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PROGRAMA DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE MINERALES (PASM) EN LA SABANA DE BOGOTÁ MEDIANTE PROCESOS DE

PLANIFICACION INTEGRADA

DIAGNOSTICO BASADO EN EL ANALISIS DE TEMAS CLAVES

Bogotá, D.C. 19 de diciembre de 2006

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Unión Temporal UPME 3 TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores.

PROGRAMA DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE MINERALES (PASM) EN LA SABANA DE BOGOTÁ

MEDIANTE PROCESOS DE PLANIFICACION INTEGRADA

Hoja Control

Elaboró: Unión Temporal

TAU Consultora Ambiental � Ambiental Consultores

Revisó: G. Medina

Aprobó: R. Jiliberto

Versión: 1

Vo.Bo.

Vo.Bo.

Vo.Bo.

Fecha aprobación: Diciembre /2006

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Este reporte ha sido preparado por la Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores con un conocimiento razonable y con el cuidado y la diligencia establecidos en los términos del contrato con el cliente. La Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores niega cualquier responsabilidad con el cliente y con otros por cualquier materia fuera del alcance anterior. Este informe es confidencial al cliente, la Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores no acepta cualquier responsabilidad en

absoluto, si otros tienen acceso a parte o a la totalidad del informe.

Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá mediante procesos de planificación integrada

Diagnóstico de Temas Claves de la Planificación de la minería de la Sabana de Bogotá

Versión 1

Unión Temporal UPME TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores. 5

EQUIPO TECNICO DE LA CONSULTORIA

Gabriel Medina Moncayo Director de la Consultaría

Rodrigo Jiliberto Herrera Director Metodológico

Hernán Quintero Especialista Social

Patricia Giraldo Cesar Cuevas

Manuel Álvarez Carlos Vargas

Bernardo Sánchez Roberto Núñez William Borda

Contribuciones Especiales

Hernán Mauricio Villa Página de Internet

William Borda Vanegas Coordinador del proyecto

Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá mediante procesos de planificación integrada Diagnóstico de Temas Claves de la Planificación de la minería de la Sabana de Bogotá Versión 1

Unión Temporal UPME TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores.

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Listado de Temas Claves

Elemento

1. Existen importantes efectos ambientales, y territoriales en el ámbito de explotación llegando en algunos casos a la escala micro regional

2. Pasivo ambiental significativo sin capacidad de gestionarlo y riesgo de que se incremente

3. Altos niveles de reservas y disponibilidad de recursos mineros en la Sabana de Bogotá

4. Una región que presta servicios ambientales importantes para la región, que dispone de valores ecológicos singulares y presenta altos nivel de intervención

5. Región con problemas ambientales singulares y plenamente identificados

6. Demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región (en particular Bogotá).

7. El desconocimiento del aporte y de la importancia de la minería en el desarrollo regional le otorga un bajo perfil político

8. Incertidumbre sobre el futuro de sector

9. Predominio de la minería no sostenible, tecnológicamente débil, con bajos niveles de inversión.

10. Costes de transporte, factor clave de localización

11. Existencia de instrumentos de gestión minero-ambiental en el ámbito de las explotaciones

12. Baja eficiencia en la implementación de los instrumentos de gestión minero-ambiental.

13. Baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la región.

14. Alto porcentaje de minería de hecho en la región

15. Debilidad institucional, baja capacidad de gestión

16. Insuficiente niveles de coordinación de las agendas de las instituciones con competencia en el sector minero.

17. Descoordinación normativa ambiental minera y de planificación

18. Norma de regulación de áreas compatibles con la activad minera cuyo desarrollo ha sido conflictivo

19. Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados

20. Insuficiencia de información minero ambiental básica a la escala adecuada para la toma de decisiones

21. Diversidad de instrumentos de protección ambiental de espacios regionales, aunque no todos desarrollados y articulados

22. Ausencia de decisiones estratégicas de OT regional

23. Nula exploración de recursos alternativos



Versión 1


Elemento

24. Estrategias de desarrollo regional aun consideran la actividad minera de forma incipiente

25. Escasa experiencia de iniciativas de responsabilidad compartida Estado � Sector Privado � Sociedad Civil.

26. Discurso de sostenibilidad del sector privado en estado embrionario: legitimidad-dialogo

27. Discurso ambiental defensivo

28. Disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible

29. Carencia de legitimación social de la minería

30. Marginalización social producto de la minería No sostenible

31. Presencia de patrimonio arqueológico en la región

32. Tecnología ambiental en el ámbito de explotación disponible

33. Ausencia de desarrollos e innovación tecnológica

34. Importante nivel de competencia por los usos del suelo en la Región

35. Limitados emplazamientos de materiales de construcción con la suficiente calidad

36. Carencia de programas de reconversión minera a otras actividades económicas

37. Indefinición con respecto a la zona del Tunjuelo genera incertidumbre para el desarrollo del sector

38. Conflicto sociales derivados de la actividad minera

39. Falta de cumplimiento de las funciones de las autoridades municipales en el desarrollo productivo minero

40. Oportunidad de crecimiento actividad minera

41. Conflictividad por existencia de derechos adquiridos Vs. ambiente

42. Poca inversión y deficiencia en la planificación de los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá

43. Incipientes experiencias practicas de minería sostenibles



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Índice de tablas

Tabla 1. Características de la industria extractiva en la Sabana de Bogotá. ................................... 11

Tabla 2. Títulos mineros registrados por municipios en la Sabana de Bogotá................................. 12

Tabla 2. Inventario de minas abandonadas en la Sabana de Bogotá de acuerdo según censo de 1996............................................................................................................................... 16

Tabla 3. Reservas inferidas de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá (en millones de metros cúbicos). ............................................................................................................... 21

Tabla 4. Reservas de materiales de la construcción en la Sabana de Bogotá en 2006.................... 21

Tabla 5. Áreas identificadas y reservas de carbón........................................................................ 22

Tabla 6. Proyecciones de demanda futura suponiendo crecimiento anual de la demanda de materiales de construcción desde 2000 igual al promedio 1996 � 2000 (4,2% - 5,9%)......... 57

Tabla 7. Proyección del consumo de materiales per cápita para el año 2020 en la Sabana de Bogotá........................................................................................................................................ 58

Tabla 10. Avance del programa de legalización de minería de hecho........................................... 83

Tabla 11. Legalidad de la industria minera por localidad en Bogotá............................................. 84

Tabla 12. Proporción de industria legal e ilegal por localidad ...................................................... 85

Tabla 12. Reglamentaciones del artículo 61 de la ley 99 de 1993 ........ ¡Error! Marcador no definido.

Tabla 13. Características de las formaciones y materiales aprovechados..................................... 160 Índice de Gráficos

Gráfico 1. Formas de explotación minera en la Sabana de Bogotá............................................... 68

Gráfico 2. Ingresos mensuales de niños mineros. Año 2000. ..................................................... 137 Índice de Figuras

Figura 1. Flujo básico de toma decisiones caracterizadas por el conocimiento del empresario sobre instrumentos de gestión ambiental ..................................................................................... 76

Figura 2. Ciclo minero (Tomado de la Guía Minero Ambiental de Explotación) ........................... 145



Versión 1


Introducción Un tema clave es la descripción de un problema o un hecho relevante, y esta formado por elementos claves y las relaciones entre estos elementos. La descripción de un tema clave, donde se explican hechos y sus causas, permitirá la construcción de mapas sistémicos sobre la actividad minera en la Sabana de Bogotá. Los temas claves son elementos que afectan la sostenibilidad de la actividad minera en la Sabana de Bogotá. Los temas claves analizados surgieron a partir de la revisión por parte de los participantes a un taller inicial realizado en el mes de Septiembre, en donde el grupo consultor presentó de forma preliminar 36 temas claves de la sostenibilidad de la minería en la Sabana de Bogotá. Durante el debate realizado en el taller se discutieron temas referentes a la redacción, la dimensión y el alcance de cada uno de los elementos, de lo cual surgieron algunas modificaciones a los 36 elementos formulados inicialmente y la adición de 7 temas claves que se consideraron. En este documento de diagnóstico se presenta el análisis de cada uno de los temas claves identificados de forma consensuada con los actores estratégicos. El análisis se realizó a partir de la recopilación de información cuantitativa y cualitativa disponible sobre cada uno de los temas.



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TEMA CLAVE DIMENSION

1. Existen importantes efectos ambientales, y territoriales en el ámbito de explotación llegando en algunos casos a la escala microregional.

Ambiental

ALCANCE

A escala regional son generalizados los bajos niveles de desempeño ambiental de la actividad minera, generando afectación a los diferentes elementos del ambiente (intrusión paisajística, afectación a la salud, riesgos sobre la infraestructura y comunidades, aporte de contaminación hídrica y atmosférica.

En la ciudad de Bogotá se distinguen seis localidades mineras, estas son: Usaquen, San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe, Tunjuelito y Ciudad Bolívar. Las localidades de San Cristóbal, Usme y Ciudad Bolívar, son las más importantes zonas extractivas del Distrito. Los desarrollos mineros identificados en Bogotá varían desde explotaciones antitécnicas desordenadas y manuales de materiales arcillosos, y de materiales de construcción hasta explotaciones tecnificadas, eficientes y controladas por las entidades del Estado. Al analizar las técnicas de producción de elementos cerámicos como ladrillos, pisos, tubos y tejas empleadas por la minería de materiales de construcción, se tiene que para Bogotá y sus áreas de influencia que existen 658 hornos artesanales del tipo llama dormida y árabes equivalentes a un 75% del total de los existentes1. La utilización de esta tecnología de cocción demuestra las condiciones económicas y sociales en que se realiza la actividad minera y sus implicaciones ambientales y efectos sobre la salud de la población de las áreas de influencia. De acuerdo a la Contraloría de Bogotá, la explotación minera a cielo abierto llevada a cabo de forma antitecnica en los cerros orientales del Distrito Capital, ha ocasionado pérdida de cobertura vegetal; modificación radical de la morfología; condiciones de inestabilidad; sedimentación de cauces por arrastre de materiales y escorrentía; contaminación de cauces por arrastre de grasas y de combustibles desde los patios de mantenimiento y talleres; intervención de áreas de recarga de acuíferos; modificación y alteración de las condiciones dinámicas naturales de ríos y quebradas; contaminación por ruido, vibraciones y circulación de la maquinaria utilizada; emisión de partículas y gases a la atmósfera y deterioro de la infraestructura vial por tráfico de vehículos de carga pesada.

1 Cárdenas Marcela, Eduardo Chaparro. Industria minera de materiales de construcción su sustentabilidad en América del Sur.

CEPAL. Santiago de Chile, Octubre 2.004.



Versión 1


Adicionalmente, se debe mencionar que en el Distrito Capital existe riesgos latentes que corren las comunidades localizadas en los barrios adyacentes a la zona de canteras ubicadas en la localidad del Tunjuelo, relacionados con la susceptibilidad del terreno a los fenómenos de remoción en masa e inundaciones, derivados del deterioro ambiental histórico y de los eventos de inundaciones ocurridos en el año 2002. Como parte de un censo realizado en el año 2000, a más de 1000 explotaciones, se identificaron afecciones al agua y al paisaje que se muestra en la tabla 1. Tabla 1. Características de la industria extractiva en la Sabana de Bogotá. Censo: más de 1000 sitios de extracción.

PROBLEMAS DETECTADOS

Ignorancia de los propietarios y administradores, Falta de recursos, Falta de control administrativo, Carencia de sensibilidad ciudadana, Ningún apoyo técnico por parte del estado, Cualquier persona puede ser propietaria de una cantera.

COMPOSICIÓN

AREA JURISDICCION DAMA. Chircales o industrias artesanales de ladrillo: 38,6%; Ladrilleras medianas y grandes: 55,7%; Canteras productoras de recebos o arenas: 1.4%; Gravilleras: 4,3%. AREA JURISIDICCION COMPARTIDA DAMA - CAR. Ladrilleras medianas y grandes: 29,4%; Canteras productoras de recebos o arenas: 58.8%; Gravilleras:11,8%.

LOCALIZACIÓN

Tunjuelito: 70%, Usaquén: 18.6%, San Cristóbal: 8,4%

AFECTACIÓN DEL AGUA

El 65.8% de las explotaciones han afectado áreas de recarga de acuíferos, el 22.5% han deteriorado o destruido áreas de manantiales y el 11.7% han afectado ríos y quebradas.

IMPACTOS SOBRE EL PAISAJE

Aporte de partículas en suspensión, Aporte de sedimentos, Contaminación visual Deterioro del espacio público Fuente: Adaptado de Correa Arroyave Alvaro. Situación actual de la explotación de canteras en el Distrito Capital, en revista ingeniería e investigación Nº 46, Agosto de 2000.

La afección a los cauces de agua está relacionada a la contaminación con las partículas de sedimentos, que arrastra la escorrentía a su paso por las superficies desprovistas de vegetación de las minas y por los patios de acopio del material. Igual sucede con las partículas de grasa y combustibles arrastrados desde los patios de mantenimiento y talleres. (Ver tabla 1. Afectación del agua). Respecto a la Sabana de Bogotá, se debe anotar que su área total es de 425.000 hectáreas, de las cuales 32.944 hectáreas (un 8% del área total), corresponde a títulos mineros de explotaciones en la jurisdicción de los municipios que la conforman. En la tabla 2 se muestra los títulos mineros registrados en cada uno de los municipios de la Sabana de Bogotá a Agosto de 2006.



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Tabla 2. Títulos mineros registrados por municipios en la Sabana de Bogotá.

Materiales de

Construccion Arcilla Carbon Arena

Otros

materialesTitulos Mineros

BOGOTA 16 12 4 2 34BOJACÁ 6 2 2 1 11CAJICÁ 2 1 1 4CHOCONTA 2 3 1 6CHÍA 3 1 4COGUA 5 19 9 3 36COTA No registra titulosCUCUNUBA 1 34 35EL ROSAL 2 1 1 1 5FACATATIVA 1 1 2FUNZA No registra titulosGACHANCIPÁ 1 1GUASCA 6 4 1 2 13GUATAVITA 2 5 7LA CALERA 4 3 7MADRID 3 2 1 6MOSQUERA 6 3 9NEMOCON 1 96 2 2 2 103SESQUILÉ 1 1 2 4SIBATÉ 5 3 8SOACHA 24 20 6 3 53SOPO 2 1 1 4SUBACHOQUE 3 6 2 3 14SUESCA 0TABIO 0TAUSA 3 26 28 4 61TENJO 1 1TOCANCIPÁ 16 1 3 20VILLAPINZÓN 1 1 2ZIPAQUIRA 1 11 3 15

465

MATERIALES EXPLOTADOSMunicipios de la

Sabana de Bogotá

TOTAL Fuente: Ingeominas, Agosto 2006.

La Corporación Autónoma Regional y Corpoguavio son las entidades encargadas de Proteger, conservar y administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables. En la Corporación Autónoma Regional CAR2 se ubican diversas explotaciones mineras tanto subterráneas como a cielo abierto. La regional de la CAR Sabana Occidente, se encuentra sometida a una serie de efectos negativos sobre el medio ambiente relacionados principalmente con la proliferación de actividades mineras. En la jurisdicción de la regional Sabana Norte y Almeidas, se explotan materiales como arcilla, carbón, arena y recebo principalmente.

2 Municipios como: Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Gachancipá, Guatavita, La Calera, Machetá, Manta, Nemocón,

Sesquilé, Sopó, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tibirita, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá integran la regional Almeidas y Sabana Norte de la CAR. La regional Sabana Occidente de la CAR esta integrada por los siguientes municipios: Bojacá, Facatativa, Funza, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Subachoque, El Rosal.



Versión 1


En el estudio Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogota y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial elaborado por Prodea Ltda, en donde se dividió la Sabana de Bogotá en tres fragmentos territoriales: urbano, metropolitano y municipal externo3, se identificaron las siguientes afecciones ambientales causadas por el desarrollo de la actividad minera en la región:

Los municipios de la Sabana de Bogotá con mayor nivel de afectación ambiental son: Nemocón, Tausa, Cogua, Guasca, Sibaté, Soacha, Tocancipa y La Calera.

Las aguas superficiales se afectan por cargas de sedimentos de aguas de escorrentía en el 48% de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Soacha, Mosquera, Gachancipá y Bojacá) y en el 19 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento externo municipal (principalmente en Chocontá, Suesca y Guasca).

Los acuíferos se ven afectados por el 89 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Tocancipa, Soacha y La Calera) y el 23 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (principalmente en Chocontá, Suesca y Villapinzón)

Se observaron procesos erosivos graves en el 74 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Mosquera y La Calera) y en el 56 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (principalmente en Nemocón, Cogua, Chocontá, Suesca y Villapinzón)

Se observaron deslizamientos en el 4 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Mosquera y La Calera) y en el 3 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (principalmente en Nemocón, Cogua, Chocontá, Suesca y Villapinzón)

El componente paisajístico es afectado por el 46 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (con mayores niveles de valoración en Sibaté, Tocancipa, Mosquera, Soacha y La Calera) y el 41 % de las

3 El fragmento urbano se localiza al sur de la Sabana de Bogotá, con alturas que van desde los 2500 m.s.n.m hasta los 3800

m.s.n.m (corresponde al Dstrito Capital, a excepción de la localidad de Sumapaz). El fragmento metropolitano conformado por los municipios: Bojacá, Cajicá, Cota, Chia, El Rosal, Facatativa, Funza, Gachancipa, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopo, Subachoque, Tabio, Tenjo, Tocancipá. El fragmento municipal externo conformado por los municipios: Cogua, Cucunuba, Chocontá, Guasca, Guatavita, Nemocón, Sesquilé, Suesca, Tausa, Villapinzón y Zipaquirá.



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explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (con mayores niveles de valoración en Nemocón, Sesquilé y Suesca).

Conflictos por el uso del suelo en el ámbito forestal se presenta en el 53 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Gachancipa, Soacha y La Calera) y en el 16 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (principalmente en Chocontá, Cogua, Guasca, Guatavita y Nemocón).

Conflictos por el uso del suelo en el ámbito agrícola se presenta en el 19 % de las explotaciones ubicadas en el fragmento metropolitano (principalmente en Sibaté, Tocancipá, Subachoque y El Rosal) y en el 11% de las explotaciones ubicadas en el fragmento municipal externo (principalmente en Chocontá, Cogua, Guasca, y Villapinzón).

Otras afectaciones ambientales generadas por las explotaciones de carbón son: ausencia de manejo de aguas de desagües, inadecuado manejo de estériles, zonas deforestadas, generación de gases producto de la combustión del carbón para producir coque.

Las explotaciones que aplican medidas de manejo ambiental no alcanzan a representar el 1 %.

Finalmente, aparte de las afecciones ambientales, la minería genera impactos en el entorno social y cultural, relacionados con la generación de expectativas, conflictos con las comunidades locales, mayor demanda de servicios públicos, sobre valoración de predios, atracción de inmigrantes, desgaste o mejoramiento de infraestructura vial, y afectación de sitios de interés arqueológico, cultural o histórico.



Versión 1



2. Pasivo ambiental significativo sin capacidad de gestionarlo y riesgo de que se incremente4.

Ambiental

ALCANCE

Se constata una extensión importante de áreas mineras abandonadas o con proceso de recuperación desvirtuados. En la consideración de este elemento se ha tenido en cuenta que pasivo ambiental minero no es lo mismo que simple abandono inadecuado de una explotación. En este último caso puede haber dolientes identificados legalmente, y por tanto, no haber pasivo. Ahora, se reconoce que malas prácticas actuales generan un riesgo de que el pasivo existente se incremente. Necesidad de incorporar herramientas jurídicas para la recuperación de áreas mineras. (no se cuenta con una política clara para la restauración de zonas intervenidas)

A nivel nacional la minería está caracterizada por la presencia de una minería de gran escala que busca encajar dentro de un modelo de desarrollo sostenible pero también por la existencia de un gran porcentaje de la minería de menor escala que transita por los caminos de la informalidad y la subsistencia y el consiguiente deterioro del medio ambiente. Las viejas prácticas mineras y el manejo inadecuado de estas áreas como también la inexistencia de normas precisas que regulen el cierre de minas ha devenido en la acumulación de pasivos ambientales mineros a lo largo de extensas áreas y provocado contaminación de recursos naturales cuyo uso puede poner en riesgo la salud pública5. En la definición de un marco conceptual sobre este tema el Ministerio de Medio Ambiente6 entiende por pasivo ambiental la �transferencia de recursos contables (monetización) producto del ejercicio de la internalización en la contabilidad de una empresa o proyecto, de deudas ambientales no saldadas constituidas por daños ambientales ocurridos en el presente o en el pasado por actividades que afectan de manera adversa el medio ambiente�. Igualmente la define como una deuda ambiental acumulada con diversos orígenes, responsabilidades y actores, siendo esta reconocida y manejada a través de procesos que se acuerden y que sean suficientemente claros para todos los actores que en su momento se vean involucrados. Para ser reconocida la deuda se requiere el desarrollo de un diagnóstico serio, orientado al establecimiento de línea base. Así mismo acepta los

4 En el desarrollo de este tema clave se consideró las observaciones realizadas por Carlos Forero. Director de Asogravas. 5 Anida Yupari, 2000. Pasivos Ambientales Mineros en Sudamérica. Informe elaborado para la para CEPAL y el Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales.

6 Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Memorias de los talleres regionales sobre pasivos ambientales en Colombia.



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pasivos ambiéntales como la consecuencia derivada de la existencia de �impactos ambientales no mitigados�. Igualmente determina que es imperioso contar con información de línea base con el objeto de establecer el estado inicial y así derivar el ejercicio de la valoración de los daños generados a la base natural, con el fin de acercar los costos de los proyectos e igualmente los costos de la recuperación de la base natural intervenida. Para el caso de la Sabana de Bogotá la información sobre pasivos mineros es muy escasa. Para el caso de materiales de construcción se puede hacer una aproximación sobre este tema si se interpretan los resultados del inventario sobre este tipo de minerales que realizó el INGEOMINAS7 en 1996. A escala de la Sabana de Bogota en el sector de materiales de construcción en 1996 existían 840 explotaciones de las cuales 196 estaban abandonadas, lo que representaba el 23% del total de ese entonces. Así mismo en ese inventario de discriminaron como inactivas (60 en total), intermitentes (15 en total) y ocasionales (14 en total), aparte lógicamente de las activas (555 en total). En la tabla 2 se presenta el resumen del inventario de minas abandonadas por tipo de material explotación.

Tabla 3. Inventario de minas abandonadas en la Sabana de Bogotá de acuerdo según censo de 1996.

MINERAL EXPLOTADO NUMERO DE MINAS ABANDONADAS

Arenisca 1

Arena 88

Grava 5

Triturado 1

Recebo 41

Arcilla 60

TOTAL 196

El hecho de que la cuarta parte de las explotaciones se encontrasen abandonadas ya es un número de por sí significativo. La dificultad radica en que la información disponible no va más allá de la estadística. No existen reportes sobre el estado de abandono, estado legal, tenencia de tierras ni responsables lo cual refleja la carencia de información básica que permita caracterizar estas áreas afectadas y determinar con certeza cuales corresponden a pasivos ambientales y cuales no en términos del marco conceptual definido anteriormente. 7 INGEOMINAS, 1997. Inventario de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá.



Versión 1


El caso es que el mayor porcentaje de explotaciones en la Sabana de Bogotá sea de tipo informal conduce al hecho evidente de que no se utilicen los instrumentos disponibles para llevar a cabo la explotación técnica y sostenible de las minas, razón por la cual las zonas abandonadas presenten un alto deterioro sin contar con las explotaciones actuales cuyo fin será seguramente el mismo si no se establecen los correctivos legales y técnicos del caso. En este sentido la CAR y el DAMA como autoridades ambiental regional y local respectivamente dentro de sus planes de acción a corto y largo plazo8 incluyen el subprograma de manejo y recuperación ambiental de áreas mineras con el objetivo de frenar la tendencia creciente de las explotaciones abandonadas, mal planeadas o desarrolladas dentro de su jurisdicción. En la determinación de los responsables de hacerse cargo de los pasivos ambientales mineros, es un punto controvertido en la mayoría de los países. Aún en el caso de que estos puedan ser identificables la discusión jurídica en torno a la posibilidad legal de exigir que estos asuman sus responsabilidades es un punto que levanta mucha discusión con argumentos a favor y en contra y demostrando que el tema trasciende mucho más allá de las dificultades técnicas solamente9. En el caso de las minas huérfanas o sin titular identificable que pueda ser responsabilizado cabría pensar si no hay más alternativa viable de que el Estado asuma la responsabilidad de la rehabilitación ambiental de esta área ya que finalmente fue este quien autorizó o permitió la realización de actividades mineras. Para estos casos la discusión se centra en identificar los mecanismos que permitan financiar la remediación y rehabilitación. Con relación al marco normativo existente en Colombia sobre el tema de pasivos ambientales la visión del INGEOMINAS se relaciona con que en Colombia el tema de los pasivos ambientales fue incorporado desde la década de los 70 del siglo anterior, siendo pioneros en este campo. Desde entonces ha sido manejado dentro de dos extremos a saber: la prevención y la reparación10. Aun cuando la definición de pasivo es bastante compleja estaría por determinarse que tan conducente para aclarar a la visión de este problema resulte reducirlo a estos dos aspectos y que tan cierto es que Colombia sea pionera en este tema.

8 CAR. Plan de Acción Trienal PAT 2004-2006, Plan de Gestión Ambiental Regional 2001-2010; CAR. Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital. 9 Anida Yupari, Op. Cit. 10 Villarruel, J. Director General de INGEOMINAS. Los pasivos mineros en Colombia. Presentación en Santiago de Chile Mayo 3 - 2005



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No obstante lo anterior y dado que en Colombia el tema normativo sobre pasivos ambientales no tiene un desarrollo específico, de manera indirecta INGEOMINAS analiza cuales son las normas generales que se relacionan con el daño ambiental causado. En materia de prevención existe un marco normativo muy amplio, que permite a las autoridades y particulares ejecutar acciones para tal fin. En materia de reparación, el monto de indemnización en Colombia esta asociado al costo o valor de los bienes de terceros afectados �daño ambiental consecutivo�. Para los bienes ambientales de propiedad del estado la indemnización se establece con base en el valor de las mitigaciones y obras de compensación del daño respectivas. No existen metodologías o sistemas de evaluación técnica del daño ambiental puro para establecer una indemnización a favor de la comunidad o del Estado, pagadera en dinero11. Por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales el marco jurídico prevé el pago de tasas retributivas y compensatorias cuyos criterios básicos de fijación son el valor de depreciación del recurso afectado, costos sociales y ambientales del daño y costos de recuperación del recurso afectado y evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados. Si se revisa la Ley 99 de 1993 a nivel de prevención, hace mención específica al daño ambiental, y la obligación de controlar, mitigar, compensar y sustituir que recae sobre los particulares. Dicha Ley a nivel de reparación, establece la obligación perentoria de quien causa un daño ambiental, de evaluar dicho daño y proponer las medidas necesarias impuestas por orden de la autoridad ambiental. El Código de Minas - Ley 685 de 2001, enfatiza el principio del desarrollo sostenible durante el ciclo minero de acuerdo con el principio de la prevención, cada una de las etapas del proyecto minero desde la prospección hasta la transformación tiene compromisos ambientales. A nivel de reparación, el Código es reiterativo en las obligaciones en caso de terminación del contrato �garantizar las obligaciones de de orden ambiental y poner en práctica las medidas para el cierre de o abandono de las operaciones y frentes de trabajo�

No obstante lo anterior lo que se observa en la práctica es que la información con la que se pretende llegar a ello (PTO) es pobre y estas variables no han sido adecuadamente incorporadas en las explotaciones mineras.

11 Ingeominas, Op.Cit.



Versión 1



3. Altos niveles de reservas y disponibilidad de recursos mineros en la Sabana de Bogotá

Económica

ALCANCE

La Sabana cuenta con altos niveles de reservas mineras identificadas, ellas son, por otro lado, altamente accesibles, como es el caso de los recursos mineros para la construcción. Los recursos mineros están orientados hacia materiales de construcción y carbón principalmente, cuyas reservas disponibles son importantes, existe un potencial de otra variedad de recursos (caolín, sal, arenas silíceas).

Los recursos12 mineros de la Sabana de Bogotá consisten principalmente en materiales de construcción y carbón, aun cuando existen en menor proporción reservas13 de sal, arenas silíceas, hierro y diatomitas. El conocimiento de los minerales y su uso en la Sabana de Bogotá se remonta a épocas precolombinas. Las salinas tienen una existencia milenaria y fueron explotadas desde antes de los Muiscas, e igualmente se sugiere que los aborígenes explotaban la arcilla en la Sabana de Bogotá para la elaboración cerámica por lo menos desde del año 3.270 A.C.14

Materiales de Construcción

La Sabana de Bogota está ubicada en un área geológica que alberga grandes volúmenes de materiales para la construcción como arena, grava, recebo y arcillas empleados en la fabricación de concreto, pavimentos asfálticos, tubos, tejas y ladrillos entre otros. Para la obtención de agregados pétreos (gravas y arenas naturales) se explotan principalmente los conos aluviales del río Tunjuelo y las terrazas altas del río Frío y Siecha, pero también se pueden obtener por trituración de la Formación Arenisca Dura. Las Formaciones Arenisca Tierna y de Labor y son las más empleadas para la extracción de arenas y rocas ornamentales. Los recebos, en especial, se extraen de la Formación Plaeners y las arcillas de la Formación Bogotá y de la Formación Guaduas. Los recursos de arenas, recebos y arcillas son muy importantes en la Sabana de Bogotá, del orden de miles de millones de metros cúbicos pudiéndose considerar que son inagotables, puesto que las formaciones geológicas que contienen estos

12 Recurso: Concentración natural de materiales sólidos, líquidos o gaseosos en el interior o superficie de la corteza terrestre de forma tal que la extracción económica de un producto pueda llegar a ser factible. U.S. Geological Circular 831 �Principles of a resource/reserve classification for minerals�. 13 Reserva: La porción de los recursos identificados de la cual puede extraerse económica y legalmente, en el momento de su determinación, un mineral o producto energético utilizable. Op. cit. 14 INGEOMINAS, 2003. Aspectos Geoambientales de la Sabana de Bogotá Pub. Esp. 27.



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materiales se extienden a lo largo de la Sabana de Bogotá en forma continua o discontinua formando cinturones montañosos con una dirección estructural general sureste-noreste. En cuantos a las gravas los depósitos si están limitados y concentrados en ciertos valles, como el Tunjuelo al sur y río Frio y Siecha al norte de Bogotá. Sin embargo aunque el potencial geológico es muy grande, no en todas partes se puede hacer minería, por ubicación, infraestructura vial, influencia de corrientes de agua, áreas de especial valor ecológico, etc. 15 (aun cuando la realidad indica que en estas áreas se adelantan actividades mineras). Con relación a estimaciones en cuanto a la cantidad de reservas en la Sabana de Bogotá de materiales de construcción se dispone dos tipos de datos. En primer lugar se tienen los cálculos realizados por INGEOMINAS en 199516, véase tabla 1 para las zonas que allí se indican. En este estudio los cálculos se realizaron en zonas activas y seleccionaron bloques dentro de estas áreas. Los recursos están en condición de inferidos17 dada la carencia y calidad de la información disponible de algunos parámetros en términos de la escala regional trabajada en el proyecto, espesores reales, y geometrías de los depósitos que permitieran tener una mayor precisión en la cuantificación de los materiales. Según este documento las reservas de arcillas en la Sabana de Bogotá, se estiman en 850 millones de metros cúbicos. Las reservas inferidas de arenas y recebos son de 7.560 millones de metros cúbicos mientras que se calcularon reservas inferidas de gravas, de 360 millones de metros cúbicos. Cifras mostradas en la tabla 3. El segundo lugar se tiene el estudio realizado por Proeza18 en 2002 el cual fue actualizado por Fedesarrollo19 en 2006. Se debe tener en cuenta que la metodología de análisis es completamente diferente, dado que se partió de la información consignada en los títulos mineros vigentes que reposan en INGEOMINAS complementada con información de los municipios. De aquí se establece que las reservas de materiales de construcción, sin discriminar su tipo en las licencias otorgadas, son del orden de 172 millones de metros cúbicos, concentrados principalmente en Bogotá, Cogua, Chocontá, Guasca, La Calera, El Rosal-Subachoque, Soacha y Tabio como se presenta en tabla 4.

15 INGEOMINAS, 1995. Estratégicas para la implementación de un plan de gestión de minero-ambiental de la industria extractiva de materiales de construcción de la Sabana de Bogotá. Fase I. 16INGEOMINAS op. cit. 17 Recurso inferido: Aquellos cuyas estimaciones cuantitiativas se basan principalmente en conocimientos amplios sobre el carácter geológico del yacimiento para lo cual existen pocas muestras o mediciones si las hay. 18 PROESA-ERS-UPME, 2002. Mecanismos para dinamizar e impulsar el subsector de materias primas minerales de construcción en Colombia. 19 FEDESARROLLO, 2006. El sector de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá.



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Tabla 4. Reservas inferidas de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá (en millones de metros cúbicos).

ZONAS

ARENAS Y RECEBOS ARCILLAS

GRAVAS

1- Sibaté-Soacha 964 60

2- Sopó-Sesquilé-Guasca 1120 110 90

3-El Codito 240

4. Checua 60 178

5. Sisga-Chocontá-Villapinzón 280 105 70

6. La Punta 50 60

7- Mondoñedo 1476

8- Facatativa 160

9-Usme 134 72 63

10-Tabio 158 125 75

11-La Caro-Briceño 174

12-Borde Oriental 600

13- Alto de la Clueca 100

14-Alto del Vino 240

15-Nemocón 1800 96

TOTALES 7556 846 358 Fuente: Ingeominas. Estratégicas para la implementación de un plan de gestión de minero-ambiental de la industria extractiva de materiales de construcción de la Sabana de Bogotá. Anexo 1 Cálculo de Reservas. Fase I 1995

Tabla 5. Reservas de materiales de la construcción en la Sabana de Bogotá en 2006.

MUNICIPIO RESERVAS EN MILES DE m3

MUNICIPIO RESERVAS EN MILES DE m3

Bogotá 30999 Mosquera 1329

Bojacá 3107 Nemocón 166

Cajicá 439 Sibaté 1938

Cogua 8023 Soacha 44976

Chía 3131 Sopó 1374

Chocontá 8420 Subachoque 4015

El Rosal 2506 Tabio 21094

Gachancipá 1306 Tausa 0

Guasca 8137 Tocancipá 4038

La Calera 21194 Villapinzón 0

Madrid 0 Zipaquirá 1200

Total 171951 Fuente: Informe de Fedesarrollo, 2006. El sector de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá.

La disparidad en las cifras se relaciona con los métodos con las cuales fueron establecidos. El trabajo de INGEOMINAS busca establecer mediante mediciones directas con las restricciones definidas, el volumen del recurso independientemente de si las áreas están localizadas en zonas compatibles con la minería de acuerdo a la Resolución 1197 de 2004. El trabajo de PROEZA y FEDESARROLLO utilizan únicamente la información de los títulos mineros y concluyen que una vez se extraen las licencias de las zonas incompatibles con minería las reservas se reducen a 105 millones de metros cúbicos. Todo lo anterior indica que en materia de cuantificación



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de las reservas de materiales de construcción todavía falta información básica para establecer con mayor exactitud su verdadera dimensión.

Carbón El carbón en la Sabana de Bogotá está definido por la extensión de los afloramientos y los subafloramientos de la Formación Guaduas, cuyo uso principal es térmico y metalúrgico. INGEOMINAS20 estableció las reservas en las áreas productores de la zona de estudio. Las áreas identificadas en ese estudio y las reservas calculados se observan en la siguiente tabla.

Tabla 6. Áreas identificadas y reservas de carbón

AREA Reservas en Millones de Toneladas

San Francisco-Subachoque-La Pradera 126

Guatavita-Sesquilé-Chocontá 203

Tabio-Río Frío-Carmen de Carupa 154

Zipaquirá-Neusa 17

TOTAL 500 Fuente: El Carbón Colombiano. Recursos, reservas y calidad.

Sal En la Sabana se presentan las principales salinas terrestres del país en los municipios de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa. Estos depósitos corresponden a una secuencia evaporítica desarrollada hace 97,5 millones de años y se ubican entre arcillolitas y limonitas negras de la Formación Chipaque. Para la salina de Zipaquirá se tienen reservas21 de más de 130 millones de toneladas y para Nemocón de 4 millones de toneladas. En el aprovechamiento de la sal que hoy se adelanta en Zipaquirá y Nemocón, se han separado la extracción y el proceso industrial, el Estado que antes tenia el monopolio, lo ha liberado para dar paso a empresas particulares que adelantan la explotación y el beneficio de este mineral22.

Hierro En la Sabana se presentan depósitos de mineral de hierro formados por soluciones hidrotermales como relleno de cavidades en Guasca, Tabio, Sopó, Zipaquirá, Nemocón y Sesquilé. Así mismo, se conocen dos manifestaciones de depósitos sedimentarios bandeados, del tipo misceláneo, en inmediaciones de Guatavita

20 INGEOMINAS; 2004. El Carbón colombiano. Recursos, reservas y calidad. 21 INGEOMINAS. 1987. Recursos minerales de Colombia. Tomo II. 22 INGEOMINAS, 2003. Aspectos Geoambientales de la Sabana de Bogotá Pub. Esp. 27.



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(Cueva de Los Chulos) aun cuando en la actualidad no hay aprovechamiento del mineral de hierro para uso siderúrgico en la Sabana de Bogotá.

Diatomitas Los afloramientos de diatomitas que se conocen están ubicados entre Guasca y la hacienda El Salitre, el valle de Guatavita, Mosquera, el Rosal y Subachoque. El mejor yacimiento encontrado es el de la laguna de La Herrera (Mosquera). La capa de diatomita tiene un espesor de 1 m, pero en algunas partes el espesor aumenta y puede llegar hasta los 3 m. Aunque el depósito es de buena calidad y tiene un potencial importante, desde el punto de vista ambiental tiene limitaciones y restricciones, por lo tanto su explotación es improbable.



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4. Una región que presta servicios ambientales importantes para la región, que dispone de valores ecológicos singulares y presenta altos niveles de intervención

Ambiental

ALCANCE

La Sabana de Bogotá tiene un valor ambiental singular. Por un lado, presta importantes servicios ambiéntales a la región, y muy particularmente a la metrópoli, Bogotá. Por otro lado, cuenta con valores ecológicos singulares (paramos, zonas de recarga hidrogeológica, reserva forestal, etc.). Todo esto en un contexto de fuerte artificialización, con actividades económicas de carácter extensivo en el uso del suelo, alta densidad poblacional y de numerosas infraestructuras resultado de la influencia de Bogotá como metrópoli. Este tema caracteriza el valor ambiental de la Sabana.

En la ultima década el tema de la sabana ha sido un tema muy discutido y estudiado, de cuyo ejercicio, tal vez el resultado más importante esta referido, a que este espacio territorial presenta un contexto de fuerte artificialización, con actividades económicas de carácter extensivo en el uso del suelo, alta densidad poblacional y de numerosas infraestructuras resultado de la influencia de Bogotá como metrópoli. Lo anterior conlleva a establecer con claridad que la sabana es un territorio con alto nivel de intervención, pero para ello es necesario analizar como se da este fenómeno y como este afecta la presencia de la riqueza ecológica de la Sabana. Esta situación plantea una singularidad en el territorio de la Sabana, la cual esta dada por la conjugación de relaciones que definen que en un mismo espacio se suscite la alta demanda de recursos naturales de una metrópoli como Bogotá, que aprovecha la gran opción de servicios ambientales que la Sabana ofrece; y la presencia de ecosistemas de alto valor ecológico, los cuales tienen una función importantísima para la sostenibilidad del territorio y por ende de la oferta de servicios ambientales.

En el contexto de la Sabana existe la presencia de ecosistemas con altos valores ecológicos, en donde su importancia está definida por una serie de ecosistemas multifuncionales, cuya estructura se conforma por: el geosistema, que comprende el subsuelo y los procesos ecológicos; el pedosistema, que hace referencia a la relación entre suelo y clima, y el biosistema, que incluye la totalidad de la flora y la fauna y los procesos biológicos, interactuaciones que no se dan en otra parte del mundo, lo que la hace única y a la vez frágil en su equilibrio23. Estas condiciones

23 HAMMEN Thomas van der "Estructura ecológica regional: la capacidad de soporte del territorio" en CAR, Gobernación de Cundinamarca, Universidad Externado de Colombia, "SOS Sabana de Bogotá" Bogotá, 2000, págs. 42 a 45



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definen que existan ecosistemas únicos, tales como: Humedales, lo cuales cumplen una función de sostenimiento hídrico en el espacio físico y sirven de albergue para las comunidades de insectos, avifauna y fauna acuática, que son particularmente endémicas de la zona. Paramos, como los de la zona del Neusa, Sumapaz, cuya función es la de fabricar agua de abastecimiento de cuencas y microcuencas que irrigan las zonas bajas del territorio. La interacción de funciones y flujos de energía, generan la oferta de servicios ambientales tales como, producción de agua, tanto superficial como subterránea que caracterizan a la Sabana. Así mismo la región ofrece suelos con altas calidades agrológicas. Esta capacidad y condiciones que presenta el entorno de la Sabana ha sido agrupado en una figura biológica denominada estructura ecológica determinada por el conjunto de ecosistemas que presentan patrones característicos de distribución espacial y de encadenamiento funcional, derivado de la composición de cada uno de ellos. La definición de la estructura Ecológica Regional, permite establecer que a nivel espacial, la unidad ecológica se extiende o hace presencia a través de todo el territorio de la Sabana. Sin embargo al interior de la estructura existe una diferenciación y especialización funcional, donde algunos procesos ecológicos esenciales se concentran en unas áreas especiales, como por ejemplo lo constituyen los paramos en la producción de agua. En estas condiciones, es adecuado afirmar que el desarrollo sostenible regional depende estrictamente de la conservación de esta estructura ecológica y del adecuado manejo de los bienes y servicios que ésta provee a la sociedad.

Así las cosas, los procesos de ocupación y alteración generados por todo el crecimiento de Bogotá y su radio de acción, implican una diferenciación funcional de las distintas porciones del mismo. En este proceso de diferenciación y especialización funcional, los procesos ecológicos esenciales se concentran en unas áreas que, por ello, tienen especial valor para el desarrollo sostenible de la región. De esta manera, el crecimiento que presenta Bogotá como metrópoli ha suscitado gran controversia, en cuanto a que su desarrollo produce una alta intervención en el territorio, como producto de actividades económicas con carácter extensivo en el uso del suelo, alta densidad poblacional y de infraestructura. Esta fenomenología genera que la sostenibilidad ambiental del territorio se halla seriamente comprometida por la intensa presión antrópica que se ejerce sobre su base natural, en un grado que no tiene paralelo en el país. Si se mantienen las tendencias actuales de uso y



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aprovechamiento de los recursos naturales y el medio ambiente, en el mediano plazo no se contará con la oferta ambiental necesaria para soportar la actividad socioeconómica y satisfacer las demandas de calidad de vida de la población24. Dentro de estos procesos los efectos más notorios se traducen en el agua y el suelo, siendo tal vez la afectación más severa y extendida sobre el recurso hídrico, la contaminación generada por desechos provenientes de las diferentes actividades productivas, así como por los vertimientos urbanos a las fuentes de agua sin ningún tipo de tratamiento. Este fenómeno es especialmente preocupante en el Río Bogotá, el cual por su magnitud se constituye en uno de los problemas ambientales más graves de la región y del país25. En relación al suelo, el territorio presenta conflictos causados fundamentalmente por la disparidad existente entre el uso actual de la tierra y su vocación o aptitud potencial, reportando graves problemas de desbalance y conurbación. Esta situación es especialmente crítica en cuanto Bogotá y Sabana - en su condición de núcleo de las actividades regionales y nacionales -, concentran una alta proporción de la vida económica y social del país. Por último, y no obstante que la región cuenta con zonas protegidas ambientalmente valiosas, su existencia se ve seriamente amenazada por la presión que sobre ellas ejercen las actividades económicas, especialmente por la expansión de los cultivos de papa en zonas de páramo, la explotación ilegal de madera de los escasos remanentes de bosques primarios y secundarios, y la potrerización. Estas zonas merecen especial protección y cuidado en razón de su importancia como productoras de agua y servicios ambientales.

El proceso de intervención sobre el territorio de la Sabana esta dado en función al valor de los servicios ambientales que el sistema productivo de los entornos urbanos del territorio, principalmente Bogotá; ha proporcionado al territorio. En este sentido la Sabana como territorio es el principal proveedor de insumos para el desarrollo de ese conglomerado urbano, entre los recursos demandados hay que destacar: al suelo como sustrato principal para el desarrollo de la infraestructura necesaria en la actividad económica, humana e industrial de la ciudad; al agua como abastecedor de múltiples actividades; al paisaje como elemento de distracción. Así mismo es importante referenciar dentro de esta visión, los bienes materiales que surgen de la explotación del territorio de la Sabana como son; los productos agrícolas que garantizan la seguridad alimentaría; los bienes de consumo industrial,

24 DNP. Documento sobre desarrollo Territorial No.65. Diagnostico Bogota � Cundinamarca. 2004 25 DNP. Op.cit



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como el carbón, agregados para la construcción insumo básico para el desarrollo de infraestructura en la metrópoli. De acuerdo con lo anterior, es innegable que todo el proceso de intervención que se suscita en la Sabana esta influido por Bogotá, quien con su expansión y dinámica viene construyendo y definiendo identidades territoriales que de manera directa marcan las afectaciones de las intervenciones sobre los ecosistemas de la Sabana. Esa dinámica de crecimiento esta definida bajo las siguientes figuras: � Ciudad central � Zona conurbada26 de Soacha � Conurbaciones en proceso: en el norte, constituida por Chía, Cajicá y Cota; y en el occidente, Funza, Mosquera y Madrid. � Centros regionales: 2, en el norte y occidente (Facatativá y Zipaquirá). � Áreas de usos periurbanos27, anejas a las conurbaciones norte y occidente y � Suelos rurales. Bogotá al ser poseedora de una alta jerarquía de servicios para la población de su propio territorio y para el servicio de las ciudades �metropolizadas� crea el fenómeno de la interdependencia funcional regional y metropolitana. La conurbación de algunos centros urbanos mediante el crecimiento físico de sus núcleos originales hasta presentar el aspecto de una malla continua, la interpenetración de actividades agroindustriales, industriales y urbanas en la Sabana han llegado a configurar una aglomeración metropolitana, cuyo funcionamiento opera con un alto grado de autonomía respecto a las actuales jurisdicciones político- administrativas. En estas circunstancias la influencia de Bogotá por la demanda de recursos por parte de esa malla continua, ha generado procesos de cambios de identidades en el territorio que sin lugar a dudas inciden en las presiones sobre el entorno, dentro de esta fenomenológica se podrían mencionar los siguientes casos:

26 Seguimos en esta clasificación lo propuesto por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, en el documento sobre el POT de Bogotá y los criterios de Utria. El DAPD dice al respecto: �La formación de aglomeraciones metropolitanas constituye otra tendencia observada en el mundo y en la subregión latinoamericana. Tendencia que indica, en primer lugar, que la ciudad principal concentra actividades, asume funciones y presta servicios para una población y un territorio mucho más amplio que el de su propia jurisdicción. En segundo lugar, indica que algunas funciones y actividades metropolitanas tienden a ser compartidas, o asumidas, con otros núcleos de la aglomeración�. Según Utria, la conurbación es la aproximación física mutua y progresiva de la ciudad y uno o varios de los centros vecinos � o el conjunto de éstos � como expresión de una dinámica regional de crecimiento acelerado, incontrolado y periférico. Naturalmente que este fenómeno va acompañado de procesos de mayor integración socioeconómica. Véase Utría, Rubén D., �La metropolización de Bogotá y la Sabana�, Cuadernos de la Sociedad Colombiana de Planificación No. 1, enero-marzo de 2000. 27 Se conocen como usos periurbanos a aquellos caracterizados por su localización en los perímetros de los centros urbanos, como los equipamientos dotacionales, los recreativos y los conjuntos que agrupan actividades terciarias



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El conglomerado Cota-Chía-Cajicá es el más débil en el intercambio de

mercancías, lo que se relaciona con su uso residencial orientado a los estratos medio y medio alto.

La conurbación Mosquera � Funza - Madrid es la que en mayor proporción y

más activamente orienta su base económica al mercado de la capital; en la ocupación territorial sobresalen los usos residenciales para estratos bajo y medio bajo.

La conurbación Bogotá - Soacha presenta una fuerte y estrecha relación

industrial y comercial con la ciudad central; constituye la mayor ciudad dormitorio de toda la región para los estratos más pobres. Soacha aparece como el centro urbano más deprimido del país.

Zipaquirá y Facatativa son centros subregionales importantes, a pesar de la

pérdida relativa de su peso funcional con respecto a sus áreas de influencia dentro de la Sabana. Estas ciudades interactúan con Bogotá pero, a la vez, han establecido una relación funcionad con otras subregiones del Departamento de Cundinamarca y del país28.

Estos elementos que proporcionan cambios de identidad y transformaciones espaciales, son los principales agentes de demanda de recursos, hecho que los transforma en elementos de primer orden para ejercer presión a los valores ecológicos del entorno y de paso son revulsivos para el incentivo de la actividad minera en la Sabana. Esos mismos elementos como células productivas que alimentan la malla continua dirigen hacia Bogotá una parte importante de los respectivos flujos de mercancías originados en sus núcleos, a partir de los recursos naturales o materias primas que el entorno les proporciona. Otro elemento constitutivo que ejerce presión, se explica a través de la suburbanización29 en las periferias de los núcleos urbanos más dinámicos de la Sabana, especialmente en los Municipios del norte. Al comienzo se dio por los procesos de vivienda, más recientemente se han dirigido a la localización de usos recreativos, educativos, equipamientos para utilización del tiempo libre y algunas actividades comerciales e industriales. Este crecimiento además de ejercer presión

28 Ver informe CAF-DAPD-CEDE, Universidad de los Andes, 1999, de donde se han tomado buena parte de estas descripciones. 29 Se entiende por suburbanización el proceso mediante el cual se constituyen residencias y establecimientos que no son tradicionalmente los que tienen lugar en el campo así como residencias (primeras o segundas) de habitantes de las ciudades.



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sobre el suelo y el agua, se constituye en pilar fundamental para el impulso de la minería en la Sabana, en especial de agregados pétreos, dado que dicha expansión requiere de mayores volúmenes de materiales, lo que conduce a una intensificación e incremento de las fronteras de explotación. En cuanto a las áreas rurales usos intensivos en floricultura, ganadería y un proceso intenso de pradización, fenómenos consistentes en el aprovechamiento mínimo o nulo del suelo orientado seguramente a tratarlos como suelos ventajosamente localizados y de alto potencial especulativo en espera de ingresar al mercado según las oportunidades del mercado urbano, suburbanos o agroindustriales. Estos elementos de cambio de identidad indudablemente han generado focalizaciones espaciales con mayores índices de presiones sobre ciertas zonas de la Sabana, es decir que el fenómeno no es uniforme en todo el territorio. Los lugares de mayor presión son lo más cercanos a Bogotá y los de menos presión son los más distantes a este centro. Por lo tanto, en la región los lugares en donde se presentan de manera aguda los fenómenos presión son en los espacio de conurbación y de suburbanización, que cuentan con una población de 8,2 millones de habitantes, con una extensión de 2.870 km2 en un territorio complejo compuesto por seis ecosistemas, una orografía de dos componentes centrales: zona plana y cerros en los alrededores; y un sistema hidrográfico cuyo eje central es el río Bogotá, en parte importante de su cuenca alta. De continuar las tendencias actuales, se espera que para el 2020 la población de esta región alcance los 11,2 millones de habitantes, de los cuales se asentarán en Bogotá 9,7 millones y 1,5 millones en los otros centros urbanos. Lo anterior es la evidencia de un cambio de identidad en el territorio, marcado básicamente por una relación altamente extractiva que presiona al entorno, en donde las relaciones entre la ciudad capital y los demás municipios tradicionalmente tenían la función de abastecer productos agrícolas, al ser espacios de diversión para clases altas y dar origen a alguna población inmigrante; han producido drásticos cambios. El nuevo proceso es mas amplio y no es, claro está, una tendencia excepcional en Colombia, pues, como bien lo señala Moncayo30: �la forma de regulación característica de la fase fordista del capitalismo era el Estado - Nación, cuando la forma de regulación mas característica de la fase posfordista del capitalismo es la región. La nueva economía es mas descentralizada, es mas deslocalizada; busca el aprovechamiento de las ventajas comparativas existentes en localizaciones muy especializadas y entonces empieza a emerger el concepto de que lo importante en

30 Hacia la metropolización de la Sabana de Bogotá, CAR, 1999



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los nuevos escenarios económicos internacionales, no va a ser tanto ya el Estado - Nación, la forma tradicional de organización del territorio en los últimos 200 años, sino lo que algún analista de estos temas comienza a denominar el Estado � Región.� Sobre la significación interna de este fenómeno dice un estudio de la Universidad Nacional: �La vida en la Sabana está marcada por una profunda influencia de Santa Fe de Bogotá. Esta ciudad ejerce una considerable influencia en la actividad económica, social, cultural y política de la región. Crea en esta Sabana relaciones aparentemente contradictorias: de una parte, se convierte en el atractivo y muchas veces la aspiración de la mano de obra generada en la región; de otra, sectores capitalistas e inversionistas, así como capas de la clase media alta y alta procedentes de la Capital, ven la Sabana de Bogotá como un espacio apetitoso en donde buscan acaparar espacio físico con fines de consumo, producción o especulación� Fruto de estas tendencias, desde hace unas dos décadas las relaciones Bogotá � Sabana, sobre todo en la región vecina a la Capital, se han hecho más complejas e interdependientes, particularmente en tres campos: vivienda, actividades económicas y servicios públicos. Esta interdependencia influye de manera decisiva en la presión de los recursos por un lado y por el otro lado incide en el crecimiento de la actividad minera en la Sabana. En síntesis, dice el trabajo de la U. Nacional, ya citado, �se conforma una malla urbana que es dominada por la macrocefalia de Santa Fe de Bogotá, la cual genera un predominio de las relaciones de dependencia que impone esta ciudad sobre el resto, inhibiendo las posibilidades de competencia o de complementación por parte de otros centros. Se conforma mas bien un grupo de cabeceras, medianas todavía, pero de vertiginoso crecimiento, que aunque tienen parcialmente una dinámica económica propia, sirven de dormitorio a empleados, obreros y estudiantes que se desplazan diariamente a realizar sus actividades laborales y educativas en Santa Fe de Bogotá�. En el campo de la vivienda se presentan dos situaciones diferentes: a) El desarrollo de soluciones de vivienda en los Municipios circunvecinos para estratos bajo y medio que generalmente laboran en Bogotá, en los cultivos de flores y en industrias que se han establecido en estos Municipios. Tales los casos de Soacha, Funza, Mosquera, Madrid, Zipaquirá y Facatativá. Según Mario A. Noriega, en 1996, �de la fuerza laboral actual de la ciudad, el 4% viene de afuera y del total de los trabajadores que viven en Santa Fe de Bogotá, el 4% trabaja fuera del



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Distrito. En el año 2020 se prevé que el 8.25% vendrá de afuera y el 7% trabajará afuera�31. b) Soluciones para clase alta y media en Sopó, Chía, Cota, Cajicá y La Calera como residencias permanentes o segunda estancia. Se presenta también la �subdivisión de fincas agrícolas o eventualmente viviendas permanentes en los municipios mas apartados de Bogotá: Subachoque, Tabio, Tenjo, El Rosal y La Pradera.�32. En el campo económico, la instalación o el traslado de actividades económicas a estos territorios, cuyo mercado principal se encuentra en Bogotá (o en el exterior, en el caso de la floricultura) se explica por el costo de la tierra, las regulaciones urbanísticas o ambientales, los incentivos dictados por los concejos de algunos municipios circunvecinos o la aparición de mercados nuevos, como en el caso de los servicios de fin de semana. Entre estas nuevas localizaciones las actividades económicas más notorias son:

Industriales. En la zona de Sopó � Tocancipá � Briceño, fábricas de bebidas y alimentos; en la autopista a Medellín, establecimientos entre El Cortijo y El Rosal; en la zona de Funza, Mosquera y Madrid, además de la consolidación de los desarrollos ya existentes, la Zona Franca de Fontibón y nuevos establecimientos orientados al mercado externo, gracias a la cercanía del aeropuerto El Dorado.

Comerciales y de servicios. Siguiendo la línea de las autopistas del Norte y

del Sur se han instalado grandes almacenes de reconocidas cadenas así como almacenes de los llamados �Sanandresitos�. En las vías de acceso a la ciudad se han organizado pequeñas centrales de abastos. Numerosos colegios de secundaria, algunas universidades así como clubes sociales han establecido sus sedes en las área rurales de los Municipios vecinos, en especial en Chía, Cota, Cajicá, Sopó y Tocancipá.

En las orillas de las carreteras principales y en los propios centros urbanos de estos Municipios, operan restaurantes y centros de recreación, para atender el turismo de fin de semana de los residentes en Bogotá. Además, por la presión de la demanda de la ciudad central, la región se ha convertido en un proveedor importante de materiales de construcción.

Agrícolas. Se presentan dos situaciones distintas, a saber: el decrecimiento de

la agricultura y la ganadería de leche tradicionales y la ampliación de los nuevos cultivos de flores, particularmente en la región occidental. Además,

31 Ibidem. 32 CEDE � CÁMARA DE COMERCIO. �Bogotá Sabana. Un territorio posible�. Bogotá 1998



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aunque se disfrace de explotación pecuaria, buena parte de la Sabana de Bogotá está convertida en un inmenso lote de engorde en espera de su urbanización33. Este fenómeno ya lo había percibido la Universidad Nacional en el año 1994, cuando advirtió: �...la región hoy muestra la tendencia a abandonar la actividad agrícola tradicional, a la especialización en un nuevo tipo de producción agroindustrial destinada al mercado externo y a la conversión en praderas de sus mejores tierras con propósitos de especulación inmobiliaria previa a la urbanización y a la suburbanización suntuosa o precaria en sus parajes montañosos y de planicie.

Según el POT de Bogotá, además de un significativo incremento de la pradización por las circunstancias antes señaladas, es clara una contracción sensible de la producción agrícola alimentaría, expresada en la crisis cerealera que redujo en 30 años la superficie sembrada pasando de 48.000 a 5.800 hectáreas, un estancamiento de la papicultura en cultivos que abarcan aproximadamente 15.000 hectáreas y una baja participación de la horticultura en la superficie cultivada, al estimarse para 1989 en 2.248 hectáreas, que equivalen a menos del 1% de la superficie ocupada por pastos, mientras la floricultura alcanza más de 3.000 hectáreas. Sin embargo, estas nuevas explotaciones son también, paradójicamente, una fuerza contrarrestante de la urbanización, como lo señala el estudio de la Universidad Nacional, citado anteriormente: �El desarrollo de la agroindustria en la Sabana... se convirtió en un competidor de la urbanización (sobre todo la de los estratos mas bajos de la población, que fueron los primeros expulsados debido a los precios), produciendo un alza importante en los suelos agrícolas�. A ello ha contribuido también, la contención del crecimiento expansivo de la ciudad capital y la simultánea densificación de la ciudad, que detuvo las tasas crecientes de ocupación de tierras y compactó la ciudad�34 Otro ingrediente en la incidencia de Bogotá en la presión sobre la región hace relación a los servicios públicos que la capital, a través de sus empresas, que está prestando servicios a la región y que crean naturalmente un vínculo mas estrecho. La Empresa de Acueducto, Agua y Alcantarillado de Bogotá cubre el servicio de

33 La destinación de suelos a la urbanización no es negativa per se. Tiene esta connotación cuando se trata de terrenos de alta fertilidad o cuando son corredores de intercambios ecológicos importantes. Son todavía mucho mas estratégicos cuando están situados, como en el caso de Bogotá, en los alrededores de una gran ciudad, porque le permiten tener una fuente de abastecimiento de alimentos cercana, fácil y segura. Además, recuérdese que la formación de los suelos es un proceso de miles de años que no es reproducible en laboratorios, por lo menos en las condiciones actuales de desarrollo tecnológico. Cosa distinta es la preferencia económica por la urbanización dados los precios que adquieren estas tierras y que los convierten en fuente de altas rentas, frente a los ingresos derivados de su explotación agropecuaria. En este caso, para prevenir el daño no se puede pensar en que las simples fuerzas del mercado contrarresten las tendencias. Son necesarias fuertes intervenciones del Estado, a nombre de la colectividad. 34 Bogotá � Sabana , Territorio Posible, página 111



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acueducto y alcantarillado en Bogotá, realiza la administración directa del servicio en los Municipios de Soacha y Gachancipá y, mediante la venta de agua en bloque, surte a los Municipios de Sopó, la Calera, Tocancipá, Chía, Cajicá, Madrid, Mosquera y Funza. Dentro de los planes de expansión está previsto atender a 34 poblaciones más35. En la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, se encuentra particularmente un fuerte desbalance en las relaciones territoriales de Bogotá con los municipios de su área de influencia. Mientras que en Bogotá el servicio de agua potable muestra altos índices de cobertura, calidad, continuidad y oportunidad, en los municipios que conforman el área metropolitana, tales índices son sustancialmente más bajos y, en algunos casos, no alcanzan los indicadores medios de calidad exigidos. Además, en aquellos mercados locales que compran agua en bloque a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, se presenta un diferencial tarifario del orden del 45%, expresado en el desequilibrio de los precios de compra de cada metro cúbico ($850) y el de venta a los usuarios ($450 promedio), es decir que el municipio está subsidiando el agua, sin ningún criterio redistributivo. Lo anterior se origina en el esquema de gestión de los Municipios, en los cuales se ha confundido la autonomía con el �sub-monopolio� de los servicios públicos básicos, administrados por las propias Alcaldías o por pequeñas empresas, como ocurre, por ejemplo, en Sesquilé, Cogua, Nemocón, Chía y Zipaquirá. En el campo de la gestión de los servicios públicos en la región, el arreglo institucional y tarifario no parece tener la adecuada lógica económica. Existen deseconomías de escala, regímenes tarifarios con fuertes desequilibrios para los usuarios y para las finanzas de los Municipios, entre otros aspectos36. Los pequeños acueductos constituyen un ejemplo claro de lo ineficiente que resulta la atomización de los prestadores del servicio. En el caso de Municipios no integrados al sistema de la Empresa de Acueducto, Agua y Alcantarillado de Bogotá, situados en la Sabana de Bogotá, se observa superávit en la oferta hídrica dependiente de fuentes como el Neusa y, en general, del agregado de la Sabana (Zipaquirá, Cogua, Nemocón, por ejemplo), así como en áreas productoras de agua (Sesquilé, Guatavita y Chocontá). El problema fundamental en relación con el agua

35 Facatativá, La Mesa, Anapoima, Apulo, Cota, Tabio, Tenjo, Agua de Dios, Villapinzón, Chocontá, Suesca, Cogua, Girardot, Ricaurte, Tocaima, Zipacón, Bojacá, Tena, Zipaquirá, Nemocón, San Francisco, Subachoque, El Rosal, Puerto Salgar, Caparrapí, La Palma, Útica, La Peña, Quebradanegra, Villeta, Nimaima, Nocaima, La Vega y Sasaima 36 �La eficiencia económica está ligada tanto a la intensidad del capital (fijo, tecnología y mano de obra), como a la probabilidad de generar y aprovechar economías de escala, provenientes de procesos de integración vertical (p.ej., captación, tratamiento y distribución de agua), así como de integración horizontal (de mercados o empresas presentes en diversos mercados locales)�. POVEDA GÓMEZ, Abdón Alejandro. Servicios Públicos Domiciliarios. Módulo 6. Diplomado Virtual en Gerencia Municipal. Sesión I. 2003



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de estos municipios está en la competencia �desleal� entre los usos agropecuarios y los humanos. La experiencia muestra cómo en el ámbito latinoamericano las empresas de Chile y Perú son de carácter regional y sólo excepcionalmente de carácter local, mientras que las empresas colombianas son, por regla general, prestadoras de servicio local (municipales), y salvo contadas excepciones son de carácter regional. En materia de agua potable y alcantarillado, el reto para la región comprende: (1) aumentar los niveles de cobertura y calidad del agua potable, particularmente en los municipios del área metropolitana;(2) encontrar un esquema de eficiencia en el suministro de este servicio. En este sentido, es primordial la planificación conjunta acerca del aprovechamiento de las fuentes hidrográficas de la región por parte de las empresas prestadoras; y (3) racionalizar el esquema tarifario. Todos los elementos planteados anteriormente sirven para mostrar que las mezclas de necesidades de consumo de una metrópoli como Bogotá han impulsado todo engranaje productivo de crecimiento que, ha inducido una mayor demanda de recursos como suelo y agua, hecho que redunda en una reducción en la disponibilidad de tales recursos, rompiéndose con ello el equilibrio natural del entorno. No en vano se ha determinado que la presión sobre los humedales por ejemplo, ya sea por invasión y relleno es de un 35% del total de áreas destinadas para tal ecosistema. De otro lado la reducción de área de paramos ha alcanzado un 22% en los últimos 10 años. En cuanto a masa boscosa, el área de reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá se ha reducido en 30%. La perdida de suelo con alto potencial agrícola ha sido en una proporción del 20%37. En síntesis la visión de importancia de la Sabana como principal proveedor de servicios ambientales ha ido en detrimento de la importancia ecológica del territorio38. Frente a ello vale la pena preguntarse ¿Qué papel juega la minería en la presión sobre el ecosistema? De acuerdo con las evidencias recogidas muestran que la minería tiene tan solo un 5% de ocupación de áreas o zonas de la Sabana, se podría pensar que esta actividad seria de segundo orden, dado que sus demandas de recurso o de ocupación como elemento de primer orden en la presión son de baja cobertura comparada con otras actividades descritas anteriormente, sin embargo es necesario detenerse examinar la relación directa que existe entre un mayor apetito de minerales y agregados pétreos por parte del crecimiento de Bogotá, y una intensificación o ampliación de las fronteras de explotación minera en la Sabana, es decir que a mayor demanda, mayor será la intensificación de la actividad de explotación.

37 Informe sobre el estado ambiental de la Sabana de Bogotá. Contraloría de Bogotá y Cundinamarca. 2004. 38 Hacia la metropolización de la Sabana de Bogotá, CAR, 1999



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Así las cosas, este elemento clave a pesar de mostrar evidencias que la minería no podría ser considerada como un factor determinante en el fenómeno de presión y reducción de los altos valores ecológicos de la Sabana, si representa una parte de ese todo, que coadyuva a tal particularidad. De este modo el análisis de este elemento permite observar la necesidad de no perder de vista a la minería de manera integral, como proveedor de un mercado en crecimiento que demanda mayores volúmenes de servicios ambientales y productos.



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5. Región con problemas ambientales singulares y plenamente identificados

Ambiental

ALCANCE

Contaminación hídrica (Río Bogotá), déficit de recurso hídrico (superficial y subsuperficial localizada), antropización de las zonas de páramo, contaminación de aire en corredores industriales, desarrollo urbano desordenado y modificación del uso del suelo. Este tema establece simplemente que las instituciones tienen identificadas las prioridades de política ambiental, con independencia de la información utilizado para ello.

En el tema clave anterior se planteo la presencia de unos procesos de intervención en la sabana que han desencadenado problemas ambientales particulares, plenamente identificados por los agentes ambientales del territorio. Diferentes estudios consultados evidenciaron convergencia a la hora de presentar y diagnosticar la problemática ambiental de la Sabana, dentro de los aspectos identificados se destacan:

Contaminación hídrica (Río Bogotá),

Déficit de recurso hídrico (superficial y subsuperficial localizada),

Contaminación de aire en corredores industriales,

Desarrollo urbano desordenado y modificación del uso del suelo.

Ampliación de fronteras agrícolas y uso intensivo del suelo por monocultivos. Sin embargo se encuentra que a pesar de existir claridad en la presencia de problemas ambientales particulares, ocurre que cada institución tienen identificadas las prioridades de política ambiental, con independencia de la información utilizado para ello. A partir de estas inferencias, en el desarrollo de este elemento clave Entre esos impactos importantes vale la pena mencionar los siguientes: 1. PROBLEMÁTICA DEL SUELO El deterioro o cambio de uso de los suelos se produce por tres eventos simultáneos: la urbanización propiamente dicha y la explotación de canteras y similares con destino a la construcción tanto en la capital como en los propios Municipios; la presencia de cultivos de flores, este ultimo tema será examinado de manera



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independiente. Ya que en proporción esta actividad es la de mayor ocupación del suelo.

a. la Urbanización como actividad de ocupación y deterioro del suelo.

En términos comparativos, la ocupación de la Sabana está indicando que la población total de los 19 municipios �890.000 hab, en 2002� está empleando casi la mitad del área urbanizada por Bogotá, es decir, que mientras ésta se acerca a una densidad urbana de 200 hab/ha, la Sabana registra una densidad aproximada de 100 hab/ha. El crecimiento de los centros urbanos ha generado una demanda creciente de suelo urbano, tal como se aprecia en Tenjo, Cota, Chía, Cajicá, Tabio, Tocancipá, Gachancipá, Zipaquirá, La Calera y Sopó. A ello, se agregan los asentamientos en Soacha relacionados en parte con los desplazados por el conflicto nacional interno y, en su mayoría, de la inmigración por la búsqueda de mejores oportunidades de vida. Se calcula que la urbanización de los municipios urbanos de la periferia han consumido entre 10 y 15 mil hectáreas de suelo fértil en los últimos veinte años, según el POT de Bogotá. La �cementación� de la Sabana, como consecuencia directa de la urbanización y la �plastificación�39 de la misma, originada por la expansión de la nueva agricultura orientada al mercado internacional, además de modificar de manera sustancial las características escénicas naturales, no sólo constituyen una pérdida de suelos fértiles en muchos casos, sino que cambian drásticamente la dinámica del ciclo hidrológico de la Sabana. Como consecuencia, surgen ciertos efectos nocivos, entre los cuales se destacan la disminución del área de recarga de los acuíferos y por tanto de las fuentes de agua subterránea, debido a la sustracción de superficies de infiltración y percolación, y al aumento de la escorrentía superficial hacia el río Bogotá, lo cual conlleva una menor retención de agua en esta región, cada vez más deficitaria en este recurso, teniendo en cuenta las crecientes y múltiples necesidades de uso. Además, son bien reconocidos los impactos en el agotamiento de los acuíferos por las grandes cantidades de agua que se consumen en la floricultura y la contaminación de los mismos por los insumos químicos que usa. El crecimiento urbano ha supuesto una gran cantidad de materiales para la construcción. Se estima que el 55% de los materiales pétreos, el 47% de los ladrillos, el 72% de teja y el 5% del tubo de gres, que se utilizan en Bogotá, se producen en

39 Se refiere a la construcción de invernaderos para los cultivos de flores



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los municipios circunvecinos, con dos severos impactos ambientales: el deterioro de suelos y la contaminación atmosférica e hídrica.

b. La minería y sus efectos sobre el suelo Se considera que las actividades de extracción de materiales arcillosos y pétreos y carbón afectan de diferente manera y con distinto grado de intensidad, según la actividad y los volúmenes de extracción. Dentro de la documentación revisada se encontró que los principales problemas de la minería sobre el suelo se constituyen en: En la región se explotan materiales como arcilla, carbón, arena y recebo especialmente en Chía, Sopó, La Calera, Tabio, Tocancipá y Gachancipá, Cajicá, Sopó, Soacha, Sibaté y Mosquera. Las explotaciones de carbón principalmente en las regiones de Cucunubá, Lenguazaque, Guachetá y Tausa. Formas del Terreno y Estabilidad La afectación de las actividades de extracción sobre este elemento del componente físico, recaen especialmente sobre los factores:

Estabilidad de laderas

Morfología de laderas La importancia de las afectaciones y sus consecuencias, se analizan en los siguientes párrafos. Estabilidad de laderas. La explotación de materiales de Mina, la adecuación y utilización de vías existentes, la remoción de la cobertura vegetal, el manejo y mantenimiento de obras de drenaje natural y de escorrentía, la Extracción, la reconformación final de áreas intervenidas y el manejo paisajístico, constituyen el abanico de labores con repercusión sobre la estabilidad de las laderas. Las modificaciones a las unidades de la ladera en la mayoría de las veces será negativo, cuya alteración es irreversible, por cuanto el terreno después de ser sometido a restauración no volverá a sus condiciones naturales. La redefinición topográfica, expresada en el sobre-empinamiento y en la reorientación de las superficies libres, y la meteorización mecánica bien durante la



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adecuación de la fuente de materiales (MINA), encierran el conjunto de factores contribuyentes que repercuten negativamente en la estabilidad de las laderas. Se destaca como actividad con una mayor susceptibilidad de afectar la estabilidad de laderas, la explotación de material de Mina, cuya evaluación sugiere un impacto singnificancia e importancia alta, razón por la cual debe plantearse un plan específico de explotación de este tipo de materiales, como el adjunto en el presente plan de manejo ambiental. Las actividades de reconformación y paisajismo, son principalmente benéficas (impactos positivos), pues se espera que corrijan los movimientos detonados durante la extracción de materiales. Empero su importancia es apenas media ya que las evidencias morfodinámicas relacionadas en el de la caracterización ambiental, dejan al descubierto una baja evolución morfológica. Además se esperan manifestaciones denudativas de poca trascendencia, guardando concordancia con la evolución histórica de la cuenca. Morfología de laderas. El factor ambiental identificado como morfología de laderas guarda estrecha relación con la estabilidad de los taludes en cuanto a las actividades que los afectan y su valoración. Las diferencias radican en que la morfología conjuga cualquier cambio del terreno pre, post o sin deslizamiento, y por ello existen implicaciones menos marcadas como en los casos de movilización de maquinaría, y más notorias en los casos de explotación de materiales. De igual manera, la explotación de material de cantera, constituye la actividad con mayor potencial de desestabilizar las laderas, su impacto que puede alcanzar niveles de importancia alta, por lo que debe haber medidas especiales de mitigación. Recurso Suelo Los factores del suelo que se consideran como los principales receptores de los cambios asociados con la explotación de materiales, son el elemento mismo (elemento suelo) visto desde la perspectiva edafológica, su erodabilidad y, las características físicas y químicas. En general en las actividades de las etapas referenciadas, se considera como un efecto de forma global, por la pérdida del elemento debido a la ocupación del espacio. El suelo será en la mayoría de los casos removido, o se perderá, por las actividades extracción de arcilla, pétreos y carbón, el efecto de la pérdida del elemento será directamente proporcional a la envergadura de la explotación, entre mas grande los frentes de extracción mayor será la perdida.



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Elemento suelo. La explotación de materiales arcillosos generará pérdidas del elemento cuyo impacto tendrá un nivel de importancia alta para la sabana, tomando en cuenta el alto valor agrológico de estos suelos, sobre todo en las zona de paramos por ejemplo o de drenajes naturales sobre cerros, como en el caso de Bogotá, Tocancipa. La remoción de cobertura vegetal y descapote, para la actividad de extracción de materiales, afectan el suelo de manera irrecuperable ya que es imposible restaurar el suelo a las condiciones originales. A este respecto sobre este elemento existe la imposibilidad de recuperar las condiciones iniciales del suelo. Para el caso de los ecosistemas como los paramos las extracciones mineras son desastrosas por que la regeneración del suelo removido requiere de cientos de años. Asociada a la minería se origina la venta de tierra negra para viveros, suelo orgánico de la zona de páramos; este recurso es no renovable y su extracción causa desertificación y erosión. Características físicas. Las actividades de extracción, ocasionan cambios en las propiedades físicas del suelo que se manifiestan en compactación, es decir en cambios en su estructura, que llevan a cambios en la infiltración, en la penetrabilidad de raíces, etc. Un efecto similar será ocasionado por el movimiento de maquinaría y vehículos sobre las vías que se adecuen y cruces temporales que sea necesario adecuar para facilitar las labores de extracción. El carácter de esta afectación es adverso (-), debido a la compactación que sufrirán los suelos por sobre los cuales transite maquinaría y vehículos. La magnitud e importancia se considera alta para aquellas explotaciones ubicadas en zona de alto valor ecológico como paramos y humedales. Características químicas. Durante la extracción de materiales, un manejo deficiente de los residuos sólidos y de combustibles puede ocasionar contaminación de suelos y de corrientes hídricas, como consecuencia del vertido de lixiviados, producto de los procesos de descomposición, generando alteración de las propiedades químicas de suelos y agua.

c. Uso intensivo del suelo para monocultivos (caso flores)40 Tal vez uno de los temas mas analizados sobre el territorio de la Sabana de Bogotá es el caso del cultivo de flores, su importancia, además de las divisas generadas al

40 Este punto es realizado bajo la información presentada en el Documento denominado �La evolución de la Gestión Pública Ambiental Regional en la floricultura de la Sabana; cambios, formas, fases, mitos y realidades�. Elaborado para el programa de Maestría en planeación del Desarrollo Regional. Cider. 2004. Nuñez Roberto.



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país, se ha centrado en examinarla como uno de los principales factores de desequilibrio y presión sobre el territorio de la Sabana de Bogotá, por este motivo dentro del análisis del presente elemento clave se hará una breve descripción de tal problemática, para lo cual, es necesario escindirla por componente ambientales del ecosistema, que se ven afectados por la actividad. El suelo, es uno de los componentes que tal vez puede ser el más afectado por la actividad, pero que más sin embargo no se tienen estudios que midan cuantitativamente los efectos en términos de contaminación agroquímica y de modificación de las condiciones naturales, generados por la actividad. Pero lo que si es claro es que los aportes de químicos al suelo deben ser considerables, dado que desde sus inicios (año 63), hasta hoy día la actividad no ha cesado de incorporar agroquímicos al suelo, como forma de suplir las limitaciones del suelo41. A pesar de que la autoridad ambiental regional competente a partir de los noventas exige la presentación de un programa de manejo de suelo después terminado el cultivo de flores, no se ha hecho un estricto control sobre ello, por cuanto se puede observar en la zona occidental cantidades de cultivos de flores abandonados donde no se ha exigido tal actividad. Permitiéndose que los agroquímicos empiecen a percolar las capas de suelo siguiendo su camino hasta los acuíferos. Con todo esto surge la pregunta ¿cual es la problemática de la floricultura sobre el suelo? Esta pregunta se considera apropiada responderla de acuerdo a las actividades que se realizan dentro de una producción de flores: El primer aspecto seria el cambio físico del componente, es decir que cuando se realizan las labores de preparación del suelo, a este por acción del arado y subsolado se le modifica su textura y estratigrafía. Este hecho representa básicamente que el suelo puede perder condiciones naturales como su permeabilidad, pH, pendientes, lo que conlleva a la perdida o afectación de la

41 Esta afirmación esta construida en base a la respuesta dada por los tres expertos de CORPOICA, consultados sobre el tema en el trabajo referenciado anteriormente donde se establece lo siguiente. �Consideramos que la contaminación del suelo por la actividad floricultura del suelo, es un punto al que hay que prestarle mayor atención a la que se le ha dado hoy día, dado que por algunos trabajos de campo realizados por nosotros, encontramos excesos de nutrientes de nitrógenos, Urea, Fósforo, lo que produce un desbalance en el suelo. De otro lado realizando algunas espectrofotometrías de algunas muestras tomadas en suelos de cultivos abandonados, encontramos niveles considerables de fosfatos, organoclorados,fosforados, piretroides, etc. lo que nos indica que indispensable que la autoridad y los mismos cultivadores, trabajen por mejorar la recuperación de suelos, dado que de no hacerse cada vez la capacidad productiva del suelo ira en descenso, por lo cual se tendría que invertir mayores cantidades de dinero para mantener competitivo el cultivo. esto no es un invento nuestro, algunos cultivos ya empiezan a experimentar esa curva descendente invirtiendo mayores recursos en nutrientes para el suelo. Esto por el lado meramente agronómico-productivo, por el lado ambiental los efectos son mucho mas preocupantes, por que la degradación de los químicos presentes y la recuperación de la biota microbiana del suelo, es una actividad de largo aliento, compleja y que requiere de la destinación de fuerte sumas de dinero. Son lo con el hecho de pensar en romper la estructuras de órgano clorados por ejemplo o extraerlos del suelo es una tarea bien difícil, y que considerando las condiciones del país y la baja conciencia del problema es mucho mas complejo.�



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infiltración de agua o función de recarga subterránea, perdida de niveles freáticos o línea aportante natural de agua en el suelo, sistema de drenaje natural, compactación y contaminación (por mezcla con arcilla por ejemplo) de las capas orgánicas. El segundo aspecto se refiere a la esterilización del suelo, esta es una actividad que se produce dentro de la preparación del suelo, que consiste en inyectar flujos de vapor caliente cuya finalidad es inertizar el suelo y erradicar cualquier conato o vestigio de plaga o enfermedad que este presente y que pueda colocar en peligro el cultivo. Vale la pena decir que esta labor se realiza por un lado por lo general en su gran mayoría en cultivos de claveles (el 70% de los cultivos de la Sabana posee Clavel), en situaciones cuando este ha sido atacado por el fusarium, requiriéndose el recambio de parte de la plantación, o en su defecto el terreno ha tenido antecedentes de esta enfermedad. Por otro lado cada vez que se va realizar una nueva siembra se realiza la presenta labor, por tanto no es descabellado decir que en promedio en un cultivo de flores se realiza la esterilización cada año. A juicio del autor, esta tarea es aberrante, por cuanto al inyectar calor el suelo pierde toda su biota microbiana natural, volviéndose un suelo artificial y estéril, que muy difícilmente lograría recuperar sus condiciones biológicas naturales. Por eso algunos especialistas consultados sobre el tema afirman que los suelos o fincas dedicadas por muy largos periodos a la floricultura, para volverlos a incorporar a la actividad productiva es muy difícil, dado que el tratamiento de suelo es muy largo y requiere de fuertes inversiones para lograrlo42. A pesar de ser una labor que se realice con una frecuencia anual, o bianual, sus efectos merecen mayor atención por la autoridad ambiental. Dado que esta se ha quedado en reducir los impactos de las emisiones atmosféricas emitidas por las calderas, que se usan para generar la masa calorífica necesaria para esterilizar el suelo. Sobre esta situación vale la pena mencionar que sobre ella si se ha realizado un esfuerzo contundente para implementar sistemas de combustión y de control eficiente43. La esterilización del suelo ha sido igual durante la existencia de la floricultura, no ha tenido variación sus efectos y magnitudes sobre el suelo, pero lo que si ha mejorado, es el sistema de calderas. Es bueno aclarar que si bien esta técnica es frecuente en el cultivo de clavel, también es utilizada al inicio de cultivos como la rosa y la astromelia. Se llama la atención sobre el tema, porque el cultivo de clavel posee el

42 Afirmación adaptada de lo expuesto por los tres expertos de CORPOICA consultados, según ellos �la esterilización del suelo es un atentado ecológico, ya que con el calor se erradica toda la sociedad microbiana del suelo, es como si quemáramos la epidermis del ser humano�. 43 Para mayor información, Véase Convenio Asocolflores-CAR, �reducción de emisiones atmosférica en calderas�



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65% de la superficie cultivada en la zona occidental, entonces estaríamos hablando que el 100 por ciento del suelo cultivado de la zona ha sufrido la esterilización. El tercer aspecto esta referido a la actividad de incorporación de agroquímicos al suelo durante las etapas de fertilización y control de plagas y enfermedades. El primero se hace con el fin de suplir las necesidades de nutrientes que requiera el suelo para poder responder las demandas de la planta. Esta actividad combinada con el agua de riego, puede generar salinización del suelo, exceso de concentración de nutrientes, estos dos fenómenos generan o traen consigo el cansancio productivo del suelo, la desaparición de la biota, salinización y contaminación del suelo y niveles freáticos con la consecuente percolación a acuíferos. Dentro del proceso de control de plagas y enfermedades se incorporan químicos al suelo. Directamente se aplican los herbicidas, indirectamente los plaguicidas, dado que estos son imputados a la planta y que por efecto de no existir una absorción del 100% en el vegetal, un remanente cae en el uniforme del fumigador y del suelo, algunos especialistas consultados hablan del 5 al 10%. Debido a que los químicos presentan una baja degradabilidad y su resilencia en el suelo se convierte en un fenómeno acumulativo, que desencadena la saturación del suelo, la pérdida de biota, esto tiene efectos muy devastadores sobre el componente dado que se da la contaminación química del suelo y de aguas, cuyo tratamiento es difícil y costoso. Sobre este punto es necesario acotar que tanto los cultivadores como el estado han hecho un esfuerzo por utilizar en los últimos años agroquímicos con formulas químicas mejoradas, con mayor facilidad de degradación. Pero sobre este punto vale la pena preguntarse que pasa con los casi 15 años donde se utilizaron agroquímicos pesados y altamente tóxicos? ¿Cómo se ha tratado? Está bien que se haya dado un cambio pero que pasa con las acumulaciones anteriores? Hasta el momento desconozco un estudio que permita mirar este aspecto y aun mejor que se ha hecho para revertir sus efectos. Vale la pena mencionar que sobre este punto en el capitulo de análisis y reflexiones se plantean algunos señalamientos sobre este punto basadas en algunas evidencias recogidas en campo sobre este aspecto. El manejo de aguas residuales al interior de los cultivos es otro aspecto que merece observarse entorno a la problemática ambiental del suelo, esto por cuanto el sistema de vertimiento que se utiliza por el 100% de los cultivos en la Sabana, es el de campo de infiltración directa sobre el suelo. La problemática de esto no radica en la técnica, sino lo que antecede a esta, que es el tratamiento de aguas en si, dado que el gremio desde sus inicios de las actividades ha venido utilizando tanques sépticos, para tratar las aguas provenientes de las baterías de los baños. Antes de continuar es bueno precisar que ningún



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cultivo en la Sabana posee sistema de tratamiento único, es decir que si un cultivo posee 6 baterías de baños, cada una de esta posee su paquete de tanque séptico con campo de infiltración. Ante esta claridad se retoma la idea anterior, por tanto el problema de la infiltración radica en que los tanques sépticos por si solo no son sistemas garantes que permitan realizar remociones eficientes de DBO y coliformes, por tanto se consideran como sistemas primarios. Dada la ineficiencia que presentan, entonces sus efluentes salen para ser infiltrados con cargas muy por encima de las exigidas por la ley y que ambientalmente se pueden considerar como de alto poder de contaminación. Esta situación sumada a las limitaciones de permeabilidad y de presencia de niveles freáticos en la zona, complican mucho más la infiltración de las aguas. Por tanto es muy común encontrar en los expedientes de la CAR, análisis de aguas de pozos subterráneos, ubicados a máximo 60 m de profundidad, que presentan presencia de concentraciones de DBO y de coliformes. Lo cual a juicio del autor es una evidencia de que la problemática de la infiltración debe ser variada por alternativas mucho más eficiente en la descontaminación orgánica y patógena de las aguas de los cultivos. El problema de la infiltración es que después de mucho tiempo el medio granular del suelo se satura hasta un punto tal que no resiste y se empieza a dar la anegación de la zona con un profuso fenómeno de anoxificación del agua. Esto es lo que viene sucediendo en términos fisicoquímicos y bacteriológicos. Entonces vale la pena preguntarse ¿cuál es el aporte de contaminación orgánica de los miles de campo de infiltración en los cultivos de flores de la Sabana de Bogotá? ¿Tiene conocimiento la autoridad ambiental de lo que se esta vertiendo al suelo? La respuesta a esto es negativa dado que no existe un estudio técnico que corroboré las evidencias que se tienen, por tal motivo existe una corriente dentro de la CAR que viene pregonando que hay que iniciar una campaña de recambio de los sistemas de tratamiento, dado que existe la convicción técnica, que como se vienen tratando las aguas actualmente no se puede continuar, y por el contrario hay que colocarle punto final a la olla que se viene cocinando por contaminación orgánica y patógena del suelo, niveles freático y acuíferos. Esta situación debe tomarse con la seriedad del caso, por cuanto no se esta hablando de unos pocos campos de infiltración, sino de unos mil campos que sumado a los del boom de la parcelación hace que el problema se mucho más complejo. Según algunos estimativos hechos para este trabajo según datos de trabajadores en los cultivos, estaríamos hablando del vertimiento de una población de 5000 Habitantes.



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Finalmente, es de aclarar que la floricultura en esta problemática debe tomarse como un elemento que coadyuva a la contaminación con efluentes residuales domésticos del suelo y acuíferos, que se evidencia en la zona occidental. En ningún momento es la punta del iceberg, sino que una parte de ese todo. Por tanto es necesario tomar medidas para que la actividad ayude a controlar y disminuir la contaminación.

2. PROBLEMÁTICA DE LA FLORA Y FAUNA

Con respecto ala problemática de la fauna y la flora, los estudios identifican como principal problema la urbanización, floricultura, cuyas actividades por la incesante necesidad de copar mas espacios en la sabana han ido reduciendo bosques y por en de la reducción de habitiats para la fauna. Sin embargo la minería de materiales para la construcción se ha convertido en elementos que influyen en esta problemática. Dentro de la fundamentación a tal situación se presentan las siguientes evidencias: a. Caso cultivo de Flores En términos de impactos no se puede considerar la actividad floricultora, como el único elemento que ha influido en la disminución de bosques y migración de especies en la Sabana. Al Respecto el profesor Vander Hammen, plantea que, la floricultura ha sido una actividad que en términos de flora ha generado desplazamiento y reducción de bosques primarios y secundarios compuestos por especies nativas, cuyos efectos transcienden más allá de solamente la desaparición de algunas especies arbóreas, dado que estos bosques y especies cumplían un papel ecológico dentro del sistema natural, de hábitat de especies faunísticas y biota microbiana, de cuyo conjunto se daba estabilidad a los ciclos biogeoquímicos y de agua de la zona. No en vano entonces la zona occidental ha empezado a evidenciar limitaciones muchos más fuerte de las que naturalmente el territorio poseía, en términos de nutrientes y de agua. Por eso tal vez en los cultivos hay que realizar un esfuerzo mayor que hace 10 o 20 años, para suplir las necesidades de nutrientes del suelo, esto ha conllevado algunos cultivos a invertir mucho más en estos rubros. Además la proliferación de pozos se ha disparado en la última década, dada la escasez del recurso hídrico. ¿Son señales inequívocas del cansancio del suelo y del desbalance que se le ha hecho al ecosistema por tantos años de explotación? La Agroindustria de las flores, además de coadyuvar a la erradicación de bosques para establecerse en el territorio, la actividad específicamente su infraestructura,



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tiene un efecto de barrera sobre corredores naturales de especies de aves y fauna en general. Fenómeno gravísimo para el ecosistema, por cuanto muchas especies necesitan realizar desplazamientos de un hábitat a otro para cumplir con funciones naturales como el apareamiento por ejemplo, o actividades de alimentación. Por tanto los efectos para muchos no parecen importar, pero las consecuencias se empiezan a notar, como la emigración de especies de aves como Maria Mulata, Tingua, Pato silvestre pico rojo, etc. quienes habitaban la zona occidental y solían moverse entre los sitios secos y los humedales presentes en la zona. Las únicas zonas que todavía conservan relictos de bosques en el territorio occidental son las correspondientes a laderas y cerros, del resto la parte plana se encuentra colonizada por las flores y las parcelaciones. En términos de esta problemática la CAR, ha reposicionado su visión frente a esta situación, dado que en la ultima década inicio la exigencia de diseños paisajísticos que permitan repoblar vegetalmente el entorno de los cultivos a fin de crear condiciones propicias controlar la alteración de hábitats y corredores.

b. caso de la urbanización.

La �cementación� de la Sabana, como consecuencia directa de la urbanización ha contribuido directamente a la reducción de bosques en la sabana, la cual se calcula entre 10 y 15 mil hectáreas de suelo fértil en los últimos veinte años, esto no solo significa la perdida de flora y fauna, sino que constituyen una pérdida de suelos fértiles en muchos casos, sino que cambian drásticamente la dinámica del ciclo hidrológico de la Sabana.

c. Caso Minería44

En el territorio CAR el principal problema de la industria carbonífera está centrado en que la zona carbonífera está localizada dentro de la cuenca de la Laguna de Fúquene, aspecto que genera conflicto entre la necesidad de preservar y proteger esta última con el desarrollo de la industria del carbón en el centro del país. En este orden de ideas la problemática de esta actividad relacionada con la flora y fauna, esta dada por la demanda de madera para el sostenimiento de la minería de carbón en el departamento es de un volumen de 16.967 metros cúbicos mensuales, que equivale a talar cerca de 10 hectáreas de árboles por mes en Cundinamarca,

44 Este caso ha sido realizado a partir de la información aportada por la CAR en el boletín de prensa publicado el 10 de Noviembre de 2006.



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aspecto que genera una rápida aparición de fenómenos como el arrastre de sedimentos, erosión y procesos de sedimentación. Por esta razón la provincia de Ubaté, donde se localizan los principales municipios carboníferos del departamento, se convierte en la zona más afectada por la deforestación practicada para el abastecimiento de la actividad minera del carbón. Para el caso de la minería de agregado pétreos el problema de la actividad radica en que el terreno de las minas pierde su cobertura vegetal y su morfología queda expuesta a condiciones de inestabilidad, por acción de esta actividad se ha consumido unas 2500 has con bosques.

3. PROBLEMÁTICA VISUAL

Con respecto a esta problemática las actividades ligadas a este elemento son la urbanización, la floricultura y la minería. La problemática visual evidencia los siguientes aspectos: Estéticamente tanto la urbanización, como la infraestructura de las flores (invernaderos) rompe la cuenca visual del observador, en el lugar donde se encuentra contemplado la discromasia de las formas y pautas de la vegetación y del suelo. Además impide observar la discromasia de colores e intensidades que da la naturaleza al observador. En términos sencillos la floricultura actúa como barrera visual para apreciar la vegetación y las montañas. Sobre la Sabana si un observador quiere divisar desde tierra o puntos altos, quiere observar la continuidad de la malla de espacios abiertos o los corredores visuales; este ejercicio se ve separado y bloqueado, por la cubierta de los invernaderos. Estos efectos no son sopesados con tanta importancia dentro de la problemática de las flores, dado que este es un bien que es considerado intangible, pero al cual tenemos derecho de contemplar. Para el caso de la minería a cielo abierto el efecto, La adecuación de los sitios a intervenir que implican la remoción de una cobertura vegetal y descapote del suelo, genera cambios en el colorido natural generando contrastes de tipo cromático o exposición de tonalidades con respecto al entorno natural por la exposición de los suelos desnudos. Estos efectos se presentarían con mayor nivel de importancia con la limpieza de la cubeta de explotación (remoción de vegetación o aprovechamiento forestal).



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Al respecto es importante considerar que el elemento paisaje cobra una importancia relevante si se toma en cuenta la calidad cromática de la SB, donde se cuenta con una zona verde con espesamiento originado por la presencia de especies arbóreas.

4. CONTAMINACIÓN DEL RÍO BOGOTÁ Este impacto ambiental viene produciéndose desde hace varias décadas, como consecuencia de los vertidos de aguas residuales en todo el curso del río Bogotá, desde Villapinzón hacia abajo, pero se ha agravado en las últimas décadas por dos factores adicionales: � Los vertidos de las nuevas actividades industriales, especialmente en las zonas de Tocancipá, Mosquera, Funza y Soacha. � Los depósitos de sedimentos y de aceites de las explotaciones mineras, especialmente de materiales de construcción. Los municipios ribereños, colindantes con la ciudad y los de aguas abajo, contribuyen a la contaminación pero también reciben el duro impacto cuando sus aguas son usadas para riego o para el consumo humano45. Este impacto produce la contaminación de los suelos y problemas de salud pública de los habitantes ribereños. Además, al finalizar su recorrido por la Sabana, las aguas del río están altamente contaminadas, las cuales, no obstante, son utilizadas para producir energía eléctrica. La mala calidad de las aguas ocasiona sobrecostos que, en últimas, se transfieren a las tarifas a los usuarios. La corriente hídrica, luego de ser depositada en el embalse del Muña, es conducida por ductos subterráneos sin revestimiento, lo cual está provocando la contaminación de los suelos en amplios sectores; la presencia del embalse mencionado es, de hecho, otro de los graves problemas ambientales de la cuenca. Algunos estimativos sobre los costos ambientales de la contaminación del río, la instalación o el traslado de actividades económicas a estos territorios y cuyo mercado principal se encuentra en Bogotá o en el exterior indican que éstos pueden llegar a US$110 millones anuales46, por concepto de la recuperación de la salud

45 Este aparte se basa en los informes de auditoria de la Contraloría de Bogotá 46 Pérez, A. Comunicación a la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca. Septiembre 10 de 2003.



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humana y los sobrecostos en la actividad productiva47, sin contemplar los costos por la pérdida de ecosistemas acuáticos y especies de avifauna, cuyo valor de existencia y opción48 puede resultar inestimable. Al respecto dice Diego Bravo, ex � director de la CAR: �Siempre que se habla del río Bogotá viene a la mente la imagen de un curso de agua putrefacto al cual se le da la espalda, pues no es posible incorporarlo a la vida ni al paisaje. Sin embargo, ese río ha tenido un enorme significado para los habitantes de Bogotá y de todo el territorio vecino. Ha proporcionado agua para la ciudad, riego para la producción de alimentos, espacio para la recreación � en épocas ya un tanto lejanas - y fuerza hidráulica para la generación de energía. No se piensa en que la bonanza económica que ha vivido la ciudad en los últimos años está estrechamente ligada a este poco caudaloso afluente del Magdalena del cual es tributario con su abundante contaminación. Se olvida que los recursos extraordinarios que han financiado grandes obras �no pocas de ellas suntuarias� provienen de la reducción de capital de la Empresa de Generación de Energía �Emgesa�, cuyo patrimonio se construyó a través de los años con base en la generación eléctrica que utilizó y aún utiliza las aguas del río. Algunos consideran que es insignificante el impacto de la contaminación sobre Bogotá y miran con desdén el propósito de recuperación del río. Sin embargo, la mayor parte de la población afectada por las aguas contaminadas reside en la misma Bogotá, cerca del río. Y ésta no es precisamente la población beneficiaria de las obras que transformaron la urbe. Y ni qué decir de aquellos que viven fuera de la ciudad, quienes a pesar de ser suscriptores de las empresas de energía no recibieron ningún beneficio de la reducción de capital de Emgesa. Y de quienes habitan aguas abajo, que sufren cada día mayores perjuicios por las aguas que después de beber, desechar, usar para generar energía y no tratar, se vierten sobre sus poblaciones y territorios. En un estudio del 2001 �en el cual participó el autor� realizado por la firma Foster Ingeniería, por encargo de Bogotana de Aguas y Saneamiento y presentado al alcalde Mockus, se avanzó notablemente en la cuantificación de los impactos de la contaminación del río sobre la economía y en la proyección del costo en el que incurriría la ciudad de no acelerar el tratamiento de sus aguas servidas.

47 Por ejemplo, los sobrecostos en las plantas de generación hidroeléctrica por el deterioro al manejar aguas contaminadas. 48 Es la asignación de valor al mismo hecho de la existencia de los ecosistemas o de las especies; así no se tenga la intención de aprovecharlas, disfrutarlas, visitarlos, etc. Refleja la relación ética de convivencia hombre � naturaleza, el respeto del hombre a hacer sostenible la permanencia de otras especies



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Los impactos sobre la economía regional fueron calculados en no menos de 200 mil millones de pesos anuales, representados en desvalorización de predios, pérdidas de producción agropecuaria, perjuicios directos sobre la salud, pérdidas sobre el sistema de servicios públicos de los municipios localizados aguas abajo, pérdidas por sedimentación del lecho del río y del embalse del Muña y pérdidas sobre la economía pesquera, sin contar los daños a la salud de la población indirectamente expuesta, ni las pérdidas de oportunidad ligadas a la contaminación de las aguas del río (turismo, recreación y otras). El estudio determinó que la ciudad puede verse abocada a pagar cerca de 6 billones de pesos durante los próximos 20 años por concepto de tasas retributivas, en caso de no cumplir con las metas de calidad establecidas por la CAR en el 2000...�. (El Tiempo, Lecturas Dominicales, 31 de agosto de 2003).

5. DETERIORO DE HUMEDALES La mayoría de los humedales de la región están amenazados por rellenos para destinarlos a usos urbanos. Estas alteraciones han debilitado el funcionamiento hidrológico de la Sabana, por cuanto reducen las corrientes superficiales, los niveles freáticos y la recarga de los depósitos subterráneos. Lo indeseable de este proceso se refleja en la restricción de la oferta hídrica y en la alteración de la relación ecológica agua-suelo vegetación, que conlleva a la degradación del suelo y a la erosión. Además, en el caso de espejos de agua artificiales, se tiene el caso del embalse del Muña, en el cual el bombeo de las aguas contaminadas del río Bogotá es factor de generación de malos olores, mosquitos, zancudos y roedores, que tiene impactos negativos para la población, sobre todo en el municipio de Sibaté y potencialmente para los municipios de la cuenca baja del río. Se encuentran afectados por sedimentación y eutroficación doce humedales de gran importancia, que corresponden a ecosistemas frágiles, situados en Subachoque (Los Curies), Funza (La Florida, Gualí, Tres Esquinas, El Cacique), Facatativa (San Rafael), Bojacá (El Juncal), Mosquera (laguna de La Herrera) y Soacha (Neusa, Tibanica, Tierra Blanca y Potrero Grande). Las descargas orgánicas y residuos sólidos derivados de los desplazamientos de grandes grupos de personas los fines de semana a La Pradera en Subachoque, Piedras de Tunja en Facatativa y a Bojacá, contribuyen también al deterioro ambiental.



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6. CONTAMINACIÓN POR EMISIONES INDUSTRIALES Este impacto se debe a la presencia de material indeseable, en niveles preocupantes, por emisión de partículas y gases contaminantes, producto de la combustión tanto de los equipos industriales como de las fuente móviles, pero especialmente por las industrias y comercio ubicados en el corredor vial e industrial de Chuzacá y Cazucá, que generan una fuerte contaminación. De igual manera, la emanación de olores generada en el embalse del Muña y el transporte en el corredor vial del sur; y en general por la alta densidad de transporte sobre todas las vías que atraviesan los municipios de la región, es decir, la transversal longitudinal de la Sabana, la autopista a Medellín, la autopista al Sur y la vía Troncal de Occidente. Caso especial es la ubicación del casco urbano de Soacha sobre la autopista sur, la cual presenta uno de los mayores flujos vehiculares del país con un parque automotor con tecnología obsoleta para la combustión y control de gases de escape; aunado a lo anterior, se ha incrementado el uso de combustible diesel por los vehículos de transporte público y de transporte pesado, lo que conlleva al incremento de las emisiones contaminantes del sector. Este impacto es altamente nocivo para la salud humana, los recursos bióticos y el medio ambiente global, entre otros. También debe mencionarse en Soacha, el sector Cazucá, donde actualmente funcionan más de 70 industrias con actividades que incluyen fundición de metales, molineras, envasadoras de gas, metalmecánicas, procesamiento de plásticos y producción de sustancias químicas, entre otras; estas empresas generan emisiones considerables de material particulado, gases como SOx, NOx y metales como Pb, Hg, Cd, Ni, sin contar el alto nivel de exposición de la población, ante el eventual riesgo generado por el transporte continuo de sustancias químicas peligrosas usadas como materia prima y producto terminado en el parque industrial de Bogotá.

7. Otros impactos Además de los impactos derivados de la reciente influencia de Bogotá sobre las actividades o la situación de los municipios circundantes, se deben recordar los ocasionados en la región a, por las actividades agropecuarias tradicionales, por la explotación de bosques y páramos, sin mencionar los propios de la zona urbana de la Capital: deterioro de los cerros, desecación de humedales, contaminación hídrica y atmosférica, entre otros. La tala y quema de bosques nativos para convertirlos en potreros, contribuye a la fragmentación y destrucción de hábitat, emisión de CO2, destrucción de nacederos de agua, modificación de la cobertura vegetal y alteración del balance hídrico por la disminución de caudales de fuentes superficiales y pérdida de la capacidad de infiltración y recarga de acuíferos.



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El sobrepastoreo afecta el recurso suelo al presentarse compactación, alteración de su estructura, disminución de su capacidad de retención de humedad y aparición de procesos erosivos que conducen a la pérdida de su fertilidad natural y al aporte de sedimentos a los cuerpos de agua. El uso excesivo de fertilizantes sintéticos de origen químico y agroquímicos conlleva la disminución de su actividad biológica, y pérdida de biodiversidad y a la contaminación de cuerpos de agua por el lixiviado de estos compuestos. En algunos municipios como Soacha, Mosquera y Funza se ha presentado también la desecación de humedales para la creación de potreros, con la consecuente pérdida de biodiversidad por la destrucción de estos importantes ecosistemas. El manejo inadecuado de los desechos orgánicos de la porcicultura y la avicultura genera malos olores, presencia de plagas de insectos y roedores y riesgos de salud para la población aledaña. La porcicultura está concentrada en Sibaté, Facatativa, Funza, la avicultura en Bojacá, Funza y Madrid y caprinos en El Rosal y Subachoque. La extracción en los bosques naturales plantados con el fin de obtener diversos productos, maderables y no maderables, presenta impactos ambientales que han afectado el recurso hídrico, suelo, aire y flora. En particular, agotamiento del recurso hídrico por esta actividad en riberas de nacimientos de agua. Los municipios más afectados son Soacha, Sibaté, Facatativa, Bojacá y Subachoque, por presentar sistemas boscosos y suelos adecuados para esta actividad. Procesos de inestabilidad del terreno por la deforestación, cambios morfológicos, intervención sobre los drenajes naturales y cambio de uso del suelo, ponen en riesgo a la población.

Contaminación por ruido Se presenta por la localización de actividades nocturnas en los municipios de Cajicá, Chía y La Calera y en el casco urbano de Zipaquirá e impactos más moderados en las vías principales como la Autopista del norte, la vía del Puente del Común - Barbosa y la Autopista Bogotá � Medellín.



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8. REDUCCIÓN Y CONTAMINACIÓN DEL AGUA SUBTERRÁNEA Aunque la extracción de agua subterránea es una práctica común en la Sabana49, la floricultura, por sus propias características y por ser la actividad agropecuaria practicada con mayor uso intensivo de capital y tecnología, es la que más ha contribuido al agotamiento y contaminación de los acuíferos. Se presenta concentración de cultivos de flores en los municipios de Soacha, Facatativa, Funza, Madrid, Mosquera y El Rosal, Tenjo, Cajicá, Chía, Tocancipá, Cota, Sopó, Suesca y Nemocón. Se han inventariado, por parte de la CAR, más de 5.200 pozos en la Sabana. La mayor parte de ellos, explotan los acuíferos del Cuaternario y en varias partes ya están sobreexplotados. En donde existen datos monitoreados, se sabe que el nivel de agua ha bajado considerablemente (hasta en 20 ó 40 metros en los últimos 20 años). Sobre esta explotación del recurso hídrico subterráneo dijo premonitoriamente el profesor Van der Hammen hace varios años: �El agua subterránea que se extrae es reemplazada en las zonas de recarga, pero si sacamos más de la cuenta, el nivel de los acuíferos comienza a bajar y es posible que se sequen las fuentes, los manantiales y las quebradas. Por ello, en muchas partes de la Sabana de Bogotá ha desaparecido hasta el 80% de las quebradas que originalmente existían. En Chía, por ejemplo, la cosa fue muy grave: la quebrada que originalmente abastecía el acueducto se secó y los numerosos manantiales al pie de los cerros, desaparecieron. (Hace 15 años todavía la gente lavaba la ropa en algunos de esos lugares). Esto ocurrió por dos razones: la deforestación y la reforestación con especies exóticas que no dejan acumular agua para infiltración y por otro lado, la explotación excesiva de agua subterránea. Obtener grandes cantidades de agua para el acueducto de Bogotá de la parte profunda de la Sabana de Bogotá es como en la explotación de petróleo: no es sostenible; entonces el efecto ambiental podría ser muy grave. Mejor será en la recolección de agua lluvia y en el reciclaje de agua.� (Metropolización, página 95). El uso de fertilizantes con contenidos de fosfatos genera la eutrofización de las aguas; la acumulación de nitratos en el subsuelo por lixiviación puede incorporarse a las aguas subterráneas o bien ser arrastrados hacia los cauces y reservorios superficiales, originando la eutrofización del medio y, a su vez, la proliferación de especies como algas y otras plantas verdes que cubren la superficie, trayendo como consecuencia, un elevado consumo de oxígeno y su reducción en el medio acuático,

49 Ver Van Der Hammen, op.cit., páginas 83 y siguientes



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lo cual produce una disminución de la capacidad autodepuradora del medio y una merma en la capacidad fotosintética de los organismos acuáticos. Sobre este aspecto la minería también hace su aporte a través de la actividad carbonífera y de extracción de materiales de construcción. En primera instancia la minería de carbón por la acidificación de la fuentes subterráneas como producto de la extracción subterránea del mineral y por el manejo de residuos. En el caso de la minería superficial la problemática se da por el aporte de sedimentos a cuerpos de aguas superficiales, como producto del arrastre por escorrentías. Esta afectación es importante para el distrito capital por cuanto se ha calculado de la extracciones minera del su de la ciudad aportan aproximadamente 10.000 M3 anuales de sedimentos por arrastre a la cuenca del río tunjuelo.



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6. Demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región (en particular Bogota).

Económica

ALCANCE

Incremento de la actividad constructiva privada y publica en la región, incrementando la demanda de materiales de construcción.

En Colombia el sector de la construcción continúa siendo el de mayor crecimiento en la economía colombiana. El rubro que más contribuyó en este sentido fue el de la construcción de infraestructura vial, aunque todos los rubros, con excepción de las obras asociadas a la minería, mostraron crecimientos elevados. El sector de la construcción en la capital ha jalonado la economía regional y nacional. El Aumento en el nivel de actividad edificadora y la construcción de infraestructura para el sistema de transporte masivo Transmilenio, han mejorado el nivel de ocupación y el aspecto general de la ciudad. Las cifras aquí citadas corresponden a las presentadas en el estudio de Proeza (2002)50 en el cual se diferencia la demanda de materiales para construcción en dos grupos: el primero asociado a la construcción de viviendas y otras edificaciones y el segundo grupo asociado a la demanda por la construcción de infraestructura básica relacionada con acueductos y alcantarillados, obras viales, recreación y deporte. Esta información es complementada con las estimaciones realizadas en el estudio realizado por Fedesarrollo (2006)51 referente a proyecciones de la demanda de los materiales de construcción. Para profundizar en el tema relacionado con la demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región es necesario hacer referencia a las obras que ha desarrollado la ciudad de Bogotá, en virtud que la mayor demanda de materiales de construcción se concentra en la capital de la Republica El reconocimiento del crecimiento de la actividad constructiva en la ciudad de Bogotá se realiza a partir de la revisión de las licencias de construcción aprobadas por el Distrito para vivienda y otros destinos. De acuerdo a cifras presentadas por la Cámara Colombiana de la Construcción CAMACOL, Seccional Cundinamarca, al mes de Diciembre de 2005 se habían aprobado 3.698.639 metros cuadrados en

50 Proeza �ERS � UPME. Mecanismos para dinamizar e impulsar el subsector de materias primas minerales de construcción en Colombia. 2002. 51 Aguilar Camila, León Nicolás y Meléndez Marcela. El Sector de Materiales de Construcción en Bogotá � Cundinamarca.

Fedesarrollo, Marzo 2006.



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licencias de construcción, de los cuales 2.770.430 eran para vivienda de todos los estratos, y 928.209 para otros destinos52, después de presentar tasas de crecimiento anual promedio de licenciamiento, cercanas a 25%, el ajuste presentado en los metros licenciados en el 2005, responden a un mercado que se ha recuperado de la crisis. Otro aspecto que se debe mencionar es el aumento en el área para licencias destinadas a la vivienda de interés social, que aumentará conforme surjan las condiciones necesarias para llevar a cabo esta clase de proyectos, ya que estas están limitadas por situaciones relacionadas con la disponibilidad de suelo urbanizable, el acceso de subsidio por parte de los hogares más pobres y los costos indirectos. De forma adicional y como parte del reconocimiento del crecimiento de la actividad constructiva municipal, se destaca de manera importante la actividad desarrollada en los municipios ubicados al norte de la ciudad de Bogotá, en virtud que ellos se han consolidado como una excelente zona para desarrollos importantes en vivienda campestre y centros comerciales. Municipios que han recuperando su actividad constructiva, y actualmente se encuentra en niveles históricamente altos. Municipios como Cajicá, Chia, Cota, Zipaquirá y Tocancipá, después de presentar bajos niveles de edificación a finales de los noventa, han reactivado su actividad constructora para suplir en alguna medida las restricciones en la disponibilidad de tierras que registra la ciudad de Bogotá. Estos municipios han estado desarrollando proyectos importantes de infraestructura vial y de servicios públicos, centros educativos, áreas de oficinas, zonas comerciales y de esparcimiento, lo cual permite que la demanda por vivienda nueva presente una dinámica positiva y, por tanto una creciente demanda por los materiales de construcción53. A partir de las cifras consultadas en el estudio de Proeza la demanda de materiales en la ciudad de Bogotá para fines de construcción de vivienda y otras edificaciones, en el periodo comprendido entre 1992 � 1997, se estimó en 4.7 millones de metros cúbicos por año, disminuyendo a 2.5 millones de metros cúbicos en el año de 1999 como impacto de la recesión que sufrió el país en ese año. En el periodo comprendido entre los años 2000 -2002 el promedio estimado en la demanda se incrementó a 5.6 millones de metros cúbicos año. Tendencia que se puede mantener debido a la evolución del sector de la construcción, a la demanda de vivienda, oficinas y edificaciones que presenta una ciudad como Bogotá, en su dinámica de crecimiento y desarrollo como capital de la Republica.

52 Cámara Colombiana de la Construcción CAMACOL. Actividad edificadora y oferta de vivienda en Bogotá. I Semestre 2006. 53 Materiales de construcción como: arena común, arena de río, conglomerado, grava y gravillas, pétreos y recebo.



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De acuerdo a cifras reportadas en el estudio de Fedesarrollo, la demanda de materiales en la ciudad de Bogotá empleados para la construcción de infraestructura en el año de 1995 era de 1 millón de metros cúbicos, en el 2002 el consumo aumentó hasta alcanzar un valor de 3 millones de metros cúbicos. Las proyecciones de la demanda de materiales de construcción realizadas en el estudio de Fedesarrollo en función del consumo de cemento y asfalto, suponiendo unas tasas de crecimiento anual del consumo en cemento y asfalto de 7.2% y de 4.3% respectivamente, muestran una creciente demanda de materiales debida en gran parte a los proyectos constructivos que se tienen planeados desarrollar en la ciudad, entre los cuales se destacan el desarrollo de nuevos corredores viales, futuras etapas de adecuación de vías para el sistema Transmilenio, construcción de viviendas de interés social y la infraestructura básica que esto requiere, construcción de nuevos centros educativos y remodelación de los existentes, obras de vías regionales, la construcción de nuevos sitios de esparcimiento, la construcción de colectores y redes locales de alcantarillado sanitario y pluvial y obras de estabilización geotécnica, entre otros54. En la siguiente tabla se muestra las proyecciones de demanda de materiales de construcción al 2010.

Tabla 7. Proyecciones de demanda futura suponiendo crecimiento anual de la demanda de materiales de construcción desde 2000 igual al promedio 1996 � 2000 (4,2% - 5,9%)

Escenarios % Bogotá dentro del país

% Valor de materiales de construcción manufacturados

% en toneladas despachadas de cemento

Participación en número de minas (25%)

Año

Millones de m3

2006 19,57 18,94 19,06

2007 20,39 20,06 19,99

2008 21,25 21,25 20,97

2009 22,15 22,50 22,00

2010 23,09 23,84 23,08 Fuente: El Sector de Materiales de la Construcción en Bogotá � Cundinamarca. Marzo 2006.

Por otra parte y al consultar el estudio de Prodea Ltda "Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá" y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial se encuentra un calculo de consumo de materiales de construcción, basadas en proyecciones de habitantes para la Sabana de Bogotá hasta el año 2020, que se muestra en la siguiente tabla.

54 Proyectos de construcción a cargo de entidades distritales como el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, la Secretaria de Educación Distrital SED, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente DAMA, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD, la Empresa de Acueducto, Agua y Alcantarillado de Bogotá.



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Tabla 8. Proyección del consumo de materiales per cápita para el año 2020 en la Sabana de Bogotá.

Material Consumo (m3)

Arena 44.887.272

Recebo 139.019.804

Grava 179.984.888

Arcilla 35.299.700 Fuente: Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial. Prodea Ltda. 2000

De acuerdo a las cifras reportadas en las tablas anteriores es innegable la creciente demanda de materiales de construcción, por cuenta del aumento en la actividad constructiva no solamente en la ciudad de Bogotá, sino también en algunos de los municipios de la Sabana de Bogotá, debido a su cercanía a la capital y las dinámicas de desarrollo que experimentan.



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7. El desconocimiento del aporte y de la importancia de la minería en el desarrollo regional le otorga un bajo perfil político

Económica

ALCANCE

Se desconoce el aporte de la minería al desarrollo de la región, en parte porque su aportación se mide exclusivamente en términos de generación de empleo y renta, siendo sus aportaciones mucho más significativas. Todo esto se traduce en su baja prioridad política.

En el desarrollo del presente elemento clave, se recolectaron evidencias que presentan claramente55 que la importancia de la minería en la SB, es medido por su aportación exclusivamente en términos de generación de empleo y renta. Indudablemente que si el perfil político o peso de un sector dentro de la región se midiese por sus efectos directos analizados solo por elementos como el PIB y el empleo, por obvias razones la minería de la sabana tendría poco interés, como efectivamente lo muestran los diferentes informes económicos de la región. Sin embargo la minería sobre todo la de materiales de construcción, tiene una importancia mucho mayor a la otorgada, por cuanto esta actividad hace parte de la cadena productiva de la construcción, siendo el principal proveedor de materia prima para tal cadena, sin las facilidades y las ventajas que ofrece tener las explotaciones mineras dentro del territorio de la sabana, el crecimiento de la infraestructura física que ha desarrollado el crecimiento de Bogotá no se hubiese realizado en las proporciones realizadas o se hubiese realizado a precios mucho más altos. Este análisis es corroborado dentro del estudio Metrópolis en movimiento, donde se analiza el proceso de transformación urbana vivida por Bogotá. En dicho estudios se identifican y analizan los diferentes factores que urgieron como facilitadotes para tal proceso, entre los elementos identificados se evidencia la ventaja competitiva y comparativa que representa, el hecho que la sabana como entorno territorial tuviese la posibilidad de ofrecer dentro de su amplio portafolio de servicios ambientales, la oferta de materiales para la construcción. Las ventajas encontradas en este aspecto, fueron pilares fundamentales par que la industria de la construcción encontrará los insumos requerido para la construcción de infraestructura, con gran facilidad y ofertación de productos, a bajos costos de transporte.

55 Los estudios consultados fue Informe de coyuntura económica para la región Bogotá-Cundinamarca. 2005.



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Lo anterior sirve como base para plantear que el papel de la minería en la industria de la construcción, juega el papel de eslabón o cluster base de la cadena productiva, es decir que esta unidad es la que sirve como base para que el resto del engranaje del sistema pueda funcionar, sin materia prima o con material prima costosa en términos de transporte, el desarrollo de la cadena no tiene la velocidad de crecimiento requerido para un proceso de dinamización económica que requería la metrópoli para abastecer sus necesidades. Ahora, en este tipo de análisis se debe considerar que el aporte de la minería regional es sobre el agregado producido por la industria de la construcción, cuya injerencia en la dinámica de la economía del país tiene injerencia hasta en quince puntos del PIB, lo cual representa una participación bastante incidente en las finanzas nacionales. De igual forma debe reconocerse como se establece en el documento Conpes 3256 y en el informe de coyuntura económica para la región Bogotá � Cundinamarca, que el ensanchamiento y crecimiento de la economía de una metrópoli como Bogotá, a partir de la transformación urbana y de infraestructura para mejorar su competitividad, ha tenido efectos que ha irradiado positivamente las economías locales de mucho de los municipios ubicados en la SB, lo que indica que la minería ha jugado un papel preponderante como cluster primario que ha provisto los insumos necesarios. En este sentido la minería como parte de la cadena productiva de la construcción, ha abastecido por ejemplo en un volumen de mas de 8 millones M3 de rajón, bases y sub-bases, para la construcción de las 4 troncales del sistema de transporte masivo en Bogotá, infraestructura necesaria para el mejoramiento de la competitividad de la ciudad. Sin este aporte el desarrollo de estas obras no se hubiese dado al ritmo presentado en la última década56. En este mismo sentido la importancia de la minería en el crecimiento de la demanda de vivienda, ha sido de por lo menos 1 millón de metros cúbicos requeridos para el desarrollo estimado de 538 ha/año57, demanda que se abastece por la actividad minera de la sabana. En cuanto a la demanda agregada sobre la minería fuera del perímetro urbano de la ciudad, el crecimiento urbano de Bogotá ha supuesto una gran cantidad de

56 Datos calculados a partir de las cantidades o volúmenes de materiales establecidos en los pliegos de licitación para la construcción de las troncales. 57 Fedesarrollo. El Sector de los Materiales de construcción en Bogotá � Cundinamarca. 2006.



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materiales para la construcción. Se estima que el 65% de los materiales pétreos, el 67% de los ladrillos, el 72% de teja y el 5% del tubo de gres, que se utilizan en Bogotá, se producen en los Municipios circunvecinos, estas demandas se traducen en efectos directos sobre la economía regional, ya que alrededor de estas actividades se concentran satélites productivos, como el de transporte, talleres de mantenimiento, servicios de alimentación, entre otros58. En este sentido se considera que los ejercicios para medir la importancia de la minería en el desarrollo regional deben ser observado bajo el producto agregado producido por la industria de la construcción y para ello debe observarse que la participación de este sector es preponderante, obsérvese la tabla 9, donde como ejemplo se muestra la participación minera en dos de los mas importantes subsectores de la cadena productiva.

Tabla 9. Participación minera en subsectores de la cadena productiva..

SECTOR Sub sector materiales Participación de la minería SB

asfalto La minería aporta la arena para la producción de este material

Agregados pétreos La minería aporta Rajón, Bases y Subsases

Ladrillo, bloques y adoquines

La minería aporta la arcilla y el carbon para los hornos

Tubería de gres La minería aporta la arcilla y el carbón para los hornos

Construcción de vías

Producción de cemento La minería aporta arena y el carbón para los hornos.

Producción de cemento La minería aporta arena y el carbón para los hornos.

Agregados pétreos La minería aporta Rajón, Bases y Subsases

Industria de la construcción

Construcción de vivienda

Ladrillo, bloques y adoquines

La minería aporta la arcilla y el carbón para los hornos

Además de evidenciarse que los análisis sobre la participación de la minería son recortados y no se observan bajo el agregado de un sector y su cadena productiva, también existen factores organizacionales que fueron desarrollados en elementos claves anteriores (como baja tecnificación) que inciden en el bajo interés político.

58 DNP � Gobernación de Cundinamarca. Diagnostico económico Región Bogotá � Cundinamarca. 2004.



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8. Incertidumbre sobre el futuro de sector Económica

ALCANCE

Los condicionantes institucionales para la gestión minera en la Sabana de Bogotá generan incertidumbre en los agentes económicos en la realización de inversiones de largo plazo, y por tanto, en la normalización del sector.

En la Sabana de Bogotá, la actividad minera de materiales para la construcción y del carbón, tiene un papel importante en el crecimiento y desarrollo de ciudades como Bogotá y en general de los países en vías de desarrollo, debido al aporte en la solución del déficit habitacional, de infraestructura y de servicios públicos. Además genera un número importante de trabajos directos e indirectos en la cadena de la minería, la industria básica y la construcción. Sin embargo, por sus efectos ambientales (de la legal y más aún de la ilegal) es una actividad que genera rechazo social. Al rededor de la minería en la Sabana de Bogotá, hay varios determinantes institucionales que se constituyen en factores que generan incertidumbre en los inversionistas, al momento de decidir su participación en esta actividad. A continuación se señalan los factores identificados como los más relevantes. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT`s), es un instrumento de planificación que permite a los municipios regular y/o determinar las formas de aprovechamiento y ocupación del territorio teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, sus potencialidades, restricciones y armonía con el medio ambiente. En este sentido, en la concepción de los POT´s de la Sabana de Bogotá ha tenido una ingerencia determinante el artículo 61 de la Ley 99 que señala �la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales�. Como resultado de lo anterior, se produjo que en varios municipios de la Sabana se limitara o prohibiera la actividad minera, porque además, en su elaboración se desconoció lo estipulado en el Código de Minas, especialmente el artículo 37



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donde se establece que �Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalen en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Está prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo59�, cabe aclarar que esta situación se dio porque estos POT´s se elaboraron con anterioridad a la expedición de este Código. En este sentido, los expertos manifiestan la necesidad de reglamentar la Ley 388 de 1997 para permitir la inclusión del Código de Minas en la elaboración de los POT`s y así hacer más integral la normatividad minera, ambiental y de planificación. Otros factores generan unas condiciones que no hacen atractivo el negocio para los inversionistas son: los continuos cambios de las normas; la creación y re-creación de entidades encargadas del tema (Mineralco, Minercol, Ingeominas), sin objetivos claros sobre los explotadores; la inaplicabilidad de normas; la falta de programas a largo plazo que integre y permita a los mineros continuar en la actividad mejorando su competitividad o cambiar de actividad por otras más rentables. Por otro lado, las dificultadas financieras para la obtención de recursos económicos es un factor común de la actividad extractiva, en especial a baja escala, debido principalmente a la falta de garantías reales para avalar los créditos, a la ausencia de un título minero que les dé mayor solidez empresarial y a la baja certidumbre sobre el potencial del yacimiento, en razón a que usualmente no cuentan con los estudios necesarios para prever el éxito de la explotación. Todo esto, sumado al poco conocimiento y a la mala imagen del negocio minero (lo cual es consecuencia del manejo dado al sector, de la falta de normalización del mismo, de la falta de perfil político y del desconocimiento de la normatividad), propicia que el sector financiero vea con recelo las solicitudes de crédito presentadas por los pequeños mineros. De esta manera, el único camino que le queda al minero es acudir al crédito extrabancario con mayores intereses y plazos más cortos, o agotar rápidamente su liquidez. A nivel macro, hay otros condicionantes que generan incertidumbre en los inversionistas (sobre todo los interesados en la mediana y gran industria). Entre los más relevantes se señalan60:

La demanda de carbón y de materiales para la construcción dependen del desempeño de otros sectores de la economía interna.

60 Plan Nacional Minero 2002-2006. Unidad de Planeación Minero Energética. UPME.



64

La evolución del orden público interno genera condiciones de inseguridad que aleja a los actuales y potenciales inversionistas del sector, la incertidumbre radica en el desconocimiento del rumbo y el plazo que tomará restablecer el orden público. Debido a que los proyectos mineros son a largo plazo, el futuro es importante para los inversionistas.

Otro factor que genera incertidumbre en el sector es la estabilidad o no de las instituciones y las normas, debido a que tienen una relación directa con el desempeño del sector, de la economía del país y con la evolución del orden público.

En Colombia hay incertidumbre sobre el comportamiento económico del país después del retroceso de los indicadores de recuperación, más aún cuando la economía se enfrenta a problema como la brecha fiscal, externa y social, por lo cual se genera incertidumbre en los inversionistas o entidades financieras (para otorgar créditos) frente al potencial del negocio minero como actividad rentable y próspera. De esta manera, se puede afirmar que si se estabiliza la situación del país el Estado podría invertir más en el conocimiento del potencial minero para atraer inversionistas, además al restablecer la economía y al fortalecerse los sectores industriales se aumentaría el consumo de minerales incrementando la producción y las ventas61.

61 Idem.



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9. Predominio de la minería no sostenible, tecnológicamente débil, con bajos niveles de inversión

Económica

ALCANCE

El modelo de explotación minera predominante favorece el sistema de aprovechamiento con bajos niveles de inversión y atraso tecnológico; favorecido por las limitadas opciones de empleo regional. Este modelo minero puede llevarse a cabo en un marco legal como ilegal.

Tanto en el contexto mundial como en el nacional, con la irrupción de la minería a gran escala acompañada con tecnologías modernas, la pequeña minería -PM- perdió importancia para el Estado, pero no para las comunidades ubicadas en las zonas donde ésta se desarrolla. Esta posición del Estado permitió que la PM se volviera invisible para éste, y que la minería informal e ilegal creciera en un ambiente que le otorgó cierta legitimidad social, hasta el punto que actualmente no es fácil erradicarla. Así mismo, la falta de control facilitó que se acentuara el deterioro de las condiciones en que se realiza la PM y la informal, especialmente en el área de materiales para la construcción, cuyo patrón de expansión se da alrededor de los centros urbanos62. El tema de ilegalidad o informalidad (en este documento de hablará de informalidad), es un fenómeno multicausal. Un hecho determinante es cuando se produce una reducción de la demanda, ante lo cual la primera medida tomada por los productores es controlar al máximo los costos para mantenerse en el mercado. Cuando la crisis se prolonga, las pérdidas son inmanejables, obligando a las explotaciones formales, comenzando por las menores, a cerrar y despedir a sus trabajadores, quienes al ver cerradas sus fuentes de empleo, sin capital y sin mayores opciones en el mercado laboral, invaden las antiguas áreas de explotación y ocupan el yacimiento con el fin de obtener ingresos para su sobrevivencia. O también sucede que cuando un empresario pequeño e informal abandona una explotación, o se encuentra con un material demasiado duro para sus herramientas artesanales, se traslada a otro lado, e inicia un nuevo frente de explotación. En este sentido cabe señalar que el actual Código de Minas en su Artículo No. 248 considera el apoyo a los mineros para el cambio a actividades económicas alternativas, posibilidad que actualmente no está siendo suficientemente aprovechada.

62 LA FE DE LOS PEQUEÑOS CARBONEROS. Caracterización sociocultural y económica de las niñas, los niños y las comunidades vinculadas al trabajo de la minería artesanal del carbón en Colombia. MINERCOL. Universidad Pontifica Bolivariana. Junio 2002



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Por otro lado, las autoridades ambientales y mineras, conscientes de la poblemática generada en torno a la pequeña minería y a la de hecho, han puesto en marcha programas tendientes a legalizar la minería de hecho y a modificar y mejorar las condiciones productivas de la actividad minera, sin embargo no se han logrado los resultados propuestos, por aspectos de índole institucional, financieros, entre otros, y también por la falta de compromiso de algunos de los explotadores mineros. De esta manera y como se analizará con detalle más adelante, la informalidad no es un fenómeno marginal, sino que es el resultado de unas dinámicas sociales y económicas que impactan en las condiciones y oportunidades de desarrollo integral de los sujetos. �Afecta a todos los sectores económicos y está estrechamente vinculada a la producción del sector estructurado�63. En la Sabana de Bogotá, este fenómeno de la informalidad en la actividad minera presenta patrones de comportamiento similares a otros países latinoamericanos y en general en todos los países en vía de desarrollo, caracterizados por: empleo de mano de obra familiar o aprendices, se dispone de poco capital, se usan técnicas rudimentarias, la mano de obra es poco calificada, la producción es reducida con ingresos bajos e irregulares y la posibilidad de empleo es instable. Nunca están declaradas, no forman parte de las estadísticas oficiales, no tienen acceso a mercados organizados, o es escaso, como tampoco acceden a entidades financieras, a centros de enseñanza y formación profesional, no tienen reconocimiento oficial, muchas veces funcionan al margen de la ley y quedan excluidas de la seguridad social y laboral. Finalmente presentan un bajo nivel de formación empresarial y resistencia cultural al cambio tecnológico. Frente a este tema, la situación de la minería en la Sabana de Bogotá, de acuerdo al estudio realizado por FEDESARROLLO en marzo de 2006, se caracteriza por una baja presencia de actividad legal que se acerca al 14%, el resto corresponde a la actividad informal o ilegal, con un predominio de negocios de tipo familiar. En Bogotá en 85% de la actividad legal se concentra en Tunjuelito, la actividad minera de las otras localidades son pequeñas y medianas minas, en especial negocios familiares donde la explotación de materiales de construcción se constituye en una actividad tradicional hereditaria64. Actualmente no se dispone de estadísticas

63 Universidad Nacional de Colombia. Programa Interdisciplinario de apoyo a la Comunidad PRIAC-MINERCOL-�PNUD� Proyecto COL/01/043. Proyecto de Erradicación y Prevención del Trabajo Infantil en la Minería Artesanal. Informe Final construcción de Línea Base y Diagnóstico de Calidad de Vida de las familias, derechos de los niños y niñas trabajadores en minas artesanales y acumulación de capital social Bogotá. Octubre de 2003. 64 Si bien el actual Código de Minas ya no hace la clasificación en Pequeña, Mediana y Gran Minería, en este documento se analiza el tema de acuerdo a esta clasificación, debido a que los documentos consultados basan sus investigaciones en estas tres categorías.



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confiables en torno al número de minas que existe en la Sabana de Bogotá y en los municipios aledaños, la información disponible proviene de los trabajos realizados por Ingeominas y la Gobernación de Cundinamarca en 1996 y el elaborado por Proeza en 2001 para la UPME. Además de estos estudios, está la base de datos de títulos mineros que maneja Ingeominas, sin embargo, sus cifras tienen sesgos por tener un subregistro de las minas actuales y porque solo reporta las que están dentro de la legalidad.

En el inventario realizado por INGEOMINAS en 1966 se intentó contar la totalidad de explotaciones mineras de materiales de construcción, reportando que en la Sabana de Bogotá había un total de 168 minas activas, legales e ilegales.

El estudio de Proeza realizado para la UPME en el 2001, se basó en la recopilación y organización de los títulos mineros; se identificaron 46 explotaciones en el área metropolitana (25 en Soacha y 21 en Bogotá) y otras 250 explotaciones localizadas dentro del área de oferta de Bogotá. Se considera que tan solo alrededor de un 10% de las minas identificadas pueden ser clasificadas como gran minería, representada por las gravilleras y algunas ladrilleras, empresas cuya productividad les permite introducir tecnologías adecuadas e invertir en la rehabilitación del medio ambiente.

En Bogotá, la actividad minera tiene una amplia utilización de equipos de arranque y cargue, usados con bajos niveles de eficiencia y racionalidad, por lo cual se generan altos impactos ambientales y grave deterioro de las zonas de preservación, como es el caso de los Cerros Orientales y la cuenca del río Tunjuelito. Este bajo o nulo uso de tecnología, incide directamente en el impacto ambiental generado por la actividad minera, impacto negativo que se acentúa debido al predominio de las explotaciones pequeñas e informales. En cuanto al manejo tecnológico de la minería, las técnicas de explotación típicas de la minería de materiales de construcción en Bogotá son Mecánica y manual en un 45%, Mecánica en el 43% de las minas y Manual en el 12%65. Lo cual se muestra en el grafico 1. En su estudio Cárdenas y Chaparro (CEPAL) establecieron que las técnicas de producción de elementos cerámicos como ladrillos, pisos, tubos y tejas empleadas por la minería de materiales de construcción, en el caso de Bogotá y sus áreas de

65 Industria minera de los materiales de construcción. Su sustentabilidad en América del Sur. Marcela Cárdenas y Eduardo Chaparro. División de Recursos Naturales e Infraestructura.Santiago de Chile, octubre de 2004. CEPAL.



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influencia, están representadas por 658 hornos artesanales del tipo llama dormida y árabes, equivalentes a un 75% del total de los existentes. La utilización de esta tecnología de cocción demuestra las deficientes condiciones económicas y sociales en que se realiza la actividad minera y sus implicaciones ambientales y efectos sobre la salud de la población de las áreas de influencia.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

mecánica y

manual mecánica manual

FORMAS DE EXPLOTACION MINERA SABANA DE BOGOTÁ

Gráfico 1. Formas de explotación minera en la Sabana de Bogotá.

Para el caso de la zona del altiplano Cundiboyacense, donde se realiza a pequeña escala la minería del carbón, si bien en términos de aporte económico a los municipios y de producción dentro del sector no es una actividad relevante, si se constituye en una importante (sino la única) fuente de ingresos para la población que se dedica a la misma. Entre las características tecnológicas predominantes de esta minería se pueden señalar: Poca mecanización: malacates para sacar el carbón y el estéril hacia la

superficie, bombas de desagüe, ventiladores para airear y barrenas eléctricas. Predomina el esfuerzo físico en actividades como la �barretiada�, �la terciada�,

empuje de coches, mantenimiento de rejillas, la �palanqueada� o la �entibación�.

Mediana o baja productividad. Prácticas atávicas y poca variedad de métodos. Infraestructura precaria Sistemas de comercialización desventajosos, por dependencia de los

intermediarios, entre otros. De todo lo anterior, se puede concluir que en la Sabana de Bogotá, hay un importante predominio de minería a pequeña escala (legal y en especial ilegal), que



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se adelanta en unas condiciones socioeconómicas, tecnológicas y ambientales precarias. Actividad que seguirá manteniéndose mientras exista un contingente de mano de obra que encuentra en esta actividad la única alternativa de ingresos.



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10. Costes de transporte, factor clave de localización Económica

ALCANCE

Los costos de transporte son determinantes en la ubicación de las fuentes de materiales a escala regional

La ubicación de las zonas mineras de materiales debe ser una materia a considerar en el ordenamiento territorial, ya que el costo de los materiales es en extremo sensible a los costos de transporte. En muchos casos el desarrollo de zonas mineras de materiales próximas a los núcleos urbanos, se fundamentó en un ahorro significativo en los costos de transporte del material, sin considerar aspectos relacionados con la disponibilidad de infraestructura, viabilidad en el campo ambiental, social y económico. El desarrollo de este tema clave se realiza a partir de un análisis de distancias estimadas de las fuentes de explotación a los centros de consumo. En estudios anteriores se han estimado varios radios, a partir de los cuales las distancias entre la mina, el centro de transformación y el lugar del uso del material se convierten en variables relevantes. AL respecto, se ha estimado que desplazar la actividad minera más allá de un radio, calculado de manera empírica entre los cuarenta (40 km). y cuarenta y siete kilómetros (47 Km)66 de los principales centros de consumo, no solo dispara los costos de materiales por cuenta de su transporte, sino que adicionalmente en general desplaza la problemática ambiental a otras localidades, encareciendo los costos de la vivienda, la obra civil y la infraestructura pública, de manera innecesaria sin que ese desplazamiento garantice prácticas sustentables. A mayores distancias recorridas, mayores son los costos en que se tienen que incurrir en el transporte de materiales, pero a parte de la distancia recorrida, otros factores que influyen sobre el precio del material son: la modalidad de cargue, las especificaciones de las vías, la topografía del terreno, la demanda de materiales, el comportamiento de los precios de equipos y el combustible.

66 Cárdenas Marcela, Eduardo Chaparro. Industria minera de materiales de construcción su sustentabilidad en América del Sur.

P. 70.



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De acuerdo al estudio de EPAM67 se presenta un análisis de datos obtenidos con el fin de establecer las áreas de comportamientos de los costos de transporte de materiales de construcción en relación con la ubicación de las industrias, y determinar el límite hasta el cual el transporte no agrava significativamente los costos de los materiales. Del análisis realizado, se pudo establecer tres zonas de comportamiento de precios de materiales construcción para toda la Sabana de Bogotá en función de la distancia, las cuales se presentan a continuación.

Zona I: o de máxima fluctuación de los precios de transporte, ya que dependen de las relaciones entre cliente y volquetero, que se encuentra hasta los 12 Km., aproximadamente.

Zona II: o de variación normal de los precios en función de la distancia, que se extiende desde los12 Km. hasta los 47 a 80 Km., y corresponde al límite de localización óptima de industrias con respecto a Bogotá.

Zona III: o de incremento importante de los precios del transporte, en la que éstos, gravan seriamente los costos de los materiales con destino a Bogotá.

En el mencionado estudio, se estimó que la distancia promedio, ponderada por el área de las minas, es de 34 km para las minas ubicadas en los municipios de la Sabana de Bogotá, lo que se ubica en la zona II o de variación normal de precios. De acuerdo al estudio de Fedesarrollo el costo total promedio es de $ 10.064 por metro cúbico para los materiales de construcción provenientes de la Sabana de Bogotá68. Para las minas ubicadas en otros municipios de Cundinamarca, se puede establecer un aumento importante en los precios de transporte, en virtud que la distancia promedio a Bogotá es124 Km, que se encuentran en la zona III de comportamiento de precios de transporte. El costo promedio de transporte es de $ 37.49369, que es casi cuatro veces el costo de transporte para las minas ubicadas en la Sabana de Bogotá.

67 EPAM-Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Distrito Especial de Bogotá Obras Públicas. Estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá y recuperación de las áreas afectadas por esta actividad. Vol II. Situación Actual de la Industria Extractiva. Bogotá Agosto 1985.

68 Aguilar Camila, El sector de materiales de construcción en Bogotá � Cundinamarca. Fedesarrollo P. 85. 69 Ibid.



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Del análisis anterior se puede afirmar que para materiales traídos a la ciudad de Bogotá, desde municipios como Chocontá (a 75 Km de Bogotá), Nemocón (a 65 Km de Bogotá), Tausa (a 80 Km de Bogotá) y Villapinzón (a 95 Km de Bogotá), que de acuerdo al comportamiento de los precios por zonas pertenecen a la zona III, los costos de transporte de materiales sufren un incremento importante por cuenta de las distancias recorridas hasta los centros de consumo ubicados en Bogotá. Sin embargo, hay que precisar que en la actualidad se traen materiales provenientes de los llanos orientales y el Tolima, lo que no condiciona que Bogotá y otros centros de consumo importantes de la región sean abastecidos por fuentes de materiales distantes, una relación costo / beneficio favorable lo permite. La alta sensibilidad del precio de los materiales de construcción asociado a los costos de transporte de materiales, incide de forma representativa en el precio al consumidor final, lo cual a su vez incrementa los precios de vivienda e infraestructura urbana que se desarrolla en la capital. Las explotaciones mineras siempre buscan ubicarse a menores distancias de los centros de consumo, en este caso Bogotá es un centro de consumo importante de materiales de construcción. Por otra parte, se debe indicar que la localización de las explotaciones mineras se ve influenciada significativamente, una vez comprobada la existencia y disponibilidad del recurso, por las restricciones que impone la legislación ambiental y la ordenación territorial, el incumplimiento a estas restricciones ha generado en la región la problemática social, ambiental y de riesgos analizada en otro de los temas claves. Lo anterior es un indicativo que en la actividad minera los costos asociados al transporte de los materiales explotados, es uno de los factores claves de localización de las explotaciones mineras.



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11. Existencia de instrumentos de gestión minero-ambiental en el ámbito de las explotaciones

Gestión

ALCANCE

Se dispone de instrumentos de gestión minero-ambiental suficientes y su práctica está validada. El desarrollo de este elemento clave busca validar o falsea si en la realidad de la sabana existen instrumentos de gestión minero ambiental, con una aplicación plenamente validada. Para tal efecto se hicieron exploraciones documentales, que aportaron serias evidencias que permiten desde el primer momento establecer que los dichos instrumentos de gestión minero ambiental existen, son suficientes y su práctica tiene una historia de más de una década. Para fundamentar tal validación a continuación se presentará en primera instancia la identificación de los instrumentos, los cuales se dividen en: a. Instrumentos de gestión Ambiental Los instrumentos de gestión ambiental son los recursos que moviliza la sociedad para llevar a cabo acciones concretas destinadas a lograr los objetivos planteados por las políticas. Estos generalmente constituyen el elemento operativo de los planes y programas ambientales adoptados por los países. Los instrumentos ofrecen un conjunto de opciones para responder a la solución de los problemas ambientales. En Colombia de acuerdo con su organización existen cuatro grandes categorías de instrumentos, ellos son: instrumentos de regulación directa (normas de calidad ambiental, contaminación y proceso); instrumentos administrativos, de gestión y de planificación (permisos, licencias, estudios de impacto ambiental), en esta categoría se encuentran los instrumentos de gestión minero ambiental70; instrumentos económicos; la información, la investigación y la educación. En algunos casos el conjunto de los instrumentos de regulación directa y los instrumentos administrativos se han conocido en los últimos años como instrumentos de comando y control para indicar con ello la ecuación regulación-sanción; es decir, el establecimiento de regulaciones y estándares y sistemas coercitivos para su cumplimiento. Por lo tanto la aplicación de estos instrumentos indudablemente requieren de la participación de un actor que establezca el marco regulatorio para su aplicación y

70 E. Wiessner. Análisis de las políticas en Colombia. 2001.



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control, en este caso en particular, la responsabilidad esta a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en la región (CAR y Corpoguavio) y el DAMA. En el caso de la minería, la CAR y el DAMA manifiestan su intervención a través de acciones desarrolladas de manera sistemática, para reducir los efectos que los procesos económicos y sociales que afectan la sostenibilidad de los recursos naturales del territorio. La existencia de instrumentos de gestión ambiental y su aplicación se caracteriza por establecerse como modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos, así como las acciones de seguimiento y fiscalización de las obligaciones ambientales exigidas en estos actos administrativos y en los planes ambientales. Este tipo de instrumento hace alusión a su propósito central de prever y mitigar los impactos ambientales a que dé lugar la actividad objeto de la licencia o permiso entre ellos se destacan los estudios o requisitos tales como: EIA los estudios de impacto ambiental, Planes de Manejo, Planes de Restauración y reconformación morfológica, etc. En la practica el uso y practica validada de este tipo de instrumentos se evidencia a partir del marco presentado por el programa �Apoyo para el Mejoramiento de la Gestión Ambiental en los Países de América Latina y el Caribe� (BID-CED), donde se ha revisado la situación actual del uso de los EIA y usos de PMA. El trabajo pudo concluir que 24 de los 26 países de Latinoamérica y el Caribe analizados disponen de exigencias de EIA operativos, entre ellas Colombia, es uno de los abanderados71. De las zonas con mayor aplicación de los instrumentos se encuentra la CAR y el DAMA en la Sabana de Bogotá, que presentan un 75% de cobertura en la presentación de PMA y EIA, entre las actividades que sobresalen en esta zona esta la industria manufacturera en Bogotá con un 60% de presentación de PMA, la minería del distrito tiene un porcentaje registrado de presentación de PMA y plan de reconformación morfológica de un 60%, es decir que del número de empresas registradas en el distrito mas de la mitad ha presentado y viene implementando los planes referenciados anteriormente72. Es importante considerar que estos datos solo incluyen las actividades legalmente establecidas

71 Banco Interamericano de Desarrollo. Gestión ambiental en América latina y el caribe; evolución, tendencia y principales practicas. 2004 72 Estos datos fueron tomados de las notas de campo realizadas para el estudio Gestión en América latina y el caribe; evolución, tendencia y principales practicas, documento no publicado.



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En el caso de la CAR la actividad con mayor registro es el de las flores, el cual cuenta con 77% de presentación e implementación de Planes de manejo ambiental. Para el caso de la minería el estudio consultado muestra que solo el 38% de las actividades mineras posee PMA y planes de reconformación y recuperación morfológica, revisados y autorizados por la entidad. El mismo estudio presenta una singularidad para Colombia en la validación de este tipo de instrumentos esta referida a que la mayoría de las actividades ha aplicado el uso del PMA, es decir que esta herramienta ha presentado una mayor aplicabilidad, por cuanto muchas de las actividades presentes en un territorio como la Sabana (ejemplo las flores, la minería del sur de Bogotá), posee una presencia mucho antes de la emisión de la ley 99 de 1993 y su decreto complementario 1753, situación que consagra un establecimiento, sobre el cual no es aplicable los requerimientos establecidos para la realización de EIA. Por lo tanto los Planes de Manejo Ambiental (PMA), se convirtieron en un instrumento para la adecuación individual de las industrias en operación a las normativas ambientales. Bajo este escenario se realizó una exploración a cerca de la aplicación y funcionamiento de los instrumentos de gestión minero ambiental, existentes, en el territorio de la Sabana. Los resultados de esta exploración indican que si existe la aplicación de instrumentos de gestión minero ambiental en las explotaciones de la Sabana y con una practica completamente validada durante más de 13 años. Sin embargo debe entenderse que la validación tiene que ver con la presencia del instrumento y aceptación por parte de los usuarios, a lo largo del tiempo y como estos han ido creciendo de una manera paulatina en la gestión ambiental de la minería, pero ello no puede ser interpretado como que tal validación no es sinónimo de eficiencia en el uso e implementación de tales instrumentos, este tema será evaluado en el elemento clave 12. De este modo, es importante reconocer que en ese proceso de validación y aceptación del instrumento de gestión, se ha propiciado que el sector gremial incluido el minero de la Sabana donde se destaca ASOGRAVAS, genere ciclos de análisis de los proyectos que conducen a la toma de decisiones sobre los proyectos en términos ambientales (obsérvese figura 1.)



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Figura 1. Flujo básico de toma decisiones caracterizadas por el conocimiento del empresario sobre instrumentos de gestión ambiental73

B. Instrumentos de gestión minera Dentro de los documentos consultados se evidenció la presencia de de dos instrumentos, que son: Diseño minero, y Programas de Trabajo y obra; El diseño minero como instrumento de gestión ilustra las acciones mineras necesarias para la extracción racional, técnica y segura de las reservas minables para adelantar una operación rentable y sostenible En el diseño el explotador considera los criterios técnicos básicos para el procedimiento de la explotación, tales como preparación y desarrollo de los frentes de explotación (descapotes y adecuación de terrenos), altura e inclinación de taludes (de trabajo y finales) bermas de seguridad, manejo de aguas superficiales, cunetas, reservorios, vías internas, escombreras, etc. De igual manera se hace un estimativo de las reservas mineras explotables, según las Etapas planteadas para ejecutar la extracción total de las mismas, calculando la vida útil del depósito en cada una de las licencias o contratos y por ende el ritmo y tiempo de ejecución del parque minero. Por ultimo se presenta la disposición final del terreno al cual los titulares proyectan darle el uso más adecuado, ya sea urbanístico, industrial, etc.

73 Fuente. Gerardo Viña



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Los programas de trabajos y obras, son un requisito legal que los explotadores deben presentar ya se para obtener un titulo minero y contrato de concesión para la explotación, bien se para obtener un prorroga del contrato. De esta manera este instrumento de gestión minera le permite a la autoridad concedente o el auditor, establecer de manera clara las condiciones de la explotación, las cuales son: 1. Delimitación definitiva del área de explotación. 2. topografía de dicha área. 3. Detallada información cartográfica del área y, si se tratare de minería marina especificaciones batimétricas. 4. Ubicación, cálculo y características de las reservas que habrán de ser explotadas en desarrollo del proyecto. 5. Descripción y localización de las instalaciones y obras de minería, depósito de minerales, beneficio y transporte y, si es del caso, de transformación. 6. Plan Minero de Explotación, que incluirá la indicación de las guías técnicas que serán utilizadas. 7. Plan de Obras de Recuperación geomorfológica paisajística y forestal del sistema alterado. 8. Escala y duración de la producción esperada. 9. Características físicas y químicas de los minerales por explotarse. 10. Descripción y localización de las obras e instalaciones necesarias para el ejercicio de las servidumbres inherentes a las operaciones mineras. 11. Plan de cierre de la explotación y abandono de los montajes y de la infraestructura. De esta manera se puede observar que los dos instrumentos de gestión minera, son herramientas indispensables para la Planificación Minera de una explotación, donde se busca en ensamblar, adecuadamente, todas las variables que permiten la extracción de un mineral. Debido a que los PTO y los diseños mineros son unos requisitos o pasos insalvables para que una actividad minera obtenga la legalidad a través de títulos y contratos de concesión, esto ha hecho que este tipo de instrumentos tenga una mayor cobertura que los instrumentos ambientales, en las explotaciones mineras de la sabana, donde de 2836 explotaciones o frentes, 2150 cuenten con PTO y diseño mineros, presentado a la autoridad competente. Este hecho conduce a estimar que por lo menos en la practica este tipo de instrumentos se encuentra plenamente validado por lo empresarios habiendo un pleno reconocimiento de su obligatoriedad. Al respecto hay que considerar que de acuerdo con la evidencia recogida, que dicha validación presenta la particularidad que el diseño y presentación de tal documento en su concepción documental es muy prolija y alta, sin embargo la real efectividad de su implementación está muy cuestionada, tema que será tratado en el elemento clave 12.



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12. Baja eficiencia en la implementación de los instrumentos de gestión minero-ambiental

Gestión

ALCANCE

El control y seguimiento no es sistemático por parte de las autoridades competentes, lo que redunda en una baja efectividad de los instrumentos de gestión minero-ambiental.

El desarrollo de este elemento clave busca determinar si la ausencia de un control y seguimiento sistemático por parte de las autoridades competentes, es un factor determinante en una baja efectividad de los instrumentos de gestión minero-ambiental. A partir de la revisión del estudio sobre la inserción de la gestión ambiental en las políticas sectoriales caso Colombia, elaborado por el Banco mundial. Se encontraron evidencias que indican de manera racional, que en la minería en la Sabana no existe un control sistemático por parte de la autoridad ambiental en su función de seguimiento a los planes de manejo ambiental en las explotaciones, escenario que generalizado para la gran mayoría de las actividades usuarias de recursos en Colombia. En el caso de las autoridades mineras, las evidencias encontradas indican que como el caso ambiental, las entidades encargadas de tal función no realizan los controles y seguimientos continuos a los PTO y diseños Mineros. Al respecto recientemente la CAR en un diagnostico revelado el pasado 10 de noviembre de 2006, observan deficiencias entre los Planes de Trabajo y Obras (PTO) y los diseños Mineros, los cuales no son supervisados y controlados en su ejecución, aspecto que genera efectos negativos sobre el manejo ambiental y la estabilidad de las zonas intervenidas. Los PTI y los PTO son requisitos que exige la autoridad minera para el ejercicio de la actividad. Sobre esta situación es importante observar que en este tema de implementación y real efectividad en el uso de los instrumentos ha hecho carrera la cultura del sofisma del espejo, donde el empresario para acceder a los permisos mineros y ambientales, presenta los PTO, diseños Mineros y en algunos casos los PMA, como mero compromiso de cumplir un formalismo, pero en su realidad de la explotación su implementación es baja por que de ante mano conoce las limitaciones de verificación y seguimiento de las autoridades74. Como fundamento a lo anterior

74 Adaptado de Manuel Rodríguez Becerra. Gestión ambiental en América Latina y el Caribe Evolución, tendencias y principales

prácticas. 2003



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actúan los siguientes elementos que configuran las incidencias de dicha problemática: Como primer elemento hay que destacar indudablemente las condiciones estructurales que tanto el sector estatal ambiental como minero presentan. Es irrefutable que la primera razón estructural para la no existencia de control sistemático, tiene que ver con una baja capacidad institucional, es decir los agentes no poseen los recursos suficientes para hacer monitoreos, evaluaciones e inventarios sobre la calidad y el estado de los recursos naturales y ambientales. Al respecto es necesario considerar algunos especialistas como E. Wiessner, en el tema organizacional, encuentran como razón fundamental para la escasez de recurso y logística, que la estructura organizacional e institucional pública en Colombia ha sufrido diversos ajustes durante las dos últimas décadas. Como resultado de dichos ajustes se han eliminado muchas instituciones, se han fusionado otras, se han creado nuevos esquemas operacionales, con recortes de presupuesto para gastos operacionales, administrativos y de investigación. Es así como vía reformas las entidades ambientales como el DAMA y la CAR, vieron reducir sus nominas de personal y de recursos económicos, como producto de los ajustes, situación que minó la capacidad institucional para el seguimiento y control ambiental en sus jurisdicciones. De este proceso la disponibilidad de personal para el seguimiento ambiental de las actividades de su jurisdicción paso de tener 15 personas asignadas al sector Minero en la CAR, a 8 personas actualmente distribuidas en las cuatro regionales. Para el caso del DAMA se paso de 10 profesionales para la minera, a 4 profesionales actualmente75. Esta reducción de profesionales y recursos económicos, contrasta con el aumento de actividades mineras registradas, para el caso de Bogotá entre el año 2004 a 2005 paso de 35 a 143, lo anterior indica que existe un desbalance entre el crecimiento del sector y la estructura organizacional de la Autoridad ambiental que le permita tener o estar preparada para atender tales condiciones. Ese escenario muestra claramente que a pesar de la intención de cambios en la estructura organizacional, disminuyó espacios organizacionales con carencias, presupuestales, técnicas y operativas que permitan a la CAR y al DAMA actuar con la suficiente idoneidad, efectividad y capacidad de liderazgo, que permitan atender con suficiencia los devenires que presenta el sector, que en la actualidad presenta un aumento en la producción y nuevas explotaciones

75 Este dato de análisis es tomado de un trabajo particular realizado para la evaluación de la gestión pública ambiental en la Sabana de Bogotá.



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Otro factor que parece influir parece estar relacionado con la coordinación de normas y funciones de los entes, ya que según la CAR por ejemplo, quien es autoridad ambiental en la sabana, el principal problema de la baja eficiencia en la gestión ambiental de la minería es que si bien muchos de los titulares de las explotaciones cuentan con título minero, ni siquiera cumplen con los requerimientos establecidos por esta autorización de explotación, ya que el ente emisor no realiza los controles pertinentes a las explotaciones. Por eso se observan deficiencias entre los Planes de Trabajo y Obras (PTO) y los Planes de Trabajos e Inversiones (PTI), aspecto que genera efectos negativos sobre el manejo ambiental y la estabilidad de las zonas intervenidas. Los PTI y los PTO son requisitos que exige la autoridad minera para el ejercicio de la actividad. Al respecto el DAMA en la jurisdicción de Bogotá, en el proceso de control a las explotaciones mineras, ha venido exigiendo el cumplimiento de normas distritales en lo referente a la prevención de afectación por desestabilización sobre zonas circunvecinas de las minas, como mecanismo para suplir la limitaciones en el seguimiento del ente minero. Como complemento a ello El Dr. Mauricio Cabrera expresó en la sesión del consejo asesor de política minera del pasado 27 de junio de 2006; que si bien los Planes de Trabajo y Obra contemplan dicha información, se debe ser más exigente en los términos de referencia de los PTO. Manifiesta que hoy los PTO no tienen exigencias estándares por parte de las autoridades mineras delegadas. Pareciera que el estado no tiene claridad sobre qué se quiere en el desarrollo y en el abandono del proyecto minero. En síntesis, la realidad de la Sabana en cuanto al control y seguimiento de instrumentos de gestión minero ambiental presentan limitantes para que la CAR y el DAMA realicen un seguimiento y control sistemático, hecho que parece incidir para que en muchos casos las explotaciones mineras de la Sabana presenten condiciones no acordes con los objetivos de los instrumentos de gestión minero ambiental, los cuales buscan compatibilizar los efectos generados por la extracción sobre los recursos del territorio76.

76 Adaptado de Contraloría Distrital. Informe sobre el estado de los Recursos Naturales. 2004.



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13. Baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la región.

Institucional

ALCANCE

La baja efectividad en la aplicación de este instrumento redunda en la persistencia de la importancia de la minería de hecho en el sistema minero regional con sus consecuencias. Se considera que el programa de legalización se desarrolla en las zonas compatibles.

Con el fin de atacar el problema de ilegalidad minera, la ley 685 de Agosto del 2001, por la cual se expide el Código minero, en su artículo 165 se refiere a la legalización de explotaciones sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, otorgando un plazo máximo de tres años para presentar solicitudes de legalización. Se deben legalizar las explotaciones de minería de hecho que se desarrollan en el Territorio Nacional en los términos establecidos en el Decreto N° 2390 de octubre de 2002, que reglamenta el Artículo 165 de la Ley 685 de 2001, para lograr explotaciones con viabilidad técnica, económica, social y ambiental. De acuerdo al mencionado decreto las etapas del proceso de legalización son:

Etapa I: Estudio jurídico y de área libre de la solicitud presentada.

Etapa II: Visita técnica conjunta de las autoridades minera y ambiental.

Etapa III: Elaboración Planes de Trabajos y Obras PTO y Planes de Mejoramiento Ambiental PMA.

Etapa IV: Otorgamiento de la Concesión, en caso de no ser rechazada la solicitud.

Con el fin ilustrar la baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la Sabana de Bogotá, se empleó información consolidada disponible a nivel nacional.

Según estadísticas mineras que realizó Minercol, con censos mineros en diferentes departamentos del país en el 2000, se estima que el 36% de las explotaciones mineras del país se desarrollan en un ámbito de informalidad e ilegalidad. El Ingeominas asume en el 2004 esta meta encontrándose a la fecha solicitudes de legalización en diferentes etapas del proceso que incluye el estudio técnico y jurídico, visitas conjuntas con la autoridad ambiental, elaboración y aprobación del Plan de Trabajo y Obras PTO, y el Plan de Mejoramiento Ambiental PMA.



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En el segundo semestre de 2004 Ingeominas realizó diez convenios con gobernaciones, corporaciones y universidades, tanto para realizar visitas conjuntas, como para elaborar planes de trabajo y de manejo ambiental. En cuanto a los recursos económicos destinados para este programa, a finales de 2004 Ingeominas comprometió aproximadamente $3.500 millones de Proyectos de Inversión Nacional en los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Norte de Santander, Santander, Tolima, Huila, Cauca, Valle del Cauca, Córdoba y Bolívar para la realización de visitas conjuntas, elaboración de PTO y PMA. En el 2004, el Ministerio de Minas y Energía realizó convenios por valor $ 500 millones de pesos para adelantar visitas conjuntas con la autoridad ambiental en Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander. Hasta el 31 de diciembre de 2004, cuando venció el plazo para presentar solicitudes de legalización, se habían recibido un total de 3.577 solicitudes. Buena parte de éstas contaban a la fecha con el correspondiente estudio gráfico y concepto técnico sobre sí se encuentran en área libre. En el 2005 se solicitan $16.000 millones al presupuesto general de la nación (para 2006), y hay asignación presupuestal $3.000 millones, los cuales fueron destinados a la elaboración de PTO y PMA. Se solicita a Presidencia cambio de meta, para incluir las etapas; solicitud que no fue aceptada. En este año se reitera para el presupuesto del 2007 solicitud por $11.013 millones más para concluir el programa de legalización de la minería de hecho. El programa de legalización de la minería de hecho hace parte de las acciones desarrolladas por el Ingeominas en procura de cumplir con su objetivo estratégico de �Gestionar los recursos mineros con el fin de garantizar la transparencia y oportunidad en todos los procesos administrativos y de catastro minero�. Como objetivo de área el instituto se ha propuesto avanzar en el programa de legalización de la Minería de Hecho en 270 minas legalizadas al 2006. En la siguiente tabla se muestra el avance del programa. De acuerdo a estas cifras reportadas a Mayo de 2006, solamente se ha cumplido en un 0.74% la meta establecida para este año, es decir 2 minas de las 270 minas planteadas como objetivo, por lo que considerando como van las cosas es muy difícil que se llegue a la meta fijada. Lo que indica un balance muy pobre en obtención de resultados y pocos avances en el desarrollo del programa.



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Tabla 10. Avance del programa de legalización de minería de hecho.

Descripción Número

Solicitudes presentadas 3634

Solicitudes con estudio técnico � jurídico 3634

Solicitudes archivadas 1992

Solicitudes con área libres viables para visita 961

Solicitudes con visitas 587

Solicitudes con o en realización de PTO y PMA 99

Contratos suscritos 2

Meta (minas Legalizadas) 270 Fuente: Ministerio de Minas � Ingeominas. Mayo 2006.

Entre las circunstancias que han incidido en que el avance del programa de legalización de minería de hecho no sea mayor están: � La limitación presupuestal para atender un mayor número de solicitudes (el monto total del programa, dependiendo de las condiciones reales de las explotaciones, podría ascender a $48.000 millones). � La destinación de recursos del Fondo Nacional de Regalías FNR a otros proyectos mineros, impidió concentrar esfuerzos en el programa de legalización. � La transición en la autoridad minera delegada de Minercol en liquidación a Ingeominas ha incidido en el trámite inicial del estudio de área libre. � La necesaria realización de convenios con la autoridad ambiental para la visita técnica conjunta. � Las dificultades de conectividad entre las gobernaciones delegadas y el Ingeominas para consulta del Registro Minero Nacional. De la misma forma, la inexistencia de un ambiente adecuado en el sector minero que fomentara la legalidad incidió para la baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho, debido a problemáticas en el otorgamiento de títulos mineros, la ausencia de políticas articuladas encaminadas a tratar la problemática social, económica y ambiental generada por la minería de hecho, y la falta de compromiso por parte del sector empresarial minero para aprovechar esta oportunidad de legalización que entregó el código minero.



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14. Alto porcentaje de minería de hecho en la región Institucional

ALCANCE

La baja efectividad en la aplicación de este instrumento redunda en la persistencia de la importancia de la minería de hecho en el sistema minero regional con sus consecuencias. Se considera que el programa de legalización se desarrolla en las zonas compatibles.

Un alto porcentaje de la actividad minera, tanto en la ciudad como en el Distrito, es ilegal. Para el año 2001 en Bogotá se registra un alto porcentaje de las explotaciones sin amparo de un título minero. Se estima que tan solo un 14% de la totalidad minera en Bogotá es una actividad legal, donde aproximadamente el 80% de las 144 minas no poseen título minero y solo el 6% se encontraban en el año 2001 tramitando su título minero77. En la siguiente tabla se muestran algunas cifras sobre legalidad minera por localidad en Bogotá reportadas para el año 2001.

Tabla 11. Legalidad de la industria minera por localidad en Bogotá.

Localidad Con titulo Sin titulo En tramite

Ciudad Bolívar 3 22 8

San Cristóbal 0 19 0

Usme 8 31 0

Usaquen 2 14 0

Rafael Uribe 0 30 0

Tunjuelito 0 6 1 Fuente: Delgado, A., Mejia, V. Apoyo a las actividades de evaluación y seguimiento de la industria extractiva en el Distrito Capital. Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Sept, 2001

De acuerdo a lo reportado en el Plan de Gestión Ambiental. 2001 � 2009, elaborado en el año 2000, la actividad minera de la ciudad y el Distrito, se caracteriza por el alto incumplimiento de la normatividad ambiental aplicable. Es así como del total de explotaciones no legales (264 en el Distrito), sólo 42 (un 15.5%), han elaborado Planes de Recuperación Morfológica y Ambiental (PRMA). Tal situación se ve adicionalmente agravada por el bajo porcentaje de PRMA que son aprobados por la autoridad ambiental: hasta hoy, sólo un 12%, dado que no cumplen con las especificaciones técnicas requeridas por la autoridad ambiental dadas en sus términos de referencia.78 En la siguiente tabla se muestra la proporción de industria minera legal e ilegal por localidad en el Distrito.

77 Delgado, A., Mejia, V. Apoyo a las actividades de evaluación y seguimiento de la industria extractiva en el Distrito Capital. Cuarto informe trimestral, Contrato 078/00. Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Bogotá, Colombia. Sept, 2001. 78 Alcaldía de Bogotá. Departamento Administrativo de Medio Ambiente DAMA. Plan de Gestión Ambiental. Bogotá. 2001 �

2009. p. 195.



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Tabla 12. Proporción de industria legal e ilegal por localidad

Localidad Total % Legales % Ilegales

Usaquen 10 1 9

Santa Fe 0 0 0

San Cristóbal 15 0 15

Usme 38 6 32

Tunjuelito 2 2 0

Rafael Uribe 17 0 17

Ciudad Bolívar 22 0 22

TOTAL 104 9 95 Fuente: DAMA. 2006.

De la tabla anterior se evidencia la existencia de altas proporciones de industria ilegal en todas las localidades del distrito a excepción de la localidad de Tunjuelito que no presenta instalaciones ilegales a la fecha. Este nivel de ilegalidad de la industria minera en Bogotá esta relacionado con la propiedad del predio y por viejas interpretaciones jurídicas que en el pasado permitieron a las autoridades administrativas de la ciudad, autorizar, con menor rigor que el que lo hacía la autoridad minera, la explotación de materiales de construcción. Incluso en algún momento se llegó a explotar de manera directa por parte de la Secretaria de Obras Públicas de Bogotá, varias canteras, las que, una vez recuperado el control por parte del Ministerio de Minas, a principios de la década del 90, fueron cerradas por evidentes alteraciones ambientales, pero quedó como secuela un amplio número de explotaciones que se alega, son amparadas por las anteriores autorizaciones del municipio. En Bogotá, existen localidades mineras donde el predio es arrendado de forma ilegal, para propósitos de extracción minera, a grupos de familias cuya economía depende de esta actividad79. En el Departamento de Cundinamarca al año 2002 de las 469 explotaciones mineras existentes en el Departamento (las cuales corresponden a un 19% del total de minas legales en todo el país) de este total el 78% corresponde a minería legal y el 12 % a minería ilegal80. El alto porcentaje de la minería de hecho a la región se lo confiere la actividad minera desarrollada en el Distrito Capital, de acuerdo a lo analizado en los apartes anteriores. Una de las causas que ayuda a fomentar la ilegalidad minera en la región se da en razón a que los mineros consideran el cumplimiento de la legislación ambiental

79 Cardenas Marcela. Industria minera de materiales de construcción. Su sustentabilidad en América del Sur. CEPAL. Octubre

2004. 80 Secretaria de Planeación de Cundinamarca. Cuentas Económicas de Cundinamarca 1999 � 2002.



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como un costo adicional que les resta margen de rentabilidad en la actividad, por lo tanto lo perciben como un sobrecosto en el cual no es necesario incurrir. De la misma forma, los problemas de empleo, pobreza extrema y la falta de recursos impulsan a la conformación de asentamientos mineros a pequeña escala como una salida para subsistir a grupos de familias cuya economía depende de esta actividad, lo que incide en los altos porcentajes de minería de hecho en la región. Finalmente, la debilidad en la gestión de las entidades del sector minero-ambiental para el control y vigilancia de la actividad, la baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho, la falta de claridad en la aplicación de las normas, son otros factores relevantes que contribuyen a que exista un alto porcentaje de la minería de hecho en la región.



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15. Debilidad institucional, baja capacidad de gestión Institucional

ALCANCE

Las administraciones no tienen suficientes recursos para adelantar sus funciones de gestión en el entorno minero.

En este aparte se describe los hallazgos evidenciados por la Contraloría de Bogotá D.C presentados en el documento "Estado de los recursos naturales y del medio ambiente en Bogota. Un Panorama Gris" de Marzo de 2006, que describe algunos de los factores que en alguna medida son determinantes para evidenciar la debilidad institucional y la baja capacidad de gestión de las entidades del sector minero � ambiental. Como parte de los hallazgos presentados en el citado documento se menciona la "Inefectiva gestión ambiental a cargo de las diferentes entidades del distrito capital", debida en gran parte a la falta de armonización, homologación y actualización de los programas y subprogramas establecidos en el Plan de desarrollo de la actual administración con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión Ambiental formulado por la administración pasada. La expedición del Decreto 2201 del 2003, obliga a los municipios a aceptar explotaciones mineras en zonas en donde el POT no las haya definido, lo que dificulta la armonización de los POTs con los planes de desarrollo y con los planes de gestión ambiental. Por otra parte, las entidades relacionadas con el sector minero son actores cuyo accionar no siempre es coordinado, a veces porque hay entidades con intereses contrapuestos por diferencia de criterios incluso dentro de una misma entidad. Tienen como finalidad ejercer funciones específicas del Estado: supervisión contractual, fiscalización, apoyo técnico, apoyo financiero, control ambiental; es decir, ejecutan la política oficial, que por lo general está representada en los Códigos respectivos y la institucionalidad. Con todo, muchas veces dejan de cumplir sus responsabilidades por cosas tan simples como la falta de presupuesto. Al analizar los hallazgos descritos en el informe de la contraloría, y que se indican en algunos apartes del mismo se puede mencionar que entre las principales causas que de alguna forma incide en la baja capacidad de gestión institucional son: � Falta de motivación y asignación de prioridades por parte de las entidades competentes del sector minero � ambiental.



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� Limitaciones presupuestales y continuas reestructuraciones de las instituciones. Las continuas reestructuraciones de las entidades estatales, que han ocasionado traumas en el normal desarrollo de las actividades programadas, por carencia de recurso humano y económico para atender los compromisos de las diferentes entidades en materia minero - ambiental acordados en su oportunidad. Como consecuencia de las reformas las entidades ambientales como el Departamento Administrativo de Medio Ambiente DAMA y la Corporación Autónoma Regional CAR, vieron reducir sus nóminas de personal y de recursos económicos, como producto de ajustes realizados al interior de las entidades, situación que redujo la capacidad institucional para el seguimiento y control ambiental en sus jurisdicciones. De este proceso la disponibilidad de personal para el seguimiento ambiental de las actividades de su jurisdicción paso de tener 15 personas asignadas al sector Minero en la CAR, a 8 personas actualmente distribuidas en las cuatro regionales. Para el caso del DAMA se paso de 10 profesionales para la minera, a 3 profesionales actualmente en la subdirección ambiental sectorial. Esta reducción de profesionales y recursos económicos, contrasta con el aumento de actividades mineras registradas, para el caso de Bogotá entre el año 2004 a 2005, que pasó de 35 a 143 minas, lo anterior indica que existe un desbalance entre el crecimiento del sector y la estructura organizacional de la Autoridad ambiental que le permita estar preparada para atender tales condiciones. Adicionalmente, la participación de las diferentes entidades relacionadas con el sector de la minería en la formulación de políticas o lineamientos generales, se observa que estos procesos en muchos casos se realizan de manera dispersa y poco unificada. Prueba de ello es que el DAMA no concertó con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR la armonización del Plan de Gestión Ambiental del Distrito y el Plan de Gestión Ambiental Regional de la CAR, en lo relacionado con ecosistemas y cuencas compartidos81. Prueba de esto es la expedición de los Decretos 0252, 0253 y 0254 de enero de 2004, con lo cual se procedió a la liquidación de Minercol Ltda y a reestructurar Ingeominas, asignándole a ésta las funciones de servicio minero que realizaba Minercol. Esta asignación de nuevas funciones al Ingeominas, ha sido un factor importante que ha favorecido la baja capacidad de gestión de la entidad.

81 Estado de los recursos naturales y del medio ambiente en Bogotá. Un Panorama Gris. Contraloría de Bogotá D.C. Marzo

2006.



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Lo anterior se corrobora mediante un Informe evaluativo emitido por la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales en el año 2005, que reveló una posible falta de capacidad administrativa y técnica del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas para ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento en los contratos de concesiones mineras que le han sido delegados. Por otra parte, en el informe de Fedesarrollo82 se indica que el estado está limitado en su capacidad de control de las canteras de materiales de la construcción. Los ingresos que reciben las alcaldías municipales por concepto de regalías son mínimos, por lo que las autoridades no cuentan con incentivos y recursos para realizar un seguimiento adecuado a las explotaciones. Otro aspecto que se debe mencionar es que pese a la existencia de mecanismos jurídicos y herramientas que permiten en alguna medida ejercer control sobre los daños ambientales, el nivel de coordinación de las entidades mineras, ambientales, policivas, territoriales, fiscalía, y procuraduría son mínimas por lo cual el control del estado se vuelve débil. Aunque, en este sentido se debe aclarar que es precisamente la debilidad institucional y la baja capacidad de gestión institucional lo que no ha permitido aplicar los mecanismos de expropiación establecidos en el Código de Minas y el seguimiento eficaz del cumplimiento de las medidas e instrumentos ambientales aplicables a la actividad minera, los cuales son los establecidos por la normatividad ambiental vigente. Sin embargo, se debe mencionar que mediante la Resolución 1552 de Octubre de 2005, del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, se adoptan los manuales para evaluación de estudios ambientales y de seguimiento ambiental de proyectos como instrumentos de consulta obligatoria y de orientación, los cuales contribuyen a fortalecer la gestión de las autoridades ambientales al establecer criterios y procedimientos claros de evaluación y seguimiento para proyectos que requieran licencia ambiental y/o establecimiento de planes de manejo. Existe conciencia de la debilidad y la baja capacidad de gestión que caracteriza a las instituciones del sector minero � ambiental de la región. En este sentido en el Plan Nacional de Desarrollo Minero 2002 � 2006, en su lineamiento de mejorar la eficiencia de la autoridad minera que menciona como meta prioritaria que el Ministerio de Minas y Energía adoptará para las entidades del sector una estructura institucional que permita realizar de manera más ágil, eficiente y transparente la labor de administración del recurso minero, lo cual es un avance en procura de la mejora de la capacidad de gestión institucional.

82 El sector de los materiales de construcción en Bogotá � Cundinamarca. Fedesarrollo. Marzo 2006.



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16. Insuficiente niveles de coordinación de las agendas de las instituciones con competencia en el sector minero.

Institucional

ALCANCE

Los espacios de coordinación interinstitucional para la gestión de la minería en la región son insuficientes, lo que entre otras cosas incrementa la carencia de información.

La evidencia recogida para el análisis de este elemento clave83, muestra un panorama en el cual se afirma que a nivel regional existe una baja coordinación de los agentes del sector minero, espacios que serian de mucha utilidad para la resolución conjunta de las problemáticas que aquejan al territorio de la sabana, como producto de la extracción de minerales. Sobre ello en la sesión del consejo asesor de política minera del pasado 26 de junio de 2006, se reconoció de manera unánime que se requiere de una mayor facilidad para la generación de niveles de coordinación entre los entes y sus agendas, a fin de lograr confluencia de intereses para la solución de temas como la incompatibilidad de actividades frente al ordenamiento territorial. Sin embargo se debe considerar que esta situación es le reflejo de las condiciones y relaciones de los diferentes ministerios como máximos entes rectores de la política colombiana. Sobre ello existen evidencia que tanto las agendas del MAVDT como las del Ministerio de Minas son independientes y muy pocas ocasiones confluyen para trabajar en la gestión minera, lo anterior toma como fundamento las palabra pronunciadas por el Ministro de Minas, en el consejo asesor de política Minera de 2006, donde se debe revisar la agenda conjunta de trabajo entre el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo, para trabajar en temas como el ordenamiento minero, seguimiento y control de a explotaciones en la sabana. Así las cosas al existir una baja coordinación institucional en los entes rectores, el panorama es mucho mas restringido e incipiente en los niveles regionales, donde existen la particularidad sobre la existencia de multiplicidad de intereses, representados por alcaldes, concejales, diputaos gobernadores, y en entes territoriales como la CAR y el DAMA.

83 El desarrollo de este elemento CLAVE fue desarrollado con base al documento denominado �estudio sobre la inserción de la gestión ambiental en las políticas sectoriales en Colombia. MARCELA MELÉNDEZ Y EDUARDO URIBE. CEDE � UNIANDES. 2004.



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Estas dificultades se potencializan de manera fundamental si se considera que la sabana de Bogotá no se ha establecido como una región, cuyo patrón establezca lineamientos de gestión colectiva para todas las partes que la conforman. Ante todas estas evidencias de insuficiencia de niveles y de espacios de coordinación, no se puede dejar de desconocer que de manera esporádica y por diferentes motivaciones se han generado algunos ejercicios de coordinación que de algún modo han trabajado temas relacionados con la gestión minera, valdría la pena mencionar la mesa regional de planificación, convenio con los organismos de control para controlar la minería ilegal, etc. Todos estos esfuerzos presentan resultados muy primarios, con prevalerte falta de continuidad en la agenda de trabajo concertada. Para tal situación, es claramente identificables en dicho casos tomados como ejemplo, que los compromisos pactados y las agendas concertadas en muchas ocasiones son producidos por desiciones personales de los representantes de las instituciones, mas que una voluntad de la agencia, lo que propicia que una vez se de cambio del funcionario de turno, tales compromiso que den sin piso o fundamento institucional, produciéndose un abandono a la trabajo coordinado. Las dificultades para la integración de las partes involucradas en la discusión de la gestión minero ambiental de la Sabana, en donde parecen derivarse al interior de la región de factores políticos y culturales que se levantan como barreras en el proceso, por ello los espacios de coordinación interinstitucional para la gestión de la minería en la región son insuficientes, con un marcado independientismo de los agentes para abordar y tomar decisiones entorno a la gestión minero ambiental de una región que es mas amplia y desborda cualquier pretensión solamente individual como la que se presenta actualmente. En este tema el MAVDT recientemente en el discurso de la Ministra en la Feria Minera realizada en Medellín, dejó en evidencia tal problemática cuando afirma que en la SB, es necesario que las CARs son actores importantes en el desarrollo armónico de la minería y por ello debe haber plena integración con el sector minero, de cuya unión emerja una agenda de trabajo conjunta. Como consecuencia de la escasez de niveles de coordinación se presenta la particularidad que el flujo de información entre entes sobre las experiencias y lecciones aprendidas en la gestión minera como campo de resolución a problemas regionales y mejora en los procesos de toma de decisión; es nula, de allí que constantemente se observen disparidades en las decisiones que toman los agentes estatales en donde muchas veces se ha evidenciado que en dicho proceso desicional se obvio o no se tuvo en cuenta información técnica que una institución poseía y la



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cual podría ser un referente importante en el proceso. Es así como para este caso es valido mencionar la insistencia del MAVDT para que toda la normatividad legal en el sector minero de SB se realice conjuntamente para evitar vacíos, como por ejemplo: uso de explosivos, explotaciones mineras en los lechos de los ríos, usos del suelo post-minería y cierre de minas.



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17. Descoordinación normativa ambiental minera y de planificación

Institucional

ALCANCE

Las normas que propician el desarrollo minero no son consistentes con la determinación de la ocupación del territorio definida por los POT´s, entre otros.

En Colombia con la expedición de la Ley 388 de 1997 sobre la ordenación del territorio, se crearon los planes de ordenamiento territorial (POT`s), como instrumentos de planificación para el desarrollo territorial y gestión urbana para consolidar territorios solidarios, competitivos, gobernables y con identidad. Instrumentos cuyo propósito general, es la armonización del municipio en aspectos socio-culturales, económicos y ambientales como territorio objeto de progreso y desarrollo. Esta herramienta se convirtió para los municipios por mandato legal, en la brújula para regular y/o determinar las formas de aprovechamiento y ocupación del territorio teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, sus potencialidades, restricciones y armonía con el medio ambiente. La ley de Ordenamiento Territorial en el artículo 10, estipuló los determinantes que debían estar contenidos dentro de los (POT`s), en el sentido de que estos constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y la leyes, el cual se encuentra reglamentado por el Decreto 2201 de 2003, el cual pretende armonizar los usos del suelo establecidos en los planes ,planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos con el interés general de la Nación, en el desarrollo de los proyectos, de las obras o las actividades declaradas de utilidad pública o de interés social. Teniendo de presente el marco regulatorio señalado, en principio la coordinación normativa estaría al menos materialmente presente en los temas ambientales y de planificación territorial por su mutua remisión; sin embargo, observando el objetivo que se tuvo con la expedición de la ley 685 de 2001 (Código de Minas), referente a fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y de fortalecimiento económico y social del país, queda claro que la actividad de la minería está contenida dentro de aquellas mencionadas en el Decreto 2201 de 2003 por ser de interés publico y que



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el Código de Minas hace un llamado al l cumplimiento de las normas ambientales como mecanismo para tener una explotación racional y adecuada de los recursos naturales no renovables, lo que implica acudir automáticamente a lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en especial, a lo señalado en el artículo 61, por la regulación especial frente al tema de la actividad minera en la Sabana de Bogotá. La existencia de estos tres ejes normativos guardan coordinación en el sentido de que respetan las funciones y alcances de cada una de las autoridades competentes, sin embargo al momento de su aplicación e interpretación, la descoordinación es evidente, en especial por parte de los Concejos Municipales que al ser titulares de la función de reglamentar los usos del suelo (Art. 313 de la C.N.) materia desarrollada por la Ley 388 de 1997, desconocen lo que allí se estipula y en especial lo consagrado en el artículo 37 el cual señala que � Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalen en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Está prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo84� Bajo este panorama, no se entiende como dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial existentes en la Sabana de Bogotá para el año 2003, el de Soacha, era el único que consideraba a la minería como una actividad económica importante para su desarrollo y el de su población, llegándose a observar municipios como el de Madrid o Subachoque donde los documentos de planeación indicaban la prohibición de hacer actividades de exploración o explotación minera o declaraciones de incompatibilidad del territorio con la actividad minera85. Lo anterior, un claro ejemplo de la falta de coordinación, conocimiento y articulación normativa al momento de elaborar los instrumentos de planificación. La normatividad existente para la promoción de la minería, pierde su efecto y consistencia en la medida en que exista desconocimiento por la parte de las autoridades involucradas en el desarrollo del sector minero en la Sabana de Bogotá, del contenido y alcance de la misma, pues con ello se causa la existencia de conflictos y se genera descoordinación normativa, en especial en la elaboración de los documentos de planificación territorial que radica por competencia en los entes municipales y departamentales, que en ultimas, es donde deben estar todos los lineamientos e indicaciones que da la normas ambientales y mineras para el desarrollo de la minería.

84 Artículo 38 Ordenamiento Territorial �En la elaboración, modificación, y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas excluíbles de la minería�. 85 Ver �Los planes de ordenamiento territorial y la actividad minera de materiales de construcción: El caso de la Sabana de Bogotá� Ponencia presentada en el Primer Seminario Internacional Minería, Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial. Btá. Colombia Mayo 15 y 16 de 2003. Ricardo Viana (Ingeominas) y Margarita González (Ministerio de Minas)



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18. Norma de regulación de áreas compatibles con la actividad minera cuyo desarrollo ha sido conflictivo.

Institucional

ALCANCE

Por motivos varios, el desarrollo normativo del artículo 61 de la ley 99/93 ha dado lugar a conflictos de intereses entre diversos agentes públicos y privados. Las resoluciones que la desarrollan restringen significativamente las posibilidades de producción minera en la Sabana de Bogotá. La aplicación del artículo ha tenido que ser revisada en dos oportunidades. Esto ha generado también ciertas inseguridades legales a algunos operadores mineros. Algunos actores arguyen que la decisión no contó con la información a la escala adecuada como para resultar satisfactoria, y que careció de un proceso participativo que asegurara un consenso. Otros actores señalan que la actual resolución 1197 que desarrolla la norma que provee, ahora, un marco sólido para su aplicación.

La determinación de las zonas compatibles para la Minería en la Sabana de Bogotá ha sido conflictiva, en la medida en que se han presentado innumerable expedición de normas que por sí demuestran lo complejo del tema por el carácter especial que le dio el legislador al declarar sus paramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológica nacional, y darle destinación prioritaria a actividades agropecuarias y forestales. Esta facultad en cabeza del MAVDT para determinar la compatibilidad de las zonas con el sector de la minería contenida en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, ha requerido la necesidad de reglamentación con la finalidad de darle claridad al minero y a las autoridades del orden municipal, departamental y nacional de las áreas aptas para la explotación. Para ello y como se señalo en el párrafo anterior, se han expedido innumerables normas que han tratado de salvaguardar el derecho a la libre empresa y los derechos adquiridos, temas sensibles y de protección constitucional, aún partiendo del hecho de que el derecho a un ambiente sano tiene plena protección dentro de la Constitución Nacional. La complejidad por asegurar los derechos que emana de los títulos mineros y buscar su armonización frente a derechos que deben ser garantizados por el Estado como es al de tener un medio ambiente sano, trae serias dificultades al momento de plasmarlo normativamente, pues se debe buscar un equilibrio que le evite al Estado problemas posteriores ante la jurisdicción contenciosa-administrativa. Ahora bien, es preciso indicar que la reglamentación al artículo 61 de la Ley 99 de 1993, hoy contenida a través de la Resolución 1197 de 2004, encuentra dentro de sus antecedentes un amplio soporte normativo y jurisprudencial, unas bases técnicas



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a través de estudios contratados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de información complementaria suministrada por la CAR e INEGOMINAS, como observaciones puntuales efectuadas por el DAMA, CAR, Ministerio de Minas y Energía, Gobernación de Cundinamarca, INEGOMINAS, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, gremios y algunos actores de la sociedad civil, para su desarrollo y expedición. La conflictividad en la regulación, reflejada en la expedición de varias normas en los últimos 12 años , resulta de la multiplicidad de actores, derechos e intereses que se presentan dentro del desarrollo de la actividad minera, lo que implica dificultad para la consecución de consenso lo que produce la necesidad de entrar en procesos continuos de sustitución normativa o a escenarios de reclamación por la vía contencioso-administrativa que len implican tiempo y desgaste para la administración pública, muchas veces por líneas radicales e interpretaciones equivocas de las normas que impiden tener una visión mucho más integral del fenómeno de la minería. Igualmente es preciso decir que la continua expedición de normas obedece a un fenómeno que no puede ser desconocido y que va paralelo a la falta de consenso y es la presencia de un desarrollo acelerado, complejo y diverso que se viene irradiando desde Bogotá hacia la sabana, lo que implica que las normas deban estar armonizadas con las políticas, regulaciones y criterios ambientales que permitan una adecuada ocupación del suelo y sobre todo un desempeño, aprovechamiento y optimización de los recursos naturales, en especial de aquellos que no son renovables.



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19. Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados

Institucional

ALCANCE

Los procesos de planificación minera aun son incipientes y no tienen la cobertura o dimensión adecuada para la minería regional.

El desarrollo del presente elemento busca esclarecer para el entorno de la Sabana, si los procesos de planificación minera son incipientes o no tienen la cobertura adecuada para la región. Para lograr llegar al esclarecimiento propuesto, se revisaron diversidad de documentos y estudios, cuyas evidencias reafirman que los procesos han sido incipientes, mostrando no coordinación en lo referente a la cobertura y alcance de dimensión para la minería regional. Para validar ello se presenta a continuación el siguiente desarrollo. En primer instancia es importante indicar que los procesos de planificación minera en la región de la sabana de Bogotá se basan en iniciativas ejecutadas de manera independiente por las autoridades ambientales (CAR y DAMA), quienes dependiendo de su jurisdicción han desarrollados dichos procesos. De esta forma, un proceso de planificación minera identificado en la región, corresponde al área de Distrito Capital, el cual es liderado por el DAMA. Este proceso ha establecido como principal instrumento la creación de parques mineros industriales (PMI) en la zona sur de la ciudad de Bogotá. Estos se definen como las zonas de explotación minera con un manejo especial y concertado en aspectos, tales como la planificación de la actividad minera y de sus industrias derivadas, el control ambiental y la operación basada en principios de ecoeficiencia y usos futuros de los predios dedicados a la explotación minera86. En teoría estos parques posibilitarán la consecución de los siguientes aspectos:

Aprovechar las áreas con potencial minero del territorio Distrital.

Lograr el desarrollo ambientalmente sostenible y económicamente competitivo de la minería.

Detener los procesos de deterioro derivados de la explotación antitécnica.

Ofrecer alternativas para la relocalización de las actividades mineras.

Adelantar los procesos de readecuación morfológica y recuperación ambiental.

86 Tomado y adaptado de M. Maldonado. La estructura ecológica principal en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá. 2001



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Armonización y organización de las actividades en zonas o enclaves plenamente identificados en sus jurisdicciones.

La integración de licencias mineras para lograr una mayor racionalidad y coherencia en el desarrollo de los frentes de explotación, rehabilitación y construcción urbana, y permitirán crear espacios físicos adecuados para las industrias derivadas de tal actividad, que requieren estar cerca de las fuentes de materiales.

Sin embargo el escenario encontrado para el presente proceso de planificación, muestran que la ejecución e implementación del instrumento referenciado, ha sido incipiente, ya que en su avance no se ha logrado la creación y formalización del primer parque en la jurisdicción del Distrito. Su embrionario avance muestra como resultado: 1. La formulación de lineamientos generales para los Parques Minero Industriales (PMI). Este proceso de estudio llegó a definir aspectos como: Los componentes esenciales de la estructura de los PMI, son los aspectos mineros, ambientales, urbanísticos, sociales, administrativos y económicos, que rigen tanto para operaciones mineras a cielo abierto como para la minería subterránea en caso de desarrollarse. Aspectos mineros y de su industria asociada: Por principio, los proyectos minero industriales existentes en un PMI deben contar con un título minero debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional, en las condiciones que para cada caso exija la legislación minera. Cada proyecto deberá realizarse a través de un planeamiento minero individual, acorde con la planeación y objetivos generales del área del PMI o de la zona cobijada por el instrumento de planificación específico. Adicionalmente y de manera específica se deberá cumplir con la etapa exploratoria, el desarrollo de la etapa de explotación, diseños de taludes finales y el diseño de recuperación morfológica y ambiental finales. Aspectos relacionados con la protección y recuperación ambiental: Los proyectos minero industriales que se encuentren dentro de las áreas de los PMI, deberán cumplir con la normatividad ambiental vigente, aplicar las guías ambientales pertinentes cuando sea del caso y contar con las licencias, permisos, concesiones o autorizaciones que exige la ley en esta materia, otorgadas por la autoridad



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ambiental competente así como, cumplir con las obligaciones impuestas y con los Planes de Manejo Ambiental que se hayan elaborado para tal efecto. 2. Definición del ámbito de aplicación de los lineamientos para los Parques Minero Industriales (PMI), el cual se estableció para aplicación a las áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá. 3. La Secretaria General de la Alcaldía de Bogotá avanza, sobre la base de los soportes técnicos de las entidades competentes, en la construcción de la Defensa Judicial y la estrategia de manejo institucional del distrito frente a las demandas de las empresas mineras. Para el caso de la CAR, el proceso de planificación minería ha estado dirigido a atender dos frentes de acción constituidos por la extracción de materiales pétreos para la construcción y a la explotación carbonífera. Actividades que evidentemente han suscitado la utilización de instrumentos diferentes, entre los cuales se destacan: Se han promovido también algunos procesos de integración minera (ANAFALCO Bogotá D.C.) que han permitido, con dos Planes de Manejo Ambiental y el apoyo de la Ventanilla Ambiental, integrar 36 explotaciones de arcilla para la producción de ladrillo, actualmente esta herramienta se encuentra plenamente avanzada, al lograrse la integración de los productores, a fin de lograr una integración de actividades para lograr establecer un manejo ambiental adecuado para la actividad. Convenio suscrito con la Gobernación para el ordenamiento de la minería de materiales de construcción y arcilla en los municipios de Soacha, Nemocón, Tabio, Subachoque regiones afectadas ambiental y socialmente por esta actividad. Este proceso se encuentra en estado de estudios, por lo tanto no se ha logrado establecer figura alguna ya sea jurídica o técnica que permita iniciar el proceso de ordenamiento planteado Para el tema de carbón, actualmente, la CAR está en la última etapa de un convenio con la Gobernación de Cundinamarca para el ordenamiento de la minería de carbón en el departamento por un costo de 250 millones de pesos. Este convenio dará un diagnóstico actual del sector carbonífero y generará unas propuestas de ordenamiento para los principales municipios carboníferos, las cuales serian los instrumentos necesarios para el proceso requerido. Bajo estas condiciones El estado de este proceso es primario, dado que se encuentra en plena ejecución. Lo anterior ratifica que en la región de la sabana se han venido realizando procesos de planificación minera, los cuales presentan un estado de insipiencia en su ejecución dado que los instrumentos diseñados no han sido en algunos casos



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implementados y formalizados, y en otros los instrumentos se encuentran en plena fase de estudios y diseños. De otro lado, es evidente con la información presentada anteriormente que los procesos de planificación minera se han realizado de manera independiente, sin una aparente coordinación entre los entes, en este caso el DAMA y la CAR. Esta situación es comprensible a la luz de la región, donde no existen decisiones de ordenamiento que planteen lineamientos que definan a la región como unidad o ente a desarrollar como un todo, que a partir de él todos los agentes involucrados atiendan o sigan un solo lineamiento o norma de conducta que pueda coordinar las acciones que se emprendan. La anterior situación no es una exclusividad de la región de la Sabana, sino que es el reflejo de ciertos problemas de la estructura funcional del Estado, debido a que el proceso de transferencias competenciales entre el Estado, las regiones y los municipios se encuentra en desarrollo, lo que hace que los procesos de planificación regional aún sean incipientes. Así mientras la formulación y expedición de mecanismos y procesos de planeación sectorial en el nivel nacional es relativamente efectivo y prolijo, la ejecución de ese marco en los ámbitos regional y municipal se encuentra menos desarrollada. Un reciente estudio identifica como uno de los principales obstáculos para la puesta en marcha de este tipo de iniciativas de procesos regionales, es la baja integración del estado en sus diferentes niveles87. Más aún, la integración de ese propósito es débil en las políticas de planificación para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables. Estas disfunciones administrativas, que no son exclusivas de la Sabana de Bogotá, se reflejan en las carencias en la coordinación entre las agencias y agentes del gobierno, que se agrava en los casos de solapamiento de ámbitos competenciales, incluso dentro de una misma entidad, o por las disparidades sobre los criterios respecto a las funciones específicas de Estado. Un ejemplo de ello es la discusión que se suscita en la Sabana, específicamente en el Distrito capital, donde el DAMA, máxima autoridad ambiental, dentro de sus funciones de control y seguimiento, ha incluido la geotécnica como variable de control, y por la que controla a las actividades mineras, e incluso ha clausurado actividades por considerar, entre otros aspectos, que los métodos de explotación no son técnicamente adecuados, controvirtiendo en algunos de estos casos las

87 Tomado y adaptado del trabajo de E.Wills, análisis de funcionalidades de la organización estatal en Colombia.2004



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aprobaciones para los contratos de concesión minera concedidos por la Autoridad Minera, tras la revisión de los planes técnicos operativos presentados por los explotadores como requisitos de estos contratos. Por su lado la CAR no ha entrado a evaluar y asumir como su función los temas netamente mineros, sin embargo llama a la reflexión sobre la actuación de los agentes mineros, como lo establece recientemente en un informe revelado el 10 de noviembre de 2006. en dicho documento la CAR dice que no existe coordinación con los agentes estatales de carácter minero, para atender de manera conjunta problemas como el que muchos de los titulares de las explotaciones cuentan con título minero, ni siquiera cumplen con los requerimientos establecidos por esta autorización de explotación. Por eso se observan deficiencias entre los Planes de Trabajo y Obras (PTO) y los Planes de Trabajos e Inversiones (PTI), aspecto que genera efectos negativos sobre el manejo ambiental y la estabilidad de las zonas intervenidas. Los PTI y los PTO son requisitos que exige la autoridad minera para el ejercicio de la actividad y esta no controla su implementación. Ahora, para mejorar el sistema de administración, el Estado ha proporcionado herramientas legales y administrativas para la descentralización de competencias y para incentivar la toma de decisiones de un modo participativo88. Sin embargo este nuevo modelo administrativo, a pesar de tener algunos adelantos, como las mesas de discusión regional para el ordenamiento de la región Sabana de Bogotá, se enfrenta con problemas que no se acaban de resolver, y que también se deben a la necesidad de resolver el marco competencial con las autoridades municipales y su rol dentro de una figura como la región.

88 Tomado y adaptado del trabajo de E.Wills, análisis de funcionalidades de la organización estatal en Colombia.2004.



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20. Insuficiencia de información minero ambiental básica a la escala adecuada para la toma de decisiones

Institucional

ALCANCE

La información disponible es aun deficiente frente a los diferentes aspectos de la gestión minera en la región. Existe información minera, no obstante, se desconocen aspectos sectoriales claves que facilitarían una planificación consistente, por ejemplo, sobre volúmenes de producción, nº de explotaciones legales y de hecho, valor de la producción minera, entre otros. Ambientalmente la información se presenta a escalas que difícilmente facilitan una decisión ajustada.

En el tema de información básica de la gestión minera en la Sabana de Bogotá se reconoce que existe información que está disponible pero se encuentra que aun existen deficiencias en sus diferentes aspectos que permitirían establecer mecanismos de planificación sólidos que redundarían en beneficio de esta actividad industrial. Los esfuerzos de entidades como INGEOMINAS, UPME, DAMA, CAR, CAMACOL, CENAC, Gobernación de Cundinamarca entre otros han buscado establecer mediante diagnósticos cual es el estado de la minería de la Sabana de Bogotá en el sector de materiales de construcción principalmente para diseñar estrategias de aprovechamiento de los recursos existentes. Desde el año 1977 se han realizado estos trabajos convirtiéndose el de EPAM89 en 1985 para la CAR en una referencia obligada cuando del sector de materiales de construcción se trata. Así mismo el trabajo de INGEOMINAS90 en 1997 para la Gobernación de Cundinamarca incorporó información actualizada sobre la minería en la Sabana de Bogotá. El trabajo de PROEZA91 en 2002 para la UPME se constituye en un aporte en el tema de la oferta y la demanda al igual que el reciente trabajo de FEDESARROLLO92 en 2006 para ASOGRAVAS. A escala institucional el INGEOMINAS es la entidad encargada de la administración del Registro Minero Nacional en el cual se registran los títulos mineros legales vigentes para explorar y explotar el suelo y el subsuelo de acuerdo a como lo estipula el Código de Minas. La información consignada en los títulos mineros ha

89 EPAM, 1985. Estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá. 90 INGEOMINAS, 1997. Inventario de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá. 91 PROEZA-ERS-UPME (2002). Mecanismos para dinamizar e impulsar el subsector de materias primas minerales de construcción en Colombia. 92 FEDESARROLLO, 2006. El sector de materiales de construcción en Bogotá- Cundinamarca.



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permitido dimensionar (con un cierto rango de incertidumbre) el mercado de los materiales de construcción en la Sabana de Bogotá entre otros aspectos. En contraste el alto nivel de informalidad de la minería en la Sabana de Bogotá ha tenido una incidencia directa en la calidad de la información utilizable, por lo cual la disponibilidad de información oficial del sector es altamente limitada y por tanto su caracterización empírica exige trabajar con un número de supuestos93. De lo anterior se concluye que la información disponible es aun deficiente frente aspectos sectoriales claves por ejemplo volúmenes de producción, número de explotaciones legales y de hecho, valor de la producción minera, minas abandonadas, etc. con la consecuente debilidad en los procesos de planificación que esto acarrea.

Desde la perspectiva de la información ambiental, en Colombia ha sido difícil realizar avances significativos alrededor de su manejo y el conocimiento ambiental no obstante se han invertido recursos económicos humanos y tecnológicos en el desarrollo de sistemas que permitiesen la generación, administración y uso de la información ambiental en general. Todos estos esfuerzos terminan en gran cantidad de información inclasificable y poco ordenada, sin escala, difícil de verificar, por partes, dispersa y en muchas ocasiones hasta contradictoria con otras investigaciones, que no han permitido al país darle valor a estos datos en los diferentes momentos de toma de decisiones94.

Con relación a estas dificultades se plantea la necesidad de identificar, formalizar, estandarizar y oficializar la generación, administración y usos de la información ambiental indispensable para la toma de decisiones en las diferentes escalas nacionales, lo cual se constituye en un elemento clave cuando del sector minero se trata.

A escala nacional existe el Sistema de Información Ambiental �SIA-, entendido como el conjunto de agencias estatales, privadas e incluso factores naturales relevantes, que suministran información sobre clima, ambiente, población e hidrometeorología, en apoyo a las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y a la comunidad en general. Es decir, el soporte del sistema de información lo constituye la misma información suministrada por las entidades pertenecientes al SINA y por las Instituciones de investigación ambiental. La coordinación del Sistema de Información Ambiental se encuentra a cargo del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam)95.

93 FEDESARROLLO, 2006 Op. Cit. 94 Instituto de investigación de recursos biológicos Alexander von Humboldt. Construcción de una línea de base sobre el estado de la biodiversidad en Colombia. En www.humboldt.org.co 95 Decreto 1600 de 27 de julio de 1994

http://www.humboldt.org.co



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Una de las principales dificultades que existen se relaciona con las escalas disponibles en la información temática existente. Mucha de la información espacial se encuentra en el SIA corresponde a escala nacional (1:1.500.000) y otras a escala regional (desde 1:100.000 hasta 1:500.000). Las escalas más grandes a nivel general son las que contienen los POT´s municipales (1:25000), cuya calidad es discutible en muchos casos.

Con este panorama el sector minero tiene gran dificultad en establecer el suficiente conocimiento e información sobre el estado de los recursos naturales renovables y no renovables de su entorno, sobre las causas que afectan su protección, conservación, restauración y sostenibilidad, así como los factores que lo deterioran que permitan proporcionar instrumentos estratégicos para la toma de decisiones, formulación de políticas, elaboración de normas, apoyo al desarrollo sostenible, fijación de estándares, planificación y ordenamiento ambiental, participación ciudadana y evaluación de impactos ambientales96.

96 Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt. Op Cit.



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21. Diversidad de instrumentos de protección ambiental de espacios regionales, aunque no todos desarrollados y articulados.

Institucional

ALCANCE

Los espacios identificados con valores ambientales cuentan con los instrumentos necesarios para su protección. En algunos casos su falta de desarrollo genera incertidumbre para la actividad.

El desarrollo de este elemento clave busca establecer si los espacios identificados con valores ambientales cuentan con los instrumentos necesarios para su protección. En algunos casos su falta de desarrollo genera incertidumbre para la actividad. En primera instancia, la evidencia recogida a partir de estudios consultados indica que en la región de la sabana existe una diversidad de instrumentos de protección ambiental para espacios ecológicos. Estos son de diferentes índoles y abarcan o constituyen diferentes figuras, dentro de la identificación de tales instrumentos se encuentran: El SIRAP, es uno de los instrumentos de protección ambiental de mayor relevancia a nivel regional, dado que busca, la constitución de un Sistema de Áreas Protegidas -SIRAP. Las áreas protegidas están directamente relacionadas con la producción de bienes y servicios ambientales estratégicos para el soporte de actividades vitales tanto de Bogotá como de los municipios de la región, debido a que allí se localizan ecosistemas estratégicos para la producción y regulación del recurso hídrico destinado al consumo humano, la generación hidroeléctrica, producción de oxígeno, regulación, amortiguación de impactos, recreación, conservación de la biodiversidad, entre otros. Dentro de este mismo instrumento se encuentran algunas herramientas complementarias de protección como lo son los corredores ecológicos regionales, ellos son los elementos constitutivos de la estructura ecológica principal regional cuya definición determinará el modelo de ocupación territorial a nivel regional. Otro instrumento detectado son las franjas de borde, el cual se asumen como áreas de manejo prioritario para el desarrollo equilibrado e integral del territorio en la región. Estas franjas coinciden en buena parte con áreas de amortiguación; cumplen la doble función de permitir a Bogotá la sostenibilidad en la zona central prestando el servicio de zona de transición hacia el área rural. Para Cundinamarca y la región, representan una franja de amortiguación de la expansión urbana, evitando la



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conurbación. En otros casos las franjas de borde representan áreas de estabilización social o asentamientos, especialmente los ubicados en zonas de ladera, que requieren estrategias de desarrollo local con visión regional, para la reducción de impacto ambiental y retención de población. El POT de Bogotá indica que el Distrito promoverá acciones conjuntas con la región, encaminadas a la construcción de un hábitat sostenible, a partir de una adecuada interrelación entre el territorio. De otro lado hay otros instrumentos que si bien no son participativos en su diseño, han tomado como base elementos de justificación generados en las mesas de planificación regional. Lo diferente de estos instrumentos es que han sido emitidos de manera autónoma por las autoridades ambientales y que de alguna manera están montados sobre el esquema de comando y control. Un claro ejemplo de este tipo de instrumento en la sabana es la emisión de normas con carácter de prohibición o vedas de ciertos recursos o ecosistema, por ejemplo el caso de la prohibición de actividades extractivas en paramos y en los cerros orientales de Bogotá. Las áreas protegidas han sido una política de conservación de bosques naturales relativamente exitosa, vista en el largo plazo. El decreto 619 de 2000 R.222 de 1993 R. 249 de 1994 R. 1277 de 1996 R. 803 de 1999 R. 813 de 2004 R.1197 de 2004son ejemplos de este tipo de instrumentos implementados. Como se ha podido observar dentro de la sabana existen instrumentos de protección ambiental, sin embargo al respecto es importante observar que estos no han sido desarrollados por completo ni aplicados, y los que lograron desarrollarse tienen la particularidad de: ser implementados de manera independientes y no articulada, es decir que cada agente como la CAR o el DAMA los ha desarrollado de acuerdo con sus prioridades; la otra particularidad es que los instrumentos no en su desarrollo no han tenido continuidad por constantes cambios, como por ejemplo aquellas normas de definición de áreas compatibles. Finalmente la última particularidad se refiere a la legitimidad en la emisión de los instrumentos, sobre todo en el caso que estos son diseñados desde el nivel nacional por el MAVDT, cuyos criterios son sujetos de discusión y cuestionamiento de los mismos agentes regionales encargados de su implementación, como por ejemplo la CAR. Esta entidad recientemente en un comunicado de prensa fechado el 10 de noviembre de 2006, establece que en el territorio de la Sabana la continuidad y coordinación de los diferentes instrumentos de protección a zonas valor ecológico, no ha dado los resultados esperados, por cuanto, estos han sido sometido una reiterada modificación de la normatividad ambiental que rige la explotación de materiales de construcción y arcilla en la Sabana de Bogotá. Por ejemplo, la



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Resolución 222 que reglamenta las zonas compatibles con la minería en la Sabana, ha sido modificada cuatro veces en un periodo de 10 años. La última reforma fue la resolución 1197 del 2004. Igual, el mismo Código de Minas ha sido modificado dos veces entre 1988 y el 2001. De esta problemática, agrega la CAR, que también hace parte el conflicto de uso de suelo entre títulos minero y Zonas de Reserva, caso concreto la explotación de carbón en el páramo de Rabanal y los tres registros mineros de cantera que existen en la zona de Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá. A lo anterior según la CAR, hay que sumarle que el sector minero no es una actividad tenida en cuenta por los planes de ordenamiento territorial por las disposiciones legales vigentes, que podría ser otra instancia o instrumentos de protección a zonas de valor ambiental en la región; y por ende tampoco hay equilibrio entre el desarrollo económico y la planificación ambiental. En estas condiciones el desarrollo de los instrumentos para la protección, han generado algunas incertidumbre en el sector minero, como lo establece Fedesarrollo en su estudio el sector de los materiales de construcción en Bogotá-Cundinamarca, donde según este ente el escenario inestable de los instrumentos que se diseñan para la protección de zonas con valores ecológicos tienen mucha incidencia en el sector, hasta el punto de colocar en peligro la sostenibilidad de este sector tan importante para el desarrollo de la ciudad a través de la construcción. Como critica a esto Fedesarrollo expone que este tipo de instrumentos refleja una normatividad muy cambiante donde existe multiplicidad de instituciones que intervienen en la supervisión de la minería, no existiendo entre ellos coordinación lo que produce como efecto una descoordinación normativa y duplicidad de funciones por parte de las entidades del Estado. Argumento que de alguna manera es confirmado por la CAR cuando en su reciente comunicado de prensa del 10 de noviembre de 2006, hace referencia como un elemento problemático en la sabana, la proliferación de agentes en el desarrollo minero en la Sabana, la cual se ha caracterizado por la intervención de varias entidades como: Alcaldías, CAR, Secretaria de Obras Públicas del Distrito, DAMA, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas.



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Otro factor de incertidumbre para el gremio es la inestabilidad normativa97, de hecho la Resolución 1197 de 2004, es el ultimo de cuatro intentos por definir las áreas compatibles de la Sabana de Bogotá, donde se definen alrededor de 14 zonas compatibles, con la preocupación de que dejó por fuera sectores donde operan mineros legales, pero que han quedado en zonas excluidas de la actividad de la minería como los son Cajicá, el Rosal entre otros. Se indica además en el estudio referenciado, que la Resolución 1197 de 2004, no respeta derechos adquiridos, los cuales como se podrá visualizar más adelante, no pueden ser denominados como tales pues jurídica y técnicamente es inapropiada esa denominación. Igualmente se considera que la norma no es clara en la definición del status legal de los individuos que se dedican a la actividad minera bajo parámetros de legalidad y que pudieron haber quedado incluidos o no zonas de dedicación minera. La resolución, contribuye igualmente a la disminución de reservas, lo que implica que el transporte de materiales desde ubicaciones más distantes, que por supuesto impactarán el precio final. Es importante referenciar sobre el tema de la inestabilidad jurídica, que al respecto tanto el gremio como la CAR de alguna manera muestran coincidencia al definir este aspecto como un agente problemático para el desarrollo minero y la protección ambiental en la región de la SB. De otro lado, al inicio de este desarrollo se menciono como particularidad de los instrumentos de protección identificados, que ellos no son desarrollados e implementados de manera coordinada, este aspecto encuentra como fundamento que en la región no existen decisiones de ordenamiento y establecimiento de la región como ente rector que agrupe al conjunto de partes que conforman la sabana, donde este ente territorial de nivel superior planteen lineamientos de desarrollo unitario donde todos los agentes involucrados atiendan o sigan un solo lineamiento o norma de conducta que pueda coordinar las acciones que se emprendan. A ello hay que sumarle problemas de la estructura funcional del Estado, debido a que el proceso de transferencias competenciales entre el Estado, las regiones y los municipios se encuentra en desarrollo, lo que hace que los procesos de planificación regional aún sean incipientes.

97 Posición reflejada dentro del informe presentado por FEDESARROLLO, sobre el sector de los materiales de construcción en Bogotá-Cundinamarca. 2006



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22. Ausencia de decisiones estratégicas de Ordenamiento Territorial regional

Política

ALCANCE

La ausencia de ordenación territorial regional impide caracterizar el valor ecológico de la Sabana de Bogotá, así como precisar el papel de la minería en la OT

El desarrollo de este elemento clave busca establecer si la ausencia de ordenación territorial regional ha impedido impide caracterizar el valor ecológico de la Sabana de Bogotá, así como precisar el papel de la minería en la OT. Algunas evidencias recogidas en textos como: Diagnostico para la región Cundinamarca � Bogotá (DNP), La estructura Ecológica en el POT de Bogotá, indican que efectivamente no existe decisiones estratégicas de Ordenamiento Territorial regional, lo cual se traduce en la no existencia de ordenamiento territorial regional en la Sabana, como ejercicio de planificación consolidado y con plena vigencia, donde los diferentes municipios apostados en el territorio trabajen de manera unificada y sistémica para desarrollar de manera sostenible la región. Sin embargo este hecho no ha impedido que exista una caracterización sobre el valor ecológico de la Sabana, de hecho existen mas de una docena de estudios que aportan dicha caracterización y establecen la importancia ecológica de la sabana, aspecto que fue desarrollado en el elemento clave numero 4. Esta ausencia de ordenamiento territorial, lo que permite o genera es que no exista consenso alrededor de una asignación conjunta para la importancia del valor ecológico en la Sabana, por obvias razones que parten de la lógica disciplinaria, no existe consenso, dado que cada uno de los involucrados en el tema de la minería de la sabana establecerá una visión propia sobre el valor ecológico del territorio, las cuales rinden cuenta a sus intereses particulares. Sin este escenario, con más razón ocurre que no se determine el papel real de la minería en el ordenamiento territorial de la sabana, como una parte integrada del sistema territorial, que permita establecer el papel o rol de la actividad minera. La situación es aun más compleja para la minería y su relación en el ordenamiento, cuando ni siquiera dentro de la visión de ordenamiento unitario realizado por cada municipio de la SB, este tema no se incluye, como lo referencia la CAR en su comunicado de prensa del 10 de Noviembre de 2006



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Las anteriores condiciones tienen como soporte situaciones que suponen la inferencia de aspectos políticos, culturales y de estructura organizacional del estado colombiano. Por lo tanto dentro la documentación revisada, las evidencias que sustentan las condiciones encontradas son: Un primer aspecto que surge como elemento de evidencia a la falta de consenso sobre la caracterización del valor ecológico de la Sabana de Bogotá como figura única, es la desintegración y falta de uniformidad de criterios en la construcción de imágenes territoriales locales. Donde se ha venido detectando que a nivel de ordenamiento territorial, a pesar que Bogotá y la gran mayoría de Municipios en la Sabana han tomado �aparentemente� decisiones estratégicas para el ordenamiento territorial de su área, a través de sus acuerdos de POT. Este proceso ha sido de carácter parcial y unitario, sin ningún tipo de integración, el cual por si mismo no garantiza la consecución de un desarrollo sostenible de todo el territorio98, como unidad que compone el sistema básico de la SB. En esta dirección, el POT de Bogotá dentro de la región, constituyó un riguroso esfuerzo técnico que permitió ofrecer un adecuado marco normativo para el logro de dos propósitos fundamentales: a) consolidar la estructura de la región Sabana y b) fortalecer subcentros en la región Sabana para disminuir la dependencia funcional de los municipios vecinos de Bogotá. Resultó evidente, sin embargo que dicho esfuerzo no logró trascender al escenario regional, debido a que los alcances planteados por el resto de municipios de la Sabana, no se ocupó de competencias más amplias de ordenamiento territorial local y mucho menos, a la necesaria articulación entre los procesos de regulación de los usos del suelo, las dinámicas del desarrollo regional, y la importancia de la estructura ecológica regional de carácter multifuncional. La lectura dada por los diferentes planes de ordenamiento territorial parecen ser reduccionistas y fraccionadas, desatendiendo completamente la naturaleza sistémica del territorio de la Sabana, hecho que da al traste con la intención de construir consenso para establecer ordenamiento territorial regional a partir de las características del alto valor ecológico de los ecosistemas. Otro elemento disfuncional que impide lograr consenso sobre el valor ecológico de los ecosistemas de la Sabana de Bogotá, tiene que ver con la formalidad en la formulación de los POT de los diferentes municipios de la Sabana Bogotá, donde existe una tendencia de dominio de la concepción del ordenamiento al servicio de lo urbano, legitimada por la idea de que la ciudad es una de las máximas creaciones del ser humano, sinónimo de civilización y bienestar. Esta situación genera una

98 Adapatado de J. Garces. Plan de Ordenamiento Territorial. Manual prospectivo y estratégico.



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ruptura entre mundo urbano y mundo rural, que desvaloriza muchos elementos y prácticas necesarias para la vida humana, y así mismo justifica decisiones en materia de inversiones, prioridades de política y definición de responsabilidades. Sin embargo ello conduce a que no se atienda ni se valore que la sostenibilidad de la oferta de recursos para el sistema urbano, dependen directamente de una correcta asignación de méritos a la importancia ecológica de la sabana99. En consecuencia, la dificultad evidenciada, muestra como la formulación de los POT, en su mayoría se ubican en los límites estrechos establecidos por los perímetros urbanos. Pero, cuando se añada el medio de vida como referente, las preocupaciones se amplían y estas pueden ser globales, referidas a la alteración del biotopo de la Sabana u otras que son de primer orden en nuestro ámbito Regional específico: el de la conservación de las tierras cultivables, el de la seguridad alimentaría, el de la protección de Humedales y paramos, el del tránsito de un ordenamiento territorial concebido como un instrumento al servicio de lo urbano hacia un ordenamiento territorial que se construya en torno a enfoques ecosistémicos, redefina las interacciones entre lo urbano y lo rural, atravesadas por lo ambiental100. Estamos entonces no ante una simple discusión teórica sobre los abordajes de territorialización sino ante la ausencia de encuentro para el uso de criterios conjuntos que permitan abrir el análisis del territorio al momento de ordenar el territorio, aspectos este que en el caso de la Sabana puede ser crucial para la armonización del desarrollo regional incluida la actividad minera, con los valores ecológicos del espacio. Ahora, para el caso de la ausencia de ordenamiento territorial se encontraron dos evidencias que de alguna manera explican por que la Sabana presenta tal insuficiencia. Un aspecto tiene que ver con la legalidad de las iniciativas territoriales de carácter regional en el país. Para ello existe un antecedente en la región de estudio, donde según lo previsto en la Ley 388 de 1997, casi todos los municipios de Cundinamarca y el Distrito Capital aprobaron sus respectivos esquemas o planes de ordenamiento territorial (POT�s), lo cual evidentemente representó un avance significativo en el ordenamiento local, pero no necesariamente produjo un todo consistente en materia de ordenamiento regional, a pesar de los esfuerzos que realizan entidades tales como la CAR y el Departamento de Cundinamarca. Esta última entidad, por ejemplo para facilitar el ordenamiento por regiones, promulgó una serie de directrices y orientaciones para el ordenamiento del territorio departamental incluida la Sabana de Bogotá y la coordinación con el Distrito

99 Adaptado de MAVDT. Documento de trabajo, conceptos preliminares en la discusión de los POT en Colombia. 100 Adaptado de M. Maldonado. La estructura ecológica del POT al plan de desarrollo del Distrito Capital



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Capital, varias fundamentadas en el Articulo 7o. de la mencionada ley, el cual define las competencias de la Nación, los departamentos, las áreas metropolitanas, los distritos y los municipios en materia de ordenamiento territorial. Sin embargo, parte importante de tales directrices y orientaciones quedaron sin efecto, pues el crucial artículo de distribución de competencias fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, entre otras varias razones, porque no es permisible que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución Política reserva a la ley orgánica, particularmente a la ley orgánica territorial, que aún en la presente época no se ha aprobado y apenas inicia su trámite de discusión ante el Congreso Nacional.101 Otra de las situaciones particulares encontradas con respecto a la ausencia de ordenamiento, es la falta de dialogo y de coherencia en las decisiones planteadas en los POT (M/pales y Distrital), en la actualidad para salvar tal limitante se crearon escenarios de dialogo, sin embargo han surgido dificultades para ello entre las que se destacan:

No existe consenso sobre la definición de región y mucho menos sobre las dimensiones y las proyecciones de esta. Para algunos se limita a un área metropolitana, otros hablan de región metropolitana que podría cubrir un espacio mayor, o de una región de la Sabana y aún, como lo hace Utria y la Mesa de Planificación regional, de una Región Central que cubriría un amplio polígono desde Ibagué hasta Puerto Salgar, Tunja y Villavicencio, con epicentro en Bogotá � Cundinamarca. Esta multiplicidad de visiones en los intentos de dialogo ha dificultado la definición de actores y sus roles en la toma de decisiones. De este punto básico parte una de las razones para que exista ausencia de un verdadero proceso de ordenamiento del territorio.

Las dificultades para la integración de las partes involucradas en la discusión del ordenamiento de la Sabana, en donde parecen derivarse al interior de la región de factores políticos y culturales que se levantan como barreras en el proceso.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados sigue sin existir algunos elementos estratégicos que permitan formular y adoptar una política de integración regional basada en la voluntad. O sea, un acuerdo para integrar inicialmente espacios regionales estratégicos por la naturaleza de sus funciones (ecológicas, agrícolas, urbanas) y que no pueden ser alteradas de forma arbitraria por los diferentes entes

101 Corte Constitucional de la República de Colombia. 2000. Demanda e inconstitucionalidad contra el artículo 7, numeral 2, parcial, de la Ley 388 de 1997 'Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de 1991 (2) y se dictan otras disposiciones' - Sentencia No. C-795/2000 - Referencia: Expediente D-2691. Bogotá D.C.: Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia



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territoriales, este tema se convierte en la primera decisión estratégica que no existe en el proceso de la Sabana. En síntesis es notoria la ausencia de decisiones estratégicas que puedan permitir la corrección de la trayectoria que el crecimiento de actividades sobre la Sabana tiene sobre la sostenibilidad del territorio. Así mismo no existen mediaciones sobre la autonomía relativa asumida por cada municipio en los procesos socio-espaciales para comprender caracterizar y asignar adecuadamente valores ecológicos a los ecosistemas que conforman la estructura regional.



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23. Nula exploración de recursos alternativos Política

ALCANCE

No existe una política para la promoción de materiales de construcción alternativo, distinto a los recursos conocidos.

La orientación política que se le ha dado al tema de la promoción de materiales de construcción alternativos ha sido enfocada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desde la perspectiva del fortalecimiento y apoyo a Grupos Étnicos, así como el apoyo a la vivienda como valor cultural de las comunidades campesinas, afrocolombianas, indígenas, raizales de San Andrés y Providencia y el Pueblo ROM (etnia gitana), mediante la implementación de una política de vivienda que busca incorporar el área estratégica de desarrollo técnico, promoviendo el uso de materiales alternativos y de técnicas constructivas de uso tradicional en las regiones, en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo102. Bajo el anterior escenario es claro que la Sabana de Bogotá no se enmarca dentro de las políticas nacionales que buscan incorporar el concepto de materiales alternativos de construcción. A escala política local no se encuentra igualmente ninguna mención respecto a este tema. Experiencias nacionales respecto al uso de materiales de construcción alternativos incluyen el uso de cenizas volcánicas y residuos sólidos industriales inorgánicos, para utilizarlos en la producción de cementos. Desde 1974, las cenizas del carbón de la Termoeléctrica de Yumbo, ubicada en el Departamento del Valle del Cauca, en el sur de Colombia, se utilizaron en la empresa Cementos del Valle103. Igualmente con lodos de plantas de tratamiento de aguas residuales se han fabricado morteros de mampostería, ladrillos y elementos prefabricados, losas de concreto, concreto de cimentación y pavimentos. La mayor ventaja del método es su alta componente ambiental pues consume residuos sólidos industriales y además, permite optimizar el uso del cemento reduciendo su consumo, lo cual contribuye a reducir la contaminación generada por este sector. A escala internacional se tienen experiencias como la de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos, la cual cuenta con estrategias para la

102 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial., 2002. Página Web www.minambiente.gov.co 103 Valencia, Paula. 2002. Los ecomateriales: una alternativa económica para la construcción. Agencia Universitaria de Periodismo Científico y Cultural.

http://www.minambiente.gov.co



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reducción, reuso y reciclaje de escombros de construcción y demolición de edificios, vías y puentes. 104 Entre los materiales utilizados se incluyen concretos, asfaltos y ladrillos. Los beneficios que la EPA menciona con la recuperación reuso y reciclaje de los materiales de construcción y demolición son:

Reduce los efectos medioambientales de la extracción, transporte, y proceso de materias primas nuevas.

Reduce el costo del proyecto al evitar costos de disposición, al igual que evita compras de nuevos materiales.

Se obtienen réditos con ventas de los materiales al igual que alivios en impuestos mediante donaciones.

Se mejora la imagen pública de compañías y organizaciones que reducen la disposición.

Se ahorra espacio en las escombreras existentes. Los objetivos que se ha planteado la EPA con relación a la reducción y reutilización de escombros de construcción son:

Caracterizar, medir e incrementar el conocimiento y entendimiento de los escombros de construcción y demolición.

Promover investigación y desarrollo de mejores prácticas en la reducción y reutilización de escombros de construcción y demolición.

Trabajar con actores clave en las industrias de construcción, remodelación y demolición para implementar más prácticas recurso-eficientes

Incorporar los asuntos y proyectos de lo escombros de construcción y demolición en programas �edificio verde� más amplios.

104 www.epa.gov/epaoswer/non-hw/debris-new/index.htm

http://www.epa.gov/epaoswer/non-hw/debris-new/index.htm



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24. Estrategias de desarrollo regional aun consideran la actividad minera de forma incipiente

Política

ALCANCE

Las orientaciones estratégicas de desarrollo de la Sabana de Bogotá se orientan preferentemente hacia los usos agropecuarios, agroindustrial, turísticos y de infraestructura, con una menor consideración hacia la actividad minera.

Una variable importante para estimar la orientación del gobierno nacional hacia la actividad minera, es el papel que se da a la misma dentro de los proceso de ordenamiento territorial. En este sentido, en varios municipios de la Bogotá la tendencia de las administraciones municipales parece estar más encaminada hacia el apoyo de los usos y actividades de tipo agropecuario, agroindustrial, turístico y de infraestructura, con una menor consideración hacia la actividad minera, sobre todo la de menor escala. En el caso de Bogotá y de la sabana de Bogotá, con el ordenamiento del suelo establecido en los POT´s se han generado conflictos de uso, debido a que varias zonas de explotación actual no se encuentran dentro de las áreas compatibles con la minería, pese a la vocación natural de la zona, dejando por fuera varias explotaciones que no poseen título minero. Con el fin de obtener una visión de esta relación actividad minera-POT´s en un estudio realizado por el Ministerio de Minas e Ingeominas105, se analizaron los POT´s de ocho municipios de la Sabana de Bogotá, encontrando que el único que da relevancia al tema minero y lo inserta como una posibilidad real de desarrollo es Soacha, que bajo un enfoque de aprovechamiento sostenible establece los mecanismos para impulsar el desarrollo minero, planteando la creación de un distrito minero como instrumento de planeación y de gestión, orientado a fortalecer las relaciones entre los actores involucrados (gobierno-mineros-industria-comunidad) en la búsqueda del mejoramiento de las condiciones tecnológicas y ambientales de las explotaciones y de la calidad de vida de sus trabajadores. Los demás municipios soportan su economía en actividades agropecuarias y dan mayor relevancia a la conservación de ecosistemas estratégicos para garantizar su sostenibilidad; debido al alto impacto negativo de la minería, los programas y

105 Los Planes de Ordenamiento Territorial y La Actividad Minera de Materiales de Construcción: el caso de la Sabana de Bogotá. Ricardo Viana R, Margarita González. Ponencia presentada en Primer Seminario Internacional Minería, Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, Bogotá D.C mayo de 2003.



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proyectos orientados a la minería se enfocan a la recuperación morfológica de áreas con minería actual. En los proyectos de acuerdo que adoptan estos planes, permiten la actividad minera sólo en áreas catalogadas como compatibles en la resolución 222/94, y en aquellas explotaciones actuales que tienen legalizado el título minero y la licencia ambiental. El rechazo a la actividad minera es evidente en casos como Subachoque donde �Por disposición de la Ley el municipio fue declarado en toda su extensión territorial como una zona incompatible con la actividad minera� o Madrid donde �....No se permitirá ninguna nueva área de exploración y explotación minera en el territorio municipal...� De acuerdo a lo planteado por los expertos de Ingeominas, si bien los municipios tienen una posición definida frente a la actividad minera, les falta mayor solidez en los argumentos para sustentar su posición, debido a que cuentan con información minera limitada, ninguno de los municipios estudiados posee cartografía sobre áreas de potencial minero, títulos mineros otorgados, e incluso sobre las áreas compatibles establecidas por la resolución 222/94. 106 Con base en lo anteriormente expuesto, se evidencia que la inclusión de la minería en los planes de ordenamiento territorial de los municipios de la sabana de Bogotá no es una prioridad para sus autoridades, debido en parte a la falta de conocimiento del potencial de la actividad minera como factor de desarrollo económico y social y a la mala imagen que se maneja de la minería, derivada de los impactos ambientales negativos producidos en especial por la PM y la de hecho. Si bien todas las actividades económicas producen un efecto sobre el medio ambiente y aportan de una u otra manera al progreso, se les debe proporcionar la misma posibilidad; para el caso de la minería varios sectores, incluido el minero, consideran que es viable como actividad generadora de desarrollo involucrando un adecuado compromiso técnico, ambiental y social. Para que lo anterior se cumpla, es necesario replantear la mirada a la minería informal, la pequeña y mediana minería, con el fin de fortalecer su estructura empresarial y gerencial. Para involucrar de manera adecuada la minería dentro de los procesos de ordenamiento territorial de La Sabana de Bogotá, el gobierno nacional debe generar las condiciones necesarias para que la variable minera sea incluida en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, como un elemento de bienestar y desarrollo económico. Para esto el �proceso de organización del espacio y de las actividades territoriales debe permitir establecer e implementar modelos de desarrollo endógeno a partir de un consenso multi-actores

106

Idem



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sobre la compatibilidad aceptada entre los valores ambientales del territorio y las aspiraciones sociales�107.

107 Los Recursos Minerales y La Minería como Componente del Medio Físico en la Planificación Territorial en Colombia. Enfoque Conceptual y Metodológico. Jorge M. Molina E, Ricardo L.. Ponencia presentada en: Primer Seminario Internacional. Minería, Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial. Bogota D.C. Mayo de 2003.



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25. Escasa experiencia de iniciativas de responsabilidad compartida estado � sector privado � sociedad civil

Política

ALCANCE

No se constatan experiencias de responsabilidad compartida productor � estado � comunidad en materia minera ambiental en la Sabana de Bogotá.

El desarrollo de este elemento clave busca establecer la presencia de experiencias de iniciativas de responsabilidad compartida estado � sector privado � sociedad civil en materia minera ambiental en la Sabana de Bogotá. De acuerdo con las evidencias recogidas a partir de estudios y documentación revisadas, se encuentra que en la Sabana de Bogotá el desarrollo de este tipo de iniciativas, no posee un marco prolijo, pero si existen algunas inactivas de este tipo, cuyas condiciones son muy primarias, dado que los resultados han sido muy bajo y no se ha logrado una masificación. En este mismo sentido se logró establecer que los casos identificados presentan bajo diferentes ángulos y roles, como cada parte de esa triada asume un papel determinante en la resolución de problemas ambientales. Para el caso de la sociedad civil y del sector privado que luchan en pro de la protección ambiental, así como en el examen de sus interacciones con la gestión pública ambiental. En el caso del estado este busca la conservación y la protección de los recursos bajo los preceptos establecidos en la constitución nacional. Lo anterior establece una diferenciación de marcos regulatorios para la actuación, pero que cuyo fin ultimo es el mismo. En el caso de actuaciones ambientales para la minería en la Sabana, las experiencias no han sido muy abundantes, sin embargo, existen, destacándose las siguientes: El primer caso lo constituye la Mesa regional de Planificación, donde se dio la integración de los actores: Estado, empresa y sociedad. Este ejercicio planteó desde sus inicios el pensar e imaginar el futuro de la región a través del diseño de distintos escenarios, que permitieran a su vez, establecer lineamientos de política y estrategias con el fin de frenar y eventualmente reducir el preocupante grado de concentración que se presenta hoy en día en materia de población, de actividad económica, de la generación de conocimiento y del desarrollo social en el territorio comprendido por Bogotá y su área metropolitana.

Como fruto de este ejercicio compartido se generaron algunos productos constituidos por: i) diagnóstico integrado de la región, ii) evaluación de los



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escenarios referenciales de futuro para la planeación de la ciudad-región, iii) planteamiento conceptual y propuesta de regionalización para el escenario seleccionado- escenario desconcentrado-, iv) definición de lineamientos para el plan estratégico regional PER, v) lineamientos para los planes estructurantes de seis áreas estratégicas: desarrollo institucional, medio ambiente, servicios públicos, transporte y movilidad, vivienda y competitividad económica, y vi) programas y proyectos de inversión que fueron seleccionados por las mesas de trabajo, así como el conjunto de acuerdos institucionales para iniciar el proceso de implementación del proceso de planeación de la Ciudad - Región.. Con este propósito en mente y de común acuerdo entre los actores que conformaron la Mesa se consideró necesario analizar los anteriores resultados. De cuyo ejercicio se produjo la construcción de cuatro escenarios, donde el escenario desconcentrado (escenario 3)108, fue elegido como el deseado a ser alcanzado en el mediano plazo - un periodo de diez a veinte años-, para lo cual las Universidades desarrollaron una propuesta alternativa de regionalización que lo concrete y especifique. Se trata de una propuesta pertinente en cuanto a los conceptos que involucra � subregiones, polos que atraen inversión, áreas de amortiguación, áreas estabilizadoras � y a la interrelación entre éstos. Esta propuesta de regionalización permite organizar el diagnóstico en aspectos sectoriales y territoriales y establecer elementos comunes para una línea de base, que permita monitorear los avances de las intervenciones, al igual que establecer los lineamientos para el PER. Sin embargo esta iniciativa presenta un estado incipiente, ya que los resultados de los estudios realizados, quedaron en los anaqueles, y hasta el momento no se ha mostrado desarrollo o implementación de alguno de ellos A partir de estos resultados varios estudiosos del tema que hacen parte de los gremios y sociedad civil, representada en las universidades (Garay, 2003, Pérez, 2002) han señalado que este tipo de estrategia no rendirán sus frutos si no se constituye la región como ente rector del territorio. Para ello se pretende impulsar y consolidar un esquema de regionalización que incluya el fortalecimiento de nodos sub-regionales, a partir de los cuales se pueda dar un impulso a la localización de nueva actividad productiva con su correspondiente generación de empleo, con el fin de contrarrestar la tendencia a la excesiva concentración poblacional y de actividades con sus correspondientes deseconomías de aglomeración y evitar así los

108 Este escenario fue definido dentro del estudio realizado por del estudio desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional y por el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales CIDER de la Universidad de los Andes (a lo largo de todo el documento serán �las Universidades�), el cual a su vez consolida el trabajo iniciado por la Universidad Nacional de Colombia, la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad Externado y la Universidad de los Andes en la Fase I de la Mesa Regional.



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complejos problemas de interrelación entre la gran urbe y su entorno en términos sociales, económicos, ambientales así como políticos e institucionales. Otro caso de iniciativa de responsabilidad compartida, lo presentan las áreas de actividad minera en Bogotá, donde después de un amplio y largo debate se estructuró una propuesta que conciliara los intereses de la oferta de materiales de construcción, el desarrollo y crecimiento urbano, el medio ambiente, la sociedad, y la industria. Esta propuesta se denomina parques mineros industriales, definidos como las zonas de explotación minera con un manejo especial y concertado en aspectos, tales como la planificación de la actividad minera y de sus industrias derivadas, el control ambiental y la operación basada en principios de ecoeficiencia y usos futuros de los predios. Como se mencionó en el elemento clave 19, el estado de esta iniciativa es incipiente, sin lograr la implementación del primer parque minero. Otra iniciativa de responsabilidad compartida fue la discusión y posterior consenso109 entre las partes para el desarrollo del programa denominado Cantera verde, una herramienta que permite lograr de manera sistemática el mejoramiento continuo del desempeño y la gestión ambiental de las canteras y graveras, reduciendo los impactos negativos al medio ambiente, estandarizando los procedimientos y haciendo cumplir los protocolos entre las actividades mineras y ambientales a través del uso de indicadores. En estas condiciones, el contexto de la sabana de Bogotá muestra que las experiencias de responsabilidad compartida han sido incipientes, sin embargo este hecho se configura como un punto de partida para que la triada estado, sector empresarial, sociedad civil evidencie un proceso paulatino de maduración en la relaciones o comportamientos responsables frente a la problemática ambiental de la extracción minera en la zona en estudio. Esto sin lugar a dudas ha incidido para que el sector minero de la Sabana como integrantes de la triada de responsabilidad compartida, hallan aumentado dentro su capacidad operativa de explotación, la integración de la dimensión ambiental a través de la implementación de instrumentos de gestión minero ambiental como los PMA y PRM, como lo muestran estudios como la evaluación de la Gestión ambiental en América latina y el Caribe; evolución, tendencia y principales practicas. Cuyos resultados fueron mencionados en un elemento clave anterior. Esto sin lugar a dudas muestra que a pesar de ser incipiente el proceso, los roles de responsabilidad asumido por el gremio y por la sociedad civil han permitido avances en la gestión del conocimiento para el manejo minero ambiental de las explotaciones.

109 Este consenso fue definido a través del consejo nacional de producción mas limpia realizado en el año 1999, donde se definió la política de producción mas limpia para cada uno de los sectores productivo del país.



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26. Discurso de sostenibilidad del sector privado en estado embrionario: legitimidad - dialogo

Política

ALCANCE

El sector privado carece de una estrategia de sostenibilidad estructurada y formalizada, evidencia de esto es la baja aplicación de instrumentos voluntarios de gestión ambiental y de seguridad industrial y salud ocupacional.

La evidencia recogida a través de diferentes estudios muestran que a pesar de evidenciarse algunos esfuerzos por parte de los gremios como ASOGRAVAS, ANFALIT, por tratar de diseñar una estrategia de sostenibilidd, esta no esta plenamente estructurada y no ha sido formalizada ante sus agremiados. La baja estructuración y no formalización de las estrategias se ven reflejadas en la baja aplicación de instrumentos voluntarios de gestión ambiental y de seguridad industrial y salud ocupacional como principal factor de evidencia a tal situación. Esta situación se fundamenta en que Dentro de la revisión documental realizada se encuentra que de un total de 3100 actividades mineras en la sabana solo se identificaron 10 casos de actividades que cuentan con certificaciones de ISO 14000, todas ellas son de carácter particular que obedecen a políticas individuales de las empresas, respaldas por los sistemas de responsabilidad empresarial de tres empresas multinacionales; y no obedecen a una política sectorial o gremial. Este escenario muestra que los factores que apoyan la generación de iniciativas como estas están dadas por la definición de un comportamiento empresarial individual, fijado bajo una política estratégica, que busca el fortalecimiento de su imagen corporativa; en ningún caso la adquisición de certificados voluntario de carácter internacional como la ISO 14000, obedecen a una estrategia del gremio, de allí que este posea un discurso en un estado embrionario, que transciende mas allá de aspecto formales, donde existe una disposición a definir principios éticos y empresariales fundados sobre la discursiva del concepto de desarrollo sostenible. En el caso de la implementación de programas de salud ocupacional y seguridad industrial, no existe demasiada información disponible sobre estudios de caso, sin embargo existen datos fraccionados aportados por las ARP, que permiten establecer que el estado de avance del sector es muy bajo, por cuanto solo 30% de la minería formal ubicada en Bogotá por ejemplo, posee implementado programa de salud ocupacional y seguridad industrial. Sin embargo este sector muestra avances en el tema de afiliación de personal al régimen de salud donde el 60% de las empresas al



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menos cuenta con el 50% de cobertura de afiliación de cobertura de Entidades Promotoras de Salud EPS110. Pero del 40% detectado que posee programas SISO (seguridad industrial y salud ocupacional), solo el 30% de las empresas dota a su personal de los Elementos de protección personal acorde con las condiciones del puesto de trabajo111, este caso muestra que el gremio posee una proclividad hacia presentar documentos para cumplir con un requisito. En todos los casos la iniciativa de implementación proviene de una voluntad particular y no de una estrategia de gremio, este hecho confirma la argumentación referente a la falta de formalización y de estructura para la estrategia de sostenibilidad del sector. De esta manera, al existir tales limitantes estructurales en la estrategia, el discurso sostenibilidad del sector privado se encuentra en un estado embrionario, con baja legitimidad ante las autoridades ambientales, por cuanto según informes de gestión tanto de la CAR y el DAMA, los problemas ambientales en las explotaciones persisten112 y no parecen mejorar. La realidad de las explotaciones mineras en el entorno circunscrito de Bogotá, presenta que el 80% de las explotaciones mineras registradas ante el DAMA, han sido conminadas para que cumplan con las medidas de manejo ambiental propuestas en los planes de manejo ambiental y de recuperación morfológica. En algunos casos los términos de tales exigencias por parte del DAMA han sido perentorios y en otros han dado al lastre con el cierre de las actividades. Según un reciente diagnóstico del DAMA para Bogotá solo el 10% de las explotaciones cumplen con requerimientos técnicos de carácter ambiental, esto es un fuerte indicador de la baja aplicabilidad e insipiencia del discurso113. En el caso de la CAR, de 2.386 explotaciones mineras en la jurisdicción, de las cuales 1.736 cuentan con expediente minero de la CAR. En otras palabras, más de 650 frentes de minería son ilegales en la jurisdicción CAR. De los 1.736 expedientes mineros, 1.392 frentes de explotación se encuentran activos, de los cuales solo 262 cuentan con autorizaciones, 283 expedientes fueron archivados y 61 corresponden a expedientes de industria de transformación minera (ladrillera, planta de asfalto, de trituración, hornos coque).

110 Revista Salud, higiene y seguridad industrial. Vol.65. Agosto. año 2004 111ibidem. 112 Este concepto fue elaborado con base a la revisión de un grupo de conceptos técnicos emitidos por el DAMA. Para el caso de la CAR, la información utilizada corresponde al boletín de prensa publicado el 10 de Nov. De 2006. 113 CEPAL. Proyecto de evaluación social de la gestión ambiental. 2004



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Otro indicador de esa insipiencia se muestra al revisar los informes de producción limpia del país, en donde para el entorno de la Sabana de Bogotá no se registra explotación minera alguna bajo esquema de explotación sostenible. Otro indicador se refiere a la baja asistencia por parte de lo explotadores a las ventanillas ambientales para el mejoramiento ambiental dispuestas tanto por el DAMA en Bogotá y por la CAR para el resto de Sabana, según datos aproximados de la revisión documental solo el 20% de las actividades registrada se ha inscrito en este tipo de iniciativas114.

114 Ilpes. Identificación y diagnostico de la pequeña y mediana industria en la Sabana Bogota. 2004.



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27. Discurso ambiental defensivo Política

ALCANCE

Existe desconfianza a que la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental por la industria extractiva sea efectiva, lo que favorece un discurso que privilegia la exclusión territorial como herramienta de protección ambiental.

En la investigación de campo realizada para el desarrollo del presente elemento clave, se encontraron fuertes evidencias que indican que entre las autoridades ambientales de la sabana existe desconfianza a que la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental por la industria extractiva sea efectiva, solo basta con analizar posiciones como las asumidas por la CAR cuando, establece que de 1.736 expedientes mineros, 1.392 frentes de explotación se encuentran activos, de los cuales solo 262 cuentan con autorizaciones, 283 expedientes fueron archivados y 61 corresponden a expedientes de industria de transformación minera. En términos generales tanto la CAR, el DAMA, como el MAVDT, coinciden que el principal problema de la minería es que si bien muchos de los titulares de las explotaciones cuentan con título minero, ni siquiera cumplen con los requerimientos establecidos por esta autorización de explotación. Por eso se observan deficiencias entre los Planes de Trabajo y Obras (PTO) y los Planes de Trabajos e Inversiones (PTI), aspecto que genera efectos negativos sobre el manejo ambiental y la estabilidad de las zonas intervenidas. Los PTI y los PTO son requisitos que exige la autoridad minera para el ejercicio de la actividad. Los títulos mineros, a su vez, son las autorizaciones que por 30 o más años prorrogables otorga la autoridad minera (Ingeominas, antes Minercol) para el ejercicio de esta actividad. Y si no cumplen con los requerimientos mineros, poco o nada cumplen con los requisitos ambientales que corresponden a Planes de Manejo y Planes de Manejo y Restauración Ambiental que se le deben hacer a las explotaciones durante el desarrollo de la actividad, motivo por el cual más de 200 actividades han sido cerradas por la CAR y 70 por el DAMA. Igualmente, muchas de las explotaciones dejan la labor de recuperación ambiental para el final de la explotación cuando los costos son muy altos para revertir a otros usos las zonas que se destinaron a la actividad minera



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Las anteriores consideraciones fundamentan un posicionamiento aparentemente justificado, para que los entes en la región adopten un discurso que privilegia la exclusión territorial como herramienta de protección ambiental. Sin embargo hay que considerar que ha existido un estadio donde los agentes ambientales estatales han privilegiado otro tipo de herramientas de protección ambiental como se vio en el elemento clave 21, sin embargo estos esfuerzo han sido incipiente y con bajos resultados, hasta el punto que la problemática ambiental y social de la minería padece de los mismo problemas sin mostrar avances, cuyos impactos afecta el recurso suelo, agua, aire, fauna y flora; los cuales son generados por ciertas externalidades que en determinados momentos el gremio no ha podido manejar, como la reducción de bosques, la extinción de especies, la disminución de comunidades de animales, no significa otra cosa que la perdida la diversidad biológica de la zona de la sabana efectos que la minería viene generando sobre los ecosistemas de alto valor ecológico de la Sabana de Bogota115. Un hecho que parece reforzar ese proceso de privilegiación de los instrumentos de exclusión territorial, encuentra resonancia en un informe de diagnostico reciente de la CAR, publicado en noviembre de 2006, donde se muestra que de la minería existente en la Sabana de Bogotá, el 80 por ciento presenta un bajo nivel tecnológico, una deficiente planeación y una inversión limitada. Solo 10 por ciento está considerada como tecnificada. En el centro del país, en términos generales, la minería genera un gran impacto ambiental y social. Un porcentaje amplio está conformado por negocios familiares. Esta condición como se planteo en elemento clave 9, va en detrimento de la real eficiencia que pueda tener la gestión ambiental implementada por las distintas empresas explotadoras. Indudablemente que la conjugación del poco avance en los resultados de la gestión ambiental proporcionado por el gremio a sus actividades, la baja implementación de PMA y la baja legitimidad, estructuración y formalización del discurso sectorial, han sido el revulsivo para permitir posicionar como elemento de primer orden para la reversión de la situación de la sabana, a la exclusión territorial como herramienta de protección ambiental. Bajo este esquema entonces, surge la percepción de una legitima defensa de los entes ambientales sobre la protección de los recursos en el entorno de la sabana, máxime cuando si bien la Sabana de Bogotá está considera por la Ley 99 de 1993 como una zona de interés ecológico, la resolución 1197 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que determinó las zonas compatibles

115 Adaptado del concepto técnico emitido por la CAR, durante la revisión del Documento técnico de soporte al Plan de ordenamiento territorial de Bogotá. 1999.



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para explotación de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá, establece, especialmente en las cuencas alta y media del río Bogotá, áreas �compatibles� para esta minería. Dentro de esta lógica, los esfuerzos que se hagan por tratar de hacer mucho más manejable la degradación con privilegio para la exclusión territorial tienen validez, para los entes ambientales. Sin embargo también es lógico que para el gremio minero esta visión se posicione como un discurso defensivo, en el cual el privilegio otorgado a la exclusión territorial sea discutida por el énfasis en los síntomas, y no en las causas medulares, aunado a la falta de aprecio por los costos y beneficios del proceso, impide la consensos para formulación de políticas eficaces para lidiar con el problema. Al mismo tiempo, esas actitudes son lesivas para el desarrollo de la región que depende directamente de los servicios ambientales que el territorio brinda116. Sin embargo dentro de esta posición parcial que aparentemente puede reflejar la postura del sector, existe un elemento de fondo que no puede discutirse al fenómeno de privilegiación de los instrumentos de exclusión y es que el diseño y la aplicación de ellos a tenido algunas fallas relacionada con la inestabilidad y constantes cambios en dichas reglamentaciones, cuando estas en el caso de las zonas compatibles con la minería en la Sabana, ha sido modificada cuatro veces en un periodo de 10 años. La última reforma fue la resolución 1197 del 2004. Igual, el mismo Código de Minas ha sido modificado dos veces entre 1988 y el 2001. A pesar de ello es innegable que los entes ambientales parecen tener suficientes elementos para establecer un discurso ambiental defensivo.

116 Posición reflejada dentro del informe presentado por FEDESARROLLO, sobre el sector de los materiales de construcción en Bogotá-Cundinamarca. 2006



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28. Disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible Política

ALCANCE

Se cuenta con herramientas de política minera sostenible (guías minero ambientales, parques mineros industriales, ventanilla ambiental, plan de manejo ambiental, planes de reconformación morfológica, sistemas de gestión ambiental voluntarios, convenios de P+L, incentivos económicos, entre otros), cuya aplicación es aun incipiente.

En el marco de los lineamientos de la política de estado del sector minero, donde el papel del estado es el de promotor de la actividad minera, es esencial propiciar mediante acciones de gobierno unas condiciones favorables para que la productividad y competitividad de la actividad minera se incremente, aprovechando en su verdadera dimensión el potencial de recursos minerales del país. En este sentido, se ha decidido orientar los recursos de promoción del desarrollo minero en producción limpia y eficiente, entre otras áreas de trabajo. Con el fin de contar con la información necesaria para diseñar una estrategia que permita mejorar la gestión y sostenibilidad de los centros ya establecidos y la creación de nuevos en otras regiones mineras del país, la Unidad de Planeación Minero Energética UPME realizó durante 2004 un estudio, cuyas recomendaciones fueron las siguientes: � Incluir en la agenda conjunta del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Minas y Energía, el compromiso de impulsar y apoyar las acciones que conlleven a adelantar proyectos en los centros minero ambientales117 y realizar un seguimiento a la labor de los mismos. � Los centros minero ambientales deben trabajar conjuntamente con los entes territoriales y las autoridades mineras y ambientales en la formulación de proyectos estratégicos para el sector minero y ellos deben estar articulados con los planes de desarrollo regional. � Para fortalecer la labor de los centros minero ambientales se requiere de un alto nivel de compromiso tanto de su coordinador, como del gestor de recursos y proyectos y de las comunidades mineras beneficiadas. � Los centros minero ambientales existentes no cuentan con personal y recursos suficientes para operar durante todos los meses del año, por lo cual debe

117 Los centros minero ambientales son una estrategia para investigar, desarrollar, capacitar y difundir técnicas y tecnologías

de producción limpia.



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gestionarse la inclusión en la Ley de Regalías de un rubro específico para el apoyo de la minería a través de estos centros. En el Distrito Capital el Departamento Administrativo de Medio Ambiente DAMA viene desarrollando como una de sus principales acciones el programa de Producción Mas Limpia. Este programa desarrollado de forma conjunta con la Alcaldía Mayor busca el desarrollo de herramientas de gestión para atender la problemática ambiental generada por la industria y a la vez generar alternativas tecnológicas o de gestión para una solución eficiente a la contaminación generada por este sector. En el marco de este programa El DAMA desarrolla funciones para la formulación y operación de los Parques Minero Industriales � PMI creados por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, Decreto 190 de 2004, en el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, además de las funciones en el ejercicio del control de la actividad minera, de acuerdo a la Resolución 1197 de 2004 y la Ley 685 de 2001. Mediante el Decreto 190 de 2004, se establecieron tres áreas de trabajo en el Distrito Capital: PMI del Mochuelo, PMI del Tunjuelito y PMI de Usme118. Realmente hasta ahora se tienen organizados territorialmente los parques y estructurado su enfoque, pero no se han iniciado procesos de evaluación de estas experiencias. En la gerencia de los PMI a cargo del DAMA, se ha avanzado en: 1. Proceso de formulación de lineamientos generales para los Parques Minero Industriales (PMI). Los objetivos de los PMI son: i)Aprovechar las áreas con potencial minero del territorio Distrital; ii) Lograr el desarrollo ambientalmente sostenible y económicamente competitivo de la minería; iii) Detener los procesos de deterioro derivados de la explotación antitécnica; iv) Ofrecer alternativas para la relocalización de las actividades mineras; v) Adelantar los procesos de readecuación morfológica y recuperación ambiental. 2. Estructuración de los lineamientos para el establecimiento de los PMI. El ajuste, aplicabilidad y legitimación de los PMI requiere de una amplia discusión y análisis por parte de los actores sociales e institucionales involucrados. El ámbito de aplicación de estos lineamientos está dirigido a las áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá119.

118 Informe de Gestión Ambiental. DAMA 2005. 119 Áreas definidas por la Resolución 1197 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se retoman en el POT, Decreto 190 de 2004.



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3. La Secretaria General avanza, sobre la base de los soportes técnicos de las entidades competentes, en la construcción de la Defensa Judicial y la estrategia de manejo institucional del distrito frente a las demandas de las empresas mineras. Instrumentos como los parques mineros industriales se encuentran en una etapa de consolidación. Dos estrategias como los procesos de recuperación morfológica y ambiental, deben ser aún objeto de diseño y aplicación de instrumentos e incentivos administrativos, jurídicos, económicos y técnicos que estimulen su aplicación; así como el diseño y ejecución de los procesos de divulgación, educación y concertación ligados a los mismos. Otra de las herramientas de política minera sostenible, que se encuentra en proceso de formulación, son los planes de ordenamiento minero ambiental, en donde el DAMA como parte de la promoción y asistencia técnica para la sostenibilidad ambiental y económica en las actividades productivas, estructuró una propuesta de lineamientos que debe ser sometida en primera instancia a discusión por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional CAR y del Ingeominas; y después a la comunidad; proceso que requiere de tiempo y esfuerzo para llegar a una propuesta final de lineamientos para los planes de ordenamiento minero ambiental. La Fase VI de ACERCAR (Ventanilla ambiental de asistencia técnica a la mediana y pequeña empresa), la cual espera asistir técnicamente a 240 MiPyMes de sectores ambientalmente prioritarios para la ciudad. En este contexto se han firmado convenios con sectores productivos, que contempla la ejecución de los planes de ordenamiento minero y la consolidación de los parques mineros industriales. Pese a lo anterior, el 90 % de la minería que se desarrolla en el Distrito capital no cuenta con ningún tipo de asistencia técnica120. Como parte del seguimiento y control de la minería en el Distrito Capital, y como una de las acciones que forma parte del proyecto de Protección y manejo de ecosistemas estratégicos, se puede mencionar otro instrumento de política minera sostenible, el Plan Estratégico para el Manejo de Canteras elaborado por el DAMA, Corporación Autónoma Regional CAR, Ministerio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, Departamento de Prevención y Atención de Emergencias DPAE e Ingeominas y el que se encuentra en proceso de revisión. Este documento establecerá un protocolo para la restauración ecológica y ambiental de las canteras.

120 Prodea Ltda., Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su

incorporación en los procesos de ordenamiento territorial. 2003. p 23.



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En municipios de la Sabana de Bogotá cabe destacar que la Gobernación de Cundinamarca adelantó en el 2004 dos estudios tendientes a integrar áreas mineras de materiales de construcción en los municipios de Soacha y Tocancipá. Por su parte la CAR, ha contratado este año la elaboración del estudio para el ordenamiento de la minería de materiales de la construcción y arcilla en los municipios de Nemocon y Soacha. La CAR en su plan de acción trienal PAT 2004 � 2006, en su programa de manejo ambiental de la minería, contempla el proyecto de asistencia técnica para la Implementación de Producción Más Limpia del sector minero en la jurisdicción CAR, fijando las siguientes metas: conformar la ventanilla de asistencia técnica al sector minero y la suscripción de dos convenios de producción más limpia con subsectores de la industria minería. Lo que se encuentra en proceso de consolidación. Las Guías Minero � ambientales en el sector minero, que en el país se han desarrollado para las actividades de exploración, explotación (a cielo abierto y subterránea), beneficio y transformación de minerales, guía minero ambiental de la arcilla, guías minero ambientales para el carbón, guías minero ambientales de oro, esmeraldas y canteras, las cuales son documentos de consulta obligatoria y de carácter orientativo hasta el desmantelamiento, recuperación y restauración del área donde se ha desarrollado la actividad minera. Mediante la Resolución 18-0861 del 20 de Agosto de 2002 del Ministerio de Minas y Energía, se adoptan las Guías Minero Ambientales, se establece sus características, forma de aplicación y seguimiento. La Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarrolló en el 2005 la guía metodológica para la incorporación de la actividad minera en los procesos de ordenamiento territorial. Es innegable la disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible con que cuenta el país, en donde muchos de ellos existen hace varios años y se formularon de forma concertada con el sector productivo. Sin embargo, iniciativas como la de ordenación minera, los parques mineros industriales y el plan de manejo de canteras se encuentran en fase de formulación y consolidación y tienen que ser sometidos a procesos de concertación por parte de las instituciones y partes interesadas. L a falta de compromiso del sector productivo en la aplicación de estos instrumentos se hace manifiesta en los altos porcentajes de minería de hecho en la región, las afecciones ambientales, sociales y los riesgos generados por el desarrollo de la actividad minera de forma inadecuada.



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29. Carencia de legitimación social de la minería Social

ALCANCE

Debido a su pasivo histórico social, ambiental y territorial, la minería ha perdido legitimidad como actividad de desarrollo económico; en particular al nivel local.

Entre los impactos más relevantes generados por la minería en la Sabana de Bogotá están la producción de sólidos en suspensión tanto al aire como al agua, la colmatación de alcantarillas y sobresaturación de las mismas, lo cual provoca inundaciones severas en épocas de lluvia, edificaciones afectadas por fragmentos desplazados gracias a las voladuras con explosivos no controlados, el ruido y la sobre carga de vehículos en las vías del sector. En las zonas donde se presenta una intensa actividad extractiva en forma de chircales artesanales productores de ladrillo y tejas, como actividad de subsistencia realizada por varias familias, las lluvias, originan surcos, cárcavas, que aumentan la descarga de sedimentos en suspensión en las corrientes superficiales y en la red de alcantarillado de la ciudad. Además, las emisiones de gases (dióxido de carbono, monóxido de carbono, dióxido de azufre, y otros) y de partículas en suspensión, resultado del consumo del carbón como combustible, son el principal factor de rechazo a esta actividad económica por parte de organizaciones no gubernamentales y comunidades localizadas en las áreas de influencia de las ladrilleras. Debido a estos impactos que históricamente ha generado la minería sobre el medio natural y social de su entorno, no se considera como una actividad de desarrollo económico; por lo cual cuando las comunidades acuden a las autoridades competentes para quejarse de sus afectaciones, exigen el cierre de estas actividades, lo que en muchas ocasiones sucede. Por otro lado, en ocasiones se generan conflictos de intereses cuando la población circundante a las actividades mineras está vinculada laboralmente a la misma, como en el caso de los chircales, donde gran parte de la población deriva su sustento de la actividad extractiva. Aunque los habitantes manifiestan su inconformidad por los elevados niveles de material particulado y humos provenientes de los procesos de coquización y fabricación de los ladrillos, su actitud no es radical debido a que el cierre de estas actividades representa al mismo tiempo la desaparición de sus fuentes de ingresos.



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En otras zonas la actividad minera (mediana y gran minería) genera oportunidades de empleo, y expectativas en la población en torno al mejoramiento de servicios y red vial, lo que de alguna manera incide en la minimización de las manifestaciones de inconformidad de la comunidad. Sin embargo, para el caso de la red vial, en la Sabana algunos municipios, como Tabio, debido al deterioro de la red vial empleada por las volquetas mineras y a la emisión de material particulado han solicitado que allí no se desarrolle la minería. Por su parte, el sector minero se queja porque históricamente en el imaginario social son percibidos por sus impactos al medio ambiente, más que por su aporte al desarrollo económico; para modificar esta visión, el sector ha empezado a preocuparse por el medio ambiente, el ajuste de la actividad a la normatividad, minimizar la presión social y la resistencia comunitaria. Así mismo, algunos sectores mineros están reconociendo la importancia de que la comunidad perciba que sus derechos son respetados y sobre todo de crear las condiciones necesarias para que se beneficien de la actividad. Esta actitud del sector minero, acompañada de políticas estatales encaminadas a generar las condiciones necesarias para hacer de ésta una actividad sustentable, debieran permitir que en un mediano a largo plazo, se vaya legitimando como una actividad que realmente aporta al desarrollo social y económico de las comunidades y del país, y no, como hasta ahora es percibida, que aporta solo al incremento del capital de las medianas y en especial de las grandes empresas.



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30. Marginalización social producto de la minería no sostenible Social

ALCANCE

La minería no sostenible y en particular la de hecho favorecen la generación de un mercado de trabajo informal, de trabajo infantil, infravivienda y condiciones de desarrollos urbanos marginales y otras externalidades sociales.

Un fenómeno social que ha fortalecido la existencia de la actividad minera de subsistencia es el desplazamiento generado por la violencia, haciendo de la minería un refugio económico para múltiples familias campesinas. La actividad minera de Bogotá se concentra y avanza hacia la periferia, asociada a escenarios propios de los estratos sociales más bajos, caracterizados por altos índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI), con un alto riesgo geotécnico, que han surgido de procesos urbanizadores ilegales alrededor de las explotaciones activas o abandonadas; donde la ausencia de gestión estatal es el rasgo predominante. En estos asentamientos subnormales de Bogotá, con más de tres millones de habitantes, aproximadamente el 70% procede de núcleos campesinos desplazados principalmente por los fenómenos de violencia y el 30% restante corresponde a los desplazados del núcleo urbano por su incapacidad de pagar arriendos y servicios. El núcleo familiar está compuesto en promedio por cinco miembros, y es de tipo extenso, ya que es común encontrar otros miembros con nexos de consanguinidad o sin parentesco alguno121. En este sentido, en Bogotá se presentan dos factores que se combinan en una sinergia dañina para la ciudad: población pobre desempleada y alta demanda de materiales para la construcción. La población económicamente activa de un barrio subnormal, con pocas o nulas posibilidades de encontrar trabajo, encuentra en la demanda de materiales de construcción una oportunidad para obtener ingresos y busca la manera de hacerse a un pedazo de tierra para iniciar la explotación. Si no son propietarios, lo consiguen en arriendo o subarriendo porque suelen ser terrenos con pocos usos potenciales. Se inicia una explotación con herramientas manuales, sin licencias ni planeamiento minero, y con una sola intencionalidad: la supervivencia propia y de la familia, ante lo cual la conciencia de la protección del medio ambiente y de su rehabilitación pasan a ser irrelevantes, al igual que la

121 Ministerio de Minas y Energía. Instituto de Investigación e Información Geocientífica Minero-Ambiental y Nuclear INGEOMINAS. Materiales de Construcción para La Sabana de Bogotá. Leopoldo González, John Fernan Cárdenas, Guillermo Parrado y otros. 2001



Versión 1


protección social y laboral. Sin embargo, después de un tiempo en estas condiciones, comienzan a sentir importantes otras necesidades como la protección en salud y educación, vivienda, jubilación y compensaciones. En cuanto a la zona rural de la Sabana de Bogotá, la población residente en las parcelas cercanas a las minas, presentan un patrón de asentamiento disperso. Son campesinos de la región, que usualmente viven en sus propias parcelas, en casas de bahareque o bloque con techo de paja o teja y suelo de tierra. En algunos sectores, hay familias viviendo en asentamientos que se ubican en sitios donde predominan cárcavas profundas o en los antiguos frentes de explotación, en condiciones sociales, de seguridad y salubridad muy reducidas. En otras zonas rurales coexiste la minería con agricultura de pancoger, los cultivos de flores y la ganadería. Otro aspecto característico de esta actividad minería, y que la hace más marginal, es el uso de mano de obra infantil. Este trabajo se inicia a edades muy tempranas y a modo de quehacer familiar no remunerado. La historia de las zonas mineras y sus comunidades locales permite entender que la minería es una actividad antigua, heredada de generación en generación desde la época de la Colonia. La mayoría de las explotaciones han configurado una dinámica laboral en torno a la cual se estructuran patrones culturales que legitiman la presencia de los niños y niñas en las minas. Siguiendo la tradición de sus antepasados, los hijos aprenden del padre o la madre el único oficio que han conocido en su historia familiar. Como se anotó anteriormente, la PM y la informal se realiza en zonas deprimidas socioeconómicamente, con unas condiciones que actúan como expulsores hacia el trabajo infantil minero, haciendo que todos los niños y niñas se encuentren en alto riesgo de vincularse precozmente al trabajo122. Las contrataciones no directas sino a través de contratos a familias o pequeños grupos, ocultan el trabajo infantil. Los niños empiezan llevando el almuerzo a sus padres a la mina, a medida que crecen las actividades que pueden realizar en la mina se multiplican y aparece la posibilidad de entrar a la misma aprovechando su estatura y contextura física que se adapta con facilidad a los estrechos túneles, en el caso del carbón. Los principales oficios desempeñados por los niños son: empacadores, arrastradores y terciadores, barreteros o picadores, patieros o labores de acopio, cocheros, malacateros, oficios varios como empaquetar, arriar y garitiar. Los niños y niñas participan en todas las etapas que forman parte del proceso productivo, prácticamente no hay tarea minera en la que no intervengan.

122 Nociones claves para entender el trabajo infantil en la minería artesanal colombiana. Proyecto de prevención y erradicación del trabajo infantil en la pequeña minería colombiana. Organización Internacional del Trabajo � OIT Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil � Colombia. Bogotá, Colombia � abril 2005



136

La vinculación de los niños y niñas en esta actividad implica graves riesgos para su salud y desarrollo físico y psicológico. En términos generales, la extracción y procesamiento de los minerales los somete a temperaturas extremas, ventilación inadecuada, materiales tóxicos, transporte de cargas pesadas y peligro de accidentes por derrumbes, deslizamientos de tierra o inundaciones. Con frecuencia sufren enfermedades, lesiones, mutilaciones, quemaduras, y alteraciones de la vista o la audición. Por otra parte, los riesgos personales de estos niños y niñas también son bastante preocupantes, en especial si tenemos en cuenta que el trabajo infantil les vulnera los derechos fundamentales a la protección contra la explotación, la salud, el uso creativo del tiempo libre y la educación. Esta última se ve especialmente afectada, lo que actúa negativamente como reproductor del ciclo de pobreza y exclusión social123.

Según el estudio de Minercol y el IPEC-OIT, las niñas y niños que laboran en la minería artesanal combinan tres tipos de actividades: asisten al colegio, trabajan en las minas de manera independiente o como ayudantes de sus padres, y ayudan en las tareas domésticas. El número de horas semanales promedio que los niños y niñas dedican a la minería aumenta a medida que son mayores. A pesar de que los más pequeños van a las minas después de las jornadas escolares, son muchas las horas que le dedican al trabajo, sin contar el tiempo que dedican a los oficios del hogar. Lo anterior implica que son pocas las horas que les queda para disfrutar del tiempo libre y de su infancia Como la razón más importante que señalan los niños y niñas para trabajar en las minas, se plantea la difícil situación económica (41%), aunque sólo el 34% recibe pago en dinero por sus actividades. Casi el 60% de ellos no recibe ingreso y al 6% se les paga en especie. Por otro lado, la informalidad predominante en el sector facilita la explotación y el uso de los niños y niñas como una mano de obra barata que ahorra gastos y salarios, que tendrían que considerarse en caso de que fuera un adulto124. Para el año 2000, cuando el salario mínimo mensual era de $286.530, los ingresos mensuales de los menores eran: sin remuneración el 32.2% de los niños trabajadores, entre $1000 y $30.000 el 26.0%, entre $30.001 y $90.000 el 18.5% y más de $90.001 el 19.9% de niños trabajadores125 y el 3.4% sin información.

123 Ídem 124 Universidad Nacional de Colombia. Programa Interdisciplinario de apoyo a la Comunidad PRIAC-MINERCOL-�PNUD� Proyecto COL/01/043. Proyecto de Erradicación y Prevención del Trabajo Infantil en la Minería Artesanal. Informe Final construcción de Línea Base y Diagnóstico de Calidad de Vida de las familias, derechos de los niños y niñas trabajadores en minas artesanales y acumulación de capital social Bogotá. Octubre de 2003. 125 La Fe de Los Pequeños Carboneros. Caracterización sociocultural y económica de las niñas, los niños y las

comunidades vinculadas al trabajo de la minería artesanal del carbón en Colombia. MINERCOL. Universidad Pontifica Bolivariana. Junio 2002. Estudio realizado en municipios de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca.



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INGRESOS MENSUALES NIÑOS MINEROS AÑO 2000

3,4

32,2

26

18,5

19,9

0

5

10

15

20

25

30

35

Sin informacion Sin rmuneración Entre 1000-30000 Entre 30001-90000 Mas de90001

Pesos

Ra

ng

os

%

Gráfico 2. Ingresos mensuales de niños mineros. Año 2000.

Este mismo estudio, logró establecer que el 65% de los niños y niñas que trabajan en las minas son menores de 14 años, ninguno ha recibido una formación técnica en la explotación minera, lo que se puede interpretar como que las familias suponen que los niños y las niñas pueden aprender estas difíciles tareas sin un aprendizaje técnico formal, dado que así lo aprendieron ellos también. En las comunidades que se dedican a la minería se evidencia una baja valoración de la educación, debido a que en esta población la vida gira en torno a aprender a trabajar en la minería y dentro de ese esquema la educación no es otra cosa diferente que perder el tiempo. Es por eso que los niños y niñas de estas comunidades abandonan la escuela en la adolescencia por las presiones laborales, o porque sus condiciones de pobreza ya no les permiten continuar. Según los datos, el porcentaje de los jóvenes trabajadores de 14 a 17 años que no asisten a la escuela es del 74%. Esto demuestra que si bien ya existe una tendencia importante a la inasistencia dentro de los niños y niñas trabajadores de 7 a 13 años, a medida que van creciendo se acrecienta el riesgo de que abandonen definitivamente el estudio.



138

El abandono de la educación por parte de los jóvenes trabajadores de 14 a 17 años se explica por varias razones: a) a medida que desarrollan fuerza y destreza minera, su trabajo se convierte en un trabajo asalariado que significa autonomía económica y le resta peso a la escuela, b) las zonas mineras no cuentan con suficientes alternativas y oportunidades para la educación y recreación y c) el trabajo en minería se combina con las labores domésticas del hogar, generando un escenario que propicia en la mujer el abandono completo de los estudios a causa de las dos actividades que tienen que realizar. En general, los principales problemas de los que se quejan los niños y las niñas mineros en orden de importancia son: el esfuerzo físico que exige este trabajo, la mala remuneración, temperaturas extremas, olores fuertes o la presencia de polvo en el ambiente, picaduras de insectos y/o mordeduras de animales, exposición permanente a variaciones climáticas, ruidos, vibraciones o choques molestos, las largas jornadas de trabajo y la falta de herramientas e implementos de trabajo adecuados.

La vinculación laboral de menores a la minería artesanal es catalogada como una de las peores formas de trabajo infantil, debido a las graves consecuencias en el desarrollo físico, social y emocional, por lo cual es un tema que requiere de acciones urgentes y efectivas en su prevención y erradicación. El carácter rudimentario y poco técnico de esta minería, la inexistencia de regulaciones legales que operen con efectividad, y la presencia de organizaciones comunitarias débiles, han dificultado la formalización y protección de las actividades mineras, así como la adopción de códigos de conducta que prohíban el trabajo infantil. En este sentido, el gobierno colombiano, con el apoyo de la OIT, Universidades y ONG´s ha realizado varias investigaciones y ejecutado programas de legalización de esta minería, que involucraron estrategias educativas y productivas encaminadas a erradicar el trabajo infantil, auque no se han obtenido los resultados esperados, por lo cual hoy todavía el trabajo infantil, a pesar de ser ilegal, es un componente importante de esta minería.



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TEMA CLAVE DIMENSIÓN

31. Presencia de patrimonio arqueológico en la región Cultural

ALCANCE

La presencia de patrimonio arqueológico en el área de minería contribuye al conocimiento de la historia de la región126

Las exploraciones arqueológicas en la Sabana de Bogotá, se iniciaron con rigor académico desde comienzos del siglo pasado con el profesor Miguel Triana; posteriormente, las exploraciones y hallazgos más relevantes los han realizado grupos de investigadores del Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH, Universidades de Los Andes y Nacional y de la organización GIPRI e investigadores como Gonzalo Correal. Miguel Triana (1922) dedicó gran parte de su vida profesional a estudiar el mundo estético de la Civilización Chibcha, con el afán de reivindicar su papel en la historia nacional y revelar la crisis derivada del desconocimiento de sus costumbres y prácticas, para responder a los estudios que habían hecho creer que estos grupos étnicos no tenían un desarrollo significativo, lo que simultáneamente implicaba que no se había perdido gran cosa con la destrucción de su legado arqueológico. Entre los principales hallazgos arqueológicos reportados en la Sabana de Bogotá, se tienen:

Riberas del Río Tunjuelito: hallazgos prehispánicos relacionados con ocupaciones Muiscas, sin embargo, el alto grado de alteración de algunos sectores del Valle del Río Tunjuelito, han dificultado la reconstrucción del contexto arqueológico del sitio. En este sector también se hallaron cuernos de un Mamut americano.

En Soacha, Candelaria la Nueva y el barrio Las Delicias se han encontrado

sitios datados entre los siglos VIII y XIII DC. En junio de 2002, se realizaron hallazgos arqueológicos de 164 cráneos muiscas en lo que era un cementerio indígena.

De los estudios realizados por la organización GIPRI en toda la Sabana de

Bogotá, se ha logrado establecer que en Bosa, Soacha y Sibaté, hay una alta concentración de sitios rupestres, en pinturas. Actualmente hay identificadas 155 rocas, pero se estima que existe en los alrededores y en la Sabana de

126 El alcance se modificó de acuerdo al comentario realizado por Alvaro Botiva. Investigador del Instituto Colombiano de

Antropología e Historia, ICANH.



140

Bogotá en su totalidad más de 15 zonas adicionales y cada una de ellas puede tener un número semejante de rocas. Esta zona de La Sabana, se ha expuesto a una gran alteración, producida por el incremento urbano de Bosa, Soacha y Sibaté, lo que ha permitido que en las áreas donde había arte rupestre se convirtieran en canteras, con la total indiferencia de las autoridades municipales, de los institutos de la cultura y de los especialistas en la conservación del patrimonio; se considera que en esta zona más de 40 rocas con arte rupestre han sido destruidas.

En el valle de Subachoque, hay evidencias de un camino antiguo usado para el transporte y negocio de sal que empezó en la mina de sal de Zipaquirá, cruzó el valle desde Tabio, ubicado al este del valle, y bajo hasta Supata y Chinga Caliente (San Francisco) al oeste, continuando hasta la zona cultural de los Panche; en este camino hay ocho de los veintiún sitios del arte rupestre encontrados en el valle de Subachoque.

En prospecciones de algunos sectores de Mosquera, Facatativa, Bojacá, Tenjo y Sutatausa, se ha confirmado que cada una de estas zonas tiene una alta concentración de sitios rupestres con cientos de rocas desconocidas

Al occidente de la Sabana de Bogotá se ha recuperado material cerámico, lítico y óseo animal, en tres sectores diferentes, en yacimientos arqueológicos en vía de alteración o desaparición. El potencial arqueológico de Funza, Mosquera y Fontibón, puede aportar para una mejor aproximación a la complejización social de los cacicazgos Muiscas, descritos por los conquistadores españoles para el siglo XVI.

Exploraciones en la Sabana de Bogotá permitieron el hallazgo de evidencias culturales precerámicas asociadas a fauna pleistocénica, aportando evidencias de ocupación desde finales de este periodo hasta comienzos del holoceno. En la Sabana también se halló un instrumento musical en hueso, considerado como el más antiguo hasta ahora encontrado en Colombia. Se detectaron sitios precerámicos y cerámicos en Nemocón y Suesca.

Los hallazgos realizados a la fecha permiten evidenciar un buen potencial arqueológico en la Sabana de Bogotá, que desafortunadamente ha sido alterado, descontextualizado o destruido, principalmente por el avance del urbanismo, obras de infraestructura y la minería, en especial de materiales para la construcción. Situación que ha sido favorecida por la falta de normas hasta 1994, de control por parte de las autoridades competentes y por la informalidad de la actividad minera.



Versión 1


Sólo hasta 1991 la Nueva Constitución Colombiana, aclaró la responsabilidad conjunta del Estado y las personas en la protección de las riquezas culturales y se enfatizó el valor patrimonial de las evidencias arqueológicas como fundamento de la identidad nacional y de las regiones. De acuerdo con sus artículos 63 y 72, los bienes del Patrimonio Arqueológico pertenecen a la Nación y son inalienables (se encuentran fuera del comercio, no se pueden vender, comprar o transferir a ningún título), imprescriptibles (no se pueden adquirir por la figura o modo civil de la prescripción adquisitiva de dominio) y son inembargables (no pueden ser objeto de esta medida civil y por lo mismo no podrían ser tenidos como prenda de garantía en efectos civiles o comerciales). El Patrimonio Arqueológico es dominio exclusivo de la Nación, entre otras razones porque a diferencia de ciertos bienes que pueden ser producidos continuamente (obras literarias, obras artísticas y plásticas, obras cinematográficas y audiovisuales), los bienes originarios de culturas desaparecidas y épocas prehispánicas no tiene tal posibilidad de producción actual o futura. Al situarse el tema arqueológico en la tensión entre desarrollo y tradición, y en ausencia de una legislación específica sobre patrimonio, a partir de 1994, la Ley 99 de 1993 regula la gestión de impactos sobre el patrimonio arqueológico como consecuencia de la construcción de obras de infraestructura. Así, el artículo 11 del Título I, señala que "Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial". Esta noción de medio ambiente artificial, que contempla al patrimonio arqueológico, permitió articular la protección del patrimonio cultural a la secuencia básica de estudios y acciones que componen la gestión ambiental en obras de infraestructura127. Posteriormente, la aprobación de la Ley 397 de 1997, Ley de la Cultura, ha implicado que la legislación sobre recursos culturales se haya puesto a tono con el perfil de la legislación ambiental en general, no solamente porque exige acciones preventivas, sino además porque plantea los procedimientos para la solicitud y obtención de permisos y licencias, a los responsables del desarrollo de la infraestructura del país. Sin embargo, aún falta la reglamentación de esta ley en lo concerniente al patrimonio histórico y cultural, lo que supone un grave problema para la protección del patrimonio nacional. Por último, en la Ley 388 de 1997 sobre Ordenamiento Territorial, se considera la articulación de los Planes de Desarrollo Municipal, entre las características ambientales e históricas del territorio con la planeación del uso del suelo. Bajo esta perspectiva se hace mención explícita de la preservación y defensa del patrimonio cultural en concordancia con "las políticas, directrices y regulaciones sobre la

127 Aporte de la Sociedad Colombiana de Arqueología a la formulación del Plan Nacional de la Cultura 2001-2010. Medellín mayo de 2001. Carlo Emilio Piazzini.



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conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los Departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico de conformidad con la legislación correspondiente"128. Si bien hoy se cuenta con esta legislación, que obliga a cualquier obra o actividad económica a realizar estudio ambientales, incluido el estudio arqueológico del caso, la dinámica con la que se ha desarrollado la actividad minera en la sabana de Bogotá ha ocasionado la destrucción de buena parte de este patrimonio. Las dificultades del control por parte de las autoridades competentes radican en que un alto porcentaje de la actividad minera es ilegal, por lo cual se evade este tipo de obligaciones.

Actualmente, la normatividad ambiental exige que la actividad minera incluya en sus estudios, los relacionados con la prospección arqueológica y que en el caso de realizar algún hallazgo, elabore un plan de rescate de estos vestigios. Si bien esto implica costos adicionales a los previstos en la inversión de los proyectos (por el plan de rescate arqueológico y el retraso de actividades y obras mineras), este costo se ve compensado ampliamente por el aporte del proyecto a la reconstrucción de la historia nacional y a la consolidación de nuestra identidad, retribuyendo de esta manera parte de la afectación que como actividad ha realizado hasta la fecha. Sin embargo, cabe aclarar que hasta ahora esto lo cumplen básicamente las actividades mineras de mediana y gran escala.

128 Ídem.



Versión 1



32. Tecnología ambiental en el ámbito de explotación disponible Tecnológica

ALCANCE

Disponibilidad de tecnología que asegura una explotación minera sostenible.

Actualmente existen tecnologías y técnicas ambientales que mejoran la sostenibilidad de las explotaciones mineras a cielo abierto. Con la implementación de estas herramientas se busca que se ejecuten los aspectos pertinentes al desarrollo de un proyecto minero, desde su concepción inicial hasta la fase de cierre de una forma técnica, sostenible y ambientalmente más admisible. Mediante la implementación de estas tecnologías se garantiza que se mitiguen los impactos ocasionados por las explotaciones hacia el medio ambiente en términos de emisiones, vertimientos, intrusión paisajística, etc. al incorporar medidas que han demostrado ser exitosas en muchos casos. Por ejemplo el manejo adecuado de taludes de explotación y taludes finales, prácticas de revegetalización y reforestación, sistemas de tratamiento de aguas residuales, control de emisión de material particulado hacia la atmósfera, control de erosión y producción de sedimentos entre otros. Para alcanzar este objetivo, en el país se han recogido por parte de las autoridades mineras y ambientales una serie de lineamientos que se pueden aplicar a las características específicas y condiciones del área de explotación, bien sea a cielo abierto o subterránea. Un ejemplo de lo anterior es la Guía Minero Ambiental de Explotación129, una herramienta de consulta y orientación, conceptual y metodológica, para mejorar la gestión y desempeño minero-ambiental. Así mismo, se cuenta con una guía específica para el sector carbón130, que se constituye en el referente técnico de gestión minero-ambiental para las actividades de explotación y acopio de minería subterránea de carbón. Estas guías están dirigidas a un amplio espectro de partes interesadas en la materia, incluyendo autoridades mineras, autoridades ambientales y corporaciones regionales, gremios y organizaciones mineras, concesionarios mineros, contratistas y operadores mineros, beneficiadores mineros, auditores minero-ambientales, entes territoriales, consultores, academia e inversionistas.

129 Ministerio de Minas y Energía-Ministerio de Medio Ambiente, 2002. Guía Minero Ambiental de Explotación. 130 PNUD-MINERCOL, 2004. Guía minero ambiental de minería subterránea y patios de acopio de carbón



144

El sustento legal de estas guías corresponde al artículo 199 del Código de Minas (Ley 685 de 2001), que pretende interpretar la necesidad funcional de integrar el manejo ambiental con relación al desarrollo de las actividades mineras, para orientar el desarrollo de las actividades sectoriales y para ser un complemento de los términos de referencia mineros y ambientales. Se debe considerar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha venido trabajando desde 1997 estas guías ambientales sectoriales en el marco de su política de producción más limpia. El marco bajo el cual se plantean las tecnologías ambientales comprende: El Marco Jurídico, Construcción, Montaje y Obras y Trabajos de Explotación, Evaluación de Impactos Ambientales, Manejo de Impactos Ambientales, Seguimiento, Monitoreo-Evaluación y Evaluación de Riesgos. Las indicaciones de esta guía se pueden aplicar en la fase inicial de los proyectos mineros, en las fases de explotación y en la de cierre, habida cuenta que la realidad indica que la mayoría de explotaciones están activas durante muchos años. Desde el punto de vista del concesionario minero interesado en desarrollar adecuadamente las actividades de construcción y montaje y de explotación (Figura 1) se podría aplicar el siguiente esquema de procedimiento131:

Identificar la actividad de interés en relación con la obra a desarrollar (Construcción y Montaje - Obras y Trabajos de Explotación)

Identificar la actividad de interés según sea a Cielo Abierto o Subterráneo. Identificar y evaluar el impacto ambiental de dichas actividades. Determinar los riesgos potenciales de las actividades en relación con el área

donde el proyecto se realiza. Identificar la correspondiente ficha de manejo ambiental para prevenir,

mitigar, corregir o compensar los impactos contemplados. Definir la ficha incorporándola al marco específico generado por el ámbito

del proyecto.

131 Ministerio de Minas y Energía-Ministerio de Medio Ambiente, 2002. Guía Minero Ambiental de Explotación



Versión 1


Figura 2. Ciclo minero (Tomado de la Guía Minero Ambiental de Explotación)

Las fichas de manejo disponibles para los componentes ambientales afectados y para las actividades específicas susceptibles de generar impactos son las siguientes:

COMPONENTE ASPECTO AMBIENTAL

AGUA

Abastecimiento de Agua Manejo de Aguas Lluvias Manejo de Aguas Residuales Domésticas Manejo de Aguas Residuales Industriales Manejo de Aguas Residuales Mineras Manejo de Cuerpos de Agua

AIRE Manejo de Material Particulado y Gases Manejo del Ruido

SUELO

Manejo del Suelo Control de la Erosión Manejo de Estériles y Escombros Manejo de Hundimientos

BIOTICO Manejo de Fauna y Flora

PAISAJE Manejo Paisajístico Plan de Recuperación

SOCIAL

Plan de Gestión Social Educación Ambiental Fortalecimiento Institucional Contratación de Mano de Obra Rescate Arqueológico

RESIDUOS Manejo de Residuos Sólidos



146

INGENIERIA

Manejo de Vías Manejo de Perforación y Voladura Manejo de Combustibles



Versión 1



33. Ausencia de desarrollos e innovación tecnológica Tecnológica

ALCANCE

Ausencia de proyectos de innovación tecnológica en la minería de materiales de construcción en la región.

En la Sabana de Bogotá es evidente la ausencia de proyectos de innovación tecnológica en la minería de materiales de construcción, aspecto que está en plena concordancia con lo que sucede en el resto del país en esta materia. A escala institucional macro, desde el Plan Energético Nacional se reconoce que a nivel nacional, aunque se ha reconocido la importancia de las inversiones en ciencia y tecnología, este reconocimiento no ha sido muy efectivo en la destinación de recursos y los resultados obtenidos tampoco han sido muy contundentes. En la actualidad, este reconocimiento es aún menos efectivo, al menos en las primeras etapas de los procesos de liberalización de los mercados y corre el riesgo de verse considerablemente mermado afectando los procesos de acumulación de capacidades y conocimiento132. Así mismo el Documento CONPES 3080133 de 2002 sobre Política Nacional de Ciencia y Tecnología establece que si se desea que la inversión del país en ciencia y tecnología tenga la mayor rentabilidad social posible, y un mayor impacto en la generación de unas nuevas condiciones económicas y en la construcción de la nueva sociedad colombiana, es necesario fomentar la articulación y continuidad entre la investigación básica, la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico, y armonizar las supuestas disyuntivas entre las políticas públicas y las dinámicas del mercado, y entre los propósitos nacionales y las dinámicas regionales. Como parte de las estrategias que existen para desarrollar el anterior propósito, existen una serie de programas sectoriales nacionales entre los cuales está el Programa Nacional de Investigaciones en Energía y Minería, con varías líneas de acción, entre las cuales se tiene la del Desarrollo tecnológico de materiales para la construcción.134

132 UPME, 2003. Plan Energético Nacional. Estrategia energética integral el plan energético nacional 2003-2020. 133 Las recomendaciones del CONPES tienen como propósito servir de insumo en la elaboración y establecimiento de las políticas económicas y sociales generales del país. Por medio de ellos se asesora a la Presidencia de la República en los planes y programas económicos y sociales al prever los efectos que dichas políticas y/o proyectos de leyes tendrán sobre la ciudadanía nicaragüense desde la perspectiva de las organizaciones o asociaciones sectoriales y territoriales con presencia en el CONPES. 134 COMPES 3080, 2000. Concejo Nacional de Política Económica y Social.



148

Al revisar las líneas de investigación de COLCIENCIAS135 dentro de la Estrategia de innovación y desarrollo tecnológico, sobre este programa se encuentra que existen hasta la fecha 271 grupos de investigación pero en ninguno de estos incluye específicamente el tema de materiales para la construcción entre su objeto de interés. Así mismo, en el análisis realizado por COLCIENCIAS136 de los resultados sobre el desarrollo de las líneas de investigación y desarrollo tecnológico en el campo minería se busca que exista una asimilación y adaptación de tecnologías competitivas que permitan el uso creciente y eficiente del recurso mineral y el mínimo impacto ambiental, pero se encuentra que existe un:

Bajo nivel de capacitación e investigación en minerales no energéticos.

Bajo intercambio a nivel nacional e internacional de investigadores en minería.

Divorcio Empresa- Universidad

Precario acceso a la información científica y tecnológica. Así mismo, en el marco general identifica líneas de acción con relación a necesidades de Investigación en:

Planeamiento y prospectiva minera.

Prospección, exploración y evaluación de minerales.

Explotación, aprovechamiento de minerales y tratamiento de desechos.

Desarrollo de Cadenas Productivas. En el tema de explotación aprovechamiento de minerales estratégicos y tratamiento de desechos, se encuentran dos referencias específicas en el tema de materiales de construcción:

Sustitución de minerales (materiales de construcción)

Optimización de procesos industriales de los materiales de construcción Dentro de los objetivos del plan estratégico del Programa de Investigaciones en energía y minería se recomienda:

Promover la cultura de la innovación científica y tecnológica en las industrias energéticas y minera.

Intensificar la integración y cooperación tecnológica

135 COLCIENCIAS, 2006. Directorio de grupos colombianos de investigación científica y tecnológica e innovación. 136 COLCIENCIAS, 2002. Líneas de investigación y desarrollo tecnológico en el campo de la minería.



Versión 1


Optimizar el aporte científico y tecnológico proveniente de las agencias estatales y privadas.

Desarrollar investigación básica para generar innovaciones incrementales, radicales y cambios tecnológicos.

Crear una red de grupos y centros de investigación que maximice la innovación en procesos y productos.

De lo anterior se establece que el tema de desarrollo e innovación tecnológica en el sector de materiales de construcción es incipiente y falta un terreno largo para recorrer, para que se pueda incorporar a las prácticas actuales de minería.



150


34. Importante nivel de competencia por los usos del suelo en la región.

Territorial

ALCANCE

Existe una alta competencia en los usos del suelo que genera tensión en la elaboración y aplicación de los instrumentos de ordenación del territorio.

Bajo las condiciones actuales de desarrollo de Bogotá, el suelo de la Sabana de Bogotá presenta un patrón de cambio de identidad en sus usos, marcados por las demandas de la metrópoli. Este hecho conduce a establecer que el suelo de la región es apetecido por diferentes argumentos que influyen en tal fenomenología, en el cual, el alto nivel de competencia tiene dos escenarios, el primero que se refiere a la competencia por uso como producto de la urbanización como un primer factor de jalonamiento y el segundo es la lucha por uso para actividades de carácter industrial y agroindustrial137, como un segundo factor de demanda. Dentro de la compleja dinámica de la competencia existen elementos que crean las condiciones apropiadas para que las actividades económicas creen un mercado de demanda de suelo para su localización, en este contexto la Sabana muestra algunos elementos favorables que facilitan dicha situación, a través de:

Como un primer argumento podemos señalar las condiciones fisiográficas y medioambientales. Fisiográficas por posee pendientes planas cuyas condiciones no requieren de infraestructura especial para su localización como si ocurre en zonas quebradas, esta condición favorece tanto a la industria como a la agroindustria (flores). El clima favorece a la actividad agroindustrial, dado que el rango de variación de las temperaturas oscila ente 17 y 25 grados centígrados, lo que proporciona una disponibilidad de la radiación solar óptima (continua) y adecuada para el ciclo vegetativo, que favorece el crecimiento de 40 especies. Estas condiciones permiten asegurar una oferta diversificada, continua y relativamente elástica. Estas son ventajas comparativas para el establecimiento de la floricultura por ejemplo, uno de los principales actores en la competencia por uso del suelo.

Como segundo argumento la Sabana cuenta con suelos livianos con buen

drenaje y relativa riqueza orgánica, lo cual se convierten en condiciones agrológicas optimas para la localización de agroindustria ya sea de flores o lechera. Tal vez uno de los elementos que más jalonaron el establecimiento

137 F. Dureau. Metropli en movimiento 2002.



Versión 1


de la agroindustria de flores en este territorio lo constituyen las reservas hídricas que posee la Sabana, y el cual es muy importante para este monocultivo138.

Como tercer argumento se encuentra las oportunidades socio-económicas

que presenta la región, a través del principal mercado y centro económico del país, representado por Bogotá. Ciudad que se constituye en el eje central de la economía nacional, lo que facilita el manejo financiero y de relaciones estado-sector. Otra facilidad es la oportunidad que ofrece el mercado para la consecución de materias primas y de asistencia técnica especializada. Condiciones que son básicas para una actividad industrial y comercial que se ubique en la Sabana.

Como cuarto elemento, esta la oferta de infraestructura que en la periferia de

Bogotá ofrece. Destacándose una buena red de malla vial, de telecomunicaciones, de energía, condiciones que facilitan el transporte de insumos y de productos. Sin embargo la principal ventaja para actividades como las flores y la industria manufacturera con carácter de exportación es el Aeropuerto El Dorado, que es la ventana de salida a la exportación y cuya infraestructura exportadora (cuartos fríos, bodegas frecuencia en los itinerarios de vuelos) no la posee ningún aeropuerto del país, adecuándose así a las exigencias del industrial. Este ultimo elemento es tal vez el argumento más fuerte para poder explicar que, la competencia del uso del suelo se hace mas intensa a medida que la actividad se localice cerca de Bogotá, de allí entonces que toda la zona occidental en las inmediaciones del Dorado, como Madrid, Funza, etc, concentra o ubica actividades de carácter industrial y agroindustrial.139

En el caso de competencia de usos del suelo destinado para viviendas, la expansión de esta competitividad ha estado marcada por las estrategias impuestas por los grupos sociales quienes traducen fuertes desigualdades en el dominio del espacio, de acuerdo con sus necesidades de servicios ambientales. Es decir que los grupos de bajos y medios recursos habitan zonas donde el territorio que puedan brindar el servicio solo de habitación, de allí que la expansión de estos usos se da en áreas sur y occidental de la ciudad de Bogotá, este mismo comportamiento lo experimenta los municipios de la Sabana donde las áreas de expansión se construyen según las estrategias de los grupos sociales140.

138 SENA � UN. Hacia donde va la sabana de Bogotá?, Bogotá 1994, p. 128-129 139 PORFIDIO ANDRADE. Localización y difusión de la Floricultura en la sabana de Bogotá, Tesis para Magister en Geografía. IGAC, Bogotá 2001. P 153-155. 140 Adaptado de L.M. Cuervo. El Falso Espejo de la Ciudad. Ensayo.



152

Para el caso de los grupos sociales con mayor poder de adquisición, la competencia del suelo para vivienda se da en zonas donde la naturaleza brinda servicios de comodidad, esparcimiento y belleza visual, de allí que la zona norte de la Sabana paulatinamente se halla ido colonizando por un alto proceso de parcelización, cuyos terrenos antiguamente eran ocupados por actividades agrícolas como la ganadería y cultivos de cereales. Un ejemplo activo de ello es todo el proceso de urbanización tipo campestre que se ha vivido en Chia. En síntesis son muchos los factores que crean condiciones para el mercado del suelo en la Sabana, sin embargo no hay que desconocer que este proceso no es uniforme en todo el territorio, ya que a medida que los suelos se encuentran mas distantes de Bogotá menor es la competencia, es decir que la ciudad se comporta como imán que contrae o intensifica la disputa en sus cercanías y expande o disminuye el fenómeno a medida que se aleja de la metrópoli.141 De esta manera surge como elemento de vital importancia para entender el proceso de la competencia, todo el fenómeno de crecimiento que viene impulsando Bogotá como espejo para todo el territorio de la Sabana. En este sentido los argumentos de explicación a este fenómeno tienen como sustento los siguientes elementos: Características del fenómeno metropolitano: "Todo lo referenciado anteriormente significa que en conjunto el área periférica de Bogotá, presenta no sólo un crecimiento económico de gran dinamismo basado en sus relaciones directas con la capital sino que además de existir una tendencia a la especialización, se están consolidando como subregiones económicas de gran importancia, integradas a las redes de mercado y servicios, tanto nacionales como internacionales extendiendo su área de influencia hacia las ciudades de Tunja y Villavicencio, configurando lo que bien podría llamarse la Región de Santafé de Bogotá" (PEB, 1995, p.57). Sin embargo, esta conclusión debería matizarse diferenciando el Área Metropolitana, caracterizada por compartir un mismo mercado de trabajo, de la Región Económica, donde la influencia de Bogotá se extiende a distintos territorios del país dependiendo de la actividad de la que se trate. En síntesis, la información recolectada por el estudio del PEB y algunas de las interpretaciones ofrecidas enriquecen y detallan la visión de la estructura económica espacial metropolitana. La estructura del área metropolitana asume la forma de pulpo y su extensión no es continua hacia el área inmediata sino a través de corredores que corresponden con los ejes viales de intercomunicación interregional.

141 F. Dureau.Metropoli en movimiento. 2002. p. 187-195



Versión 1


Este fenómeno ha generado desde Bogotá y hacia la región una conjugación de rasgos peculiares rasgos representados así:

El eje Norte está marcado por la expansión demográfica Bogotana de sectores residenciales medios y altos, acelerando el crecimiento poblacional de estos Municipios y dando lugar a la aparición y desarrollo de actividades económicas muy especiales como son las de alojamiento de centros educativos de todos los niveles y de clubes y centros recreativos y sociales. Su propia vocación económica se expresa a través de la fuerte presencia de actividades agrícolas y pecuarias, con una muy importante extensión sobre la expansión de la agroindustria alimentaría.

Los ejes occidental y sur pueden analizarse conjuntamente por presentar

rasgos muy semejantes. La expansión residencial Bogotana también ha determinado altos ritmos de crecimiento demográfico en muchos de estos Municipios, especialmente en Soacha. Sin embargo, es importante aclarar que se trata de habitantes de menores recursos que los alojados en el corredor norte, predominando la presencia de trabajadores agrícolas e industriales. Las peculiaridades regionales también se ponen de manifiesto en la definición de las vocaciones económicas de estos dos ejes. Ser la salida hacia el occidente colombiano le ha representado la posibilidad de desarrollar industria basada en el consumo de insumos importados, pues facilita su acceso al principal puerto marítimo del país, y fuertemente orientada a los sectores químico y metalmecánico. La calidad de la tierra agrícola disponible y la cercanía al aeropuerto El Dorado incidieron en el temprano desarrollo de la floricultura de exportación inicialmente muy concentrada en el occidente de la Sabana. Igualmente, ha hecho posible el desarrollo agroindustrial, en este caso más orientado a la producción de alimentos concentrados para animales.

Como rasgos comunes a toda el área metropolitana puede señalarse la progresiva constitución de subcentros metropolitanos cada vez más diversificados y menos determinados por la existencia de una función predominante. Cada vez es más difícil hablar de ciudades dormitorio altamente especializadas en funciones residenciales, o de ciudades industriales o agroindustriales con poco acompañamiento de otras funciones económicas. Aunque cada eje y cada subcentro esté marcado en sus orígenes por cualquiera de estas funciones especializadas, su estructura económica se ha diversificado y sus roles funciónales metropolitanos se han enriquecido. Así, a las dinámicas regionales y metropolitanas se le superponen cada vez con más fuerza dinámicas endógenas de cada subcentro que van naciendo de la progresiva conjunción de la población residente con actividades económicas del más diverso tipo.



154

Tendencias de cambio por el uso del suelo: Para aproximarse al conocimiento de las tendencias de cambio en la actividad económica de la Sabana de Bogotá que marca la alta competencia, es necesario considerar los factores que pueden alterar los ritmos y sentidos de crecimiento de las actividades y competencia de usos del suelo dominantes. a. Las funciones residenciales en los Municipios de la Sabana: Bogotá es considerada hoy en día como una de las ciudades más densamente pobladas del mundo: en 1993 tenía una densidad de 250 habitantes por hectárea. En 1970 la preocupación era el crecimiento tan extensivo y alargado de la ciudad que se suponía podría copar las tierras de la Sabana en períodos muy cortos. Como se vio, esta tendencia se fue transformando en la contraria y después de 25 años la ciudad se ha compactado en su forma física y se ha densificado en los patrones de ocupación del suelo. Las limitaciones de algunos Municipios de la Sabana, especialmente los del occidente, para la prestación del servicio de agua contribuyeron a disminuir sus ritmos de crecimiento demográfico y no lograron competir con proyectos como Ciudad Bolívar o la conducción de agua en gran escala para mejorar el crecimiento de localidades como la de Suba. A pesar de estas dificultades, el crecimiento de los Municipios del área metropolitana ha sido grande. Entre 1985 y 1993 la población de Bogotá pasó de 4 a 5 millones de habitantes y creció a un 3.3% promedio anual, mientras la de los Municipios metropolitanos pasó de 450 mil a 750 mil habitantes con un crecimiento del 6.4% promedio anual. Así, la población de la periferia metropolitana era solo el 12% del total del área en 1985 y para 1993 esta proporción ya había aumentado al 19%. En la actualidad se desarrollan varios proyectos o se empiezan a diseñar otros que podrían cambiar el panorama del desarrollo metropolitano, que podría reconfigurar o generar cambios en la alta competencia por el suelo. Ya hace unos cuatro años la ciudad ofreció finalmente agua en bloque a los Municipios del occidente y, aunque no se tiene información, es previsible que su crecimiento se haya acelerado. Hacia el norte se está ampliando la carretera central, conocida como Autopista del Norte al interior de la ciudad, hasta Tocancipá. Esta obra está casi terminada y disminuirá en su inicio los tiempos de viaje entre este municipio y Bogotá, consolidando las funciones residenciales de este extenso corredor norte metropolitano. Se ha emprendido igualmente un esfuerzo de mejoramiento de las vías transversales de la Sabana tendiente a descongestionar las vías Bogotanas del tráfico pesado. Estas vías mejorarán la interconexión entre los Municipios periféricos de la Sabana, desde el



Versión 1


norte hasta el occidente y suroccidente, muy probablemente contribuyendo a acelerar el cambio de usos de tierra rural a urbana. Finalmente, la construcción de las líneas de Transmilenio de la ciudad ha tenido un alto impacto para el impulso y expansión urbana hacia sitios en las periferias de los portales de cabeceras, los cuales se ubican en zonas extremas de la ciudad. Aunque se trata de obras con procesos de maduración muy largos, es previsible que induzca una extensión de la ciudad hacia los extremos de la Sabana conectados con las estaciones terminales al suroccidente y occidente de la ciudad. De esta manera, estos corredores se consolidan en funciones residenciales aumentando la presión por los usos residenciales de la tierra disponible. Esta acción impulsa la presión sobre el uso del suelo para usos residenciales, mas no ha generado cambios previsibles hacia otros usos. En estas condiciones, un escenario viable es el de un decrecimiento demográfico agregado de la ciudad y su área circundante y una aceleración del crecimiento demográfico de los Municipios metropolitanos. Los patrones de crecimiento de la ciudad cambiarán y las presiones a la densificación disminuirán. En estas condiciones, al más leve pero positivo crecimiento neto se sumará una tendencia a la suburbanización de las funciones residenciales acelerando, como se dijo, el crecimiento de los Municipios metropolitanos. b. La metropolización de la industria: La industria de los Municipios metropolitanos ha crecido en los últimos veinte años a un ritmo semejante al de Bogotá. De las cuatro grandes ciudades del país, Bogotá es la única que ha mantenido, incluso ampliado, sus participaciones nacionales en generación de empleo industrial. Esto significa que la industrialización de la Sabana ha mantenido un ritmo de expansión constante, sin superar al de la ciudad, pero superior a los promedios nacionales. Algunas condiciones o factores recientes podrían modificar algunas de las tendencias de los años pasados. Bogotá emprendió un gran proyecto como el de la Zona Franca Industrial de Fontibón que amplió considerablemente la oferta de tierra para usos industriales dentro del perímetro del Distrito Capital. Habría que considerar si este proyecto podrá competir en precios y facilidades infraestructurales con localizaciones alternativas al interior del territorio metropolitano que pudieran alterar su capacidad de atracción de grandes firmas manufactureras. Por otra parte, al interior de la ciudad se ha venido consolidando un corredor industrial noroccidental a lo largo de la Calle 80 o salida a Medellín. Esta gestación



156

coincide con la regulación urbana establecida por el municipio de Cota a lo largo de la Autopista a Medellín, destinándola a usos industriales. Este fenómeno al contrario de la zona norte de la ciudad ha tenido una influencia determinante sobre la formación de los corredores metropolitanos. Por tanto, esta coincidencia de cambios en Bogotá y de la regulación de Cota lleva a la consolidación de un nuevo corredor industrial metropolitano a lo largo de esta troncal que, de seguir los trabajos como se tiene planeado, conectará a Bogotá con Medellín y la costa Caribe mucho más rápido y eficientemente que cualquier otra alternativa. Estas circunstancias reafirman que la presión sobre esta zona del territorio configura un uso u ocupación hacia el uso industrial como demanda de servicios ambientales hacia esta actividad. c. El devenir de actividades mayores como la floricultura y la ganadería: La floricultura ha tenido un impacto ambivalente sobre el balance entre el crecimiento urbano y el metropolitano. Desde el punto de vista de los precios de la tierra y la rentabilidad en su uso, ha opuesto barreras económicas a la ilimitada extensión de los usos residenciales de la tierra de la Sabana. Sin embargo, su dinamismo y capacidad generadora de empleo se ha constituido también en factor de atracción de población migrante. Las condiciones de la floricultura han cambiado, aunque la actividad ha logrado mantenerse competitiva en el mercado mundial. Las autoridades locales de los Municipios metropolitanos muestran algún recelo por los impactos conocidos sobre el consumo intenso de agua y el acelerado deterioro de la tierra, además de las dificultades demostradas sobre la salud de los obreros por la manipulación de agroquímicos y pesticidas. El agotamiento de los recursos sumado al recelo de las autoridades podría estar incidiendo en una movilización de las inversiones nuevas hacia Municipios periféricos de la Sabana, e incluso hacia fuera de la región y del país. Se sabe por ejemplo de una movilización considerable de capitales hacia Ecuador y Centro América. Habría que precisar la magnitud y el ritmo de estas tendencias para establecer los posibles impactos sobre el crecimiento metropolitano. En el caso no deseable de una depresión de la actividad cultivadora de flores, la extensión física de Bogotá no encontraría límites económicos y la conversión de usos rurales por urbanos sería mucho más fácil que hasta el presente. Las actividades de ganadería, pastos y agroindustria lechera al no haber alcanzado niveles tan altos de intensidad aún no enfrentan las dificultades ambientales de la floricultura, ya que son menos rentables y no han resistido la tendencia al desplazamiento de la actividad hacia zonas mas distantes de la metrópoli.



Versión 1


Sin embargo a pesar de los cambios y la expansión del suelo metropolitano, los cultivos de flores de acuerdo con su rentabilidad y generación de divisas todavía resisten la presión por el uso del suelo de otras actividades, sobre todo aquellas que están ubicadas en la periferia de Bogotá. Por lo tanto al parecer todavía no hay amenazas o transformaciones importantes que se ciernan sobre el futuro de esta actividad y es esperable que continúe siendo próspera gracias al gran impulso recibido por la expansión del mercado metropolitano. No obstante, como se discutió en el parágrafo anterior, el mejoramiento de las vías hacia el norte aumentaría la presión por el uso residencial de estas tierras y podría inducir un alejamiento aún mayor de la actividad. En conclusión, si es evidente que existe una alta competitividad por el uso del suelo en el territorio de la Sabana, pero este fenómeno se encuentra bajo el espejo de Bogotá como entorno urbano que a medida que su crecimiento la expande territorialmente, así mismo va creciendo la presión y disputa por el suelo. En esta lógica la alta competitividad de usos del suelo que Bogotá ha generado o irradiado en el territorio de la sabana, sin lugar a dudas produce tensiones en la elaboración y aplicación de los instrumentos de ordenación del territorio, de allí que en la discusión del POT para Bogotá, el tema de la expansión de la ciudad y su creciente demanda, produjo tensiones con la CAR y los Municipios aferentes de la región, por cuanto la concepción general de la expansión y el requerimiento de todo el suelo disponible en el Distrito para localizar la expansión, implican que hay una brecha entre las intenciones de negociación regional y las acciones correspondientes. El programa específico de negociación regional introducido por la segunda administración del alcalde Mockus por ejemplo, está inserto dentro del objetivo de aumentar la productividad, lo cual le establece un sesgo particular en los procesos de negociación con los municipios. De otro lado el caso de la minería y su incidencia en la competencia por uso del suelo presenta una particularidad, que la hace local y no con una importancia regional, es decir que tan solo la minería enfocada a la extracción de material de canteras es solo observable en las zonas del sur de Bogotá, donde el crecimiento desmarginalizado y en algunas ocasiones ilegal ejerce presión sobre tales actividades, para el resto de la Sabana no es evidenciable tal situación, ya que por lo general estas actividades son en laderas y la ocupación o de estas zonas para otras actividades que puedan ejercer presión no son apetecibles. Sin embargo a esta situación hay que adicionarle que la minería a pesar de no constituirse en una actividad con un alto porcentaje de ocupación territorial, en algunos casos como la explotación de canteras se ubica sobre ecosistemas



158

considerados como importantes como es el caso de los cerros orientales en Bogotá sector sur y norte. Con este supuesto surge la inquietud sobre la verdadera importancia de la minería, en la alta competencia del uso del suelo y en la generación de tensión en los instrumentos de ordenamiento territorial.



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35. Limitados emplazamientos de materiales de construcción con la suficiente calidad.

Territorial

ALCANCE

La localizada distribución de los materiales de buena calidad supone una limitación a las opciones de desarrollo de la minería.

A nivel general se tiene que las explotaciones de materiales construcción en la zona de estudio se concentran principalmente en trece formaciones geológicas, entre las cuales se destacan las Formaciones Bogotá y Guaduas para la extracción de arcillas, la Formación Arenisca Labor y Tierna para arenas, la Formación Plaeners para recebos y Conos y depósitos de Terrazas Altas para extracción de gravas142. Con base en estimaciones de INGEOMINAS143 para la Sabana de Bogotá la reservas de gravas son de 360 millones de m3, cantidad muy inferior si se compara con los 7500 millones de m3 de arenas y recebos y 850 millones de m3 de arcillas lo cual indica que la región dispone con excepción de las gravas de suficientes recursos en materiales de construcción que le permiten satisfacer su demanda a nivel local. En el censo minero de 1996 se visitaron 840 minas, de las cuales el 57% se dedicaba a la extracción de arcillas, el 23% arenas, el 14% recebos, el 3% gravas, el 2% arenisca y el 1% triturado. En ese entonces el 66% se encontró en estado activo, el 25% abandonadas y el 11% se explotaban esporádicamente144. Las características principales de las formaciones y los materiales aprovechados se presentan en la tabla 12. En la Sabana de Bogotá como es de esperarse no todas las canteras ofrecen los mismos materiales de construcción ni las mismas calidades145. Los materiales de construcción para concreto y mortero exigen una mayor calidad y provienen en gran parte de un número reducido de municipios. La incidencia se relaciona con los costos de transporte, dado que las fuentes alternas se localizan en municipios por fuera de la Sabana.

142 INGEOMINAS, 1997. Programa de investigación sobre aprovechamiento de yacimientos minerales. Inventario minero para materiales de la construcción en la Sabana de Bogotá. 143 INGEOMINAS, 2001. Materiales de construcción en la Sabana de Bogotá. Pub. Esp. 23. 144 Op. cit. 145 FEDESARROLLO, 2006. Informe El Sector de materiales de construcción en Bogotá-Cundinamarca.



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Tabla 13. Características de las formaciones y materiales aprovechados.

FORMACION ESPESOR (m)

MATERIAL APROVECHADO

USO COMERCIAL

Arenisca Dura 120-460 Recebo-Triturados Arenas para construcción y recebo para vías

Plaeners 60-207 Recebo-Triturados Recebo para vías

Labor y Tierna 200-325 Arena-Arenisca Arenas para construcción y puntualmente arenas para fabricación de vidrio

Guadua 205-1200 Arcillas-Arenas Principalmente arcillas para fabricación de ladrillos

Cacho 50-400 Arena Arenas para construcción

Bogotá 800-2000 Arcilla Fabricación de ladrillos

Regadera 360-1800 Arenas Arena para construcción

Tilatá 70-300 Gravas-Arcilla Gravas para construcción y arcilla para fabricación de ladrillos

Depósitos Terraza Alta

70-400 Gravas-Arcilla Gravas para construcción y arcilla para fabricación de ladrillos

Conos aluviales

100 Gravas-Triturados-Arena

Gravas para construcción y arcilla para fabricación de ladrillos

Fuente: La Consultoria. 2006

La mayor cantidad de explotaciones de gravas se concentran en los conos del Río Tunjuelito, que se componen por arenas, delgadas capas de materia orgánica y material grueso de origen fluvio-glaciar. Otras explotaciones de gravas se relacionan con los depósitos terciarios y cuaternarios aluviales, principalmente sobre las formaciones Tilatá y Depósitos de Terraza Alta y se localizan en Usme, Tabio-Tenjo y La Punta-Subachoque. Estas son la las zonas en donde las explotaciones ofrecen gravas y gravillas de mejor calidad para la producción de concreto. La oferta de arena depende de Sibaté-Soacha, La Caro-Briceño Gachancipá-Tocancipá y Usaquén. En recebos la oferta es más dispersa, siendo Mondoñedo, Sibaté-Soacha, El Codito y Muchuelo los mayores proveedores. En arcillas Usme y Sibaté-Soacha. La Formación Arenisca Dura proporciona agregados adecuados para concreto mientras que la Formación Arenisca de Labor y Tierna es la más empleada en la Sabana de Bogotá para la extracción de arenas y arenisca (piedra ornamental). La extracción de recebo se efectúa en un 51% de la Formación Plaeners, cuyo principal uso es como afirmado en vías mientras las arcillas se extraen en un 59% de la Formación Bogotá para la fabricación de ladrillo y teja. En términos de la relación localización/calidad de los materiales de construcción se puede afirmar que las mayores limitaciones se presentan cuando se hablan de triturados para fabricación de concretos y morteros dada la definida sectorización por razones de la historia geológica de la Sabana de Bogotá. Caso que no se presenta con las arenas y recebos, dado que la localización de las fuentes es dispersa, aun cuando se presentan limitaciones por la heterogeneidad de los



Versión 1


materiales y la inadecuada explotación que deteriora la calidad de los materiales extraídos, pero no supone una limitación en cuanto a oferta del recurso.



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36. Carencia de programas de reconversión minera a otras actividades económicas

Tecnológico

ALCANCE

En áreas donde no puede desarrollarse la actividad minera no se promueve por parte del Estado actividades económicas alternativas.

De acuerdo a lo planteado por el gobierno nacional, en el actual Código de Minas, se considera que la población que es expulsada de la minería o que está en riesgo de ingresar a la minería de manera marginal, debiera tener otras opciones económicas, más rentables, seguras y dignas. El Código en su Capítulo XXIV. Aspectos sociales de la minería. Artículo 248. Numeral 2. Proyectos de reconversión, señala que �Son proyectos en los cuales, dadas las características geológico-mineras y la problemática económica, social y ambiental, no es posible llevar a cabo el aprovechamiento del recurso minero. Estos proyectos se orientarán en el mediano plazo a la reconversión laboral de los mineros y a la readecuación ambiental y social de las áreas de influencia de las explotaciones. La acción del Gobierno estará orientada a la capacitación de nuevas actividades económicas, o complementarias a la actividad minera, a su financiación y al manejo social�. Colombia cuenta con experiencias como el intento de la formalización de la pequeña minería de carbón en el altiplano cundiboyacense, desarrollada en la década del 90, encaminada a reducir las condiciones de marginalidad en que esta minería se desarrollaba en la Sabana de Bogotá. Entre los principales objetivos de ese programa estaba reducir el trabajo infantil minero, diversificar la economía minera, la legalización de títulos mineros y la recuperación ambiental de zonas abandonadas, con un ingrediente fuerte de capacitación enfocado a la consolidación de alternativas de producción diversificada para poblaciones vulnerables de menores, mujeres, jóvenes y adultos mayores. Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados, hoy puede verificarse que la situación actual difiere muy poco de la anterior. Además de esta experiencia, no se evidencia en las acciones concretas del gobierno nacional y de los municipales (Planes de desarrollo y POT´s), el interés por ejecutar programas de alternativas económicas para la población que se dedica a la actividad minera o que es expulsada de ésta por el cierre de las minas. En este sentido, la voluntad política es fundamental y debe manifestarse en la toma de decisiones que faciliten la inversión y la ejecución de nuevos proyectos; dentro de estas políticas las consideraciones y decisiones sociales deben, como mínimo, incluir



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proyectos de reconversión laboral en zonas donde no es posible llevar a cabo el aprovechamiento minero por largo plazo, ofrecer a quienes no alcancen la condición de beneficiarios de un contrato o de un título minero, alternativas económicas rentables que les permitan dedicarse a actividades productivas relacionas o no con la minería, evitando tener que acudir a la explotación ilícita como única posibilidad de empleo.



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37. Indefinición con respecto a la zona del Tunjuelo genera incertidumbre para el desarrollo del sector

Ambiental

ALCANCE

La indefinición respecto del futuro de las canteras ubicadas en las zonas inundadas del Tunjuelo genera incertidumbre en el sector.

La Localidad de Tunjuelito está ubicada al sur de la Ciudad, sobre la margen derecha del río Tunjuelo. Tiene una extensión aproximada de 991.1 hectáreas, distribuidas en 19 barrios, donde el uso del suelo es exclusivamente urbano. En su parte norte limita con las Localidades de Puente Aranda y Kennedy, al occidente con la localidad de Ciudad Bolívar, al sur con Usme y Ciudad Bolívar y al oriente con la Localidad de Rafael Uribe. La Localidad de Tunjuelito hace parte de la cuenca media del río Tunjuelo, el cual la bordea sobre el costado occidental, de sur a norte. Así mismo, al sur de la Localidad (Barrios Meissen y Tunjuelito) la Quebrada Chiguaza desemboca en el río Tunjuelo, generando riesgos por inundación sobre los barrios aledaños. La cuenca del río Tunjuelo está conformada por tres áreas principales: cuenca alta (desde la laguna de los Tunjos hasta el embalse La Regadera), cuenca media (desde el embalse La Regadera hasta la zona de explotación minera) y cuenca baja (desde zona de canteras hasta la desembocadura en el río). En la jurisdicción del Distrito Capital, la zona del Tunjuelito encierra cerca del 70% de los sitios de extracción de materiales (478 canteras y gravilleras), sobresaliendo chircales y plantas de agregados.146 Geológicamente, la Localidad de Tunjuelito está constituida por llanuras de inundación (27.1 %), por terrazas bajas (49.8 %), por conos aluviales (22.5 %) y coluviones (0.6 %). Desde el punto de vista geotécnico, la localidad está constituida principalmente por suelos duros (68.47 %), en menor proporción por los suelos que conforman la ronda de ríos (27.08 %), y por suelos de piedemonte (4.44 %).147 De acuerdo al estudio "La inundación de la zona minera del Tunjuelo y un posible desabastecimiento de agregados para concreto de Bogotá", realizado por la UPME en agosto de 2002, el área minera abarca 320 ha, las cuales al 2002 contaban

146. Aguilar Camila, El sector de materiales de construcción en Bogotá � Cundinamarca. 147 Correa Arroyave, Alvaro. La minería a cielo abierto en el contexto del desarrollo y su impacto sobre el medio ambiente. El

caso de Bogotá, D.C. Agosto 2003.



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con cuatro títulos mineros, dos de los cuales correspondían a la firma CEMEX y a la fundación San Antonio (40% del área). El 55% del área estaba adjudicada a la firma Ingeniesa, mediante un contrato de concesión hasta el año 2009. El cuarto título correspondía a una licencia de exploración de un área amparada con un permiso de explotación y con trámite jurídico para la celebración de un contrato de concesión, que figuraba a nombre de Cementos Diamante. El caudal del río Tunjuelo es pequeño, pero en épocas de invierno el caudal aumenta de forma significativa. En Mayo del 2002 la intensificación de las lluvias provocaron la inundación del barrio Tunjuelito (sector el Hoyo), y con el fin de evitar inundaciones de otros barrios aledaños, el Distrito resolvió romper el jarillón de la cantera Pozo Azul para contener los excesos de caudal, lo que ocasiono daños en el cauce del río y provocó la inundación de la cantera Santa María de la empresa Cemex. Otras canteras de propiedad de la fundación San Antonio y de la empresa Cemex, en junio del mismo año resultaron inundadas. Se estima que el conjunto de las canteras almacenaron alrededor de 25 millones de metros cúbicos de agua. El estado actual de las explotaciones de la zona se pude resumir en los siguientes puntos:

Canteras que se encuentran inundadas (Pozo Azul, Santa María, Ingeniesa, Conagre, Carlos Madrid, Premezclados y Sánchez). Inicialmente se inundaron las canteras de Pozo Azul y Santa María, después, a medida que la erosión regresiva se remontó hacia aguas arriba, se inundaron las canteras de Carlos Madrid, Sánchez González e Ingeniesa � Conagre. Finalmente, por infiltración desde las canteras que ya estaban inundadas, se empezaron a inundar las canteras Santa Inés y La Guaquera.

Estudios de consultoría certifican que las empresas mineras han extraído materiales de la zona de amortiguación del río, en excavaciones que varían entre 50 y 80 metros de profundidad, es decir, de 6 a 10 veces más la profundidad del río.148

Los 25 millones de m3 que inundaron las canteras en el 2002, constituyen otra catástrofe socio-ambiental. Este volumen de agua ha ejercido gran presión sobre los taludes de las canteras, al tiempo que su exposición a olas generadas por fuertes vientos ha erosionado las paredes progresivamente. A esta erosión, se suma la incertidumbre sobre el grado de infiltración de estas aguas por el subsuelo, en dirección a los barrios ubicados en torno a las lagunas.

148 Control Fiscal de Advertencia por la amenaza de nueva catástrofe en la zona de emergencia del río Tunjuelo (área de las gravilleras). Contraloría de Bogotá, Noviembre de 2004.



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Actualmente, la estructura hidráulica construida para entregar el caudal del río Tunjuelo a los lagos presenta problemas estructurales por la pérdida de protección contra la socavación y una severa erosión en el extremo izquierdo.

De otra parte, las aguas de las lagunas artificiales creadas por la inundación han entrado en proceso de descomposición resultado del vertimiento de coliformes fecales y totales, la falta de oxigenación de las aguas, y el depósito de basuras y vertimiento de aguas servidas en la quebrada la Chiguaza. Lo anterior ha convertido el lugar en foco de vectores, olores ofensivos y enfermedades.

En la actualidad el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial impuso una multa a una de las empresas explotadoras por la desviación de una quebrada para aumentar la explotación en la zona, por no contar con las autorizaciones correspondientes149.

La legalidad de las explotaciones mineras ubicadas en la zona de inundación les otorga derecho a las empresas para llevar a cabo esta actividad y a la autoridad minera a garantizar los derechos adquiridos. Sin embargo, se debe mencionar que la minería desarrollada de forma antitecnica e inadecuada y las deficiencias en el diseño de taludes para condiciones extremas como fue el evento de inundación, entre otros factores contribuyeron a que se presentara esta situación de emergencia, en lo cual cabe parte de la responsabilidad de las empresas mineras asentadas en la zona. En virtud de las reservas de materiales de construcción existentes en la zona, estimadas en 60 millones de metros cúbicos150, reservas que se podrían triplicar al considerar la extensión del depósito de materiales que abarcan terrenos aledaños que pertenecen al Batallón de Artillería N 13 y otras industrias, se hizo necesario implementar acciones para manejar la situación de emergencia generada. El Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, fue el ente encargado de coordinar las actividades del Comité Técnico creado por la Alcaldía Mayor de Bogotá para el manejo y atención de la emergencia151, cuyo fin a corto plazo era el

149 Aporte de información realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

150 La inundación de la zona minera del Tunjuelo y un posible desabastecimiento de agregados para concreto en Bogotá. UPME. 2002 151 Mediante Decreto Distrital 126 de 2003, se encargó al DAMA de la coordinación del Comité Técnico conformado por el

DAMA, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), el instituto de Desarrollo Urbano (IDU), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), la Dirección para la Prevención y Atención de Emergencias (DPAE), la Secretaría Distrital de Salud, las empresas mineras y un grupo de asesores.



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de manejar los riesgos para los barrios aledaños y vías, y la reparación de los daños causados por las inundaciones. Como respuesta a las acciones populares instauradas por la comunidad de la zona152 la Alcaldía respondió con las disposiciones planteadas en el Decreto 316 de 2004, del cual se desprendió la creación de la Gerencia del río Tunjuelo como ente encargado de articular las entidades distritales relacionadas con el tema. En el mencionado decreto se adoptan los instrumentos para la coordinación institucional y de participación en las acciones sobre la Cuenca del Río Tunjuelo, relacionados con: i) La definición de un Macroproyecto Urbano para la Cuenca del Río Tunjuelo a mediano y largo plazo, ii) La definición de un Plan de Prevención y Mitigación de Riesgos en la Cuenca del Río Tunjuelo - barrios adyacentes a la zona de canteras-, a corto plazo.153 En el marco de las soluciones a mediano y largo plazo planteadas para manejar el problema del Tunjuelo154, se considera reactivar la minería en la zona y consolidar la zona del Tunjuelo como parque minero industrial, contemplando la articulación de la minería con los usos definitivos de los suelos y su recuperación. Numerosas situaciones de conflictos ha suscitado la emergencia, por una parte el Distrito asegura que la minería es la responsable de las inundaciones de los barrios, y por la otra los mineros culpan al distrito por las inundaciones de sus canteras. La posición de la comunidad se encuentra dividida, una parte considera que el culpable del problema es el distrito y la otra parte piensa que son las empresas por la explotación inadecuada de materiales que intervino la ronda del río. Lo anterior, sumado a demandas individuales que interpusieron las empresas que operan en la zona del Tunjuelo contra el Distrito por los daños ocasionados por el desbordamiento del río en las canteras, no posibilitan un avance en la negociación y el alcance de un acuerdo definitivo entre las partes; esta indefinición para concretar un acuerdo, crea un ambiente de incertidumbre en el sector asociado al futuro de las canteras ubicadas en la zona del tunjuelo, cuyas reservas de materiales se estiman en 27 millones de metros cúbicos, sin lo cual las reservas de la Sabana de Bogotá se verían disminuidas en un 26%155, con lo que se reconoce la importancia de esta zona en materia de reservas de materiales.

152 Acciones populares: i) Argumentando que las inundaciones del mes de Junio era previsibles; ii) Alegando indebida explotación de la zona del río Tunjuelo; iii) Indebida utilización de la ronda del río Tunjuelo y la explotación incontrolada de canteras. 153 Gerencia Río Tunjuelo. Intervención en la cuenca del río Tunjuelo. Agosto 2005 154 Descritas en el estudio de Fedesarrollo. El Sector de Materiales de Construcción en Bogotá � Cundinamarca. Marzo 2006. 155 Aguilar Camila, León Nicolás y Meléndez Marcela. El Sector de Materiales de Construcción en Bogotá � Cundinamarca.

Fedesarrollo, Marzo 2006.



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La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ha contratado el estudio a nivel de factibilidad y diseño básico de las obras necesarias para la restitución del cauce del río Tunjuelo en el sector de Canteras. Los resultados de dicho estudio, en alguna medida determinarán las acciones que se tomen para desembalsar las aguas que se encuentran en la zona de canteras.



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38. Conflicto sociales derivados de la actividad minera Social

ALCANCE

En la Sabana de Bogotá, se evidencian conflictos de escala local, debido a malas prácticas mineras o a desarrollos territoriales desordenados.

En torno a la actividad minera se generan conflictos en dos vías: entre la comunidad y la actividad minera y entre las comunidades-mineros y las autoridades. El auge de la actividad extractiva en Bogotá se inició con anterioridad al proceso de urbanización, para atender las demandas del crecimiento del extremo sur y norte de la ciudad, durante los finales de los años cincuenta y continúa hasta la fecha. Hoy, cuando estas dos actividades se encuentran espacialmente se presentan conflictos por las afectaciones ambientales causadas por la minería, sobre las poblaciones circundantes. Por otro lado, el crecimiento de Bogotá y de la actividad minera hacia áreas pobladas con vocación agrícola, han detonado también otros conflictos entre minería y urbanismo. Conflictos favorecidos por decisiones erradas sobre crecimiento urbano, planificación del desarrollo de la ciudad, urbanizaciones ilegales en sitios de alto riesgo para niveles socio-económicos de bajos ingresos o peor aún, desarrollo de programas públicos de vivienda social en estas áreas156. En Bogotá y en general en toda la Sabana de Bogotá, el grado de aceptación de la comunidad a la presencia de explotaciones mineras es bajo, por lo que se han realizado manifestaciones públicas de rechazo a esta actividad, acusándola de:

Reducción de la disponibilidad del recurso agua y suelo

Contaminación de aguas subterráneas y posible modificación del nivel freático.

Alteración de la morfología de los ríos, en especial del Tunjuelito.

Generación de excavaciones profundas abandonadas y sin control, que ponen en riesgo la integridad de personas y bienes

Excesivo tráfico de volquetas que dejan polvo en el ambiente, daños en las vías de comunicación y accidentes

156 Industria minera de los materiales de construcción. Su sustentabilidad en América del Sur. Marcela Cárdenas y Eduardo Chaparro. División de Recursos Naturales e Infraestructura.Santiago de Chile, octubre de 2004



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Ruido intolerable hasta altas horas de la noche producido por la maquinaria y las operaciones de voladura y daño a las estructuras de las viviendas causadas por éstas últimas.

Reducidas condiciones de seguridad.

Generan un riesgo permanente de deslizamientos producto de la inestabilidad del terreno por el desarrollo de una operación minera sin ningún manejo técnico-ambiental.

Fuerte impacto visual producto de la actividad extractiva en los frentes de explotación, que según la clasificación de EPAM (1985), es muy visible, impacto que se acentúa debido a la ausencia de barreras visuales157.

En los últimos años los problemas ambientales se relacionan directamente al deterioro económico de las comunidades, por lo que se han incorporado a las luchas sociales. Aspectos como la pérdida de los derechos territoriales y de propiedad, los desalojos, rompimiento de unidades sociopaisajísticas, segmentación y fraccionamiento de hábitats y espacios vitales generan radicalizaciones haciendo irreconciliables los intereses de la comunidad y de los mineros. El otro eje del conflicto es el que se presenta entre la comunidad-mineros y las autoridades competentes, cuando éstas últimas deciden el cierre de industrias mineras. Algunos municipios de la Sabana han tomado medidas de cierre definitivo de varias explotaciones y plantas industriales, decisiones que han generado malestar y angustia en la comunidad, ya que para muchos de los habitantes del sector ésta es la única alternativa de empleo y fuente de ingresos. En este contexto y ante las exigencias jurídicas, la presión de las autoridades y de la comunidad, los dueños de las explotaciones se están viendo obligados a reconsiderar sus actuales técnicas de explotación y a pensar en implementar medidas de mitigación ambiental para proteger los recursos del entorno de la explotación minera y la salud de sus trabajadores y vecinos.

157 Materiales de Construcción para la Sabana de Bogotá. Leopoldo González, John Fernán Cárdenas y otros. Ministerio de Minas y Energía. Instituto de investigación e Información Geocientífica Minero-Ambiental y Nuclear INGEOMINAS. 2001



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39. Falta de cumplimiento de las funciones de las autoridades municipales en el desarrollo productivo minero

Institucional

ALCANCE

No se comprueba una voluntad política municipal en orden a hacer efectivo el marco legal minero, ni a incorporar a la minería como factor de desarrollo local. Este tema incorpora dos facetas, la una de bajo interés por la normalización de la actividad minera municipal y el escaso interés por fomentar la minería como factor de desarrollo local.

Como ya se ha señalado, la pequeña minería y la minería informal (de materiales de construcción y carbón) han sido consideradas actividades marginales, social y ambientalmente no sustentables, por lo que han recibido un limitado apoyo económico por parte de los gobiernos. Si bien los gobiernos en distintas épocas han ejecutado planes y programas en diversos frentes, éstos se han caracterizado por no tener una planificación integradora y coordinada unos con otros; algunos se relacionaron con el fomento a la pequeña minería, otros estimularon las inversiones estatales en megaproyectos y crearon el clima necesario para la generación de negocios que captaran la inversión extranjera en gran minería. Pese a lo anterior, se observa la proliferación de formas de producción con mínimo nivel tecnológico, pocas herramientas legales y financieras, baja o nula gestión ambiental, especialmente en la pequeña minería y la minería informal; esta situación se ha favorecido, en parte, porque no se ha podido desarrollar una política de desarrollo minero que interese y canalice hacia éstas los grandes capitales de inversión nacional y extranjera. Por otro lado, el Estado poco ha aportado al fortalecimiento y desarrollo de los gremios, esto se debe a la resistencia que tiene el sector público en impulsar organismos o entes que no siempre ofrecen garantías para desprenderse del patrocinio inicial, convirtiéndose en verdaderos críticos pagados por el Estado. Con relación al papel de las administraciones municipales, además de lo analizado en el Tema Clave No. 24 sobre el papel que se da a la minería en el ordenamiento del territorio municipal, si bien algunas tienen interés en desarrollar una actividad minera sostenible porque es considerada un factor que contribuye a la dinámica económica del territorio, su debilidad en parte radica en que los instrumentos para desarrollar dicha actividad no dependen de ellos, sino de otras instituciones del orden departamental y nacional, sobre las cuales no tienen ingerencia.



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Desde el mismo Estado, también se ha generado una situación de confusión, que ha afectado varias zonas del país y en particular a la Sabana de Bogotá, por la intervención de diversas autoridades sobre la actividad minera. La situación se complicó aún más, cuando aparecen con jurisdicción y capacidad de sanción las dependencias públicas ambientales, que hasta hace poco no tenían mucho reconocimiento dentro de la comunidad ni dentro de los mineros158. El grueso de la pequeña minería y de la informal no tienen el capital necesario para elaborar los programas de exploración minera haciendo una actividad �de cualquier forma�; ni para acceder a tecnologías apropiadas y no han recibido apoyo efectivo para mejorar su proceso productivo, de manera que pueda reducir sus impactos negativos y contribuir al desarrollo social de las zonas de influencia. De alguna manera se puede afirmar que las condiciones en las cuales se desarrollan estas actividades en Colombia y en particular en la Sabana de Bogotá, las condenan a mantenerse ilegales. En este sentido, cuando la actividad minera se realiza en unas condiciones que no la hace viable, el Código de Minas presenta da una alternativa al minero, cuando contempla en su Artículo 248 la posibilidad del cambio a otras actividades económicas alternativas. Como una estrategia para fortalecer y ajustar las explotaciones mineras a la norma, las autoridades ambientales de la Sabana de Bogotá han creado los Parques Mineros Industriales -PMI-, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá POT, Decreto 190 de 2004, declarados como unidades territoriales macro de ordenamiento minero, donde se posibilite una mayor organización de la minería con un carácter de sostenibilidad. Estos PMI surgen como una propuesta para el ordenamiento minero, la desmarginalización territorial de las comunidades de incidencia y el fortalecimiento organizacional y técnico de la minería. Así mismo, se pretende con estos PMI establecer procesos de coordinación entre las autoridades territoriales, ambientales (CAR, DAMA Y CORPOGUAVIO) y mineras competentes, para subsanar los problemas de jurisdicción, competencias y contradicciones legales posibilitando establecer reglas únicas y claras de juego, para el desarrollo de la actividad minera. En la Sabana de Bogotá, actualmente existen tres Parques Minero Industriales PMI: Mochuelo, Tunjuelito y Usme, que se caracterizan por el desarrollo de pequeña minería de arcillas, recebo y arenas que convive dentro de los Parques con explotaciones chircales (minería artesanal de arcillas), mediana y gran explotación

158 Industria minera de los materiales de construcción. Su sustentabilidad en América del Sur. Marcela Cárdenas y Eduardo Chaparro. División de Recursos Naturales e Infraestructura.Santiago de Chile, octubre de 2004. CEPAL.



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de arenas y recebos. En PMI del Tunjuelo está bajo la competencia del MAVDT y el del Mochuelo se encuentra localizado en el área rural del Distrito Capital, cuya autoridad ambiental competente es la CAR. Otro esfuerzo que se encuentra en camino de estructuración, entre el DAMA y la CAR es el Proyecto de Ordenamiento y Manejo Ambiental de la Minería en la Sabana de Bogotá, cuyo objetivo general es coordinar y estandarizar el manejo ambiental de la minería en la Sabana de Bogotá. Como objetivos específicos de este proyecto se han formulado: el lograr y mantener una oferta de materiales de construcción acorde a las demandas de la Sabana; aprovechar las áreas de potencial minero dentro de la Sabana, desarrollando la explotación bajo parámetros de alta eficiencia; establecer los condicionamientos para desarrollar la actividad minera de la Sabana como una actividad ambientalmente sostenible y económicamente competitiva. Dentro de las actividades a realizar se han propuesto identificar las áreas donde actualmente se desarrolla la minería dentro de la Sabana; evaluar la situación de legalidad de las explotaciones mineras dentro de la Sabana; elaborar y desarrollar un plan coordinado tendiente al cese de la actividad minera ilegal dentro de la Sabana, asegurando la puesta en marcha de los correspondientes planes de recuperación morfológica y ambiental. Como se aprecia, las entidades del Estado están empezando a hacer una nueva mirada de la minería, en especial de la PM, tratando de aunar esfuerzos que generen las condiciones necesarias para que se realice en un marco de legalidad y sosteniblidad, que a su vez, le permitan aportar al desarrollo social y económico de sus áreas de influencia.



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40. Oportunidad de crecimiento actividad minera Económica

ALCANCE

La demanda de materiales de construcción y el eventual aumento en la demanda interna de carbón es la causa

La Unidad de Planeación Minero - Energética (UPME) elaboró durante el año 2002 un estudio sobre el mercado de los materiales de construcción en las principales ciudades del país, donde se evidenció que en razón de la alta demanda registrada en el mercado de Bogotá, la oferta dejó de ser de carácter local para adquirir una dimensión regional, por lo que, desde principios de la década del 90, la demanda de Bogotá dejó de ser abastecida con la producción de las minas ubicadas en su territorio y en Soacha, para pasar a consumir también materiales traídos de otros lugares de la Sabana, así como de algunos municipios del oriente de Cundinamarca y norte del Tolima. Esta ampliación de la zona de oferta no se puede entender como un problema de carencia del recurso a nivel local. En realidad, esa ampliación es resultado de la incapacidad de las pocas minas existentes en Bogotá-Soacha para satisfacer la demanda actual de la ciudad, ocasionando un incremento en el precio de algunos materiales que deben ser traídos de lugares distantes. Adicionalmente, las proyecciones de la demanda de materiales de construcción en Bogotá para los próximos ocho años indican un aumento de la misma a partir del año 2003. Esta proyección se sustenta en las políticas sectoriales relacionadas con la construcción de vivienda de interés social, saneamiento básico y obras de infraestructura, trazadas por el actual gobierno nacional159 La extracción, procesamiento y comercialización del carbón y de los materiales de construcción con carácter industrial son el principal insumo para la fabricación de hormigón, bases estabilizadas, morteros, cementos, demandados por la industria de la construcción. Los productores reciben la constante presión del mercado, en otras palabras la industria minera sigue un proceso de activación según la demanda variable de la construcción, demanda que depende del desarrollo económico de la nación, y de la regulación que los organismos del Estado ejercen sobre ella.

159 Los Planes de Ordenamiento Territorial y la actividad minera de Materiales de Construcción: El Caso de La Sabana

de Bogotá. Ricardo Viana R., Margarita González. Ponencia presentada en Primer Seminario Internacional Minería, Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial. Bogotá D.C, Mayo de 2003.



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La demanda final de materiales de la construcción (vías, obra de infraestructura y edificios), ha sido creciente desde 1994 hasta el 2001, sin embargo los datos oficiales no permiten establecer con exactitud el porcentaje que ocupan los materiales de construcción en ese sector, con relación a los otros insumos, sin embargo se estima una participación del 7.8%. En cuanto a los precios de los materiales de la construcción, en el mismo periodo también han mostrado una tendencia creciente. Otra fuente de demanda importante es la industria manufacturera, donde los materiales son triturados o mezclados para crear otras mezclas también requeridas para la construcción, demanda que entre 1994 y el 2001 ha sido discontinua. Debido a que los materiales de construcción son imprescindibles para el desarrollo de Bogotá y en general para La Sabana, y como no es posible contener el incremento de sus precios mediante la racionalización o control de la demanda, la única alternativa real para modificar esta situación es incentivar la oferta procedente de fuentes localizadas a distancias menores de las que actualmente abastecen este mercado. En consecuencia, varios sectores y gremios económicos, entre estos el de la construcción y la minería, ven como imprescindible introducir ajustes a la normatividad ambiental de la región, con el fin de redefinir algunas de las restricciones que actualmente rigen para la actividad minera en la Sabana de Bogotá160

160

Ídem.



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41. Conflictividad por existencia de derechos adquiridos vs. ambiente

Económica

ALCANCE

Algunas decisiones que afectan derechos mineros tienen implicaciones legales y económicas que suponen conflictos.

El tema relacionado con los derechos adquiridos, ha sido un aspecto que ha sido tratado y estudiado en diversas ocasiones desde el punto natural de discusión, el derecho constitucional, a través del máximo órgano rector y protector de la Constitución Política de Colombia, la Corte Constitucional como parte de la Rama Judicial. Jurisprudencialmente y doctrinalmente, los derechos adquiridos han sido entendidos como aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas. Estas situaciones jurídicas no consolidadas, nos introduce en el tema de los llamadas expectativas legitimas o expectativas de derechos, de hecho la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto para indicar que con la diferencia entre derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o expectativas de derecho, �Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. �Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones.� (Resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).



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Es importante entonces decir que los derechos adquiridos para su existencia, requieren del cumplimiento de todos los elementos que lo integran para poder hablar con propiedad de ellos. Elementos que se resumen básicamente en la circunstancia de que se entiendan incorporados valida y definitivamente al patrimonio de una persona. Esta circunstancia toma relevancia cuando se esta frente a ciertos temas específicos puesto que la �protección a los derechos adquiridos constituye una garantía constitucional frente al ejercicio del poder unilateral de la autoridad administrativa; sin embargo, como todo derecho, se imponen límites resultado de la aplicación del principio de buena fe cuando el particular rompe la confianza legítima que sustenta el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos y cuando por disposición legal entren en juego los altos intereses generales, como ocurre en materia ambiental�161. Es en este punto donde la gente considera se genera un conflicto pues se piensa en la vulneración de un derecho adquirido, como por ejemplo aquellos relacionados con la minería. Sin embargo, es preciso indicar que la Corte Constitucional se ha manifestado sobre la prevalencia del derecho colectivo al ambiente, sano sobre derechos de carácter particular y concreto como lo son los derechos a la libre empresa, al trabajo, a la iniciativa privada y los denominados derechos adquiridos162. Posición reiterada a través de la Sentencia T-254 de 1993 de la Corte Constitucional desarrolló de manera precisa el efecto que la protección del ambiente tiene sobre el ejercicio de los derechos de contenido económico al señalar:

�Las normas ambientales, contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. Dichos estatutos subordinaban el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación

161 Abstract de �Los derechos adquiridos frente a la función administrativa� Por. Aleksey Herrera Robles** Abogado; Magíster en estudios políticos y económicos. Profesor de Derecho Constitucional general, Hacienda Pública y Derecho Administrativo General. Director de la Revista de Derecho. Universidad del Norte. 162 Sentencia C-293 del veintitrés (23) de abril de dos mil dos (2002) MP. Alfredo Beltrán Sierra.



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�El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de los niveles permitidos por la autoridad ambiental".

Como se puede concluir, la protección del derecho colectivo a gozar del medio ambiente sano y por ende la prevalencia del interés general sobre el particular, faculta por mandato constitucional y legal a las autoridades ambientales, a restringir y/o prohibir actividades que atenten contra el medio ambiente y los recursos naturales renovables, en este caso concreto determinar las zonas compatibles con las actividades mineras en la Sabana de Bogotá bajo criterios de sostenibilidad ambiental.

Por lo anterior no es preciso ni adecuado hablar de derechos adquiridos pues existen zonas proyectadas en las que el interés colectivo sobrepasa al particular, como lo es la necesidad de tener y proteger un ambiente sano. Sin embargo y para tener claridad, es preciso indicar que esas decisiones que producen efectos en su mayoría económicas, no pueden ser arbitrarias por parte del Estado a través de sus entidades, puesto que si bien no se puede hablar de derechos adquiridos, si se habla de una situación jurídica consolidada cuya característica es que el administrado no tiene realmente un derecho adquirido pues su posición jurídica es modificable por parte de las autoridades, con la particularidad de que se la persona �tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C. P. artículo 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política�163

La confianza legítima no constituye un límite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la

163 Sentencia C-108 de 2004, Magistrado Ponente, Doctor Alfredo Beltrán Sierra



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inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento. Sentencia. C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero".

En conclusión la conflictividad entre derechos adquiridos y medio ambiente, pierde su rigurosidad en la medida en que el Administrador y el Administrado, basen su relación en la confianza legitima, bajo el entendido de que cada una de las partes entienda el alcance de la existencia de una situación jurídica consolidada, más no de un derecho adquirido y que el ambiente será constitucionalmente un derecho colectivo superior al derecho económico y particular de aquel que pretende un beneficio particular.



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42. Poca inversión y deficiencia en la planificación de los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá.

Económica

ALCANCE

Los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá carecen de una adecuada planificación generando conflictos ambientales y productivos a posteriori.

Para llevar a cabo una adecuada planificación de un proyecto minero desde su concepción, y que incide en la adopción de la decisión acerca de desarrollar el proyecto, hay que considerar los siguientes aspectos: el tipo de material a explotar, la normatividad minero � ambiental, condiciones del mercado, condiciones sociales y económicas de la región en donde se llevará a cabo el proyecto, una evaluación preliminar de las condiciones ambientales de las áreas investigadas y la disponibilidad de recursos económicos para el desarrollo del proyecto. Los anteriores aspectos en la mayoría de los casos no son analizados con la profundidad requerida a la hora de desarrollar una explotación minera, debido a que los proyectos mineros requieren desde la etapa de planificación de personas con la capacidad y competencia que demanda un proyecto de este tipo. Por otra parte, su desarrollo requiere recursos importantes para implementar tecnologías de explotación, beneficio y transformación adecuadas, contratar personal calificado y asegurar condiciones de explotación necesarias para el cumplimiento de la normatividad minero - ambiental. Los proyectos mineros en la mayoría de los casos han sido gestados por los propios mineros, en donde los recursos para invertir en el negocio son recursos propios y en este sentido se hace notoria su limitada capacidad de inversión, planificación y gestión. Lo anterior, se refleja en la incapacidad técnica y financiera que no permite reinvertir los ingresos en la actividad, deficiencias en las condiciones de seguridad y salud ocupacional de las personas que trabajan en las explotaciones, y una serie de conflictos ambientales y sociales que en última instancia tienen que ser resueltos por el Estado. Así mismo, los proyectos son desarrollados por personas. Situaciones como la existencia de un mercado de títulos mineros, intermediarios, la libertad para la solicitud de títulos ante la autoridad minera por personas que no tienen un perfil adecuado y que no cuentan con los conocimientos suficientes sobre planeación de proyectos le resta posibilidades a los explotadores mineros con experiencia y recursos para adelantar la actividad de forma adecuada.



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Como parte de la planificación de los proyectos mineros el artículo 84 del Código de Minas del 2001, hace referencia a la presentación a la autoridad del Programa de Trabajos y Obras de explotación PTO como resultado de los estudios y trabajos de exploración. Este programa debe contener los siguientes elementos: 1. Delimitación definitiva del área de explotación. 2. Mapa topográfico de dicha área. 3. Detallada información cartográfica del área y, si se tratare de minería marina especificaciones batimétricas. 4. Ubicación, cálculo y características de las reservas que habrán de ser explotadas en desarrollo del proyecto. 5. Descripción y localización de las instalaciones y obras de minería, depósito de minerales, beneficio y transporte y, si es del caso, de transformación. 6. Plan Minero de Explotación, que incluirá la indicación de las guías técnicas que serán utilizadas. 7. Plan de Obras de Recuperación geomorfológica paisajística y forestal del sistema alterado. 8. Escala y duración de la producción esperada. 9. Características físicas y químicas de los minerales por explotarse. 10. Descripción y localización de las obras e instalaciones necesarias para el ejercicio de las servidumbres inherentes a las operaciones mineras. 11. Plan de cierre de la explotación y abandono de los montajes y de la infraestructura. Los programas de trabajos y obras abarcan todos aquellos aspectos necesarios para realizar una adecuada planificación de un proyecto minero desde su inicio hasta su etapa de cierre y abandono. Pese a esto, muchos programas de trabajos y obras no cumplen con las especificaciones técnicas indicadas por la autoridad por lo cual son rechazados, en algunos casos se aplican de forma parcial y en otros casos no se llegan a aplicar. Como parte de la planificación de los proyectos mineros para el caso del Distrito Capital, la normatividad ambiental obliga a los responsables de las explotaciones a presentar el Plan de Restauración Morfológica Ambiental PRMA ante el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, muchos de los cuales no son aprobados por deficiencias en su calidad técnica. Algunas cifras reportadas para el año 2001164 indican que de los 74 PRMA presentados, solamente 22 fueron aprobados y 52 no se aprobaron por la causa indicada anteriormente.

164 Delgado, A., Mejia, V. Apoyo a las actividades de evaluación y seguimiento de la industria extractiva en el Distrito Capital.

Cuarto informe trimestral, Contrato 078/00. Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Bogotá, Colombia. Septiembre, 2001.



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Lo anterior evidencia de cierta forma que los PTO y PRMA son elaborados sin tener en consideración los alcances especificados por la autoridad minero - ambiental, muchos aspectos carecen de la calidad técnica requerida debido a que estos documentos de planificación minera son elaborados por personas sin el conocimiento y la experiencia necesarias, que son contratadas por las explotaciones con el fin de reducir los costos. Adicionalmente las deficiencias en el tema de planeación e inversión en los proyectos mineros se pueden reconocer a partir de la caracterización de la actividad que se desarrolla en pequeña escala, que es la que predomina en la región de la Sabana de Bogotá y en el país. En el Documento CONPES 2898 de Enero 15 de 1997, por medio del cual se trazan Estrategias para el fortalecimiento del sector minero colombiano, se indica que "la pequeña minería corresponde al 90% del total de las explotaciones mineras del país y se estima que el 68% del total de los trabajadores de la minería participan de la actividad informal y de subsistencia. En el caso del Distrito capital la disponibilidad de materiales de construcción se concentra en seis localidades: Usaquén, San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe, Tunjuelito y Ciudad Bolívar. El común de la actividad minera desarrollada en estas localidades, se caracteriza por utilizar métodos de extracción muy tradicionales, poco tecnificados, tanto manuales como mecanizados, características propias de la actividad minera desarrollada a pequeña escala. De acuerdo a cifras del 2001165 el 73% de la minería de materiales de construcción en Bogotá, corresponde a la pequeña minería, el 17 % a la mediana minería y el 10 % a la gran minería. Pese a que algunos proyectos de transformación de arcillas como las ladrilleras ubicadas en el Distrito Capital, han implementado diseños mineros hoy en día son objeto de constantes requerimientos por parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, llegando en algunos casos al cierre de algunas ladrilleras, lo cual evidencia deficiencias en la panificación e inversión en la actividad. Situación similar se puede observar en las explotaciones ubicadas en los municipios de la Sabana de Bogotá, lo que se refleja en las afecciones ambientales, descritas ya en otro de los temas claves analizados, fruto de actividades de explotación minera desarrolladas con bajos niveles de planificación e inversión.

165 Ibíd.



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43. Incipientes experiencias prácticas de minería sostenibles. Tecnológico

ALCANCE

Se constatan a nivel de explotación incipientes ejemplos de minería sostenible, apoyadas por diversos factores.

Dentro de la revisión documental realizada se encuentra que En el contexto de la Sabana de Bogotá existen iniciativas que tratan de incentivar la implementación de prácticas mineras sostenibles, estas prácticas surgen por diferentes factores que han mostrado ser aisladas y que devienen de iniciativas particulares o propias del pensamiento y de la estrategia empresarial166. Dentro del proceso de identificación de experiencias en la Sabana, se pudieron establecer dos escenarios de iniciativas de minería sostenible. Un primer escenario enmarcado sobre actividades que se desarrollan bajo la visión de minería sostenible bajo el alcance establecido a partir del concepto de la comisión Brutland y las cuales hacen parte de sistemas de gestión certificados. Un segundo escenario marcado por la visión de producción limpia. En ambos casos las experiencias encontradas poseen factores individuales que apoyan el desarrollo de tales experiencias. Dentro del primer escenario, se evidenciaron 4 casos de minería sostenible167, que cuentan con certificaciones de ISO 14000, todas ellas pertenecen a la mediana y gran minería para el caso de la extracción de agregados de construcción. Todas estas experiencias se encuentran ubicadas en el perímetro de Bogotá. Estas experiencias se encuentran respaldas por los sistemas de responsabilidad empresarial de tres empresas multinacionales168. Este escenario muestra que los factores que apoyan la generación de iniciativas como estas están dadas por La definición de un comportamiento empresarial y ambientalmente responsable, fijado bajo una política estratégica, que busca el fortalecimiento de la imagen corporativa; y a necesidad de estandarizar procesos productivos a través de la adquisición de certificados voluntario de carácter internacional como la ISO 14000.

166 Concepto definido por la CEPAL y acogido en la política de producción limpia del país, en el documento denominado ejes centrales de la minería sostenible. 2005. Debe entenderse que la minería sostenible puede definirse como un balance dinámico entre tres elementos interdependientes: � La protección y mejora de los recursos y los ecosistemas naturales. � La productividad económica. 167 Se debe entender como minería sostenible bajo el concepto establecido para este caso por la CEPAL, en el documento ejes central de la minería sostenible. 168 Luís Guillermo Posada Londoño. Tomado del Estudio denominado, desarrollo económico sostenible, relaciones económicas internacionales y recursos minero-energéticos en Colombia. Las empresa son Holcim, Cemex



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De otro lado el segundo escenario encontrado, se caracteriza por tener Ahora existen otras iniciativas de minería sostenible enfocadas mas sobre el concepto de producción limpia, cuyo alcance no incluye la obtención de certificaciones de estándares internacionales, pero que sin embargo buscan la protección y conservación de los recursos naturales, a través de la implementación de medidas de manejo ambiental. Dentro de estos casos se encontraron experiencias, una (1) para la explotación de carbón. Experiencia que no se encuentra registrada dentro del registro nacional de producción limpia, pero que sin embargo esta contenida dentro de un trabajo publicado por la Universidad Tadeo Lozano, denominado Cucunuba una experiencia de minería de carbón sostenible. A este respecto en la revisión de tal documento se encontró que el factor que impulso la implementación de este tipo de experiencias, fue a través del interés internacional e cabeza de la GTZ, para desarrollar un programa de asistencia técnica que permitiera mejorar las condiciones técnicas de explotación que presentaba la minería de carbón en la zona. No hay que desconocer que la CAR en esta experiencia ha desempeñado un rol de facilitador que ha coadyuvado al proceso de acompañamiento a la asistencia técnica desarrollada por el cooperante. Otro caso evidenciado de minería bajo el presente escenario, se encuentra la minería de materiales de construcción mediante canteras, para las cuales el desarrollo ha sido más amplio y publicitado por el estado, encabeza de la CAR y del DAMA en la Sabana de Bogotá. Estas iniciativas son recogidas a través de programas como Cantera Verde y los Parques Mineros Industriales. Esta iniciativa ha sido creada e impulsada por el estado y desarrolladas en la región por la CAR y el DAMA, los factores que incidieron para el desarrollo de esto, se resume en la necesidad de mejorar las condiciones de explotación minera de materiales, a fin de volverla compatible con la creciente demanda que existe en el entorno de Bogotá por los materiales de construcción. Esta necesidad toma mayor importancia dentro de la discusión del POT de Bogotá, donde la CAR planteo algunos elementos limitantes para la expansión que se proponía para la ciudad. De allí entonces que esta industria afronta cada día mayor reto para poder garantizar su viabilidad. Retos y tendencias que podemos enmarcar en el concepto ampliado de desarrollo sostenible donde lo económico, lo ambiental y lo social introduzcan variables en los ámbitos del ordenamiento territorial, la autogestión ambiental y la capacitación del talento humano. En este escenario se han abierto los espacios para la integración de medidas o experiencias de prácticas mineras como la cantera verde y los parques mineros. La



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revisión de estas experiencias muestran algunas particularidades que pueden ser útil para el análisis del alcance del presente elemento clave, estas condiciones son: PROGRAMA CANTERA VERDE169 El programa Cantera Verde es una herramienta que permite lograr de manera sistemática el mejoramiento continuo del desempeño y la gestión ambiental de las canteras, reduciendo los impactos negativos al medio ambiente y estandarizando los procedimientos, incentivando que las actividades se acojan al cumplimiento voluntario de protocolos ambientales y de calidad y evaluando el perfil ambiental de la actividad a través del uso de indicadores. El ámbito de aplicación de Cantera Verde incluye todas las actividades que llevan a cabo las industrias de agregados de materiales de construcción y que deben desempeñar de una manera amigable con el medio ambiente de acuerdo con los estándares y las normas ambientales vigentes. El cumplimiento de la legislación ambiental y minera es un pre-requisito para ingresar al programa CANTERAVERDE, para lo cual se revisan los permisos, autorizaciones, licencias y títulos otorgados por las autoridades mineras y ambientales. Aunque la participación es voluntaria para las compañías, Cantera Verde fue diseñado como un programa de autocontrol conjunto y reconocido por las autoridades mineras y ambientales. A pesar de haberse desarrollado este instrumento en la Sabana de Bogotá existen solo dos programas registrados sobre este tipo de prácticas, un grado de implementación muy bajo en comparación con el esfuerzo desarrollado en materia de diseño y difusión del programa. Este comportamiento tiene dos razones fundamentales, la primera debida a que la implementación de Canteras Verdes requiere una inversión económica, difícil de asumir, por la pequeña minería con baja capacidad de inversión, mayoritaria en la Sabana.

169 Se debe observar que el programa cantera verde no es una iniciativa exclusiva para la sabana, sino que obedece a una política nacional. Pero que sin embargo las formas y las necesidades de su implementación dependen del contexto y la problemática que presente el territorio como en este caso, las particularidades que presenta la Sabana de Bogotá y su relación con la minería. Así mismo se debe considera que en Colombia se ha venido trabajando un programa voluntario del liderazgo ambiental llamado �Cantera Verde�, que busca reconocer y dar beneficios a las compañías mineras que mejoran el desempeño y la gestión ambiental de manera sistemática.



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La segunda razón tiene que ver con la opinión del empresario con recursos disponibles de inversión, que considera que este tipo prácticas aumentan los costos de producción, lo que reduce los márgenes de utilidades. Y que también duda en la necesidad de aplicar este tipo de prácticas voluntarias, cuando su actividad cumple con los requisitos ambiéntales exigidos en el marco normativo del país. ORDENAMIENTO DEL USO DEL SUELO ATRAVES DE PARQUES Tal como lo describe Espínosa (1999) en su trabajo �Análisis Territorial en el Aprovechamiento Sostenible de las Materias Primas Minerales en España, el debate sobre los recursos naturales no renovables ha evolucionado de las discusiones sobre disponibilidad de minerales, escasez y agotamiento, hacia el análisis de los impactos que genera su extracción, beneficio y transformación. En el caso particular de la industria de agregados pétreos que se caracteriza por, primero, grandes volúmenes de explotación y movimiento de tierra necesarios para su obtención, segundo, por el incremento de la demanda de materiales, asociado a la creciente presión debida al aumento de la población, la expansión urbana y la consiguiente necesidad de satisfacer las demandas de vivienda y de infraestructura básica, hacen de ésta una industria en crecimiento y, tercero, por la importancia de la ubicación de la explotación producir materiales a un bajo costo, que incentiva a su ubicación cerca de los centros de consumo de materiales. En el caso Colombiano lo anterior es absolutamente evidente en las grandes ciudades, donde se ha dado un importante aumento de los conflictos entre autoridades mineras, ambientales y de planeación con las comunidades y la industria. Adicionalmente, y como consecuencia de la gran informalidad e ilegalidad en el sector, el entorno se torna aún más difícil cuando se trata de encontrar una solución al tema del uso y ordenamiento del territorio. El Caso de Bogotá D.C presenta una alta demanda por materiales de construcción, lo que produce que las áreas que los ofertan están cada vez más cercadas por el propio crecimiento de la población. Como consecuencia de la llamada Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, se estableció la necesidad de que cada municipio conformara su propio Plan de Ordenamiento Territorial (POT), en donde fueran tenidas en cuenta todas las



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variables del desarrollo urbano y su interacción con los núcleos poblacionales, para un período mínimo de nueve años. En el caso particular de las áreas de actividad minera en Bogotá, después de un amplio y largo debate se estructuró una propuesta que trata de ayudar conciliar los intereses de la oferta de materiales de construcción, el desarrollo y crecimiento urbano, el medio ambiente, la sociedad, y la industria: los parques mineros industriales. Estos se definen como las zonas de explotación minera con un manejo especial y concertado en aspectos, tales como la planificación de la actividad minera y de sus industrias derivadas, el control ambiental y la operación basada en principios de ecoeficiencia y usos futuros de los predios dedicados a la explotación minera170. Los parques posibilitarán la integración de licencias mineras para lograr una mayor racionalidad y coherencia en el desarrollo de los frentes de explotación, rehabilitación y construcción urbana, y permitirán crear espacios físicos adecuados para las industrias derivadas de tal actividad, que requieren estar cerca de las fuentes de materiales. Dentro de ese ejercicio de ordenamiento en la ciudad de Bogota dentro de su POT, se han establecido como propuesta dos parques minero industriales ubicados en el sur de la ciudad, uno denominado Mochuelo, que básicamente agrupa productores de ladrillo y derivados de la arcilla y otro, Tunjuelo donde está concentrada la industria de agregados pétreos de la ciudad. Para este último, se están desarrollando los lineamientos de orden técnico, ambiental y urbanístico que la industria deberá considerar para el diseño del parque, que se propone sea ejecutado en su totalidad por los particulares. Las explotaciones mineras que se ubiquen dentro de un parque deberán contar con las respectivas licencias y permisos mineros y ambientales. A las explotaciones ilegales que carezcan de licencias y permisos y que estén localizadas fuera de los Parques Minero Industriales se les concederá un plazo máximo de seis años para clausurar sus labores, siempre y cuando presenten a consideración de la autoridad ambiental competente un plan de restauración o adecuación morfológica para ejecutarlo dentro de ese lapso. En caso contrario se procederá a su cierre inmediato y la Administración adelantará las acciones legales necesarias para que los propietarios de estos predios compensen a la ciudad por los daños ambientales que puedan haber ocasionado.

170 Tomado y adaptado de M. Maldonado. La estructura ecológica principal en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá. 2001



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Las actividades mineras legales que no queden incluidas en ningún parque minero industrial o en áreas mineras permitidas por el plan de ordenamiento podrán continuar ejecutando sus labores durante el término que reste del período de sus respectivas licencias, siempre y cuando cumplan con todos los requisitos en materia de manejo ambiental que les hagan las autoridades competentes. Adicionalmente les asiste el derecho de presentar a la autoridad ambiental y de planeación la propuesta de conformación de un nuevo parque minero industrial. En síntesis el análisis de este elemento clave muestra que existen Incipientes experiencias prácticas de minería sostenibles apoyadas por diferentes factores que la impulsan. Pero esta situación presenta dos escenarios particulares que diferencian cada caso, asignándole una codificación propia que las diferencia. De allí entonces que exista un escenario dominado por factores de impulso para practicas mineras dominadas por iniciativas particulares de empresa enmarcadas dentro de la estandarización de procesos bajo ISO14000. El segundo escenario presenta iniciativas incentivadas por el estado a través de políticas de gestión ambiental, que buscan mejorar las condiciones de una actividad como la minería. Sobre este escenario es importante colegir que, en el entorno espacial de la Sabana han existido estrategias de incentivo para las prácticas de minería sostenible, pero su materialización no ha sido masiva, mostrándose una cobertura de experiencias muy baja comparadas con el esfuerzo realizado. En la no masificación de actividades mineras bajo prácticas ambientales sostenibles aparecen dos tipologías, en las explotaciones son de carácter artesanal o de subsistencia parece influir decididamente el factor económico, debido a la falta de capital para acometer las inversiones requeridas, y en el caso de las explotaciones más rentables, se el empresario considera que este tipo de prácticas reduce los niveles de rentabilidad, y que carece de sentido cuando su actividad se encuentra cumpliendo con el marco normativo. Sin embargo la CEPAL en su documento denominado los ejes centrales para el desarrollo de una minería sostenible, ha encontrado que existen condiciones de carácter coyunturales que impiden lograr una masificación de dichas actividades, estas se encuentran referidas a que para que el desarrollo minero sea sostenible, se requieren de cambios en materia económica y ambiental. En el primer caso se debe incluir cambios, que sin afectar lo sustantivo de la estabilidad en las reglas de explotación, en cuanto a la seguridad de los títulos mineros y estabilidad tributaria; en donde se debe reducir el riesgo ambiental incluyéndose dentro de tales



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documentos condiciones de amparo para la ejecución de la actividad bajo reglas de minería sostenible. En materia ambiental se debe completar y perfeccionar de manera sectorial las regulaciones ambientales, es decir que sean exclusivos para el sector. Otro elemento urgente de regulaciones el cierre de actividades mineras que incumplan, así para evitar grandes pasivos ambientales de la actividad.

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