Difusión urbana,Ordenación del Territorioy desarrollo sostenible

Aladin() Fenández García

Departamento de Geografía. Universidad de Oviedo

E

n España, tras la instauración de lademocracia y la adhesión a la actualUnión Europea se implantaron, comoes sabido, programas de desarrollo en

dos situaciones socioeconómicas concretas: pri-mera, cuando en el territorio no se ha conocidola industrialización y han permanecido las acti-vidades primarias —muy poco evolucionadas porotra parte— como hegemónicas. El atraso carac-teriza tanto a las actividades, como a la sociedadque las sostiene. Segunda, cuando el territorio seencuentra bloqueado tras la pérdida de competi-tividad de las empresas y productos industrialestradicionales. Las regiones de tradición indus-trial muy especializadas están en este grupo, ysobremanera las carboneras-siderúrgicas.

En una y otra situación las recetas son pareci-das: propuestas de industrialización o reindus-trialización, urbanización de suelo "produc-tivo", incentivación a la iniciativa privada consubvenciones, bonificaciones y exenciones fis-cales. Es decir, se programan actuaciones deplanificación económica o de desarrollo regio-nal, lo cual puede ir aderezado con actuacio-nes directas de la Administración para mejorarla calidad de vida con nuevas infraestructuras(carreteras de alta capacidad) y equipamientos

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varios. Pero casi siempre se descuida el listón dela planificación física u ordenación del territoriopor considerarlo un obstáculo para desencade-nar con rapidez el impacto de las inversionespúblicas y privadas.

METODOLOGIAS QUE OLVIDANEL DESARROLLO SOSTENIBLE YEL CAMBIO CLIMÁTICO

En la actualidad, la gravedad de la crisis finan-ciera mundial y la particular de la construcciónresidencial española, acentúan la tendencia aaflojar los requerimientos de ordenación, o di-cho de otra manera, se vuelve a metodologíasque olvidan el objetivo fundamental de la pla-nificación territorial: la sostenibilidad y la luchacontra el cambio climático.

Así, en los territorios con problemas de atrasoo reconversión industrial, y ahora en casi todoscomo consecuencia de la virulencia de la crisisglobal, han venido primando las políticas sec-toriales de recuperación económica frente a laplanificación territorial, vista como un obstácu-lo. El suelo tiende a ser considerado como unrecurso exclusivamente económico sin tener en

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cuenta que es también un recurso natural, esca-so y no renovable (Agencia Europea de MedioAmbiente, 2008).

En consecuencia, y con más facilidades quenunca, se proyectan sobre el suelo rústico nue-vos usos invasores que están destruyendo lossuelos más fértiles y de mejores condiciones to-pográficas, en particular dentro de las regionescantábricas dado que en ellas abundan las mon-tañas y escasean los suelos llanos, que son losmás amenazados por los nuevos usos.

Pero de manera simultánea la mayor fuerza parala impulsión de transformaciones radicales delmedio rural está asociada a la complejidad defactores que dinamizan el nuevo modelo territo-rial posindustrial de la "ciudad difusa", basadoen la extensión de las autopistas (la alta velo-cidad), el automóvil, el ordenador, el teléfonomóvil, internet... la globalización. Todo ello aso-ciado al cambio de la base económica: de la in-dustria como soporte se pasa a la terciarizaciónde las actividades.

CONSECUENCIAS TERRITORIALESDE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS

La auténtica revolución que todo ello implicabajo el punto de vista económico y social (loque se ha dado en llamar "sociedad de la infor-mación") es lógico que tenga consecuencias te-rritoriales: la pureza del medio rural frente a laciudad se contamina, es decir, cada vez es mayorla confusión entre campo y ciudad porque lasnuevas actividades dominantes (las terciarias) ysus instrumentos (las nuevas tecnologías que seaplican también a los dos sectores económicosminoritarios, el primario y el industrial), indu-cidos por las favorables condiciones económicasy de accesibilidad del suelo rústico, salpican elcampo cada vez con mayor intensidad. De modoque las funciones antaño exclusivamente urbanascomienzan a optar por el mundo rural en unasuerte de competencia que no vacía la ciudad.

En el arranque de esta tendencia, hace unostreinta arios, la planificación urbanística coadyu-

vó a ello: se inició el proceso por la industria ala que se aconsejaba y facilitaba la salida de laciudad hacia polígonos ordenados en la perife-ria o, a veces, a distancias considerables de losnúcleos residenciales. Se iniciaba así el modelopor el que se creaban piezas sueltas, despren-didas de la ciudad, pero bien comunicadas conella. Y de la industria se pasó a otras actividadese, incluso, a la función residencial.

"EXPANSIÓN URBANADESCONTROLADA"

La aceleración del proceso en los últimos quin-ce arios ha encendido todas las alarmas porqueha sido una "expansión urbana descontrolada".Es decir, no ha habido instrumentos de controlporque el crecimiento no ha sido estrictamenteurbano. Se sabía hacer ciudad, con normas, pla-nificación y técnicas, en tanto que se disponíade los saberes del urbanismo, de larga tradicióny suficientemente experimentados. Pero en elcampo sólo habían actuado, con sus valiososconocimientos acumulados y normas consue-tudinarias, los agricultores y ganaderos. Y sumundo preciso y ordenado se ve invadido sincontrol, es decir, sin normas, sin planificación,sin ordenación del territorio por ser ésta unatécnica de reciente impla'ntación y escasamenteexperimentada.

Los factores que animan esta forma de creci-miento son suficientemente conocidos: la ex-tensión de la red de vías de alta velocidad, laaccesibilidad que ello representa para suelosrústicos de bajo coste, la incorporación de lasnuevas tecnologías (ordenador, teléfono móvil,...), la extensión del coche como transporte pre-ferente. Así comenzó a realizarse en las ciudadesla desconcentración productiva asociada a la in-corporación de nuevas tecnologías. Y la opciónpor el campo, los espacios rústicos servidos porlas autopistas, no ha dejado de fortalecerse. Laindustria, como se ha dicho, fue pionera en laopción por los nuevos emplazamientos impul-sada por el deseo de evitar molestias a la funciónresidencial mediante planificación urbanística.Después se contagiaron otras actividades econó-

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micas terciarias, como el comercio, el deportey el ocio, la enseñanza privada, la hostelería; yfinalmente la vivienda componiendo urbaniza-ciones casi siempre de chalets (vivienda unifa-miliar) o incluso suelta individualmente por elterritorio.

De esta manera, el suelo que se consume o queestá amenazado es el suelo rústico, siendo es-pecialmente vulnerable el que reúne mejorescondiciones de accesibilidad, de cercanía a laciudad y de topografía llana.

En el norte de España el problema se agrandaporque el suelo de estas características es parti-cularmente escaso. Se restringe a los ámbitos delas vegas de los ríos y de los llanos costeros, esdecir, los suelos fértiles que mantienen todavíaen la actualidad las actividades primarias bási-cas: la agricultura y la ganadería (véase en lasimágenes el ejemplo de la vega del río Nalón enTu dela- 011oniego , Asturias).

Sin estudios de impacto ambiental suficientes,las infraestructuras son las primeras fuerzas in-vasoras que, por su naturaleza creadora de ac-cesibilidad, no suelen quedar solas: los enlacespróximos a las ciudades atraen a los polígonosindustriales, los centros comerciales, nuevasáreas residenciales, etc.

Por lo tanto, aquí tenemos una de las mayoresfuerzas divergentes respecto de las propuestasmodélicas del desarrollo sostenible: se despil-farran recursos, principalmente el suelo queentra en la categoría de los no renovables, sedestrozan paisajes, se acorta la biodiversidad, seexpulsan las actividades tradicionales. A partirde estas premisas parece que las políticas mássensatas llevarían a rechazar la difusión urbana.

¿SE PUEDE EVITAR O REVERTIR ELAVANCE DE LA DIFUSIÓN URBANA?

Pero el asunto es: ¿se puede evitar el avance deeste complejo fenómeno? Y si no se puede evi-tar, ¿se podrá revertir para, mediante control,hacerlo compatible con modelos de desarrollo

Conforme al plan estatal para la reactivación de lascomarcas mineras, en Asturias se urbanizan porcompleto las vegas de los ríos Nalón y Caudal para usoindustrial. En esta foto pueden verse tres áreas de lavega del Nalón en Tudela que señalan la secuencia delcambio de uso: la n.° 1 ofrece todavía la organizacióntradicional en longeros de la vega para uso agrícola.La n 2 2 representa el espacio ya desprovisto de suelo(amontonado en el centro de la imagen), preparadopara la urbanización. En la n." 3 la vega ya está ocupadapor naves industriales. La línea que se señala con el n.°4 es la carretera de servicio que corta la vega en dosmitades y la une a la autopista A66 (Oviedo-León). Elarbolado corresponde a la vegetación de ribera, que seestrecha o desaparece con la canalización del río.

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Se proyectan sobre el sudo

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dentro de las regiones cantá

escasean los suelos llanos, que

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Detalle dela vega

de Tudela(Asturias)

en el iniciodel cambio

de usoagrícola porel industrial.Se señala la

proximidadde la

autopistaA66.

incardinados en los conceptos de sostenibilidade incremento de la calidad de vida humana?

A la primera pregunta parece responder el tiem-po. Quiero decir que desde hace al menos dosdécadas han venido siendo muy severas las con-denas y recomendaciones tras estudios que des-de instancias administrativas o técnicas se hansucedido sin éxito. Por ejemplo, desde la propiaComisión Europea que desde los arios ochentaviene planteando el problema. Recientemente loretorna con fuerza proponiendo una EstrategiaTerritorial que "advierte de los graves inconve-nientes de la urbanización dispersa y desorde-nada: impacto ambiental, segregación social eineficiencia económica por los elevados costesenergéticos, de construcción y mantenimientode infraestructuras, de generación de residuos yde prestación de los servicios públicos" (Agen-cia Europea de Medio Ambiente, 2008).

Desde posiciones técnico-profesionales son fre-cuentes las coincidencias: sirvan como ejemplo,

ipmer nowr nourSin estudios de impacto ambiental suficienlas infraestructuras son las primeras fuerzasinvasoras que, por su naturaleza creadorade accesibilidad, no suelen quedar solas losenlaces próximos a las ciudades atraen a lospoligonos industriales los centros comerciales, Inuevas áreas residenciales, etc.

las Actas del 45 Congreso Internacional de la IFHP,

celebrado en Barcelona en 2001, y en concretola ponencia de R. Rogers: "La ciudad explosivay el papel del arquitecto".

Pero la realidad pone de manifiesto que el cre-cimiento difuso no ha dejado de fortalecerse,sobre la base además de actuaciones públicas,como la reconversión industrial y la producciónde suelo para actividades fuera de las ciudades,la construcción de autovías y autopistas (queademás no siempre optan por los trazados másadecuados), las facilidades para la adquisiciónde coches, etc.

Respecto de la promoción y ayuda para la ad-quisición de automóviles, durante los últimosveinte arios "el número de coches nuevos hasido cuatro veces superior al número de reciénnacidos y se prevé que el número de kilómetrosrecorridos por carretera en áreas urbanas subaun 40% entre 1995 y 2030" (Agencia Europeade Medio Ambiente, 2008), básicamente comoconsecuencia de la combinación del coche conel deseo alcanzable por las casas aisladas. Loque no deja de ser un reflejo de una conductasocial que busca los logros individuales frente ala solidaridad del grupo.

Así, los planteamientos para la contención dela difusión urbana chocan de frente con lasmejoras continuas de la movilidad (cada vezmás vías de alta capacidad) y de la accesibilidad(la posibilidad de enlace frecuente a las auto-vías del espacio rural), a pesar de que el mode-lo por el que se opta por la Comisión Europeaincorpora el concepto de policentrismo para la

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-germilwHay que instaurar la Onlenación delTerritorio corno técnica fundamental de lanueva poca para el control de la difusión

II urbana. La localización de los nuevosusos tiene que estar determinada por laAdministración regional y no deberseexclusivamente al inter& particular

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Detalle delarranquedel sueloen la vegade Tudela(Asturias) y ladestrucciónde lasplantacionesy formastradicionales.

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consecución de la cohesión territorial. Tal con-cepto sugiere en la práctica la adopción de unaposición intermedia entre concentración y di-fusión, y se ampara en la consideración de que"los sistemas urbanos policéntricos son más efi-caces, más sostenibles y más igualitarios que lossistemas urbanos monocéntricos o las pequeñaspoblaciones dispersas" (Agencia Europea deMedio Ambiente, 2008).

Y en consecuencia el crecimiento por difusiónurbana no tiende al policentrismo, sino a la dis-persión incluso en aquellos espacios o regionesen los que de antemano se contaba con núcleoshistóricos próximos que hubieran podido favo-recer la planificación policéntrica, caso del áreacentral de Asturias. Entre esos núcleos, la mo-vilidad y la accesibilidad favorecen la apariciónde piezas sueltas de muy diversas funciones ytipología ya conocida.

EL DIFÍCIL CONTROL

DE LA DIFUSIÓN URBANA

¿Qué hacer en consecuencia? ¿O cómo respon-der a la segunda pregunta formulada más arri-ba? Pues, dado que parece que no se le puedenponer "puertas al campo", quizá nunca mejordicho, habrá que planificar la difusión urbana.Es decir, la difusión puede hacerse con control;porque el principal problema es el de la disper-sión por concesión de licencias para cualquier

función de iniciativa privada sin ponderaciónsuficiente del emplazamiento.

Pero el control es una tarea difícil por razones denaturaleza diversa. En primer lugar, porque latécnica adecuada para ello no es el urbanismo,sino la ordenación del territorio. Y dado que estatécnica es muy joven, pues se formaliza a partirde la Carta Europea de Ordenación del Territo-rio de 1982, no hay experiencia acumulada niun número adecuado de profesionales. De modoque se sabe hacer bastante bien ciudad, pero sefalla en el cambio de escala, en la atribución deusos nuevos al ámbito rural. Usos que estánrompiendo por doquier el equilibrio de los pai-sajes históricos, el orden rural tradicional.

En segundo lugar, porque muchos de esosnuevos usos están impelidos por las ciudades,pero fuera de sus términos municipales, en

Un sectorde la vegadel Nalón

en Tudela,Asturias, yaurbanizado.

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municipios vecinos muchas veces de econo-mía primaria, con escasos recursos económicosy humanos para hacer frente a la avalancha desolicitudes de edificación. En estos casos puedefallar hasta la experiencia en urbanismo, dadoque la ciudad carece de competencias a travésde su ayuntamiento en municipios vecinos.

En tercer lugar, por el carácter menos previ-sible de las solicitudes de implantación, tantoporque correspondan a "descargas" del muni-cipio dominante, como por la procedencia confrecuencia lejana de los inversores. La incerti-dumbre condiciona la gestión: no hay previsio-nes certeras y hay que acomodar el nuevo usosolicitado con rapidez porque existe el riesgode huida.

En cuarto lugar, porque a menudo la economíalocal y regional está sometida a tensiones porexigencias del mercado o por la incorporaciónde nuevas tecnologías. Se ha perdido la estabili-dad tradicional en aras de la competitividad. Esconstatable el fenómeno desde la crisis indus-trial de los arios setenta y ochenta. La necesidadde crear empleo es la prioridad suprema y sedescuida la planificación territorial. Esa realidaden comunidades autónomas como Asturias sehace bien patente.

Y en quinto lugar, las políticas oficiales de ayu-da excepcional a territorios problemáticos por

economías poco evolucionadas o por crisis in-dustrial imponen, durante los arios ochenta ynoventa, plazos muy cortos para la actuacióno para la percepción de las ayudas: tres arios,por ejemplo, para la incentivación propia de losespacios declarados Zona de Urgente Reindus-trialización. Con ello se estimula la inversión yel empleo, pero se sacrifica la planificación terri-torial que requiere tiempos más pausados.

EL PAPEL FUNDAMENTALDE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

A pesar de las dificultades, y teniendo en cuentala experiencia desafortunada de los últimos trein-ta arios, se pueden cambiar los comportamien-tos, aunque ahora la crisis global no contribuyaprecisamente a la planificación física, a la prácticadel ecologismo o a la búsqueda del desarrollo sos-tenible que evite el cambio climático. Para ello, elpapel de las Comunidades Autónomas es funda-mental, asumiendo sus competencias en materiade Ordenación del Territorio, que en el fondono es otra cosa que controlar la implantación denuevos usos del suelo en el ámbito rural.

Las Comunidades Autónomas han de ponerespecial énfasis en la preservación de los sue-los de especial interés para la producción agrí-cola o ganadera, a partir de la consideracióndel suelo como recurso natural no renovable.

Una parteya edificadadel polígonoindustrial011oniego-Tudela,en la vegadel Nalón,Asturias.

De manera particular los del norte de Españadebido a la escasez de espacios llanos, de sue-los fértiles. En estas regiones las vegas de losríos y los llanos costeros no pueden seguir uti-lizándose de forma indiscriminada para traza-dos viarios, polígonos industriales y urbaniza-ciones residenciales o turísticas. Es necesarioconfeccionar un catálogo de suelos para ex-cluir de manera radical los usos mencionadosde vegas y rasas, herederas de un orden ruraltradicional mantenido de manera primorosa,con su paisaje de crías o de cercas, y sus valo-res etnográficos y culturales.

En cualquier caso, los valores ambientales, pai-sajísticos, culturales y edáficos han de respetar-se para que el modelo de desarrollo sea soste-nible.

Fuera del catálogo de los suelos de especial pro-tección podrá desarrollarse el nuevo modelo te-rritorial de la ciudad difusa que, apoyado por lasociedad de la información, por el predominiode las actividades terciarias y por la rearticula-ción espacial introducida por las autopistas, nova a dejar de extenderse en compatibilidad conla ciudad compacta. El ejercicio de planifica-ción física no será fácil, pero hay que instaurarla Ordenación del Territorio como técnica fun-damental de la nueva época para el control de ladifusión urbana. La localización de los nuevosusos tiene que estar determinada por la Admi-nistración regional y no deberse exclusivamenteal interés particular.

ffirt-ildwilb-,, 88 / Septiembre 2005

En efecto, las Comunidades Autónomas han dehacer compatible la sostenibilidad económicay la biodiversidad con los usos del suelo pro-pios de una sociedad posindustrial que exige unnuevo modelo territorial: en el campo las em-presas cuentan con la ventaja de la facilidad enlas relaciones, suelo barato y mejores condicio-nes para la adopción de las nuevas tecnologías.Y a su vez, la población rural puede salir benefi-ciada porque la dispersión de actividades y ser-vicios, además de las infraestructuras, acortandistancias y amortiguan discriminaciones realescon respecto a la población urbana, como seña-lan algunos cualificados profesionales (Ascher,1995).

Si se subordinan a los intereses mencionadoslos trazados de las vías de comunicación y losemplazamientos de viviendas, actividades y ser-vicios, el modelo territorial difuso se haría acep-table. Se estaría, entonces, poniendo en prácticala técnica de la Ordenación del Territorio que,por definición, ha de asumir los criterios del de-sarrollo sostenible y de la defensa de los intere-ses mayoritarios. +

BIBLIOGRAFÍA

AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE: Expansión urbana descon-trolada en Europa, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid,2008.

ASCHER, E: Metapolis ou 1 -avenir des viles, Electre, París, 1995.

ROGERS, R.: "La ciudad explosiva y el papel del arquitecto", Ac-tas del 45 Congreso Internacional de la IFHP, Barcelona, 2001.

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