DIAGNOSTICO LEGISLACION AMBIENTAL

Existencia de numerosa legislación, en su mayoría dispersa, antigua, contradictoria y que no ha respondido a una política ambiental conductora, sino que por el contrario, ha sido producto de esfuerzos sectoriales desvinculados de estrategias nacionales ambientales o de desarrollo. (Recurso Hídrico)

De manera conjunta con la denominada legislación ambiental propiamente dicha, subsiste la legislación ambiental sectorial y la legislación ambiental de relevancia casual.

La entrada en vigencia de normas más modernas tampoco se ha acompañado de procesos derogatorios claros. (agroquímicos)

La legislación que puede calificarse de ambiental proviene de entidades diferentes y de períodos distintos. Los traslapes y problemas de competencias han sido una constante en nuestro país, en especial entre las instituciones rectoras en materia de ambiente y salud (desechos peligrosos)

En oportunidades se ha copiado y tratado de adaptar normas del exterior para las cuales la capacidad de seguimiento y monitoreo no existe o es insuficiente. (normas calidad del aire).

En no pocas ocasiones la verificación del cumplimiento es prácticamente imposible o difícil, como sucede reiteradamente respecto a la disposición final de desechos sólidos en rellenos y botaderos (informes CGR)

Se ha emitido normas sin contar con una planificación sobre cómo hacerlas cumplir, lo que en otras sistemas legales se ha denominado un “Plan de aplicación y cumplimiento de la normativa” que establezca recursos, acciones, infraestructura y formas de priorizar el monitoreo (EEA, EAE, Evaluación de impactos transfronterizos)

Se han aprobado y ratificado gran cantidad de tratados internacionales ambientales sin haber modificado ni adaptado la normativa de grado inferior a las obligaciones contraídas (Basilea, Estocolmo, Rotterdam)

La falta de presencia de la idea del desarrollo sostenible en el sistema jurídico en general y, especialmente, en la legislación económica, donde a manera de ejemplo, los programas diseñados para la lucha contra la pobreza generalmente no tienen relación con las políticas ambientales.

Carencia de instrumentos apropiados para la aplicación de la legislación ambiental, en particular de aquellos de naturaleza preventiva. Las instituciones ambientales públicas, las cuales tienen mandatos limitados y bastantes dispersos, han tenido poco impacto sobre las actividades industriales y productivas en general.

El énfasis de los mecanismos utilizados a la fecha han sido los llamados instrumentos de “comando y control”, aunque de forma reciente se ha procedido a diseñar e implementar instrumentos económicos y otros enfoques para abordar el complejo tema de la protección ambiental (CAV y CAA).

El uso de instrumentos de comando y control ha traído consigo importantes dificultades para aplicar efectivamente la ley.

Ministerios con competencias ambientales y de salud (MINAET, MINSA, MAG, etc), poseen presupuestos de operación relativamente bajos, careciendo de personal para realizar acciones de seguimiento y monitoreo.

Las instituciones del Estado acusan la falta de recursos económicos para ejercer las competencias asignadas.

Pese a ello, no se maximizan los recursos presupuestarios y técnicos existentes.

Los salarios de funcionarios encargados de velar por la protección del medio ambiente son mínimos, así como su preparación, que, en algunos casos, es empírica.

Esto puede provocar la aceptación de dádivas de los particulares como pago por su silencio, que tienen especiales intereses en la obtención de viabilidades ambientales.

La fiscalización que deben realizar instituciones con competencias ambientales tales como el SENARA, MINAET, Dirección de Geología y Minas, SETENA , SFE, SENASA, ICAA, etc. es sino inexistente, totalmente anormal e irregular.

 Entidades con competencias ambientales en control y seguimiento, en la mayoría de las veces solo actúan por denuncia del administrado y no de oficio (SETENA).

No se realiza vigilancia estricta sobre actividades calificadas como peligrosas, tales como la agricultura extensiva de piñeras y helecheras.

No se manifiesta una correcta coordinación entre las diversas instituciones, lo cual propicia que el particular pueda, con mayor facilidad, infringir las restricciones que impone la Ley y en general, violar el ordenamiento ambiental.

Sector ambiental, está caracterizada por su amplitud, dispersión y en no pocos casos, bajo nivel de coordinación interinstitucional

(Consejo Nacional del Agua, Consejo Nacional Ambiental, Comisión Mixta Asesora de SETENA)

Se observa, también, una diversa gama de instituciones de carácter público (local y nacional) que, aunque no se encuentran directamente vinculadas con la gestión rectora del ambiente; poseen competencias claramente definidas en el ámbito fiscal o de la administración de recursos ambientales específicos (ICE, CNFL, INCOPESCA, RECOPE).

Los vacíos de recursos (primordialmente, técnicos, humanos y financieros) se complementan con otros problemas históricos como un todo que incluyen la reducida planificación sobre el uso de suelos (OT), la ausencia de una agenda urbana y controles laxos en torno a la construcción de obras de infraestructura.

Igualmente, se adicionan a los problemas, el conocido centralismo gubernamental, la inexistencia de mecanismos de coordinación institucional y las ya mencionadas carencias en cuanto a mecanismos de control y seguimiento.

Ausencia total de planificación del Estado para tutelar los recursos naturales, lo cual se demuestra con sólo observar la inexistencia de partidas significativas en el presupuesto nacional para reguardar nuestras riquezas naturales. (1.48% del presupuesto total)

El traslape de competencias es un problema serio por cuanto los propios funcionarios desconocen sus propias competencias y son víctimas de una duplicación normativa, que se visualiza tanto en la administración central, descentralizada y local, lo que ha limitado la debida aplicación y control de la normativa ambiental (traslapes MINSA, SFE, SENASA)

Las confusas competencias legales hacen que, en la práctica, surjan conflictos positivos en los que se disputa el ejercicio jurisdiccional para fiscalizar, o bien, imponer sanciones. (SETENA, TAA y SINAC poseen competencias para imponer medidas cautelares y sanciones)

Esta circunstancia hace que se produzcan irregularidades a lo interno de la Administración que permiten que el particular pueda realizar actividades al margen de la Ley, como resultado de la falta de coordinación entre ellas.

Todo el conglomerado de leyes que regulan el recurso hídrico y ambiental fueron creadas por el legislador, otorgando competencias que ya poseían otras instituciones, lo cual deviene en una duplicidad de funciones que trae como consecuencia que ninguna de ellas intervenga

Ley Constitutiva de ICAA le otorga competencias rectoras al Instituto en detrimento de la rectoría que ostenta en la materia el MINAET

Ausencia de comprobación de las evaluaciones de impacto ambiental de parte de los funcionarios de la SETENA, necesarios para obtener una viabilidad ambiental, así como la verificación de los estudios técnicos que realizan los particulares, los que en la práctica tan sólo queda en el papel, sin que los funcionarios encargados se tomen la molestia de acudir a inspecciones de campo en donde, realmente los técnicos podrían dimensionar las posibles desavenencias o problemas subsecuentes por la actividad que ejercerá el particular.

La incorporación de regencias ambientales, que, en principio, coadyuvan a la prevención de daños ambientales, no ha tenido los efectos deseados.

En su mayoría, al ser particulares los que realizan una fiscalización paralela de lo ambiental, se ven influenciados por quienes realizan las actividades propiamente, ya que son ellos los que directamente cancelan la regencia ambiental mensualmente, situación que ha originado un solape de las irregularidades, sin que la Administración se entere.

La incorrecta redacción de las resoluciones administrativas (órdenes sanitarias), pues en su contenido y partes dispositivas no se dimensionan las acciones efectivas, directas y en ocasiones instantáneas que deben efectuarse para evitar los daños de difícil o imposible reparación que se causan al ambiente.

La falta de requisitos legales en órdenes sanitaria (exigidos tanto por la jurisprudencia constitucional como penal) hacen que su incumplimiento por parte del destinatario no constituya el delito de desobediencia a la autoridad y por tanto, queden impunes tanto en la vía administrativa como en la penal.

En lo que se refiere a la ejecución de las competencias, ante una denuncia interpuesta, pueden observarse la falta de coordinación y, sobre todo, la inopia de los funcionarios que desconocen hasta dónde llegan sus atribuciones y cuáles son las de las otras instituciones.

Las resoluciones administrativas no imprimen una verdadera coercitividad administrativa, e incluso, no dimensionan pautas que permitan su verdadera ejecución.

Estas dos circunstancias han provocado serios estragos ambientales, porque las sanciones que se imponen no se orientan a una verdadera reparación de los daños ambientales.

Existen espacios de diálogo y coordinación, sin embargo, éstos son todavía poco utilizados y cuentan con debilidades que no los perfila como verdaderos espacios de incidencia o planificación. (Consejos Regionales Ambientales, Comisiones Ambientales a nivel Municipales, Consejos de Áreas Silvestres Protegidas, Comités de Cuenca, Consejos de Corredores Biológicos, entre otros)

Por su parte, el grado de complejidad que existe en la práctica, para determinar el daño ambiental, sin duda alguna, influye en el tema de la defensa legal del medio ambiente.

Falta de capacitación adecuada por parte de los operadores de justicia a nivel penal y administrativo.

Debe tomarse en cuenta que la reparación del daño ambiental es un tema complejo que requiere de mucha especialización

En la mayoría de los casos, existe una pluralidad de sujetos que infringen las normas ambientales y destruyen los recursos naturales, por períodos desconocidos, sin que pueda individualizarse quién contaminó más o quién menos.

Este tipo de eventualidades implica un alto grado de dificultad en las labores del Juez, quien, muchas veces, rechaza la acción por ausencia de pruebas, o bien, porque el daño se convierte en indirecto o individualizable

Los grandes problemas que existen en la defensa legal del ambiente, se origina en la diversidad de criterios o métodos para establecer la reparación del daño ambiental.

Esto porque a la hora de asignar la respectiva responsabilidad y los actos subsecuentes que permean la reparación del daño ambiental, conlleva a una complicada revisión legal y una ardua labor del Juzgador, ya sea en vía administrativa o jurisdiccional, para actuar conforme con el derecho.

Sin lugar a dudas, ante la compleja estructura que tiene la legislación ambiental, las sentencias o resoluciones administrativas podrían omitir aspectos importantes que coadyuvarían a una mejor defensa legal del medio ambiente.

Costa Rica carece de normativa específica que de los lineamientos básicos respecto a la reparación de espacios contaminados, a pesar de que se han hecho esfuerzos por elaborar una metodología adecuada para la valoración del daño, este sigue siendo un tema difícil que aún no se ha reglamentado. (Metodología INCOPESCA, IPS)

Las garantías ambientales exigidas en los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental comprenden sumas risibles, ya que, en su mayoría, pueden consistir en montos ínfimos o incluso en porcentajes de hasta de un 1% sobre la totalidad de las obras.

Costa Rica no cuenta aún un Fondo Ambiental de reparación de daño ambiental ni con un sistema de seguros ambientales en operación

La creación del Tribunal Ambiental Administrativo por medio de la Ley Orgánica del ambiente, constituyó uno de los principales aciertos de la citada legislación, su accionar ha sido positivo para el ambiente y ha contribuido a mejorar la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental.

Sin embargo, sus potestades para aplicar cierto tipo de sanciones como la de inhabilitación prevista en la Ley Forestal, se encuentra en entredicho, ya que su determinación queda supeditada a manos de un órgano jurisdiccional, y la legislación, como sucede con el derecho administrativo sancionador, no establece expresamente en qué supuestos procede la inhabilitación.

Los mecanismos de ejecución existentes en el ordenamiento jurídico y, específicamente, en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, son insuficientes, ineficaces e inadecuadas para garantizar el cumplimiento de esas resoluciones en el caso concreto.

El incumplimiento de las resoluciones en materia de amparo ambiental, obedece, además de los factores jurídicos de insuficiencia e ineficacia de los mecanismos legales existentes, a otra serie de elementos extrajurídicos, relacionados con factores políticos, económicos, sociales, siendo entonces que a la Sala Constitucional le resulta materialmente imposible dar seguimiento a todos los casos fallados con lugar en que se ha emitido una orden concreta a la Administración o particular recurrido

El 100% de las desobediencias que envía la Sala Constitucional al Ministerio Público son desestimadas por una serie de aspectos técnicos, administrativos e imposibilidad de cumplimiento.

El incumplimiento de las resoluciones de la Sala Constitucional está condicionado por factores jurídicos y extrajurídicos. Entre los primeros, se encuentra la inaplicación e insuficiencia de los medios de ejecución existentes.

Existen grandes vacíos normativos en cuanto a la regulación de procedimiento de ejecución forzosa, la previsión de medidas alternas de ejecución de las sentencias ante la imposibilidad -material o legal de cumplimiento-, el establecimiento de medidas de compulsión, o incluso sanciones disciplinarias específicas

Cabe destacar que nuestra legislación ambiental es laxa en cuanto a incorporar enfoque ecosistémico, enfoque de género, y la variable cambio climático (prevención, mitigación y adaptación) por lo que su aplicación en la práctica, ha sido únicamente como una transversal, en cuanto no se mide, ni se promueve en la generalidad.

Marco legal, tan amplio y lleno de requisitos y controles administrativos, no ha garantizado una gestión ambiental más eficiente.

Aquí se presenta una urgencia de acción para Costa Rica, pues las obligaciones ambientales del CAFTA-DR devienen en imposible de acuerdo al esquema legal actual, por lo que se puede concluir que nuestro país se han obligado a compromisos que no podrá cumplir, ya que el cumplimiento de su propia normativa está por encima de sus capacidades actuales.

PORCENTAJES CUMPLIMIENTO SALA CONSTITUCIONAL

MINAET: 15,9%MINSA: 13,1%ICAA: 16,4%ICE: 21,1%MAG: 25%INCOPESCA: 0%

FUENTE: http://www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional/seguimiento.htm

XVII INFORME ESTADO DE LA NACION

Las estadísticas suministradas (base de datos) por la Sala Constitucional respecto al cumplimiento de sentencias ambientales, también permiten concluir dos aspectos importantes

a) de los poco más de 160 amparos declarados con lugar por violación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de octubre del 2009 a abril del 2011, se aprecian las dificultades de la administración, especialmente el MINAET; el Ministerio de Salud; las Municipalidades y el AYA para tutelar de manera preventiva y represiva el derecho a un ambiente sano, constándose reiteradas omisiones en el control del cumplimiento de la legislación, así como debilidades en el seguimiento a órdenes o medidas administrativas dictadas para proteger el medio;

b) existe un porcentaje alto de sentencias que aún no presentan algún tipo de seguimiento por parte de la Sala Constitucional.