PENDEKATAN (PERSPEKTIF) EKONOMI POLITIK DAN ILMU ADMINISTRASI

Irfan Ridwan Maksum

PendahuluanAdministrasi secara empirik, dalam pandangan ekonomi politik sebagai instrumen, yakni salah satu instrumen untuk mengatasi kelangkaan nilai-nilai. Ekonomi politik mengkaji bagaimana menciptakan insentif, akuntabilitas, dan kapasitas instrumen tersebut mengatasi kelangkaan distribusi nilai dalam masyarakat secara efektif dan efisien.

Sebaliknya dalam perspektif ilmu administrasi, ekonomi politik membantu menganalisis pilihan terbaik dari sekian banyak pilihan dalam kebijakan publik maupun implementasinya, membantu memahami perubahan lingkungan internal maupun eksternal administrasi, dan membantu menciptakan kondisi kelembagaan yang kondusif.

Perspektif Ekonomi-politik dan administrasi bertemu pada dua objek utama: (1) birokrasi sektor publik; dan (2) kebijakan publik. Dari dua objek tersebut, studi administrasi negara banyak terpengaruhi oleh pendekatan ekonomi-politik

lanjutan

• Paling tidak, sumbangan perspektif ekonomi-politik terhadap ilmu administrasi tercermin dari pentahapan perkembangan pemikiran ilmu administrasi:

1. Dikotomi politik-administrasi2. Kontinum politik administrasi3. Administrasi publik bagian dari politik4. Administrasi publik sebagai disiplin tersendiri

PERKEMBANGAN AWAL HUBUNGAN

• Pada awalnya, Ilmu Administrasi negara menyerap pandangan ekonomi politik dalam rangka memahami efektivitas kebijakan. Kebijakan publik diukur melalui asumsi-asumsi ekonomi-politik yang nanti akan dikerjakan oleh administrasi negara –birokrasi. Dalam perkembangan awal ini, kebijakan publik harus mampu menciptakan implementator yang efisien dan efektif dengan mengedepankan kerangka tujuan yang hendak dicapai dengan ukuran-ukuran ekonomi-politik tadi.

Perkembangan selanjutnya, ekonomi-politik juga digunakan dalam administrasi negara untuk memahami perilaku birokrasi dalam interaksinya dengan proses formulasi dan implementasi kebijakan publik.

Nicholas Henry (1987)

Teori dikotomi politik-administrasi menganggap bahwa administrasi negara bekerja setelah politik selesai melakukan pekerjaannya berupa proses politik. Oleh karena itu terdapat dikotomi. Pandangan semacam ini merupakan awal pemikiran administrasi negara (klasik). Pemikiran semacam ini berkembang pada saat perkembangan teori organisasi yang bersifat tertutup dan birokrasi ala Weber (ideal type of bureaucracy) serta ekonomi-politik klasik sampai Madzhab Keynes hidup.

lanjutan

Administrasi negara bersifat ideal sesuai dengan harapan-harapan para politisi. Mereka akan mematuhi apa yang diambil oleh para politisi. Jan Erik lane (1995) menyebutnya sebagai ‘Administrasi negara tipikal Leviathan’. Administrasi negara akan efektif dan efisien jika perancangan keputusan oleh para politisi memperhatikan indikator-indikator efisiensi dan efektivitas serta parameter keputusan yang baik.

Pada paruh tahun 1950-an ketika perbandingan dan dimulainya studi pembangunan dalam ilmu administrasi, administrasi negara tidak lagi menganggap adanya dikotomi yang rigid antara politik dan administrasi. Bahkan sudah mulai dianggap bahwa politik adalah kontinum dengan administrasi.

Disiplin Ekonomi-politik memasuki perkembangan pesatnya, kritik terhadap Keynes oleh Neo-Marksis yang kemudian diikuti dengan analisis pilihan publik (public choice).

Pengambilan kebijakan dalam berbagai level, sangat tergatung dari rasionalitas para pengambil keputusan (aktor)-nya. Rasionalitas mereka lah yang harus dipertanyakan bukan pemisahan antara politik dan administrasi yang mengidam-idamkan suatu keputusan yang ideal dan implementator yang sudah pasti taat.

Lane dan Ersson (2002)

“Perkembangan studi administrasi pembangunan juga diwarnai dengan ambisi teoritis untuk memahami variasi atau perbedaan pola administrasi publik dan implementasi kebijakan di berbagai negara yang bersifat spesifik, serta tinjauan-tinjauan praktis mengenai perumusan langkah tindakan nyata dalam pembenahan administrasi untuk memacu pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan standar hidup masyarakat. Administrasi publik mulai dipandang memiliki arti penting strategis bagi tercapainya tujuan-tujuan pembangunan baik yang bersifat ekonomi maupun sosial.”

Cotnoh: Studi Ekonomi-politik terhadap fungsi birokrasi (Mas’oed:

1994)

DIKATAKAN OLEH MAS’OED (1994) merujuk Weaver (1984) terdapat mekanisme intervensi ‘birokrasi’ di negara-negara berkembang yang merupakan gambaran fungsi-fungsi yang diembannya dalam proses pembangunan dan perubahan sosial

“BIROKRASI SEBAGAI APARAT NEGARA MEMILIKI LIMA KELOMPOK FUNGSI DENGAN DERAJAT KEAKTIFAN YANG BERBEDA. FUNGSI PALING SEDERHANA

DENGAN TINGKAT KEAKTIFAN PALING RENDAH ADALAH SEKEDAR MELAKUKAN ADMINISTRASI….IA HANYA MELAKSANAKAN PEKERJAAN

ADMINISTRATIF, MENCATAT STATISTIK DAN MENYIMPAN ARSIP. KADANG-KADANG IA DIGAMBARKAN SEBAGAI ‘TUKANG JAGA MALAM’. KALAU

MASYARAKAT SIBUK BEKERJA, NEGARA TIDAK BOLEH IKUT CAMPUR, TETAPI KALAU MASYARAKAT ‘TIDUR’ NEGARA HARUS MENJAMIN KEAMANAN

MEREKA.

KETIKA NEGARA SEMAKIN AKTIF, IA MELAKUKAN FUNGSI ARBITRASI DAN REGULASI. DI SINI IA MELAKUKAN AKTIF MENERAPKAN KEKUASAAN SEBAGAI POLISI DAN MENYELESAIKAN PERSENGKETAAN ANTAR BERBAGAI KELOMPOK

DALAM AMSYARAKAT DAN MENCOBA MENGENDALIKAN KEGIATAN KELOMPOK-KELOMPOK MASYARAKAT ITU SEHINGGA TIDAK MENIMBULKAN

KONFLIK.”

“SELANJUTNYA, NEGARA MENJADI LEBIH AKTIF DALAM

KEHIDUPAN EKONOMI DENGAN MENERAPKAN PENGENDALIAN FINANSIAL, MONETER DAN FISKAL. PEMERINTAH LEBIH AKTIF MEMPENGARUHI PASAR

KONSUMEN, VOLUME UANG YANG BEREDAR DALAM MASYARAKAT DAN PASOK KAPITAL.”

“…TINDAKAN BIROKRASI YANG PALING AKTIF ADALAH

MELAKUKAN TINDAK LANGSUNG. DALAM HAL INI NEGARA MENGGUNAKAN SUMBERDAYANYA UNTUK LANGSUNG

MENANGANI KEGIATAN EKONOMI (TERUTAMA) DAN MILITER. KALAU SUATU KOMODITI DINILAI SANGAT

STRATEGIS BAGI KEPENTINGAN NASIONAL, NEGARA TURUN TANGAN LANGSUNG DALAM BISNIS KOMODITI TERSEBUT.”

Kelima fungsi birokrasi tersebut mengilhami studi ekonomi-politik dalam ilmu administrasi negara karena kajian

terhadap birokrasi sektor publik itu sendiri adalah obyek utama dalam ilmu administrasi negara seperti dikatakan

Ferrel Heady (1992)

Frederickson (1994)

“Salah satu model ekonomi politik yang mempengaruhi studi administrasi negara adalah model pilihan publik…Penyediaan barang dan pelayanan publik bergantung pada keputusan yang diambil oleh kelompok-kelompok pengambil keputusan yang berbeda-beda, dan kelayakan politik masing-masing usaha kolektif tergantung pada serangkaian keputusan yang menguntungkan dalam semua struktur keputusan pokok sepanjang waktu. Administrasi negara dalam ruang lingkup politik.”

Implikasi administrasi negara dalam ruang lingkup politik

Pada saat administrasi negara merupakan kelanjutan dari politik, administrasi negara banyak digerakkan oleh hukum (rule).

Perkembangan selanjutnya mengatakan bahwa administrasi negara ada dalam ruang lingkup politik. Pengaruh pemikiran ini membawa pada pergeseran paradigma dalam memandang proses dan gejala administrasi negara, yakni dengan adanya pergeseran perspektif administrasi negara (public administration) menjadi perspektif manajemen publik (public management).

Peregeseran perspektif ini memiliki banyak makna baik struktural maupun kultural, baik praktis maupun moral dan etika.

Hughes (1994)

“The traditional model of administration was criticized for its inadequate conception of the relationship between bureaucracy and the political leadership. In theory, the administrative model required a separation between those giving orders and those carrying them out…Under the public management model relationship between politician and administrator is more fluid and closer than before.”

Public administrationPublic administration Public managementPublic managementRulesRulesDue ProcessDue ProcessAnticipationAnticipationResponsibilityResponsibilityFormalism: ‘the case’Formalism: ‘the case’OpennessOpennessComplaint: voiceComplaint: voiceLegalityLegalityVocationVocationPublic InterestPublic Interest

ObjectivesObjectivesEfficiencyEfficiencyAdaptationAdaptationDirectionDirectionInnovationInnovationSecrecySecrecyExitExitEffectivenessEffectivenessSelf-interestsSelf-interestsProfit Profit

Penggunaan pendekatan ekonomi-politik mutakhir dalam administrasi publik diakui oleh para pakar adalah sejak perkembangan yang begitu besar dalam teori pilihan publik.

Pendekatan Public Choice memiliki turunan berupa (1) principal-agent model, dan (2) rent seeking model.

Lahirnya ‘principal-agent’ model dalam administrasi publik (baru) yakni, para decision maker sesuai jenjangnya adalah principal, sedangkan para pelaksana sesuai jenjangnya adalah agent. Pergeseran dari efektivitas dan efisiensi kebijakan serta pengaruh suatu kebijakan terhadap perubahan sosial-ekonomi kepada analisis rasionalitas para aktor kebijakan adalah tanda mulai gencarnya pendekatan pilihan publik dalam administrasi negara.

Hughes (1994): “The most important economic theory

applied to the bureaucracy is public choice…The key assumption

of public choice is a comprehensive view of

rationality.”

“A rational man must be guided by the incentive system within which he operates. No matter what his own personnel desires,

he must be discouraged from certain activities if they carry penalties and

attracted toward others if they carry large rewards. The carrot and the stick guide

scientists and politician as well as donkeys.”

Oleh karena itu’ public choice theory’ dapat dikatakan

menjembatani studi ekonomi-politik dan studi administrasi

negara terhadap baik birokrasi maupun kebijakan publik.

Principal-agent model

“The principal-agent problem of designing an agreement or system of contracts that motivate the agent to act in the interests of the principal as well as of monitoring the behavior of the agent in relation to the agreement is not confined to private insurance institutions, to which the principal-agent model was first applied. To employ a principal-agent framework for the analysis of government action involves a clear rejection of the notion of the public interest as the motivational basis in the public sector. The only interests that exist within a principal-agent framework of public policy making and public regulation are those that belong to either the principal or agents. The interests of principals and agents would include selfish, altruistic, personal or social interests, as there is no scope for the public interest as the driving force of the public sector.”

Ada perbedaan antara dunia sektor publik dan sektor private walaupun model ini pertama kali diterapkan dalam sektor private. Basis interest

publik yang tidak dapat ditetapkan batasnya adalah problem utama dalam penerapan model

ini. Yang terpenting pada akhirnya adalah interest dari ‘principal’ dan ‘agent’ dalam

kontrak yang dibuat.

“Making the agent in the political body serve the wishes of the population results in all the difficulties of having an agent serve the principal. Typical of democracies is the distance between the electing body and government, which gives rise to all the kinds of principal-agent interactions encountered in the analysis of the private sector.

KEY WORDS:-ASYMMETRIC INFORMATION-MORAL HAZARD-BOUNDED RATIONALITY

Rent seeking model

“The Rent Seeking model may be looked upon as an application of the more general theory that there is a tendency towards an asymmetric distribution of costs and benefits in big government…the model asymmetric costs and benefits claims that it is typical of several public programs that they tend to concentrate the benefits in favor of special interest groups while forcing the broad majority of people to take on costs of the programs.” (Lane; 1995)

Model ‘rent seeking’ muncul karena adanya distribusi kemanfaatan dan biaya (distribusi kesejahteraan dan kerugian)

yang tidak berimbang dari adanya Pemerintah. Di dalam pemerintah, dalam

jaringan kerja antara berbagai ‘stake-holder’ dalam pemerintahan, bahkan

masyarakat internasional. Adanya kelompok yang berupaya mengambil

keuntungan dari adanya distribusi yang tidak merata tersebut.

Kuatnya pengaruh manajemen publik membawa gelombang privatisasi,

dahsyatnya ide deregulasi dan debirokratisasi yang merupakan wujud

dari besarnya pengaruh paradigma public choice dalam ekonomi politik

terhadap ilmu administrasi.

Perkembangan pemikiran ini, pada akhirnya semakin mengukuhkan disiplin

ilmu administrasi negara (publik).