dobro upravljanje u crnoj gori monitoring i preporuke

Podgorica, februar 2013. godine

Ova publikacija je dio projekta “DURBIN (Dobra uprava – bolje institucije)”,koji je finansiran od strane:

Ova studija je omogućena uz podršku američkog naroda preko Američke Agencije zameđunarodni razvoj, odnosno kroz njen Program Efikasnog upravljanja u Crnoj Gori.

Mišljenja izražena u ovoj studiji su mišljenja autora i ne odražavaju neophodno stavoveUSAIDa kao ni vlade SADa.

Dobro upravljanje u Crnoj Gorimonitoring i preporuke

2

Navođenje i korišćenje materijala i informacija iz ove publikacije u neprofitnim publikacijamaili sredstvima javnog informisanja, a u svrhu informisanja građana, kao i korišćenje za drugenekome r cijalne svrhe, dozvoljeno je, uz obavezno navođenje izvora i vlasnika autorskog prava.

Korišćenje materijala u bilo koje druge svrhe nije dopušteno bez prethodnog odobrenja vlasnikaautorskog prava (Centar za demokratsku tranziciju – CDT).

CDT ne odgovara za naknadna tumačenja informacija objavljenih u ovoj publikaciji.

NAZIV PUBLIKACIJEDobro upravljanje u Crnoj Gori monitoring i preporuke

IZDAVAČCentar za demokratsku tranziciju (CDT)

VII Omladinske bb81 000 Podgorica, Crna GoraTel: +382 20 207 070, 207 071

Tel/Fax: +382 20 207 072Email: cdtmn@tcom.me

www.cdtmn.org

ZA IZDAVAČADragan Koprivica

AUTORI PUBLIKACIJEDragan Koprivica i Đorđije Brkuljan

ŠTAMPAGolbi print, Podgorica

TIRAŽ200 primjeraka

3

SADRŽAJ

1. Uvod ..........................................................................................................................4

2. Metodologija ............................................................................................................52.1. Metodologija monitoringa ............................................................................................52.2. Izvori podataka..............................................................................................................72.3. Prikupljanje podataka ..................................................................................................8

3. Skupština Crne Gore ................................................................................................93.1. Otvorenost ....................................................................................................................11

3.1.1. Transparentnost rada ..........................................................................................113.1.2. Budžetska transparentnost................................................................................123.1.3. Participacija nevladinih aktera ..........................................................................12

3.2. Odgovornost ................................................................................................................123.3. Reformski kapaciteti ....................................................................................................133.4. Preporuke ....................................................................................................................14

4. Vlada Crne Gore i ministarstva ..............................................................................154.1. Vlada Crne Gore............................................................................................................15

4.1.1. Otvorenost ..........................................................................................................174.1.2. Odgovornost ......................................................................................................184.1.3. Reformski kapaciteti..........................................................................................19

4.2. Ministarstva ................................................................................................................204.2.1. Otvorenost ........................................................................................................224.2.2. Odgovornost ....................................................................................................254.2.3. Reformski kapaciteti ........................................................................................25

4.3. Preporuke Vlada Crne Gore i ministarstva..............................................................25

5. Ostali organi uprave................................................................................................285.1. Rezultati po indikatorima ..........................................................................................30

5.1.1. Postojanje službenog veb sajta ..........................................................................305.1.2. Ažuriranost službenog veb sajta........................................................................315.1.3. Objavljivanje ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke ......................315.1.4. Objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata ......................................315.1.5. Objavljivanje najvažnijih administrativnih dokumenata ................................315.1.6. Služba za odnose sa javnošću ............................................................................315.1.7. Objavljivanje kontakata organa uprave i organizacionih jedinica..................325.1.8. Slobodan pristup informacijama......................................................................32

5.2. Preporuke ....................................................................................................................32

CIP Каталогизација у публикацијиЦентрална народна библиотека Црне Горе, Цетиње

ISBN 9789940583088COBISS.CGID 21690384

Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke

4

Poštovani,

Pred vama je publikacija „Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke“ koja jenapisana u sklopu projekta DURBIN (Dobra uprava – bolje institucije) koji se bavi jednim odključnih izazova demokratizacije u Crnoj Gori – uspostavljanjem sistema dobrog upravljanjana nacionalnom nivou. Projekat je finansijski podržao USAID Program efikasnog upravljanjau Crnoj Gori (koji implementira EastWest Management Institute – EWMI) a partner na projektu je hrvatska nevladina organizacija GONG.

DURBIN prаti rаzvoj uvođenja stаndаrdа dobrog uprаvljаnjа u radu državnih organa, krozmjerenje i аnаlizu dostignućа državnih organa i to u tri glаvne oblаsti – otvorenost, odgovornost i reformski kapaciteti.

Otvoreni i odgovorni državni organi predstavljaju jedan od ključnih faktora napretka u procesudemokratizacije u Crnoj Gori. Ovo u praksi znači da državni organi moraju funkcionisati nanajbolji mogući način čime bi se poslovi izvršavali kvalitetnije i efikasnije. Državni organimoraju shvatiti da su u funkciji građana i da su finansirani od poreskih obveznika što povlačiza sobom obavezu da se odgovorno ponašaju prema građanima i da budu otvoreni prema njima.Dakle, svoj rad moraju učiniti javnim kako bi građani slobodno mogli doći do informacija kojesu vezane za njihov rad i procese odlučivanja a to treba da rade kroz promovisanje proaktivnogpristupa to jest kroz približavanje građanima. Građanima i civilnom društvu se mora omogućitinesmetano učešće i uticaj na političke odluke koje državni organi svakodnevno donose.

Kao preduslov za dobro funkcionisanje države moramo imati i nepristrasnog, efikasnog isamostalnog službenika koji će građanima i civilnom društvu izlaziti u susret u okviru svojihprofesionalnih mogućnosti. Zarad bolje budućnosti i održivosti sistema državni organi semoraju obavezati na pošteno upravljanje resursima ali i na efikasnu kontrolu, ocjenu rada isankcionisanje zaposlenih koji kvalitetno ne obavljaju svoje dužnosti. Ukoliko državni organinijesu otvoreni i odgovorni onda su podložniji korupciji.

Monitoring poštovanja principa dobrog upravljanja u državnim organima Crne Gore je pokazaonapredak na ovom polju u odnosu na prethodni period ali i probleme koje treba riješavati ubudućnosti. Cilj publikacije je da pruži konkretne smjernice državnim institucijama kako bise popravilo postojeće stanje na polju poštovanja principa dobrog upravljanja.

Napominjemo da je zbog lakšeg prikaza rezultata monitoringa kreiran poseban veb sajt(www.durbin.cdtmn.org) na kome postoji mogućnost poređenja rezultata koje su institucijeostvarile. Dalje, na veb sajtu se mogu naći i detaljne informacije o projektu, izvještaji monitoringa, metodologija i propisi koji su analizirani.

1. Uvod

Metodologija

5

2.1. Metodologija monitoringa

Metodologija monitoringa razvijena je u saradnji sa ekspertima iz partnerske organizacije GONG izHrvatske a bazirana je na analizi pravnog okvira koja je urađena za potrebe projekta. Analiza pravnogokvira je obuhvatila propise iz crnogorskog zakonodavstva koji se tiču načina funkcionisanja državneuprave kao i analizu međunarodnih dokumenata i preporuka koje se tiču dobrog upravljanja.

CDT smatra da dobro upravljanje u praksi znači: Funkcionalnost organizacije i procedura organa državne i lokalne uprave; Pristupačnost informacijama, procesima odlučivanja i uslugamakod državne i lokalne uprave; Participaciju građana i civilnog društva kao mogućnost učešća iuticaja na političke odluke i na načine rješavanja problema; Nepristrasnost, efikasnost isamostalnost službenika; Pošteno upravljanje i raspodjela resursa; Odgovornost – institucionalna i prema građanima; Kontrola i ocjena rada koji oba vljaju državni organi.

Tokom same pripreme monitoringa najprije smo operacionalizovali koncept dobrog upravljanja u niz mjerljivih indikatora, a potom izabrali one za koje smatramo da su posebno važniza sadašnji nivo razvijenosti principa dobrog upravljanja u Crnoj Gori. Indikatore smo razvrstalipo sljedećim dimenzijama:

1. Otvorenost,2. Odgovornost,3. Reformski kapaciteti.

U okviru prve dimenzije otvorenost istraživali smo koliko su otvorene institucije i cijeli procesodlučivanja i sprovođenja politika na državnom nivou. Smatramo da je transparentnost jednaod ključnih osobina odgovorne vlasti te smo stoga provjerili da li su javno dostupne informacijeo radu državnih organa na osnovu kojih je moguće pratiti i procijeniti kvalitet njihovog rada.Pored toga, posvetili smo pažnju i funkcionisanju mehanizama za slobodan pristup informacijama, kao i poštovanju principa participacije. Pratili smo koliko i pod kojim uslovima nevladiniakteri učestvuju u formulisanju i monitoringu javnih politika. Druga dimenzija odgovornostmjeri vertikalnu i horizontalnu odgovornost institucija u procedurama, ali i u praksi. Stoga smoposebnu pažnju obratili na procedure i funkcionisanje programskog i finansijskog izvještavanjau okviru Vlade, ali i na procedure koje treba da obezbijede parlamentarnu kontrolu izvršnevlasti. U okviru ove dimenzije nekoliko indikatora posvećeno je i procjeni integriteta i upravljanja konfliktom interesa u institucijama vlasti.Treća dimenzija reformski kapaciteti procjenjujekapacitet i spremnost institucija vlasti da sprovode reforme. Stoga smo ocijenjivaliinstitucionalnu strukturu za definisanje strateških ciljeva, planiranje aktivnosti i monitoring rada.

Monitoringom su obuhvaćene sljedeće državne institucije:• Skupština Crne Gore• Vlada Crne Gore• 16 ministarstava• 37 ostalih organa uprave (uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije)

2. Metodologija


6

Institucije Skupština Crne GoreVlada Crne Gore

Ministarstva

Ministarstvo pravde i ljudskih pravaMinistarstvo unutrašnjih poslova

Ministarstvo odbrane,Ministarstvo finansija

Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracijaMinistarstvo prosvjete i sporta

Ministarstvo kultureMinistarstvo ekonomije

Ministarstvo saobraćaja i pomorstvaMinistarstvo održivog razvoja i turizma

Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvojaMinistarstvo zdravlja

Ministarstvo za manjinska pravaMinistarstvo za informaciono društvo i telekomunikacije

Ministarstvo rada i socijalnog staranjaMinistarstvo nauke

Uprave, sekretarijati,zavodi, direkcije i agencije

Sekretarijat za zakonodavstvoSekretarijat za razvojne projekte

Poreska upravaUprava za nekretnine

Uprava carinaUprava pomorske sigurnosti

Lučka upravaVeterinarska uprava

Uprava za antikorupcijsku inicijativuUprava za sprečavanje pranja novca i finansiranja terorizma

Uprava za šumeUprava za vode

Uprava za kadroveUprava policije

Uprava za zaštitu konkurencijeUprava za igre na sreću

Fitosanitarna upravaUprava za imovinuZavod za statistiku

Zavod za hidrometeorologiju i seizmologijuZavod za školstvo

Zavod za izvršenje krivičnih sankcijaDržavni arhiv

Zavod za metrologijuUprava za zbrinjavanje izbjeglicaZavod za intelektualnu svojinu

Direkcija javnih radovaDirekcija za saobraćajDirekcija za željeznice

Uprava za javne nabavkeDirekcija za razvoj malih i srednjih preduzeća

Direkcija za zaštitu tajnih podatakaAgencija za duvan

Agencija za zaštitu životne sredineUprava za inspekcijske poslove

Uprava za zaštitu kulturnih dobara

Tabela 1. Institucije obuhvaćene monitoringom

Metodologija

7

Tabela 2. Detaljan prikaz broja indikatora i izvora informacija po institucijama

InstitucijaUkupnoindika

tora

Vebindikatori

Analizapropisa idokume

nata

Upitnik Telefonski poziv

Analizamedijskihtekstova

Dopis

Skupština Crne Gore 41 27 2 9 2 0 1Vlada Crne Gore 48 19 16 9 2 1 1

Ministarstva 341 17 2 11 2 1 1Uprave, sekretarijati, zavodi,

direkcije i agencije 13 10 0 1 2 0 0

Institucijama su postavljeni indikatori shodno nadležnostima koje određena institucijapokriva. Indikatori su formirani tokom mjeseca jula i avgusta 2012. godine.

Za pomenute indikatore smo koristili dvije različite skale. Prva skala je od 0 do 1 bod (da/ne,zadovoljava/ne zadovoljava) a druga skala je od 0 do 3 boda. Skalom od 0 do 3 boda suobuhvaćeni indikatori koji mjere složenije pojave, odnosno utvrđuju njihovu dinamiku.

2.2. Izvori podataka

Podaci su prikupljani na više načina:1. Analizom dokumenata i to: domaće legislative (Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim

službenicima i namještenicima, Zakon o budžetu Crne Gore, Zakon o objavljivanju propisa idrugih akata, Poslovnik Skupštine Crne Gore, Uredba o postupku i načinu sprovođenja javnerasprave u pripremi zakona, Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državneuprave i nevladinih organizacija, Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Pravilniko načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja), dokumenata vezanih za integracijeCrne Gore (Nacionalni plan integracija 20082012, Izvještaji Vlade CG za sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, IzvještajiEvropske komisije o napretku Crne Gore), međunarodnih preporuka (preporuke programaSupport for Improvement in Governance and Management – SIGMA (Izvještaj za Crnu Goruza 2012. godinu, Koordinacija pri centru vlade: funkcije i organizacija Kancelarije vlade); Organizacije za ekonomsku kooperaciju i razvoj OECD (u dokumentu "Best practices forbudget transparency") i Interparlamentarne unije IPU(Publikacija "Parliament, the budgetand gender")), kao i izvještaja i strateških dokumenata ministarstava. Analizom dokumenataprovjerava se postojanje procedura koje treba da osiguraju otvorenost i odgovornost institucija,ali i postojanje mehanizama za praćenje i sprovođenje javnih politika.

2. Telefonskim razgovorom provjerili smo koliko su službenici otvoreni i upućeni na procedureo slobodnom pristupu informacijama.

3. Upitnikom koji smo poslali institucijama prikupili smo one informacije za koje se ne očekujeda budu istaknute na Internet stranicama, a koje su nam potrebne za procjenu zadovolje nosti indikatora.

1 Ministarsvo finansija zbog svoje specifične nadležnosti u pogledu budžeta i finansijskog izvještavanja ima dodatnih7 indikatora dok Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija zbog svoje specifične nadležnosti u pogleduevropskih integracija ima dodatan 1 indikator. Takođe, Ministarstvo unutrašnjih poslova zbog svoje specifičnenadležnosti u pogledu sprovođenja Zakona o državnim službenicima i namještenicima ima dodatan 1 indikator.


8

4. Pretraživanjem službenih Internet stranica provjeravali smo koliko su institucije otvorenei da li ističu na Internetu informacije od značaja za građane.

5. Analizom medijskih tekstova u prvih 100 dana Vlade (28.12.2010. do 06.04.2011.) provjerili smo dali državni funkcioneri kvalitetno informišu građane o politikama i prioritetima organa koje vode.

6. Dopisom institucijama koji je ujedno bio i poziv na sastanak kojim smo željeli da provjerimoažurnost i spremnost institucija da sarađuju sa nevladinim akterima.

Monitoring je upotpunjen kvalitativnim indikatorima kojim smo željeli dopuniti postojeće informacije kako bi rezultati monitoringa ali i zaključci bazirani na njemu pružili jasniju sliku ostanju u institucijama.

2.3. Prikupljanje podataka

Monitoring je izvršen u periodu od 11.09.2012. godine do 03.12.2012. godine. Dokumenta kojasmo koristili u analizi nalazili smo na veb stranicama Službenog lista Crne Gore(http://www.sluzbenilist.me), Evropske komisije (http://ec.europa.eu), OECDa(http://www.oecd.org), Interparlamentarne unije (http://www.ipu.org) i elektronskoj bazipropisa – NESPA.

Upitnik je najprije poslat svim institucijama koje su obuhvaćene monitoringom 11.septembra2012. godine, sa propratnim pismom upućenim rukovodiocima institucija u kome je ukratkoobjašnjena svrha projekta (osim Sekretarijatu za razvojne projekte jer nijesmo mogli doći dokontakt informacija ove institucije). Takođe je poslato i propratno pismo osobama zaduženimza odnose sa javnošću u kome se ukratko objašnjava svrha projekta ali i traži sastanak kako bise detaljnije upoznali sa projektom.

Informacije nijesmo tražili putem zahtjeva za slobodan pristup informacijama, već redovnimputem, zato što je za ocjenu otvorenosti od izuzetnog značaja i provjera spremnosti državneinstitucije da dobrovoljno odgovori na upite građana. Tražene informacije nijesmo dobili odjedne institucije, u pitanju je Sekretarijat za razvojne projekte a razlog je što nijesmo mogli doćido kontakt informacija te institucije te stoga nijesmo bili u mogućnosti da dostavimo upitnik.

Internet analizom utvrdili smo da tri institucije nemaju službenu Internet stranicu (Sekretarijatza razvojne projekte, Uprava za inspekcijske poslove i Uprava za zaštitu kulturnih dobara). Sobzirom na napredak informacionih tehnologija, smatramo da nepostojanje službene Internetstranice nije moguće obrazložiti manjkom sredstava već da ovo govori u prilog netransparentnosti pomenutih institucija.

Skupština Vlada Ministarstva Ukupno4 3 4 11

Tabela 3. Broj kvalitativnih indikatora po institucijama

Skupština Crne Gore

9

Grafik 1. Skupština Crne Gore indikatori

Skupštinu Crne Gore smo pratili sa 41 indikatorom koji po mišljenju CDTa predstavljaju nivona kome dobro upravljanje u Skupštini Crne Gore treba da bude u ovom trenutku. Od togpoželjnog nivoa Skupština Crne Gore u ovom momentu zadovoljava blizu 60%. Skupština jebez sumnje ostvarila napredak u ovoj oblasti ali postoji još dosta prostora za poboljšanje stanja.

3. Skupština Crne Gore

0

5

10

15

20

25

30

Internet indikatori

Upitnik Analiza propisa i dokumenata

Telefonski poziv

Dopis

27

9

2 2 1

Grafik 2. Skupština Crne Gore ukupan rezultat

Ispunjeni odgovori 59.42%

Neispunjeni odgovori 40.58%


10

OTVORENOST

Postojanje službene internet stranice 100,00%Da li je Internet stranica ažurirana? 100,00%Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram,nadležnosti, biografije)? 100,00%

Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? 100,00%Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? 100,00%Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivina postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavkii ugovori o javnim nabavkama)?

66,67%

Da li na internet stranici postoje kontakt informacije? 66,67%Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012.,strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? 33,33%

Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institucionalni kanal 0,00%

Da li na Internet stranici Skupštine postoje informacije o sastavu i djelokrugu radnih tijelaSkupštine? 100,00%

Da li na Internet stranici Skupštine postoji budžet države za 2012. godinu? 100,00%Da li se na Internet stranici Skupštine objavljuju polugodišnji izvještaji o utrošenim sredstvima koja su budžetom predviđena za Skupštinu? 100,00%

Da li je na Internet stranici Skupštine objavljen godišnji izvještaj za 2011. o utrošenim sredstvima koja su budžetom predviđena za Skupštinu? 100,00%

Da li Skupština vrši audio ili video prenos plenarnih sjednica? 100,00%Da li na Internet stranici Skupštine postoje stenogrami sa poslednje 3 sjednice plenuma? 100,00%Da li Skupština posjeduje strategiju razvoja za narednih 3 do 5 godina? 100,00%Da li su na Internet stranici Skupštine objavljeni listinzi glasanja za usvojena poslednja tripredloga zakona ili izmjena i dopuna zakona? 66,67%

Da li na Internet stranici Skupštine postoje zapisnici sa poslednje 3 sjednice plenuma? 66,67%Test pretrage Internet stranice Skupštine pretraga prema frazi s naslovne stranice 66,67%Da li su na Internet stranici Skupštine objavljeni listinzi glasanja za usvojena poslednja triizvještaja? 33,33%

Da li na Internet stranici Skupštine postoje zapisnici sa poslednje 3 sjednice odbora? 33,33%Da li na Internet stranici Skupštine postoji budžet Skupštine za 2012. godinu? 0,00%Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu za građane koje su razumljive iobuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? 0,00%

Da li na Internet stranici Skupštine postoji završni račun za 2011. godinu? 0,00%Da li na Internet stranici Skupštine postoji baza dokumenata vezanih za kontrolnu funkcijuSkupštine? (saslušanja, istrage, poslanička pitanja, interpelacije) 0,00%

Da li Skupština vrši audio ili video prenose sjednica radnih tijela? 0,00%Da li na Internet stranici Skupštine postoje informacije o individualnim aktivnostimaposlanika? 0,00%

Tabela 4. Skupština Crne Gore procenat ispunjenosti indikatora


11

OTVORENOST

Da li na Internet stranici Skupštine postoje rezultati svih izbora i imena i prezimena svihposlanika od uvođenja višestranačja? 0,00%

Da li na Internet stranici Skupštine postoji akt o sistematizaciji i unutrašnjoj organizacijiradnih mjesta? 0,00%

Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima? 0,00%Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet Skupštine za 2012. građanima? 0,00%Koliko je dana trajala parlamentarna rasprava o budžetu (u odnosu na preporuke OECDa iIPUa)? 0,00%

Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama? 100,00%Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje(ime, broj telefona, e mail adresa)? 100,00%

Test telefonski poziv službeniku za informisanje 100,00%Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? 100,00%Da li je Poslovnikom Skupštine predviđeno učešće/praćenje rada odbora od strane predstavnika civilnog društva i/ili zainteresovane javnosti? 100,00%

ODGOVORNOST

Da li je definisana obaveza da Skupština usvaja godišnji izvještaj o radu Vlade? 0,00%REFORMSKI KAPACITETI

Postoje li godišnji planovi normativnih aktivnosti na nivou Skupštine? 100,00%Postoje li godišnji izvještaji o realizaciji normativnih aktivnosti na nivou Skupštine? 100,00%Postoji li u okviru Parlamenta poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? 100,00%

UKUPNO 59,42%

3.1. Otvorenost

3.1.1. Transparentnost rada

Skupština Crne Gore ima veb sajt koji je ažuriran i na kojem se nalaze važni programski dokumenti kao i informacije o službi za odnose sa javnošću. Međutim, na veb sajtu nedostaje planrada za 2012. godinu kao i strategija razvoja ove institucije. Pozivi na postupke javnih nabavkii odluke o najpovoljnijim ponudama se objavljuju sistematično, ali se ne objavljuju sami ugovorio javnim nabavkama što je važan standard otvorenosti institucija.

Provjeravali smo da li postoje listinzi koji nam pokazuju kako su glasali poslanici. Zadovoljenost ovogindikatora je 66% za zakone i izmjene i dopune zakona i 33% za izvještaje. Tražili smo i zapisnike saposlednje tri sjednice plenuma, i pronašli 2 od 3. Situacija sa zapisnicima odbora je lošija, pronašlismo samo 1 zapisnik sa poslednje 3 sjednice. Imajući u vidu činjenicu da se zapisnici u pojedinim odborima verifikuju tek na sljedećoj sjednici smatramo da građani na taj način ostaju uskraćeni zaznačajne informacije jer između dvije sjednice pojedinih odbora može proći više od mjesec dana.

Tokom monitoringa nijesmo mogli pronaći akt o unutrašnjoj sistematizaciji i organizaciji radnih mjesta na veb sajtu Skupštine.


12

Na veb sajtu Skupštine, se ne postoji baza dokumenata vezanih za kontrolnu funkciju Skupštine. Smatramo da bi ova baza pružila dragocjene informacije o kvalitetu i kvantitetu obavljanjaove funkcije Supština. Ovo je naročito značajno imajući u vidu da je pojačavanje kontrolneuloge izazov koji su apostrofirale sve relevantne međunarodne i domaće institucije. Pored toga,na veb sajtu nema informacija o individualnim aktivnostima poslanika. Smatramo da bi sa aspekta političke odgovornosti bilo značajno da građani imaju pregled aktivnosti njihovih izabranih predstavnika.

3.1.2. Budžetska transparentnost

Na veb sajtu Skupštine Crne Gore nije istaknut budžet Skupštine za 2012. godinu, a ne moguse naći ni informacije koje bi građanima približile sadržaj ovog dokumenta. Što se tiče državnogbudžeta za 2012. godinu, Skupština se nije potrudila da ga približi na građanima razumljiv iprihvatljiv način.

Jedan od indikatora je bilo i trajanje parlamentarne rasprave o budžetu za 2012. godinu. Monitoringom smo utvrdili da su parlamentarnerasprave o budžetu za 2010., 2011., i 2012. godinutrajale od 17 dana (predlog budžeta za 2010. godinu) do 40 dana (predlog budžeta za 2011. godinu). Situacija sa predlogom budžeta za 2013.godinu je izuzetno zabrinjavajuća, jer se raspravau Skupštini o tako važnom dokumentu vodila desetak dana.

Upoređujući podatke koje smo dobili analizom i preporuke OECD i IPU vezane za budžetskutransparentnost i postupak donošenja budžeta uopšte, možemo zaključiti da je praksa u CrnojGori nesaglasna sa preporukama datim sa pomenutih međunarodnih adresa.

3.1.3. Participacija nevladinih aktera

Poslovnikom Skupštine predviđeno je učešće predstavnika civilnog društva u radu odbora, iovdje ističemo korektnu saradnju Skupštine sa civilnim sektorom. Ono što je nedostatak jenemogućnost brzog i lakog pronalaska obrasca za davanje mišljenja predstavnika civilnogdruštva koji nije vidno istaknut na veb sajtu Skupštine.

3.2. Odgovornost

Jedan od mehani zama za parlamentarnu kon trolu iz vršne vlasti je interpelacija za pretresanjeodređenih pitanja o radu Vla de. Poslovnikom Sku p štine propisano je da Vlada može razmotriti interpelaciju i podnijeti Skupštini pisani izvještaj sa svojim mišljenjem i stavovi ma.

Utvrdili smo da Vlada, povodom Interpelacije, razmatrane u 2012. godini, nije podnijela Skupštini izvještaj sa svojim mišljenjem i stavovima. Ovo je primjer neodgovornog ponašanja Vladeali i indikator da treba razmisliti o preciznijem uređivanju ove Vladine obaveze.

Što se tiče amandmanskog uticajaSkupštine na budžet naš monitoringje pokazao da su poslanici opozicijeaktivniji od poslanika na vlasti napolju broja upućenih amandmana naprijedlog budžeta. Naime, poslaniciskupštinske većine su podnijeli 12amandmana dok su poslanici opozicije podnijeli 24 amandmana naZakon o budžetu za 2012. godinu.


13

Monitor ingomsmo utvrdili da Po slo v nikom Skupštine Crne Gore nijede finisana obavezada Skupština usvaja godišnji izvještaj o radu Vladeo čemu bi svakakotrebalo razmisliti ukontekstu po ve ća nja odgo vor nostiali i povećanja kontrole izvršne vlasti.

3.3. Reformski kapaciteti

Skupština donosi godišnje planove normativnih aktivnosti kao i izvještaje o radu koji sadržeinformacije o normativnim aktivnostima. Međutim, godišnji planovi normativnih aktivnostinijesu dostupni javnosti putem veb sajta Skupštine. Izvještaji o radu se objavljuju na veb sajtuali na osnovu njih nije moguće utvrditi koliko je plan donošenja propisa ispunjen.

Kada govorimo o još jednom mehanizmu kontrole izvršne vlasti – parlamentarnoj istrazi,dobili smo podatak da je u 2012. godini održana 1 parlamentarna istraga. Naime, na sjednicitrećeg vanrednog zasijedanja u 2012. godini razmatran je i usvojen Predlog odluke o otvaranjuparlamentarne istrage i obrazovanju anketnog odbora za prikupljanje informacija i činjenicao korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore i Predlog odluke o obrazovanju anketnog odbora za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore.

Anketni odbor za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji TelekomaCrne Gore održao je 13 sjednica i 1. oktobra 2012. godine podnio Skupštini Tehnički izvještaj koji sadrži podatke o broju održanih sjednica, dnevnom redu na sjednicama, informaciju o licima koja su dala izjave i subjektima koji su dostavili dokumentaciju, kaoi spisak dokumentacije koja je razmatrana.

Dakle, anketni odbor je formalno ispoštovao procedure u smislu podnošenja Tehničkog izvještaja ali nemamo konkretan rezultat povodom eventualne korupcije u privatizaciji Telekoma.

Poslanici su u 2012. godini ukupno postavili 208 pitanja članovimaVlade, kao i 20 dopunskih pitanja. Poslanici opozicije su bili aktivniji u postavljanju pitanja od kolega iz vlasti. Klub poslanika Demokratske partije socijalista 17 pitanjaKlub poslanika Socijalističke narodne partije 92 pitanja i četiri dopunska pitanja

Klub poslanika Socijaldemokratske partije 11 pitanja i dva dopunskaKlub poslanika Nove srpske demokratije 42 pitanja i šest dopunskih pitanja

Klub poslanika Pokreta za promjene 25 pitanja i sedam dopunskih pitanjaKlub poslanika Bošnjačke stranke 5 pitanja

Klub albanskih poslanika 14 pitanja i jedno dopunsko pitanjeMehmet Zenka

(koji nije član nijednog kluba poslanika) 2 pitanja.

U cilju sticanja potpunije slike o parlamentarnoj kontroli izvršne vlasti, zanimalo nas jeda li parlamentarni odbori razmatraju i analiziraju godišnje izvještaje ministarstava o radui stanju u upravnoj oblasti. Obaveza dostavljanja izvještaja ministarstava Skupštini nijeuređena Poslovnikom Skupštine Crne Gore, ali npr. za Ministarstvo odbrane ova obavezaje definisana Zakonom o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane.Odbor za bezbjednost i odbranu je razmatrao izvještaj MOD na sjednici 14.05.2012. godinei donio zaključak koji je sadržajniji u odnosu na zaključke koje daje Vlada kad usvaja izvještaje ministarstava ali svakako da njegova forma i sadržaj mogu biti znatno boljeuređeni. Zaključak na veoma uopšten način konstatuje napredak u određenim oblastimai takođe uopšteno sugeriše prioritetne aktivnosti u narednom periodu.


14

3.4. Preporuke

1. Objaviti programska i administrativna dokumenta koja nedostaju: plan rada za narednugodinu, strategiju razvoja ukoliko postoji, kao i akt o unutrašnjoj sistematizaciji i organizaciji radnih mjesta.

2. Objavljivati ugovore o javnim nabavkama – Pored objavljivanja poziva na postupak, i odluka o najpovoljnijim ponudama, u svrhu potpune transparentnosti postupka javnihnabavki, potrebno je objavljivati i ugovore o javnim nabavkama.

3. Ažurno objavljivati listinge glasanja usvojenih zakona/izmjena ili dopuna zakona/izvještaja– Objavljivanje listinga je izuzetno bitna aktivnost za postizanje transparentnosti radasjednica plenuma.

4. Ažurno objavljivati zapisnike sa sjednica plenuma i radnih tijela – Skupština ovdje već imaustaljenu praksu objavljivanja zapisnika, ali naš monitoring ipak ukazuje na određene propuste koji se ne smiju zanemariti.

5. Znatno unaprijediti budžetsku transparentnost na veb sajtu – Skupština Crne Gore usvajagodišnji budžet države, i stoga mora biti znatno odgovornija u pružanju informacija obudžetu građanima. Na veb sajtu se ne mogu pronaći informacije o budžetu koje surazumljive građanima, već samo Zakon o budžetu koji je zvaničan dokument i nijeprilagođen građanima. Takođe, Skupština nema izdvojen svoj budžet na veb sajtu i to trebapromijeniti u svrhu povećanja odgovornosti prema građanima koji su na izborima izabralisvoje predstavnike vlasti. Neophodno je da se godišnji budžeti i završni računi budžeta objavljuju u formatu koji omogućava jednostavno korišćenje i manipulaciju podacima.

6. Precizirati zakonske rokove u Zakonu o budžetu do kada je Vlada dužna da dostavi predlogzakona o budžetu Skupštini na razmatranje – Preporuke koje se odnose na budžetskutransparentnost, a koje je OECD pripremio još 2002. godine, ističu da je neophodno da sePredlog Zakona o budžetu u parlamentima nađe najkasnije do 1. oktobra, kako bi se ostavilo dovoljno vremena za razmatranje jednog tako važnog teksta. S druge strane, Interparlamentarna unija smatra da je, prema nalazima uporedne prakse, za efikasnorazmatranje Predloga Zakona o budžetu u parlamentu potrebno da isti parlamentu budedostavljen tri, pa čak i četiri mjeseca prije kraja tekuće fiskalne godine.

7. Prikazati individualne aktivnosti poslanika, naročito one koje se odnose na kontrolnufunkciju Skupštine – Ukoliko građanin želi da sazna nešto o aktivnostima određenogposlanika, poslaničkim pitanjima koja je postavio, ili predlozima zakona u kojima jeučestvovao, informacije jedino može dobiti pretraživanjem sjednica ili zakona i drugihakata. Ovo svakako nije lak zadatak za građane, pa predlažemo da se link za individualneaktivnosti poslanika što skorije aktivira, ovo je jako važno i sa aspekta povećanja političkeodgovornosti poslanika.

8. Unaprijediti predstavljanje aktivnosti vezanih za kontrolnu funkciju Skupštine usposta vljanjem baze poslaničkih pitanja, interpelacija, parlamentarnih saslušanja i istraga – Naovaj način bi se olakšalo informisanje građana o tome koliko su njihovi predstavnici aktivniu kontrolisanju izvršne vlasti ali i o ishodima takvih aktivnosti.

9. Unaprijediti parlamentarnu kontrolu izvršne oblasti kroz uvođenje obaveze dostavljanjaizvještaja ministarstava parlamentarnim odborima koji se bave pitanjima iz nadležnostiministarstava.

Vlada Crne Gore i ministarstva

15

Grafik 3. Vlada Crne Gore indikatori

4.1. Vlada Crne Gore

Poštovanje principa dobrog upravljanja u Vladi Crne Gore pratili smo sa 48 indikatora, koji supodijeljeni u tri dimenzije: otvorenost, odgovornost i vladini reformski kapaciteti. Pregled brojaindikatora Vlade u odnosu na izvor informacija dat je u sljedećem grafiku.

Od tog poželjnog nivoa poštovanja principa dobrog upravljanja, Vlada Crne Gore u ovom momentu zadovoljava 56.10%. Ovaj podatak nam govori da iako je Vlada u poslednje vrijemenapravila iskorak na ovom polju postoji još dosta oblasti i pitanja koje treba da unaprijedi.

4. Vlada Crne Gore i ministarstva

0

5

10

15

20

Internet indikatori

Analiza propisa i

dokumenata

Upitnik Telefonski poziv

Analiza medijskih tekstova

Dopis

1916

9

2 1 1

dokumenata tekstova

Grafik 4. Vlada Crne Gore ukupan rezultat

Ispunjeni odgovori 56.10%

Neispunjeni odgovori 43.90%


16

Tabela 5. Vlada Crne Gore procenat ispunjenosti indikatora

OTVORENOST

Postojanje službene internet stranice 100,00%Da li je Internet stranica ažurirana? 100,00%Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice 100,00%Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? 100,00%Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? 100,00%Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institucionalni kanal 100,00%

Da li su na Internet stranici Vlade dostupna saopštenja za javnost nakon sjednica Vlade? 100,00%Da li predsjednik Vlade, potpredsjednici Vlade, i ministri objašnjavaju građanima resorneprioritete putem intervjua u medijima? 66,67%

Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012.,strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? 33,33%

Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram,djelokrug rada, biografije)? 33,33%

Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivina postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavkii ugovori o javnim nabavkama)?

0,00%

Da li su na Internet stranici Vlade dostupne informacije o redovnim pres konferencijamanakon sjednica Vlade? 0,00%

Kako su ciljevi Vlade prezentirani na Internet stranici? 0,00%Da li je na Internet stranici dostupan završni račun za 2011.? 100,00%Da li je Vlada održala pres konferenciju sa svrhom upoznavanja javnosti o detaljima usvojenog budžeta za 2012.? 100,00%

Koliko je razvijena zakonska osnova za budžetsku transparentnost – učešće javnosti ukreiranju budžeta, objavljivanje budžeta i objavljivanje završnog računa? 66,67%

Da li je na Internet stranici dostupan Zakon o budžetu za 2012.? 0,00%Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima? 0,00%Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu za građane koje su razumljive iobuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? 0,00%


Test telefonski poziv službeniku za informisanje 100,00%Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? 0,00%Da li se na Internet stranici objavljuju pozivi na javne rasprave? 100,00%Kvalitet procedura u Uredbi o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija i ocjena njene primjene. 66,67%

Da li se na Internet stranici objavljuju planovi javnih rasprava ministarstava? 0,00%


17

4.1.1. Otvorenost

Vlada je ostvarila zadovoljavajuće rezultate na polju ažurnosti administracije zadužene za odnosesa javnošću koja nam je izlazila u susret tokom naših upita i zahtjeva kao i tokom komunikacijesa ministarstvima. Što se tiče zvaničnog veb sajta Vlade i Generalnog sekretarijata, ostvareni suzadovoljavajući rezultati na polju ažuriranosti i mogućnosti pretrage informacija koje se nalazena veb sajtu. Takođe, nakon svake sjednice Vlade na veb sajtu je moguće pronaći saopštenje sasjednice u kojem se nalazi sažet opis najznačajnijih stvari koje su razmatrane na sjednici.

ODGOVORNOST

Da li je definisana obaveza izvještavanja ministarstava prema Vladi? 100,00%Je li definisan sadržaj izvještaja? 100,00%Koliko je Vlada, na svojim sjednicama, razmotrila programskih izvještaja ministarstava za2011. godinu? 66,67%

Jesu li definisani rokovi za izvještavanje o radu ministarstava Vladi? 0,00%Da li je definisana forma izvještaja? 0,00%

Da li forma za izvještaje propisuje obavezu izvještavanja o problemima u radu ministarstava? 0,00%

Da li forma za izvještaje sadrži preporuke za unapređenje rada ministarstava? 0,00%Jesu li predviđene sankcije za izostanak ili kašnjenja u izvještavanju? 0,00%Da li je o podnijetim postupcima Vlada u roku podnijela izvještaj o svojim mišljenjima istavovima povodom interpelacije? 0,00%

Da li Etički kodeks propisuje procedure vezane za povrede istog? 100,00%Kvalitet mjera u Etičkom kodeksu državnih službenika i namještenika (konflikt interesa,odnos službenika prema strankama, nezavisnost službenika) 66,67%

Pripremljenost sistema za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima od 1.1. 2013. 0,00%

REFORMSKI KAPACITETI

Postoje li godišnji planovi normativnih aktivnosti na nivou Vlade? 100,00%Postoje li godišnji izvještaji o realizaciji normativnih aktivnosti na nivou Vlade? 100,00%Postoji li u okviru Vlade poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? 100,00%Koliko je razvijena koordinacija unutar i između ministarstava i različitih organa za EUposlove? 100,00%

Koliko je efikasno i sadržajno praćenje sprovođenja NPI? 66,67%Koliko je efikasno i sadržajno praćenje sprovođenja SSP? 66,67%Da li su građanima, na Internet stranici Vlade, lako dostupni strateški ciljevi Vlade CrneGore? 0,00%

Postoji li, na nivou Vlade, tijelo koje se bavi definisanjem strateških ciljeva, planiranjem ipraćenjem njihove realizacije? 0,00%

Da li postoje indikatori sprovođenja i učinka reformskih programa i planova? 0,00%Da li postoji interni dokument za praćenje i vrednovanje učinka u realizaciji programa iprojekata? 0,00%

UKUPNO 56,10%


18

2 Podzakonski akti su definisani u članovima 19, 33, 34, 43, 46, 50, 72, 87, 110, 114, 116, 152 novog Zakona o državnimslužbenicima i namještenicima.

Naši nalazi su pokazali da se na veb sajtu ne objavljuju dokumenta vezana za javne nabavke(Generalnog sekretarijata). I pored toga što se ova dokumenta objavljuju na portalu za javnenabavke, smatramo da je standard transparentnosti da se ona objavljuju i na veb sajtu državnihorgana. Takođe, na zvaničnoj Internet stranici Vlade nijesu prezentovani planovi javnih raspravasvih ministarstava. Ono što je pozitivno je objavljivanje poziva na javne rasprave koji su jasnoistaknuti na početnoj stranici veb sajta Vlade.

4.1.2. Odgovornost

Normativni okvir za izvještavanjeministarstava Vladi treba znatnounaprijediti. Iako je Zakonom održavnoj upravi propisan sadržajizvještaja, nema precizne forme inema precizno definisanih rokovau okviru kojih su ministarstvadužna da Vladi dostave izvještaj oradu. Naš monitoring je pokazaoda se izvještaji ministarstava podnose u različitim vremenskim periodima i sadržinski nijesuujednačeni. Nepostojanje formedovodi u pitanje kvalitet izvještavanja jer ministarstva nemajuobavezu da izvijeste o problemimau radu, procijene kvalitet ura đenogposla i predlože preporuke zapoboljšanje rada. Nijesu pro pisanenikakve sankcije za izo stanak ilikašnjenje u iz vje štavanju, što dajeprostora za neizvršavanje zakonompropisanih obaveza.

Vlada nije zadovoljila ni po pitanju pripremljenosti sistema za primjenu novog Zakona održavnim službe nicima i namještenicima (počeo sa primjenom 1.1.2013.). Naime, novi Zakon održavnim službenicima i namještenicima predviđa donošenje više od 10 podzakonskih akata2,kojima bi se omogućila primjena pojedinih odredbi ovog zakona. Međutim, u toku monitoringasmo utvrdili da jedini propisi koji su donijeti na osnovu ovog zakona su Etički kodeks državnihslužbenika i namještenika („Službeni list CG“, broj 20/12) kao i Pravilnik o načinu praćenja i ocjenjivanja probnog rada državnih službenika i namještenika (pravilnik je usvojio MUP, objavljenje u sl.listu broj 51/12 od 9.10.2012.). Smatramo da su ovi akti trebali biti donešeni znatno ranijeu kontekstu odgovornog ponašanja nadležnih institucija (Vlada i MUP).

Izvještaje ministarstava Vlada razmatra na sjednicama i u vezi njih donosi zaključke kojima usvajaizvještaje. Vlada Crne Gore je ukupno do 30.10.2012.godine razmotrila 15 izvještaja o radu i stanju u upravnoj oblasti ministarstava. Međutim, uzaključcima se ne konstatuju obaveze poboljšanjaveć su zaključci više tehničke prirode (ispravljaju seeventualne štamparske greške i formulacije aponegdje se i nalaže dostava izvještaja određenimorganima).

U zaključku od 21 . juna 2012. godine, kojim je usvojen Izvještaj Ministarstva finansija, Vlada je zadužilaKabinet potpredsjednika Vlade za ekonomsku politiku i finansijski sistem i Kabinet potpredsjednikaVlade za politički sistem, unutrašnju i vanjsku politiku da u roku od deset dana pripreme jedinstvenumetodologiju za izradu izvještaja o radu ministarstava u narednom periodu. Pretražujući materijale sa narednih sjednica Vlade, kao i Internetstranicu Vlade Crne Gore, CDT nije mogao dapronađe pomenutu metodologiju, niti se može naćiinformacija o tome da li je pripremljena ili ne.


19

Analizom starog i novog Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika htjeli smoda provjerimo da li je novi etički kodeks donio poboljšanje u odnosu na prethodni tekst.Ključna razlika između ova dva kodeksa je u tome što je novim kodeksom uvedenaobaveza formiranja Etičkog odbora, čija je nadležnost vezana za praćenje primjenekodeksa. Odbor je zadužen da daje mišljenja o pritužbama na ponašanje službenika udržavnom organu i mišljenja u vezi sa primjenom kodeksa, kao i da prati primjenu, iniciraizmjene i dopune propisa u oblasti službeničke etike i promoviše etičke standarde i pravila ponašanja u državnim organima.

Dakle, važeći Etički kodeks državnih službenika i namještenika sadrži naprednijarješenja u odnosu na prethodni tekst, a od prakse u predstojećem periodu zavisi da li ćebiti sprovođen u punoj mjeri. CDT smatra da će izuzetno važan zadatak Etičkog odborabiti promocija etičkih standarda i pravila ponašanja u državnim organima, kroz koju bisvim službenicima trebalo predočiti zabrane, a pogotovo dati im primjere dobre praksepostupanja u skladu sa kodeksom.

Uradili smo i analizu kvaliteta mjera u novom Zakonu o državnim službenicima i namještenicima koje se odnose na konflikt interesa (prijave i procesuiranja), zaštitu zviždača,plan integriteta. Novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima je dosta preciznijiu uređivanju pomenutih pitanja u odnosu na stari, pri čemu je on uredio i pitanje planaintegriteta (što nemamo u starom zakonu). Plan integriteta predstavlja dokument kojisadrži mjere kojima se sprečavaju i otklanjaju mogućnosti za nastanak i razvoj korupcije.Plan se izrađuje onda kada se procijeni podložnost određenog radnog mjesta za nastanaki razvoj korupcije i drugih oblika pristrasnog postupanja državnih službenika, odnosnonamještenika. Štaviše, državni organ je u obavezi da imenuje državnog službenika kojije odgovoran za pripremu i sprovođenje plana integriteta.

4.1.3. Reformski kapaciteti

U kontekstu reformskih kapaciteta Vlade od suštinskog značaja je postojanje mjerljivih indikatora sprovođenja i učinka reformskih programa. Naš monitoring je pokazao da najčešćene postoje kvalitetno definisani indikatori sprovođenja i učinka reformskih programa pa sepostavlja logično pitanje na koji način država mjeri kvalitet odrađenog posla. Kada imamosituaciju da ne možemo govoriti o tome kakvi su rezultati sprovedenih reformi teško je mjeritikvalitet urađenog posla. Iako smo dobili potvrdan odgovor, iz obrazloženja nijesmo moglizaključiti da u okviru Vlade postoji posebno tijelo koje se bavi definisanjem strateških ciljeva,planiranjem i praćenjem njihove realizacije.


20

Grafik 5. Ministarstva indikatori

4.2. Ministarstva

U slučaju ministarstava, poštovanje principa dobrog upravljanja pratili smo sa 34 indikatora,koji su podijeljeni u tri dimenzije: otvorenost, odgovornost i reformski kapaciteti. Pregled brojaindikatora ministarstava u odnosu na izvor informacija dat je u sledećem grafiku.

Kao i u slučaju Vlade Crne Gore, ovih 34 indikatora po mišljenju CDTa predstavljaju nivo nakome dobro upravljanje u ministarstvima treba da bude u ovom trenutku. Rezultat našeg monitoringa govori da su ministarstva ostvarila bolji rezultat u odnosu na Vladu – od poželjnognivoa, ministarstva u ovom momentu zadovoljavaju 58.5%. Najbolji rezultat ostvarilo je Mini starstvo finansija, a najlošiji rezultat Ministarstvo za manjinska prava.

15

20 17

10

15 11

2

0

5

Internet indikatori

Upitnik Analiza propisa i

Telefonski poziv

Analiza medijskih

Dopis

2 2 1 1

indikatori propisa i dokumenata

poziv medijskih tekstova

Grafik 6. Rang lista ministarstava u odnosu na procenat ispunjenih odgovora

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0%

10%

21


Ova razlika od gotovo 20% između najboljeg i najlošijeg rezultata ministarstva može biti rezultat većeg broja faktora. Jedan od mogućih zaključaka je da ne postoji jedinstvena politika Vladeza poboljšanje nivoa dobrog upravljanja. Uticaj na stvaranje ovih razlika mogu imati kvalitetzaposlenih ljudi u ministarstvima, različita shvatanja značaja ove teme ali i finansijska sredstvakoja su opredijeljena za ove namjene.

Tabela 6. Ministarstva procenat ispunjenosti indikatora3

3 Pitanja označena sivom bojom su pitanja specifična za određena ministarstva kako je opisano u metodologiji.

OTVORENOST

Postojanje službene internet stranice 100,00%Da li je Internet stranica ažurirana? 97,92%

Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice 95,83%

Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? 87,50%Da li na internet strani postoje kontakt informacije ministarstva i njegovih organizacionihjedinica? 85,42%

Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institucionalni kanal 60,42%

Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012.,strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? 54,17%

Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram,djelokrug rada, biografije)? 54,17%

Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? 45,83%Da li ministar precizno objašnjava građanima resorne prioritete u svojim izjavama? 37,50%Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke u poslednjih godinu dana (pozivi na postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu napostupak javnih nabavki i ugovori o javnim nabavkama)?

16,67%

Da li su ciljevi Vlade i ministarstava prezentirani na Internet stranici? 12,50%

Da li je na Internet stranici dostupan Zakon o budžetu za 2012.? 100,00%

Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu države za građane koje surazumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? 33,33%

Da li je na Internet stranici dostupan završni račun za 2011.? 6,25%Da li je na Internet stranici dostupan budžet ministarstva za 2012.? 0,00%Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima? 0,00%Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu Ministarstva za građane koje surazumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? 0,00%

Test telefonski poziv službeniku za informisanje 93,75%


Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? 37,75%Da li je imenovan moderator javnih rasprava na portalu E uprave? 75,00%


22

4.2.1. Otvorenost

Veb sajtovi ministarstava su genera lno nepregledni i nesistematizovani. Iako su ažurirani usmislu postavljanja vijesti o najznačajnijim aktivnostima, isto se ne može reći kada govorimoo dokumentima vezanim za rad ministarstava. Naime, pojedina dokumenta je moguće pronaćisamo upotrebom pretrage na veb sajtu. Pozitivno je što gotova sva ministarstva (15 od 16) imajuna veb sajtu funkcionalnu i naprednu mogućnost pretrage.

Da li je na internet stranici objavljen makar jedan poziv na javnu raspravu u poslednjihgodi nu dana? 50,00%

Da li je na interenet stranici objavljen makar jedan izvještaj o sprovedenoj javnoj raspravi uposlednjih godinu dana? 43,75%

Da li postoji i funkcioniše tijelo za razvoj i praćenje neke politike i programa koje uključuje inevladine predstavnike? 41,67%

Da li su nevladini akteri bili članovi radnih grupa za izradu 5 poslednjih predloga zakona ilistrateških dokumenata koje je izradilo Vaše Ministarstvo? 20,83%

Da li je na Internet stranici objavljen plan javnih rasprava za 2012.? 18,75%

ODGOVORNOST

Da li je ministarstvo poslalo Vladi izvještaj o realizaciji svog programa rada za 2011. godinu? 100,00%Da li je definisana obaveza finansijskog izvještavanja ministarstava prema Ministarstvu finansija? 100,00%

Jesu li definisani rokovi za finansijsko izvještavanje ministarstava Ministarstvu finansija? 100,00%

Je li definisan sadržaj izvještaja? 100,00%Da li je definisana forma izvještaja? 100,00%Da li su ministarstva poslala poslednji kvartalni finansijski izvještaj za 2012. godinu? 100,00%Da li su ministarstva poslala godišnji finansijski izvještaj za 2011. godinu? 100,00%Jesu li predviđene sankcije za izostanak ili kašnjenja u izvještavanju? 0,00%Pripremljenost sistema za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima od 1.1. 2013. 0,00%

REFORMSKI KAPACITETI

Koliko je razvijena koordinacija unutar i između ministarstava i različitih organa za EUposlove? 100,00%

Postoji li u okviru ministarstava poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? 68,75%Da li je u proteklih godinu dana sprovedena barem jedna interna ili eksterna evaluacija radaMinistarstva ili nekog programa u nadležnosti Ministarstva? 68,75%

Koliko Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija posjeduje kapaciteta za koordinaciju procesa pregovora? 66,67%

Koliko su razrađeni reformski programi i planovi na nivou ministarstva ciljevi, indikatori,rokovi, nositelji, veza s budžetom, administrativni kapaciteti? 66,67%

Da li postoji interni dokument za praćenje i vrednovanje učinka u realizaciji programa iprojekata? 43,75%

UKUPNO 58,48%

23


Provjerili smo da li na veb sajtovimapostoje najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012., izvještaj oradu za 2011. i makar jedna strategijau nadležnosti ministarstva) i sadamožemo reći da je prosjek zadovoljenosti ovog indikatora 54.17%. Istiprosjek zadovoljenosti je i za objavljivanje najvažnijih administrativnihdokumenata i to: organizacionešeme ministarstva, djelokruga radaorganizacionih jedinica i biografijarukovodećih kadrova. Ovdje se radi oključnim dokumentima vezanim zarad institucija, i njihovo postavljanjezahtijeva minimalan napor od stranezaposlenih u institucijama. Kao i uslučaju Generalnog sekretarijata,problematično je neobjavljivanjeključnih dokumenata vezanih zajavne nabavke. Procenat zadovo ljenosti ovog indikatora je tek16.67%. Građanin Crne Gore vrlomalo može saznati o ciljevima pojedinih ministarstava pregledanjemnjihovih veb sajtova. Samo u slučajudva ministarstva (Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija i Ministarstvo finansija)ciljevi su objašnjeni na veb sajtu, ali ne i mjere kojima se može utrditi ostvarenost tih ciljeva.

Na veb sajtu Ministarstva finansijaprezentovan je budžet države za 2012.godinu ali nijedno ministarstvo nasvom veb sajtu nema budžet ministarstva za 2012. godinu, a u skladu satim, takođe se ne trude da građanimabudžet ministarstva objasne narazumljiv način. Nije dovoljnopostaviti samo budžet države na vebsajt jer cifre u budžetu nijesu do

voljno razu mljive građanima većse gra đanima budžet mora objasniti kako bi znali kakav kvalitetjavnih usluga mogu da oče kuju.Kako građanima nijesu narativnoobjašnjeni budžeti ministarstavatako građani ne mogu jednostavno doći do informacija kako se

Neposredna pogodba ili neposredni sporazumpredstavlja jedan od postupaka javnih nabavki.Član 78. Zakona o javnim nabavkama određuje daukupna godišnja vrijednost javnih nabavki primjenom neposrednog sporazuma ne može da prelazi10% ukupnog godišnjeg budžeta za nabavke. U Izvještaju o javnim nabavkama za 2011. godinu nemadovoljno informacija na osnovu kojih bi se moglozaključiti koliko je javnih nabavki zaključenoneposrednim sporazumom. Državna revizorska institucija je u svom izvještaju konstatovala: „Revizijom je utvrđeno da kod većeg broja kontrolisanihsubjekata postoje brojne nepravilnosti u primjeniZakona o javnim nabavkama. Nerealni planovijavnih nabavki, netransparentnost sprovođenjapostupka, neimenovanje službenika za javnenabavke, dijeljenje predmeta javnih nabavki inepotpuno izvještavanje su karakteristikadosadašnjeg sistema javnih nabavki.”

Zakon o javnim nabavkama se, prema podacima izIzvještaja o reviziji Završnog računa Budžeta CrneGore za 2011. godinu, ne poštuje u dovoljnoj mjeri.Sprovođenje postupka javnih nabavki neposrednim sporazumom je prisutno u većoj mjeri od onedozvoljene Zakonom o javnim nabavkama.

Za preglednost dokumentacije vezane za javnenabavke na veb sajtu pohvalićemo Ministarstvoodbrane. Iako na veb sajtu nijesmo uspjeli naći odluke o najpovoljnijim ponudama, pozivi na postupak javnih nabavki i ugovori su sistematizovani ivrlo pregledni. Sa druge strane, Ministarstvo za informaciono društvo i tehlekomunikacije pohvaljujemo za postavljanje sve potrebne dokumentacijeiako ne na potpuno sistematizovan način.

Ministarstvo finansija je jedino ministarstvo koje napočetnoj stranici veb sajta, u vidu banera, ima istaknutih 5 prioriteta Ministarstva finansija u 2012. godini.Ovo je veoma jednostavan način da posjetioci veb sajtasaznaju na šta se Ministarstvo finansija fokusira utekućoj godini a na ovaj način je lakše i evaluirati radministarstva u odnosu na postavljene prioritete.


24

troši njihov novac. Predlog završnog računa države za 2011. godinu dostupan je samo na vebsajtu Ministarstva finansija. Takođe, ministarstva se nijesu potrudila da putem promotivnogmaterijala građanima (leci, oglasi u medijima, dopisi i sl.) približe budžet za 2012. godinu.

Na polju slobodnog pristupa informacijama, Ministarstvo za informaciono društvo i te leko munikacije iMinistarstvo nauke su jedina dvaministarstva koja nijesu objavilaVodič za slobodan pristup informacijama na veb sajtu. Telefonskimpozivom je moguće u gotovo svimministarstvima (15 od 16) lako doćido osobe koja je zadužena za slobodan pristup informacijama. Ipak, saznali smo da manje od polovine ministarstava vodi statistikuzahtjeva za SPI što smatramo zabrinjavajućom činjenicom.

Kada govorimo o participaciji nevladinih aktera, zanimalo nas je da li su nevladini akteri bili članoviradnih grupa za izradu 5 poslednjih predloga zakona ili strateških dokumenata. Prosjek za do voljavajućih odgovora je veoma nizak – samo 20.83%. Tražili smo na Internet stranicama objavljenmakar jedan poziv na javnu raspavu u poslednjih godinu dana, i s obzirom na minimalan zahtjev ovogindikatora, poražavajući je podatak da je indikator zadovoljen polovično. Naime, samo 8 od 16 ministarstava ima objavljen makar jedan poziv. I poredobaveze propisane uredbom4 da ministarstva na svojojInternet stranici, u roku od pet dana od dana donošenjagodišnjeg programa rada, objave spisak zakona o kojimaće sprovesti javnu raspravu, samo tri ministarstva (Ministarstvo ma njinskih prava, Ministarstvo unu trašnjihposlova i Ministarstvo saobraćaja i pomorstva) imajuobjavljen plan javnih rasprava na veb sajtu. Potrebno jeda ministarstva budu proaktivna u ovoj oblasti i dapodstiču participaciju nevladinih aktera, naročitovezano za javne rasprave kao jedan od najva žnijih mehanizama za uključivanje građana u donošenje odluka.

Upoređivali smo statističke podatke iz 2011. i 2012. godine vezane za broj sporova koji sevodio protiv ministarstava povodom slobodnog pristupa informacijama. Iako je broj odluka donijetih u ovim sporovima u 2012. godini manji nego što je to bio slučaj u 2011. godini,i dalje je značajno veliki broj presuda kojima se tužbeni zahtjev usvojio, odnosno kojimaje odlučeno da ministarstvo nije adekvatno postupilo. Iz toga se može zaključiti da ministarstvima još uvijek nije dovoljno poznat koncept slobodnog pristupa informacijama,što u krajnjoj liniji smanjuje dostupnost informacijama u posjedu organa vlasti građanimai civilnom sektoru.

Ostaje otvoreno pitanje izvršenja odluka Upravnog suda, koje bi dalo krajnje preciznusliku o tome da li ministarstva postupaju u skladu sa onim što je odlučeno ili ne.

Vodiči za slobodan pristup informacijama koji senalaze na veb sajtovima institucija su različitogkvaliteta kad je u pitanju preglednost, opsežnost iažuriranost informacija. Vodič koji ističemo kaodobru praksu kad je u pitanju isticanje ovlašćenih iodgovo rnih lica za postupanje po zahtjevima jevodič Ministarstva prosvjete i sporta. Vodič je ažuriran, a istaknuta su odgovorna i ovlašćena lica po sektorima ministarstva zajedno sa kontakt telefonom.

4 Uredba o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona

Ministarstvo rada je jedino ministarstvo koje je dobilo maksimalanbroj bodova na sledeće pitanje: Da lisu nevladini akteri bili članovi radnihgrupa za izradu 5 poslednjih predlogazakona ili strateških dokumenata?Naime, Ministarstvo rada dostavilonam je sva tražena rješenja o formiranju radnih grupa za predloge zakona ili strateških dokumenata gdjesu učestvovali nevladini predstavnici.

25


4.2.2. Odgovornost

Odgovornost ministarstava prema Vladi i Ministarstvu finansija podrazumijeva podnošenje izvještaja o radu i finansijskih izvještaja upropisanom roku i na propisani način. Finansijskoizvještavanje ministarstava Ministarstvu finansijauređeno je pravilnikom5 koji definiše preciznerokove, sadržaj i formu izvještaja. Takođe, izodgovora Ministarstva finansija zaključujemo dase pomenute procedure formalno poštuju. Uz pohvalu za precizno definisan sistem izvještavanjanaglašavamo jedan veliki nedostatak pomenutipravilnik ne predviđa sankcije za izostanak ili kašnjenje u izvještavanju. Zanimalo nas je i dali je sistem pripremljen za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicimakoji predviđa donošenje više od 10 podzakonskih akata, kojima bi se omogućila primjena pojedinih odredbi ovog zakona. Međutim, u toku monitoringa smo utvrdili da su jedini propisikoji su donijeti na osnovu ovog zakona Etički kodeks državnih službenika i namještenika kaoi Pravilnik o načinu praćenja i ocjenjivanja probnog rada državnih službenika i namještenika.Naglašavamo da se ovaj indikator odnosio samo na Ministarstvo unutrašnjih poslova zbogspecifičnih nadležnosti u pogledu donošenja ovih podzakonskih akata.

4.2.3. Reformski kapaciteti

Zanimalo nas je i koliko ministarstva u svojim strateškim dokumentima, ali i interno, prate ivrednuju kvalitet svog rada. Manje od polovine ministarstava ima interni dokument za praćenjei vrednovanje učinka u realizaciji programa i projekata, a u 68,75% ministarstava je sprovedenabarem jedna eksterna ili interna evaluacija rada u proteklih godinu dana. U prilog ovomzaključku govori i podatak da u 5 ministarstava nije sprovedena interna ili eksterna evaluacijarada ministarstva ili nekog programa u nadležnosti ministarstva u poslednjih godinu dana.

4.3. Preporuke Vlada Crne Gore i ministarstva

1. Voditi jedinstvenu politiku unaprijeđenja dobrog upravljanja u svim ministarstvima – Razlika od gotovo 20% između najboljeg i najlošijeg rezultata ministarstva govori da je poštovanje principa dobrog upravljanja prepušteno individualnom shvatanju. Potrebno je dase vodi jedinstvena politika ravnomjernog razvoja svih ministarstava.

Preporuke Državne revizorske institucije za 2011. godinu dobila su dvaministarstva: Ministarstvo ekonomijei Ministarstvo finansija. Ministarstvoekonomije je ispunilo 71% preporuka,dok nam je Ministarstvo finansijadalo nepotpun odgovor vezano za ispunjenost preporuka koji glasi: "Ministarstvo finansija je ispunilo većinupreporuka DRI za 2011. godinu."

Zanimalo nas je da li su ministarstva imala disciplinskih postupaka pokrenutih na osnovupovrede Etičkog kodeksa u 2010., 2011. i 2012. godini. Smatramo interesantnim podatak daza tri godine niti jedno ministarstvo nije imalo disciplinskih postupaka na osnovu povredeEtičkog kodeksa.

5 Pravilnik o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja


26

2. Poboljšati kvalitet veb sajtova Vlade i ministarstava – Potrebno je nastaviti dinamičan razvojveb sajtova Vlade i ministarstava u pravcu stvaranja Internet prezentacija koje su znatnopristupačnije za građane. Takođe je potrebno poboljšati sistematičnost i ažurnost veb sajtova, naročito kod postavljanja važnih dokumenata. Dalje, neophodno je povećati transparentnost institucija prezentovanjem ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke(poziva za javne nabavke, odluka o dodjeli ugovora na postupak javnih nabavki i ugovora ojavnim nabavkama) na veb sajtovima.

3. Prezentovati na kvalitetan način budžete Vlade i ministarstava– Porazan podatak da nijedno ministarstvo nema prezentovan svoj budžet na veb sajtu znači da su zanemarenepotrebe građana da saznaju kako se troši njihov novac. Potrebno je građanima precizno objasniti na koji način će usvojeni budžet uticati na kvalitet života građana tj. kvalitet javnihusluga koje Vlada pruža građanima. U cilju povećanja transparentnosti procesa pripreme,planiranja i usvajanja budžeta smatramo da je potrebno precizirati tačne zakonske rokovedo kada Ministarstvo finansija dostavlja nacrt zakona o budžetu Vladi, kao i do kada jeVlada obavezna da utvrdi predlog zakona o budžetu i dostavi ga Skupštini. U prilog ovomegovori i situacija iz prošle godine kada je rasprava o tako važnom dokumentu u Skupštinitrajala svega desetak dana jer je Vlada Predlog zakona o budžetu za 2013. dostavila 17.12.2012.Preporuke koje se odnose na budžetsku transparentnost, a koje je OECD pripremio još2002. godine, ističu da je neophodno da se predlog zakona o budžetu u parlamentima nađenajkasnije do 1. oktobra, kako bi se ostavilo dovoljno vremena za razmatranje jednog takovažnog teksta. S druge strane, Interparlamentarna unija smatra da je, prema nalazimauporedne prakse, za efikasno razmatranje predloga zakona o budžetu u parlamentupotrebno da isti parlamentu bude dostavljen tri, pa čak i četiri mjeseca prije kraja tekućefiskalne godine. Pored navedenog, u cilju povećanja transparentnosti javnih finansija,neophodno je da se godišnji budžeti i završni računi budžeta objavljuju u formatu kojiomogućava jednostavno korišćenje i manipulaciju podacima. Trenutno se ovi dokumentiobjavljuju u PDF formatu, iz kojeg vrlo često nije omogućeno ni kopiranje, a kamoli jednostavna obrada podataka.

4. Povećati kvalitet informisanja građana o strateškim i operativnim ciljevima Vlade i ministarstava– Analiza je pokazala da je predstavljanje resornih prioriteta na niskom nivoukako na veb sajtovima tako i u medijskim izjavama ministara. Zabrinjava podatak da samo12,5% ministarstva imaju na veb sajtu objašnjene prioritete, a da manje od trećine ministaraobjašnjava resorne prioritete u medijima na konkretan način. Naša preporuka je da senapravi jedinstvena procedura Vlade, odnosno ministarstava koja će omogućiti da segrađanima precizno objašnjavaju prioriteti resornih ministarstava.

5. Unaprijediti kvalitet izvještavanja ministarstava prema Vladi i prema Ministarstvu finansija– Programsko izvještavanje je neprecizno definisano u Zakonu o državnoj upravi. Potrebnoje propisati preciznu formu izvještaja koja bi, pored propisanog sadržaja u Zakonu, sadržalaobavezu ministarstva da izvijesti o problemima o radu, procijeni kvalitet urađenog posla ipredloži preporuke za poboljšanje rada. Takođe, treba propisati precizne rokove za izvještavanje kao i sankcije u slučaju kašnjenja ili izostanka slanja izvještaja. Finansijsko izvještavanje je znatno preciznije uređeno pravilnikom, ali je ključni nedostatak nepostojanjesankcije za kašnjenje ili izostanak slanja izvještaja. Ispunjavanje ove preporuke je odključnog značaja za povećanje odgovornosti u radu državne uprave. Na kraju, potrebno jeda Vlada prilikom usvajanja izvještaja ministarstava definiše obaveze poboljšanja u raduministarstava a ne samo da se bavi tehničkim aspektima. Bitan dio izvještaja svakako trebada bude pregled planiranih aktivnosti, sa rokovima koji su bili postavljeni za njihovo izvrša

27


vanje, kao i sa naznačenim ciljevima koji su se tim aktivnostima htjeli postići. Nakon toga,treba da se navede šta je od planiranog urađeno i u kom vremenskom roku (tačno navođenjerokova bi bilo poželjno, jer doprinosi lakšoj ocjeni rada ministarstva). Ukoliko se u sklopuizvještaja ministarstva podnose i izvještaji organa nad kojima to ministarstvo vrši nadzor,potrebno je da svi budu ujednačeni po formi, odnosno da imaju istu strukturu koja olakšavapreglednost.

6. Stvoriti uslove za efikasnu primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima – Novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima predviđa donošenjeviše od 10 podzakonskih akata, kojima bi se omogućila primjena pojedinih odredbi ovogzakona. Međutim, jedini propisi koji su donijeti na osnovu ovog zakona su Etički kodeksdržavnih službenika i namještenika kao i Pravilnik o načinu praćenja i ocjenjivanja probnograda državnih službenika i namještenika. U svrhu povećanja integriteta državne uprave iupravljanja konfliktom interesa u što kraćem roku je potrebno donijeti više od 10 podzakonskih akata. Napominjemo da je zakonski rok za donošenje ovih akata bio 1.januar 2013.

7. Uvesti kvalitetniji sistem kreiranja strateških ciljeva i praćenja učinka reformi U svrhupovećanja odgovornosti i kvaliteta praćenja učinka reformi, predlažemo da se razmotriformiranje vladinog tijela koje bi se bavilo definisanjem strateških ciljeva, planiranjem ipraćenjem njihove realizacije. Ovo prvenstveno jer je naša analiza pokazala da postoje velikerazlike u kvalitetu strateških dokumenata ministarstava, odnosno različiti kvalitet postavljenih ciljeva, indikatora uspjeha, rokova i slično. Smatramo da bi se na ovaj način znatnopovećala odgovornost sprovođenja i praćenja reformi. Takođe, treba razmisliti i o uvođenjuinternog dokumenta sa preciziranim načinom za praćenje učinka programa i projekata usvim državnim organima. Za razliku od dosadašnjeg vrednovanja potrebno je imati ne samoocjenu kvaliteta već i učinka sprovedenih reformi.


28

Rang lista organa uprave prikazana je u grafiku na sljedećoj strani.

Ovih 13 indikatora po mišljenju CDTa predstavljaju nivo na kome otvorenost u drugim organima uprave treba da bude u ovom trenutku. Od tog poželjnog nivoa ostali organi uprave u prosjeku zadovoljavaju 44.14%. Ovaj podatak nam govori da organi uprave ne zadovoljavajustandarde otvorenosti i da se u narednom periodu moraju fokusirati na popravljanje postojećegstanja. Najbolji rezultat ostvarila je Uprava za antikorupcijsku inicijativu, a najlošiji rezultatSekretarijat za razvojne projekte kao i Uprava za zaštitu kulturnih dobara.

Jedan od osnovnih zaključaka monitoringa je da organi državne uprave ne posvećuju dovoljnopažnje komunikaciji sa građanima i njihovom informisanju. Zabrinjava podatak da postoje velike razlike u razvijenosti organa pa se stiče utisak da država ne vodi jedinstvenu politiku premadrugim organima državne uprave.

Kako bi se informisao o drugim organima uprave, građanin neće prvo posegnuti za Uredbomo organizaciji i načinu rada državne uprave (kao i svim njenim izmjenama i dopunama), većće pokušati da se informiše preko zvaničnih veb sajtova institucija. Naš monitoring je pokazaoda su veb sajtovi drugih organa uprave koji više ne postoje još uvijek aktivni a neki uopšte nemaju veb sajt tako da građanin ne može utvrditi koji organi uprave postoje, a koji ne postoje.

U toku monitoringa je postojala razlika između Uredbe o organizaciji i načinu rada državneuprave i Internet prezentacija organa uprave. Kao primjer razlike navodimo postojanjeslužbenih veb sajtova organa uprave koji više ne postoje, radi se o Direkciji za javne nabavke,

Grafik 7. Ostali organi uprave indikatori

5. Ostali organi uprave

20

10

15 10

2

0

5

I i dik i T l � i i U i ik

21

Internet indikatori Telefonski poziv Upitnik

Našim monitoringom za ostale organe uprave obuhvaćeni su organi koji su navedeni u Uredbio organizaciji i načinu rada državne uprave6. Otvorenost smo mjerili kroz 13 indikatora.Pregledbroja indikatora ostalih organa uprave u odnosu na izvor informacija dat je u sledećemgrafiku.

6 Sl. list Crne Gore, br. 05.12 od 23.01.2012., 25/12 od 11.05.2012. godine. Donešena je izmjena i dopuna uredbe koja jestupila na snagu 7.12.2012. godine a kojom je između ostalog opet formirana Uprava za mlade i sport koja nije bilau fokusu monitoringa jer je on završen 3.12.2012. godine.

29

Ostali organi uprave

Zavodu za međunarodnu saradnju, Upravi za mlade i sport7, Hidrometeorološkom zavodu iSeizmološkom zavodu (koji su sada jedan, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju).

Tokom monitoringa, dodatnu konfuziju donio je i spisak organa uprave koji se nalazio na Vladinom veb sajtu, gdje u dijelu organizacija, spisak organa uprave nije bio ažuriran. Kako jegrađanima inače teško da se snađu u lavirintu državne uprave, nephodno je da Vlada redovnoažurira spisak organa uprave kao i linkove koji vode do veb sajtova institucija. U toku monitoringa smo utvrdili da linkovi do Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija, Direkcije za razvojmalih i srednjih preduzeća i Agencije za zaštitu životne sredine nijesu ažurirani tj. ne vode naželjene adrese. Državni arhiv i Direkcija za željeznice imaju zvaničan veb sajt, a na portaluVlade nijesu postojali linkovi koji bi građane mogli uputiti na veb sajt.

Zanimljiv je i slučaj Sekretarijata za razvojne projekte koji je osnovan novom Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave, ali uprkos našim nastojanjima da ostvarimo komunikaciju saovim organom nijesmo mogli dobiti njegov kontakt. Veb sajt ove institucije još uvijek ne postoji.

7 Uprava za mlade i sport u formalnom smislu nije postojala tokom monitoringa ali je njen veb sajt postojao.

Grafik 8. Rang lista ostalih organa uprave u odnosu na procenat ispunjenih odgovora

Uprava za zašt. konk.Direkcija javnih radova

Veterinarska upravaUprava pomor. sigurn.

Sekr. za zakonodavstvoZavod za školstvo

Uprava za javne nabavkeDir. za razv. mal. i sred. pred.

Uprava za nekretnineDržavni arhiv

Poreska upravaUprava za kadrove

Uprava policijeUprava carina

Zavod za statistikuUprava za šume

Uprava za antikorup. inic.

48.15%48.15%

51.85%51.85%51.85%51.85%51.85%51.85%

55.56%55.56%

62.96%62.96%

66.67%70.37%70.37%

77.78%81.48%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Uprava za zašt. kult. dobaraSekr. za razvojne projekte

Uprava za insp. posloveZavod za metrologiju

Direkcija za saobraćajDirekcija za željeznice

Agencija za duvanUprava za vode

Uprava za igre na srećuUprava za imovinu

Zavod za zbrinjavanje izbjeglicaLučka uprava

Hidrometeorološki zavodZavod za izvrš. kriv. sankc.

Zavod za intelektualnu svojinuAgencija za zašt. živ. sred.

Seizmološki zavodFitosanitarna uprava

Direkcija za zašt. tajn. pod.Uprava za sprj. pr. nov. i fin. ter.

p

0.00%0.00%

11.11%25.93%25.93%25.93%25.93%

33.33%33.33%33.33%33.33%

37.04%37.04%37.04%

40.74%40.74%

44.44%44.44%44.44%

48.15%4 5


30

5.1.1. Postojanje službenog veb sajta

Poražavajuća je činjenica da 4 organa uprave nemaju veb sajt. U pitanju su Uprava za zaštitukulturnih dobara8 (koja kao veb sajt ima blog), Sekretarijat za razvojne projekte, Uprava za inspekcijske poslove kao i Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju9.

Uprava za zaštitu kulturnih dobara je osnovana polovinom 2011. godine, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju i Uprava za inspekcijske poslove početkom 2012. godine dok je Sekretarijat osnovan sredinom 2012. godine. Do sada je prošlo sasvim dovoljno vremena da institucijepripreme veb sajtove. Ovim načinom ponašanja institucije su nam demonstrirale neodgovornost i nemarnost u odnosu na potrebe građana.

5.1. Rezultati po indikatorima

Tabela 7. Ostali organi uprave procenat ispunjenosti indikatora

8 Blog Uprave za zaštitu kulturnih dobara: http://fomosme.wordpress.com/2011/08/14/upravazazastitukulturnihdobaracrnegore

9 Postoje odvojeni veb sajtovi pomenutih organa pa kako za godinu dana nijesu napravili jedinstven sajt posmatralismo ih odvojeno jer su se naši indikatori uglavnom odnosili na vebsajtove organa uprave.

OTVORENOST

Postojanje službene internet stranice 91,89%Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice 61,26%Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram,djelokrug rada, biografije/kontakti)? 60,36%

Da li na Internet stranici postoje kontakt informacije organa uprave i njegovih organizacionih jedinica? 59,46%

Da li je Internet stranica ažurirana? 55,86%Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? 35,14%Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012.,strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? 19,82%

Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? 12,61%Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivina postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavkii ugovori o javnim nabavkama)?

5,41%

Test telefonski poziv službeniku za informisanje 86,49%Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama? 56,76%Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? 51,35%Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje(ime, broj telefona, e mail adresa)? 45,95%

UKUPNO 44,14%

31

Ostali organi uprave

5.1.2. Ažuriranost službenog veb sajta

Stanje na polju ažuriranosti veb sajtova nije zadovoljavajuće. Manje od polovine organa uprave(46%) ima ažuriran veb sajt u poslednjih 15 dana, 11% organa uprave ima ažuriran veb sajt uposlednjih 30 dana, 9% ima ažuriran veb sajt u 45 dana. Čak 38% organa nije ažuriralo veb sajtduže od 45 dana.

5.1.3. Objavljivanje ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke

Monitoringom smo htjeli da provjerimo da li organi uprave objavljuju ključna dokumenta10 vezana za javne nabavke. Došli smodo veoma zabrinjavajućeg rezultata koji nam govori da 90% organa uprave nema na svom veb sajtu objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke. Iako to nije zakonska obaveza,smatramo da je od ključnog značaja da organi uprave objavljujupodatke na svom veb sajtu, naročito zbog toga što je pristup portalu uprave za javne nabavke neprilagođen građanima.

5.1.4. Objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata

Predmet monitoringa bilo je i objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata na veb sajtovima organa uprave. Tražili smo plan rada za 2012, izvještaj o radu za 2011, kao i strategijekoje su vezane za rad ovih organa. Rezultat pokazuje da samo 25% organa uprave ima sva navedena programska dokumenta na veb sajtu. Samim neobjavljivanjem programskih dokumenatanemoguće je saznati da li se posao obavlja planski, šta je urađeno u prethodnom periodu i štase planira u budućnosti.

5.1.5. Objavljivanje najvažnijih administrativnih dokumenata

Tražili smo na veb sajtovima najvažnijaadministrativna dokumenta i to: organizacionu šemu organa uprave, djelo krugrada organa uprave i orga nizacionih jedinica i biografije ruko vodećih kadrova.Samo 24% organa uprave maksimalno jezadovoljilo ovaj indikator tj. imaju svegore navedene informacije.

5.1.6. Služba za odnose sa javnošću

Samo 36% organa uprave ima uspostavljenu službu za odnose sa javnošću. Uticaj na ovakvostanje stvari mogu imati različita shvatanja značaja službe za odnose sa javnošću ali i finansijskasredstva koja su opredijeljena ili neopredijeljena za ove namjene. Samo 13 organa uprave nasvom veb sajtu ima objavljene informacije o službi za odnose sa javnošću.

Tokom monitoringa naišli smo na organizacione šeme organa uprave različitog kvalitetakad je u pitanju preglednost i preciznostponuđenih informacija. Pohvaljujemo Upravuza javne nabavke i Direkciju za razvoj malih isrednjih preduzeća za dobar grafički prikaz organizacione strukture na veb sajtu tj. pregledani sadržajan organogram.

Uprava za šume jeprimjer dobre prakse zatransparentnost javnihnabavki jer na svom vebsajtu objavljuje ažurnoi pregledno dokume ntaciju vezanu za javnenabavke.

10 Pod tim dokumentima podrazumijevamo pozive, odluke i ugovore za javne nabavke.


32

5.1.7. Objavljivanje kontakata organa uprave i organizacionih jedinica

Potpune kontakt informacije organa uprave i organizacionih jedinica moguće je pronaći natek nešto više od trećine (14 od 37) veb sajtova organa uprave što smatramo zabrinjavajućomčinjenicom koja ide u prilog zaključku da organi uprave moraju znatno unaprijediti svoju transparentnost, dostupnost i mogućnosti komunikacije sa građanima.

5.1.8. Slobodan pristup informacijama

Pristup informacijama je polje gdje su se organi uprave pokazali kao nedovoljno otvoreni. Skoropolovina ostalih organa uprave nema na svom veb sajtu istaknut vodič za slobodan pristup informacijama. Ovo je zabrinjavajuća informacija budući da je dobra praksa u primjeni Zakonao slobodnom pristupu informacijama, objavljivanje vodiča na veb sajtu.

Telefonskim pozivom nije moguće u 5 organa uprave doći do osobe koja je zadužena za slobodan pristup informacijama. Dodatno, u polovini ostalih organa uprave ne vodi se statistika zahtjeva za SPI.

5.2. Preporuke

1. Ažurirati portal Vlade Crne Gore, u dijelu Organizacija, gdje su navedeni ostali organi uprave Potrebno je ispraviti spisak organa uprave, ali i linkove koji vode na njihove veb sajtovejer trenutna situacija ne odgovara Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave. Poredtoga neophodno je napraviti organizacionu šemu koja će pokazati koje sve organe upraveimamo i koja su ministarstva nadležna za njihov rad.

2. Znatno unaprijediti kvalitet Internet prezentacija organa uprave Preporučujemo da 4 organa uprave koji nemaju svoj veb sajt hitno izrade svoje Internet prezentacije. Organi upravetreba da unaprijede i postojeće veb sajtove jer mnogi nijesu ažurirani niti su postavljenaneka od osnovnih dokumenata. Potrebno je da veb sajtovi organa uprave budu sistematičnii ažurni, naročito kod postavljanja važnih dokumenata.

3. Poboljšati odnos organa uprave i građana kroz osnivanje službe za odnose sa javnošću iliodređivanjem zaposlenog koji je zadužen za odnose sa javnošću

4. Objavljivati najvažnija dokumenta vezana za rad organa Ovdje prije svega mislimo na objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata kao što su programi rada za narednu go dinu, izvještaji o radu za prethodnu godinu i strateška dokumenta vezana za rad organauprave.

5. Potrebno je objavljivati dokumenta vezana za javne nabavke u cilju povećanja transparentnosti rada organa uprave. Pritom, treba paziti da se dokumenta objavljuju na sistematizovannačin, kako bi građanima koji koriste veb sajt bila olakšana pretraga i informisanje. Takođe,treba ukloniti prepreke sa portala za javne nabavke – treba pojednostaviti proceduru regi strovanja kako bi građanin mogao na jednostavan način da pristupi portalu.

6. Objavljivanje Vodiča za slobodan pristup informacijama je obaveza definisana novim Zakonom o slobodnom pristupu informacijama, pa je suvišno govoriti o potrebi da organi uprave koji još uvijek nijesu objavili ovaj dokument to učine u najkraćem mogućem roku.

dobro upravljanje u crnoj gori monitoring i preporuke

Documents