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Porque lo que se midese puede mejorar

El CONEVAL es una institucin del Estado mexicano, con autonoma tcnica, que evala los programas y las polticas de desarrollo social,y genera informacin confiable y con rigor tcnico sobre los nivelesde pobreza en el pas.

El CONEVAL ha desarrollado una metodologa confiable y transparente que permite medir la pobreza a nivel nacional, estatal y municipal.

Para mayor informacin consulte:www.coneval.org.mx

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DIAGNSTICODEL AVANCEEN MONITOREO Y EVALUACINEN LOS MUNICIPIOS CAPITALES

2016Desde 2010, el CONEVAL ha recopilado el avance de las entidades federativas en la regulacin e implementacin de elementos de

monitoreo y evaluacin de la poltica de desarrollo social, mediantela publicacin, en 2011, 2013 y 2015, del Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas. Por primera vez

se llev a cabo el mismo ejercicio para las capitales municipalesde los estados.

El objetivo de este documento es compartir los avancesque han registrado los municipios en este tema.

DIAGNSTICODEL AVANCEEN MONITOREO Y EVALUACINEN LOS MUNICIPIOS CAPITALES

2016

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Blvd. Adolfo Lpez Mateos 160Col. San ngel Inn, Del. lvaro ObregnCP 01060, Ciudad de Mxicowww.coneval.org.mx

Y EVALUACINEN LAS ENTIDADESFEDERATIVAS2015

DIAGNSTICODEL AVANCE EN

MONITOREODIAGNSTICODEL AVANCEEN MONITOREO Y EVALUACINEN LOS MUNICIPIOS CAPITALES

2016

Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo SocialBoulevard Adolfo Lpez Mateos 160Colonia San ngel InnCP 01060Delegacin lvaro ObregnMxico, Ciudad de Mxico

Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

Citacin sugerida: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Diagnstico de ele-mentos de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 2016. Mxico: CONEVAL, 2016.

DirectorioCONSEJO NACIONAL DE EVALUACIN DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL

INVESTIGADORES ACADMICOS*

Mara del Rosario Crdenas Elizalde Universidad Autnoma Metropolitana Fernando Alberto Corts Cceres El Colegio de Mxico

Agustn Escobar Latap Centro de Investigaciones y Estudios Superiores

en Antropologa Social-Occidente

Salomn Nahmad Sittn Centro de Investigaciones y Estudios Superiores

en Antropologa Social-Pacfico Sur

John Scott Andretta Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

Graciela Mara Teruel Belismelis Universidad Iberoamericana

SECRETARA EJECUTIVA

Gonzalo Hernndez Licona Secretario Ejecutivo Edgar A. Martnez Mendoza Director General Adjunto de Coordinacin Ricardo C. Aparicio Jimnez Director General Adjunto de Anlisis de la Pobreza Thania Paola de la Garza Navarrete Directora General Adjunta de Evaluacin Daniel Gutirrez Cruz Director General Adjunto de Administracin

COLABORADORES

Edgar A. Martnez Mendoza Nereida Hernndez Reyes Santiago Munvar Salazar Anal Prez Ramrez Cristian Franco Canseco Fanny Jared Montoya Huerta Efrn A. Prez de la Mora

* http://www.coneval.org.mx/quienessomos/InvestigadoresAcademicos/Paginas/Investigadores-academicos.aspx

Contenido

Glosario 7

Introduccin 9

CAPTULO 1. Marco normativo sobre desarrollo social que aplica para municipios 11

Regulacin de la poltica social 11

Diseo de la poltica social 12

Seguimiento y evaluacin de la poltica social 13

Difusin de la poltica social 15

CAPTULO 2. Metodologa del diagnstico 17

Objetivo 17

Objetivos especficos 17

Categoras de anlisis 17

Etapas de elaboracin del ndice de monitoreo y evaluacin de municipios capitales 18

Alcances y lmites 19

Seleccin de los municipios 20

CAPTULO 3. Resultados del ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 2015 21

Resultados generales del ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 21

Resultados del ndice por grupos de avance 22

Grupo de avance alto 24

Grupo de avance medio-alto 25

Grupo de avance medio 26

Grupo de avance medio-bajo 27

Grupo de avance bajo 28

Evolucin del ndice por componente de anlisis 28

Resultados del componente normativo:

el deber ser en monitoreo y evaluacin 29

Resultados del componente prctico: prcticas de monitoreo y evaluacin 30

Evolucin por elemento de anlisis 31

Documentos que regulan aspectos generales del desarrollo social 31

Criterios para la creacin de programas de desarrollo social 32

Padrn de beneficiarios 33

Reglas de operacin o equivalente 34

Difusin de informacin acerca de los programas municipales de desarrollo social 35

Transparencia en el presupuesto asignado a los programas municipales 36

Elementos de monitoreo y evaluacin 36

Indicadores de resultados y de gestin 40

rea responsable de realizar o coordinar la evaluacin de la poltica y los programas de desarrollo social en el municipio 42

CAPTULO 4. Conclusiones y sugerencias 44

Documento normativo que regula aspectos generales del desarrollo social 44

Criterios para la creacin de programas de desarrollo social 45

Padrn de beneficiarios 45

Reglas de operacin o equivalente 45

Difusin de informacin acerca de los programas estatales de desarrollo social 46

Transparencia en el presupuesto asignado a los programas estatales 46

Elementos de monitoreo y evaluacin 47

Indicadores de resultados y de gestin 47

rea responsable de realizar o coordinar la evaluacin de la poltica y los programas de desarrollo social en el municipio 48

Anexo metodolgico

Categoras de anlisis 49

Procedimientos para calcular el ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 2016 51

Fichas por municipio capital

Aguascalientes, Aguascalientes 53

Mexicali, Baja California 55

La Paz, Baja California Sur 57

Campeche, Campeche 59

Saltillo, Coahuila 61

Colima, Colima 63

Tuxtla Gutirrez, Chiapas 65

Chihuahua, Chihuahua 67

Durango, Durango 69

Guanajuato, Guanajuato 71

Pachuca, Hidalgo 73

Guadalajara, Jalisco 75

Toluca, Estado de Mxico 77

Morelia, Michoacn 79

Cuernavaca, Morelos 81

Tepic, Nayarit 83

Monterrey, Nuevo Len 85

Oaxaca, Oaxaca 87

Puebla, Puebla 89

Quertaro, Quertaro 91

Othn P. Blanco, Quintana Roo 93

San Luis Potos, San Luis Potos 96

Culiacn, Sinaloa 98

Hermosillo, Sonora 100

Centro, Tabasco 102

Ciudad Victoria, Tamaulipas 104

Tlaxcala, Tlaxcala 106

Xalapa, Veracruz 108

Mrida, Yucatn 110

Zacatecas, Zacatecas 112

Fichas por delegacin del Distrito Federal

Delegacin Benito Jurez, Distrito Federal 115

Delegacin Coyoacn, Distrito Federal 116

Delegacin Cuauhtmoc, Distrito Federal 117

Delegacin Miguel Hidalgo, Distrito Federal 118

Bibliografa 119

8

Glosario

Componente de anlisis. Categoras de los elementos de anlisis del diagnstico en las que se separa la informacin obtenida por el CONEVAL. De acuerdo con el docu-mento, se tienen dos componentes de anlisis: normativo y prctico.

Criterio. Parmetro para calificar las caractersticas especficas de la informacin iden-tificada en cada una de las variables del estudio. Los criterios se usan para deter-minar el valor ordinal de las variables. Segn las caractersticas encontradas en la informacin, el valor de la variable puede ser de 0 a 4; cuantas ms caractersticas se identifiquen, mayor es el valor ordinal de la variable.

Elemento de anlisis. Cada uno de los temas que se estudian en el diagnstico para conocer el avance en monitoreo y evaluacin de las entidades federativas. En total, se analizan nueve elementos.

Entidades federativas. Los estados de la Federacin y el Distrito Federal.Evaluacin. Anlisis sistemtico y objetivo de una intervencin pblica cuya finalidad

es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, as como eficien-cia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.

Frecuencia de medicin. Periodicidad con la cual es calculado un indicador.Frmula de clculo. Expresin algebraica del indicador en la que se establece la

metodologa para calcularlo.Indicadores de gestin. Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar a ma-

nera de indicios y seales aspectos relacionados con la gestin de una intervencin pblica, como la entrega de bienes y servicios a la poblacin y los procesos.

Indicadores de resultados. Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar, a manera de indicios y seales, el resultado o cambio en las condiciones de vida de la poblacin derivados de la implementacin de una intervencin pblica.

Informacin oficial y pblica disponible. Documento probatorio que debe ser emitido y autorizado por una instancia competente y ha de encontrarse disponible en medios electrnicos o impresos; o bien, que el documento no sea informacin pro-tegida, es decir, que el ciudadano pueda acceder a ella mediante una solicitud formal al instituto de transparencia correspondiente.

Instrumento normativo. Cualquier norma, ordenamiento o documento que genera obli-gaciones o acciones para los servidores pblicos, los ciudadanos/particulares, las unidades administrativas o las instituciones.

CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIN DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL

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Intervencin pblica. Cualquier tipo de accin llevada a cabo por la administracin pblica caracterizada por ser un conjunto de bienes y servicios articulados entre s y vinculados al logro de un objetivo, ya sea un proyecto, programa, estrategia o poltica pblica.

Lnea base. Valor del indicador que se establece como punto de partida para eva-luarlo y darle seguimiento.

Matriz de Marco Lgico o Matriz de Indicadores. Resumen de un programa en una es-tructura de una matriz de cuatro filas por cuatro columnas mediante la cual se des-cribe el fin, el propsito, los componentes y las actividades, as como los indicadores, las metas, los medios de verificacin y los supuestos para cada uno de los objetivos.

Meta. Objetivo cuantitativo que se compromete alcanzar en un periodo determinado.Metodologa de Marco Lgico. Herramienta de planeacin estratgica basada en

la estructuracin y solucin de problemas que permite organizar, de manera sis-temtica y lgica, los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad; identificar y definir los factores externos al programa que pueden influir en el cumplimiento de los objetivos; evaluar el avance en la consecucin de stos, as como examinar el desempeo del programa en todas sus etapas. Esta metodo-loga facilita el proceso de conceptualizacin y diseo de programas, y fortalece la vinculacin de la planeacin con la programacin.

Monitoreo. Proceso continuo que usa la recoleccin sistemtica de informacin, como indicadores, estudios, diagnsticos, etctera, para orientar a los servidores pbli-cos acerca de los avances en el logro de objetivos de una intervencin pblica respecto de los resultados esperados.

Padrn de beneficiarios. Relacin oficial de las personas, instituciones, organismos, segn corresponda, que reciben beneficios de una intervencin pblica y cuyo perfil socioeconmico se especifica en la normativa correspondiente.

Poblacin atendida. Poblacin beneficiada por el programa en un ejercicio fiscal.Poblacin objetivo. Poblacin que el programa tiene planeado o programado aten-

der para cubrir la poblacin potencial, y que cumple con los criterios de elegibi-lidad establecidos en su normativa.

Reglas de operacin. Conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, y cuyo propsito es lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia.

Unidad de medida. Magnitud de referencia que permite cuantificar y comparar ele-mentos de la misma especie.

Variable de anlisis. Aspectos especficos de los elementos de anlisis de los cuales se realiz la bsqueda de informacin y que fueron usados para determinar el avance en monitoreo y evaluacin de las entidades federativas. De acuerdo con esto, un elemento de anlisis puede tener una o ms variables segn el nmero de aspec-tos que se busque conocer y analizar de l. Cada variable es ordinal y toma valores de 0 a 4, donde 0 significa que no se encontr informacin oficial y pblica disponi-ble al respecto, y 4, que el estado s cuenta con el tipo de informacin que se busca.

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Introduccin

El monitoreo y la evaluacin de la poltica social es fundamental para mejorar el desem-peo de los programas que la integran; por ello, un sistema de monitoreo y evaluacin permitir aclarar los objetivos que persiguen las organizaciones del sector pblico; orde-nar y sistematizar la informacin existente sobre la poltica social; facilitar la asignacin de recursos a los programas ms efectivos; promover la coordinacin entre actores al evidenciar duplicidades; y mejorar la transparencia y rendicin de cuentas (Keit, 2010). Aunque an hace falta sistematizar la evidencia sobre estos beneficios, hay indicios cla-ros de que varios de ellos se han vuelto realidad.1

Desde finales de la dcada de 1990, el gobierno federal ha diseado elementos nor-mativos y prcticos que han contribuido a mejorar el monitoreo y la evaluacin de la poltica de desarrollo social. Distintos esfuerzos aislados, como la evaluacin de im-pacto del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) en 1997, la inclu-sin de la obligacin de hacer evaluaciones externas a programas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2000, y la creacin de la Subsecretara de Prospecti-va, Planeacin y Evaluacin en la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) en 2001, demostraron el inters que haba desde entonces por dar seguimiento y evaluar la poltica social en el pas. No fue sino hasta 2004, con la publicacin de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), cuando se establecieron las bases para la integracin de dichos esfuerzos en un conjunto coherente de disposiciones para evaluar la poltica social, cuyos objetivos para la eficiencia y eficacia del gasto comprendieron modifi-caciones a la norma a nivel estatal y municipal con la obligacin de evaluar; estos esfuerzos fueron coordinados por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), que inici operaciones en 2006.

En 2006 tambin se public la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-ria y su reglamento, que crearon el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), ele-mento central del presupuesto basado en resultados (PbR), mediante el cual se da se-guimiento y evaluacin sistemtica a las polticas y los programas de la administracin

1 Para una primera aproximacin a los usos de la informacin del CONEVAL, consultar http://www.coneval.org.mx/quie-nessomos/Paginas/Uso-de-la-informaci%C3%B3n-del-CONEVAL-.aspx


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pblica federal con la finalidad de brindar informacin para valorar con objetividad (Prez, 2012). En 2007, con los Lineamientos generales para la evaluacin de los pro-gramas federales de la administracin pblica federal (Lineamientos de evaluacin), publicados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica y el CONEVAL, se defini la creacin de un sistema integral de mo-nitoreo y evaluacin basado en resultados, en el cual las dependencias y entidades tendran que reportar, entre otros, sus objetivos estratgicos, la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas federales y los resultados de las evaluaciones. Asimis-mo, se establecieron distintos tipos de evaluacin y los criterios para contratarlas, dar seguimiento a sus resultados y difundirlas. Este esquema se fortaleci con la inclusin en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en mayo de 2008, de la obligatoriedad de evaluar los resultados del ejercicio de los recursos pblicos en los tres rdenes de gobierno (artculo 134).

Finalmente, la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual se inscribe en la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, cuyo objetivo es eficientar el gasto y lograr una armonizacin contable, introduce elementos de monitoreo y evaluacin para las entidades federativas. Con esto, se oblig a los entes pblicos a disear indi-cadores estratgicos y de gestin para dar seguimiento al ejercicio y los resultados del gasto pblico, as como a elaborar y difundir programas anuales de evaluacin.

En diciembre de 2015, se agreg a la Ley General de Contabilidad Gubernamental la responsabilidad de la SHCP y del CONEVAL de emitir criterios de evaluacin de los recursos federales ministrados a las entidades federativas y municipios, adems de la elaboracin, por parte del Consejo Nacional de Armonizacin Contable, de un forma-to para la difusin de los resultados de las evaluaciones.2

Desde 2010, el CONEVAL ha recopilado el avance de las entidades federativas en la regulacin e implementacin de elementos de monitoreo y evaluacin de la poltica de desarrollo social, mediante la publicacin, en 2011, 2013 y 2015, del Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas. Por primera vez, en 2015 se llev a cabo el mismo ejercicio para las capitales municipales de los estados. El objetivo de este documento es compartir los avances que han registrado los muni-cipios en este tema. Para ello, se presenta el marco normativo en materia de desarrollo social para los municipios; se describe la metodologa utilizada en el diagnstico en el mbito municipal; se analizan los resultados generales y por categoras de anlisis, y por ltimo, se formulan conclusiones y sugerencias dirigidas a los municipios para implementar elementos de monitoreo y evaluacin.

2 El CONEVAL ha publicado hasta el momento modelos de trminos de referencia para evaluar recursos de tres fondos del Ramo General 33 (FONE, FASSA y FAETA), que se puedan consultar en http://www.coneval.org.mx/Evaluacion/ERG33/Paginas/Metodologias_Evaluacion.aspx. En cuanto al formato de difusin de los resultados de las evaluaciones, el Con-sejo Nacional de Armonizacin Contable public, en abril de 2013, la Norma para establecer el formato para la difusin de los resultados de las evaluaciones de los recursos federales ministrados a las entidades federativas.

12La evolucin de las normas en el mbito nacional no solo modific las facultades y obligaciones para dar seguimiento y evaluar los programas presupuestarios del gobierno federal; tambin tuvo efecto en las normas de los estados y municipios. En esta seccin se presentan, de manera general, las facultades y obligaciones que tienen los municipios en materia de desarrollo social. En primer lugar, se identifican las disposiciones sobre regulacin, diseo y difusin de la poltica social, y en segundo, se mencionan aquellas relacionadas con su ejecucin, seguimiento y evaluacin.

Regulacin de la poltica social

Los municipios son, segn el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni-dos Mexicanos (Constitucin), la base de la divisin territorial, poltica y administrativa de los estados en Mxico. Para su gobierno y administracin, la ciudadana elige di-rectamente a un ayuntamiento por tres aos, constituido por un presidente municipal, adems de los sndicos y regidores que determinen las constituciones locales, en fun-cin del nmero de habitantes. El mismo artculo dispone que gozan de autonoma,3 lo que implica que tienen la capacidad de dictarse sus propias normas desde el punto de vista jurdico (Peralta, 2012, p. 182). En este sentido, los municipios tienen la fa-cultad de emitir, conforme al artculo 115 citado, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal.

Entre estos instrumentos jurdicos, el reglamento se destaca como el ms importante tan-to por su nmero como por las materias que regulan (INAP, 2009, p. 56) y tiene, entre otras caractersticas, las siguientes: 1) extienden, interpretan y detallan las leyes que regulan el mbito municipal []; 2) su expedicin cumple con requisitos similares al proceso legis-lativo [], y 3) constituyen una fuente de Derecho en el mbito municipal (INAP, 2009, p. 72). En cuanto a la regulacin especfica de la poltica de desarrollo social, el artculo 40

3 La Constitucin no menciona el concepto de autonoma de manera explcita, pero el artculo 115 s establece las bases para que el Municipio libre ejerza esta autonoma en la prctica.

CAPTULO 1.

Marco normativo sobre desarrollo social que aplica para municipios


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de la LGDS determina que los municipios emitirn normas en materia de desarrollo social, los municipios estn facultados para regular distintos mbitos, por ejemplo, particularida-des del desarrollo social.

Es conveniente destacar que, a diferencia de los municipios, las delegaciones del Dis-trito Federal no tienen atribuciones para formular documentos normativos, pues se rigen por lo que establezcan los rganos centrales del Distrito Federal. El artculo 117 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que seala las competencias de las de-legaciones, les otorga a stas capacidad de accin en las materias de gobierno, administracin, asuntos jurdicos, obras, servicios, actividades sociales, proteccin civil, seguridad pblica, promocin econmica, cultural y deportiva, sin incluir la emisin de normativa. Adems, el artculo 115 del mismo estatuto define la atribucin de los r-ganos centrales para determinar la regulacin interna sobre organizacin, funciones y procedimientos de la Administracin Pblica y dentro de sta, la relativa a rganos desconcentrados constituidos por el Jefe de Gobierno.

Diseo de la poltica social

El marco normativo establece que los municipios tengan facultades para disear progra-mas sociales propios y participar en el diseo de programas federales. Segn la LGDS, los municipios tienen atribuciones para formular y ejecutar el programa municipal de desarrollo social (artculo 45) y se establece que formularn y aplicarn polticas com-pensatorias y asistenciales [] en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situacin de vulnerabilidad (artculo 9). En la misma ley se define que los municipios formularn, aprobarn y aplicarn sus propios programas de desarrollo social (artculo 42). Tambin, que el gobierno federal deber promover la participacin de los municipios en el diseo y la ejecucin de los programas de desarrollo social (artculo 43).

De igual modo, se encontr que el marco normativo aplicable a los municipios incluye elementos de monitoreo, como el diseo de indicadores de los programas operados por entes pblicos que solicita el Consejo Nacional de Armonizacin Contable4 en sus Lineamientos para la construccin y diseo de indicadores de desempeo mediante la Metodologa de Marco Lgico. En suma, el marco normativo no solo concede atri-buciones a los municipios para disear programas sociales propios, sino para conside-rar elementos de monitoreo y evaluacin en el diseo de esos programas.

Respecto al financiamiento, los municipios cuentan con el Fondo para la Infraestruc-tura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal,5 una de las principales fuentes de recursos que tienen los municipios para disear programas sociales. La Ley de Coordinacin Fiscal define los criterios para la distribucin de los

4 La Ley General de Contabilidad Gubernamental define a los entes pblicos como los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin y de las entidades federativas; los rganos autnomos de la Federacin y de las entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; y las entidades de la administracin pblica paraestatal federal, estatal o municipal.

5 Este fondo es uno de los rubros del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social que reciben las entidades federativas. Para su distribucin entre los municipios, las entidades federativas deben usar la frmula del artculo 34 de la Ley de Coordinacin Fiscal y destacar el carcter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos municipios y demarcaciones territoriales con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema; para ello, deben apoyarse en informacin del CONEVAL.

DIAGNSTICO DEL AVANCE EN MONITOREO Y EVALUACIN EN LOS MUNICIPIOS CAPITALES | 2016

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rubros en los cuales los municipios podrn disear intervenciones con recursos de dicho fondo:

agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, as como mantenimiento de infraestructura, confor-me a lo sealado en el catlogo de acciones establecido en los Lineamientos del Fondo que emita la Secretara de Desarrollo Social (artculo 33, A, I).

Adems, para los programas financiados con recursos federalizados, el Consejo Na-cional de Armonizacin Contable estableci la obligacin de los entes pblicos de elaborar un diagnstico que justifique la creacin de programas nuevos o la amplia-cin o modificacin de los existentes (numeral 10).6 Para ello, la norma indica que podrn usar los elementos mnimos para el diagnstico de programas nuevos del CONEVAL.7 Tambin se obliga a que la propuesta de estos programas nuevos inclu-ya el diseo de indicadores, de acuerdo con los Lineamientos para la construccin y diseo de indicadores de desempeo mediante la Metodologa de Marco Lgico.

Ejecucin de la poltica socialEn la etapa de ejecucin de la poltica de desarrollo social, en la LGDS se estipula que el municipio es el ejecutor principal de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social (artculo 17).8 De acuerdo con la misma ley, los municipios se de-bern coordinar con los gobiernos estatales para implementar los programas sociales, ejercer los fondos federales e informar a la SHCP sobre el avance y los resultados en este mbito por medio de los gobiernos estatales (artculo 45), lo que significa aplicar elementos de monitoreo y evaluacin para conocer sus resultados.

Asimismo, en el marco normativo se encontraron referencias a la construccin de pa-drones. El artculo 29 del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2015 seala que los ayuntamientos llevarn un registro de beneficiarios de los programas federales a su cargo, el cual servir para integrar el padrn federal.9

Seguimiento y evaluacin de la poltica social

La obligacin de evaluar los recursos pblicos en los tres rdenes de gobierno, sin ha-cer distincin de la fuente o procedencia de ellos, se manifiesta en forma explcita en el artculo 134 de la Constitucin: Los recursos econmicos de que dispongan la Fe-deracin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administra-tivos de sus demarcaciones territoriales [] sern evaluados por las instancias tcni-cas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito Federal.

6 Norma para establecer el formato para la difusin de los resultados de las evaluaciones de los recursos federales ministrados a las entidades federativas (Consejo Nacional de Armonizacin Contable). Diario Oficial de la Federacin, 4 de abril de 2013.

7 Dicho documento se puede consultar en http://www.coneval.org.mx/Informes/Evaluacion/Impacto/Diagnostico_Pro-gramas_Nuevos.pdf

8 Excepto en los casos expresamente asignados, de manera legal o administrativa, a una dependencia, entidad u orga-nismo federal, estatal o del Distrito Federal.

9 En el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2016 tambin se seala que los ayuntamientos llevarn el registro de beneficiarios de programas federales a su cargo.


15

Las leyes que reglamentan dicho artculo constitucional son la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria y la LGDS, que otorgan atribuciones para eva-luar los recursos federales. En la primera se dispone que los recursos federales sern evaluados por instancias tcnicas independientes10 con base en indicadores estra-tgicos y de gestin, y los municipios, por medio de las entidades federativas, enviarn trimestralmente a la SHCP la informacin sobre el ejercicio, destino y los resultados de los recursos federales que recibieron (artculo 85). Dicha informacin sirve, segn el artculo 80, para que la SHCP integre un informe de seguimiento a la implantacin del presupuesto basado en resultados-Sistema de Evaluacin del Desempeo en los tres rdenes de gobierno, el cual debe entregar al Congreso de la Unin.11

Por otra parte, el artculo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-daria precisa que las instancias encargadas de la evaluacin de los recursos federaliza-dos debern hacer pblicas las evaluaciones realizadas con ciertos elementos mnimos;12 stas podrn efectuarse respecto de las polticas pblicas o los programas correspondien-tes. Adems, se operarn programas anuales de evaluacin y se desagregar la informa-cin por sexo de las beneficiarias y los beneficiarios de los programas; dichas instancias darn seguimiento a las recomendaciones que se deriven de las evaluaciones.

Asimismo, en la LGDS se establece que, para la evaluacin de los recursos, los pro-gramas sociales de manera invariable debern incluir los indicadores de resultados, gestin y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto (artculo 74), y que las evaluaciones debern llevarse a cabo con una periodicidad anual (artculo 78).

A nivel estatal se han emitido leyes de desarrollo social que ordenan la creacin de una unidad de evaluacin con la atribucin de evaluar los recursos estatales y munici-pales; un ejemplo es el estado de Jalisco, donde el consejo realiza una evaluacin anual de la Poltica Estatal de Desarrollo Social y del funcionamiento del Sistema Esta-tal de Desarrollo Social []. Los municipios debern realizar una evaluacin anual de los resultados de la poltica municipal de desarrollo social (artculo 61). Sin embargo, no todas las entidades han avanzado en la formulacin de dicha reglamentacin, por lo cual an hay confusin acerca de quin tiene la obligacin.

Para cumplir con la obligacin de evaluar los recursos federalizados, la Ley de Coordina-cin Fiscal indica que los municipios podrn destinar hasta tres por ciento de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para la verificacin y seguimiento de las obras y acciones que se realicen, as como para la realizacin de diagnsticos y la evaluacin de proyectos (artculo 33).

10 De manera complementaria, el artculo 49 de la Ley de Coordinacin Fiscal menciona: Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las Entidades Federativas, los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, hasta su erogacin total, corresponder a las autoridades de control y supervisin interna de los gobiernos locales.

11 Para reportar dicha informacin, los estados deben cargarla en el Sistema del Formato nico, que es la aplicacin elec-trnica habilitada por la SHCP para reportar la informacin sobre el ejercicio, destino, resultados obtenidos y evaluacin de los recursos federales transferidos, al cual hace referencia el numeral II del artculo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

12 Los elementos que enumera el artculo 110 son los siguientes: datos generales del evaluador externo, datos generales de la unidad administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluacin, forma de contratacin, tipo de evaluacin, base de datos generada, instrumentos de recoleccin de informacin, nota metodolgica, resumen ejecutivo y costo total. Es importante destacar que estos elementos no coinciden del todo con los mencionados en la Norma del Consejo Nacional de Armonizacin Contable que se describe a continuacin.


16

De manera ms especfica, la Norma para establecer el formato para la difusin de los resultados de las evaluaciones de los recursos federales ministrados a las entidades federativas determina, entre otros, los siguientes criterios para las evaluaciones:

Los entes podrn usar los tipos de evaluacin considerados en los Lineamientos de evaluacin: consistencia y resultados, indicadores, procesos, impacto, especfica y estratgicas (artculo 11).

Las evaluaciones de los programas pblicos deben estar a cargo de instituciones acadmicas y de investigacin, personas fsicas o morales especializadas en la materia u organismos especializados, de carcter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en la materia. Los gastos de la evalua-cin han de sufragarse con cargo al presupuesto del ente pblico de que se trate, o del CONEVAL cuando ste as lo determine (artculo 12).

Se debern elaborar trminos de referencia (TdR) para cada evaluacin con el ob-jetivo [], los alcances, metodologa, perfil del equipo evaluador y productos espe-rados. Para ello, se podrn usar los TdR del CONEVAL y de la SHCP.13 El evaluador externo incluir un apartado en el informe de la evaluacin con las fortalezas y opor-tunidades, debilidades y amenazas, as como las recomendaciones (artculo 15).

Los evaluadores externos interesados en realizar evaluaciones debern cumplir con los requisitos establecidos en los Lineamientos de evaluacin (artculo 16).

Los entes debern dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora deriva-dos de las recomendaciones emitidas en dichas evaluaciones (artculo 17).

Las evaluaciones se publicarn en las pginas de internet de los entes responsables a ms tardar treinta das despus de su conclusin (artculo 18), con los siguientes elementos mnimos: descripcin, principales hallazgos, conclusiones y recomenda-ciones, datos de la instancia evaluadora, identificacin del (los) programa(s), datos de contratacin de la evaluacin y difusin de sta (ver anexo 1).

Difusin de la poltica social

El marco normativo establece el carcter pblico de la informacin relacionada con la poltica de desarrollo social, desde su diseo hasta su evaluacin. La LGDS mencio-na que la informacin relativa al desarrollo social es pblica (artculo 3) y que los municipios harn del conocimiento pblico cada ao sus programas operativos de desarrollo social (artculo 16). Por otra parte, la Ley General de Contabilidad Guber-namental obliga a los municipios a incluir en sus ordenamientos equivalentes a leyes de ingresos y presupuestos de egresos las prioridades de gasto, los programas y pro-yectos, as como la distribucin del presupuesto y los indicadores estratgicos y de gestin asociados a los programas (artculo 61).

13 En 2015 se modific el artculo 79 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y se transfirieron las atribuciones de la Secretara de la Funcin Pblica a la Unidad de Evaluacin de Desempeo.


17

Por su parte, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica espe-cifica los elementos que se debern publicar de cada programa de subsidio, estmulo y apoyo (artculo 70), entre los cuales se incluyen objetivos, metas, indicadores, padrn de beneficiarios, presupuesto, requisitos y procedimientos de acceso, mecanismos de evaluacin, informes de evaluacin y seguimiento de recomendaciones.

La Ley General de Contabilidad Gubernamental tambin dispone que los entes pbli-cos habrn de difundir su programa anual de evaluaciones y la informacin relacio-nada con stas, incluyendo metodologas, indicadores y resultados (artculos 54, 64, 71 y 79).

El Consejo Nacional de Armonizacin Contable public la Norma para establecer la estructura de informacin del formato de programas con recursos federales por orden de gobierno, que define un formato con los datos siguientes: nombre del programa, dependencia o entidad responsable, aportacin de cada orden de gobierno, monto total y periodicidad.

Por ltimo, la Ley de Coordinacin Fiscal determina, en relacin con las acciones con recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, es decir, los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que los municipios debern publicar en sus pginas de internet los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicacin, metas y beneficiarios (artculo 33). Adems, tienen que reportar el avance y los resultados del ejercicio de los recursos que recibieron a la Sedesol y a la SHCP mediante los gobiernos estatales.

En sntesis, el marco normativo obliga a los municipios a difundir informacin de la po-ltica de desarrollo social, desde su diseo hasta su evaluacin, sin importar el origen de los recursos.

En conclusin, el marco normativo otorga competencias y obligaciones a los munici-pios para disear, implementar, difundir y dar seguimiento. Aunque incipiente, tambin se identifican algunas atribuciones para evaluar la poltica social, especificidades que se regulan en documentos que emite el municipo. Hay una mayor claridad y amplitud de estas atribuciones en los recursos federalizados que en los recursos propios de los municipios. Si bien han avanzado hacia el desarrollo de la normativa y la prctica para la implementacin de sistemas de monitoreo y evaluacin, esta construccin se ha dado de manera heterognea. De esta revisin del marco normativo, se puede concluir que la metodologa utilizada para determinar el avance en los elementos de monitoreo y evaluacin es aplicable a los municipios.

18Objetivo

El objetivo general del documento es aportar informacin sobre el avance que presentan los municipios en la regulacin e implementacin de elementos de mo-nitoreo y evaluacin. Objetivos especficos

Identificar el grado de avance de los 31 municipios capitales y cuatro delegaciones del Distrito Federal en los diferentes elementos de monitoreo y evaluacin de sus polticas y programas sociales en 2015.

Proporcionar informacin a los tomadores de decisiones de los municipios sobre fortalezas y reas de oportunidad en la regulacin e implementacin de elementos de monitoreo y evaluacin en sus gobiernos.

Categoras de anlisis

Los resultados del diagnstico se presentan por medio de un ndice de monitoreo y evaluacin en las capitales municipales, el cual se construye a partir de distintas cate-goras de anlisis, que se organizan en los siguientes niveles (ver figura 1):

Dos componentes de anlisis:

Componente 1. El deber ser o componente normativo, que valora la normativa emitida por el municipio respecto a los elementos de monitoreo y evaluacin definidos en el ndice.

Componente 2. Prcticas de monitoreo y evaluacin o componente prctico que considera la implementacin de dichos elementos en el municipio.

Nueve elementos de anlisis en materia de monitoreo y evaluacin establecidos a partir del marco de referencia.

CAPTULO 2.

Metodologa del diagnstico


19

27 variables, de las cuales 14 corresponden al componente normativo y 13, al prc-tico (CONEVAL, 2015, p. 11).

La metodologa para este diagnstico es la misma que se utiliz en el Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas, publicado en 2011, 2013 y 2015. Sin embargo, se hicieron algunas adptaciones para mejorar su aplicacin en el orden municipal; por ejemplo, en virtud de que los municipios no cuentan con atribuciones para emitir leyes, pero s pueden regular el desarrollo social con otros instrumentos normativos, especialmente con reglamentos, se adapt la variable nor-mativa El estado cuenta con una Ley de Desarrollo Social o equivalente. Por lo tanto, en esta variable se examin si los municipios regulan, en sus reglamentos, los aspectos del desarrollo social analizados.

Figura 1. Categoras de anlisis del Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales, Mxico, 2015

Componente 1El deber ser(normativo)

Componente 2Prcticas de monitoreo y evaluacin(prctico)

9 elementos

154 criterios

1. Aspectos generales del desarrollo social2. Criterios para la creacin de programas nuevos3. Creacin de un padrn de beneficiarios4. Elaboracin de reglas de operacin o equivalente5. Difusin de informacin de los programas 6. Transparencia en el presupuesto7. Elementos de monitoreo y evaluacin8. Indicadores de resultados y de gestin9. rea responsable de realizar la evaluacin

27 variables

Fuente: Adaptacin con base en CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin de las entidades federativas 2015. Ciudad de Mxico, 2016, p. 11.

Etapas de elaboracin del ndice de monitoreo y evaluacin de municipios capitales

El proceso para recopilar la informacin del ndice se dividi en dos etapas (ver figura 2). En la primera, un externo, un ciudadano simulado, realiz la bsqueda y el anlisis de informacin, incluyendo las solicitudes de informacin a las autoridades de transparen-cia en los municipios con base en la metodologa que el CONEVAL le proporcion. En la segunda, el equipo del CONEVAL revis y valid la informacin recopilada por el externo y, luego, calcul el ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 2015.

La informacin considerada corresponde a documentos oficiales normativos y prc-ticos publicados por los ayuntamientos en sus pginas de internet, por ejemplo, en la seccin de transparencia, o proporcionados en respuesta a las solicitudes de informa-cin vigentes entre enero de 2014 y diciembre de 2015.


20

Figura 2. Etapas del proceso de recoleccin de la informacin para el Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales, Mxico, 2015

Ejercicio externoUn externo realiza la bsqueda y las solicitudes de informacin

a los municipios

CONEVALValidacin de informacin por parte del

equipo del CONEVAL

Octubre a diciembre de 2015 Mayo a agosto de 2016

Fuente: CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016.

Alcances y lmites

La finalidad de este documento es presentar un primer anlisis de los elementos de monitoreo y evaluacin que poseen los municipios y ofrecer a los tomadores de de-cision informacin til para mejorar sus elementos de seguimiento y evaluacin de la poltica social. Como se menciona en el Diagnstico del avance en monitoreo y eva-luacin de las entidades federativas 2015, los beneficios de usar un ndice, segn Foa y Tanner (2012, p. 2), son los siguientes:

1. Un ndice permite resumir un fenmeno complejo o multidimensional de una manera simple y proporciona a los tomadores de decisin una idea representa-tiva de la situacin de las unidades de anlisis del ndice en el tema abordado. En este diagnstico, el ndice resume, en una valoracin, el grado de avance de las entidades federativas y el Distrito Federal en la regulacin y operacin de elementos de monitoreo y evaluacin.

2. Dado que presentan una medida nica, la interpretacin de los datos resulta sencilla, en particular cuando hay informacin para distintos periodos, lo que ayuda a identificar avances y sealar casos en los cuales resulta necesario intervenir.

3. El compromiso de producir y actualizar con regularidad medidas cuantitativas facilita la comunicacin con actores clave y ciudadanos, y demuestra el inters de la institucin por el tema analizado.

4. Por ltimo, el diseo de ndices es un punto de partida y una aportacin para la discusin pblica sobre el significado del objeto de diagnstico. La publica-cin del diagnstico ha contribuido a difundir y promover la importancia de la discusin pblica sobre los elementos de monitoreo y evaluacin (CONEVAL, 2016, p. 13).


21

Es necesario mencionar algunos aspectos que se tomaron en cuenta en la elabora-cin de este diagnstico:

El diagnstico presenta los elementos de monitoreo y evaluacin que los munici-pios y cuatro delegaciones del Distrito Federal han regulado y/o implementado en el mbito del desarrollo social sin profundizar en las causas o condiciones para su implementacin; por lo tanto, no describe los sistemas de monitoreo y evaluacin ni el desempeo de los gobiernos estatales.

Para integrar el ndice, nicamente se consider informacin oficial y pblica, es decir, documentos accesibles en las pginas de internet de los municipios o por medio de solicitudes de informacin al rgano de transparencia local.

Dado que el mbito de accin del CONEVAL es la poltica y los programas de de-sarrollo social, en el diagnstico se incluyeron nicamente los elementos de moni-toreo y evaluacin relacionados con el tema. Por ello, no se consider informacin de otros sectores de poltica pblica.

El diagnstico se centra en los programas municipales, por lo que no se incluye informacin relacionada con programas de desarrollo social diseados y financia-dos por la administracin pblica federal o estatal (CONEVAL, 2016, p. 14).

Seleccin de los municipios

Con base en las constituciones polticas de cada estado, se eligi a los municipios ca-pitales porque es donde se localiza la sede de los poderes y, por lo tanto, se generan las decisiones de mayor relevancia para la gestin pblica de cada entidad.

Con este estudio no se pretendi hacer una muestra representativa del resto de muni-cipios, sino explorar el tipo de elementos de monitoreo y evaluacin que han puesto en prctica los municipios capitales en Mxico.

Durante el periodo de recoleccin y validacin de la informacin, no se encontr la referente al municipio de Chilpancingo, capital del estado de Guerrero. En cuanto al entonces Distrito Federal, se analizaron cuatro delegaciones, que no se incluyeron en el clculo del ndice general, pues no tienen competencia para emitir documentos nor-mativos propios; esto hace que su valoracin no sea comparable con los dems mu-nicipios. Los resultados para las delegaciones se presentan en un apartado especfico.

22

CAPTULO 3.

Resultados del ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales 2016

Resultados generales del ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales

El CONEVAL realiz en 2016 el diagnstico de monitoreo y evaluacin en munici-pios capitales para identificar el avance en la regulacin e implementacin de elementos de monitoreo y evaluacin de la poltica de desarrollo social en los mu-nicipios capitales en 2015. En la grfica 1 se muestran los resultados obtenidos por los treinta municipios capitales de las entidades federativas.14 Se observa que el promedio de avance en monitoreo y evaluacin del desarrollo social en los municipios fue de 17.5 por ciento; trece de ellos se colocaron por encima de este valor, mientras que ms de la mitad (dieciocho) se ubicaron por debajo del promedio.

Grfica 1. ndice del avance en monitoreo y evaluacin de la poltica social en municipios capitales, Mxico, 2016

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Porc

enta

je

Gua

dala

jara

, Jal

.

Tolu

ca, E

do. d

e M

x.

Agua

scal

ient

es, A

gs.

Pueb

la, P

ue.

Cent

ro, T

ab.

Dura

ngo,

Dgo

.

Pach

uca,

Hgo

.

Cam

pech

e, C

amp.

Ciud

ad V

icto

ria, T

amps

.

Oax

aca,

Oax

.

Culia

cn,

Sin

.

San

Luis

Pot

os,

SLP

Que

rta

ro, Q

ro.

Xala

pa, V

er.

Herm

osill

o, S

on.

Cuer

nava

ca, M

or.

Mon

terre

y, N

L

Tepi

c, N

ay.

Tuxt

la G

uti

rrez,

Chi

s.

Oth

n P

. Bla

nco,

Q. R

oo

Mr

ida,

Yuc

.

Chih

uahu

a, C

hih.

Salti

llo, C

oah.

La P

az, B

CS

Gua

naju

ato,

Gto

.

Mex

ical

i, BC

Zaca

teca

s, Z

ac.

Colim

a, C

ol.

Tlax

cala

, Tla

x.

Mor

elia

, Mic

h.

Chilp

anci

ngo,

Gro

.

Avance alto Avance medio-alto Avance medio Avance medio-bajo Avance bajo

Promedio 17.5

35.2

34.3

26.9

25.9

25.9

24.1

23.1

21.3

20.4

18.5

18.5

18.5

17.6

16.7

16.7

15.7

15.7

14.8

14.8

14.8

13.0

13.0

13.0

12.0

12.0

11.1

10.2

10.2

7.4

3.7

Fuente: Elaboracin del CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales Nota: El ndice est normalizado a 100 puntos, es decir, es el puntaje alcanzado sobre 100 puntos.

14 Para el clculo del ndice no se incluy a Chilpancingo, capital del estado de Guerrero, ni las delegaciones del Distrito Federal.


23

Los municipios con el mayor avance fueron Guadalajara y Toluca, ambos por arriba del promedio nacional, lo cual significa que son los municipios capitales que han implementado mayor nmero de elementos de monitoreo y evaluacin. Por otro lado, los que registraron un menor avance fueron Zacatecas, Colima, Tlaxcala y Morelia. La diferencia entre el municipio con el mayor avance, Guadalajara, y el menor, Morelia, fue de 31.5 puntos porcentuales.

Al ser la primera vez que se tiene este tipo de medicin, resulta llamativo que todos los municipios en estudio dispongan de algn elemento de monitoreo y evaluacin; sin embargo, el promedio an es muy bajo, incluso result inferior al punto inicial que se identific por entidad federativa durante el estudio realizado en 2011. Esto refleja lo diferente que puede llegar a ser el orden municipal; por lo tanto, debern analizarse los resultados con mayor atencin a fin de profundizar en las mejores polticas que impul-sen el monitoreo y la evaluacin en los municipios.

Resultados del ndice por grupos de avance

Con el propsito de ampliar y facilitar el anlisis de los resultados del ndice, los muni-cipios se clasificaron en cinco grupos de avance, conforme al puntaje obtenido en el ndice y de acuerdo con la clasificacin mostrada en la figura 3.15

Figura 3. Denominacin de los grupos de avance de monitoreo y evaluacin en municipios capitales, Mxico, 2015

V IV III II I

Avance alto

Avance medio-alto

Avance medio

Avance medio-bajo

Avance bajo


15 Estos grupos se construyeron a partir del avance mximo y mnimo de los municipios capitales. Este anlisis no es compa-rable con los resultados del Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas. Para mayor detalle, se sugiere consultar el anexo metodolgico.

24

Figura 4. Municipios por grupo de avance del diagnstico de monitoreo y evaluacin en municipios capitales, Mxico, 2015

Avancealto

Avancemedio-alto

Avancemedio

Avancemedio-bajo

Avancebajo

Guadalajara y Toluca

Aguascalientes, Durango, Puebla, Pachuca y Centro

Campeche, Ciudad Victoria, Oaxaca, Culiacn, San Luis Potos, Quertaro, Cuernavaca, Xalapa y Hermosillo

Monterrey, Tepic, Tuxtla Gutirrez, Othn Blanco, Mrida, Chihuahua, Saltillo, La Paz, Guanajuato, Mexicali, Zacatecas y Colima

Tlaxcala y Morelia


En la grfica 2 se observa el promedio que alcanzaron los municipios por grupos de avance en el diagnstico de monitoreo y evaluacin 2016. El grupo de avance alto logr 34.7 por ciento, mientras que el bajo obtuvo 5.6 de 100 puntos posibles. En este apartado se presentan las caractersticas que comparten los municipios que pertene-cen a cada grupo de avance.

Grfica 2. ndice del avance en los elementos de monitoreo y evaluacin segn grupo de avance, 2015

V IV III II I

34.7

25.2

18.2

12.9

5.6



25

Grupo de avance alto

Cuadro 1. Calificacin y nmero de municipios capitales integrantes del grupo de avance alto en monitoreo y evaluacin, Mxico, 2015

%

ndice global 34.7

Componente normativo 17

Componente prctico 18

Nmero de integrantes 2

Fuente: Elaboracin del CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016. Nota: Los puntajes estn normalizados, es decir, es el puntaje alcanzado sobre 100 puntos.

Este grupo est integrado por los municipios de Guadalajara y Toluca y se caracteriza por ser el de mayor avance, ya que presenta 34.7 por ciento de los elementos de mo-nitoreo y evaluacin considerados en el diagnstico, aunque el porcentaje apenas rebasa la tercera parte del potencial por alcanzar. A continuacin se especifican los elementos comunes del grupo, tanto normativos como prcticos:

Los miembros de este grupo cuentan con documentos normativos que regulan el desarrollo social municipal, en los cuales se especifica la poblacin que se debe priorizar; se hace referencia a la existencia de programas municipales; se definen criterios para la asignacin de presupuesto; y se establece la evaluacin de la po-ltica social municipal.

Tienen normativa que regula la creacin de padrones de beneficiarios y la elabora-cin de reglas de operacin. En la prctica, este grupo posee ambos instrumentos.

Los municipios de este grupo difunden informacin sobre los programas sociales en sus portales de internet y es posible identificar el presupuesto asignado a cada programa municipal.

En particular, Toluca fue el nico que llev a cabo evaluaciones a programas de desarrollo social.

En la prctica, los municipios de este grupo de avance disponen de indicadores de gestin.

La normativa establece el funcionamiento de un rea responsable de realizar o coordinar la evaluacin de la poltica de desarrollo social en el municipio. En la prctica no se identific evidencia pblica de que existan dichas reas.


26

Grupo de avance medio-alto

Cuadro 2. Calificacin y nmero de municipios capitales integrantes del grupo de avance medio-alto, Mxico, 2015

%

ndice global 25.2





Este grupo est compuesto por los municipios de Aguascalientes, Durango, Puebla, Pachuca y Centro y se caracteriza por presentar 25.2 por ciento de los elementos de monitoreo y evaluacin considerados en el diagnstico, solo una cuarta parte del po-tencial en esta materia. A continuacin se detallan los elementos comunes del grupo, tanto normativos como prcticos:

Los integrantes de este grupo poseen documentos que regulan el desarrollo social en el municipio. En todos se hace referencia al funcionamiento de programas muni-cipales de desarrollo y se establece la evaluacin de la poltica o de los programas de desarrollo social.

Tienen normativa que regula la creacin de padrones de beneficiarios y la elabora-cin de reglas de operacin. En la prctica, este grupo reporta ambos instrumentos.

Los municipios difunden informacin sobre los programas de desarrollo social en sus portales de transparencia. En la mayora de stos, la informacin del presupues-to no est desagregada por programa.

Este grupo cuenta con normativa que determina la evaluacin y el monitoreo de la poltica y de los programas de desarrollo social del municipio. Si bien se establece en la norma el rea responsable de llevar a cabo la evaluacin, sta no cumple con todos los criterios.

Los municipios incluyen indicadores de gestin en sus programas sociales.


27

Grupo de avance medio

Cuadro 3. Calificacin y nmero de municipios capitales integrantes del grupo de avance medio, Mxico, 2015

%

ndice global 18.2





Este grupo est integrado por los municipios de Campeche, Ciudad Victoria, Oaxaca, San Luis Potos, Culiacn, Quertaro, Cuernavaca, Hermosillo y Xalapa, y se caracteriza por registrar 18.2 por ciento de los elementos de monitoreo y evaluacin considerados en el diagnstico; esto significa menos de una quinta parte del potencial en monito-reo y evaluacin. A continuacin se muestran los elementos comunes del grupo, tanto normativos como prcticos:

Este grupo se caracteriza por contar con documentos que regulan algunos aspec-tos del desarrollo social en el municipio. La mayora de ellos especifican la pobla-cin que debe tener prioridad en la poltica social; nicamente Oaxaca y Culiacn no lo incluyen.

Tienen normativa para la creacin de padrones de beneficiarios y establecer reglas de operacin; sin embargo, sta carece de algunos criterios. En la prctica, este grupo posee ambos instrumentos.

Los municipios difunden informacin sobre los programas de desarrollo social en sus portales de transparencia. La difusin del presupuesto se encuentra incompleta, ya que no se presenta desagregada por programa social.

La mayora de municipios no regulan el monitoreo y la evaluacin ni tampoco nom-bran un rea responsable de realizarla o coordinarla.

Los municipios de este grupo de avance elaboran indicadores de gestin de los programas y la mayora incluyen informacin sobre stos; nicamente Campeche no cuenta con ellos.


28

Grupo de avance medio-bajo

Cuadro 4. Calificacin y nmero de municipios capitales integrantes del grupo de avance medio-bajo, Mxico, 2015

%

ndice global 12.9





Este grupo lo conforman los municipios de Monterrey, Tepic, Tuxtla Gutirrez, Othn P. Blanco, Mrida, Chihuahua, Saltillo, La Paz, Guanajuato, Mexicali, Zacatecas y Colima, y se caracteriza por registrar 12.9 por ciento de los elementos de monitoreo y evaluacin considerados en el diagnstico. A continuacin se muestran los elementos comunes del grupo, tanto normativos como prcticos:

Los municipios de este grupo cuentan con documentos que regulan el desarrollo social municipal, pero no cumplen con los criterios que evala el diagnstico; por ejemplo, la mayora no sealan criterios para la creacin de programas, como la elaboracin de un diagnstico.

Tres de los doce municipios que componen este grupo poseen reglamentacin que establece la elaboracin de padrones de beneficiarios. En la prctica solo dos de estos municipios los tienen. Cabe destacar el caso de Chihuahua, el cual, a pe-sar de carecer de normativa, cuenta con padrones.

Los municipios difunden informacin sobre sus programas sociales, pero no acatan varios criterios. La informacin del presupuesto no se presenta desagregada por programa social de desarrollo.

Su normativa dispone la evaluacin y el monitoreo de la poltica y de los programas de desarrollo social; no obstante, cumplen con pocos de los criterios evaluados; por ejemplo, no se seala que sern usados para decisiones presupuestarias ni se especifican criterios para la evaluacin.

Todos los municipios determinan el funcionamiento de un rea responsable de rea-lizar o coordinar la evaluacin de la poltica y los programas sociales.


29

Grupo de avance bajo

Cuadro 5. Calificacin y nmero de municipios capitales integrantes del grupo de avance bajo, Mxico, 2015

%

ndice global 5.6





Este grupo est formado por los municipios de Tlaxcala y Morelia, y se caracteriza por presentar 5.6 por ciento de los elementos de monitoreo y evaluacin considerados en el diagnstico. A continuacin se indican los elementos comunes del grupo, tanto normativos como prcticos:

Tlaxcala posee documentos que normalizan algunos aspectos del desarrollo so-cial; en cambio, Morelia carece de este tipo de regulacin. Sin embargo, los dos municipios cumplen con pocos criterios evaluados en el diagnstico.

La normativa sobre creacin de padrones de beneficiarios y reglas de operacin registra un avance bajo. En la prctica, estos municipios no difunden dichos instru-mentos.

Tlaxcala difunde informacin sobre los programas sociales en sus portales de inter-net, pero Morelia, no. En cuanto al presupuesto, no se identific informacin desa-gregada por programa social.

Evolucin del ndice por componente de anlisis

En este apartado se detalla el ndice por componentes, es decir, el normativo y el prc-tico. El primero identifica la normativa que emitieron los municipios para regular los ele-mentos de monitoreo y evaluacin. El segundo refiere la implementacin de ejercicios prcticos de monitoreo y evaluacin.


30

Grfica 3. ndice de monitoreo y evaluacin en municipios capitales, desagregado por componente de anlisis, Mxico, 2015

Componente prcticoComponente normativo100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Porc

enta

je

Gua

dala

jara

, Jal

.

Tolu

ca, E

do. d

e M

x.

Agua

scal

ient

es, A

gs.

Pueb

la, P

ue.

Cent

ro, T

ab.

Dura

ngo,

Dgo

.

Pach

uca,

Hgo

.

Cam

pech

e, C

amp.

Ciud

ad V

icto

ria, T

amps

.

Oax

aca,

Oax

.

Culia

cn,

Sin

.

San

Luis

Pot

os,

SLP

Que

rta

ro, Q

ro.

Xala

pa, V

er.

Herm

osill

o, S

on.

Cuer

nava

ca, M

or.

Mon

terre

y, N

L

Tepi

c, N

ay.

Tuxt

la G

uti

rrez,

Chi

s.

Oth

n P

. Bla

nco,

Q. R

oo

Mr

ida,

Yuc

.

Chih

uahu

a, C

hih.

Salti

llo, C

oah.

La P

az, B

CS

Gua

naju

ato,

Gto

.

Mex

ical

i, BC

Zaca

teca

s, Z

ac.

Colim

a, C

ol.

Tlax

cala

, Tla

x.

Mor

elia

, Mic

h.

Chilp

anci

ngo,

Gro

.

Promedio 17.5

35.2

34.3

26.9

25.9

25.9

24.1

23.1

21.3

20.4

18.5

18.5

18.5

17.6

16.7

16.7

15.7

15.7

14.8

14.8

14.8

13.0

13.0

13.0

12.0

12.0

11.1

10.2

10.2

7.4

3.7


En la grfica 3 se presenta la calificacin de cada municipio capital en el ndice, y se distingue la proporcin que le corresponde a la regulacin, por una parte, y a la imple-mentacin, por otra, de los elementos de monitoreo y evaluacin de la poltica social. El peso de cada componente vara en los treinta municipios analizados; por ejemplo, en Quertaro, a pesar de que la regulacin es limitada, en la prctica el municipio ha desarrollado varios elementos. En contraste, Guanajuato tiene una regulacin ligera-mente por debajo del promedio, pero ha realizado pocos ejercicios prcticos.

Resultados del componente normativo: el deber ser en monitoreo y evaluacinEste componente hace referencia a la identificacin de instrumentos del marco nor-mativo que regulan el qu, cmo y de qu forma se debe realizar el monitoreo y la evaluacin. En este anlisis se consideraron documentos vigentes a 2015. Los resulta-dos fueron los siguientes:

En la grfica 4 se observa que el promedio de este componente es de 8.3 por cien-to de un valor mximo alcanzable de 51.85 puntos porcentuales. Dicho en otras palabras, los municipios cumplen en promedio con 16.0 por ciento de los elemen-tos normativos que se consideran en el diagnstico. Del total, trece municipios se ubican por encima del promedio en este componente.

Los tres municipios que registran mayor avance en este componente son Guadala-jara, Toluca y Durango. stos, en promedio, cuentan con 34 por ciento de la informa-cin que se analiza en las variables que constituyen este componente.


31

Grfica 4. Avances en la regulacin del monitoreo y la evaluacin en municipios capitales, Mxico, 2015

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Porc

enta

je

Gua

dala

jara

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.

Promedio 8.3

18.5

14.8

13.9

13.9

13.0

11.1

11.1

10.2

10.2

10.2

9.3

9.3

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8.3

8.3

8.3

7.4

7.4

6.5

6.5

6.5

6.5

5.6

5.6

4.6

3.7

3.7

2.8

1.9

0.9

0.0


Las variables que muestran un mayor avance en este componente es tener documen-tos que regulen algunos aspectos del desarrollo social, en particular los reglamentos municipales y el establecer en la normativa que se debe contar con un rea respon-sable de realizar o coordinar las evaluaciones de la poltica social.

Resultados del componente prctico: prcticas de monitoreo y evaluacinEn el componente prctico se identifican prcticas en monitoreo y evaluacin que han llevado a cabo los municipios. En este diagnstico se consideran las que se en-contraban vigentes o fueron implementadas entre enero de 2014 y diciembre de 2015, y que permanecieron publicadas durante la etapa de recoleccin de la informacin. Los principales hallazgos son los siguientes:

La grfica muestra que el promedio del componente prctico en 2015 fue de 9.2 por ciento, de un mximo alcanzable de 48.15 puntos porcentuales. Esto quiere decir que los municipios poseen cerca de 20 por ciento de los instrumentos y ejer-cicios prcticos que considera el diagnstico.

Los municipios con el mayor puntaje en este componente son Toluca, Guadalajara y Quertaro. En promedio, este grupo de tres municipios cumple con 36.5 por ciento de los criterios prcticos del diagnstico.


32

Grfica 5. Avances en la implementacin de prcticas en monitoreo y evaluacin en municipios capitales, Mxico, 2015 50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

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.

Promedio 9.2

19.4

16.7

16.7

15.7

13.0

13.0

13.0

12.0

12.0

12.0

11.1

11.1

10.2

10.2

9.3

9.3

9.3

8.3

8.3

6.5

6.5

6.5

5.6

5.6

3.7

3.7

2.8

2.8

0.9

0.9


El avance en el componente prctico se relaciona con la difusin de programas, el diseo de indicadores de gestin con informacin especfica, y la elaboracin de padrones de beneficiarios. En tanto, los retos ms profundos residen en la planeacin de las evaluaciones, la realizacin de stas, el diseo de indicadores de resultados y el rea encargada de evaluar.

Evolucin por elemento de anlisis

Documentos que regulan aspectos generales del desarrollo social

Grfica 6. Existencia de documentos que regulan aspectos generales del desarrollo social en municipios capitales, Mxico, 2015

V1. El municipio cuenta con documentos que regulan aspectos generales de desarrollo social

4

3

2

1

0

Califi

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Gua

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jara

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.

Fuente: Elaboracin del CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016. Nota: Cada variable puede tener una calificacin de 0 a 4.


33

Resultados La grfica 6 muestra que veintinueve municipios tienen documentos normativos que re-

gulan aspectos generales del desarrollo social, como reglamentos de la Secretara de Desarrollo Social, reglamentos de la administracin pblica y bandos municipales. Cin-co de ellos, Guadalajara, Ciudad Victoria, Toluca, Puebla y Othn P. Blanco, presentan el mayor avance, ya que incluyen en sus documentos, entre otros, la poblacin que debe priorizar la poltica social y hacen referencia al funcionamiento de programas munici-pales de desarrollo social. Sin embargo, no consideran criterios para la creacin de pro-gramas nuevos, por ejemplo, la elaboracin de un diagnstico del problema pblico que se busca resolver; la especificacin de la dependencia encargada de operar el programa; la vinculacin con uno o ms objetivos del plan municipal de desarrollo, o bien, el diseo de indicadores para el monitoreo y la evaluacin del programa.

Guadalajara es el municipio con mayor avance debido a que cumple con seis de los siete criterios evaluados. Del total, dieciocho municipios reportan un avance intermedio. Por otra parte, en Morelia no se identific normativa que regulara aspec-tos generales del desarrollo social.

Criterios para la creacin de programas de desarrollo social

Grfica 7. Existencia de criterios para la creacin de programas de desarrollo social en municipios capitales, Mxico, 2015

V2. La normativa municipal establece la creacin de programas nuevos de desarrollo social

4

3

2

1

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Chilp

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.

Fuente: Elaboracin del CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016. Nota: Cada variable puede tener una calificacin de 0 a 4.

Resultados En la grfica 7 se observa que Ciudad Victoria y Toluca formularon criterios para la

creacin de programas de desarrollo social en el marco jurdico del municipio. El primero los incluy en el Reglamento Orgnico de la Administracin Pblica Muni-cipal de Ciudad Victoria, Tamaulipas, y el segundo, en el Manual de procedimientos de la Direccin de Desarrollo Social.


34

En los veintiocho municipios restantes no se identific documento normativo que estableciera criterios para la creacin de programas de desarrollo social.

Padrn de beneficiarios

Grfica 8. Regulacin y elaboracin de padrones de beneficiarios en municipios capitales, Mxico, 2015

V4. El municipio tiene padrones de beneficiarios para programas municipales de desarrollo social y cules sonV3. La normativa municipal establece la creacin de un padrn de beneficiarios para programas municipales de desarrollo social

8

7

6

5

4

3

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1

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Fuente: Elaboracin del CONEVAL. Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en los municipios capitales 2016. Nota: Cada variable puede tener una calificacin de 0 a 4. La barra en la grfica es el resultado de la suma de las dos variables en cada municipio.

Resultados Como se observa en la grfica 8, ocho municipios cuentan con regulacin para la

construccin de padrones de beneficiarios. Sin embargo, esta normativa no espe-cifica elementos mnimos requeridos, como el objetivo del programa, la poblacin objetivo, la institucin responsable y el tipo de apoyo otorgado.

Tepic registra el mayor avance en esta variable normativa porque cuenta con el Re-glamento para el Padrn Municipal de Tepic, en el cual se establece la elaboracin de padrones en el municipio, aunque no se refieren a los exclusivos para programas de de-sarrollo social, sino a un padrn general; por ello, debern incluir el perfil del beneficiario, domicilio geogrfico y el programa del que se recibe el apoyo, adems de la clave de identificacin para cada beneficiario y el nombre del rea del responsable de integrar el padrn.

En el componente prctico se identific que veinte de los treinta municipios cuentan con padrones de beneficiarios para programas municipales de desarrollo social. Asimismo, se caracterizan por tener en sus portales de internet informacin sobre el rea responsable, el nombre del beneficiario y el tipo de apoyo que reciben. Desta-ca que estos municipios, a pesar de no poseer esta normativa, desarrollan padrones de beneficiarios de sus programas sociales.


35

Reglas de operacin o equivalente

Grfica 9. Regulacin y elaboracin de reglas de operacin o equivalentes en municipios capitales, Mxico, 2015

8

7

6

5

4

3

2

1

0

V6. El municipio tiene ROP, lineamientos o algn otro documento normativo para los programas municipales de desarrollo socialV5. La normativa municipal establece la elaboracin de Reglas de Operacin (ROP), lineamientos o algn otro documento normativo que regule la operacin de los programas de desarrollo social municipales

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Resultados La grfica 9 muestra que, en 2015, seis de los treinta municipios contaban con infor-

macin en sus documentos normativos que sealaba la elaboracin de reglas de operacin o documentos equivalentes. Guadalajara y Toluca establecen la elabo-racin de reglas de operacin para todos sus programas municipales, sin especifi-car las caractersticas que deben tener.

En el componente prctico, seis municipios tienen reglas de operacin para sus programas sociales; stos se caracterizan por presentar informacin sobre el obje-tivo, poblacin objetivo, tipos de apoyo y criterios de elegibilidad; sin embargo, no alcanzan la calificacin mxima debido a que carecen de indicadores de monito-reo y evaluacin del programa.

Vale la pena destacar el caso de Aguascalientes, Centro y Xalapa, los cuales, a pesar de no tener an desarrollado el componente normativo, cuentan con reglas de operacin.


36

Difusin de informacin acerca de los programas municipales de desarrollo social

Grfica 10. Resultados 2015, difusin de informacin acerca de los programas municipales de desarrollo social

8

7

6

5

4

3

2

1

0

V8. El municipio difunde informacin sobre los programas municipales de desarrollo socialV7. La normativa municipal establece difundir informacin de los programas de desarrollo social municipales

Califi

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Salti

llo, C

oah.

Mor

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, Mic

h.

Chilp

anci

ngo,

Gro

.


Resultados En la grfica 10 se muestra que en once de los treinta municipios existe una nor-

mativa que establece la difusin de la informacin sobre sus programas sociales y la mayora cuenta con un reglamento de acceso a la informacin pblica. San Luis Potos y Guanajuato lograron el mayor avance, ya que ambos disponen la di-fusin de las listas de beneficiarios de programas y los criterios de elegibilidad. No obstante, en dicho reglamento no se especifica la publicacin del objetivo ni del presupuesto del programa.

En la parte prctica se observa que veintisis municipios capitales difunden infor-macin sobre sus programas sociales, aun sin contar con normativa alguna. En general, se publica la institucin responsable del programa, el tipo de apoyo que otorga y el objetivo del programa.


37

Transparencia en el presupuesto asignado a los programas municipales

Grfica 11. Resultados 2015, transparencia en el presupuesto asignado a los program

diagnÓstico del avance - coneval.org.mx · porque lo que se mide se puede mejorar el coneval es...

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