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Diritti sociali e crisi economico-finanziaria. problemi e prospettive

di S. Gambino - D. Pappano - G. M. Caruso - W. Nocito D. Loprieno - G. Gerbasi - D. DAlessandro

(22 dicembre 2015)

Sommario: 1. Le ragioni di una ricerca in tema di effettivitdei diritti sociali fondamentali e crisi economico-finanziaria 2.Autonomia finanziaria e crisi economico finanziaria nellattualecontesto mondiale: reperimento delle risorse, crisi dei debitisovrani, equilibrio di bilancio 3. Automatismi economici e sceltepolitiche nel rapporto fra diritti, risorse e istituzioni - 4.Trasformazioni costituzionali, diritti sociali e crisi finanziaria degliapparati pubblici 5. Crisi economico-finanziaria e diritti sociali:le implicazioni concrete su istruzione, sanit e assistenza sociale 6. Gli effetti della crisi economica e dei vincoli di risanamentofinanziario sulle forme di Stato territoriali - 7. Garanzia dei diritti eincertezza del diritto nella crisi economico finanziaria 8.Considerazioni conclusive.

1. La ricerca della Unit locale dellUniversit della Calabria allinterno delPRIN-MIUR ha per titolo Salute, assistenza sociale, istruzione, fra garanziecostituzionali e innovazione normativa in alcuni ordinamenti statuali. Alla suarealizzazione hanno partecipato studiosi italiani che operano presso lUniversitdella Calabria, studiosi spagnoli (delle Universit di Jan e di Valladolid) estudiosi francesi (dellUniversit della Lorena), coordinati da chi scrive.

Unitamente agli altri undici gruppi locali di ricerca nazionale (operanti pressole Universit di Trento, Roma Tre, Torino, Chieti-Pescara, Firenze, Perugia,Roma La Sapienza, Pisa, Bologna, Tuscia e Cattolica del Sacro Cuore),lUnit locale di ricerca ha indagato un doppio ordine di profili della materia.

Anzitutto ha indagato alcuni profili costituzionalistici della Ricerca PRINrelativi alle forme di Stato definite nel titolo della ricerca nazionale comeIstituzioni democratiche (Stato regionale, Stato sociale, spesa dello Statosociale, effettivit dei diritti costituzionali sociali, rigidit costituzionale).

LUnit locale ha indagato anche alcuni profili pubblicistici della Ricercanazionale (definiti nel titolo della stessa ricerca PRIN come Amministrazioni

Lo scritto frutto della comune riflessione degli autori, e tuttavia, ai fini della formale attribuzione dellaresponsabilit delle singole parti, si precisa che a Silvio Gambino si deve la redazione dei parr. 1 e 8; a DaniloPappano la redazione del paragrafo 2; a Giovanni Maria Caruso la redazione del paragrafo 3; a Walter Nocito laredazione del paragrafo 4; a Donatella Loprieno la redazione del paragrafo 5; a Giampaolo Gerbasi la redazione delparagrafo 6; a Daniele DAlessandro la redazione del paragrafo 7.Nellambito della Ricerca nazionale PRIN 2010-2011 dal titolo Istituzioni democratiche e amministrazionid'Europa: coesione e innovazione al tempo della crisi economica, lo scritto riassume i risultati dell'attivit di ricercadellUnit locale dellUniversit della Calabria raccolti nel volume S. Gambino (a cura di), Diritti sociali e crisieconomica. Problemi e prospettive, Giappichelli, 2015. Lo scritto inoltre destinato al volume curato dall'Unitcentrale, in corso di pubblicazione in lingua inglese e riassuntivo dei risultati dell'attivit di ricerca delle dodici Unitlocali coinvolte.

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dEuropa, coesione e innovazione al tempo della crisi economica) e inparticolare ha indagato i profili e le problematiche pi attuali del diritto delleamministrazioni pubbliche italiano, francese e spagnolo (risorse finanziarie,apparati amministrativi decentrati, certezza del diritto amministrativo).

Nel suo svolgimento, la ricerca ha affrontato alcuni dei temi centrali (e alcontempo problematici) del costituzionalismo contemporaneo (nellordinamentoitaliano interno e in alcuni ordinamenti dei Paesi europei).

I temi centrali indagati sono quelli posti dalla concezione normativa dellecostituzioni contemporanee e dalla natura pienamente giuridica (esigibile epertanto giustiziabile) dei diritti sociali, considerati nei loro variegati profili. I dirittisociali sono stati considerati per come prescritti dai testi costituzionali (delle treesperienze statali oggetto di studio, quella italiana, quella spagnola e quellafrancese), dalla giurisprudenza delle relative corti costituzionali nonch dallescelte legislative e amministrative operate negli ordinamenti dei Paesianalizzati.

Lapproccio al tema affrontato con sensibilit sia costituzionalistica siaamministrativistica ha considerato gli effetti prodotti dal processo diintegrazione europeo e i condizionamenti fattualmente imposti dalla crisieconomica, divenuta particolarmente severa nellultimo decennio (con specificoriguardo ad alcuni Paesi dellarea mediterranea).

Le misure di contrasto della crisi, negli ultimi anni, sono accompagnate, inItalia e in altri Paesi europei, da varie politiche nazionali di austerit europea(definite dagli economisti di austerit espansiva), politiche che sono stateimposte tanto dalle Istituzioni dellUnione quanto dalle autorit monetarieinternazionali (e dallIMF in particolare).

Abbandonate le visioni ideali dello Stato che hanno connotato le esperienzestatuali del secondo dopo-guerra (keynesiane/interventiste nelleconomia,sociali nelle politiche pubbliche), le politiche dellausterit espansiva sonoattualmente ispirate alle previsioni dei Trattati europei in tema di mantenimentodella stabilit dei prezzi (prevista e imposta nel capo 2 del titolo VIII delT.F.U.E.).

Tali politiche incidono sulla quantit e sulla qualit delle prestazioniattualmente rese ai soggetti destinatari delle previsioni costituzionali di tutela.

Tali politiche intervengono tanto in sede di tutela delleffettivit dei diritti civili(libert negative) quanto (e soprattutto) con riguardo alla particolare naturaprestazionale dei diritti i diritti sociali che sono molto costosi e cheimpongono alle rappresentanze parlamentari (nazionali e territoriali ) di operareunallocazione responsabile, efficace ed efficiente, delle risorse pubblicheoperando, al contempo, interventi di fiscalit equa e rispettose del principiocostituzionale della progressivit delle imposte e della capacit contributiva deisoggetti fiscalmente incisi.

Tali interventi attuativi del principio costituzionale di progressivit e diredistribuzione fiscale, nel disegno costituzionale, devono costituire unprocesso congiunto e sinergico a politiche pubbliche di semplificazione e dirazionalizzazione amministrativa funzionali alla soddisfazione dei vecchi e nuovibisogni sociali.

Ci risulta particolarmente pregnante (e attuale) alla luce dei bilanciamentiche si rendono ora necessari a seguito della costituzionalizzazione negli Stati

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membri dellUnione delle nuove regole in materia di equilibrio/pareggio delbilancio, che hanno fatto sollevare argomentati interrogativi (e dubbi dicostituzionalit) sulla compatibilit fra principi e valori personalistici esolidaristici accolti nellordinamento costituzionale interno e quelli della stabiliteconomica sanciti dallordinamento europeo.

I problemi affrontati nella ricerca sono stati le trasformazioni delcostituzionalismo conseguenti al processo di integrazione europeo e in taleottica le questioni di interpretazione/attuazione parlamentare e giurisdizionale(soprattutto della giurisdizione costituzionale) delle problematiche costituzionaliposte dal rapporto fra crisi finanziaria e diritti fondamentali. Il processo diintegrazione europeo ha fatto registrare un effetto regressivo dei dirittifondamentali a livello costituzionale, nonostante che nei nuovi trattatidellUnione venga positivizzata la previsione sul multilevel constitutionalism.

I trattati dagli anni 50 sullistituzione del mercato comune europeo hannooriginato il protagonismo della Corte di Giustizia in tema di diritti, ma anchelaffermazione (da Maastricht in poi) di politiche neoliberiste, fino a giungere alleattuali politiche rigoristiche del mantenimento della stabilit dei prezzi, le qualiminano fattualmente il senso comune di appartenenza allUnione dando corpo a(crescenti) ondate populistiche anti-europee.

Tutto ci in evidente violazione dello spirito e del testo del Preambolo e degliarticoli 2 e 3 dei Trattati dellUnione (che prescrivono sviluppo sostenibile,coesione economica e sociale, eliminazione delle ineguaglianze, garanzia ditutti i diritti compresi quelli sociali e del lavoro). Una nuova tappa nel processodi creazione di una Unione questultima chiamata, come sottolinea ilPreambolo dei nuovi trattati, ad essere sempre pi stretta tra i popolidellEuropa, ma le cui evidenze fattuali, in senso opposto, appaiono attualmenteriguardate da forti critiche (di diverso segno politico) e dalla lacerazioneallinterno degli stessi Paesi membri, i quali sono sempre pi ostili a riconoscerepiena legittimit ad un governo economico dellUnione, affidato oggi ad accordiintergovernativi , spesso informali, e che (nella fase attuale) si riassume nel soloindirizzo economico imposto dalla cancelleria tedesca alla BCE e alle istituzionieuropee con competenza in materia monetaria.

Senza sconfessare la fondatezza e la razionalit alla base delle esigenzedellequilibrio di bilancio e delle connesse responsabilit politiche eparlamentari, dal punto di vista politico e istituzionale, pu dirsi che linsiemedelle misure di contrasto della crisi (e in particolare

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