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Diplomado en Fiscalización y Rendición de Cuentas

Módulo 1

Antecedentes de la Rendición de Cuentas, Auditoría y Fiscalización

Superior en México

Ponente: Martha Laura Bolívar Meza

1. Antecedentes de la Rendición de Cuentas en México

2. Antecedentes de la Auditoria y Fiscalización Superior en México


La función pública ha visto modificar en las últimas dos décadas su caracterización con nuevas necesidades del poder público ante la sociedad, con funciones administrativas emergentes, que surgen con identidad propia y autonomía en el constitucionalismo moderno.

Función fiscalizadora o de control• Es una función tendiente a prevenir y evitar la corrupción de los servidores

públicos; el propósito de prevenirla, por lo que el la fiscalización o control patrimonial del Estado es una función pública dirigida a vigilar, verificar, comprobar y evaluar las actividades de los órganos, dependencias y servidores públicos a cuyo cargo está el manejo de los fondos, valores, recursos, bienes y derechos del propio Estado.

• Su propósito consiste en determinar si su actuación se hizo con apego a la normativa jurídicas vigente, y puede efectuase desde el interior de las instituciones públicas encargadas de dicho manejo o desde el exterior de ellas.


I. Antecedentes:

a) Necesidades de fiscalización del EstadoUno de los peligros latentes en todo Estado es la posible corrupción de los servidores públicos; el propósito de prevenirla y evitarla contribuye a considerar y reconocer a la fiscalización o control patrimonial del Estado como una función pública cuyo ejercicio requiere el desempeño de una actividad técnica y esencial del ente estatal dirigida a vigilar, verificar, comprobar y evaluar las actividades de los órganos, dependencias y servidores públicos a cuyo cargo está el manejo de los fondos, valores, recursos, bienes y derechos del propio Estado.

El propósito de la fiscalización o vigilancia, verificación, comprobación y evaluación de las actividades de los órganos, dependencias y servidores públicos a cuyo cargo está el manejo de los fondos, valores, recursos, bienes y derechos del propio Estado, consiste en determinar si su actuación se hizo con apego a la normativa jurídicas vigente, y puede efectuase desde el interior de las instituciones públicas encargadas de dicho manejo o desde el exterior de ellas; uno y otro ámbitos, lejos de excluirse, deben complementarse.


b) Instancias

Existen tres niveles de control y fiscalización:

1) Nivel Interno: el primer nivel de vigilancia se realiza con órganos internos de control que, en ejercicio de la función de fiscalización o control, tratan de descubrir sus fallas y adoptar las medidas necesarias para corregirlas.

2) Nivel administrativo externo: un segundo nivel de vigilancia, con la Secretaría de la Contraloría, órgano al que se atribuye en parte la función de fiscalización o control, para supervisar la actuación de todas las dependencias y entidades de la administración pública, lo que le permite adoptar, dentro de los márgenes previstos por la ley, las medidas correctivas que considera convenientes.

Fiscalización y rendición de cuentas


…Instancias

3) En un tercer nivel existe en el ámbito federal de nuestro país un órgano independiente del Poder Ejecutivo que desde el exterior del Poder Ejecutivo federal revisa su actuación. Dicho órgano es la entidad de fiscalización superior de la Federación, prevista en el artículo 76 constitucional, a la que se atribuye el ejercicio de la función fiscalizadora.

En la actualidad en todo el mundo se reconoce la importancia de la auditoría gubernamental. Este avance va acompañado de una conciencia cada vez mayor acerca del significativo papel que desempeñan las entidades fiscalizadoras superiores de cada país (EFS). Al mismo tiempo, se han multiplicado las demandas y las expectativas con respecto a las EFS. En consecuencia, las entidades de auditoría gubernamental se enfrentan todos los días a un desafío permanente.


c) La creación de la INTOSAI

• La INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) es la organización profesional de entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de los países pertenecientes a las Naciones Unidas o a sus organismos especializados.

• Las EFS desempeñan una función esencial en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la Administración pública, y en la promoción de una gestión financiera sana y de la obligación de rendir cuentas de los gobiernos.

• Puesto que los ciudadanos, los organismos de ayuda internacional y los demás organismos poseen expectativas cada vez más elevadas con respecto a las Administraciones nacionales, éstas dependen de las EFS para ayudarles a garantizar la obligación de rendir cuentas del sector público.

• La INTOSAI apoya a sus miembros en esta tarea proporcionándoles la oportunidad de compartir información y experiencias referentes a los retos que el mundo de hoy, cambiante y cada vez más interdependiente, plantea con respecto a la fiscalización y la valoración.

El contexto internacional


• La INTOSAI se fundó en 1953 y ha pasado de los 34 países iniciales a tener más de 170 EFS miembros.

• Su Declaración de Lima sobre Pautas acerca de los Preceptos de Fiscalización, aprobada en el noveno congreso internacional y calificada de Carta Magna de la auditoría gubernamental, sirve de marco filosófico y conceptual para el trabajo de la INTOSAI.

• Los Estatutos de la INTOSAI, revisados y aprobados por unanimidad en el congreso de Washington en 1992, son la carta que rige la organización y describen la estructura, los miembros, el mandato y las normas de la INTOSAI. En el congreso de Washington se aprobaron también otras dos publicaciones básicas: las Normas de Auditoría y las Directrices para las Normas de Control Interno.

El contexto internacional


d) La Declaración de Lima sobre líneas básicas de fiscalización

La Declaración de Lima (octubre de 1977) es importante para todas las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI, sea cual fuere la región a la que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro del sistema de la Administración pública, o la forma en que estén organizadas.

El propósito esencial de la Declaración de Lima consiste en:• Defender la independencia en la auditoría de la Administración pública. Una Entidad

Fiscalizadora Superior que no pueda cumplir esta exigencia no se ajusta a las normas. Por consiguiente, no llama la atención que el tema de la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores continúe siendo una cuestión que se debate de forma reiterada en el ámbito de la INTOSAI.

• Se requiere que esta independencia esté sancionada por la legislación. Esto exige que las instituciones funcionen correctamente para que haya una seguridad jurídica, lo cual sólo podrá darse en una democracia que se rija por el imperio de la ley.

• El imperio de la ley y la democracia constituyen las premisas esenciales para una auditoría realmente independiente de la Administración pública


II. Principios y cambios en materia de fiscalización y control

a) De la Contaduría Mayor de Hacienda a la Auditoría Superior de FiscalizaciónFunciones de la Contaduría Mayor de Hacienda:• Limitación a la revisión de la Cuenta Pública• Limitaciones normativas, de investigación y fincamiento de responsabilidades• Extemporaneidad de resultados de revisión• Sin garantía legal plena en su autonomía de gestión• Poca visibilidad ante la población

Limitaciones del sistema de fiscalización anterior:• Situación inversa entre control interno y control externo que el que prevalece a

nivel internacional• Carencia de un auténtico órgano de fiscalización superior• Resultados poco visibles y poco reconocidos por la población• Ejercicio fragmentado y poco articulado de fiscalización• Reproducción de este esquema en las entidades federativas


Extemporaneidad de la revisión de la Cuenta Pública

AÑO 0Ejercicio de revisión

AÑO 2 AÑO 1

Informe previo

Marzo JunioNov.

Sept.

Informe deresultados

CMHCámara de DiputadosSHCP

Recepción cuenta pública, vía

Cámara de Diputados

Dependencias y entidades

Entrega deinformación


Marco de inserción requerida:

• Reforma del estado y equilibrio de poderes• Respuesta a la sociedad civil y rendimiento claro de cuentas• Acorde a las transformaciones de las instancias de fiscalización• Requisito de todo estado democrático: órgano eficiente de fiscalización

Características del organismo superior de fiscalización:• Sujeción a la Constitución y a las leyes y no a orientaciones partidistas• Oportunidad en su función fiscalizadora• Mayor fortaleza en sus atribuciones de auditoría y fincamiento de responsabilidades• Independencia, imparcialidad, experiencia técnica y prestigio profesional de sus integrantes


Características de los organismos de fiscalización superior (cont.):

• Encabeza el sistema de control y vigilancia de la función pública• Entidad ampliamente conocida por la población y con fuerte peso moral• Con facultades de investigación, promoción de sanciones y emisión de recomendaciones• Independencia respecto del Poder Ejecutivo• Autonomía de gestión• Designación de sus autoridades con intervención de dos poderes• Cuidadoso perfil y carácter imparcial de sus integrantes• Inamovilidad de sus autoridades, salvo por faltas graves, previstas por la Ley• Independencia respecto del ente fiscalizado• Protección jurídica ante eventuales interferencias


III. Marco jurídico de la fiscalización superior en México

A. Ley de la Auditoría Superior de la Federación.1. Características del órgano superior de auditoría• Procedimiento transparente para la selección de sus autoridades (arts. 68-73)• Al frente se encuentra un Auditor Superior , con estructura orgánica bien definida

(arts. 74-89)2. Atribuciones legales de la auditoría superior:• Auditar y ejercer control externo a posteriori de los recursos utilizados por los tres

Poderes de la Unión y las entidades públicas federales (art. 5)• Auditar a entidades fiscalizadas , tales como las entidades federativas y municipios que

ejerzan recursos públicos federales y, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales (art. 2)

• Fiscalizar a posteriori (arts. 7 y 14): La debida recaudación tributaria El uso de subvenciones con fondos públicos federales Los procesos de contratación y servicio de la deuda pública Los procesos de desincorporación y disposición de bienes públicos federales


2. Atribuciones legales de la Auditoría Superior (cont.):

• Determinar los daños y perjuicios que afecten la hacienda pública federal y el patrimonio de las entidades públicas federales, (art. 45) con ello:

Fincar directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes Presentar directamente las denuncias penales correspondientes

• Promover ante las autoridades competentes el cumplimiento de otro tipo de responsabilidades

• Revisar con mayor oportunidad la Cuenta Pública de la Federación (art. 8): La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada por el Ejecutivo Federal a la

Cámara, dentro de los diez primeros días del mes de junio Los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rendirán a la Auditoría Superior

de la Federación, a más tardar el 31 de agosto del año en que se ejerza el presupuesto respectivo, el Informe de Avance de Gestión Financiera sobre los resultados físicos y financieros de los programas a su cargo, por el periodo comprendido del 1o. de enero al 30 de junio del ejercicio fiscal en curso.


B. La Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas

De manera más reciente, el 29 de mayo de 2009 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de la Federación, que abroga a su antecesora Ley de Fiscalización Superior que dio origen a la Auditoría Superior de la Federación vigente desde el 29 de diciembre de 2000.

Desde el artículo 1º. se hace la aclaración que su objeto es la fiscalización de la Cuenta Pública, que comprende la revisión de los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables.


En este tenor, las entidades federativas están sujetas por los conceptos de recursos federales, esto es, las aportaciones que recibe del Ramo 33, con lo cual adquieren la naturaleza de entidades fiscalizadas.

Conforme al planteamiento de la Ley, la fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Esta Ley incluye se señala de los artículos 37 a 39, que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepción de las participaciones federales.


Para realizar sus facultades de fiscalización, la Auditoría Superior de la Federación podrá celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas, legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las entidades de fiscalización superior, con el objeto de que colaboren con aquélla en la verificación de la aplicación correcta de los recursos federales recibidos por dichos órdenes de gobierno, conforme a los lineamientos técnicos que señale la Auditoría Superior de la Federación.

Dichos lineamientos tendrán por objeto mejorar la fiscalización de los recursos federales que se ejerzan por las entidades federativas, por los municipios y por los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que incluyen la verificación del desempeño y la comprobación de la aplicación adecuada de los recursos que reciban las personas físicas o morales, públicas o privadas, en concepto de subsidios, donativos y transferencias otorgados por las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal con cargo a recursos federales.

Diplomado en Alta Dirección

Naturaleza jurídica:

Auditoría Superior de la Federación:• Entidad de Fiscalización Superior de la Federación a que hacen referencia los artículos 74,

fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LFSRC, art. 2, fr. I)

• La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados es la entidad de fiscalización superior de la Federación que tiene a su cargo la fiscalización de la Cuenta Pública, así como las demás funciones que expresamente le encomienden la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y demás ordenamientos legales aplicables. (RIASF, art 1º)

Los organismos constitucionales encargados de la fiscalización y rendición de cuentas

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