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Descentralización municipal

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  • Informe de Pas Costa Rica

    Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y

    la Participacin Ciudadana en Amrica Central, 19952003

    Junio 2004

    Preparado para

    La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Departamento para Amrica Latina y el Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

    Preparado por

    ASOCIACION INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACION DE CIUDADES Y CONDADOS

    Acuerdo de Cooperacin No. LAG-A-00-98-00060-00

  • 1-i

    Contenido Siglas.............................................................................................................................................. iv

    Introduccin .....................................................................................................................................1

    I. Avances en los Procesos de Descentralizacin en Costa Rica, 19952003 ..............................2 Contexto histrico y marco constitucional ................................................................................2

    Resumen de tendencias histricas........................................................................................2 Marco constitucional y el Modelo Centralista .....................................................................4 Los gobiernos locales...........................................................................................................4

    Descentralizacin poltica..........................................................................................................5 De ejecutivo municipal a alcalde .........................................................................................5 Los Concejos de Distrito......................................................................................................6 Elecciones municipales ........................................................................................................7 Resumen de descentralizacin poltica ................................................................................8

    Descentralizacin administrativa .............................................................................................10 Descentralizacin fiscal ...........................................................................................................12

    Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995) ..............................................13 Ley 7755, Control de Partidas Especficas (1998).............................................................13 Ley N0. 8114. Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria (2001) ...............................14 Resumen de la Descentralizacin Fiscal............................................................................15

    II. Evolucin del Desarrollo municipal y la Democracia local en Costa Rica desde 1995 al 200317 Desarrollo municipal................................................................................................................17

    Fortalecimiento financiero .................................................................................................17 Gestin administrativa financiera ......................................................................................22 Prestacin de nuevos servicios municipales ......................................................................23 La Carrera Administrativa Municipal y el Sistema Nacional de Capacitacin Municipal y Formacin Municipal.........................................................................................................26 Resumen: Avances y obstculos en el desarrollo municipal .............................................28

    Democracia local: Nuevos espacios de participacin y concertacin a nivel local .................30 Los Concejos de Distrito....................................................................................................30 El Comit Cantonal y el Comit Comunal de Deportes ....................................................33 Mecanismos del concejo municipal para promover la participacin.................................33 El Triangulo de Solidaridad: una iniciativa de participacin desde el gobierno central ...35 Resumen: Avances e obstculos en Democracia Local .....................................................36

    Nuevos temas en la agenda del desarrollo municipal y democracia local desde 1995............36

    III. Asociativismo Nacional y Regional.........................................................................................39 Las federaciones de municipios ...............................................................................................39 La Unin Nacional de Gobiernos Locales, UNGL..................................................................41

    Estructura ...........................................................................................................................41 Personal, presupuesto y membresa ...................................................................................42 Funciones de la Organizacin............................................................................................43 Servicios a las municipalidades .........................................................................................43

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-ii

    Congresos de Municipalidades ..........................................................................................43 Fortalezas y Debilidades de la UNGL ...............................................................................44

    La UNGL y FEMICA ..............................................................................................................46 Otras instancias regionales.......................................................................................................48

    Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe. FUNDEMUCA ......................................................................48 Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local, CONFEDELCA .................................................................................................................48

    IV. Sntesis del Apoyo Internacional para promover la descentralizacin, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia en Costa Rica...............................................................49 Proyectos de Desarrollo Municipal..........................................................................................49 Actores Involucrados en el Fortalecimiento Municipal...........................................................53

    Poder Ejecutivo..................................................................................................................54 Poder Legislativo ...............................................................................................................54 Unin Nacional de Gobiernos Locales ..............................................................................55 IFAM..................................................................................................................................55 FEMICA ............................................................................................................................55 Instituciones de Cooperacin Internacional.......................................................................56

    Bibliografa ....................................................................................................................................57

    Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................63

    Anexo 2: Agenda de la UNGL y de FEMICA, 1994.....................................................................65

    Anexo 3: Agendas de la UNGL y Regional...................................................................................67

    Lista de Cuadros y Grficos

    Cuadro 1-1. Resumen descentralizacin poltica............................................................................ 8 Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralizacin............................................................................ 9 Cuadro 1-3. Relacin del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la Repblica y los

    Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)................................................. 12 Cuadro 1-4. Gobierno de la Repblica y Gobiernos Locales- Relacin de Ingresos y egresos,

    1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 13 Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes) .......... 13 Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Especficas ............................. 14 Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralizacin Fiscal................................................................... 15 Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relacin Gobiernos Locales/Gobiernos de la Repblica,

    1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 18 Cuadro 1-9. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios segn clasificacin econmica, 1995-2001

    (en porcentajes) ..................................................................................................................... 18 Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios segn clasificacin econmica, 1995-2001

    (en porcentajes) ..................................................................................................................... 19

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-iii

    Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de los ingresos totales municipales) .......................................................................................... 20

    Cuadro 1-12. Transferencias por cantn, 2001 (% de los ingresos totales).................................. 20 Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes) .......................... 21 Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San Jos y totales, 1999-2002

    (en porcentajes) ..................................................................................................................... 21 Cuadro 1-15. Costa Rica: prestacin de servicios pblicos de 1995 al 2003 ............................... 24 Cuadro 1-16. Datos sobre la prestacin de servicios sobre el total

    de municipios y encuesta realizada a 18 de ellos, Ao 2001................................................ 24 Cuadro 1-17. Avances y obstculos en el desarrollo municipal ................................................... 28 Grfico 1-1. Otras Funciones de los Concejos de Distritos .......................................................... 32 Cuadro 1-18. Comisiones Ordinarios Creados bajo los Cdigos Municipales............................. 33 Cuadro 1-19. Participacin de la sociedad civil en comisiones.................................................... 34 Cuadro 1-20. Avances e obstculos en la Democracia Local ....................................................... 36 Cuadro 1-21. Nmero de Municipalidades Miembro en Federaciones Activas ........................... 39 Cuadro 1-22: Avance y Obstculos al Desarrollo de las Federaciones Municipales ................... 40 Cuadro 1-23. La UNGL en cifras de 1994 y 2003........................................................................ 41 Cuadro 1-24. Apoyo internacional para promover la descentralizacin, el desarrollo municipal y

    el fortalecimiento de la democracia ...................................................................................... 50 Cuadro 1-25. Programa PROMUNI Costa Rica - Desembolsos segn tipo de Proyecto

    (en miles de colones) ............................................................................................................ 53

    Lista de Figuras Figura 1-1. Propuestas de CORIM...................................................................................................3 Figura 1-2. Problemas identificados en relacin con la Ley de traslado de competencias y

    fortalecimiento municipal ........................................................................................................12 Figura 1-3. Propsitos del SINECAM...........................................................................................27 Figura 1-4. Los Concejos de Distrito como promotores de participacin de la sociedad civil:

    El caso de Prez Zeledn .........................................................................................................31 Figura 1-5. Funciones de los Concejos de Distritos de acuerdo al Cdigo Municipal del 1998 ...32 Figura 1-6. Etapas Tringulo de la Solidaridad .............................................................................35 Figura 1-7. Planificacin estratgica participativa: el caso de la Municipalidad de

    San Rafael de Heredia..............................................................................................................38 Figura 1-8. Entidades o Comisiones donde la Unin Nacional tiene un representante.................43

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    1-iv

    Siglas

    AECI Agencia Espaola de Cooperacin AMHON Asociacin de Municipalidades de Honduras BCIE Banco Centroamericano de Integracin Econmica BID Banco Interamericano de Desarrollo CAPROBA Cantones Productores de Banano CD Concejos de Distrito CGR Contralora General de la Repblica CM Cdigo Municipal CONADECO Confederacin Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal CONAVI Comisin Nacional de Vialidad COREC Comisin Consultiva para la Reforma del Estado CORIM Comisin de Reforma Integral Municipal CUD Ciudades Unidas Desarrollo FEDEPRICAP Federacin Privada de Cmaras Empresariales FEMICA Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano FUNDEMUCA Fundacin para el Desarrollo y el Fortalecimiento municipal e

    Institucional de Centroamrica y el Caribe GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit ICE Instituto Costarricense de Electricidad ICLEI Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales

    (International Council for Local Environmental Initiatives) ICMA Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades

    (International City/County Management Association) IFAM Instituto de Fomento y Asesora Municipal INAMU Instituto de Mujer INVU Instituto de Vivienda y Urbanismo ISBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles MIDEPLAN Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica MINAE Ministerio de Ambiente y Energa MOPT Ministerio de Obras Pblicas y Transporte ONG Organizaciones no gubernamentales OPS Organizacin Panamericana de la Salud PDL Proyecto de Desarrollo Local POCS Programa de Cantones Saludables PRODELO Proyecto Desarrollo Local y Comunal SETECAMU Secretara Tcnica de Carrera Administrativa municipal SIG Sistema Georeferencial Integrado SINECAM Sistema Nacional de Capacitacin y Formacin Municipal TSE Tribunal Supremo de Elecciones UNGL Unin Nacional de Gobiernos Locales USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

    (United States Agency for International Development)

  • 1-1

    Informe de Pas de Costa Rica

    Introduccin La USAID contrat a la Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados

    (ICMA) con el objetivo de evaluar el avance experimentado en la regin centroamericana en relacin con la descentralizacin, el fortalecimiento de los gobiernos locales y el movimiento asociativo nacional y regional.

    Para ello se integr un equipo para discutir y aprobar una metodologa uniforme a seguir en

    cada uno de los pases, de tal forma que facilitara a las personas encargadas de la redaccin del informe regional, hacer las comparaciones entre pases e identificar las diferencias y matices que caracterizan cada pas. A cada consultor le correspondi levantar y diagnosticar dos pases, en el caso de Guatemala y Costa Rica, esta responsabilidad recay en el Sr. Olman Rojas. Para agilizar el trabajo, en Costa Rica se contrat a la Sra. Isabel Fernndez Senz, quien trabaj en el levantamiento y procesamiento de la informacin.

    Adems de revisar un informe desarrollado por el Sr. Mark Bidus sobre la descentralizacin

    en Amrica Central1, se hizo una revisin bibliogrfica de la literatura especializada en la materia y, como complemento, se llevaron a cabo entrevistas con los gestores de algunos de los cambios en los temas establecidos en los trminos de referencia.

    El estudio cubre principalmente los eventos acaecidos entre 1995 y 2003 en las reas de

    descentralizacin, desarrollo municipal, desarrollo democrtico y asociativismo nacional y regional. En la primera seccin, se sintetizan los principales acontecimientos ocurridos en el perodo en estudio. Se describen los avances legales en los procesos de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa. En la segunda seccin, se describe el desarrollo de las finanzas, se identifican los servicios pblicos locales y los avances en materia de administracin del recurso humano. El otro tema abordado es el relacionado con la democracia local en funcin de la oferta de espacios de participacin ciudadana brindada por el rgimen municipal. Se enlistan los nuevos temas en las agendas de los gobiernos locales y se dan a conocer los avances y obstculos de las reas analizadas. La tercera seccin, trata el asociativismo en Costa Rica, las federaciones de municipios, el rol de la asociacin nacional y la nueva estrategia que est siguiendo. Se hace referencia al rgano regional del municipalismo representado por FEMICA y su apoyo a la gremial costarricense. Se deja constancia de la participacin de otras organiza-ciones que en el mbito regional estn trabajando ligadas con el sector municipal regional. En la cuarta seccin se hace una sntesis de los programas llevados a cabo por los cooperantes inter-nacionales y se cierra con un registro de la labor desempeada por las distintas instituciones que tienen relacin directa con las municipalidades.

    1 Mark Bidus, Municipal Development and Democracy in Central America (Washington, DC: ICMA/USAID), agosto 1995.

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-2

    I. Avances en los Procesos de Descentralizacin en Costa Rica, 19952003

    Contexto histrico y marco constitucional Resumen de tendencias histricas

    Costa Rica, esta dividida en siete provincias, 81 cantones y 467 distritos, en un territorio de 52.000 kilmetros cuadrados con una poblacin al 2003. de 4.075.863 de habitantes2. El ndice de pobreza, ha disminuido paulatinamente de un 29%3 en 1970 hasta alcanzar un 21% en el 20024.

    Costa Rica est clasificada por los diferentes organismos como uno de los pases ms centrali-

    zados de Amrica Latina, segn el BID. Mientras el promedio de gasto de gobierno subnacional en relacin con el total era de 14.6%, en Costa Rica en 1994 era de 2.3%, el ms bajo de la regin5. Para 1995 los ingresos totales de los municipios representaban el 0.74% del PIB mientras que para el 2000 haban alcanzado tan slo el 1.01%.

    El proceso de descentralizacin en Costa Rica se encuentra estancado6. Se puede afirmar que

    se contina en una etapa de pre descentralizacin y an en este nivel hay avances y retrocesos. Antes de 1995, los logros ms notables fueron:

    La incorporacin en la Constitucin del concepto de autonoma municipal (1948).

    La reforma de la Ley No. 27 del Impuesto Territorial (ahora Impuesto sobre Bienes Inmuebles) que traslad los ingresos percibidos por el Estado a las municipalidades, privilegiando al cantn central de San Jos por ser la capital (1969).

    El Cdigo Municipal que destaca el cambio de nombre de Jefe Poltico por el de Ejecutivo Municipal y su nombramiento como una potestad del Concejo Municipal y no del Poder Ejecutivo (1970).

    La creacin del Instituto de Fomento y Asesora Municipal y la Unin Nacional de Gobiernos Locales (1971 y 1976 respectivamente).

    Despus de estos acontecimientos, prcticamente el rgimen no reporta mayores variaciones

    de tipo legal, poltico o presupuestario. El sector municipal es puesto en la escena poltica durante el gobierno del Sr. Arias Snchez, (1986-1990) con el proyecto de reforma al Artculo 170 de la Constitucin Poltica, que buscaba trasladar un 10% del presupuesto nacional al rgimen municipal.

    2National Institute of Statistics and Census. www.inec.go.cr. Clculos de Poblacin por Provincia, Cantn y Distrito al 1 de julio y 1 de enero del 2003. Pg.9. Consulta el Martes 10/28/03. 3 Meoo Segura ,Johnny. Crisis nacional, estado y burocracia. Editorial Tecnolgica de Costa Rica, 2001, Pg. 401. 4 Con base en compendio estadstico del 9 Informe, Programa Estado de la Nacin en desarrollo humano sostenible, (San Jos, Costa Rica, 2003, Pg.417). 5 Buller et al. Estudio de desarrollo a nivel municipal y comunal de la descentralizacin de servicios pblicos e infraestructura en Costa Rica. (San Jos, Costa Rica: GTZ, agosto 1998. GTZ, 34). 6 Esta es la opinin del seor diputado, Luis Gerardo Villanueva Badilla, del seor exdiputado Juan Luis Jimnez Succar, Expresidente de la Comisin de Descentralizacin y Desarrollo Municipal 1994-1998.

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-3

    Bajo la administracin de Arias, se crea la Comisin Consultiva para la Reforma del Estado

    (COREC), la cual plantea una serie de cambios relacionados con el rgimen municipal. Entre los ms importantes se destacan la eleccin del ejecutivo municipal por votacin directa del ciudadano; la creacin de empresas municipales para atender los servicios locales; el estable-cimiento de un Cdigo Tributario Municipal y la modificacin de la Ley de Planificacin Urbana para que las municipalidades asumieran esa labor.

    Las reformas propuestas por COREC, no se concretan aunque se impulsa la privatizacin de

    una serie de empresas pblica y se aprueba el proyecto Fortalecimiento Municipal y Trans-ferencia de Competencias de Entidades Nacionales a los Gobiernos Localesque no se llega a implementar.

    En 1993 nace la Comisin de Reforma Integral Municipal (CORIM) que luego de seis meses

    de trabajo present ocho propuestas y algunos proyectos e iniciativas que deban ser afinadas en la Asamblea Legislativa (ver Figura 1-1).

    Figura 1-1. Propuestas de CORIM

    Propuesta 1: Reformas a la Constitucin Poltica: eleccin popular del alcalde municipal. Precisin de autonoma; transferencia presupuestaria de un 5%; elecciones municipales separadas; creacin de Consejos de Desarrollo de Distrito; incorporacin de la potestad tributaria municipal; exoneracin limitada en cabeza municipal; prohibicin de la doble imposicin. Otras reformas constitucionales: limitacin de la injerencia de la Contralora General de la Repblica; Exoneracin de impuestos locales slo con permiso; y Consulta obligada de la Asamblea Legislativa sobre temas municipales.

    Propuesta 2: Cdigo Municipal: creacin del Consejo de Desarrollo; descentralizacin interna administrativa; fortalecimiento del control interno de la auditora; creacin de planes estratgicos de gobierno y operativos anuales; resello del Concejo; capacidad de inversin mediante la emisin de bonos y otros instrumentos financieros; consultas populares para la toma de decisiones; expro-piaciones y recurso contra actos municipales; creacin del Concejo Metropolitano; y modificacin del IFAM.

    Propuesta 3: Administracin del impuesto territorial; derogatoria de 44 impuestos municipales menores; transferencia gradual de la administracin del impuesto; rango discrecional para tasa-ciones; descentralizacin; facilidad de pago e incentivo por pago anticipado; privilegio municipal en trmites notariales; y creacin del fondo de compensacin. Fondo de Aval para las emisiones de bonos municipales; prioridad de contratacin a funcionarios de la burocracia estatal; aporte al Catastro Nacional.

    Propuesta 4: Ley general de patente nica. Propuesta 5: Actualizacin automtica de tasas. Propuesta 6: IFAM integracin municipal de la Junta Directiva; directrices. Propuesta 7: Contralora General de la Repblica. Modificaciones a la Ley Orgnica; controles

    posteriores y solamente de legalidad; no coadministracin por parte de la CGR; no delegacin legislativa.

    Propuesta 8: Asamblea de Distritos: integrantes, forma de eleccin, atribuciones, reglamento de referencia.

    Fuente: CORIM, Resumen de Propuestas, (San Jos, Costa Rica, noviembre 1994)

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-4

    En la administracin del Presidente Figueres Olsen (1994-1998), se crea la Comisin Especial para el Estudio de la Descentralizacin del Estado y el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, en el seno de la Asamblea Legislativa. Se aprueban varias leyes que benefician al rgimen municipal entre ellas la Ley No. 7554 mediante la cual se traslada la administracin del impuesto sobre Bienes Inmuebles; la Ley No. 7794, Cdigo Municipal, y la Ley No. 7755, Control de las Partidas Especficas. Se emiten adems reglamentos para algunas de estas nuevas leyes.

    En la administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002) se aprueba la Ley No. 8114 de

    Simplificacin y Eficiencia Tributaria que destina a los municipios recursos provenientes del impuesto a los combustibles y la reforma al Artculo 170 de la Constitucin Poltica que asigna un mnimo de un 10% del presupuesto ordinario al sector local. Vinculado a esta reforma, el Poder Ejecutivo enva a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa un proyecto de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, que actualmente se encuentra en discusin.

    Por ltimo, en la actual administracin de Pacheco de la Espriella (2002- 2006), no se integra

    en la Asamblea Legislativa la Comisin Especial que trataba las reformas municipales aunque se han presentado nuevas iniciativas que buscan reformar el Cdigo Municipal, el ISBI y la Carta Magna. No se ha dado una discusin sobre la ley de traslado de competencias en la Subcomisin de Asuntos Municipales del congreso.

    Marco constitucional y el Modelo Centralista

    La administracin pblica tiene dos niveles: el nacional que incluye al Gobierno Central, ministerios e instituciones autnomas y el local cuyo mbito corresponde a las municipalidades. Previamente, el nivel local inclua tambin a los gobiernos provinciales pero estos fueron eliminados con el Cdigo Municipal de 1998.

    A partir de la Constitucin de 1948, el Estado costarricense estableci el rgimen de institu-

    ciones autnomas, mecanismo que permiti concretar una descentralizacin funcional creando instituciones autnomas a las cuales deleg funciones para prestar servicios como es el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social. En este proceso algunas funciones que correspondan a las municipalidades fueron asumidas por instituciones autnomas, tal es el caso de los acueductos.

    El modelo centralista hasta mediados de los ochenta se caracteriz por ser un proveedor

    eficiente de servicios bsicos a la ciudadana y por realizar una fuerte inversin social. Esto explica la resistencia de las instituciones del estado de trasladar funciones a otros niveles teniendo como aliado en pro del centralismo a los sindicatos del sector pblico, que ven un riesgo con trasladar algunas actividades a manos de las municipalidades. Se ha construido a lo largo de ms de cincuenta aos, una cultura alrededor del sistema centralizado que ha hecho invisible al gobierno local, el cual no es percibido por el ciudadano como proveedor de servicios ni como promotor del desarrollo local.

    Los gobiernos locales

    La municipalidad tiene un concejo municipal conformado por regidores o concejales. Es dirigido por un presidente cuyas ausencias las suple el vicepresidente. Ambas autoridades se

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

    1-5

    eligen por un perodo de varios aos y pueden ser reelegidos. El Alcalde es el mximo jerarca administrativo, tiene voz ante el concejo municipal pero no voto.

    El municipio o cantn se divide en distritos, cada uno cuenta con un sndico y su respectivo

    suplente que representa los intereses de la comunidad ante el concejo municipal. Es electo popularmente y tiene voz en el concejo municipal. En cada distrito se conforma un concejo de distrito, cuyos miembros son elegidos por voto popular y son presididos por el sndico. El concejo de distrito es la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano.

    Si un distrito se encuentra a ms de cuarenta kilmetros del centro del cantn, tiene la

    posibilidad de convertirse en un Concejo Municipal de Distrito, siempre y cuando el concejo municipal as lo apruebe. En el pas operan ocho concejos municipales de distrito y sus miembros son electos popularmente. Estas instancias son una municipalidad en pequeo y la persona que asume el cargo de jerarca administrativo se denomina Intendente, tambin de eleccin popular.

    Descentralizacin poltica

    A partir del Cdigo Municipal de 1970 se perfilaba la figura del concejo municipal como una estructura fuerte, que tena entre sus funciones aprobar el presupuesto, nombrar y remover tanto al ejecutivo municipal como a los miembros del concejo de distrito7. El ejecutivo municipal, se caracterizaba como una figura dbil, sujeta a los vaivenes de la poltica partidista y ms identifi-cado con los intereses individuales de algunos miembros del Concejo que con los del municipio. Asimismo, los concejos de distrito fueron en la mayora de los casos instancias invisibles, opacadas en oportunidades por otras instancias organizativas como las asociaciones de desarrollo a las cuales se les destinaban recursos provenientes de las partidas especficas.

    Por casi treinta aos esta situacin permanece inalterada y no es hasta en 1998 con la modifi-

    cacin del Cdigo Municipal que se introducen cambios al cargo ejecutivo, a los concejos de distritos y a las elecciones municipales.

    De ejecutivo municipal a alcalde

    El nuevo Cdigo Municipal introdujo los siguientes cambios al cargo ejecutivo municipal:

    Se cambia el nombre del Ejecutivo Municipal a Alcalde. No hay una variacin de fondo en las funciones establecidas sino que se adicionan nuevos aspectos: el voto programtico, el informe de labores, la capacidad de poder delegar funciones administrativas y la posibilidad de presentar mociones ante el concejo municipal, funcin que estaba reservada slo para los regidores. Sin duda, el aspecto ms novedoso es la presentacin del programa de trabajo voto programticoque, una vez asumido el poder, se convierte en el eje central del programa de gobierno municipal.

    Creacin del cargo del alcalde suplente. El Cdigo establece que al mismo tiempo que se eligen los alcaldes se elegirn dos alcaldes suplentes quienes lo sustituirn en caso de

    7 Estos rganos fueron creados mediante la Ley No. 118 del 6 de julio de 1939 y luego fueron derogados con la Constitucin de 1948 y vueltos a rescatar con el Cdigo de 1970 (IFAM, Cdigo Municipal, comentado quinta edicin 1994. Pg. 137).

  • Informe de Pas de Costa Rica Tendencias en la Descentralizacin, el Fortalecimiento Municipal y la Participacin Ciudadana en Amrica Central 1995-2003

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    ausencias temporales o definitivas. Sin embargo, fuera de lo ya sealado no se le asignaron otras funciones a este cargo.

    Se modifica el mecanismo de destitucin de alcaldes para que no dependa de una decisin del concejo municipal sino de un plebiscito cantonal. El concejo, mediante mocin presen-tada y acordada por mayora calificada, podr convocar a un plebiscito para decidir la destitucin, resultado que no podr ser vetado. Se requiere al menos dos tercios de los votos emitidos en el plebiscito, el cual no podr ser inferior a un 10% del total de electores inscritos en el Cantn.

    Puede perder su credencial cuando haya cometido una falta grave a las normas del ordena-miento de fiscalizacin definidas por la Contralora General de la Repblica. No se establece un rgimen disciplinario para alcaldes, por sanciones como el incumplimiento de acuerdos, ausencias injustificadas, etc., que sea expedito.

    Con la eleccin directa, la figura del alcalde ha adquirido una mayor legitimidad y prota-

    gonismo que sin duda fortalecern la democracia local. Esta situacin ha generado conflictos de poder entre el edil y el concejo municipal, en particular con el presidente, ya que tradicional-mente estos monopolizaban la representacin poltica. Como resultado de la eleccin popular, ese espacio es ahora compartido.

    Mientras se de un nuevo acomodo de fuerzas entre estos dos rganos, esta etapa de transicin

    puede cubrir buena parte del perodo de gobierno y se habr avanzado poco en superar la debili-dades de los cantones.

    En un futuro cercano, la tendencia es a fortalecer la figura del alcalde y el concejo municipal

    se concentrar ms en el establecimiento de polticas pblicas locales, la aprobacin del presu-puesto y del programa anual de trabajo, y a aprender a ejercer el llamado control poltico local, funcin que actualmente no lleva a cabo.

    Los Concejos de Distrito

    El Cdigo Municipal de 1970 establece a los concejos de distrito como rganos de apoyo local a los concejos municipales y como intermediarios entre el concejo y los pobladores. En 1998 el nuevo Cdigo Municipal, define que todos miembros del concejo de distrito, y no solamente el sndico, seran elegidos por votaciones directas, que se realizaron por primera vez en el 2002.

    Los concejos de distrito fueron en la mayora de los casos instrumentos municipales invisibles

    para los ciudadanos. Esta situacin obedeca a que los concejos municipales no consideraban necesario la integracin de estos rganos, aduciendo que los regidores o el sndico podan representar los intereses del distrito. En algunos cantones rurales, era prctica usual integrar los concejos al inicio del perodo gubernamental, para desaparecer poco despus. El protagonismo recaa principalmente en los regidores o concejales. La participacin del sndico en el concejo municipal en trminos generales era marginal, porque al igual que el alcalde, solamente tena voz, condicin que limita su capacidad de accin.

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    Con la eleccin de los integrantes de los concejos de distrito, se fortalece la democracia local. Sin embargo, esta no es una condicin sine qua non para superar en el corto plazo una condicin que han tenido por dcadas. Adquieren, por lo menos formalmente, una mayor exposicin, y depender de la buena voluntad del concejo municipal, del alcalde y del mismo concejo distrital, abrir espacios para ejercer sus nuevas funciones. Esta figura se fortalecer en el futuro en la medida con que cuenten con recursos para dar respuesta a las necesidades que ellos conjunta-mente con los vecinos y fuerzas organizadas detecten en sus territorios.

    Elecciones municipales

    Otro cambio bajo el nuevo Cdigo y de gran trascendencia fue la separacin parcial de las elecciones municipales de las nacionales. Por primera vez en la historia de Costa Rica se llevaron a cabo elecciones municipales el 12 de diciembre del 2002 para elegir las figuras de alcalde, intendente, e integrantes del concejo distrital. Hasta esa fecha solamente el sndico y el regidor se elegan popularmente. Participaron 34 partidos locales y se inscribieron 16.000 candidaturas para ocupar los 4.950 cargos a eleccin popular8. Debido a una disposicin constitucional, las elecciones del regidor se llevan cabo por separado en la misma fecha que las otras autoridades nacionales.

    Pese a las expectativas que haba en algunos sectores de la sociedad, en las elecciones munici-

    pales se registr un abstencionismo de casi el 80% a nivel nacional, reforzando la tendencia que se vena acusando en las elecciones nacionales. Algunas de las razones que explican esta situa-cin son: el descontento popular con los partidos polticos y la poca importancia que le concede el ciudadano comn al gobierno local, el cual no es considerado esencial o indispensable, caso contrario de lo que sucede con las instituciones que conforman el gobierno central; la cercana de los comicios nacionales y municipales, perodo que se vio todava ms reducido por una segunda vuelta, necesaria ya que ninguno de los candidatos a la Presidencia obtuvo el 40% de los votos vlidos; y factores de orden climtico por las inundaciones causadas por un las lluvias en diez cantones9.

    De acuerdo al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), no se dio en forma previa una

    discusin y anlisis a otros aspectos vinculantes, como la Ley de Partidos Polticos, deuda poltica (prstamos para financiar las campaas polticas)10 y que solamente se puede presentar candidaturas a cargos de eleccin popular bajo la figura de partidos polticos a nivel nacional, provincial11 o cantonal. Para las elecciones del 2002 el Tribunal Supremo de Elecciones s ejecut un plan piloto de voto electrnico, el cual, en opinin de funcionarios del Tribunal, fue un xito.

    8 Entrevista con el Sr. Hctor Fernndez Mass, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de Elecciones, llevada a cabo el viernes 17 de octubre a las 2 p.m. San Jos, Costa Rica. 9 En la provincia de Limn los cantones fueron: Limn, Pococ, Siquirrres, Matina, Gucimo y Talamanca. En la provincia de Cartago los cantones fueron: Turrialba, Alvarado y Jimnez y en la provincia de Heredia el cantn fue Sarapiqu. 10 Entrevista con el Sr. Hctor Fernndez Mass, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de Elecciones, llevada a cabo el 17 de octubre, en San Jos, Costa Rica. 11 A pesar de que el Cdigo Municipal elimin el nivel provincial, las provincias se incluyen en el Cdigo Electoral para efectos de la votacin. Los diputados se eligen a nivel de las provincias.

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    Resumen de descentralizacin poltica El Cuadro 1-1 presenta un resumen de los cambios que se han dado en el Cdigo Municipal de 1998 y que han afectado la descentralizacin poltica en Costa Rica, mientras que el Cuadro 1-2 refleja los cambios deseados en esta rea.

    Cuadro 1-1. Resumen descentralizacin poltica

    Principales cambios 1998 Potencialidades Limitaciones

    Alcalde Municipal Alcalde elegido por voto popular

    Se fortalece la democracia local al elegirse por eleccin popular a 81 alcaldes y 162 suplentes.1 Se visibiliza la figura del alcalde. Mayor estabilidad en el cargo. Mayor exigencia de atestados a los candidatos al cargo. Mejora en la gestin pblica local, con mayores niveles de eficiencia y eficacia en los municipios.

    Solamente pueden ser propuestos candidatos a travs de los partidos polticos. Surgen enfrentamientos en el seno del concejo municipal por lucha de poder. El alcalde se vincula a las presiones del proceso electoral (fondos). En la bsqueda de votos puede adoptar posiciones clientelistas y paternalistas que condicionan la gestin. No hay mecanismos para sancionar al alcalde, de parte del concejo municipal por incumplimiento de los acuerdos municipales o indisciplina administrativa.

    Alcaldes suplentes Nueva figura cuyo objetivo es darle continuidad a la funcin del alcalde ante sus ausencias temporales o permanentes.

    Debe suplir eventualmente el cargo de alcalde, el cargo administrativo de mayor responsabilidad, pero no tiene otras funciones definidas en el Cdigo lo que ha causado incertidumbre entre los funcionarios electos. No reciben remuneracin.

    Voto programtico Obliga a los partidos a buscar candidatos con mayor preparacin tcnica que les permita elaborar planes y presupuestos, con habilidades de negociacin y un mayor conocimiento de los problemas de los cantones. En algunos casos los candidatos a alcalde se apoyan en experiencias de planificacin participativa ya existentes lo que les ayuda a tener una mejor idea de las necesidades en los distritos a la hora de hacer el levantamiento del diagnstico cantonal, reafirmando estos mecanismos participativos.

    Se estn presentando conflictos con los regidores, al no ver en los programas anuales algunos de sus proyectos o actividades. Lo anterior conlleva a que eventualmente el concejo rechace o modifique el presupuesto con el justificativo de incluir proyectos del inters de los concejales, distorsionando los planes de trabajo del alcalde. Se estn presentando conflictos con los concejos de distrito, porque en muchos casos los proyectos presentados de acuerdo con lo indicado por la normativa no fueron

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    Principales cambios 1998 Potencialidades Limitaciones

    El programa permite a los ciudadanos valorar al alcalde en funcin de los compromisos adquiridos.

    tomados en cuenta.

    Concejos de Distrito Miembros electos por votacin directa

    Es el nivel ms cercano al ciudadano. Identificacin de los candidatos con la comunidad.

    Solamente se podra presentar candidatos por medio de los partidos polticos locales. En aquellos distritos con poca poblacin o una poblacin dispersa, se puede dificultar la seleccin de candidatos, sobre todo, si se da un incremento en el nmero de partidos.

    Nuevas funciones Un rol ms activo y una mayor proyeccin social hacia la comunidad. Una de las funciones nuevas es fomentar la participacin a nivel distrital.

    Tradicionalmente han sido estructuras dbiles, sin preparacin para llevar a cabo las tareas que le seala el Cdigo Municipal. Se crean una serie de expectativas que de no ser satisfechas corren el riesgo de perder la legitimidad y credibilidad y con ello desestimular la participacin.

    Elecciones Municipales Separacin parcial de las elecciones municipales de las nacionales

    Mayor protagonismo de los gobiernos locales. Destacan la participacin de los partidos locales. Mayor identificacin de los candidatos a puestos de eleccin popular con los intereses y necesidades de los cantones y distritos.

    No se cuenta con el financiamiento de parte del estado para las elecciones municipales, por lo tanto incidi en la calidad y la difusin de las campaas locales. Slo se permite la participacin por medio de los partidos polticos. No se eligen a todas las autoridades locales en la misma fecha.

    1 Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Noveno Informe. San Jos, Costa Rica, 2003, Pg. 288,291.Proyecto Estado de la Nacin.

    Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralizacin

    Temas Tendencias/iniciativas Fortalecimiento de la figura del alcalde

    Proyecto que busca que el alcalde presida el consejo municipal (planteado en el foro como un tema).

    Proyecto para que el alcalde tenga voto adems de voz dentro del CM. Alcaldes Suplentes En la actualidad hay una iniciativa encaminada a dotarlos de funciones y a

    que sean remunerados, pero esto no es posible para todas las municipalidades. Municipalidades sobre todo en las zonas rurales no tienen los recursos para cubrir los salarios de estos nuevos cargos electos.

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    Temas Tendencias/iniciativas Elecciones municipales Financiamiento de elecciones municipales mediante deuda poltica, propuesta

    del Tribunal Supremo de Elecciones. Eleccin de todas las autoridades municipales en una eleccin, incluyendo

    regidores y sndicos, proyecto que fue desechado recientemente en la Asamblea Legislativa y que probablemente vuelva a ser puesto en la agenda en el momento en que se discutan las reformas al Cdigo Electoral.

    Elecciones a medio perodo. Iniciativa del Tribunal Supremo de Elecciones. Concejos de distrito Se puede identificar de manera excepcional en algunos distritos un fortaleci-

    miento y empoderamiento de los concejos de distritos, sobre todo aquellos con apoyo de la cooperacin internacional, experiencias que pueden replicarse.

    Desmonopolizacin de los partidos polticos para postular candidatos

    Proyecto del TSE sobre la creacin de grupos independientes de carcter temporal para postular candidatos a cargos municipales de eleccin popular.

    Proyecto para facilitar la creacin de partidos polticos a nivel cantonal. TSE Proyecto de reformas presentadas por el TSE ante nueva realidad electoral y

    en especial ante el problema de financiamiento de los partidos polticos. Descentralizacin administrativa

    Como se sealara en un inicio, pese al discurso de las ltimas administraciones, no se ha dado un traslado de competencias con recursos a los gobiernos locales, sino que en algunas materias se puede observar ms bien un retroceso. A pesar de que varias funciones fueron transferidas, una se retrajo y otras fueron transferidas sin recursos como se puede ver a continuacin:

    Permisos Ambientales del Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE). La modificacin que se da en la Ley del Medio Ambiente donde se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energa trasladar algunas de sus funciones a municipalidades mediante acuerdos. Para este programa el MINAE destin fondos para llevar a cabo un proyecto piloto en 15 municipios. Luego de obtener la autorizacin de la Contralora General de la Repblica y de iniciar el proyecto. Otra modificacin a la Ley de Medio Ambiente aborta esta iniciativa, aduciendo que las municipalidades se haban extralimitado en sus funciones. Se cierra el proyecto antes de que finalice el perodo de Gobierno del Presidente Figueres.

    Permisos para el Uso de Suelos del Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU). El Insti-tuto de Vivienda y Urbanismo traslada a las municipalidades la funcin de otorgar permisos de uso del suelo para la construccin y aprobar solicitudes de licencias para actividades econmicas. Esta funcin no conllev ninguna transferencia de recursos por lo que no puede ser considerada como una actividad descentralizada, sin embargo represent un beneficio para los ciudadanos interesados en solicitar estos permisos el no tener que trasladarse hasta San Jos.

    Permisos para Remover rboles. El Gobierno Nacional tambin transfiri a los municipios la funcin de otorgar permisos para remover rboles.

    En general, la tendencia es hacia la desconcentracin y no hacia la descentralizacin ya que

    no subyace la intencin de trasladar la toma de decisiones, recursos financieros o humanos. Las iniciativas obedecen ms a esfuerzos de desconcentracin de las instituciones gubernamentales incorporando criterios de una participacin ms amplia de la sociedad. Los ministerios e

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    instituciones de lnea han ejecutados los siguientes programas que requieren la participacin de las municipalidades:

    Juntas de Cantones para la Proteccin de la Infancia. El Patronato Nacional de la Infancia involucra a las municipalidades con un representante.

    Programa de Cantones Saludables del Ministerio de Salud. Se premian los esfuerzos del gobierno local y la sociedad civil en materia de proteccin del medio ambiente.

    En el campo de la descentralizacin un hito lo marca la reforma constitucional al Artculo 170

    en el 2001 donde se establece el situado constitucional en un mnimo de recursos para el gobierno local del 10%, dejando abierta la posibilidad de un mayor crecimiento. La reforma nace atada a un transitorio que vincula su cumplimiento a la elaboracin de un cuerpo de leyes que condicionan la asignacin de recursos al traslado de competencias. La modificacin del Art. 170 de la Constitucin Poltica presupona una discusin en el seno del Estado y sus instituciones sobre el qu, cmo y cundo descentralizar, sin embargo este debate no se ha dado ni est en agenda.12

    El Poder Ejecutivo remite un proyecto de ley al congreso mediante el cual establece las reglas

    para el traslado de las competencias al sector municipal y as hacer operativa la reforma del Art. 170. La versin aprobada en primer debate, fue remitida a consulta ante la Sala Constitucional que declar inconstitucionales los artculos 13, 14, 15, 20, 21 y el Transitorio del Proyecto de Ley. Actualmente el proyecto se encuentra dentro de la agenda de la Comisin de Gobierno y Administracin.

    Existe consenso entre los entrevistados13 que el Art. 170, tal y como est planteado es

    inoperante (ver Figura 1-2). Al estar plenamente vigente la reforma, ms bien se corre el peligro de frenar el traslado de futuros mecanismos alternativos de contribuciones financieras de la administracin central a los gobiernos locales. La Ley de Transferencias actual est en espera de modificaciones y se vislumbran nuevas propuestas y proyectos que dilatarn su puesta en prctica.

    En resumen, no se han registrado avances prcticos en esta rea. Es opinin generalizada de

    los entrevistados, que no existe en el futuro inmediato o en el mediano plazo la voluntad poltica para ceder poder, por el contrario, contina mantenindose un estado central fuerte. En la agenda gubernamental el tema no es prioritario y la atencin se enfoca en problemas ms inmediatos como la atencin a la deuda interna, los tratados de integracin comercial que concentran los esfuerzos del gobierno.

    12 Entrevista con Sr. Luis Romn, Director Reforma del Estado. MIDEPLAN, el da 27 de octubre a las 11a.m., cita en Los Yoses Norte. 13 Juan Luis Jimnez Succar, Luis Gerardo Villanueva Badilla, Mario Chvez, Luis Fernando Chacn, Juan Jos Echeverra Alfaro.

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    Figura 1-2. Problemas identificados en relacin con la Ley de traslado de competencias y fortalecimiento municipal

    Descentralizacin fiscal

    Los ingresos de los gobiernos locales representaron en promedio para el perodo en estudio escasamente el 1% del Producto Interno Bruto y la presin tributaria local signific el 0.4% en promedio (ver Cuadro 1-3), lo que evidencia el bajo aporte del rgimen municipal al desarrollo de la actividad econmica y su poco significativa capacidad de produccin y prestacin de bienes y servicios. Estos datos, contrastan con el peso relativo del Gobierno de la Repblica que para el mismo perodo en promedio signific un 21% y 12% respectivamente.

    Cuadro 1-3. Relacin del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la Repblica y los

    Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 PIB a precios de Mercado 100 100 100 100 100 100 100 100 Gobierno de la Repblica 20 20 21 20 19 29 20 21 Impuestos Tributarios 11 12 12 12 12 12 13 13 Ingresos Municipales 0.7 0.9 1.0 0.9 0.9 1.0 1.1 1.2 Impuestos Tributarios 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la CRG y Cuentas Nacionales del Banco Central de CR.

    La fuerte tendencia centralista del estado costarricense se refleja en la poca descentralizacin

    del gasto y del ingreso. El mayor peso relativo del gasto pblico es asumido por el nivel nacional, representando el gasto a nivel local, en promedio para el perodo en consideracin, un

    Desde la perspectiva gubernamental: No se ha dado una discusin al interior del gobierno que permita identificar en forma consensuada

    cules funciones podran ser trasladadas. No hay una comisin o instancia a nivel gubernamental que est trabajando sobre el qu y cmo debe

    ser el proceso de transferencia de competencias y recursos. Existen grandes interrogantes en reas muy sensibles, como por ejemplo, qu va a pasar con el

    recurso humano involucrado en el traslado. No se ha contemplado un presupuesto para costear el proceso de transferencia. El proceso involucra distintos medios de abordaje. Si se trata de un ministerio deben tramitarse las

    leyes correspondientes. Si se trata de instituciones autnomas debern establecer los acuerdos de junta directiva y los convenios respectivos.

    El manejo parcializado de traslado de competencias ha levantado de previo resistencia y una fuerte oposicin en algunos sectores de la administracin pblica, (sindicatos de la educacin, ICE).

    Desde la perspectiva municipal: No hay un inventario actualizado de cules funciones estaran las municipales dispuestas y en

    capacidad de asumir bajo qu condiciones y cundo. Dada la heterogeneidad existente en el mbito municipal se crean grandes interrogantes sobre la

    aplicacin de la ley de transferencias. Se ha presentado el caso de municipios que han renunciado expresamente a ser objeto de este proceso, tal y como esta planteado.

    Hay una resistencia al cambio, tanto en el mbito central como local.

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    4% del gasto gobierno central. De igual forma, el ingreso en trminos relativos signific un 5% en promedio lo que refleja las diferencias recaudatorias entre las dos instancias (ver Cuadro 1-4).

    Cuadro 1-4. Gobierno de la Repblica y Gobiernos Locales- Relacin de Ingresos y egresos,

    1995-2002 (en porcentajes)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Relacin Ingresos gobiernos municipales/ gobierno central

    4 5 5 4 5 3 5 6

    Relacin Egresos gobiernos municipales/ gobierno central

    3 4 4 4 3 3 4 4

    Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la Contralora general de la Repblica Ante esta realidad, a partir de 1995 se emiten una serie de leyes para dotar de nuevos recursos

    y funciones a las corporaciones. Entre ellas se destacan:

    Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995) Uno de los logros en la descentralizacin y fortalecimiento institucional ha sido el traslado del

    ISBI. An cuando su puesta en prctica no ha sido homognea en los gobiernos locales y acusa problemas de tipo tcnico y administrativo, los ingresos por este rubro en trminos nominales se han incrementando a partir de 1999 despus de un perodo de reacomodo.

    En 1998 se introduce una modificacin a la ley mediante la cual se rebaja la tasa impositiva

    del 0.6% a 0.25%, provocando una reduccin en los ingresos municipales en ese ao y el perodo siguiente. Esta medida, as como un incremento de los ingresos de capital a partir de 1999 hacen que el ISBI pierda participacin en la estructura de ingresos municipales, representando en los ltimos aos el 10% en promedio de los ingresos municipales totales (ver Cuadro 1-5).

    Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Ingresos totales 100 100 100 100 100 100 100 100 Impuestos sobre BI 11.7 19.7 17.2 12.3 9.9 10.8 10.5 10.5 Fuente: Memorias Contralora General de la Repblica 1995-2002.

    Como se ver en el siguiente captulo, el ISBI es la tercera fuente de recursos propios del

    rgimen y es el tributo que tiene un mayor potencial de crecimiento conforme se vayan resolviendo los problemas relacionados a su administracin. Es de esperar que con la ejecucin del proyecto de regularizacin de catastro y registro (basado en un emprstito del BID) a desarrollarse en los prximos cinco aos y otras iniciativas del gobierno central, se incremente la participacin de este tributo en la estructura de ingresos municipal.

    Ley 7755, Control de Partidas Especficas (1998)

    Las partidas especficas eran recursos de los que disponan los diputados para invertir en las comunidades, cantones o regiones que representaban ante la Asamblea Legislativa. Los proyectos financiados tenan un claro inters poltico y en muchos casos poco o ningn respaldo

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    tcnico. Los recursos se canalizaban a travs de las municipalidades, asociaciones comunales u otras instituciones de inters social.

    Por medio de la Ley No. 7755 se establece que las partidas especficas con cargo al

    presupuesto nacional, se trasladarn a beneficiarios como las municipalidades y las entidades privadas idneas (escogidas por las comunidades y calificadas por la Contralora General de la Repblica), siempre y cuando sus propuestas se canalicen por medio de las municipalidades donde se ejecutar la obra o se brindar el servicio. Asimismo, se designaba a los concejos de distritos con la participacin de las comunidades, la definicin y priorizacin de los proyectos y obras a ser financiados.

    La Ley establece la creacin de una comisin mixta de gobiernomunicipalidades para definir

    anualmente la distribucin del porcentaje de esos recursos por cantones, segn criterios de poblacin (25%), extensin territorial (25% ) y pobreza (50%). Para cumplir con lo anterior, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica14 deben publicar en el mes de enero como cifra indicativa el porcentaje de los presupuestos pblicos que se destinarn a partidas especficas. A la fecha ninguna de las dos disposiciones se ha cumplido.

    Finalmente, la ley estableca una sancin a las municipalidades que no hubieran sido

    eficientes en el cobro de sus tributos y precios, con una rebaja entre un 10% y 20% de lo que les corresponde por concepto de partidas especficas.

    En la prctica el traslado de recursos ha sido parcial y con retraso lo que influye a su vez en la

    ejecucin de los proyectos. El Ministerio de Hacienda gir los recursos correspondientes hasta el ao 1999 a partir de entonces los ha ido reduciendo significativamente aduciendo dificultades de liquidez (ver Cuadro 1-6). Esta disposicin del Ministerio se encuentra respaldada en un pronun-ciamiento de la Sala Constitucional, que seala el principio de Caja nica, el cual autoriza al gobierno a girar siempre y cuando disponga de los ingresos para ello.

    Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Especficas

    Montos girados a las

    municipalidades 1999 2000 2001 2002 Monto 3,900,692,577.70 3,880,284,196.00 1,996,675,085.75 600,447,527.05 Crecimento -1% -49% -70%

    Fuente: Ministerio Hacienda, octubre 2003.

    Ley N0. 8114. Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria (2001) En esta ley se establece un impuesto nico a los combustibles. De lo recaudado se destina un

    25% para la Comisin Nacional de Vialidad (CONAVI) quien a su vez asigna un 30% a los municipios. Los recursos se distribuyen tomando en cuenta la extensin de caminos vecinales que posea el cantn (a lo que se le dar una ponderacin de un 60%) y el ndice de desarrollo social segn datos de MIDEPLAN. En marzo del 2002, mediante Decreto Ejecutivo No. 30263

    14 Estas dos entidades gubernamentales publicaron el Decreto Ejecutivo No 27810 H-MP-Plan mediante el cual regulan o aclaran lo que fue establecido en la Ley.

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    se crean las Juntas Viales Cantonales, conformadas por ocho personas en cada cantn, presididas por el alcalde y cuyos objetivos eran proponer a la municipalidad el destino de los recursos trasladados para la conservacin y el desarrollo vial cantonal.

    De los recursos presupuestados para el 2002 (6,806.1 millones de colones) slo se gir el

    54%. De acuerdo a la CGR, del monto recibido, las municipalidades al 31 de diciembre tan slo ejecutaron 472. 7 millones. Entre las razones de esta baja ejecucin la CGR seala: a) la demora en la publicacin del reglamento de la Ley que se dio hasta el 9 de abril de 2002; b) las deficiencias en el proceso de planificacin y presupuesto municipal, y c) el incumplimiento de requisitos fundamentales como el nombramiento de las juntas viales cantonales.15 Para el ao 2003, se tenan presupuestados 6.068.8 millones, de los cuales se ha girado al 26 de noviembre el 70%16.

    Los recursos provenientes del situado constitucional dependern de la puesta en marcha de la

    reforma al Artculo 170, proceso complejo y de largo alcance en el que debern participar el poder ejecutivo, el congreso y las municipalidades, as como organizaciones de la sociedad civil, partidos polticos, grupos de presin, entre otros y cuyos avances se darn por la capacidad de encontrar reas de consenso y de generar voluntad poltica.

    Resumen de la Descentralizacin Fiscal

    En sntesis, el perodo en estudio se caracteriz por la aprobacin de un cuerpo normativo que buscaba darle mayor autonoma financiera al rgimen como base para el fortalecimiento institucional y de prestacin de servicios. Los esfuerzos de asignacin de recursos promovidos por las diferentes administraciones crearon una expectativa que en la prctica se han visto reducidos a entregas parciales por dificultades de liquidez del Ministerio de Hacienda, provocando una incidencia negativa en los procesos no slo de planificacin-presupuesto sino que tambin en aquellos mecanismos de participacin ciudadana que se estaban promoviendo conjuntamente con estas transferencias.

    Finalmente, los incrementos de recursos provenientes de la recaudacin del ISBI, como se

    ver en el prximo captulo, estn sujetos al fortalecimiento de la gestin administrativa a lo interno de las municipalidades y en casos especficos a las caractersticas del territorio en los cantones.

    Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralizacin Fiscal

    Reformas Fuente Ventajas Dificultades Tendencias Ley No. 7509 Impuesto Sobre Bienes Inmuebles

    Fuente de ingreso con alto potencial de crecimiento

    Problemas de catastro municipal. Sistemas de gestin de cobro inefi-cientes que provocan lo siguiente: a) Cantidad de contribuyentes no presentan declaracin de bienes, b) se realiza un nmero limitado de avalos, c) los valores de los

    Proyecto BID de catastros nacionales y municipales para los prximos seis aos. Fortalecimiento de los sistemas actuales de catastro y gestin de

    15 Contralora General de la Repblica. Memoria Anual 2002. CD. Pgs. 148 y 149. 16 Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, Direccin de Gestin Municipal. Carta No. 1027-36 del 4/12/2003

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    Reformas Fuente Ventajas Dificultades Tendencias inmuebles no se actualizan, d) hay problemas asociados con el cobro del impuesto por la alta morosidad, e) la desactualizacin de los derechos de propiedad ha propiciado que el cobro del impuesto recaiga en un 15% de los propietarios o menos, f) los sistemas informticos y de facturacin presentan debilidades e inconsistencias que originan riesgos importantes y no aseguran la confia-bilidad ni la integridad y exactitud de los datos y registro relacionados con el ISBI.1 Procesos de captacin del tributo varan significativamente entre municipios.

    cobro.

    Ley No. 7755 Control de las Partidas Espec-ficas con cargo al Presupuesto Nacional. 1998

    Busca disminuir la intervencin poltica y clientelista en la asignacin de estos recursos. Propicia la partici-pacin en la deteccin de necesidades en forma conjunta de la sociedad civil y los concejos distritales.

    Mientras se cont con los recursos provenientes del Ministerio de Hacienda, los consejos de distrito identificaron las necesidades distritales y las priorizaron. Ante la falta de asignacin de recursos los concejos de distrito se han limitado a inventariar las necesidades locales, sin el recurso necesario para solucionarlas. La ley gener una serie de expectativas que en la medida que no se cumplan, pierden credibilidad los mecanismos de participacin municipal.

    Al privar el criterio de Caja nica del Estado la tendencia es que los recursos se girarn en forma parcial. El criterio de oportu-nidad juega tambin un papel importante, ya que dependiendo del momento en que se reciben los recursos a nivel municipal, stos podrn ser ejecutados total o parcialmente.

    Ley No. 8114 de Simplificacin y Eficiencia Tributaria

    Propicia la participacin de la sociedad civil en decisiones de construccin y mantenimiento de la infraestructura vial cantonal.

    No se cumple con el porcentaje de recursos asignados a las municipalidades conforme a la ley. La Juntas Cantonales de Vialidad ante la falta de recursos estn en el riesgo de perder legitimidad.

    Al privar el concepto de Caja nica se corre el riesgo de que los recursos se sigan girando en forma parcial.

    Art. 170 Constitucin Poltica

    Se establece un situado a nivel de la Constitucin Poltica.

    Sujeto a aprobacin de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales.

    Largo proceso de propuestas y contrapropuestas para reformar el Artculo 170 y/o el Transitorio.

    1 Contralora General de la Repblica. Memoria Anual 2002. Versin en CD, Pg. 152.

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    II. Evolucin del Desarrollo municipal y la Democracia local en Costa Rica desde 1995 al 2003

    Desarrollo municipal En los ltimos aos se vienen dando pasos para fortalecer el rgimen municipal, entre los que

    se destacan nuevas disposiciones legales para elevar la recaudacin propia que sealamos en el captulo anterior.

    El punto ms dbil dentro del tema de fortalecimiento es el de la gestin administrativa. Se ha

    registrado un pequeo nmero de experiencias donde la incorporacin de alcaldes con una visin ms orientada al cambio, ha impulsado modificaciones en la cultura organizacional, moderni-zado la estructura y hecho mejoras sustanciales en la prestacin de servicios. Sin embargo, estos casos siguen siendo excepciones en el gran panorama de los gobiernos locales, donde los avances en esta materia son poco perceptibles. Lo cierto es, que en la actualidad nos encon-tramos con un panorama municipal heterogneo en cuanto a capacidad financiera y de ejecucin.

    Se destacan en este captulo dos experiencias exitosas que han contribuido al robustecimiento

    del municipio y su comunidad, sin embargo, los avances en esta materia distan de la generalidad. No hay un inventario de los esfuerzos llevados a cabo en materia de reorganizacin y moderni-zacin de las estructuras, sino que stas han sido intervenciones individuales y aisladas. Los informes de instituciones relacionadas al sector retratan un gobierno local cuyas debilidades estructurales no le permiten prestar servicios de calidad y garantizar el bienestar social de la comunidad producto de un crculo vicioso de recursos financieros y humanos inadecuados cualitativa y cuantitativamente.

    Dentro del mbito del fortalecimiento financiero, llama la atencin una reduccin en trminos

    relativos de los ingresos corrientes durante el perodo en estudio a favor de los ingresos de capital, producto principalmente de la acumulacin de recursos de vigencias anteriores. Las transferencias han servido como factor compensatorio en aquellos municipios deficitarios, con ndices de desarrollo bajo y poca capacidad recaudatoria, sin embargo a nivel consolidado han mostrado cierta estabilidad.

    Los ingresos propios, producto del esfuerzo de recaudacin de las municipalidades, casi se

    cuadriplican en trminos nominales para el perodo en estudio, sin embargo, algunos de sus rubros ms importantes han acusado en los ltimos aos una reduccin en las tasas de creci-miento. Se mantiene como primera fuente de ingresos municipales el impuesto a las actividades econmicas, mejor conocido como patente.

    Por primera vez se hace una emisin de bonos municipales. El lanzamiento de esta emisin ha

    probado hasta el momento ser exitosa y aunque todava es muy temprano para ver los resultados, puede ser un acicate para que otros municipios utilicen este instrumento financiero en el futuro.

    Fortalecimiento financiero

    Como puede apreciarse en el Cuadro 1-8, los ingresos municipales han representado en los ltimos cuatro aos un promedio del 5% del presupuesto ejecutado por el Gobierno de la

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    Repblica. Asimismo, se muestra que los ingresos tributarios municipales significaron un 3% de lo recaudado por el mismo concepto a nivel nacional.

    Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relacin Gobiernos Locales/Gobiernos de la Repblica,

    1995-2002 (en porcentajes)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total Ingresos GL/GR 4 5 5 4 5 3 5 6 Impuestos sobre BI 3 4 3 3 3 3 3 3 Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anuales 1995-2002.

    Por un lado esta situacin evidencia que los recursos municipales son insuficientes para pro-

    veer los servicios pblicos que los ciudadanos demandan y promover el desarrollo local, por el otro, la brecha y desequilibrio existente entre las estructuras recaudatorias y tributarias de los dos niveles. En este sentido, se concuerda con Espitia17 en que en la asignacin de fuentes tributarias, el nivel nacional se reserva para si los impuestos de mayor potencial recaudatorio como el de la renta, ventas, aduanas, entre otros, y no promueve modalidades de coparticipacin tributaria.

    Desde el punto de vista de la estructura de los ingresos locales, para el perodo 1995-2002, del

    total de ingresos, un 71% en promedio correspondi a ingresos corrientes y el 29% correspondi a ingresos de capital (Cuadro 1-9), sin embargo, se observa al final del perodo una disminucin en el peso relativo de los primeros a favor de los recursos de capital.

    Cuadro 1-9. Estructura de Ingresos Municipales

    Clasificacin econmica de ingreso 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Prom.Totales Generales 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Ingresos Corrientes 76 77 70 73 69 70 69 66 71 Ingresos de Capital 24 23 30 27 31 30 31 34 29 Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anuales.

    Como se aprecia en el Cuadro 1-9, en 1995 los recursos corrientes representaban el 76% de

    los ingresos totales mientras que para el ao pasado significaron el 66%. Este cambio en el peso relativo se debi a la reduccin de la tasa impositiva del ISBI en 1998, a un aumento de las transferencias de capital en 1999, as como el incremento constante de los recursos de vigencias anteriores que se registran como ingresos de capital y que reflejan un problema de subejecucin de presupuestos.

    Gestin de recursos propios Los recursos propios o aquellos que se originan en el esfuerzo de recaudacin de las munici-

    palidades (ingresos corrientes menos transferencias corrientes) se cuadriplicaron en trminos nominales al pasar de 11.173,8 millones de colones a 45.188,8 millones de colones en un perodo de siete aos. El rubro ms importante proviene del cobro del impuesto sobre patentes, seguido por la venta de servicios y el impuesto a la propiedad (Cuadro 1-10). 17 Espitia A. Gonzalo. Estudio comparado sobre la descentralizacin fiscal en Centroamrica. 2003. s.e. s.p.

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    Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios segn clasificacin econmica, 1995-2001 (en porcentajes)

    Clasificacin econmica de ingreso/Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Prom.Ingresos Tributarios 40 45 41 41 36 38 38 35 39 Licencias profesionales y comerciales 17 17 15 18 17 18 17 16 17 Impuestos a la propiedad 13 21 19 13 10 11 11 10 14 Otros impuestos 10 8 7 9 9 9 10 9 9 Ingresos no tributarios 32 27 25 29 30 29 29 28 29 Venta de servicios 17 14 13 16 17 18 17 16 16 Otros no tributarios 15 13 13 13 12 11 12 12 13 Total ingresos Tributarios y no tributarios 72 73 66 70 66 66 66 63 68 Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anuales.

    Para el perodo en estudio los recursos recurrentes significaron un 68% de los ingresos muni-

    cipales. En los ocho aos, se reproduce el comportamiento de los ingresos corrientes sealado en prrafos anteriores.

    En 1998 el nuevo Cdigo le da a las municipalidades la potestad de fijar sus propias tasas por

    servicios municipales sin depender de la regulacin que haba por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos18. Sin embargo, se mantiene la obligacin de enviar las tasas a la Contralora General de la Repblica, para su aprobacin final, por disposicin de la Sala Constitucional.

    Si bien hay una mayor apertura en lo que es la fijacin de las tasas, este beneficio no se

    extiende a otros tributos, como por ejemplo, los impuestos sobre las actividades econmicas patentes- rubro proporcionalmente ms importante desde el punto de vista de ingresos. La creacin, modificacin y derogacin de tributos sigue estando bajo la potestad de la Asamblea Legislativa. Actualmente, se discute como parte del foro de Desarrollo Local y Participacin Ciudadana en el Congreso de la Repblica una propuesta para elaborar una ley marco que permita a las municipalidades tener cierto margen de maniobra sobre su poltica tributaria y liberar a la Asamblea Legislativa de este trabajo, mayormente burocrtico.

    Transferencias Con relacin a las transferencias del gobierno central hacia el sector municipal, stas

    muestran una cierta estabilidad en trminos relativos. A partir de 1995 el flujo de recursos por este concepto represent el 8% de los ingresos totales hasta 1999, ao en que se da un incremento en las transferencias de capital. Para el perodo 1999-2002 las transferencias totales se han mantenido en promedio en un 12% de los ingresos municipales, situacin apreciable Cuadro 1-11.

    18 Ley 7593, donde se autorizaba a regular entre otros servicios pblicos, el suministro de acueductos, alcantarillado incluyendo agua potable, recoleccin, tratamiento y evacuacin de aguas negras, aguas residuales y pluviales, as como la prestacin del servicio de recoleccin de desechos slidos e industriales (Decreto ejecutivo No 25903 reglamento de la Ley de la Autoridad Reguladora de los servicios pblicos, Art. 5 incisos c) y i).

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    Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de los ingresos totales municipales)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Transferencias Corrientes 4 4 4 4 3 3 3 3 Transferencias de Capital 4 4 5 3 9 8 9 10 Total Transferencias 8 8 8 7 12 12 12 13 Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anuales 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.

    La distribucin de transferencias entre las municipalidades dista de ser homognea. Para el

    ao 2001, stas representaron cerca de las tres cuartas partes del ingreso de la Municipalidad de Matina, seguidos de Talamanca y Guatuso, todas ellas ubicadas en la Zona Atlntica. Por el contrario, las municipalidades de Cervantes y Hojancha, tambin rurales, y Escaz y Montes de Oca, urbanas, las transferencias significaron menos del 1.5% de su presupuesto (Cuadro 1-12). Dado que esta fuente de ingresos tiene un destino especfico, el grado de autonoma relativa de la municipalidad ser mayor en cuanto menor sean sus recursos de capital y entre estos las transferencias.

    Cuadro 1-12. Transferencias por cantn, 2001 (% de los ingresos totales)

    Ms del 50% de sus IT Menos del 4% de sus IT Matina 74 Cervantes 1 Talamanca 67 Hojancha 1 Guatuso 63 Escazu 1 Dota 62 Montes de Oca 1 Sarapiqui 59 Currid Abat 3 Los Chiles 56 Perez Zeledn 3 Len Cortes 54 Santa Barbara 3 Guacimo 52 San Jose 3 Tarrazu 51 Heredia 3 Santo Domingo 3

    Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anual 2001. En trminos generales hay un traslado de recursos hacia aquellos cantones ms deprimidos

    econmicamente y cuya capacidad recaudatoria es dbil. Otro criterio ha sido el traslado a las municipalidades de un porcentaje del gravamen sobre una actividad caracterstica de uno o varios cantones, tal es caso del impuesto al banano y al cemento, el cual es recaudado por el Ministerio de Hacienda que luego traslada la fraccin correspondiente a las municipalidades beneficiadas.

    Bonos municipales Finalmente, en materia de nuevos mecanismos de captacin de recursos, en el ao 2002 se

    lleva a cabo por primera vez una emisin de bonos municipales. La municipalidad de San Jos realiz una emisin por un monto de $5.361.326,71 (2.224,2 millones de colones) bajo underwritting con el consorcio formado entre el Instituto Nacional de Seguros y el Banco Crdito Agrcola de Cartago, quienes se hicieron cargo de la emisin, colocacin de los bonos y

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    del fideicomiso para garantizar la emisin. Sin embargo, la utilizacin de instrumentos finan-cieros como los bonos supera la capacidad de la mayora de los municipios.

    Egresos municipales Desde el punto de vista de los egresos (Cuadro 1-13) un 75% en promedio se destin a cubrir

    los gastos corrientes de los municipios. Los gastos destinados a inversin (gastos de capital) representaron un 25%, evidenciando que el rgimen en trminos generales, no ha logrado mejorar sustancialmente su capacidad de inversin.

    Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes)

    1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Egresos 100 100 100 100 100 100 100 100 Gastos Corrientes 79 77 70 76 76 74 75 74 Gastos Capital 21 23 30 24 24 26 25 26 Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias Anuales 1995-2002.

    Peso del municipio capitalino en los ingresos locales La participacin del municipio capitalino dentro de los ingresos totales del rgimen es signifi-

    cativa, aunque de menor peso en trminos comparativos con otras capitales de la regin. Sus ingresos representaron para el ao 1999 una cuarta parte del total de los ingresos municipales y su participacin se ha ido reduciendo conforme ha ido aumentando la de otros municipios y para el ao 2002 representaba el 21% del total (Cuadro 1-14).

    Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San Jos y totales, 1999-2002

    (en porcentajes)

    1999 2000 2001 2002 Clasificacin econmica de

    ingresos

    San Jose

    Distrib. Ing.

    Costa Rica

    Part. C. Capital

    San Jose

    Distrib. Ing.

    Costa Rica

    Part. C. Capital

    San Jose

    Distrib. Ing.

    Costa Rica

    Part. C. Capital

    San Jose

    Distrib. Ing.

    Costa Rica

    Part. C. Capital

    Totales Generales 100 26 100 22 100 22 100 21 Ingresos Corrientes 76 28 79 25 81 25 73 23 Ingresos de Capital 24 20 21 16 19 14 27 16 Fuente: Contralora General de la Repblica, Memorias Anuales 1999, 2000, 2001, 2002.

    El principal ingreso del municipio de San Jos proviene del cobro de patentes, el cual para los

    ltimos cuatro aos represent el 33% en promedio de sus ingresos y el 43% de lo recaudado por el rgimen municipal por este concepto. Los dineros por venta de servicios, significan el segundo rubro de ingresos del municipio y el 27% de los ingresos consolidados del rgimen local. Por otro lado, el impuesto a la propiedad, signific el 8% de sus ingresos y el 17% de lo recaudado por todos los municipios. Se espera que este rubro se incremente, tanto en trminos absolutos como relativos en los prximos aos, producto de una serie de polticas que se estn estableciendo para mejorar la administracin y cobro del tributo.

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    Gestin administrativa financiera En materia de gestin administrativa-financiera, se han dado pasos para fortalecer el rgimen.

    Se han creado unidades de planificacin, de cobro, se han elaborado reglamentos, se han rediseado los procesos, entre otros esfuerzos, sin embargo los logros no han sido generalizados. Los apoyos tcnicos y financieros de la cooperacin internacional, se orientan casi en su totalidad hacia esta rea, ya sea a travs de proyectos en forma directa o indirectamente y han tenido impacto en municipalidades en forma individualizada.

    En la Memoria Anual del 2002, la CGR hace un anlisis del sector municipal en donde seala

    que, si bien es cierto que se han dado cambios en los mbitos financiero-legales y polticos, en el rea administrativa y de gestin los avances son imperceptibles. La Memoria repite lo dicho en las ediciones anteriores y reitera los resultados del estudio Anlisis y Opinin sobre la Gestin de los Gobiernos Locales, donde se analiza el rgimen municipal para el ao 2001. De este informe se derivaron las siguientes conclusiones sobre el rgimen:

    La planificacin municipal no est orientada hacia los resultados, debido a la ausencia de planes de desarrollo (de largo plazo).

    La formulacin e implementacin de los planes anuales operativos no se ajustan a los requerimientos legales y tcnicos establecidos.

    Dbil o nula rendicin de cuentas tanto a los jerarcas de la municipalidad como a la comunidad que representan.

    Deficiente formulacin del presupuesto, por realizarse para cumplir con un requisito y como un simple formalismo.

    Deficiencias en la ejecucin presupuestaria que limitan el cumplimiento del ordenamiento jurdico y la satisfaccin de las necesidades del cantn. Se presenta supervit en ms del 70% de las municipalidades lo que refleja problemas de ejecucin del presupuesto, pese a las necesidades crecientes de las comunidades

    Dbil evaluacin del plan presupuesto, como consecuencia de la ausencia de indicadores de gestin realizados con el logro de los objetivos y metas.

    Gestin de cobro deficiente.

    Falta de actualizacin de las tasas, tarifas y precios por los servicios.

    Difcil situacin financiera. Se presentan situaciones deficitarias en algunas corporaciones lo que evidencia el empleo de recursos con finalidades especficas para atender gastos corrientes.

    Sistema de informacin deficiente poco confiable y oportuno, no apto para apoyar la toma de decisiones de las autoridades municipales y como herramienta de control.

    Bajo inters por el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.

    Ineficiente prestacin de los servicios.

    Escaso equipo y recurso humano adecuado19.

    19 Contralora General de la Repblica. Anlisis y opinin sobre la gestin de los Gobiernos Locales

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    El anlisis de la CGR del sector municipal, por su carcter global y comprensivo, no permite identificar experiencias exitosas en los ltimos aos. Por otro lado, en el estudio sobre la gestin de los gobiernos locales durante 1991, se elaboraron una serie de indicadores con el fin de obtener un ndice que permitiera generar por primera vez un ranking o una lista de posicionamiento de las municipalidades de acuerdo a su capacidad de gestin. Si agrupamos los resultados utilizando como referencia la clasificacin utilizada por la GTZ20, podemos observar que de las municipalidades que ocuparon los primeros diez lugares (mejor gestin), con excepcin de uno, coinciden con la Categora No. 1. Esta categora incluye cantones de extensin territorial baja, un mayor porcentaje de poblacin urbana, pertenecer al ncleo central, con una fuerte inversin de instituciones autnomas y mayores porcentajes de ingresos tributarios. Por el contrario, los municipios con ms baja calificacin, pertenecan a las Categoras 4 a 6, caracterizadas por ser cantones ms distantes, con mayores extensiones territoriales, un porcentaje mayor de poblacin rural y menos porcentaje de ingresos tributarios.

    Finalmente, en el rea de control interno, la CGR fue enrgica en sealar la falta de sistemas

    de control confiables que permitan un adecuado sistema de rendicin de cuentas. La ausencia de reglamentos y manuales que ayuden en la ejecucin de operaciones, la falta de prcticas de evaluacin peridicas de los resultados del plan operativo anual y el presupuesto, sumado a que la mayora de las municipalidades carece de sistemas de informacin integrados que apoyen los procesos de decisin, repercute en la falta de condiciones para una efectiva rendicin de cuentas.

    En esta materia, la tendencia por parte del rgano contralor es la de fortalecer el control

    interno de las municipalidades trasladando algunas de las funciones de control administrativas que realiza esta institucin. En este sentido la CGR remiti un proyecto de ley al Congreso de la Repblica en el 2001, con el objetivo de trasladar las funciones de supervisin administrativa de las municipalidades a las auditorias internas, con el afn de fortalecer la autonoma municipal. Esta medida se refuerza con la reciente Ley 8292 de Control Interno, (julio 2002) que define el rol del rgano contralor como un ente emisor de directrices de acatamiento obligatorio y fortalece el papel de las auditorias internas de la administracin municipal.

    Las falencias sealadas en los diferentes informes de la CGR durante los ltimos aos en

    materia de gestin administrativo financiera adquieren una mayor relevancia en el contexto de la actual discusin a nivel nacional sobre la capacidad real del rgimen de asumir una mayor asignacin de recursos y transferencia de competencias, reforzando la posicin de la necesidad de un mayor fortalecimiento institucional que acompae el proceso de descentralizacin.

    Prestacin de nuevos servicios municipales

    En el Cuadro 1-15, se resean los principales servicios que tradicionalmente han prestado las municipalidades costarricenses. No todas las corporaciones brindan la totalidad de los servicios (ver Cuadro 1-16). Para el perodo en estudio son pocos los servicios nuevos que se desarrollan.

    20 FLACSO. Informe de Consultora para GTZ. Elaboracin de un marco de referencia para programas y proyectos de fortalecimiento de los municipios de Costa Rica. Junio, 2002. En este estudio se clasifican los cantones en seis grupos tomando