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INFORME DE SOSTENIBILIDAD

AMBIENTAL DEL PLAN ESTRATÉGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y

TRANSPORTE (PEIT)

MADRID, DICIEMBRE 2004

CONSULTORA AMBIENTAL, S.L.

TERRITORIAL

DIRECCIÓN GENERALDE PLANIFICACIÓN Y COORDINACIÓN

SECRETARÍA DE ESTADODE INFRAESTRUCTURAS Y PLANIFICACIÓN

Informe de sostenibilidad ambiental del PEIT

INDICE

1 INTRODUCCIÓN 7

2 CONTENIDOS BÁSICOS DEL PEIT: SU ALCANCE Y ÁMBITO DE ACTUACIÓN 9

2.1 Diagnóstico 9

2.2 Alternativas de actuación y opciones estratégicas en el horizonte 2020 11

2.3 Directrices, prioridades y ámbitos de actuación 13

2.4 Puesta en marcha, seguimiento y revisión del PEIT 14

2.5 Participación pública 14

3 EL INFORME DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL EN EL CONTEXTO DE LA APLICACIÓN DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA 16

4 EL PEIT COMO PROCESO DE DECISIÓN, SU EVALUACIÓN AMBIENTAL Y EL ALCANCE DEL ISA 18

5 LA RELEVANCIA DE LA ESCALA DE TRABAJO DE LA PLANIFICACIÓN PARA LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DEL PEIT 21

6 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DEL PEIT EN SU NIVEL ESTRATÉGICO 22

6.1 Los problemas ambientales de las actividades de transporte 22

6.2 Los problemas ambientales de la planificación estratégica del transporte 23

6.3 La necesidad de un modelo de representación sistémica para la evaluación ambiental del PEIT 25

7 EL SISTEMA TRANSPORTE-MEDIO AMBIENTE-TERRITORIO COMO REFERENCIA PARA LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DEL PEIT Y DEL ISA 27

7.1 Los instrumentos de política 28

7.2 Los elementos del sistema de transporte 29

7.3 La afecciones ambientales 32

7.4 La lógica para la descripción del sistema 33

7.5 El método de análisis 35

7.6 Grafos sinópticos por instrumento 37

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7.7 Grafo sinóptico del sistema TAT 45

7.8 Relaciones reforzadoras y compensadoras en el sistema TAT 48

7.9 Los principales bucles del sistema TAT 50

8 LA EVALUACIÓN DEL ESTADO ACTUAL DEL SISTEMA TAT 56

8.1 Método de trabajo 56

8.2 Los resultados de la valoración de la situación actual del sistema TAT 56

8.3 Consideraciones sobre el estado actual del sistema TAT 66

8.4 Consideraciones sobre el estado de los principales bucles del sistema 69

8.5 Conclusiones sobre el estado actual del sistema TAT 76

9 EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL PEIT 79

9.1 Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT 79

9.2 El contexto europeo del PEIT 80

9.3 Los objetivos ambientales del PEIT y los efectos ambientales del transporte 82

9.4 Los objetivos ambientales en el contexto del PEIT 83

9.5 Los objetivos ambientales del PEIT y sus relaciones con el sistema TAT 91

9.6 Método de trabajo 91

9.7 Objetivos ambientales y los Instrumentos de política del PEIT 93

9.8 Los objetivos ambientales del PEIT: los retos para su logro 94

9.9 Conclusiones sobre los objetivos ambientales del PEIT 100

10 EVALUACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS DEL PEIT 102

10.1 Evaluación de la identificación, valoración y selección de alternativas en el PEIT 102

10.2 Conclusiones sobre las alternativas del PEIT 114

11 EVALUACIÓN DE LAS DIRECTRICES DEL PEIT Y DE SU EFECTO SOBRE EL SISTEMA TAT 118

11.1 Las Directrices del PEIT y el sistema TAT 118

11.2 Grafo sinóptico de valoración de las relaciones del sistema TAT afectadas por las directrices del PEIT 128

11.3 Conclusiones sobre las Directrices del PEIT 130

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12 EVALUACIÓN DE RIESGO DE LAS DIRECTRICES DEL PEIT 134

12.1 Matrices de valoración del riesgo 135

12.2 Grafo agregado de riesgo de cumplimiento de las Directrices del PEIT 136

12.3 Conclusiones sobre riesgo de las Directrices del PEIT 145

13 EVALUACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y LOS MECANISMOS DE SEGUIMIENTO 147

14 LA EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE LAS ACTUACIONES DEL PEIT 151

14.1 La evaluación de actuaciones o ámbitos de actuación incorporados al PEIT 151

14.2 Metodología del cuestionario 152

14.3 Criterios por áreas del cuestionario para el ACAE 153

14.4 Criterios de diseño del cuestionario para el ACAE 158

14.5 Aproximación en cada módulo 159

14.6 Cuestionario y resultados 161

14.7 Conclusiones sobre la evaluación de las Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial del PEIT 161

15 SUMARIO DE CONCLUSIONES DEL ISA DEL PEIT 162

15.1 La Evaluación Ambiental del PEIT 162

15.2 La metodología de evaluación aplicada 162

15.3 Diagnóstico de la situación actual 165

15.4 Objetivos ambientales del PEIT 168

15.5 Las Alternativas del PEIT 170

15.6 Directrices del PEIT 173

15.7 Riesgos de las Directrices del PEIT 175

15.8 Seguimiento y participación 176

15.9 Análisis de compatibilidad ambiental estratégica de las Prioridades y Ámbitos de actuación sectorial 177

16 RECOMENDACIONES DEL ISA DEL PEIT 179

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INDICE DE TABLAS

Tabla 4-1 Fases y contenidos del proceso de decisión ................................................... 18

Tabla 7-1 Componentes del sistema de análisis ............................................................. 27

Tabla 8-1 Valoración del estado de las relaciones del sistema TAT.............................. 58

Tabla 8-2 Estado de las relaciones del sistema TAT...................................................... 64

Tabla 9-1 Objetivos ambientales y territoriales del PEIT .............................................. 79

Tabla 9-2 Efectos ambiéntales del transporte................................................................. 83

Tabla 9-3 Los objetivos ambientales y territoriales en los objetivos generales del PEIT................................................................................................................................ 84

Tabla 10-1 Escenario tendencial................................................................................... 104

Tabla 10-2 Escenario ambiental ................................................................................... 107

Tabla 10-3 Escenario PEIT .......................................................................................... 111

Tabla 13-1 Riesgos e instrumentos de seguimiento en el PEIT ................................... 149

Tabla 14-1 Áreas y criterios del ACAE ....................................................................... 153

Tabla 15-1 Componentes del sistema de análisis ......................................................... 163

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INDICE ILUSTRACIONES

Ilustración 7-1 Instrumentos de la política de transporte ............................................... 29

Ilustración 7-2 Elementos del sistema de transporte ...................................................... 31

Ilustración 7-3 Afecciones ambientales del transporte................................................... 32

Ilustración 7-4 Lógica causal del sistema TAT.............................................................. 34

Ilustración 7-5 Grafo causal instrumentos de gestión efectos ambientales directos ...... 37

Ilustración 7-6 Grafo causal gasto en seguridad, mantenimiento y conservación.......... 38

Ilustración 7-7 Grafo causal inversión en fomento transporte público .......................... 39

Ilustración 7-8 Grafo causal inversión en desarrollo de servicios.................................. 40

Ilustración 7-9 Grafo causal inversión en I+D+i............................................................ 41

Ilustración 7-10 Grafo causal instrumentos de mercado ................................................ 42

Ilustración 7-11 Grafo causal inversión infraestructura complementaria de apoyo....... 43

Ilustración 7-12 Grafo causal inversión en infraestructuras y planificación .................. 44

Ilustración 7-13 Grafo sinóptico del sistema TAT ......................................................... 46

Ilustración 7-14 Grafo sinóptico relaciones reforzadoras y compensadoras del sistema TAT ........................................................................................................................ 49

Ilustración 7-15 Bucle Inversión en carreteras y uso del vehículo privado.................... 51

Ilustración 7-16 Bucle Intermodalidad y uso del transporte público.............................. 52

Ilustración 7-17 Bucle servicios, conocimiento y calidad.............................................. 53

Ilustración 7-18 Bucle instrumentos de mercado ........................................................... 54

Ilustración 7-19 Bucle ordenación territorial.................................................................. 55

Ilustración 8-1 Grafo sinóptico estado actual sistema TAT ........................................... 57

Ilustración 8-2 Grafo sinóptico del estado de las relaciones y los elementos del sistema TAT ........................................................................................................................ 65

Ilustración 8-3 Evaluación del estado del bucle instrumentos de mercado.................... 70

Ilustración 8-4 Evaluación del estado del bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público ................................................................................................... 72

Ilustración 8-5 Evaluación del estado del bucle ordenación territorial .......................... 73

5


Ilustración 8-6 Evaluación del estado del bucle servicios, conocimiento y calidad....... 74

Ilustración 8-7 Evaluación del estado del bucle inversión en carretera y uso del vehículo privado.................................................................................................................... 75

Ilustración 9-1 Efectos de los objetivos ambientales y territoriales del PEIT en el sistema TAT ........................................................................................................... 92

Ilustración 9-2 La reducción de los Niveles de emisiones globales y locales y los ámbitos de actuación en el sistema TAT................................................................ 95

Ilustración 9-3 La identificación de ámbitos territoriales frágiles o sensibles y los ámbitos de actuación en el sistema TAT................................................................ 97

Ilustración 9-4 La eficiencia energética y los ámbitos de actuación en el sistema TAT 98

Ilustración 9-5 La intermodalidad y los ámbitos de actuación en el sistema TAT ........ 99

Ilustración 10-1 Escenarios posibles de evolución del sistema de infraestructuras y transporte .............................................................................................................. 103

Ilustración 11-1 Grafo sinóptico de las relaciones del sistema TAT afectadas por las directrices del PEIT .............................................................................................. 129

Ilustración 12-1 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en el sistema TAT ......................................................................................................... 137

Ilustración 12-2 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle Inversión en carretera ................................................................................. 140

Ilustración 12-3 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle Intermodalidad ........................................................................................... 141

Ilustración 12-4 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle ordenación territorial .................................................................................. 142

Ilustración 12-5 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle servicios, I+D+i ,calidad ............................................................................ 143

Ilustración 12-6 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle instrumentos de mercado............................................................................ 144

Ilustración 15-1 Relaciones entre los elementos del sistema TAT............................... 164

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1 Introducción

El presente documento recoge el análisis de sostenibilidad ambiental del Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes (PEIT).

El informe tiene como objetivo realizar una evaluación particularizada del PEIT desde una perspectiva ambiental en el marco del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado por la Directiva Europea 2001/42/CE, aunque es bueno señalar que no se trata de facto de un procedimiento de aplicación de la misma.

El informe tiene los siguientes contenidos. El primer capítulo segundo hace una muy breve síntesis del PEIT y sus contenidos.

Los siguientes capítulos, del tercero hasta el sexto, constituyen una introducción a los procedimientos de EAE y la evaluación específica del PEIT, así como a la aproximación metodológica que se considera apropiada para su evaluación ambiental estratégica. La dedicación a aspectos procedimentales y metodológicos que pudieran sobrar en el caso de otro tipo de evaluaciones, son en este caso necesarias y casi imprescindibles dada la novedad del instrumento EAE y sobre todo la novedad de su aplicación en España a escala estatal.

El primer paso sustantivo en la evaluación del PEIT ha consistido en establecer la referencia factual de acuerdo con la cual se pretende evaluar el alcance Ambiental del PEIT. Esta referencia se ha denominado sistema transporte-medio ambiente territorio (sistema TAT en adelante). En el capítulo séptimo se describe este sistema metodológicamente.

El segundo paso ha consistido en evaluar el estado actual del sistema TAT, para establecer la línea base que el PEIT modificará en el futuro. Este es el capítulo octavo.

Sobre la base de esta referencia factual de contenido claramente ambiental, el Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) analiza el PEIT desde varias perspectivas.

En primer lugar, analiza la consideración de objetivos ambientales en el PEIT. Se pregunta en qué medida esos objetivos se corresponden con el estado del arte en la incorporación de la variable ambiental en la política de transporte a escala Europea y Nacional y los correlaciona con otras políticas sectoriales pertinentes. A continuación se interroga sobre la coherencia de esos objetivos con los problemas detectados en el estado actual del sistema TAT, es decir con referencia a la realidad en la cual esos objetivos se supone que actuarían, así como sobre los retos que esos objetivos implican dado el estado actual del sistema. Este es el capítulo noveno.

En segundo lugar, el ISA repasa el proceso de formulación y elección de alternativas que el PEIT ha considerado como medio para realizar sus objetivos. Este capítulo décimo, se pregunta por las bondades ambientales de cada una de las alternativas identificadas, y por su relación nuevamente con el sistema TAT de referencia.

En tercer lugar, el ISA recoge la evaluación del impacto que las directrices del PEIT, que constituyen el nivel estratégico de mayor detalle a que llega el plan, y que materializa por un lado los objetivos planteados y por el otro la alternativa estratégica

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escogida, tiene sobre el estado actual del sistema TAT. Es decir, se intenta evaluar la medida en la cual el PEIT mejora el estado actual de cosas mediante sus propuestas de directrices. Estos análisis están recogidos en el undécimo capítulo del informe.

En cuarto lugar, se evalúa el riesgo de cumplimiento de las medidas a que darían lugar las Directrices del PEIT. Es decir, se intenta discriminar si las Directrices que tienen un claro sello ambiental positivo pueden resultar discriminadas por una menor probabilidad de ocurrencia, lo que debiera llevar a incorporar mecanismos que refuercen su aplicación efectiva. Esto se lleva a cabo en el capítulo décimo duodécimo.

En quinto lugar se analizan los mecanismos de seguimiento que ha establecido el PEIT y se evalúa en qué medida éstos se corresponden con los riesgos detectados en los análisis previos. Esto se lleva a cabo en el capítulo decimotercero.

En sexto lugar, se describe el modo en que la EAE del PEIT ha procedido a evaluar las actuaciones o ámbitos de actuación singulares incorporadas en su capítulo de Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial. Esto se realiza en el capítulo decimocuarto.

Finalmente el ISA incorpora un sumario de las conclusiones alcanzadas en cada uno de los capítulos de evaluación, en el capítulo decimoquinto. Y a continuación de este una sucinta lista de recomendaciones para la mejora ambiental del PEIT, en el capítulo decimosexto.

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2 Contenidos básicos del PEIT: su alcance y ámbito de actuación

El Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de junio de 2004 establece los contenidos básicos del PEIT:

1. Las directrices para la elaboración de Planes Sectoriales para las infraestructuras y servicios de los distintos modos de transporte.

2. La descripción de las actuaciones a llevar a cabo en el período de vigencia del Plan.

3. La definición de las Directrices para la cooperación de la Administración General del Estado con el resto de Administraciones dentro del objetivo de optimizar las actuaciones públicas sobre el sistema de transporte.

4. La definición de un sistema de seguimiento de los objetivos del PEIT y de su revisión que permitan su adecuación a las diferentes circunstancias que pudieran producirse en el futuro.

De acuerdo con el proceso de elaboración del PEIT que se ha planteado el Ministerio de Fomento, estos cuatro aspectos se van a cubrir mediante un proceso secuencial de planificación con las siguientes fases:

- Diagnóstico del sistema de transporte. El diagnóstico desemboca en la identificación de los grandes condicionantes y opciones estratégicas de la política de transporte para el período de vigencia del PEIT (2005-2020).

- Identificación de las alternativas de actuación o escenarios.

- Desarrollo de las directrices de actuación para la política de transporte en el escenario seleccionado.

- Identificación de las actuaciones.

- Mecanismos de desarrollo y seguimiento del PEIT.

2.1 Diagnóstico

El diagnóstico de un Plan Estratégico se centra en las cuestiones clave que deberán orientar el desarrollo de la futura política del sector (o, en nuestro caso, sectores). Estas cuestiones clave vienen determinadas, en primer lugar, por la exigente política europea en materia de medio ambiente y seguridad ambiental, que pone en primera línea de importancia el desarrollo de políticas estratégicamente orientadas a la reducción de las emisiones del sector, la mejora de la seguridad y la minimización de los efectos de la fragmentación —a los que la rica biodiversidad española resulta especialmente sensible.

España ha realizado un esfuerzo considerable en superar sus carencias en infraestructuras de transporte. Entre finales de los 80 y mediados de los 90 ocupa, junto

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con Alemania, el primer puesto en la UE en cuanto al porcentaje del PIB dedicado a la inversión en infraestructuras de transporte. De esta manera, se facilita la integración económica de nuestro país en la UE y el fortalecimiento de las relaciones internas entre territorios. El resultado ha sido una red madura, con la práctica convergencia en términos de equipamiento del país en grandes infraestructuras de transporte y muy en particular en autovías y autopistas.

El sistema de transporte así desarrollado ha facilitado la integración de España en la economía europea y ha paliado considerablemente los efectos de su situación periférica. También ha permitido la consolidación de ciertos ejes y sistemas de ciudades (eje atlántico, corredor mediterráneo). Sin embargo, también es cierto que, en conjunto, se ha incrementado la centralización del sistema, facilitando la concentración y centralización de la actividad económica en las mayores áreas metropolitanas.

Por otra parte, se advierte que cada uno de los modos de transporte se ha desarrollado autónomamente, generando un sistema en el que las infraestructuras y servicios progresivamente compiten entre sí, en lugar de colaborar para ofrecer el mejor servicio a la sociedad.

Los niveles de dotación conseguida permiten abordar la política de transporte desde una nueva perspectiva: superados los grandes déficits y estrangulamientos, se está en condiciones de intentar influir sobre las tendencias en marcha y, por tanto, sobre el futuro, resolviendo los desequilibrios que aún persisten y corrigiendo los efectos negativos generados por actuaciones previas, similares a los del resto de la Unión Europea. En este sentido, el diagnóstico del PEIT aborda, como asuntos fundamentales, las siguientes cuestiones:

- Los impactos del transporte sobre la salud y el medio ambiente, con particular atención a las cuestiones de seguridad vial y riesgos de accidentes.

- El aumento de la demanda de movilidad de personas y mercancías, en particular en los modos de transporte de mayor impacto ambiental.

- Los desequilibrios territoriales en cuanto a accesibilidad, en particular en las regiones transfronterizas.

- La movilidad urbana.

- La acción institucional.

- Los recursos financieros públicos y privados en infraestructuras.

- Los retos de un sistema de transporte cada vez más integrado internacionalmente.

En el ámbito concreto de los impactos del transporte sobre el medio ambiente y la salud, tres aspectos merecen destacarse: las emisiones del sector de transporte, su influencia sobre la calidad del aire en las ciudades y sobre la salud (incluyendo los accidentes) y la ocupación de suelo y fragmentación del territorio, particularmente en zonas y ecosistemas ambientalmente frágiles.

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Las emisiones del sector transporte, en su mayor parte debidas al transporte por carretera, supusieron en 2000 el 25% de las emisiones de dióxido de carbono (CO2), y el 37% de óxidos de nitrógeno (NOx). A diferencia de las emisiones contaminantes, que se están afrontando con relativo éxito mediante medidas tecnológicas de mejora de motores y combustibles, las emisiones de CO2 se encuentran acopladas al consumo de combustibles fósiles y obligan a otro tipo de estrategias: mejoras en la eficiencia energética, uso de combustibles alternativos, gestión de la demanda...

Las emisiones contaminantes tienen una notable incidencia en la calidad del aire en las ciudades. En la actualidad, prácticamente todas las grandes ciudades presentan, en mayor o menor medida, algunos episodios de superación de los límites de calidad del aire en cuanto a partículas, NO2 u ozono. Episodios que se asocian a un aumento en los ingresos hospitalarios y morbilidad en los grupos de riesgo (niños, ancianos, personas con problemas asmáticos o cardiovasculares, etc).

La seguridad ofrecida por los diversos modos de transporte resulta muy dispar, incluso en términos relativos: en el conjunto de la UE (2001) y por millardo de viajeros-km, el número de muertos era de 0,2 en el ferrocarril (2,3 sí se suman las víctimas que no eran usuarios del ferrocarril), 0,4 en el sector aéreo y 8,7 en la carretera, con una tendencia estable. En términos absolutos, nos encontramos ante aproximadamente 5.000 muertos al año en las carreteras españolas.

La ocupación de suelo por las infraestructuras de transporte ha ido pareja al desarrollo de las mismas. Unida a la ocupación del suelo aparece la fragmentación del hábitat natural, con efectos muy negativos sobre la biodiversidad. La riqueza del espacio natural en nuestro país, y la existencia de numerosos espacios que aunque no reciban una protección particular pueden calificarse como ambientalmente “frágiles” (zonas costeras, macizos montañosos, áreas urbanas) crean un condicionante cada vez mayor al futuro desarrollo y densificación de las infraestructuras de transporte de altas prestaciones.

En conjunto, los condicionantes ambientales y de salud no pueden sino aumentar en los próximos años, de acuerdo con el desarrollo progresivo de los compromisos internacionales, de la normativa europea en esta materia y de la creciente sensibilidad de la opinión pública ante estas cuestiones.

2.2 Alternativas de actuación y opciones estratégicas en el horizonte 2020

El diagnóstico y los objetivos permiten establecer y evaluar las opciones alternativas de desarrollo de la política de transporte en el horizonte de 2020. Se ha planteado desarrollar en el PEIT dos escenarios alternativos de base, que son contrastados con los objetivos generales del PEIT. De ese contraste con los objetivos funcionales, ambientales y de sostenibilidad se derivaría una tercera alternativa de síntesis: el escenario PEIT 2020.

Un primer escenario posible es el denominado escenario tendencial, basado en la continuidad en las tendencias actuales de la demanda del transporte y en las políticas públicas. Este escenario centraría sus prioridades en el desarrollo de infraestructuras de

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alta capacidad y grandes proyectos, continuando la lógica radial actualmente imperante y basada en la competencia entre modos. Los avances hacia los objetivos ambientales quedarían prácticamente limitados a los efectos de una mejor gestión ambiental en la definición y construcción de los proyectos de infraestructuras y a las mejoras tecnológicas que previsiblemente se introduzcan en los vehículos y en la gestión del tráfico.

El segundo escenario sería un escenario de ajuste ambiental acelerado, dominado por la necesidad de satisfacer en un plazo breve los objetivos de la política ambiental aplicada al transporte. La acción pública debería dirigirse posiblemente a la fijación de cuotas o cupos en el transporte, internalización inmediata de costes, reducción vía precios de la congestión, desarrollo de infraestructuras limitado a las de menor impacto ambiental —con abandono, por lo tanto, de muchos de los proyectos en cartera—, incremento de la acción basada en la regulación, etc., facilitando así el cumplimiento anticipado de los compromisos internacionales. Este escenario plantearía sin embargo serios problemas: costes muy elevados en infraestructura y reconversión del sector, posibles limitaciones de las medidas de gestión de la demanda y de la capacidad y eficiencia de actuación por la vía normativa, riesgos de profundizar el desequilibrio territorial y reducir la competitividad económica, etc.

Desde el Plan Estratégico se identifica una nueva opción intermedia, con un compromiso entre viabilidad, funcionalidad y sostenibilidad de las actuaciones. El escenario PEIT 2020 basaría su estrategia en una convergencia progresiva con los objetivos ambientales hasta el año horizonte del Plan, mediante medidas como la coordinación entre los modos de transporte, la internalización de costes, la terminación de las redes para garantizar la homogeneidad y el equilibrio territorial, el refuerzo de la estructura jerárquica de la red de infraestructuras (compatibilidad entre las convencionales y las de alta capacidad), el apoyo a la cooperación de los operadores, el cumplimiento e impulso de acuerdos internacionales, el seguimiento continuado del sistema y el apoyo a la innovación.

El desarrollo de este escenario se apoyaría en una serie de opciones y criterios estratégicos de actuación, tales como:

1. Estabilidad en los niveles de inversión, avance progresivo hacia la autofinanciación del conjunto del sistema de transporte y desarrollo de fórmulas de transferencia de recursos que favorezcan la intermodalidad del conjunto del sistema.

2. Accesibilidad al conjunto del territorio basada en la existencia y calidad de los servicios públicos y no sólo en la dotación de infraestructuras.

3. Desarrollo de España como plataforma logística de carácter internacional, pero compatible con los criterios de sostenibilidad y calidad ambiental.

4. Concepción intermodal y jerarquizada del sistema de transporte y accesibilidad equilibrada al conjunto del territorio.

5. Cooperación con los operadores de transporte con el objetivo de impulsar su europeización e intermodalidad.

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6. Desarrollo de políticas para la progresiva disociación del desarrollo económico y la demanda del transporte.

7. Intervención en la movilidad urbana mediante actuaciones en el medio urbano basadas en los principios de sostenibilidad.

8. Formalización de la planificación estratégica en la política del transporte e impulso de la corresponsabilidad de la acción institucional.

El escenario PEIT 2020 se desarrollaría en tres fases consecutivas, con una convergencia progresiva con los objetivos ambientales previstos. Se establecería una primera fase, a desarrollar a corto plazo (2005–2008) orientada a establecer las bases del cambio, completando el sistema de transporte y la vertebración del territorio de tal manera que se creen ya las diferentes alternativas modales y técnicas que serán la base posterior de la disociación y mejora ambiental del sector. La segunda fase del PEIT (2009–2012) dedicaría sus esfuerzos y actuaciones a la consolidación de las nuevas tendencias modales que favorezcan un uso más eficiente de la economía del sistema de transporte. La tercera y última fase (2013–2020) consolidaría el carácter ambientalmente sostenible del sistema de transporte.

2.3 Directrices, prioridades y ámbitos de actuación

La consecución del escenario PEIT 2020 debe concretarse en un conjunto de directrices generales de actuación de la política de transporte— gestión integrada del sistema, directrices de financiación y tarificación, equilibrio territorial y accesibilidad, movilidad urbana, proyección internacional— y otras específicas por sector —carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, operadores e I+D+i— que constituiría la base para la identificación de los programas de acción concretos, con prioridades e identificación de las líneas maestras de las futuras inversiones, normativa, etc. Estas actuaciones cubrirían los diversos ámbitos de actuación del Ministerio de Fomento, en el campo de infraestructuras y de normativa básica: red de carreteras, red ferroviaria, puertos, aeropuertos, transportes de mercancías y viajeros, transporte urbano y metropolitano e innovación.

Hay que resaltar que, como corresponde a un Plan Estratégico, las prioridades y ámbitos de actuación tendrían un grado de definición genérico, que se concretará después progresivamente mediante una planificación “en cascada”: se trata de facilitar la identificación posterior de las actuaciones concretas que deberán desarrollarse dentro del amplio período de vigencia del Plan, no de desarrollar un catálogo exhaustivo de actuaciones. En cada uno de los diversos sectores, las prioridades y ámbitos de actuación se asignarían a cada una de las tres fases en las que se pretende desarrollar el PEIT.

Este esquema metodológico hace necesaria la creación de un mecanismo de evaluación preliminar de las actuaciones que se incorporen al PEIT, que permita una evaluación previa estratégica de la compatibilidad de las actuaciones concretas que se planteen con los objetivos del PEIT. Se trata de un mecanismo de prevención, que permite descartar ya en una etapa temprana aquellas actuaciones que se consideren incompatibles con los objetivos, en particular medioambientales. Sin embargo, no agota la evaluación de

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compatibilidad ambiental: una actuación que satisface los criterios de evaluación a este nivel estratégico quedará sometida, posteriormente, a análisis más detallados, en el ámbito de la Evaluación Ambiental Estratégica de los Planes Sectoriales y programas de actuación, siguiendo el concepto de evaluación en cascada.

2.4 Puesta en marcha, seguimiento y revisión del PEIT

Dado el carácter estratégico de esta planificación, es fundamental definir adecuadamente los mecanismos de su puesta en marcha, seguimiento y revisión para que sea viable que las directrices definidas en el PEIT se trasladen después correctamente a los diversos Planes Sectoriales, Programas o desarrollos normativos. En los planes sectoriales se definirán las características de las infraestructuras a realizar, las actuaciones en el marco normativo y el contenido de los programas de innovación apuntados en el PEIT.

El PEIT constituye un documento de marcado carácter estratégico que concibe una aplicación secuencial y en cascada. La identificación posterior de actuaciones detalladas deberá estar, por ello, contemplada en respectivos Planes Sectoriales cuyo desarrollo se plantea en el horizonte 2005–2006, estableciendo de manera más inmediata para el primer semestre de 2005 la necesidad de planes específicos para los sectores identificados en la propuesta de prioridades y ámbitos de actuación. El carácter en cascada de desarrollo de la planificación se extiende asimismo a sus procedimientos de evaluación ambiental, previendo en consecuencia la necesidad posterior de someter al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica estos Planes Sectoriales, según corresponda en cada caso. Se prevén asimismo planes urgentes de choque en ámbitos concretos, como la elaboración de una directrices para la actuación en medio urbano o programas de seguridad vial.

El PEIT establecería también mecanismos de seguimiento cuatrienal de sus objetivos —correspondiendo la primera revisión a 2008–2009— y la creación de un Observatorio de Movilidad que elabore bienalmente un informe de sostenibilidad del sector basado en un conjunto de indicadores ligado a los objetivos del Plan, incluidos los de carácter ambiental.

2.5 Participación pública

Se establecen distintos espacios de participación en la fase inicial de elaboración del PEIT que cubren desde paneles de expertos y consultas a grupos de interés, hasta sistemas abiertos de participación pública y mecanismos para facilitar la concertación institucional en torno a la política del transporte y sus infraestructuras.

El proceso de participación y concertación del PEIT se desarrolla mediante cuatro instrumentos básicos:

- Un espacio de reflexión técnica, en paralelo a la elaboración del Plan.

- Un espacio de participación pública relativamente formalizado, en el que intervienen organismos e instituciones mediante invitación: el Foro del Transporte

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- Un espacio de participación pública de libre acceso, mediante una página web.

- La concertación institucional.

El espacio de participación pública formalizaría en lo posible los contactos con los diversos grupos sociales, garantizando su acceso a la información sobre la elaboración del PEIT. Integraría agentes económicos y sociales, colegios profesionales, ONGs, operadores, usuarios, etc. previa invitación del Ministerio de Fomento, dándoles la oportunidad de expresar públicamente sus opiniones en relación a la política de transportes y propuestas del PEIT.

La página de Internet del PEIT debe posibilitar el acceso de todos los interesados al proceso de elaboración del Plan, así como la recogida de contribuciones a través de la red. Puede entenderse como una ampliación de la participación de los interesados más directos, es decir, como complemento y precisión del Foro del Transporte; y también como instrumento más abierto a la ciudadanía en general.

La página Web estaría abierta hasta culminar su proceso de elaboración y aprobación.

La concertación con las Comunidades Autónomas constituye un ámbito de participación preferente, tanto por la voluntad política de elaborar un Plan con transparencia y consenso, como por las competencias que en materia de infraestructuras tienen las mismas.

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3 El Informe de Sostenibilidad Ambiental en el contexto de la aplicación de Evaluación Ambiental Estratégica

El Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) del PEIT se enmarca naturalmente en el proceso de aplicación en España de la Directiva Europea 2001/42/CE relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, aunque es bueno señalar que la iniciativa del Ministerio de Fomento de elaborar el presente informe responde a su voluntad política de alcanzar un alto grado de integración de la dimensión ambiental en el PEIT antes que a una obligación normativa, pendiente de la trasposición de la mencionada Directiva. Por esta razón es bueno contextualizar el contenido del ISA en ese marco más general, para extraer criterios metodológicos útiles para su elaboración.

La Evaluación Ambiental Estratégica EAE es un procedimiento establecido por la Directiva Europea 2001/42/CE relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Sin ánimo de reiterar exhaustivamente lo que la Directiva establece, y a efectos de los fines exclusivos de este documento, la disposición comunitaria supone una serie de acciones (Art.2, b)):

Elaborar un informe sobre el medio ambiente.

Realizar consultar sobre el plan y el informe.

Considerar los resultados de las consultas y del informe en la decisión.

Suministrar la información sobre la decisión.

Definir un mecanismo de supervisión de la aplicación del Plan.

Como los procesos de planificación son sui generis y difíciles de estandarizar, la norma europea contempla mecanismos que permiten ajustar esos pasos a las realidades específicas de cada Plan o Programa que sea sujeto de una EAE. Las consideraciones contenidas en la Directiva sobre estos temas tienen que ver básicamente con el siguiente articulado de la misma:

Articulo 4, apartado 3., donde se reconoce la necesidad de tener en cuenta al momento de llevar adelante una EAE situaciones donde se da una jerarquía de planes o programas, más o menos en cascada, con el fin de evitar duplicaciones.

Artículo 5, apartado 2., donde se señala que la información que debe contener el informe medioambiental estará condicionada, entre otros, por el contenido y grado de especificación del plan o programa, la fase del proceso de decisión en que se encuentra y la medida en que la evaluación de determinados aspectos es más adecuada en fases distintas de dichos procesos, con objeto de evitar su repetición.

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Artículo 5, apartado 4., donde señala que para decidir sobre la amplitud y el grado de especificación de la información del informe medioambiental se consultara con las autoridades acorde al Art. 6 apartado 3.

Anexo I.- donde se especifica la información a incorporar en el informe medioambiental.

Entonces, antes de especificar los contenidos del Informe Ambiental del PEIT es preciso definir con algo de precisión lo que este plan supone como decisión estratégica, y que implica eso para los contenidos y el alcance del ISA.

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4 El PEIT como proceso de decisión, su evaluación ambiental y el alcance del ISA

Al considerar el PEIT como proceso de decisión de cara a una EAE hay que analizar dos facetas:

Cómo transcurre funcionalmente ese proceso, sus contenidos funcionales

Qué se decide y a qué escala en ese proceso

El PEIT presenta a grandes rasgos el siguiente transcurso lógico:

Tabla 4-1 Fases y contenidos del proceso de decisión

Hitos Contenidos Detalle Decisión

Acuerdo del Consejo de Ministros de elaboración del PEIT

Propuesta programática del Gobierno sobre enfoque y contenidos del PEIT y de su ISA

Principios de la política del gobierno sobre infraestructura y servicios de transporte

Enfoque general, o paradigma desde el cual se pretende abordar los problemas y, por tanto, la política del transporte

Diagnóstico Evaluación de las necesidades en materia de infraestructuras de transporte

Identificación de las carencias en materia de infraestructuras de transporte en cada área sobre la base de estudios de detallados

Alcance del análisis, determinando la profundidad de la mirada a los problemas estructurales

Metodologías de evaluación Metodologías para la evaluación de la cartera de proyectos con objeto de su inclusión en el PEIT

Preparación de metodologías de evaluación, económica, territorial, y ambiental para evaluar proyectos susceptibles de ser incluidos en el PEIT

Operacionalización de los criterios de evaluación, definiendo la rigurosidad de la evaluación de los elementos constituyentes del Plan, sus actuaciones

Objetivos Definición de los objetivos del PEIT

Identificación de los objetivos del PEIT acorde con los objetivos programáticos del Gobierno y con el diagnóstico realizado

Definición de los criterios para la selección de cursos de acción estratégicos

Directrices y Prioridades Identificación de las líneas estratégicas que estructuran el PEIT horizontales y sectoriales, así como prioridades

Definición de la estrategia mediante la cual se considera que es factible llevar el estado actual identificado en el diagnóstico al estado deseado señalado en los objetivos

Identificación de las áreas de acción pública prioritarias

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Evaluación de proyectos Evaluación integral de los proyectos que en las distintas áreas del PEIT son susceptibles de ser incorporados al mismo

Evaluación uno a uno de los proyectos que están en cartera, a distintos niveles de desarrollo desde la perspectiva económica, ambiental y territorial con objeto de dirimir su inclusión en el PEIT

Validación de la coherencia de las actuaciones singulares con los objetivos y principios del Plan

Plan Integración de todos los elementos del Plan, y definición de mecanismos de puesta en marcha, seguimiento y revisión

Formulación integral del PEIT, que incorpora todas las áreas de política y los proyectos seleccionados por áreas

Formalización del instrumento de coordinación de la acción pública

Desarrollo del Plan Desarrollo del Plan mediante planes sectoriales

A partir del PEIT y sus propuestas estratégicas cada sector, carreteras, puertos, aeropuertos, etcétera, desarrolla sus propios planes lo que supone bajar la escala de las decisiones tomadas a un nivel de mayor detalle, técnico, y económico

Formalización de la toma de decisión estratégica a escalas sectoriales estratégicas

De acuerdo con la descripción sumaria del PEIT se puede señalar que éste supone un modelo de toma de decisión en cascada que no es estrictamente lineal.

Una primera fase, que se identifica con el PEIT propiamente tal, combina una toma de decisiones muy estratégicas, como es la identificación de objetivos, escenario y directrices para la planificación del transporte, con la decisión de mucho mayor detalle de incorporación de actuaciones o ámbitos de actuaciones más específico que están allí para dar cuerpo al PEIT y a las directrices estratégicas sectoriales propuestas. Su inclusión en el PEIT, eso sí, no elimina el que luego se consideren detalladamente en una fase de planificación sectorial posterior, y sean sujeto de evaluaciones ambientales posteriores de mayor detalle.

Una segunda fase está constituida por un proceso de planificación sectorial múltiple, de carreteras, puertos, aeropuertos, en el cual se materializan los grandes lineamientos estratégicos adoptados en el PEIT. En esta fase; las actuaciones singulares ya consideradas en el PEIT son consideradas nuevamente en el marco de una planificación de mayor detalle y evaluadas a esa escala.

Finalmente, las actuaciones incluidas en los planes sectoriales son evaluadas singularizadamente desde varios puntos de vista, técnico, económico y ambiental en el proceso de ejecución de tales planes.

En conclusión, nos encontramos con un proceso de decisión jerarquizado y en cascada, donde, por tanto, es necesario definir qué se evalúa en cada momento del proceso de decisión.

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En este sentido se constatan al menos dos niveles de evaluación ambiental estratégica, la del PEIT, propiamente tal y la de los planes sectoriales a que el PEIT de lugar, carreteras, puertos, etcétera. A continuación muchas de las actuaciones que aparecen en el PEIT dentro de su capítulo Prioridades y Ámbitos de Actuaciones Sectoriales serán sometidas a una evaluación de impacto ambiental en el momento de su ejecución.

De acuerdo con esto el ISA del PEIT tiene los siguientes objetivos básicos:

Por un parte, el ISA da cuenta integral de la consideración de la dimensión ambiental de aquellas partes del PEIT que no son sujetos de modificación o evaluación posterior, es decir, el proceso que va hasta la elaboración de las Directrices, a la que se puede denominar Nivel Estratégico del PEIT.

Por la otra, el ISA del PEIT da cuenta sólo de los aspectos estratégicos de las actuaciones que se incorporan en el PEIT en el apartado de Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial. Dado que la modalidad de incorporación en el PEIT de estas actuaciones está sujeta a dos evaluaciones posteriores, una estratégica, a nivel de su plan sectorial específico, y dos, de impacto ambiental a escala de proyecto. A este llamamos Nivel de Actuaciones del PEIT.

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5 La relevancia de la escala de trabajo de la planificación para la evaluación ambiental del PEIT

A efectos del proceso de evaluación que supone el ISA, es útil delimitar con precisión qué se decide exactamente en este nivel estratégico dentro de este proceso jerarquizado de decisión.

Lo que se decide en esta fase son básicamente los lineamientos estratégicos o política de transporte dentro de la cual se deben enmarcar la elaboración de los planes sectoriales específicos. Lo que se decide en esta fase del PEIT no son actuaciones precisas, sino la política de transporte que guiará, entre otras cosas, la financiación de actuaciones específicas.

En segundo lugar, quedan decididos en el PEIT una serie de consideraciones sobre el modo en que debe transcurrir el proceso de planificación posterior, desde definir la modalidad subsecuente del proceso de decisiones mediante Planes Sectoriales, o el exigir que se realicen evaluaciones ambientales estratégicas de tales Planes Sectoriales, hasta definir el proceso de seguimiento del PEIT.

Lo que se decide es relevante para el ISA porque es eso lo que determina la escala utilizada para organizar la información con la que se elabora el plan y con la que puede elaborarse a continuación el ISA.

La escala de la información que se utiliza en esta fase de planificación es la escala de política. Es decir, dado que el PEIT tiene por objeto decidir entre opciones de política, entre orientaciones estratégicas, la información procesada tiene un nivel de detalle acorde a esa escala de trabajo.

Esa información representa las relaciones del sistema de transporte con el resto de sistemas, económico, social, administrativo o ambiental a una escala muy agregada. Más en concreto, el PEIT no se basa en información, ni requiere información a una escala de trabajo que le permita dirimir entre proyectos.

El modelo de información que facilita ese trabajo tiene una escala agregada, responde a un modelo causal muy aproximado y no está lograda por agregación abajo-arriba, sino, por el contrario, arriba-abajo.

El perfil ambiental de una opción estratégica, como la intermodalidad por ejemplo, no se puede alcanzar por agregación de abajo-arriba de las supuestas actuaciones y actividad de transporte que esta opción de política supone. Es preciso construir un modelo de información autónomo acorde con las características funcionales específicas del proceso de decisión. Ese modelo tiene una naturaleza más sistémica que determinística por razones obvias y no tiene capacidad predictiva.

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6 La dimensión ambiental del PEIT en su nivel estratégico

Entonces, lo que la escala implica en el caso del nivel estratégico del PEIT es básicamente que la información procesada tiene un nivel de detalle acorde a esa escala de trabajo. Esa información representa las relaciones del sistema de transporte con el resto de sistemas, económico, social, administrativo o ambiental a una escala muy agregada. Y no sólo agregada, sino que desde una perspectiva útil al diseño de política.

Esto tiene una traducción muy simple a nivel de los temas ambientales, a saber, que el PEIT no sistematiza información sobre las relaciones entre las actividades de transporte y el medio ambiente, sino entre las opciones de política de transporte y el medio ambiente.

El PEIT necesita información ambiental para diagnosticar, evaluar, discernir y decidir como se han comportado y como se pueden comportar a futuro las diversas opciones de política en relación al medio ambiente.

Así, por ejemplo, el PEIT parte por señalar que el perfil ambiental de la política de transporte reciente basada o centrada en la inversión en infraestructura presenta un balance ambiental global deficitario.

Evidentemente el modelo conceptual que permite una afirmación de ese tipo tiene una escala agregada, y responde a un modelo causal muy aproximado o heurístico, difícilmente reducible a un algoritmo preciso.

Por lo tanto, el análisis del alcance ambiental de las decisiones estratégicas como el PEIT tiene que determinar su propio modelo conceptual de trabajo. En ese sentido entonces, parece bueno distinguir entre los problemas ambientales del transporte y los problemas ambientales de la planificación estratégica del transporte.

6.1 Los problemas ambientales de las actividades de transporte

No es preciso repetir aquí un listado argumentado de los problemas ambientales de la actividad de transporte. No obstante, para ilustrar a lo que se está refiriendo, valga el que sigue:

• uso de recursos renovables y no renovables (energía, suelo, minerales, otros materiales)

• cambio climático

• calidad del aire

• ruido

• estructura territorial

• paisaje

• biodiversidad

• patrimonio histórico

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• calidad del agua

• salud humana

Tradicionalmente se entiende que estos problemas son generados por las actividades de transporte, en cualquier fase de ese ciclo. De tal forma que la descripción del problema responde a un formato simple en el cual se correlaciona una actividad, por ejemplo, el uso de un vehículo, con un efecto ambiental, cambio climático, contaminación acústica, etcétera.

6.2 Los problemas ambientales de la planificación estratégica del transporte

Como se señaló, el problema básico de una política de transporte no es diseñar y pergeñar infraestructuras singulares, sino el optar por estrategias de transporte, por opciones de política. Por lo tanto, el problema ambiental de la política de transporte no consiste en conocer el perfil ambiental de las actividades de transporte que se pudieran derivar de su decisión, sino de las opciones de política disponible.

Esto tiene dos dimensiones, por un lado, no se trata de correlacionar una actividad de transporte con un indicador ambiental, sino de correlacionar una opción de política con problemas ambientales mediada por un sistema complejo de relaciones.

Es decir, el efecto ambiental de una opción de política como el fomento del transporte público, no tiene un efecto ambiental directo sino que de forma mediada por un conjunto complejo de elementos del sistema de transporte.

Esto no significa negar que el transporte público es positivo ambientalmente, sino exclusivamente señalar que “su efecto” sobre el medio ambiente es el resultado de muchos pasos intermedios en los cuales interactúan muchos elementos, cuyo comportamiento no sólo es difícil de predecir, sino que puede ser muy caótico o contradictorio en sí mismo, por lo que el efecto ambiental de esa opción política no puede ni tan siquiera decirse que es el efecto de ella misma, sino del conjunto del sistema sobre el cual esa opción actúa.

Por el otro, el modelo para representar ese sistema de relaciones sobre el cual actúa una opción de política tiene una naturaleza propia, que no responde a un modelo causal usual en análisis de impacto ambiental, donde de alguna forma la correlación entre actividad de transporte y su vector ambiental, no sólo puede llegar a adquirir el formato de un algoritmo matemático, sino, y sobre todo, el de un algoritmo matemático testado empíricamente. Esto facilita que las extrapolaciones de impacto se puedan basar en tales algoritmos porque tienen el grado de fiabilidad mínimo requerido.

Finalmente, tanto a escala europea como nacional, ya hay una batería de políticas que se han comprobado, al nivel de políticas obviamente, que se correlacionan bien con el medio ambiente. Ellas están reflejadas, entre otros en el Libro Blanco del Transporte, en el TERM (Indicadores de integración de transporte y medio ambiente), Europa en la Encrucijada, y en una lista larga de estudios singularizados.

Algunas de esas iniciativas de políticas son:

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• La intermodalidad

• La recuperación del ferrocarril y del transporte marítimo

• El incentivo al transporte público

• La interoperatividad

• La internalización de costes externos

• La mejora de la eficiencia Ambiental del transporte

• La gestión de la demanda

Estos temas se relacionan de una forma especifica con los problemas ambientales de las actividades de transporte señaladas más arriba, y cada uno de ellos a través de mediaciones a veces largas, terminan por generar un balance más positivo para el medio ambiente que sus opciones de política inversas.

Por tanto, lo ambientalmente estratégico en el PEIT y lo que debiera centrar la atención de su EAE consiste en, utilizando los modelos de representación correspondientes, poder diagnosticar y evaluar, para la realidad específica del sistema de transporte-medio ambiente- territorio en España, la combinación de estas políticas y de prioridades que genera un resultado razonable y asegura un perfil ambiental satisfactorio al PEIT.

¿Significa esto que formalmente los problemas ambientales estándares, ruido, contaminación, etcétera, no son objeto de la EAE del PEIT?

En el nivel estratégico del PEIT no lo son de forma inmediata, sino que de forma mediata. Es decir, los conceptos útiles al plan, tales como la intermodalidad, no se pueden expresar de forma inmediata en términos de ruido, y emisiones de C02. Como si un aumento o disminución de ésta se pudiera transferir linealmente a un aumento o decrecimiento de aquellas. Ahora bien en este marco siempre es posible buscar algún tipo de modelo que permita pergeñar escenarios de impacto más o menos tradicional, en el caso del transporte relativos a contaminación atmosférica, o cierto tipo de afecciones asociadas al uso del suelo, como pérdida de biodiversidad y fragmentación que no deben porqué dejarse de utilizar.

De manera más decidida, cuando la cascada de planificación no está ya decidiendo entre la apuesta por la intermodalidad y la uni-modalidad, sino sobre actuaciones especificas, entonces, sí es más factible que la EAE tenga por objeto problemas ambientales expresados de forma estandard.

En definitiva, lo que la EAE del PEIT debe asegurar es que, sobre la base de un conocimiento razonable del estado actual de relaciones entre el sistema de transporte y el medio ambiente, se ha optado por una paleta priorizada de políticas de transporte que mejora estructuralmente ese estado actual en comparación con un escenario tendencial.

¿Siendo así, es posible establecer una correlación formal a escala nacional del plan que permita aseverar con un cierto grado de certidumbre el porcentaje de mejora del medio ambiente que se genera en función de la mejora porcentual de la intermodalidad que propone el plan?

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Evidentemente no, al menos al nivel estratégico de definición de un plan nacional. Porque los pasos intermedios que hay, entre la apuesta por la intermodalidad del plan y su materialización en actuaciones específicas, son tantos, que la estimación de ese porcentaje de cambio o de elasticidad sería incierta y equivocada, pues muchas de esas mediaciones tienen lugar en ámbitos de modelización que no son de naturaleza homogénea, desde lo político, hasta lo técnico, como para ser capaces de generar un dato, a su vez, homogéneo.

¿Significa esto que los probables efectos ambientales de un plan de transporte no pueden ser evaluados en función de como afectan a ‘un estado de cosas’?

Esto depende del tipo de descripción o modelo que informa sobre ‘el estado de cosas’. Una función matemática es una descripción altamente formalizada de un estado de cosas, difícilmente alcanzable por un plan estratégico. Es decir, la descripción del ‘estado de cosas’ sobre el que el plan pretende actuar difícilmente pueda alcanzar el grado de formalidad de una función matemática. No obstante, es posible una descripción menos formalizada y más cualitativa del ‘estado de cosas’ que el plan pretende afectar, que permita ver, vislumbrar, los efectos del mismo sobre el medio ambiente. Y que sirva como referencia para la planificación, que es el primer paso que se pretende dar con el ISA.

6.3 La necesidad de un modelo de representación sistémica para la evaluación ambiental del PEIT

Lo que los instrumentos de política hacen es afectar a un sistema complejo, que a efectos del análisis del ISA se denomina aquí sistema transporte-medio ambiente-territorio (TAT). El efecto que los instrumentos de política del PEIT tienen sobre el estado del medio ambiente es mediado por una serie de influencias y contrainfluencias recíprocas que existen al interior de ese sistema. De tal manera que el resultado ambiental final resulta de la estructura del sistema y de su lógica de funcionamiento, y no únicamente de la propia intencionalidad del plan.

Para poder evaluar esto se requiere de un tipo de representación del sistema en cuestión y de sus relaciones causales, de la misma forma que para evaluar el impacto de un proyecto se necesita uno. En este caso es necesariamente más complejo y más cualitativo, en muchos aspectos.

Como es evidente no se trata de un modelo que facilita establecer una correlación formal que permita aseverar con el grado de certidumbre que se considere apropiado el porcentaje de mejora del medio ambiente que se genera en función de la mejora porcentual de la intermodalidad que propone el plan, por poner un ejemplo. Lo que tiene sentido es alcanzar una descripción cualitativa, pero formalizada del ‘estado de cosas’ ‘del estado actual del sistema TAT’, que el plan pretende afectar, y que sirva como referencia evaluar si las medidas del plan modifican ese ‘estado de cosas’ en el sentido de una mejora del ambiente dentro del conjunto del sistema.

Ese modelo no contiene exclusivamente información cualitativa. Lo cualitativo es la construcción y estructura del modelo, la definición de sus elementos y relaciones, que

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carecen de una legalidad empíricamente testada detrás. En ese marco datos cuantitativos apoyan la construcción del modelo y su mejora y la evaluación del estado actual.

El modo de representación sistémico adoptado resulta el más apropiado para el tipo de análisis requerido, siendo el único que produce un conocimiento consistente con el reto puesto por el procedimiento de evaluación ambiental de los efectos de un plan.

Ahora bien, el tipo de conocimiento que produce difiere del que resulta de aplicar la metodología de evaluación estándar de impactos lineales, del tipo de proyectos, donde la causa produce, mediada de una función, un impacto ambiental.

En el caso de un sistema complejo, como es el caso del sistema TAT, no importa si un cambio de un elemento de transporte genera un cambio proporcional o más que proporcional en un elemento ambiental, con objeto de graduarlo y/o valorarlo por su eficacia. Pues, per se el sistema es abierto y dinámico y, por tanto, indeterminado, con lo que no existe la posibilidad de satisfacer tales demandas mecánicas de información.

Lo que importa realmente es saber como se comporta el elemento de transporte en cuestión con respecto a los bucles sistémicos que gobiernan esa dinámica abierta del sistema. Interesa saber si el elemento de transporte en cuestión incide sobre los bucles que refuerzan las externalidades ambiéntales negativas del sistema o si incide en los bucles compensadores de tales externalidades, con qué intensidad lo hace y si es posible saber si eso es suficiente para compensar el sistema en el sentido deseado.

Por tanto, no facilita una evaluación del ‘efecto de las medidas del PEIT’ sobre el medio ambiente, sino sobre ese sistema complejo que es el sistema TAT, y facilita una evaluación de la medida en que esa influencia compensa de forma ambientalmente positiva su estado actual.

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7 El sistema transporte-medio ambiente-territorio como referencia para la evaluación ambiental del PEIT y del ISA

El sistema TAT de referencia se ha constituido a partir de un conjunto de tres elementos:

Los instrumentos de política de transporte a disposición del PEIT

Los elementos del sistema de transporte

Las afecciones ambientales generadas por las actividades de transporte

Tabla 7-1 Componentes del sistema de análisis

Instrumentos Elementos Implicaciones Inversiones en

infraestructuras modales

Inversiones en infraestructuras de apoyo

Gasto en seguridad y conservación

Fomento del transporte público

Mejora de los servicios de transporte

Inversión en I+D+i Gestión directa de

efectos ambientales Instrumentos de

mercado Planificación e

integración del sistema

Equilibrio del reparto modal en el sistema

Equilibrio en la dotación de infraestructuras modales

Distribución territorial de las infraestructuras

Redundancia de infraestructuras

Demanda social de infraestructuras

Estructura jerárquica de redes y nodos

Saturación del sistema

Desarrollo de servicios de transporte

Eficiencia en el uso de recursos

Internalización de costes sociales

Actualización de la rentabilidad privada por modos

Umbral de rentabilidad social de las infraestructuras

Emisiones de efecto global

Emisiones de efectos regionales y locales

Nivel de ruido Generación de

residuos Efecto barrera de

las infraestructuras Consumo de energía

y de recursos naturales

Afecciones a espacios naturales y a la biodiversidad

Fragmentación del territorio

Desarticulación territorial

Accidentalidad

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7.1 Los instrumentos de política

La gráfica Nº 7.1 recoge los nueve instrumentos de política considerados. Se trata de la paleta de instrumentos que se consideró que tenían un perfil ambiental relevante por su influencia ambientalmente positiva o negativa en el sistema TAT. De tal forma que otros instrumentos de la política de transporte no están considerados, aunque puedan ser relevantes en otros sentidos y aunque tengan alguna influencia ambiental de segundo orden, como puede ser, por ejemplo, la educación vial. Los instrumentos son:

1. Inversión en infraestructuras (por modos). Tiene que ver con las inversiones en infraestructuras por modos.

2. Inversión en infraestructura de apoyo. Tiene que ver con la inversión en la generación de nodos y redes jerárquicas que faciliten la intermodalidad del sistema.

3. Gasto en seguridad, mantenimiento y conservación. Tiene que ver con el gasto en mantener la actuales infraestructuras en pleno rendimiento de servicio, y en la mejora de su seguridad.

4. Inversión en fomento del transporte público. Tiene que ver con la inversión en el fomento del transporte público en todos los modos.

5. Fomento de los servicios de transporte. Tiene que ver con la inversión o gasto en incrementar y mejorar los servicios del transporte con el fin de hacer más eficiente el sistema y mejorar la intermodalidad.

6. Inversión en I+D+i. Tiene que ver con la inversión en I+D+i para mejorar la eficiencia del sistema, mediante la mejora de sus servicios, del diseño de sus infraestructuras, o de cualquier otro elemento del sistema del transporte, de la planificación y la evaluación de los procesos de decisión del transporte.

7. Instrumentos de gestión directa de los efectos ambientales directos. Tiene que ver con el gasto para mejorar la calidad Ambiental de los elementos del sistema cualquiera que sean éstos, mediante la mejora de diseño, evaluación ambiental, seguimiento o control de su funcionamiento.

8. Instrumentos de mercado. Tiene que ver con la puesta en marcha de instrumentos de mercado que favorecen la internalización de los costes sociales de la actividad de transporte, o que incentiven la generación de mercados más competitivos para la provisión de servicios de transporte.

9. Planificación del sistema. Tiene que ver con la utilización de instrumentos de planificación estratégica para decidir equilibrios macros del sistema, tales como su inserción territorial, ambiental, o incluso socioeconómica.

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Ilustración 7-1 Instrumentos de la política de transporte

7.2 Los elementos del sistema de transporte

Los elementos del sistema de transporte considerados en el modelo son un total de 14. Los elementos del sistema están definidos de forma focalizada para el proceso de modelización en cuestión. El foco que determina el interés de incorporar uno u otro elemento es la incidencia o posible incidencia ambiental del elemento.

Los elementos del sistema no son todos ellos neutros, sino que tiene una orientación normativa que facilita el proceso de modelación que se lleva a cabo. Así por ejemplo, se habla del elemento reparto modal, pero adjetivándolo de equilibrado. Se hace así, porque desde el análisis ambiental que motiva el modelo, lo que interesa saber es en que medida los instrumentos de política y las dinámicas al interior del sistema favorecen o no un reparto modal equilibrado, otorgándole al elemento un sentido unívoco dentro del esquema.

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Finalmente, hay aspectos poco tratados como, por ejemplo, el transporte marítimo, porque requeriría incorporar una serie de nuevos elementos al modelo que lo harían demasiado complejo y que aportarían a un aspecto ambiental no menor, pero no inmediatamente relacionado con el resto (calidad del medio marino). De la misma forma el tema de la influencia del transporte europeo e internacional no se ha considerado. Su influencia ambiental puede quedar recogida parcialmente en la representación actual. No se ha distinguido entre pasajeros y mercancías, porque la escala no parecía hacerlo necesario. Estudios de mayor detalle lo harían probablemente conveniente. No se ha distinguido específicamente lo urbano de lo interurbano. Claramente por razones de simplicidad y tiempo. Hubiese sido recomendable, ya que son realidades no idénticas. El modelo está claramente más orientado hacia la realidad interurbana, pero tiene la capacidad de reflejar en grandes líneas la realidad del transporte urbano.

Los elementos considerados son:

1. Reparto modal equilibrado del transporte. Tiene que ver con la consecución de un reparto modal que mejore la participación del tren y el barco, frente al coche, el camión y el avión, y del transporte público frente al privado.

2. Distribución modal equilibrada de la infraestructura de transporte. Tiene que ver con la consecución de una distribución modal más equilibrada de infraestructuras de transporte, como condición sine qua non para la consecución de la intermodalidad deseada.

3. Generación de nodos y redes jerárquicas. Tiene que ver con la generación de centros nodales, intercambiadores fundamentalmente y estructuras de redes jerarquizadas de transporte, ambos elementos básicos para hacer realidad la intermodalidad.

4. Duplicación de infraestructuras. Tiene que ver con la existencia territorial paralela de más de una infraestructura modal para la prestación del mismo servicio de transporte.

5. Distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras. Tiene que ver con la proliferación de infraestructuras en el territorio sin una perspectiva global de ordenación del mismo.

6. Saturación del sistema. Tiene que ver con procesos de saturación de las infraestructuras que ralentizan, dificultan e incrementan el coste social de los servicios de transporte.

7. Demanda de nueva infraestructura. Tiene que ver con la demanda social de nueva infraestructura que genera la propia dinámica de funcionamiento del sistema.

8. Servicios de transporte. Tiene que ver con el desarrollo de todo tipo de servicios de transporte pensado fundamentalmente como un facilitador de la intermodalidad y mejora de la eficiencia general del sistema.

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9. Eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Tiene que ver con las potencialidades que tiene el sistema para optimizar la utilización de los elementos que lo componen, de tal forma que con los mismos recursos sea capaz de otorgar un mayor nivel de servicio.

10. Uso de Vehículo privado. Tiene que ver con la utilización de vehículo privado para la realización de los desplazamientos.

11. Uso del transporte público. Tiene que ver con la utilización del transporte público de pasajeros como medio de transporte.

12. Internalización de los costes sociales del transporte. Tiene que ver con la capacidad del sistema para transferir a los usuarios del sistema el coste social total de los servicios del transporte.

Ilustración 7-2 Elementos del sistema de transporte

13. Actualización de la rentabilidad privada de los diferentes modos. Tiene que ver con la variación de la rentabilidad privada diferencial de cada modo ante variaciones en el proceso de internalización.

14. Umbral de rentabilidad social de las infraestructuras. Tiene que ver con el umbral de rentabilidad que establece la administración para considerar que una inversión es socialmente rentable.

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7.3 La afecciones ambientales

Los efectos ambientales considerados en la modelización están caracterizados por ser visibles a la escala del sistema como totalidad. Por tanto no están todos y cada uno de las posibles afecciones ambientales de las actividades de transporte, sino aquellas que a la escala de modelización tiene sentido considerar. Al respecto, no están reflejadas, por ejemplo, la ocupación de suelo, en términos estrictos, porque a escala nacional esto resulta irrelevante. Sin embargo, se considera la fragmentación, un problema que sí tiene suficiente relevancia.

En cuanto a las afecciones al medio marino, el modelo no ha modelizado este modo de transporte en particular. Es evidente que hay temas importantes aquí, desde los accidentes hasta la contaminación difusa, la pérdida de biodiversidad, etcétera. En todo caso su alcance es menor al de resto de afecciones ambientales del sistema de transporte.

Las afecciones ambiéntales consideradas son:

1. Nivel de emisiones globales. Tiene que ver con el conjunto de emisiones de las actividades de transporte que incrementan el efecto invernadero y el cambio climático.

2. Nivel de emisiones locales. Tiene que ver con las emisiones de la actividades de transporte que suponen daños ambientales y a la salud humana a escala regional o local.

Ilustración 7-3 Afecciones ambientales del transporte

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3. Nivel de ruido. Tiene que ver con el incremento de los niveles de ruido a escala urbana y peri urbana generado por las actividades de transporte.

4. Residuos. Tiene que ver con la generación de residuos derivados de la actividad de transporte.

5. Efecto barrera de las infraestructuras. Tiene que ver con el efecto barrera sobre los ecosistemas y la movilidad de las especies que generan las infraestructuras lineales, carreteras y ferrocarriles, fundamentalmente.

6. Consumo de energía y recursos naturales. Tiene que ver con los consumos de energía que demanda la movilidad motorizada, así como el resto de recursos naturales que demanda la construcción de infraestructuras y restantes elementos del sistema de trasporte.

7. Afección a áreas protegidas o valiosas y la biodiversidad. Tiene que ver con la afección de infraestructuras a áreas protegidas o valiosas y sus efectos negativos derivados para la biodiversidad y el paisaje.

8. Fragmentación del territorio. Tiene que ver con los proceso de disminución en superficie de las cuadriculas de territorio entre infraestructuras lineales generada por el aumento de su número.

9. Desestructuración territorial. Tiene que ver con el proceso de desarticulación de la funcionalidad del territorio por la aparición de infraestructuras y servicios de transporte.

10. Accidentalidad. Tiene que ver con los niveles de siniestralidad propios de las actividades de transporte, en particular en carreteras.

7.4 La lógica para la descripción del sistema

La lógica causal básica que ha regido la descripción del sistema está recogida en la Ilustración 7-3 Afecciones ambientales del transporte.

Los instrumentos de política, por ejemplo, la inversión en carretera, incitan un cambio en algún elemento del sistema de transporte, por ejemplo, el incremento del uso del vehículo privado. A su vez el uso del vehículo privado tiene un efecto ambiental, como el incremento de las emisiones de efecto invernadero.

De la misma forma el uso del vehículo privado puede influir en otro elemento del sistema de transporte, como el grado de saturación del sistema, y éste, a su vez, en otro más, y así sucesivamente sobre las afecciones ambientales, etcétera. Al mismo tiempo alguna afección ambiental puede retroalimentar algún elemento del sistema, pero en mucho menor medida. Por lo tanto, el mayor número de relaciones se dan entre instrumentos y elementos del sistema de transporte, o entre elementos del sistema de transporte, que producen afecciones ambientales.

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Ilustración 7-4 Lógica causal del sistema TAT

Instrum ento de política

E lem ento del sistem a de transporte

A fección am biental

C ausalidad

Fom ento de los servicios

R eparto Interm odal

Em isiones globales




C ausalidad



Em isiones globales

Esta lógica básica tiene su razón de ser en lo que se pretende evaluar con la descripción que se lleva a cabo, a saber, el efecto de las políticas de transporte que supone el PEIT sobre el sistema TAT, por lo que el arranque causal son los instrumentos de política. No se incorporan al modelo las causas de la utilización o de los énfasis en la utilización de esos instrumentos, que son socioeconómicas, muchas y complejas. Se da por hecho que existen y se aplican. Por tanto, tampoco se describe en demasía cómo el resultado de aplicar los instrumentos al sistema TAT retroalimenta las causas socioeconómicas que se esconden detrás del uso de tal o cual instrumento, simplemente porque escapan las posibilidades del análisis y porque probablemente las medidas que hubiere que tomar en consecuencia también escapan al ámbito competencial de la política de transporte.

Además de estos criterios para la descripción del sistema se han tenido en cuenta otras consideraciones operativas que es preciso apuntar para que se entienda el resultado:

El criterio de cierre del sistema, ya comentado. Evidentemente hay un cierre del sistema porque sobre los elementos considerados hay un sinnúmero de otros que están fuera y que condicionan los que se han considerado, por razones de operatividad y de funcionalidad del análisis que se está realizando. Esos criterios de cierre son la funcionalidad del instrumento, evaluar un instrumento de política (fuerza motriz en la descripción), desde una perspectiva ambiental (criterio de exclusión) o de una forma operativa (criterio de relevancia).

El criterio ya mencionado de la escala. Sólo se ha querido considerar temas que tienen suficiente visibilidad a la escala nacional (la del PEIT).

El criterio de limitar la retroalimentación. Como se explicó las retroalimentaciones a los instrumentos de política desde los elementos del sistema de transporte y desde las afecciones ambientales, que puede haberlas, se han limitado al máximo, porque esa es una línea que no es prioritaria en esta evaluación. Esto ayuda a simplificar la descripción.

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El criterio de la causa directa. Siempre se han graficado las relaciones causales de un elemento con el resto cuando se trataba de un efecto producido de forma directa e inmediata por éste. Por ejemplo, se puede considerar que el desarrollo de los servicios de transporte disminuye las afecciones ambientales. No obstante, no se han graficado, porque se considera que eso se logra de forma mediada de otro elemento presente en la descripción, mediante el agregado denominado ‘eficiencia del sistema’, que de forma directa disminuye las afecciones ambientales del sistema.

El criterio de sencillez. Es decir, se ha tratado de considerar las relaciones causales básicas entre los diversos elementos, eliminando siempre las duplicaciones o aquellas que no eran de gran relevancia.

Criterio de univocidad. Las relaciones entre elementos se dan en un sentido definido a priori. Hay solo dos posibilidades que a más de una causa más del efecto, o, lo contrario a menos causa, menos efecto.

7.5 El método de análisis

Describir un mapa sinóptico de las relaciones causales al interior del sistema TAT es un primer importante paso para evaluar la situación actual, y para generar una referencia sobre la cual evaluar el posible efecto de las medidas del PEIT sobre esa ‘realidad’.

No obstante, esto no es suficiente, porque como se sabe, el diagnóstico de un sistema no responde a la suma lineal del diagnóstico de sus partes, sería equivocado.

Incluso es evidente que la información que se pudiese obtener para diagnosticar el estado de cualquier elemento del sistema, digamos la fragmentación, o el reparto modal, no diría nada definitivo acerca de las causas que han llevado a ese indicador a esa situación. Es decir, el estado que revela la información estadística disponible no puede ser retrotraído causalmente al conjunto de relaciones sistémicas que se establecen en la descripción del sistema TAT, ni a ninguna otra, pues ese estado estará co-determinado por un sin número muy grande de causas que no se han considerado. Es una información que desde el punto de vista del ‘estado del sistema TAT’ proporciona indicios que sirven para juzgar la situación, la tendencia dominante hacia la cual se mueve el sistema.

Todo esto obliga a buscar un método de análisis del sistema. Este parte de la idea sistémica de que el sistema TAT presenta relaciones, tendencias, o bucles que refuerzan sus aspectos ambientales negativos y otras, relaciones tendencias, o bucles que los compensan1. El análisis a realizar intenta caracterizar la media en la cual estas tendencias se contrapesan y facilitan un equilibrio global de sistema.

Para identificarlas y llevar a cabo esta tarea se ha procedido de una doble forma. En primar lugar, se han resaltado en colores las relaciones que juegan una función de

1 En lo que sigue, los términos Reforzador(a) y Compensador(a) se utilizan siempre para describir el sentido desfavorable o positivo, respectivamente de las afecciones ambientales del sistema de transporte.

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refuerzo de los aspectos ambientales negativos (en rojo) y las que juegan una función compensadora ambiental positiva (en verde). Una evaluación agregada de las dos tendencias permite arribar a una primera conclusión sobre el estado del sistema TAT.

Por otra parte, se han identificado dentro del mapa sinóptico del sistema TAT los principales bucles que refuerzan sus aspectos ambientales negativos y los que los compensan. Es decir, a partir del grafo sinóptico agregado se han dibujado varios subgrafos, que permiten analizar igualmente en forma de colores el estado particular de un bucle reforzador o compensador del sistema.

El análisis, tanto, en la fase de diagnóstico de la situación actual como en la prospectiva futura a partir de las medidas del PEIT, se lleva a acabo mediante una análisis diferenciado de las relaciones y los bucles reforzadores y compensadores de los aspectos ambientales negativos del sistema. Se diagnostica el estado de la relaciones y los bucles en la situación actual, se evalúa la modificación de las relaciones y los bucles que las medidas del PEIT pueden suponer.

Para la elaboración de todos estos instrumentos se procedió de forma operativa de la siguiente manera.

En primer lugar se elaboró una matriz de doble entrada donde se identificaron las relaciones cruzadas entre todos los elementos del sistema. La Matriz se puede consultar en el anexo uno.2

A continuación se elaboraron unos grafos sinópticos para cada uno de los instrumentos de política de modo de facilitar una comprensión del sistema parte por parte.

Luego se confeccionó el grafo sinóptico del conjunto del sistema TAT y se identificaron las relaciones reforzadoras y compensadoras en color.

A partir de allí se identificaron los principales bucles reforzadores y compensadores caracterizando sus relaciones reforzadores y compensadoras.

A partir de los bucles identificados se realizó el diagnóstico de la situación actual del sistema y la prospectiva de las modificaciones futuras del sistema TAT a partir de la propuesta del PEIT.

2 La presente versión del Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT no contiene los anexos mencionados en el texto. Dichos anexos están disponibles en la Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial del Ministerio de Fomento y en la Página Web del PEIT.

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7.6 Grafos sinópticos por instrumento

A continuación se recogen uno a uno los ocho grafos que reproducen el modelo causal de relaciones que parte de cada instrumento.

Ilustración 7-5 Grafo causal instrumentos de gestión efectos ambientales directos

La lectura de este grafo es bastante simple, los instrumentos de gestión directa de las afecciones ambientales que genera el sistema de transporte, tales como la evaluación de impacto ambiental, la mejora tecnológica de vehículos, y otros elementos del sistema, tienden a mejorar los niveles de emisión, la accidentalidad, los niveles de fragmentación, etcétera.

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Ilustración 7-6 Grafo causal gasto en seguridad, mantenimiento y conservación

El gasto en conservación tiene una complejidad causal mucho más rica. Por un lado, disminuye de forma directa la accidentalidad. Por otro, aumenta la eficiencia en el uso de los recursos del sistema, en el sentido que una mayor conservación permite que con los mismos recursos se dé un mayor nivel de servicio. La eficiencia del sistema tiene a su vez tres efectos importantes: disminuye la saturación, la demanda futura de nueva infraestructura y los efectos ambientales. La saturación, por una parte, incrementa las afecciones ambientales del sistema y, por otra, incrementa la demanda de nueva infraestructura. En general, un incremento de los servicios genera, a través del incremento de la eficiencia, importantes efectos compensadores de las afecciones ambientales, ya sea de forma directa o por la vía de la disminución de la saturación o de las expectativas futuras de nueva infraestructura.

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Ilustración 7-7 Grafo causal inversión en fomento transporte público

El fomento del transporte público pone en marcha una cadena causal con efectos ambientales en general positivos. Incentiva, obviamente, el uso del transporte público, que mejora el reparto modal, incidiendo en una mejora de la eficiencia del sistema, que, como ya vimos, redunda en una menor afección ambiental. La eficiencia ya se vio que incide en una disminución de la saturación del sistema, desincentivando la demanda futura de nueva infraestructura con la expectativa de incremento de las externalidades del sistema que ello implica en una segunda ronda. Finalmente desincentiva el uso del vehículo privado, lo que ayuda a una disminución de las afecciones ambientales derivadas.

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Ilustración 7-8 Grafo causal inversión en desarrollo de servicios

La inversión en desarrollo de servicios supone, en primer lugar, mejorar los servicios de transporte, en toda su extensión, lo que genera dos efectos: mejora del reparto modal y de la eficiencia en el uso de los recursos del sistema. El primero de ellos retroalimenta al segundo. La eficiencia disminuye los efectos ambientales y desincentiva la saturación y la demanda de nueva infraestructura.

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Ilustración 7-9 Grafo causal inversión en I+D+i

La inversión en I+D+i influye en la mejora de los servicios de transporte, que incentivan el reparto modal y la eficiencia del sistema, cosa que la I+D+i hace además. Finalmente, la I+D+i mejora la calidad ambiental de los elementos del sistema, al igual que la eficiencia también contribuye a disminuir el nivel de afecciones ambientales. Por último la eficiencia, se ha visto morigera la demanda de nueva infraestructura y la saturación, que también actúa sobre la demanda de nueva infraestructura.

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Ilustración 7-10 Grafo causal instrumentos de mercado

La utilización de instrumentos de mercado para llevar adelante la política de transporte tiene también importantes ventajas ambientales que se reflejan en dependencias causales más bien positivas con las afecciones ambientales. Por un lado los instrumentos de mercado, tales como tasas e impuestos por el uso de las infraestructuras, o de carácter Ambiental, ayudan a internalizar los costes sociales del transporte. Esto redunda en una actualización de la rentabilidad privada por modos, encareciendo en general la utilización del vehículo privado y la carretera con respecto a las restantes alternativas, y desincentivando el uso del vehículo privado. La actualización incentiva, por lo tanto, el uso del transporte público, afectando positivamente al reparto modal y mejorando así la eficiencia general del sistema. De esta forma se produce una mejora de la situación de las afecciones ambientales. A su vez, transporte público y el desincentivo al uso del vehículo privado tienden a actuar en contra de la saturación del sistema disminuyendo el riesgo de incremento de la demanda de nueva infraestructura. Finalmente, los instrumentos de mercado incentivan los mercados de servicios, mejorándolos y elevando la eficiencia del sistema con todas sus consecuencias ambientales positivas.

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Ilustración 7-11 Grafo causal inversión infraestructura complementaria de apoyo

La inversión en infraestructura complementaria de apoyo introduce un par de elementos no considerados hasta ahora. Básicamente promueve la generación de nodos y redes jerárquicas. Estas tienen un papel fundamental en incrementar la intermodalidad del sistema, en disminuir la duplicación de infraestructura y en fomentar el transporte público. La mejora en el reparto modal tiene efectos sobre la eficiencia del sistema ya comentada. La duplicación genera distribución territorial desequilibrada de la infraestructura, por lo que esa disminución resulta importante. La distribución desequilibrada incrementa la fragmentación del territorio y la desestructuración territorial incentiva el uso del vehículo privado, lo mismo que la distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras, fomentando así los efectos ambientales negativos del uso del vehículo privado. Esto incrementa, además, la saturación del sistema y con ello la demanda de nueva infraestructura, que por otro lado es disminuida por la eficiencia del sistema.

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Ilustración 7-12 Grafo causal inversión en infraestructuras y planificación

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De todos los grafos hasta aquí presentados, el de inversiones en infraestructuras y planificación es el más complejo, pues combina varios instrumentos, las infraestructuras por modos, más la planificación del sistema. Con objeto de simplificar la explicación se dará cuenta de los elementos nuevos que se aporta. Por un lado, la inversión en infraestructura de carretera tiene varios efectos que terminan por acentuar los rasgos ambientales negativos del sistema. Empeora la distribución modal equilibrada de las infraestructuras, incrementa el riesgo de duplicación de infraestructuras, incentiva el uso de vehículo privado, crea efecto barrera y fragmentación del territorio. Estos dos últimos efectos producen afección a espacios naturales protegidos, valiosos o a la biodiversidad. La inversión en aeropuertos empeora la distribución modal equilibrada de infraestructuras, en tanto que la de ferrocarril la mejora y favorece el transporte público, lo mismo que la inversión en puertos. La distribución modal equilibrada de infraestructuras favorece un reparto modal equilibrado del transporte, beneficia además la generación de nodos y redes jerárquicas y disminuye el riesgo de duplicación de infraestructuras. Como contrapeso a los elementos reforzadores de los aspectos ambientales negativos del sistema emerge la planificación del sistema. La planificación tiene efecto en dos sentidos, por un lado regulando el proceso de decisión de inversión en infraestructura, limitándola, mediante los instrumentos de cálculo de rentabilidad social disponible. Por otro, la planificación facilita una ejecución territorial equilibrada de la inversión en infraestructura, disminuyendo los riesgos de duplicación y de distribución territorial desequilibrada.

7.7 Grafo sinóptico del sistema TAT

El grafo sinóptico de todo el sistema recoge todas y cada una de las relaciones explicadas en los grafos singulares y permite ver la lógica de conjunto.

Por una parte tenemos los instrumentos graficados en un rectángulo y situados a los bordes del sistema. En medio encontrados los elementos del sistema de transporte y sus efectos recíprocos. Ubicados en la parte inferior del grafo están situados los efectos ambientales.

La simple mirada del grafo clarifica la inutilidad de cualquier análisis lineal de los efectos de las políticas de transporte sobre el medio, pues los elementos del sistema se retroalimentan en sentidos a veces contradictorios, siendo el efecto final un resultado de esa dinámica compleja.

La lógica que ha primado en la construcción del sistema hace que tenga ciertas características propias.

Las afecciones ambientales dependen en gran medida de la eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Esta eficiencia es lo que disminuye las afecciones ambientales que se consideran parte consustancial de la actividad de transporte.

La eficiencia es básicamente el resultado del reparto modal del transporte, del estado de los servicios y de la distribución territorial equilibrada de las infraestructuras.


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Ilustración 7-13 Grafo sinóptico del sistema TAT


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El reparto modal depende de la distribución modal equilibrada de las infraestructuras, del uso del transporte público y de la duplicidad de las infraestructuras.

La inversión en infraestructura es el factor determinante en la distribución modal de infraestructuras y en la duplicación de las mismas.

En este sentido el tratamiento dado a priori a las infraestructuras de carreteras en el sentido de desfavorecer una distribución modal equilibrada de las infraestructuras y del ferrocarril, por el contrario, como favorecedor de la misma, responde a una tendencia actual, más que a una verdad universal, porque el ferrocarril, dependiendo de si es del alta velocidad o convencional, puede jugar un papel similar a la carretera en términos de su impacto en la intermodalidad del sistema.

Esta distribución modal de la inversión en infraestructura está determinada básicamente por la planificación del sistema. Esta determina los límites de inversión razonables socioeconómicamente, así como la distribución modal de la misma. De la misma forma es la planificación la que disminuye el riesgo de duplicación que se vio que afectaba al reparto modal equilibrado.

Los servicios de transporte son un factor que favorecen las afecciones ambientales al mejorar el reparto modal y la eficiencia del sistema. Los servicios son mejorados tanto por la vía de inversión como por la I+D+i y, también, por la aplicación de instrumentos de mercado.

El otro gran factor de afección ambiental es el uso del vehículo privado. Este es incentivado por la inversión en carretera, por el desequilibrio territorial y por la distribución territorial desequilibrada de infraestructuras. Es desincentivado por los mecanismos de internalización de costes, y por la mejora del transporte público.

La última vía de acceso a las afecciones ambientales es mediante las modificaciones territoriales. La distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras es responsable de fragmentación del territorio y de desestructuración territorial. Esto genera a continuación afecciones a áreas protegidas o valiosas y a la biodiversidad. La fuerza motriz de la distribución territorial desequilibrada es nuevamente la inversión en carreteras, que genera además fragmentación. Contrarrestan esa influencia la generación de nodos y redes jerárquicas y la planificación territorial del sistema.

El transporte público es junto con la eficiencia agregada del sistema y la planificación uno de los motores de la compensación ambiental del sistema. Afecta a la eficiencia vía mejora del reparto modal, y es incentivado por políticas explícitas de fomento, por instrumentos de mercado que lo hacen más competitivo, y por las inversiones en puertos, ferrocarriles, y en generación de nodos y redes jerárquicas de transportes.

Finalmente la Inversión en I+D+i junto con la gestión ambiental directa son dos herramientas de influencia positiva sobre las afecciones ambientales del sistema.


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La gestión directa ejerce una acción de mejora inmediata. La I+D+i lo hace por la vía de la mejora de los servicios y en general en la medida que incrementa la eficiencia del sistema.

La ineficiencia del sistema se canaliza por la vía de su congestión, determinada básicamente por el incremento de uso del vehículo privado y el transporte por carretera en general. La saturación es la causa de la demanda de nueva infraestructura y aumenta el riesgo de incrementar a futuro las externalidades del sistema.

7.8 Relaciones reforzadoras y compensadoras en el sistema TAT

Para facilitar el análisis del comportamiento ambiental del sistema TAT se ha procedido a una clasificación adicional de sus relaciones. Se ha clasificado cada una de ellas en función de si la relación en cuestión tendía a potenciar las externalidades ambientales y territoriales del sistema, es decir, en cuyo caso se le denominó relación reforzadora, o si por el contrario, la relación en cuestión tendía a contrarrestar las externalidades ambientales y territoriales del sistema, en cuyo caso se le denominó compensadora.

El grafo sinóptico coloreado identifica las relaciones que tienen la función de reforzar los aspectos ambientales negativos del sistema y las que tienen la función de compensarlos.


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Ilustración 7-14 Grafo sinóptico relaciones reforzadoras y compensadoras del sistema TAT


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7.9 Los principales bucles del sistema TAT

La descripción del sistema TAT da lugar a un total de 82 pares de relaciones. En el conjunto del sistema de relaciones, cuya representación y valoración global es obviamente bastante compleja, se ha seleccionado, con el propósito metodológico ya señalado antes, una serie de cinco subconjuntos o Bucles, cuya dinámica determina el estado del sistema, cada uno de los cuales se puede asociar a un número reducido de componentes del modelo. Estos son:

1. El bucle de la inversión en carretera y el uso del vehículo privado

2. El bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público

3. El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad

4. El bucle de los instrumentos de mercado

5. El bucle de la ordenación del territorio

Cuatro de estos bucles, los últimos, se pueden caracterizar como globalmente compensadores de las afecciones ambientales y territoriales del transporte, en tanto que solo el primero se califica de forma clara como reforzador de dichas afecciones. Sin embargo, como se explica en el siguiente apartado, el estado de “rendimiento” de los mismos no es homogéneo, de modo que la evaluación de la situación actual y tendencial del sistema conduce a unos resultados muy diferentes a los que podría desprenderse de esta proporción.

El Bucle puede ser, entonces, entendido como un subsistema del sistema, que actúa en un sentido ambientalmente predeterminado, aunque en él se contengan tanto relaciones compensadoras como reforzadoras. Esto viene a decir que en un bucle compensador, por ejemplo, las relaciones reforzadoras de las externalidades ambientales y territoriales allí consideradas se encuentran más que compensadas por el predominio de las relaciones compensadoras de las dichas externalidades. Esta aproximación permite realizar un análisis ordenado del sistema TAT, cuya complejidad y apriorística indeterminación lo hace muy difícil.

El equilibrio ambiental del sistema TAT depende así del comportamiento y del estado de sus bucles compensadores y reforzadores, de tal forma que si todos ellos presentan un estado razonable de ejecución y funcionamiento se puede decir que el sistema se encuentra en un equilibrio ambiental sostenible.

Los grafos sinópticos de cada bucle se recogen a continuación.


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Ilustración 7-15 Bucle Inversión en carreteras y uso del vehículo privado


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Ilustración 7-16 Bucle Intermodalidad y uso del transporte público


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Ilustración 7-17 Bucle servicios, conocimiento y calidad


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Ilustración 7-18 Bucle instrumentos de mercado


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Ilustración 7-19 Bucle ordenación territorial


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8 La evaluación del estado actual del sistema TAT

8.1 Método de trabajo

El modelo desarrollado ha servido de base para la evaluación del estado del actual sistema TAT. A estos efectos se procedió de la siguiente manera:

1. Se revisó la literatura especializada disponible que facilitar un diagnóstico del estado actual de las relaciones que componen el sistema, un total de 82. En particular se revisaron los diagnósticos propios del PEIT, que han sido la base documental más importante para llevar a cabo las evaluaciones realizadas. En el anexo tres se recoge un compendio de la información recabada del diagnóstico del PEIT que se consideró más relevante a la hora de evaluar el estado del Sistema TAT. En él están contenidos un sinnúmero de indicadores de transporte, y transporte - medio ambiente y territorio a escala nacional.

2. Sobre la base de esta información se procedieron a valorar cada una de estas relaciones utilizando una simple escala de 1 a 3. Siendo 1 el nivel máximo que podía alcanzar esa variable y 3 el mínimo.

Hay que tener en cuenta que el modelo ha clasificado las variables del sistema en dos clases, variables que tienen un perfil ambiental positivo y negativo. Del total de variables del modelo, 55 tienen un carácter ambiental positivo y 27 negativo.

3. A continuación la evaluación se trasladó al grafo del sistema representando el diverso estado de las variables en términos de grosores de las líneas. Aquellas que habían alcanzado su máximo nivel de intensidad se les dio el ancho máximo, a las que mostraban una situación de mayor debilidad se les dio un ancho bajo y su línea de representación es segmentada. A las que estaban en un estado medio se les dio una línea más gruesa y continua.

4. Dado que las variables pueden ser reforzadoras (rojas) o compensadoras (verdes) se obtiene un mapa con seis tipos posibles de trazos, suficientes, como para alcanzar una idea sintética del diagnostico del estado actual del sistema.

8.2 Los resultados de la valoración de la situación actual del sistema TAT

A continuación se recoge el resultado del proceso de evaluación en el grafo. Al igual que en el grafo anterior, las variables ambientalmente compensadoras están señaladas en verde y las reforzadoras de los aspectos ambientales negativos están en rojo. Una situación deseable es cuando ambas tendencias se hallan compensadas. Eso significaría que todas tiene un ancho similar. Como se observa, cada relación se puede encontrar en tres niveles: bajo, medio o alto, correspondiendo cada uno de ellos con un tipo de trazado de la flecha. La situación de máximo desarrollo de la relación, es decir, el nivel alto, se expresa con el máximo grosor posible de la flecha como se comprueba en el grafo, el nivel medio se representa mediante una flecha continua delgada, y el bajo mediante una línea fina y punteada.


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Ilustración 8-1 Grafo sinóptico estado actual sistema TAT


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A continuación se presenta la tabla donde se recogen los comentarios agregados que justifican la valoración que se ha realizado de cada una de las relaciones más relevantes del modelo.

Tabla 8-1 Valoración del estado de las relaciones del sistema TAT RELACION TIPO DE

RELACION ESTADO ACTUAL VALORACIÓN- COMENTARIO

Umbral de rentabilidad social - Inversión en infraestructura

Compensadora BAJO No se produce el efecto limitante de la rentabilidad social sobre la inversión infraestructural ya que ésta última crece continuamente, mientras que el índice de rentabilidad social de lo construido es cada vez menor. Únicamente en el sector portuario, de menor volumen de inversión, esta relación cumple su función.

Inversión en infraestructura viaria - Duplicación modal de infraestructura.

Reforzadora MEDIO El gran volumen de inversión en nueva infraestructura viaria y la gran competitividad actual de este modo hace que se lleven a cabo actuaciones en las que la nueva carretera duplica la funcionalidad de otro medio de transporte ya existente.

Inversión en infraestructura viaria - Distribución modal equilibrada infraestructura.

Reforzadora ALTA Dada la situación de desequilibrio modal de la dotación de infraestructuras actual, con gran peso de la carretera, el hecho de que la inversión en infraestructura viaria sea la más abundante no hace sino potenciar este desequilibrio con fuerza, anulando otras tendencias compensadoras.

Inversión en infraestructura viaria - Uso del vehículo privado

Reforzadora ALTA La alta intensidad de esta relación está suficientemente documentada en el caso español, produciéndose una relación más que proporcional entre la inversión en carretera y el incentivo al uso del vehículo privado

Inversión en infraestructura viaria – saturación del sistema

Compensadora ALTA La alta inversión en infraestructura viaria funciona como un compensador de procesos paralelos de saturación del sistema. Dado que en la actualidad su influencia es significativa en este sentido, se considera que su estado actual es alto.

Inversión en infraestructura - Distribución territorial desequilibrada infraestructura.

Reforzadora ALTA Está muy justificado en los diagnósticos territoriales del PEIT que la inversión en infraestructura del transporte y en alta capacidad, en particular, ha reforzado una distribución territorial desequilibrada reforzando un modelo de territorio muy concentrado en determinados nodos y corredores, quedando importantes espacios del interior peninsular marginados (esto resulta válido para todos los modos).


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RELACION TIPO DE RELACION

ESTADO ACTUAL VALORACIÓN- COMENTARIO

Inversión en infraestructura ferroviaria - Distribución modal equilibrada infraestructura.

Compensadora MEDIA La inversión en infraestructura ferroviaria es abundante y tiende a compensar el desequilibrio modal en infraestructuras pero la excesiva concentración territorial y la focalización en la alta velocidad de estas inversiones hacen que no se explote totalmente su potencial de reequilibrio.

Inversión en infraestructura ferroviaria - Uso del transporte público

Compensadora MEDIA El hecho de que la inversión ferroviaria esté concentrada en la alta velocidad, que transporta pocos viajeros a nivel nacional, y no en otras actuaciones de mayor eficiencia social hace que el tren no consiga impulsar suficientemente el uso del transporte público como para hacer de éste una alternativa real al vehículo privado.

Inversión en infraestructura portuaria - Distribución. modal equilibrada infraestructura. y uso transporte público

Compensadora BAJA/MEDIA La inversión en el sector portuario y el peso de este modo en el global del sistema de transportes de España, ambos bajos en comparación con otros modos, hacen que la tendencia reequilibradora que conlleva su uso tenga una repercusión leve en el conjunto del sistema.

Inversión en infraestructura aeroportuaria - Distribución modal equilibrada infraestructura.

Reforzadora ALTA La inversión en infraestructura aeroportuaria, por todas las actuaciones adyacentes que conlleva, tiende a mantener el modelo actual excesivamente sesgado hacia la infraestructura viaria, sin potenciar esta tendencia con tanta fuerza como la propia inversión en construcción de carreteras. Por otro lado, incentiva una distribución modal de infraestructura centrada igualmente en un tipo de transporte poco sostenible como es el avión.

Inversión en infraestructura de apoyo - Duplicación de infraestructura., saturación y generación de nodos

Compensadora MEDIA El poco peso de la inversión y posterior realización de infraestructuras de apoyo a la intermodalidad e interconexión hacen que estas relaciones no tengan suficiente fuerza dentro del sistema actual, si bien toda actuación en este sentido genera nodos y reduce saturación y duplicación al aumentar la integración de la red.

Inversión en infraestructura de apoyo - Servicios de transporte

Compensadora BAJA Las inversiones en infraestructuras complementarias y de conexión intermodal no consiguen fomentar el desarrollo de servicios, bien porque no son suficientes o bien porque no se orientan adecuadamente a conseguir este fin una vez construidas.

Gasto en seguridad y mantenimiento - Eficiencia en uso recursos sistema

Compensadora MEDIA Se han incrementado los gastos en conservación y mantenimiento así como en seguridad, pero no a los niveles europeos, ni a lo que los volúmenes de inversión en infraestructuras demandarían.


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RELACION TIPO DE


Inversión en fomento transporte público - Uso del transporte público

Compensadora BAJA La inversión en fomento del transporte público es significativa a escala urbana, a escala interurbana presenta una tendencia contraria. Los resultados en ambos casos no son muy prometedores: en el primer caso se incrementa el uso del vehículo privado mientras que en el segundo es dominante en exceso.

Inversión en desarrollo de servicios - Servicios de transporte

Compensadora BAJA El escaso esfuerzo dedicado al fomento de servicios de transporte actualmente hace que éstos no se desarrollen de forma adecuada sobre la red de infraestructuras existente.

Inversión en I+D+i - Servicios, eficiencia y calidad ambiental del sistema

Compensadora BAJA La inversión en I+D+i no ha alcanzado cotas que puedan permitirle jugar un papel compensador dentro del sistema, es baja y poco focalizada

Planificación del sistema - Duplicación modal y distribución territorial de infraestructura.

Compensadora MEDIA Los esfuerzos sectoriales que se realizan en tareas de planificación tratan de solventar los problemas territoriales y de duplicación funcional de las infraestructuras, si bien no tienen suficiente fuerza como para invertir la tendencia de desequilibrio territorial dominante en el actual sistema de transporte.

Planificación del sistema - Distribución modal equilibrada infraestructura.

Compensadora BAJA La ausencia hasta ahora de una planificación estratégica del sistema de transportes en su globalidad impide que la labor planificadora de las administraciones tenga efecto alguno sobre la distribución modal de la infraestructura.

Instrumentos de mercado - Servicios e internalización de costes del transporte

Compensadora BAJA No existen actualmente medidas financieras, presupuestarias o de regulación que fomenten un mayor desarrollo de operadores de transporte intermodales ni una incorporación real de los costes a los distintos modos de transporte que posibiliten un cambio en su relación de competencia.

Instrumentos gestión efectos ambientales - Calidad ambiental del sistema

Compensadora BAJA No se están utilizando instrumentos de gestión para reducir los efectos ambientales directos del sistema de transportes en su conjunto.

Duplicación modal infraestructura. - Distribución territorial desequilibrada infraestructuras.

Reforzadora ALTA Se puede considerar en la actualidad que efectivamente la duplicación modal de infraestructura en determinadas zonas ha incentivado la distribución territorial desequilibrada de infraestructura.

Reparto modal equilibrado transporte - Eficiencia en uso recursos sistema

Compensadora BAJA Dado el gran desequilibrio modal hacia los modos más ineficientes (carretera y avión) del sistema de transportes actual el uso de muchos de los recursos existentes del propio sistema es bastante ineficiente y esta situación no tiende a mejorar.


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Distribución modal equilibrada de la infraestructura. - Duplicación de infraestructura, reparto modal y fomento de nodos

Compensadora BAJA El desequilibrio existente en lo referente a dotación de infraestructuras entre los distintos modos condiciona con fuerza el reparto modal equilibrado del transporte y la mayor integración del sistema. También, aunque con menor intensidad, aumenta el riesgo de duplicación de infraestructuras.

Saturación del sistema - Demanda nueva infraestructura y efectos ambientales

Reforzadora MEDIA No hay datos concluyentes de que la saturación del sistema sea alta, sino normal. A escala urbana esto puede estar más acentuado en determinadas áreas, lo mismo que en ciertas áreas interurbanas, todo en carreteras. Pero no puede decirse que el sistema esté cerca de una situación crítica en este sentido

Generación de nodos y redes - Duplicación modal de infraestructura.

Compensadora MEDIA La generación de nodos y la integración de las redes de transporte evita siempre la duplicación de infraestructuras con la misma funcionalidad. Este aspecto positivo del sistema funciona, pero no está potenciado suficientemente como para evitar toda tendencia duplicadora.

Generación de nodos y redes - Reparto modal equilibrado transporte

Compensadora BAJA Los esfuerzos realizados en la generación de nodos de conexión y mallado de la red no consiguen modificar en absoluto la tendencia dominante al uso de la carretera como medio de transporte, pues no logran integrar convenientemente los medios alternativos, siendo, por tanto, insuficientes o estando mal orientados para este fin.

Generación de nodos y redes - Uso del transporte público

Compensadora MEDIA La construcción de nodos de interconexión entre distintas redes y las actuaciones encaminadas a lograr mayor integración de éstas son uno de los principales elementos potenciadores del uso del transporte público en nuestro país, aunque su intensidad no es suficiente para compensar otras tendencias en sentido contrario.

Generación de nodos y redes - Distribución territorial desequilibrada infraestructura

Compensadora MEDIA La integración del sistema, a la que contribuyen los nodos y el mallado de las redes, reduce los desequilibrios territoriales existentes en la distribución de la infraestructura, si bien debería potenciarse más esta generación de nodos para solventar estos desequilibrios.

Uso del vehículo privado - Saturación del sistema

Reforzadora ALTA Casi no requiere justificación la valoración como grave de esta relación, esta muy documentado en el PEIT el rol saturador del sistema que juega el uso del vehículo privado, fomentado por el modelo territorial, y por el bajo perfil de transporte público

Uso del transporte público - Reparto modal equilibrado transporte

Compensadora BAJA Dado el poco peso del transporte público en España su potencial para reequilibrar modalmente el sistema se ve muy mermado.


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Uso del transporte público - Uso del vehículo privado

Compensadora BAJA El transporte público está jugando un papel poco relevante en la desincentivación del uso del vehículo privado dadas sus propias dificultades para prestar un servicio competitivo.

Distribución territorial desequilibrada infraestructura. - Uso del transporte privado y público

Reforzadora BAJA El efecto negativo de la distribución territorial desequilibrada favorece, por un lado, que en las zonas dotadas de alta capacidad y tiempos de viaje limitado se refuerce el uso del vehículo privado, incrementándose la congestión y perdiendo el transporte público ventajas comparativas. Por otro lado, en las zonas con bajos niveles dotacionales el transporte público tiene poco rentabilidad y no deja otra escapatoria que el uso del vehículo privado

Distribución territorial desequilibrada infraestructura. - Eficiencia uso recursos del sistema

Reforzadora ALTA Los efectos de la distribución territorial desequilibrada afectan en la actualidad de forma muy negativa a la eficiencia al restarle coherencia territorial

Servicios de transporte - Reparto modal, uso del transporte público y eficiencia

Compensadora BAJA El escaso desarrollo de los servicios de transporte integrados en España, tanto de viajeros como de mercancías, hace que sus efectos beneficiosos para el funcionamiento general del sistema se vean muy mermados o anulados en la situación actual.

Actualización rentabilidad privada modos - Uso del vehículo privado y público

Compensadora BAJA Dado que no se articula ninguna medida tendente a lograr esta actualización de la rentabilidad privada de los diferentes modos, sus efectos sobre el equilibrio entre el transporte privado y el transporte público son muy débiles.

Internalización costes transporte - Actualización rentabilidad privada

Compensadora BAJA No existen actualmente medidas destinadas a conseguir la internalización de los costes del transporte, lo que cambiaría la competitividad de cada uno de ellos.

Internalización costes transporte - Umbral de rentabilidad social de la infraestructura.

Compensadora BAJA Al no existir medidas para la internalización de costes, éstos no se incorporan a la evaluación de la rentabilidad social de las infraestructuras.

Eficiencia uso recursos del sistema - Saturación y efectos ambientales

Compensadora BAJA El grado de eficiencia del sistema es bajo. Todos los datos aportados en los diagnósticos económicos, ambientales, territoriales y de transporte confirman este hecho. La eficiencia del sistema está por debajo de lo asequible y de lo satisfactorio

Desestructuración territorial - Uso del vehículo privado

Reforzadora ALTA Siguiendo la línea de los efectos del modelo de transporte sobre el territorio evaluado en el diagnóstico del PEIT, esta relación se puede considerar en un estado grave


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RELACION TIPO DE


Inversión en infraestructura lineal - Efecto barrera de la infraestructura

Reforzadora ALTA El aumento de la fragmentación territorial a través del efecto barrera producido por las infraestructuras lineales es un efecto ambiental grave no suficientemente valorado ni corregido en nuestro país. La incidencia de las carreteras en este sentido es mayor globalmente por el mayor número de kilómetros de carretera que se construyen.

Gasto en seguridad y mantenimiento - Accidentalidad

Compensadora MEDIA La accidentalidad sigue en tasas muy altas, a pesar de los esfuerzos en inversión y gasto

Uso del vehículo privado - Contaminación y accidentalidad

Reforzadora ALTA La contribución actual del vehículo privado al empeoramiento de las afecciones ambientales apuntadas se puede considerar como alto

Distribución territorial desequilibrada infraestructura. - Desestructuración territorial

Reforzadora ALTA Es un efecto consecuente del estado actual de desequilibrio territorial, en el sentido apuntado de desestructuración del territorio por parte de la inversión en infraestructura en general

Demanda de nueva infraestructura - Riesgo de externalidades del sistema

Reforzadora MEDIA La presión ejercida desde la demanda de nueva infraestructura hacia las externalidades futuras es media, simplemente porque se constata que la saturación actual del sistema es también normal, no crítica. Esto permite sugerir que el mayor motor a la inversión en nueva infraestructura parece no venir desde el sistema mismo

Calidad ambiental de los elementos del sistema - Contaminación y accidentes

Compensadora BAJA La calidad ambiental de los elementos del sistema aportan poco a la disminución de las afecciones ambientales, los esfuerzos realizados aparecen como insuficientes en los datos analizados

Calidad ambiental de los elementos del sistema - Efecto barrera de la infraestructura.

Compensadora MEDIA En el ámbito en que la gestión de la calidad ambiental parece haber aportado eficiencia es en la gestión del efecto barrera de las infraestructuras, que tiene que ver con el diseño más cuidado de las mismas para evitar este efecto.

Fragmentación del territorio - Afección a áreas protegidas y biodiversidad

Reforzadora ALTA Según la información disponible se puede concluir que la fragmentación del territorio ha afectado de forma muy negativa a espacios naturales protegidos o valiosos y constituye un peligro real a la biodiversidad

Efecto barrera de la infraestructura - Fragmentación del territorio

Reforzadora ALTA Según la información disponible se puede concluir que el efecto barrera ha fragmentado de forma significativa el territorio nacional


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Como se señaló, el sistema comprende un número determinado de relaciones que refuerzan los aspectos ambientales negativos del sistema y otro que los compensa, lo mismo que bucles que actúan en uno y otro sentido.

Lo que el gráfico agregado permite ver es que las relaciones reforzadoras de los aspectos ambientales negativos del sistema se encuentran notablemente en mejor estado que las compensadoras. Esta percepción visual no hace más que hacer visible las valoraciones realizadas, pero permite una visión de conjunto.

Tabla 8-2 Estado de las relaciones del sistema TAT

Relaciones /Estado

CompensadoresNº

ReforzadoresNº

alto 1 17 medio 16 10 bajo 38 - Total 55 27

Relaciones /Estado

Compensadores%

Reforzadores%

alto 2 63 medio 29 37 bajo 69 - Total 100 100

Como refleja la tabla Tabla 8-2 Estado de las relaciones del sistema TAT, del total de relaciones reforzadoras de los aspectos ambientales negativos, un 63% se encontraba en un nivel alto de ejecución, en tanto que un 37 en nivel medio. No se encontró ninguna relación reforzadora que estuviese en un nivel de ejecución bajo. Por el contrario, las relaciones que deben compensar esos efectos ambientales negativos presentaban un cuadro muy preocupante. Un 69% se hallaban en un bajo nivel de desarrollo, un 29% en un nivel medio y un 2% (es decir, sólo una) en un nivel alto.

A partir de estos primeros resultados no resulta difícil concluir que el sistema está gravemente descompensado. Los efectos compensadores no pueden estar jugando sino un papel muy menor en el desempeño global del sistema TAT a escala nacional.

Antes de pasar a realizar algunas matizaciones de los resultados se acompaña otro grafo, en el cual no sólo se mantienen las valoraciones realizadas de las relaciones, sino que se valora el estado de cada uno de los elementos del sistema desde una perspectiva ambiental. Hasta ahora no se le había otorgado un valor normativo unívoco a los elementos del sistema, sino a sus relaciones. Lo que se ha hecho aquí es valorar el estado actual de cada elemento desde el punto de su aportación al equilibrio ambiental sostenible del sistema, señalando en rojo/naranja los elementos cuyo estado actual actúa en contra del equilibrio ambiental sostenible del sistema, en amarillo aquellos cuyo estado actual actúa relativamente a favor del equilibrio ambiental sostenible del sistema, y en verde los que actúan definitivamente a favor del equilibrio ambiental sostenible del sistema.


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Ilustración 8-2 Grafo sinóptico del estado de las relaciones y los elementos del sistema TAT


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Al estado de las relaciones se le ha añadido el de los elementos. La situación es aún más crítica desde este punto de vista. De los 36 elementos del sistema, 22 presentan un estado actual en contra del equilibrio ambiental del mismo, en tanto que 14 lo hacen de forma sólo medianamente favorable. Si a esto se suma que estos 14 se corresponden con elementos menos críticos del sistema, se puede volver a repetir la aseveración anterior en el sentido que el sistema transporte-medio ambiente–territorio, no puede sino encontrarse en una situación de marcado desequilibrio ambiental, pues ni las relaciones ni los elementos que deben jugar un papel compensador parecen estar haciéndolo en estos momentos.

8.3 Consideraciones sobre el estado actual del sistema TAT

Lo que el diagnóstico del PEIT ya señala, y que este análisis no hace sino poner en evidencia, es que el sistema TAT ha sido sujeto de una gestión integrada dando lugar a una realidad marcada por unas pautas históricas que no han sido suficientes como para desarrollar los mecanismos ambientales compensadores de que dispone el sistema.

Las principales dinámicas que permiten entender este resultado tan abrumadoramente negativo para los valores ambientales del sistema son:

1. Un intenso proceso inversor en infraestructuras viales que han fomentado un uso indiscriminado del vehículo privado con todas sus consecuencias ambientales negativas.

2. Un proceso de colonización del territorio por las infraestructuras que ha alentado un proceso de desestructuración territorial, y que ha acentuado la histórica descompensación territorial peninsular, incentivando al uso del vehículo privado.

3. Un proceso de pérdida creciente de competitividad del transporte público (tanto urbano como interurbano), instigado por la desestructuración territorial antes comentada y por el poco desarrollo de infraestructuras nodales que lo incentivaran, debido, entre otros, a una apuesta inversora modal no coordinada territorialmente.

4. La debilidad de la apuesta inversora intermodal, en todos sus aspectos y dimensiones, que ha debilitado el transporte público, reforzando el vehículo privado y la carretera como el modo universal de transporte.

5. Todo esto se consolida en el deterioro del reparto modal, que presenta un claro sesgo de insostenibilidad.

6. El débil uso de criterios económicos socialmente estrictos a la hora de tomar decisiones de inversión, fundamentalmente en alta velocidad.

7. El relativo esfuerzo realizado en materia de internalización de los costes ambientales del transporte.


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8. El bajo nivel de desarrollo de los servicios de transporte en comparación con el alto nivel dotacional del país, lo que ha limitado enormemente el nivel de eficiencia agregada del sistema.

9. La baja intensidad del esfuerzo en la mejora del conocimiento y la calidad en la gestión del sistema, reflejada en bajos niveles de I+D+i o en la baja intensidad en las mejoras ambientales de los elementos del sistema, salvo la alcanzada por la aplicación generalizada de la EIA de proyectos, aminorada por las comprobadas ineficiencias de este instrumento.

10. El bajo perfil de los procesos de planificación sectorial intermodal y de su casi nula imbricación con procesos de planificación territorial.

La lectura que permite el grafo agregado del sistema revela con claridad esta situación. El sistema ha contado una fuerza motriz dominante, la inversión en infraestructura, en particular la infraestructura de alta capacidad y alta velocidad, especialmente viarias, potenciando los valores de acortamiento del tiempo de viaje y el aumento de la velocidad. Esta se ha extendido sobre la base de un modelo territorial desequilibrado y en un contexto geográfico particular; el de una situación periférica relativa de la península ibérica, que otorga una legitimidad muy grande a este modelo de movilidad.

Este proceso ha acentuado los desequilibrios territoriales, a la vez que ha hecho más competitivas a las zonas favorecidas por las mejoras dotacionales, acentuando el bucle de demanda de nuevas infraestructuras para abordar los procesos de crecimiento económico, urbanístico y territorial derivados.

Esta opción ha tenido un doble efecto; por un lado ha incrementado los problemas de desequilibrio territorial acentuando los diferenciales dotacionales de las zonas mejor dotadas con el resto de territorios menos favorecidos, en un mismo contexto de situación periférica relativa. Es decir, ha alejado comparativamente a las zonas menos dotadas. Por otro, con ese alejamiento relativo ha reforzado el modelo de movilidad de alta capacidad y alta velocidad como único medio posible de salvar las distancias de comunicación. En ese contexto esta tendencia ha supuesto incrementar la demanda de similares infraestructuras a todo el territorio, sin una clara discriminación u orden territorial. Esto ha implicado fomentar la opción de la alta capacidad en carretera como el modo más asequible para alcanzar este objetivo. Como resultado de la generalización de la expansión de las autovías y autopistas como el único modo rápido para dar movilidad al territorio peninsular, éstas han regado la geografía con una vaga orientación de conjunto, siguiendo una lógica puntual de origen-destino.

De esta forma, se ha fomentado notablemente el uso del vehículo privado, a la vez que se consolida el orden territorial desequilibrado existente. También se han generalizado los impactos ambientales asociados a la masiva modificación territorial que ha supuesto el desarrollo de infraestructuras de las últimas dos décadas.

El acento en un determinado modo de infraestructuras ha desincentivado el resto: las asociadas al tren, al transporte marítimo y a carreteras estructurantes de menor capacidad. Esta situación, junto al uso del vehículo privado, ha frenado el transporte público, provocando un reparto intermodal escorado hacia la carretera y al vehículo privado. Lo cual naturalmente debe ser matizado a escala urbana, en función de los


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niveles de población de que se hable en cada caso, porque en las áreas metropolitanas la situación del transporte público y de trenes de cercanías y el uso de los mismos no siguen la tendencia general mencionada, aun cuando el uso del vehículo privado sigue, incluso en esos casos, una acentuada tendencia al alza.

El fomento al modo carretera y al uso del vehículo privado son un permanente acicate a la saturación del sistema, que hasta ahora no parece haberse alcanzado de forma muy acentuada, salvo en determinados momentos y en determinadas áreas geográficas. Este estado tiene una explicación en la sostenida alta tendencia en inversión en nuevas carreteras de alta capacidad, que hace al modelo tremendamente sensible a cualquiera variación a la baja de la inversión en este modo. Dado que esta actividad inversora ha estado posibilitada en buena medida por los fondos europeos estructurales y de cohesión, resulta factible pensar que a medio plazo el modelo pueda entrar en una fase distinta, toda vez que estos fondos disminuyan sustancialmente.

Los mecanismos compensadores de los efectos ambientales negativos de que dispone el sistema están todos infrautilizados. Ni los mecanismos planificadores, ni los instrumentos de mercado, ni las herramientas de mejora del conocimiento y la calidad parecen haber jugado un papel significativo. Todos tienen indicadores muy bajos. La inteligencia del sistema no se ha desarrollado convenientemente y esto hace comprensible que su eficiencia sea baja, tal como lo señala el grafo.

Esto se entiende perfectamente en el marco del modelo de mejora de la movilidad adoptado. Para implementar un programa de mejora de la movilidad por la vía de incremento de la alta capacidad y la alta velocidad, centrada en los territorios históricamente favorecidos en el contexto peninsular, ninguno de esos instrumentos parece necesario. El hipotético desarrollo de instrumentos de ordenación territorial de las infraestructuras, o la mejora del conocimiento en todos sus ámbitos de gestión del transporte o de los servicios y del transporte público, no eran imperativos ni son imperativos reales para un programa de transporte basado en los pilares mencionados, algo que resulta claramente extrínseco a ese programa.

Esta situación que se plasma en los malos resultados en el reparto modal y en el incremento del uso del vehículo privado, ha potenciado todos los efectos ambientales negativos del sistema. Tanto si se mide en unidades físicas como en unidades monetarias, el coste ambiental del modelo de transporte es muy alto y sigue creciendo, como resultado natural del programa de movilidad adoptado en el sistema.

El resultado agregado de este juego de factores es:

1. un sistema cuya fuerza motriz es una actividad inversora carente de una lógica coherente con la escala del sistema en que está inmersa.

2. un sistema que implica un proceso de desestructuración territorial sostenido que impide la generación de un sistema de transporte eficiente y sostenible a escala nacional.

3. un sistema que promueve un proceso sostenido de universalización del vehículo privado como modo privilegiado de transporte, con afecciones ambientales


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perceptibles a escala nacional, y que desincentiva sistemáticamente el transporte público.

4. un sistema que genera crecientemente costes ambientales socialmente ineficientes.

5. un sistema que no cuenta con elementos endógenamente retroalimentados para la mejora de su eficiencia.

6. un sistema que tiene prácticamente inhibidos todos los posibles mecanismos compensadores de su deriva ambiental negativa.

7. un sistema que ante cualquier aminoración del ritmo inversor en infraestructuras para el vehículo privado se puede ver colapsado, incrementando los problemas ambientales o generando nuevos conflictos sociales.

En este contexto es posible analizar el estado actual de funcionamiento de los diversos bucles que articulan el sistema y que fueron definidos.

8.4 Consideraciones sobre el estado de los principales bucles del sistema

A continuación se recogen los grafos de la evaluación de los cinco bucles principales del sistema TAT.

1. El bucle de la inversión en carretera y el uso del vehículo privado.

2. El bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público.

3. El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad.

4. El bucle de los instrumentos de mercado.

5. El bucle de la ordenación del territorio.

Los valores asignados son los mismos que los que se encuentran en el grafo del todo el sistema. La función que tiene el presentar los bucles, es la de simplemente valorar como están funcionando conjuntos singulares y articulados de relaciones.


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Ilustración 8-3 Evaluación del estado del bucle instrumentos de mercado


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El bucle de instrumentos de mercado del sistema TAT se caracteriza en su estado actual por no estar jugando prácticamente ningún papel compensador de los efectos ambientales negativos del sistema. La facultad de inhibir, por un lado, el uso indiscriminado del vehículo privado y, por el otro, de favorecer el trasporte público no está prácticamente desarrollada; afecta directamente al reparto modal, que muestra claras deficiencias. Tampoco se están utilizando instrumentos de mercado para promover los servicios del transporte, lo que provoca una pérdida de eficiencia del sistema y de alcanzar un reparto modal más equilibrado. El resultado es que los efectos negativos del uso del vehículo privado no se están compensando con un reparto modal y unos niveles de eficiencia del sistema mayores, con lo que el resultado final no puede ser sino un deterioro ambiental progresivo.

El bucle de la intermodalidad y el transporte público es el segundo bucle compensador del sistema TAT. Su estado actual tampoco es muy alentador. Las modalidades dominantes de inversión en ferrocarriles, alta velocidad y el papel secundario que se le ha asignado a la inversión en puertos dentro del sistema, sumados a los limitados esfuerzos en la generación de nodos y redes jerárquicas hacen que el papel de compensación positiva que podían jugar las dinámicas propias de este subsistema no se hallan hecho realidad. Mas aún, lo que resalta son los efectos ambientales negativos directos derivados de la inversión en ferrocarril, y su aportación a la distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras, acentuando el efecto de desestructuración territorial reforzadora del uso del vehículo privado.

El tercer gran bucle compensador del sistema TAT es el de la ordenación territorial. Su papel en la situación actual parece muy poco relevante. Se reconocen algunos esfuerzos menores en materia de evitar duplicaciones en infraestructuras y en cierto aminoramiento de la distribución desequilibrada de la infraestructura, pero no como para compensar los reforzadores de estas dinámicas que son la inversión misma. El efecto es que la ordenación territorial del sistema de transporte no está colaborando a disminuir el papel del vehículo privado, ni a incentivar el transporte público o a mejorar el reparto modal, ejerciendo un bajo contrapeso a los efectos ambientales del vehículo privado y a los procesos de fragmentación y desestructuración territorial.

El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad, es el principal bucle compensador del sistema, el de la excelencia. La situación actual es precaria, según se observa en el grafo. La actividad investigadora es en general baja, y no aporta inputs razonables para mejorar los servicios y la eficiencia del sistema. La gestión de la calidad ambiental es insuficiente, y difícilmente puede contrarrestar las tendencias ambientales negativas del sistema, lo que se traduce en un empeoramiento de los indicadores ambientales disponibles. La precariedad del desarrollo de los servicios de transporte es un elemento de singular importancia, pues de él pende buena parte de las mejoras en intermodalidad y mejora general de la eficiencia del sistema.


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Ilustración 8-4 Evaluación del estado del bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público


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Ilustración 8-5 Evaluación del estado del bucle ordenación territorial


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Ilustración 8-6 Evaluación del estado del bucle servicios, conocimiento y calidad


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Ilustración 8-7 Evaluación del estado del bucle inversión en carretera y uso del vehículo privado


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A diferencia de los bucles anteriores, el bucle de inversión en carreteras e incentivo del uso del vehículo privado refuerza los aspectos ambientales negativos del sistema. Se distingue con claridad la fuerza de las relaciones reforzadoras y la debilidad e las compensadoras. Es el bucle que lidera la dinámica general del sistema, como se ha venido señalando. La debilidad de los mecanismos planificadores para dotar de una coherencia sistémica global a la inversión en carretera ha fomentado un proceso de mejora permanente de las ventajas comparativas del vehículo privado frente a otros modos de transporte, y frente al transporte público en general. Esto se ha visto acompañado por un proceso de distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras a escala nacional, y en ocasiones local, que ha reforzado la ventaja del uso del vehículo privado, por la vía de facilitar este tipo de movilidad en un entorno urbano disperso y bien dotado de infraestructuras de carreteras, o bien por la vía de restar competitividad al transporte público en territorios periféricos a los centros nodales de decisión económica e institucional y con baja densidad infraestructural.

8.5 Conclusiones sobre el estado actual del sistema TAT

El estado actual del sistema TAT es problemático. Toda la información e indicadores disponibles permiten aseverar que el estado actual del sistema TAT es muy preocupante: hay signos evidentes de que las relaciones y los bucles compensadores de los efectos ambientales del sistema están muy por debajo de su rendimiento potencial, y que por el contrario, los bucles reforzadores de esos efectos ambientales negativos se encuentran en niveles altos de ejecución. Es todavía más preocupante que esta situación puede agravarse considerablemente si se mantienen las tendencias actuales del sistema, sin la incorporación de cambios considerables en su organización y gestión.

Las principales dinámicas que permiten entender este resultado tan abrumadoramente negativo para los valores ambientales del sistema son, como se ha dicho:

• Un intenso proceso inversor en infraestructuras viales que han fomentado un uso indiscriminado del vehículo privado.

• Un proceso de colonización del territorio por las infraestructuras que ha alentado un proceso de desestructuración y desequilibrio territorial, y que ha acentuado la descompensación territorial peninsular histórica, incentivando el uso del vehículo privado.

• Un proceso de pérdida creciente de competitividad del transporte público (tanto urbano como interurbano) debido, entre otros, a una apuesta inversora modal no coordinada territorialmente.

• La debilidad de la apuesta inversora intermodal que ha debilitado el transporte público, reforzando el vehículo privado y la carretera como el modo universal de transporte.

• Todo esto se consolida en el deterioro del reparto modal.

• El débil uso de criterios económicos socialmente estrictos a la hora de tomar decisiones de inversión, fundamentalmente en alta velocidad.


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• El relativo esfuerzo realizado en materia de internalización de los costes ambientales del transporte.

• El bajo nivel de desarrollo de los servicios de transporte que ha limitado enormemente el nivel de eficiencia agregada del sistema.

• La baja intensidad del esfuerzo en la mejora del conocimiento y la calidad en la gestión del sistema, reflejada en bajos niveles de I+D+i o en la baja intensidad en las mejoras ambientales del sistema.

• El bajo perfil de los procesos de planificación sectorial intermodal y de su casi nula imbricación con procesos de planificación territorial.

El resultado agregado de este juego de dinámicas es:

• Un sistema cuya fuerza motriz es una actividad inversora carente de una lógica coherente con la escala del sistema en que está inmersa.; ello implica un proceso de desestructuración territorial sostenido e impide la generación de un sistema de transporte eficiente y sostenible.

• Un sistema que promueve un proceso sostenido de universalización del vehículo privado como modo privilegiado de transporte y que desincentiva sistemáticamente el transporte público, y genera así crecientemente costes ambientales socialmente ineficientes.

• Un sistema que no cuenta con elementos endógenamente retroalimentados para la mejora de su eficiencia, y que tiene prácticamente inhibidos todos los posibles mecanismos compensadores de su deriva ambiental negativa.

• Un sistema que ante cualquier aminoración del ritmo inversor en infraestructuras para el vehículo privado se puede ver colapsado, incrementando los problemas ambientales o generando nuevos conflictos sociales.

De acuerdo al análisis realizado no se trata, entonces, de si las emisiones actuales originadas por el transporte están o no están en un nivel de equilibrio óptimo, es decir, si hay o no efectos ambientales y territoriales ineficientes, sino de que son el resultado de un sistema que ha activado muy por debajo de sus posibilidades los mecanismos ambientales compensadores. Es esta consideración la que puede llevar a la conclusión de que los efectos ambientales actuales del sistema de transporte sí que se encuentran en un nivel ineficiente socialmente.

Esta situación responde a varias razones. La primera a un modelo de desarrollo del sistema de transporte que ya se ha comentado. El modelo se comporta con respecto al sistema TAT de forma muy unidireccional, es decir, es un programa de transporte que es incapaz de incorporar de forma intrínseca todas las relaciones y bucles del sistema para alcanzar un equilibrio razonable.

Una segunda razón es que ese modelo ha contado con recursos para llevarse adelante con éxito en un plazo relativamente muy corto de tiempo. De tal forma que los retrasos propios del sistema institucional para responder a esa ejecución negativa han jugado a


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favor de un empeoramiento sin control. Esta situación puede continuar. Es decir, no está claro si el sistema institucional está en condiciones de asumir el reto que el estado actual del sistema plantea. Puede que el retardo sistémico hasta que el sistema institucional y la sociedad se decidan a responder esté aún en su pleno apogeo.Una tercera razón, es la ausencia de una visión integrada de todo el sistema. Esta ausencia tiene una explicación institucional. El contexto institucional, que aquí no se ha analizado, resulta importante, pues ha condicionado el resultado actual en varios sentidos. Por un lado, porque las instituciones no han estado concebidas para gestionar de forma integrada el sistema que se ha analizado. Por tanto, las respuestas han tendido a ser sectoriales y regionales. Esta reacción sectorializada y regionalizada ha reforzado el modelo, siendo la causa de su éxito. La actual estructura institucional de gestión del transporte y el modelo se complementan y retroalimentan mutuamente.

De cara al futuro el diagnóstico plantea la necesidad de encarar claros retos. El primero tiene que ver con una política de transporte que integre desde dentro todas las relaciones y bucles que contempla el sistema. Es decir, una cuyo éxito dependa intrínsecamente del desarrollo de la inteligencia del mismo. Pues es ese factor el que disparará la ejecución de las relaciones y bucles compensadores ambientales. No se trata únicamente de sumar a objetivos de transporte, objetivos ambientales y territoriales, sino de hacer depender el éxito en materia de transporte, del desarrollo de los factores inteligentes del sistema. En tanto continúe siendo posible seguir invirtiendo en infraestructura sin que sea imprescindible, no normativamente, sino operativamente, contar con el desarrollo de sistemas inteligentes de decisión y gestión, entonces probablemente el sistema prosiga en su deriva actual. O cambia radicalmente y desde dentro el proceso de invertir en infraestructura o probablemente todo siga igual.

El segundo reto es el instaurar mecanismos de gestión del sistema como totalidad trascendiendo el actual modelo sectorial y territorial estanco. Es decir, hay un reto institucional de relevancia. No se trata evidentemente de revolucionar el marco institucional. Esa sería una solución que por su ruda obviedad revelaría un bajo desarrollo de los sistemas inteligentes del sistema. Se trata de trascender el marco actual, no de negarlo. Se trata de elevar los mecanismos, instrumentos, métodos y técnicas de planificación y decisión estratégica, de gestión de la información y del conocimiento, de diálogo y coordinación institucional, a niveles desconocidos en la actualidad. Si esto no sucede es también probable que las cosas no cambien sustancialmente.

El tercer reto es de naturaleza estratégica. Se trata de escapar, desde la perspectiva ambiental, de la estrategia de dar solución parcial a los problemas ambientales críticos del sistema, antes que abordar la estrategia de actuar sobre la totalidad. Enfatizar los puntos negros ambientales como núcleo de la cuestión ambiental del sistema de transporte no constituiría más que acentuar la gestión parcial del sistema. Sería alimentar la ilusión de que se trata de solucionar aspectos puntuales negativos del sistema, y no dar el salto estructural que señala el diagnóstico como necesidad de fondo.

Todos estos retos no pueden, ni debieran ser asumidos de forma voluntarista. Es preciso una estrategia realista. Sin embargo, un realismo sin una visión de futuro clara en los aspectos que se han señalado terminaría por retroalimentar la situación actual. Pues realismo significa necesariamente anclar las propuestas en el activo y en las dinámicas actuales, que presentan las dificultades ya comentadas.


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9 Evaluación de los objetivos del PEIT

En este capítulo nos centraremos en comprobar si los objetivos ambientales y territoriales del PEIT han incorporado bien los problemas ambientales y territoriales, si están en coherencia con las principales políticas europeas y nacionales en materia de medioambiente y si esos objetivos se han incorporado en las directrices del PEIT.

9.1 Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT

De la revisión de los objetivos generales del PEIT se han extraído una serie de objetivos que cumplen una función ambiental y territorial en el sistema del Transporte - Medio Ambiente – Territorio.

Tabla 9-1 Objetivos ambientales y territoriales del PEIT

1. Disminución de los impactos globales respecto al cambio climático: reducción niveles de emisión de NOx.

2. Mejora de los niveles de calidad del aire

3. Identificación de “ámbitos territoriales sensibles” y elaboración de planes de actuación

4. Establecer las bases para la progresiva integracion de los objetivos del políticas de ordenación del territorio y de la protección de la naturaleza

5. Disminución del consumo energético

6. Fomento consumo de combustibles alternativos

7. Optimización del uso de infraestructuras y servicios (calidad de los servicios)

8. Seguridad del transporte

9. Intermodalidad

10. Disminución de la congestión

11. Fomento del transporte colectivo, Impulso de los servicios de transporte interubano

12. Conservación de las infraestructuras

13. Gestión de la demanda

14. Definición de un conjunto de espacios territoriales “clave”

15. Accesibilidad equitativa al transporte público

16. Internalización de costes

17. Accesibilidad focalizada en las áreas fronterizas

18. Incremento de la innovación


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Se ha identificado un conjunto de 18 objetivos ambientales y territoriales que tienen un sentido de mejora de los efectos ambientales y territoriales del transporte. Desde la perspectiva ambiental que nos ocupa, la incorporación de objetivos ambientales es evidente a través del objetivo de contribución a la sostenibilidad del PEIT. El resto de los objetivos incorporan en su planteamiento la dimensión ambiental pues su consecución tiene unos efectos beneficiosos para la mejora del sistema transporte-medioambiente-territorio. Es el caso de la intermodalidad o la gestión de la demanda, objetivos necesarios para mejorar la eficiencia del sistema de transporte. Con la aplicación de la intermodalidad —que supone el reequilibrio entre modos y el uso combinado de varios modos de transporte— es evidente el beneficio ambiental pues incentiva la eficiencia en el uso del sistema, disminuye la demanda de nueva infraestructura, el uso de los recursos naturales y los niveles de contaminación y emisión de contaminantes y ruido. La intermodalidad mejora, asimismo, los efectos sobre la biodiversidad pues induce a optimizar la capacidad y la eficiencia de la infraestructura del transporte. Sin embargo, no basta con aplicar el criterio de intermodalidad para evitar los efectos directos e indirectos del transporte en la biodiversidad —ocupación espacial de los ecosistemas y fragmentación de los hábitat o el aislamiento genético y las perturbaciones en las especies— si en el caso de nueva infraestructura, no se toma en consideración específicamente el objetivo de la conservación de la biodiversidad y, por lo tanto, el de evitar su pérdida.

9.2 El contexto europeo del PEIT

El contexto ambiental que ha generado el transporte se manifiesta tanto a nivel global, como regional, nacional y local y ha hecho necesario la definición de nuevas líneas políticas europeas en el transporte. La inversión en infraestructuras sigue siendo una tarea relevante en el desarrollo, en general, y del transporte, en particular, pero debe hacerse de forma equilibrada para conseguir un desarrollo sostenible. La internalización de los costes externos, los acuerdos voluntarios con la industria, la revitalización del ferrocarril, el establecimiento de metas y objetivos, una mejor coordinación con la ordenación del territorio y el uso de la evaluación ambiental estratégica para mejorar la planificación de las infraestructuras entre otras son las nuevas líneas de política que surgieron en el ámbito de la UE para contener el crecimiento del transporte y mejorar la distribución modal.

Estas líneas de política son las propuestas para el transporte por la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible y por el VI Programa Europeo de Acción en Medio Ambiente TP

3PT

entre sus acciones prioritarias. Este último respalda las alternativas modales al tráfico rodado y la planificación cuidadosa de las infraestructuras de tal manera que no afecten a los pueblos, a las ciudades y a la naturaleza. El establecimiento y la adopción de políticas y planteamientos que permitan un desarrollo sostenible es uno de sus objetivos. La Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible establece como una de sus prioridades la de garantizar un desarrollo sostenible para el transporte que deberá hacer frente al aumento de los volúmenes de tráfico.

TP

3PT “Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos”. VI Programa de Medio Ambiente. Bruselas

COM (2001) 31 final.


81

Desde la Cumbre de Cardiff de 1998 en la que el Consejo Europeo propuso que cada Consejo sectorial elaborara sus propias estrategias de integración de la dimensión ambiental en el desarrollo sostenible de las políticas, varios Estados Miembros han iniciado sus estrategias integradas de transporte y medio ambiente. El Consejo de Transportes Europeo invitó a todos los Estados Miembros a seguir el principio de integración en la formulación de sus estrategias nacionales.

La importancia del transporte para la consecución del desarrollo sostenible quedó reforzada en el Consejo de Gotemburgo donde ya se decidió que el reequilibrio entre modos de transporte constituyese el núcleo de la Estrategia de Desarrollo Sostenible. En el Libro BlancoTP

4PT sobre la política europea de transportes se propone el objetivo de

conciliar el desarrollo económico y las exigencias de una sociedad que demanda calidad y seguridad al efecto de fomentar un transporte moderno y sostenible de cara al 2010. El Libro Blanco propone diversas medidas para alcanzar un sistema de transporte sostenible en el plazo de 30 años.

Este es el contexto europeo del PEIT y su primer cometido es dar cumplimiento al mandato del Consejo Europeo de acuerdo con la política común europea. En este marco el PEIT se sitúa en coherencia con las políticas europeas de transporte y de medio ambiente. Se propone contener el crecimiento del transporte mejorando la distribución modal. Desde una visión integradora del medio ambiente en el transporte, adopta una opción estrategia sistémica y establece un objetivo general que es el de constituirse en una herramienta estratégica que permita situar al transporte en un marco racional y eficiente al servicio de un desarrollo sostenible. Desde la perspectiva ambiental este objetivo que se plantea es muy ambicioso. Así, el PEIT incorpora la perspectiva ambiental en el desarrollo del transporte y antepone objetivos de mejora de la calidad del transporte —compensadores del sistema de Transporte-Medioambiente-Territorio— frente a objetivos de construcción de nuevas infraestructuras —reforzadores del sistema actual– para conseguir un transporte integrado, equilibrado y, en definitiva, sostenible.

Efectivamente, no podía ser de otra manera, pues la integración del medio ambiente en las políticas para la consecución de un desarrollo sostenible se ha convertido en uno de los pilares políticos de las estrategias de desarrollo sostenible. La política europea de medio ambiente ha ido dando las pautas para conseguirlo. Es necesario mejorar los procesos de planificación mediante evaluación ambiental estratégica, análisis coste beneficio, etc. También, establecer estándares mínimos para cumplir con la legislación ambiental vigente y de esta forma contribuir a la política común europea. Además es necesario establecer una serie de objetivos ambientales que permitan disminuir la demanda e intensidad del transporte y fomentar el cambio modal. En definitiva, el establecimiento de objetivos ambientales debe permitir reducir los impactos del transporte en el medio ambiente.

Para cumplir con su objetivo general y en definitiva para favorecer la necesaria integración del medio ambiente en la política del transporte, el PEIT propone cuatro objetivos generales. Objetivos que incorporan en su definición la dimensión ambiental y la territorial. Es evidente la necesaria incorporación del medio ambiente en la

TP

4PT Libro Blanco. La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad. CE 2002


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planificación del transporte para mejorar la relación transporte-medio ambiente pero la incorporación de la dimensión espacial ayuda a resolver más favorablemente determinados problemas ambientales como, por ejemplo, la fragmentación de los espacios naturales y del paisaje. La dimensión territorial es inherente al desarrollo del transporte, como cualquier actividad que implique una acción en el territorio, las políticas con un reflejo espacial deben considerar la dimensión territorial en su formulación. Además el desarrollo sostenible del transporte implica la consideración de unos objetivos de movilidad y accesibilidad equitativas que, sin considerar la dimensión territorial, no se pueden lograr. Esta cuestión así queda entendida en el PEIT e incluye en su planteamiento el objetivo de cohesión social y territorial, el cual deberá favorecer la incorporación al PEIT de todos los elementos y variables relacionados con la distribución territorial equilibrada y la accesibilidad equitativa al territorio de las personas. La incorporación de este objetivo ambiental y territorial va a promover la planificación del sistema en armonía con la planificación del transporte. Este objetivo de sostenibilidad lo ha incorporado el PEIT de acuerdo a los objetivos de la Estrategia Territorial Europea, ETETP

5PT, cuyo objetivo general es la consecución de un desarrollo

equilibrado y sostenible del territorio europeo mediante la cohesión económica y social, la conservación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural, y la competitividad más equilibrada del territorio europeo.

El PEIT define cuatro objetivos generales: mejorar la eficiencia del transporte, fortalecer la cohesión social y territorial, contribuir a la sostenibilidad general del sistema e impulsar el desarrollo económico y la competitividad. Contribuir a la sostenibilidad general del sistema es, claramente, un objetivo ambiental. La cohesión social y territorial, como ya hemos comentado, es un objetivo territorial de sostenibilidad. La mejora de la eficiencia del sistema es una meta para la sostenibilidad del sistema. Finalmente, se propone un objetivo, desarrollo económico y competitividad, para contribuir a la sostenibilidad económica del transporte.

9.3 Los objetivos ambientales del PEIT y los efectos ambientales del transporte

Las consecuencias y efectos que el desarrollo del transporte han ido causando sobre el medio ambiente son de sobra conocidas: consumo de energía, consumo de suelo, emisiones al aire (acidificación y cambio climático), emisiones al agua y al suelo, afección a la naturaleza y la biodiversidad (fragmentación de hábitat e impacto en áreas protegidas o designadas), residuos (vehículos al final de su vida útil, peligrosos, etc.), impactos en la salud y seguridad de las personas. A los efectos ambientales debemos añadir los que se derivan desde una perspectiva territorial —fragmentación del espacio, accesibilidad desequilibrada a los servicios, barreras y desequilibrios regionales al desarrollo, etc—. Todos estos efectos han sido debidamente tratados en el diagnóstico del PEIT.

Hemos visto que los objetivos generales del PEIT son coherentes con la política de medio ambiente europea. Los objetivos ambientales incorporados a estos son, también,

TP

5PT En su acrónimo inglés, ESDP, European Spatial Development Perspective.


83

coherentes, en sus líneas generales, con los objetivos de la política de medio ambiente y de transporte europeas.

Si enfrentamos los objetivos ambientales y territoriales del PEIT al conjunto de los grandes problemas ambientales del transporte comprobamos que estos objetivos ambientales y territoriales recogen, en líneas generales, gran parte de los problemas del sistema-transporte-medio ambiente-territorio. Hemos sombreado los efectos ambientales que son considerados a través de los objetivos ambientales y territoriales del PEIT. La excepción la constituyen los impactos en el suelo y en el agua y la generación de residuos. El PEIT propone objetivos para la mayoría de estos problemas.

Tabla 9-2 Efectos ambiéntales del transporte

Consumo de energía

Consumo de suelo

Emisiones al aire (acidificación y cambio climático),

Emisiones al agua y al suelo

Afección a la naturaleza y la biodiversidad

Residuos

Impactos en la salud y seguridad de las personas

Impactos territoriales (fragmentación del espacio,

accesibilidad desequilibrada a los servicios, barreras

y desequilibrios regionales al desarrollo)

9.4 Los objetivos ambientales en el contexto del PEIT

Hemos visto cuáles son los objetivos ambientales y territoriales del PEIT. Algunos de los primeros se incorporan en varios de los objetivos generales por su capacidad multiefecto, constituyendo los criterios base necesarios para lograr esos objetivos generales. Este es el caso de la intermodalidad que es un objetivo transversal, integrador, que permite lograr la eficiencia del sistema pero cuya aplicación es una forma, también, de acceder a la cohesión territorial y social del transporte aplicando criterios de sostenibilidad. Junto con la intermodalidad, la seguridad, la optimización del uso de las infraestructuras o el fomento del transporte colectivo, son objetivos que se incorporan en varios objetivos generales del PEIT. Sin embargo, en su mayoría las metas ambientales y territoriales se incorporan en un único objetivo general para cuyo logro se han definido.


84

Tabla 9-3 Los objetivos ambientales y territoriales en los objetivos generales del PEIT

Obj.Generales

Obj.

Ambientales

Mejorar la eficiencia del sistema de transporte

Fortalecer la cohesión social y territorial

Contribuir a la sostenibilidad

Impulsar el desarrollo económico y la competitividad

1. Disminución de los impactos globales

2. Mejora de los niveles de calidad el aire

3. Identificación de “ámbitos territoriales sensibles” y elaboración de planes de actuación

4. Establecer las bases para la progresiva integracion de los objetivos del políticas de ordenación del territorio y de la protección de la naturaleza

5. Disminución del consumo energértico

6. Fomento combustibles alternativos

7. Optimización del uso de infraestructuras y servicios

8. Seguridad del transporte

9. Intermodalidad

10. Disminución de la congestión

11. Fomento del transporte colectivo interurbano

12. Conservación de las infraestructuras

13. Gestión de la demanda

14. Definición cjto. espacios territoriales clave

15. Accesibilidad equitativa al transporte público


85

16. Internalización de costes totales del transporte

17. Accesibilidad focalizada en áreas fronterizas

18. Incrementar la innovación

Veamos si estos objetivos ambientales y territoriales incorporados en cada uno de los objetivos generales del PEIT están en coherencia con las fundamentales políticas europeas y nacionales de medio ambiente.

9.4.1 La incorporación de los objetivos ambientales en el objetivo general de contribuir a la sostenibilidad del sistema del transporte

Los objetivos ambientales definidos para contribuir a la sostenibilidad del sistema de transporte abordan tres de los grandes problemas ambientales de los cuales el transporte es responsable: el cambio climático, la calidad ambiental del medio natural y urbano y la eficiencia energética. Siguiendo los objetivos del Sexto Programa Europeo de Medio Ambiente de moderar el cambio climático, la responsabilidad del transporte en este problema ambiental se ha tomado en consideración y el PEIT incorpora el objetivo de contribuir a paliar los efectos del cambio climático. Se define el objetivo de disminución de los gases que contribuyen al cambio climático de acuerdo a la evolución del Plan Nacional de Derechos de Emisión y la Estrategia Española sobre Cambio Climático. Se asume la meta de estabilizar en el 2012 los niveles de emisión de 1998 y reducir las emisiones de NOx igual al valor medio nacional objetivo. Esta meta, tan ambiciosa, parece que no podrá cumplirse de acuerdo a los últimos cálculos realizados. Se han calculado TP

6PT los niveles de emisión de contaminantes por los diferentes modos de

transporte y se ha visto que la reducción de emisiones a esos niveles no permitirá cumplir con los objetivos del Protocolo de Kioto en el escenario PEIT. Por lo tanto, este objetivo, tal cual prevé el PEIT, deberá evolucionar de acuerdo a los compromisos adquiridos por la UE con el Protocolo de Kioto y las decisiones que se adopten a nivel nacional para cumplir con el Protocolo.

La calidad ambiental del medio urbano la aborda el PEIT centrándose en la calidad del aire: propone la reducción de la superación en los límites de calidad del aire en un 50% en cuanto aquellos contaminantes responsabilidad del transporte en el 2010, y cumplir con Directiva de calidad del aire para el 90% de la población en el 2015. El cumplimiento de la Directiva de calidad del aire implicará para el PEIT contribuir a los principios de la Directiva basados en principio en desarrollar una estrategia común para evitar, prevenir y reducir los efectos nocivos para la salud de las personas y del medio ambiente. Estos principios deben serlo para el conjunto de la ciudadanía por lo que deberá ampliar este objetivo para el 100% de la población para el horizonte PEIT.

TP

6PT Cálculo de emisiones de contaminantes atmosféricos asociados al escenario de transporte PEIT del

Ministerio de Fomento. Universidad Politécnica de Madrid. Octubre 2004.


86

Respecto a otros contaminantes responsables de la calidad del transporte deberían quedar perfectamente definidos en el PEIT.

Deja fuera el PEIT un tema importante en el medio ambiente urbano: el ruido. En el desarrollo del objetivo de la calidad en el medio urbano el PEIT deberá tomar en consideración los efectos del ruido en la población e ir incorporando criterios de planificación que permitan reducir sus niveles y la población afectada por las infraestructuras del transporte. Criterios y objetivos que están incluidos en la Directiva comunitaria contra el ruido de reducción del número de personas expuestas a niveles de ruido elevados.

La calidad del medio natural se toma en consideración a través de la identificación de “ámbitos territoriales sensibles”, en la elaboración posterior de programas específicos de actuación para el 2012 y, también en la integración progresiva de los objetivos de las políticas de ordenación del territorio y de la protección de la naturaleza. En su planteamiento general este objetivo responde a las recomendaciones de la Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad (EECB). La EECB promueve incorporar criterios ambientales en la planificación de infraestructuras y evitar los impactos negativos y la pérdida de valor en las áreas naturales. De manera muy cuidadosa, el desarrollo de este objetivo deberá seguir las pautas y recomendaciones de esta estrategia y considerarlos en la planificación de transportes, donde deben primar los criterios de conectividad, proximidad y fragmentación de los espacios naturales. Igualmente, se deberá evaluar la coherencia de la delimitación por zonas, en función de la política europea (NATURA 2000), nacional y regional (red de parques nacionales y regionales).

La eficiencia energética se relaciona estrechamente con el objetivo de reducción de emisiones globales pues ambos responden a la necesidad de solucionar el cambio climático. La eficiencia energética es una de las estrategias propuestas del VI Programa Europeo de Medio Ambiente para moderar el cambio climático junto con el ahorro de energía y el incremento de combustibles alternativos. El objetivo de eficiencia se materializa en una reducción del consumo y en la apuesta por el uso de combustibles alternativos. El sector del transporte contribuye con un 25% a las emisiones totales de COB2 B, todas ellas dependientes del consumo de energía. El aumento de la eficiencia energética en el sector tendrá un efecto positivo en la reducción de emisiones y en la contribución del sector para cumplir con los objetivos marcados para España.

En la eficiencia se añade a la consecución de los objetivos previstos de reducción de las emisiones la necesaria mejora del balance energético en el sector. Las tendencias de consumo de energía en toneladas equivalentes de petróleo apuntan todavía una tendencia creciente dada la escasez de recursos energéticos en la Unión Europea —con una dependencia energética exterior del orden del 50%— y, sobre todo, en España, donde el consumo energético del sector transporte representa el 40% del total del país. Según los datos de la Estrategia Española de Eficiencia Energética (EEEE) la evolución de los consumos energéticos del transporte crecerá un 65% en el 2012. Esta estrategia plantea que los objetivos de reducción del consumo energía no se podrán lograr sin disminuir la movilidad si no se plantean medidas de eficiencia. El objetivo de la EEEE para el sector del transporte radica en, a la vez de mejorar la eficiencia de cada uno de los modos, conseguir una distribución modal con mayor protagonismo de los modos y medios más eficientes en cada caso, sin limitar la movilidad. Así por ejemplo, en el ámbito interurbano, se tratará de ganar participación de los modos ferrocarril y


87

marítimo, en detrimento del modo carretera y aéreo; mientras que en el ámbito urbano se promoverá la transferencia modal al transporte público. La EEEE plantea una serie de medidas para mejorar la eficiencia del transporte que van desde las más convencionales como gestión de la demanda o la mejora de la eficiencia en los vehículos hasta las más novedosas como sistemas inteligentes de gestión de flotas o conseguir un cambio de actitud en la ciudadanía.

El PEIT apuesta por reducir el consumo de energía y aumentar el consumo de combustibles alternativos. En una primera fase (2012) se propone disminuir el consumo energético específico un 20% (en viajeros-Km. y ton-km) respecto del consumo de 1990. En una segunda (2020), se quiere alcanzar el 40% de reducción del consumo. Si los comparamos con los objetivos de reducción propuestos por la EEEE parecen difíciles de cumplir. La EEEE propone una reducción del consumo entre el año 2004-2012 de 21.187 ktep, pasando de un crecimiento anual del consumo energético de 4,19%, sin estrategia, a 3,37% con la estrategia. Aún sin poder comparar adecuadamente estos datos en viajeros-km y tn-km es evidente la necesidad de una revisión de estos objetivos y, sobre todo, de las medidas propuestas para conseguirlos. En este sentido la coordinación del PEIT con las medidas propuestas por la EEEE podrán permitir lograr mejor los objetivos de eficiencia energética.

9.4.2 La incorporación de los objetivos ambientales en el objetivo general de mejora de la eficiencia del sistema de transporte

Los objetivos ambientales para la mejora de la eficiencia son la optimización del uso de infraestructuras y servicios (calidad de los servicios), la seguridad del transporte, la intermodalidad, la disminución de la congestión, el fomento del transporte colectivo, el impulso de los servicios de transporte interurbano, la conservación de las infraestructuras y la gestión de la demanda. Los objetivos de mejora de la eficiencia del sistema tienen efectos evidentes a medio y largo plazo en la mejora del sistema Transporte-medio ambiente-territorio. Conocidos son los efectos múltiples de la intermodalidad en la mejora de la eficiencia del sistema y en la disminución de las emisiones al aire del transporte. Mejorar la gestión de la velocidad de los vehículos es un imperativo de seguridad que permite luchar contra la congestión, pero además de los beneficios en seguridad vial, el respeto de las limitaciones de velocidad también tiene un impacto significativo en la reducción de las emisiones de efecto invernadero.

Como hemos visto al inicio de este capítulo, todos estos objetivos ambientales son los propuestos en las nuevas líneas de política europea para lograr un transporte sostenible. La Comisión Europea ya estableció en julio de 1995TP

7PT como uno de los vectores

fundamentales la mejora de la calidad para conseguir un sistema integrado del transporte que permita alcanzar los objetivos de protección del medioambiente y seguridad. El Libro Blanco de 2001 que fija los objetivos de la política común de transportes establece una serie de medidas destinadas a mejorar de forma sustancial la calidad y la eficacia de los transportes europeos, siendo el reto principal responder a la congestión creciente y a los problemas ambientales y de seguridad. A este respecto, el objetivo global de la política común de transportes es invertir las tendencias actuales del

TP

7PT Programa de Acción 1995-2000


88

mercado del sector vial y aéreo, reequilibrando la demanda de los distintos modos de transporte para, con ello, garantizar un mayor recurso a los modos con más futuro desde el punto de vista ecológico, como el transporte ferroviario o el marítimo. Reequilibrar los modos de transporte, suprimir los puntos de estrangulamiento, una política al servicio de los usuarios y gestionar la mundialización de los transportes son los pilares de la política común de transportes europea.

9.4.3 La incorporación de los objetivos ambientales y territoriales en el objetivo general de fortalecer la cohesión social y territorial

El PEIT ha considerado acertadamente la dimensión territorial del transporte al incorporar al objetivo de cohesión social y territorial, objetivo, como hemos comentado, de la Estrategia Territorial Europea (ETE) que pretende conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio. La ETE propone directrices para mejorar la integración del territorio en el transporte fundamentalmente para mejorar la accesibilidad al territorio, potenciar una red de ciudades medias, potenciar el transporte público e ir disminuyendo el uso del vehículo privado, conservando el patrimonio natural y cultural. Todo ello para lograr una accesibilidad equitativa, eliminando las desigualdades territoriales y barreras tanto económicas como culturales. Con este objetivo general de desarrollo territorial sostenible se sitúa el PEIT en una buena opción estratégica cuyo desarrollo va a favorecer la incorporación de la dimensión territorial en la planificación del transporte.

Para lograr el objetivo de cohesión social el PEIT incorpora los objetivos de accesibilidad equitativa en transporte público y el de internalización de todos los costes del transporte. El PEIT reconoce desde el punto de vista de equilibrio social que el mantenimiento de unos niveles básicos de servicios y de transportes públicos en las ciudades pequeñas y medianas de las zonas rurales y, en particular, en las áreas en declive es, fundamental. Para ello se definirán, en coordinación con las Comunidades Autónomas, aquellos espacios “clave” desde el punto de vista territorial (2006). Se vislumbra en este objetivo la necesidad reconocida por el PEIT de una estrategia de accesibilidad al territorio con unos niveles de calidad en transporte público aceptables. Este es un planteamiento totalmente en coherencia con la política territorial europea.

La cohesión social y equilibrada del transporte no se podrá lograr sin la consideración de los costes totales del transporte. El Libro Blanco puso de relieve que una de las principales causas de los desequilibrios del sistema radica en el hecho de que los modos de transporte no pagan siempre y en todas partes los costes que generan. Se confirmó la necesidad de una tarificación de las infraestructuras. La política tarifaria de la Comisión Europea TP

8PT en el terreno de las infraestructuras considera que los impuestos y gravámenes

deben reflejar, cualquiera que sea el modo de transporte de que se trate, los costes derivados de la contaminación que produzcan y de la duración de los viajes, y los costes tanto de los daños causados como de las infraestructuras. Es necesario aplicar el principio "quien contamina paga", ofreciéndose unos incentivos fiscales orientados al logro de los objetivos de reducir la congestión, la contaminación, reequilibrando el

TP

8PT Propuesta de Directiva del Parlamento y del Consejo relativa a la aplicación de gravámenes a los

servicios de transporte de mercancías en la utilización de determinadas infraestructuras.


89

desglose entre distintos modos y desvinculando el aumento del transporte del crecimiento económico. La tarificación tiene el mérito de internalizar algunos de los costes ligados al transporte y esto, evidentemente, tiene unos beneficios ambientales a medio y largo plazo.

La tarificación contribuye a aumentar la competitividad de la economía mediante un mejor uso de los transportes y también a la toma de conciencia de los usuarios. Hacer que sean los operadores de transporte los que paguen es justo, y contribuye a una mejor utilización de la capacidad infraestructural existente. El PEIT pone de manifiesto la necesidad de valorar los costes totales del transporte y los de la parte soportada por el usuario para identificar posibles efectos en la disminución de rentas (2008). Se establece la necesidad de elaborar un modelo de corrección de efectos en el conjunto del sistema (2008), para su aplicación a partir del 2015. La Comisión Europea se ha fijado el 2005 como meta para garantizar que los precios de los distintos modos de transporte, incluido el aéreo, reflejen los costes que suponen para la sociedad. El PEIT deberá, por lo tanto, considerar la evolución del marco tarifario europeo y adaptar los objetivos del PEIT.

Para lograr la accesibilidad equitativa al territorio será necesario disminuir los inconvenientes que implica el transporte. La intermodalidad es la solución integradora que trata de promover un uso más frecuente de los medios de transporte menos contaminantes y una explotación más eficiente de las infraestructuras existentes. El PEIT incorpora los objetivos de fomento del transporte público interurbano y el objetivo de intermodalidad. El PEIT apuesta por el fomento del transporte público interurbano y por fomentar el fortalecimiento de las redes de ciudades y, de esta forma, la cohesión territorial. La intermodalidad permitirá facilitar y solucionar los desplazamientos transversales mediante itinerarios y servicios alternativos, que hagan innecesario el paso por los grandes nodos del sistema y con la misma calidad de servicio (meta prevista para el 2020). Esto demanda una mejor armonización de los modos de transporte, que deberá impulsarse por medio de estrategias integradas de desarrollo territorial, mediante estudios de impacto territorial en el marco de todos los grandes proyectos de transporte. El desarrollo de sistemas regionales eficaces de transporte público deberá coordinarse con el refuerzo de las redes de transporte secundarias y sus interconexiones con la red Básica de alta capacidad.

9.4.4 La incorporación de los objetivos ambientales y territoriales en el objetivo general de impulsar el desarrollo económico y la competitividad

El PEIT incorpora los objetivos de intermodalidad, la accesibilidad y el incremento del gasto en I+D para impulsar el desarrollo económico y la competitividad.

El PEIT pretende mejorar los servicios aéreos de las áreas metropolitanas en el transporte internacional combinando servicios, trasbordos, precios y viajes. La adopción de criterios de intermodalidad frente a un mayor crecimiento aéreo tienen evidentes beneficios ambientales para el sistema TAT. La incorporación de la intermodalidad va a permitir controlar el crecimiento del transporte aéreo y combatir la saturación del espacio aéreo, mejorando los efectos del transporte aéreo en el sistema TAT. Además, la intermodalidad con el ferrocarril facilitando la complementariedad entre estos dos medios de transporte mejora la distribución territorial sobre todo cada vez que exista una alternativa ferroviaria de alta velocidad. Estos criterios están en consonancia con los planteamientos del Libro Blanco del Transporte.


90

Sin embargo, el transporte aéreo debe hacer frente a problemas como la contaminación sonora generada por el tráfico. La UE debe tener en cuenta los compromisos internacionales celebrados en el marco de la OACI (Organización de la Aviación Civil Internacional). A este respecto, la Comisión Europea acaba de adoptar una propuesta de Directiva que permitirá a los aeropuertos europeos prohibir los aviones más ruidosos, que el PEIT deberá tomar en consideración.

La accesibilidad equitativa para lograr el desarrollo económico en todo el territorio es un objetivo del PEIT, que se centra fundamentalmente en las áreas fronterizas que son las que tradicionalmente se han quedado rezagadas en el desarrollo. El PEIT propone, que en el 2020, deben quedar aseguradas los niveles de servicio de transporte en las ciudades fronterizas más importantes. Las zonas fronterizas constituyen puntos de estrangulamiento que es necesario suprimir tanto a escala europea como a nivel nacional. Tanto la ETE como el Libro Blanco del transporte apuntan directrices en este sentido. El desarrollo transfronterizo requiere una atención especial pues necesita la cooperación de dos Estados Miembros y debe impulsarse desde el consenso mutuo a ambos lados de la frontera. El Libro Blanco considera prioritario eliminar los estrangulamientos del transporte a través de Europa hasta el punto de proponer un incremento de los ámbitos de financiación de infraestructuras para los proyectos ferroviarios transfronterizos.

La accesibilidad equitativa a los ámbitos transfronterizos requerirá la mejora de la relación entre el transporte público regional y las principales redes de transporte transfronterizos.

El objetivo de incrementar la inversión en I+D+i es coherente con las recomendaciones del Libro Blanco y de la Estrategia de Desarrollo Sostenible Europea para lograr la competitividad del transporte. Está todavía por debajo de los niveles medios de la UETP

9PT,

pero es acertado que el PEIT incorpore la rápida incorporación de la investigación al transporte.

El PEIT propone alinear su contenido con el Programa Marco de I+D de la UE, siendo una opción coherente. Sin embargo, desde la perspectiva ambiental existen varias líneas de investigación que son reclamadas desde diversas estrategias nacionales. La Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad para mejorar la relación del medio ambiente con el transporte propone:

− La realización de una valoración cualitativa y cuantitativa del grado de fragmentación que comportan las nuevas infraestructuras de transporte previstas, y sus consecuencias para la viabilidad de las poblaciones animales y vegetales,

− La realización de estudios básicos referentes a la conectividad entre espacios protegidos y la influencia del sistema de transporte sobre la misma,

− El análisis y cuantificación del efecto directo del ruido sobre el comportamiento de los animales.

TP

9PT Europa dedica 1,94% del PIB (2002) a I+D+i y se espera llegar al 3% en el 2010.


91

La Estrategia de Eficiencia Energética propone el necesario desarrollo de planes de investigación de nuevas tecnologías para la reducción de emisiones en los sistemas de transporte (mejoras tecnológicas de los automóviles, mejoras de los combustibles, nuevos combustibles etc.).

9.5 Los objetivos ambientales del PEIT y sus relaciones con el sistema TAT

El análisis del sistema TAT desde la perspectiva ambiental permite ver como la incorporación de los objetivos ambientales en el PEIT modifica las relaciones del sistema. Para el objetivo que nos ocupa este análisis se ha enfocado desde dos puntos de vista. Por un lado, se ha mirado el sistema TAT desde los instrumentos de política para analizar como los objetivos ambientales del PEIT modifican las relaciones que son impulsadas desde estos instrumentos. Por otro, se ha observado el sistema TAT en conjunto para identificar como cada uno de los objetivos ambientales TP

10PT del PEIT implica

desarrollar una serie de relaciones determinadas del sistema de manera más intensa. Este segundo análisis permite identificar el camino que hay que recorrer dentro del sistema TAT para lograr la incorporación total de los objetivos ambientales y territoriales al horizonte PEIT.

9.6 Método de trabajo

Para el primer análisis se ha partido del modelo base del sistema con sus relaciones reforzadoras o compensadoras y se ha procedido a valorar de manera simple —estrechando o engordando la línea— cada una de estas relaciones. El principio básico seguido ha sido el siguiente: en función del posible efecto que uno o varios objetivos ambientales o territoriales tiene en un instrumento de política, éste se modifica en todas aquellas relaciones que se vean alteradas (intensificadas o desintensificadas desde la perspectiva ambiental) hasta el primer efecto. Si la relación es reforzadora del sistema (roja) y se ve desintensificada, la línea aparece roja pero más delgada. Si la relación que se deriva del instrumento es verde (compensadora) y se ve intensificada, la línea aparece verde más ancha. Cuando la relación se ve modificada por el efecto cascada o sinérgico aparece con un tono de color más suave (rojo o verde en función si es reforzadora o compensadora respectivamente).

En la segunda perspectiva de análisis, el sistema base de partida ha sido el sistema TAT valorado tanto en sus relaciones como en sus elementos. Para cada objetivo ambiental se ha identificado el conjunto de relaciones y elementos del sistema actual que es necesario modificar para lograr su plena incorporación en el sistema. Las relaciones no directas se han eliminado en este caso dejando exclusivamente las líneas de trabajo directas para ese objetivo ambiental TP

11PT.

TP

10PT Se han seleccionado aquellos objetivos claramente ambientales y los que mayor influencia ambiental

tienen como la intermodalidad o el fomento del transporte público (interurbano).

TP

11PT Obviando, por una cuestión de simplicidad en la representación, intencionadamente el efecto sinérgico

multiplicador de los efectos ambientales que se derivarán de estas líneas de trabajo.


92

Ilustración 9-1 Efectos de los objetivos ambientales y territoriales del PEIT en el sistema TAT


93

9.7 Objetivos ambientales y los Instrumentos de política del PEIT

La incorporación de los objetivos ambientales para la contribución a la sostenibilidad del PEIT incide en todos los instrumentos de política del sistema TAT y, en general, en todas las acciones compensadoras del sistema TAT.

En el instrumento de política de la Gestión Ambiental Directa la incorporación de los objetivos ambientales y territoriales podrá incidir en la mejora de la calidad ambiental de los elementos del sistema. Se podrá modificar el efecto barrera de las infraestructuras, las afecciones a la biodiversidad y al paisaje y, finalmente eso podrá tener una influencia en la disminución de los niveles de emisiones de contaminantes y ruido.

Los objetivos territoriales podrán influir en el diseño de los instrumentos de planificación y de gestión territorial y así en las relaciones del sistema TAT derivadas de los mismos. Podrá disminuir el riesgo de Duplicación de infraestructuras que podrá favorecer la disminución de la intensidad desincentivadora que ejerce sobre el Reparto modal equilibrado del transporte. La Desestructuración Territorial se podrá ver influenciada a través de la modificación de la intensidad de la relación de Distribución Territorial Desequilibrada que limita la eficiencia en el uso de los sistemas de transporte. Si mejora la distribución territorial desequilibrada se mejora la desincentivación del uso del transporte público, el cual contribuye a favorecer el reparto modal equilibrado del transporte. La Distribución modal equilibrada de las infraestructuras podría mejorar todas las relaciones que favorecen el reparto modal, la eficiencia en el uso de los recursos del sistema y la generación de nodos y redes.

El objetivo de intermodalidad podrá influir en los instrumentos de Planificación del sistema que van a ejercer un efecto de limitación de la inversión en carreteras, ferrocarril, aeropuertos y puertos, limitadas por el incremento del Umbral de rentabilidad del sistema. De esta forma, se podrá mejorar la Distribución modal equilibrada del transporte que va a disminuir la Duplicación de infraestructuras y la generación de nodos y redes. Ambos elementos generarán una mejora de la Distribución territorial de las infraestructuras que va a mejorar la Distribución territorial. La limitación en la inversión en carreteras tiene un efecto directo en la mejora del efecto barrera de las infraestructuras y consecuentemente en la fragmentación del territorio. La intermodalidad promueve la Generación de nodos y redes que favorecen los Servicios de transporte y el Uso del transporte público. Ambos mejoran el Reparto modal equilibrado que tiene un efecto en la mejora de la Eficiencia del sistema. Al incentivar la Eficiencia en el uso de los recursos del sistema se disminuyen los Niveles de emisiones de contaminantes y de Riesgo de las externalidades del sistema.

El objetivo de disminución de la congestión podría tener un efecto directo en las relaciones que se derivan de la saturación del sistema. El aumento de la Demanda de nueva infraestructura se vería condicionado en la consecución de este objetivo mejorando y reduciendo el Riesgo de las externalidades del sistema. Asimismo podría tener un efecto directo en la mejora de los niveles de contaminación y ruido, y de accidentalidad.

El PEIT incorpora el objetivo ambiental de Fomento del transporte público interurbano y este objetivo podrá favorecer todas las relaciones que el Fomento del transporte


94

público pone en marcha en el sistema como favorecer el Uso del transporte público lo cual favorece el Reparto modal equilibrado del transporte y desincentiva el Uso del vehículo privado. El desincentivo del uso del vehículo privado podrá venir ayudado por el fomento del transporte público y por la mejora de la Distribución territorial de las infraestructuras.

La internalización de costes totales es un objetivo ambiental que puede modificar las relaciones derivadas de la política de Instrumentos de mercado. A través de éstos se podrán incentivar los Servicios de transporte, desincentivar el Uso del vehículo privado y favorecer el Uso del transporte público.

El gasto en mantenimiento de las infraestructuras podrá influir en el diseño de la mejora de los instrumentos de Eficiencia en el uso de los recursos del sistema y, en el diseño de medidas para disminuir la accidentalidad.

Finalmente el incremento de la innovación es un objetivo ambiental que podrá influir la puesta en marcha del instrumento de política de inversión en I+D+i. Los efectos derivados de mejora en la calidad ambiental de los elementos del sistema y, en los servicios de transporte podrían influir en la mejora de la disminución de las emisiones de contaminantes. Como efecto cascada estas mejoras tendrían un efecto en favorecer el Reparto modal equilibrado del transporte y en la Disminución de los niveles de contaminantes.

9.8 Los objetivos ambientales del PEIT: los retos para su logro

La incorporación de los objetivos ambientales del PEIT nos marca el camino en el que el PEIT debe trabajar, las relaciones y elementos que hay que modificar en el sistema TAT para conseguir alcanzar en el horizonte PEIT la integración de los objetivos ambientales.

En este segundo análisis se mira el sistema TAT desde el esfuerzo que es necesario realizar para incorporar los objetivos ambientales y territoriales al PEIT.

Para este análisis se han considerado cuatro objetivos ambientales: la reducción de las emisiones globales y de las emisiones locales conjuntamente, la identificación de ámbitos sensibles o frágiles, la eficiencia energética y la intermodalidad. Para cada uno de ellos se han identificado todas las relaciones que es necesario trabajar para su incorporación plena al horizonte PEIT.


95

Ilustración 9-2 La reducción de los Niveles de emisiones globales y locales y los ámbitos de actuación en el sistema TAT


96

La disminución de los impactos globales y locales requerirá disminuir la saturación del sistema, que tiene un efecto directo en el incremento de los niveles de emisiones globales. Implicará mejorar la Eficiencia pues se influye en la disminución de la saturación del sistema. El elemento compensador importante es el del Uso del transporte público pues favorece, por un lado, el reparto modal que incentiva la eficiencia del sistema y, por otro, desincentiva el uso del vehículo privado lo que reduce el efecto de aumento de las emisiones globales. El PEIT deberá trabajar en evitar todas aquellas relaciones que incentivan los elementos reforzadores del sistema como todas las derivadas de la Distribución territorial desequilibrada del transporte.

La identificación de los ámbitos sensibles o frágiles implicaría compensar el bucle Inversión en carreteras – Uso del vehículo privado, mejorar la planificación del sistema para mejorar la distribución territorial e intensificar fuertemente la mejora de la calidad de los elementos del sistema. La mejora de la relación entre la inversión en carreteras y el efecto barrera debe perder intensidad de tal manera que disminuya el riesgo de afección a las áreas protegidas y sensibles y, a la biodiversidad. La investigación sobre la influencia del transporte en el territorio y su rápida incorporación a la planificación tendría efectos muy positivos en la mejora de este objetivo. El bucle de la planificación del sistema-gestión territorial debería ser reforzado fuertemente.

La incorporación del objetivo de eficiencia energética en el PEIT pone en evidencia la necesidad de desincentivar la relación de consumo de energía y de recursos naturales por parte del uso del vehículo privado. Por el contrario debería fomentarse e incentivarse el uso del transporte público. Sería necesario trabajar fuertemente en todas las relaciones y elementos que incentivan la eficiencia en el uso de los recursos del sistema pues favorecen la disminución del consumo de energía. La incorporación de medidas de eficiencia implicaría utilizar los Instrumentos de mercado que tienen una influencia importante pues van a favorecer la desincentivación del uso del vehículo y favorecer el uso del transporte público. La investigación y el conocimiento podrían ayudar a mejorar el Uso eficiente de los recursos y a mejorar la eficiencia energética de los vehículos.

La intermodalidad es un objetivo transversal e integrador que tiene un efecto ambiental multiplicador en el sistema TAT pues pone en marcha los efectos sinérgicos del sistema. Su incorporación requerirá trabajar desde una perspectiva muy estratégica y planificando el sistema para lograr la distribución modal equilibrada de las infraestructuras. Este esfuerzo podrá beneficiar la disminución de los efectos negativos del sistema y el refuerzo de todas las relaciones o blucles incentivadores de la eficiencia en el uso de los recursos (intermodalidad-uso del transporte público, distribución modal–reparto equilibrado del transporte).


97

Ilustración 9-3 La identificación de ámbitos territoriales frágiles o sensibles y los ámbitos de actuación en el sistema TAT


98

Ilustración 9-4 La eficiencia energética y los ámbitos de actuación en el sistema TAT


99

Ilustración 9-5 La intermodalidad y los ámbitos de actuación en el sistema TAT


100

9.9 Conclusiones sobre los objetivos ambientales del PEIT

Desde la perspectiva ambiental el PEIT incorpora una serie de objetivos ambientales y territoriales muy ambiciosos en su planteamiento general. Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT recogen en su conjunto la gran mayoría de los problemas ambientales del sistema transporte-medio ambiente-territorio. El PEIT incorpora acertadamente la dimensión territorial favoreciendo el camino para armonizar la planificación del sistema con la planificación territorial. Se incorporan objetivos ambientales para los grandes problemas globales en los que el transporte es responsable importante, como el cambio climático o la acidificación. Se incorporan objetivos de calidad del aire urbano, del medio natural y de reducción de consumo energético. Sin embargo, quedan sin incorporar al PEIT objetivos ambientales respecto a la generación de residuos por el transporte o de emisiones al agua o al suelo. En estos tres temas y, especialmente, en el tema de residuos (por su importancia ) el PEIT debiera considerar la incorporación de criterios ambientales que permitan la incorporación de medidas coherentes y fundamentalmente la coordinación con los planes específicos que a nivel nacional se desarrollen sobre estos temas.

Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT están en coherencia con las políticas europeas y nacionales de medio ambiente aunque deberán evolucionar de acuerdo a éstas en algunos temas que hemos comentado como el cumplimento del Protocolo de Kioto, la Directiva de calidad del aire y la del ruido. En la definición de los ámbitos territoriales frágiles deberá tomar en consideración los criterios de la Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad en la planificación de las infraestructuras. Los objetivos de eficiencia energética deberán estar en coherencia con los objetivos y las medidas propuestas en la Estrategia Española de Eficiencia Energética; la incorporación en el PEIT de este tipo de medidas se hace necesaria para lograrlos. En la definición de los espacios clave a nivel territorial la elaboración previa de estrategias integradas de desarrollo territorial y/o, de una estrategia de accesibilidad al territorio en coordinación con las Comunidades Autónomas se plantea coherente con la política europea y nacional. En la valoración de los costes del transporte el PEIT deberá tener en cuenta la evolución del marco tarifario europeo. La incorporación de las líneas prioritarias de investigación es una tarea en la que deberían, también, tomarse en consideración los requerimientos de las estrategias naciones relevantes como los de la Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad Biológica o los de la Estrategia de Eficiencia Energética.

El análisis de coherencia entre objetivos y metas ambientales del PEIT y sus tres escenarios: 2008, 2012, 2020 da como resultado que estos no son del todo coincidentes. Es decir, las metas propuestas como objetivos ambientales no permitirán alcanzar los objetivos formulados en los escenarios. Así, la mejora del comportamiento ambiental del sector no se podrá alcanzar en 2008, como se señala en el escenario 2008, ya que para esta fecha únicamente se ha establecido la meta de definición de los espacios territoriales ambientalmente sensibles. A la cual hay que añadir la meta de estabilización de los niveles de emisión en el 2007, meta que sin embargo será difícil de alcanzar en este periodo. Los objetivos ambientales del escenario 2008 se lograrían, de acuerdo a las metas ambientales fijadas, sólo en el escenario 2012.


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Siguiendo la fijación de metas y objetivos ambientales en 2020, se habría conseguido reducir el consumo energético y los niveles de congestión. Todos los espacios "clave" desde el punto de vista territorial tendrían igual acceso al transporte público, incluidas las zonas transfronterizas. Se estaría cumpliendo con la Directiva de calidad el aire y se estará consolidando la aplicación del modelo de valoración de costes. La consolidación de las tendencias se alcanzará en el 2020, fecha a partir de la cual se logrará la compatibilidad ambiental a largo plazo.

La incorporación de los objetivos ambientales para la compatibilidad ambiental del PEIT podrá, en general, beneficiar el efecto de las acciones compensadoras del sistema TAT e influir en la disminución de las reforzadoras. Su incorporación podrá tener efectos en todos los instrumentos de política del sistema haciendo más fuertes las relaciones compensadoras y menos fuertes las reforzadoras. Los efectos de los instrumentos de mercado influirán en mejorar las relaciones incentivadoras de los servicios del transporte y desincentivadoras del uso del vehículo privado. Ambos elementos podrán favorecer los efectos en la disminución de las emisiones. Los objetivos ambientales y territoriales influirán en el diseño de la gestión territorial y de la planificación del sistema favoreciendo las relaciones que mejoran la distribución modal de las infraestructuras. La gestión de la demanda podrá tener efectos beneficiosos en la disminución de la generación de emisiones al aire y, además, en disminuir el efecto de aumento de nueva infraestructura. El gasto en seguridad y mantenimiento podrá ejercer una positiva influencia en la mejora de la eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Estas relaciones de mejora podrán verse reforzadas a partir de la inversión en I+D+i.

La incorporación de los objetivos ambientales y territoriales al PEIT implicará trabajar determinadas relaciones del sistema TAT.

La disminución de las emisiones requerirá actuar sobre todas aquellas relaciones que incentivan los elementos reforzadores del sistema como son todas las derivadas de la Distribución territorial desequilibrada del transporte (el incremento en la construcción de carreteras y ferrocarriles, la duplicación de infraestructuras, etc.).

La identificación de los ámbitos sensibles o frágiles implica compensar el bucle inversión en carreteras - uso del vehículo privado, y realizar mejoras en la planificación del sistema para una mejor distribución territorial, intensificando fuertemente la mejora de la calidad de los elementos del sistema.

La incorporación del objetivo de eficiencia energética en el PEIT pone en evidencia la necesidad de trabajar en desincentivar la relación de consumo de energía y de recursos naturales por parte del uso del vehículo privado e incentivar el uso del transporte público.

La intermodalidad es un objetivo sistémico e implicará trabajar desde la planificación del sistema en todas las relaciones que mejoren la distribución modal equilibrada de las infraestructuras y del transporte.


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10 Evaluación de las alternativas del PEIT

10.1 Evaluación de la identificación, valoración y selección de alternativas en el PEIT

El PEIT se concibe como un ejercicio de transformación profunda y ordenada a largo plazo del sistema de transporte español y sus infraestructuras de acompañamiento. La necesidad de establecer una transformación profunda del sistema de transporte es la principal conclusión a la que se llega tras una revisión de los objetivos y condicionantes de la política nacional y europea en su relación con los sectores de transporte e infraestructuras del transporte en nuestro país.

Los objetivos generales del PEIT se corresponden a los compromisos en materia de transporte, sostenibilidad y medio ambiente que ya impregnan la política común de la UE y, a ritmo más lento, van siendo también interiorizados por la política nacional española y de buena parte de las Comunidades Autónomas. El objetivo común surgido de la cumbre de Lisboa de hacer de Europa la economía más competitiva del mundo se mantiene firme como el eje fundamental de la política común de los países integrantes de la Unión Europea, a pesar de las dificultades encontradas para concretarse de manera efectiva. El concepto de competitividad que se quiere promover es un concepto fuertemente asentado en la convicción de la importancia de los principios de sostenibilidad definidos en la estrategia europea de desarrollo sostenible y de los cuales se derivan, entre otros, la importancia capital de la eficiencia en el uso de los recursos y del capital ambiental, social y cultural.

El sector del transporte y sus infraestructuras ha sido, tradicionalmente, un sector crítico en el desarrollo de la vida social y económica, y en parte así lo demuestra el fuerte grado de acoplamiento existente con la evolución del PIB. Es pues un sector a cuya evolución se muestran tremendamente sensibles sectores básicos de la economía y el desarrollo social y, a la vez, un sector directa e indirectamente generador de fuertes externalidades ambientales. Su influencia en la evolución de los objetivos generales de sostenibilidad, incluyendo los objetivos ambientales, de cohesión social y territorial —esta última, a su vez, considerada asimismo motor fundamental de la sostenibilidad en Europa en la Estrategia Territorial Europea— y de desarrollo económico y de la competitividad, resulta esencial para asegurar el éxito en el desarrollo de los mismos. Junto a su capacidad de influencia directa sobre muchos de los vectores ambientales, debe destacarse su potencial de cambio sobre estos otros vectores de incidencia ambiental, lo que justifica la necesidad de que el PEIT adopte como estrategia básica de orientación de las políticas de transporte e infraestructuras del transporte, la integración de los objetivos fundamentales de sostenibilidad de la política común europea.

El PEIT se concibe como un instrumento marco de carácter básico y, como tal, orientado a constituir un referente principal, por un lado para la definición posterior de instrumentos específicos de desarrollo de la política nacional de infraestructuras y transporte y, por otro, para otras políticas sectoriales dependientes o influenciadas por el desarrollo de las infraestructuras y el transporte. Desde el punto de vista ambiental, esto implica la necesidad de una apuesta por identificar y sentar los principios básicos de programación de las estrategias de mejora, en primer lugar de la incidencia ambiental de


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las políticas de infraestructuras y transportes, y en segundo, de la sostenibilidad global del sistema pues, tal y como muestran los grafos sinópticos del sistema TAT, los vectores ambientales del sistema están muy influenciados por vectores de sostenibilidad.

Así pues el PEIT se establece, fundamentalmente, como un plan a largo plazo y, como tal, marcadamente estratégico, cuyos contenidos básicos adquieren la forma de objetivos específicos que implican una verdadera apuesta estratégica destinada a transformar y proyectar al futuro el sistema de infraestructuras y transporte español.

Los objetivos generales del PEIT quedaron establecidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de julio de 2004, que recoge como tales, principios que afectan a aspectos esenciales de las infraestructuras y el transporte y actualmente considerados básicos en la política estratégica nacional, y derivados, en gran medida, del contexto internacional, especialmente el europeo, en que ésta debe desarrollarse. Los objetivos específicos, ya resumidos anteriormente en los contenidos básicos del PEIT, son de mejora de la eficiencia del sistema, fortalecimiento de la cohesión social y territorial, contribución a la sostenibilidad general del sistema e impulso del desarrollo económico y la competitividad.

Ilustración 10-1 Escenarios posibles de evolución del sistema de infraestructuras y transporte

Desarrollo de las infraestructuras

Desarrollo del sistema de transporte

Escenario tendencial

Escenario PEIT 2020

Escenario ambiental

La definición de los objetivos específicos del PEIT surge a partir de un proceso de valoración de los posibles escenarios alternativos de intervención, caracterizados de manera simplificada como escenarios cuyas opciones extremas pueden asociarse, grosso modo, respectivamente con un modelo basado fundamentalmente en el desarrollo de infraestructuras del transporte —como sistema orientado básicamente a satisfacer su demanda incesante y que apuesta por este método como el sistema más fiable para mantener y mejorar la competitividad y el desarrollo económico— o con un sistema orientado a mejorar de manera integral el sistema del transporte, internalizando sus costes ambientales y reduciendo y gestionando la demanda.

Entre ambos escenarios extremos, el escenario PEIT 2020 se presenta como un escenario deslizante que facilita una transición gradual con objetivos a largo plazo entre el escenario tendencial dominado por la inercia actual de desarrollo de infraestructuras y un escenario ambiental en el cual la inversión se concentraría en la mejora y desarrollo del sistema de transporte, orientada a conseguir el desacoplamiento economía–


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transporte, reduciendo y orientando la demanda hacia medios ambientalmente más favorables, maximizando así la internalización de costes.

Desde un punto de vista riguroso, los escenarios alternativos que plantea el PEIT no se corresponden necesariamente con los desarrollos reales que pudieran esperarse en los casos de optar por alguna de las estrategias más extremas que plantean, siendo posible, en este sentido, discutir o matizar algunos de sus contenidos. Pero estos escenarios resumen bajo un epígrafe apropiado a su carácter descriptivo, los objetivos básicos de unos u otros modelos alternativos. Al nivel de definición de planes muy estratégicos, que básicamente desarrollan los contenidos básicos de las políticas para orientar la posterior definición de los programas específicos que las ejecutarán, la concreción de objetivos específicos resulta de una enorme trascendencia ya que determinará los contenidos básicos de las directrices de actuación posteriores. Así pues, el PEIT ha optado por considerar diferentes escenarios alternativos de desarrollo que responderían a objetivos específicos diferentes. Desde una perspectiva ambiental —o de su evaluación ambiental más estratégica— la diferencia fundamental entre las alternativas que suponen uno u otro escenario son las dinámicas que éstos inducirían en el sistema transporte–ambiente–territorio.

A continuación se consideran, al nivel cualitativo que corresponde a una valoración de los objetivos del PEIT, cuales son las principales inercias que con mayor probabilidad podrían inducir uno u otro escenarios.

Tabla 10-1 Escenario tendencial

Escenario tendencial Prioridades de actuación:

- Dotación de infraestructuras de alta capacidad en todo el territorio

- Identificación de grandes proyectos

- Lógica radial en cada modo

- Competitividad empresas (liberalización del sector)

- Competencia intermodal

- Mejoras tecnológicas de vehículos

- Cumplimiento estricto de las obligaciones internacionales

Este escenario supone una consagración en el horizonte del PEIT de las dinámicas generalizadas por las políticas de infraestructuras y transportes de los últimos años, orientadas a superar el déficit español en infraestructuras de transporte de alta capacidad. En definitiva, en gran medida una proyección del Plan de Infraestructuras de Transporte 2000–2007, cuyos más claros exponentes son la proyección de 4.300 km de autopistas y autovías y 5.400 km de ferrocarril de alta velocidad. El escenario descrito tiene también otras implicaciones asociadas, especialmente la lógica radial y la competencia intermodal, cuya valoración en términos de inercias o dinámicas inducidas puede hacerse de manera separada, pues no son aspectos intrínsecamente ligados y perfectamente podrían dar lugar a escenarios intermedios a los básicos descritos en el PEIT.


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El carácter fuertemente inversor en infraestructuras de este escenario, unido a la prevista pérdida gradual de financiación europea para su desarrollo, obligaría a profundizar la estrategia de autofinanciación de gran parte de las nuevas infraestructuras, contribuyendo a limitar éstas en gran medida a corredores con una elevada demanda potencial que, en la medida de lo posible, asegure su rentabilidad. Una de las consecuencias del elevado coste y necesaria rentabilidad posterior de estas infraestructuras sería la pérdida de eficacia de las inversiones destinadas al ferrocarril como instrumento para favorecer el uso generalizado del transporte público (descritas en el bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’), al limitarlo a trayectos muy concretos y muy localizados en el territorio. Otra sería su escasa influencia en la consecución de una distribución modal equilibrada (también descrita en el mismo bucle), al coincidir básicamente estas redes con algunos de los trayectos de la red principal de carreteras.

Por el contrario, este tipo de infraestructura ferroviaria de alta capacidad genera importantes impactos ambientales directos, debido a sus requerimientos de suelo, su menor flexibilidad para admitir variantes de trazado, su efecto barrera y su mayor capacidad de fragmentación del territorio.

Pero los principales efectos ambientales derivarían, probablemente, de las dinámicas impulsadas por la política de continuidad en la inversión en nuevas infraestructuras viarias, especialmente de alta capacidad, descritas en el bucle ‘inversión en carreteras y uso del vehículo privado’. Los objetivos de eficiencia del sistema, en gran medida ligados a su mayor intermodalidad —tal y como ya establece también la Estrategia Territorial Europea— se verían claramente cuestionados al incrementarse la brecha ya existente entre las infraestructuras viarias y otras infraestructuras convencionales ligadas a modos de transporte alternativos ambientalmente más favorables. En la medida, además, en que dichas infraestructuras, principalmente por las razones de viabilidad financiera comentadas, se asocien a corredores ya existentes de alta demanda, se multiplica también el riesgo de sobredotación y duplicación de infraestructuras, incrementando además los desequilibrios actuales de su distribución territorial y desincentivando con ello el uso del transporte público, cuyo estímulo constituye una de las principales estrategias para conseguir la reducción del consumo de energía y emisión de contaminantes por el transporte.

De manera particular, la sobredotación de infraestructuras viarias en los entornos urbanos y metropolitanos, aún sin ser responsable directo, favorece las inercias de extensión y crecimiento urbano. Aunque estos crecimientos urbanos, generalmente acompañados de medidas de segregación de usos y, cada vez más frecuentemente, de dispersión de las áreas residenciales que evolucionan hacia modelos importados de baja densidad, están justificadas fundamentalmente en otros criterios de tipo urbanístico, la falta de acción coordinada de las políticas de ordenación territorial —entre las que se debe considerar a las políticas de infraestructuras y transporte por su indudable capacidad de estructuración y vertebración del espacio— está contribuyendo a la introducción de estos modelos de dispersión urbana, claramente favorecedores del uso del transporte motorizado privado, y cuya inercia, precisamente por depender de diversas políticas y de ámbitos competenciales también diferentes (y atomizados, en el caso de las competencias urbanísticas, básicamente locales), sólo puede ser transformada a largo plazo.


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Desde el punto de vista estrictamente ambiental, el escenario de crecimiento tendencial de la infraestructura viaria, además de los efectos de fragmentación directa del territorio, tendría pues como efecto negativo más evidente y significativo, su capacidad de estímulo directo e indirecto —vía introducción de desequilibrios en la distribución de infraestructuras y estímulo a la urbanización dispersa y de usos segregados— del uso del transporte privado. Precisamente, la contaminación atmosférica y su contribución al cambio climático son dos de los principales efectos ambientales asociados al transporte, con un crecimiento que sólo parcialmente está pudiendo ser contrarrestado por las mejoras tecnológicas introducidas —en los vehículos fundamentalmente— y que se beneficia del incesante aumento de la demanda de servicios de transporte. El transporte por carretera constituye, con diferencia, la principal fuente de emisión de contaminantes atmosféricos —correspondiéndole más del 90% de las emisiones totales del sector transporte— siendo, en consecuencia, uno de los principales argumentos para objetar ambientalmente un escenario de crecimiento continuado de las infraestructuras viarias.

No está tan claro como afectaría este escenario tendencial al reparto del transporte entre los otros modos. Parece, sin embargo, razonable la hipótesis de que el impulso del ferrocarril de alta velocidad pudiera competir tanto con el transporte por carretera, como con el transporte aéreo, fundamentalmente el de origen–destino nacional, y cuyas dinámicas compensadoras han sido descritas en el bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’. Sin embargo, la simple apuesta paralela por las infraestructuras viarias y ferroviarias de alta densidad, sin complementarlas con medidas que incentiven la intermodalidad entre ambos modos, no parece probable que pudiera por sí sola contribuir a un deseable trasvase espectacular de pasajeros y mercancías de la carretera al ferrocarril, pues para ellos sería necesario que implicase un más que poco probable cambio cultural espontáneo en las preferencias históricas de uso del transporte privado respecto al público —en el caso del transporte de pasajeros— y una mejora en la operatividad del transporte de mercancías por ferrocarril, que le aportase nuevas y adicionales ventajas comparativas. Por otra parte, tal y como vienen confirmando los informes más recientes en materia de transporte y medio ambiente en la UE, sólo el transporte por carretera está logrando mejoras sustanciales de su eficiencia energética que, sin embargo, se están viendo en gran medida contrarrestadas por el incremento en el uso de estos medios de transporte. Por el contrario, no se han apreciado mejoras sustanciales en el caso del ferrocarril —aunque, no obstante, es éste el medio más eficiente—, y la aviación continúa siendo energéticamente el menos eficiente de todos los medios de transporte. De este modo, las previsiones de mejora en las emisiones del sector asociadas a un escenario tendencial como el descrito por el PEIT, no permitiría probablemente albergar mayores esperanzas respecto al tema ambientalmente crucial de la reducción de emisiones de contaminantes atmosféricos y de gases de efecto invernadero. Esta percepción pesimista se apoyaría, por un lado, en el incremento previsible en el uso del vehículo privado asociado a las fuertes inversiones en infraestructuras viarias, junto a una capacidad limitada del ferrocarril para mejorar su cuota de transporte, especialmente a costa del transporte aéreo, que es el de peor comportamiento ambiental y con el que, de momento, no es capaz de mejorar su competitividad en el sector del transporte internacional de pasajeros.

Esta visión ambientalmente negativa del escenario tendencial, se apoya pues fundamentalmente en la relación previsible de dicho escenario con las tendencias reforzadoras descritas en el bucle ‘inversión en carreteras y uso del vehículo privado’ y el reducido apoyo —e incluso en algunos casos inversión— de las tendencias


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compensadoras descritas en el bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’. El escenario, situado en el extremo del arco de escenarios posibles de desarrollo del PEIT que apuesta por una continuidad en el efecto inversor en infraestructuras, en detrimento de un reforzamiento del sistema de transporte, no parecería capaz, por lo tanto, de impulsar de manera significativa ninguna de las relaciones compensadoras positivas asociadas a los bucles de ‘ordenación territorial’, ‘servicios, conocimiento y calidad’ e ‘instrumentos de mercado’.

En definitiva, aunque dicho escenario tendencial nunca podría admitir abiertamente su renuncia al cumplimiento de los compromisos internacionales, especialmente en materia de reducción de la contribución del sector del transporte a la emisión de contaminantes atmosféricos y al cambio climático —en definitiva y básicamente, cumplimiento del Protocolo de Kyoto, pero también, entre otras, la estrategia europea de desarrollo sostenible y los contenidos al respecto de la política europea de transportes y la estrategia territorial europea—, el mantenimiento del actual ritmo acelerado de inversión en infraestructuras viarias y el carácter esencialmente radial de éstas —que contribuye al desequilibrio territorial— hace difícil pensar en un cumplimiento de los mismos, que dependería en exceso del éxito en los esfuerzos de mejora tecnológica.

Tabla 10-2 Escenario ambiental

Escenario ambiental Prioridades de actuación:

- Establecimiento de cuotas de emisiones

- Internalización a corto plazo de costes

- Actuación sobre la congestión vía precios

- Limitación de las inversiones en infraestructuras a los modos de mejor comportamiento ambiental

- Abandono de proyectos

- Aumento de la regulación en el transporte

- Superación de las obligaciones internacionales

El escenario opuesto al tendencial previsto en el PEIT es un escenario de promoción de los objetivos ambientales del transporte. De manera muy general, los objetivos ambientales del transporte se asocian con:

- la reducción de la demanda de transporte

- el reforzamiento de los modos de transporte ambientalmente más favorables

- la reducción de los impactos ambientales

Este último objetivo se refiere, fundamentalmente, a los esfuerzos continuados de mejora tecnológica y de innovación en los sistemas de transporte que contribuyan a reducir los impactos ambientales de éste y sus infraestructuras, incluyendo por supuesto los esfuerzos en I+D+i, pero también la mejora de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de los proyectos.


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Los otros dos objetivos señalados de reducción de la demanda de transporte y reforzamiento de los modos de transporte ambientalmente favorables, e incluso también en parte importante el ya referido de reducción de los impactos ambientales, se corresponden básicamente con medidas de desarrollo del sistema de transporte. Por tanto, un escenario de desarrollo del PEIT con clara vocación de rigurosa supeditación a los objetivos ambientales, podría identificarse con el margen opuesto al caracterizado por el escenario tendencial, situándose decididamente en el extremo de desarrollo de medidas de gestión del sistema de transporte, con un desarrollo del sistema de infraestructuras que podría considerarse marginal.

En definitiva, el escenario ambiental orienta sus actuaciones a la reducción e internalización de las externalidades ambientales del sistema, para lo cual se centra en la reducción de los bucles de reforzamiento de los impactos ambientales del transporte —fundamentalmente, reducción de la inversión en infraestructuras, evitando, con ello, el reforzamiento de las tendencias negativas que se estructuran en torno al bucle de ‘inversión en carreteras y uso del vehículo privado’— y reforzamiento de los denominados bucles compensadores: ‘intermodalidad y uso del transporte público’, ‘ordenación territorial’, ‘instrumentos de mercado’ y ‘servicios, conocimiento y calidad’ (inversión en desarrollo de servicios y apoyo a las mejoras tecnológicas).

Una de las principales dificultades de operacionalización efectiva a corto plazo del escenario ambiental es su requerimiento de coordinación con otras políticas y agentes que intervienen de manera activa en el funcionamiento del sistema de transporte, especialmente los operadores del transporte, sin cuyo concurso no existen posibilidades reales de alcanzar sus objetivos en plazo. Sería necesario, por tanto, acompasar el proceso de transformación integrando en él las capacidades de cambio de estos sectores y agentes, mediante un adecuado nivel de compromiso entre acción regulatoria y medidas compensatorias que permitiesen la asimilación de los costes de las externalidades sin llegar a afectar seriamente a la competitividad de las empresas españolas.

Los objetivos fundamentales de un escenario ambiental para el transporte serán de cumplimiento de los compromisos ambientales incluidos en los tratados y convenios internacionales suscritos por España, así como en la legislación y políticas europeas. Considerando el relativo retraso de España respecto a algunos países de nuestro entorno europeo en el impulso de actuaciones pioneras en materia de gestión ambiental del sistema del transporte —en gran parte debido a la concentración de esfuerzos en recuperar el denominado déficit histórico en materia de infraestructuras—, un planteamiento que implicase compromisos ambientales más allá de los contenidos en este marco de referencia, sería poco realista e innecesario. En definitiva, se puede considerar que un escenario ambientalmente óptimo sería aquel que asumiera como prioridad el impulso decidido y el compromiso de alcanzar en los plazos convenidos y aceptados dichos objetivos ambientales, supeditando a este cumplimiento el desarrollo de otros objetivos o prioridades de actuación.

Naturalmente, el reforzamiento de los modos de transporte ambientalmente más favorables, en la medida en que se desee compatibilizar de manera estricta con los objetivos de reducción de la demanda de transporte y reducción de los impactos ambientales, deberá centrarse fundamentalmente en medidas ‘blandas’ de mejora de los servicios de interoperabilidad de los distintos modos y favorecimiento del uso de los


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modos menos agresivos y de carácter público —ferrocarril, navegación— frente a los privados y ambientalmente más agresivos —carretera, transporte aéreo, reforzando los bucles compensadores asociados a estos sistemas.

Las principales limitaciones de este escenario surgen al no poder confiar a corto plazo en la eficiencia de las medidas de reducción de la demanda, junto con la actual falta de una distribución modal equilibrada de las infraestructuras que permita pensar en una racionalización efectiva del uso del transporte, derivando éste hacia modos ambientalmente más favorables. Se hace necesario establecer un marco apropiado de prioridades que asegure un compromiso óptimo entre objetivos parciales, a veces quizá aparentemente contradictorios, de tal forma que terminen por converger en sus ritmos y permitan un logro efectivo, en el menor tiempo y con el menor coste posible, de los objetivos ambientales aplicables a la política del transporte.

Un desarrollo estricto del escenario ambiental, que adoptase como prioritario a corto plazo el objetivo de reducción de la demanda de transporte, limitaría por tanto de forma significativa la inversión en nuevas infraestructuras, incluidas aquellas que pudieran contribuir de manera efectiva al equilibrio en la distribución modal de las infraestructuras. Esto, aplicado al caso español, implicaría una evidente dificultad para conseguir la materialización de los beneficios de dicha distribución modal de las infraestructuras (descritos en el bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’), básicamente la mejora del reparto modal equilibrado —debido a la falta de infraestructuras suficientes distribuidas por todo el territorio capaces de competir de manera efectiva con el modo carretera por la demanda existente—, uso más eficiente de los los recursos del sistema —disminuyendo, al tiempo, el riesgo de saturación y, por tanto, de congestión— e impulso de la generación de nodos y redes que, a su vez, pudieran contribuir a un mayor uso del transporte público.

Una visión más posibilista de este escenario, debería dar prioridad a la gestión de la demanda existente antes que al objetivo de su reducción —más incierto en sus posibilidades de logro y, en cualquier caso, a mucho más largo plazo—, con la vista puesta en reducir de manera efectiva el desequilibrio modal actual a favor de la carretera, lo que justificaría el mantenimiento de la inversión en nuevas infraestructuras de modos ambientalmente más favorables, en especial el ferrocarril, con la que se favorecerían los efectos compensadores positivos asociados al bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’.

No obstante y a pesar de lo anterior, el escenario ambiental plantea también con claridad la necesidad de intensificación de esfuerzos dirigidos a la reducción de la demanda, fundamentalmente favoreciendo medidas de mejora de los actuales sistemas de ordenación territorial, en los que el transporte interviene como un sistema que en parte apoya y en parte justifica actuaciones territoriales emprendidas desde otros sectores y ámbitos competenciales. En particular, están identificados claramente mecanismos de retroalimentación entre los sistemas de ordenación urbana —de competencia esencialmente local y autonómica— y los de distribución de las redes y modos de transporte, de tal forma que el desarrollo del sistema viario ha permitido la extensión de un modelo de extensión urbana basado en una cultura de calidad de vida que choca frontalmente con los objetivos de reducción de las necesidades de movilidad y de mayor eficiencia del sistema de transporte público —parcialmente descritas en los bucles de ‘ordenación territorial’ e ‘instrumentos de mercado’ en sus aspectos relativos


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directamente al sistema del transporte, especialmente a través de la desincentivación del uso del transporte privado.

En definitiva, el escenario ambiental puede también definirse como una alternativa flexible basada en la prioridad de los objetivos ambientales del transporte sobre cualquier otro criterio de diseño del PEIT. Flexible en el sentido de que, asumiendo como mínimos los objetivos ambientales de la política del transporte ya comprometidos directa o indirectamente por España, podría llegar a plantearse objetivos que superasen éstos y situasen a España en un papel de liderazgo en el ámbito internacional. Este último escenario, más ambicioso, implicaría una apuesta decidida por una reducción a corto plazo de la demanda de transporte, el logro de un intenso y rápido trasvase modal y una mejora sustancial a corto plazo de las tecnologías disponibles. Respecto a la tecnología, aunque el ritmo de introducción de mejoras es elevado, no parece que a corto plazo vayan a ser capaces de proporcionar sistemas suficientemente eficientes en términos de consumo de energía y emisiones. Por otra parte, la reducción de la demanda de servicios de transporte implicaría la generalización de medidas cuya efectividad está escasamente contrastada y que implicarían cambios en el sector económico probablemente muy difíciles de asumir a corto plazo, sin antes haber creado las condiciones adecuadas para ello. Implicaría también la necesidad de introducción de cambios de comportamiento en la sociedad, que necesariamente deberían ir de la mano de una intensificación del marco de regulación ya existente. Por lo tanto, a corto plazo la capacidad real de actuación se soportaría especialmente en la intensificación del trasvase modal, que actualmente implicaría el mantenimiento de un alto nivel de inversión en infraestructuras para permitir reequilibrar la distribución modal. Sobre este escenario más ambicioso surgen pues dudas respecto a su viabilidad —que no son fáciles de disipar con el estado actual de conocimiento en la materia— e incluso a su posible incompatibilidad respecto a otros objetivos prioritarios de las políticas española y europea, como son los de sostenibilidad y mejora de la competitividad del mercado europeo.

Un escenario ambiental menos exigente, inicialmente limitado en la concreción de sus objetivos a aquellos derivados del marco ya existente de objetivos ambientales de la política del transporte, constituye sin embargo un escenario que debería considerarse viable, al menos como referencia en un horizonte a medio plazo, pero que impondría criterios restrictivos más exigentes en la selección de alternativas y criterios de aplicación en las fases posteriores de desarrollo del PEIT e impulsaría un incremento de las medidas de regulación del transporte. Este escenario asumiría en cualquier caso como prioritarios los objetivos de reducción de las emisiones a la atmósfera, centrales en la política ambiental del transporte. Estos objetivos de reducción de las emisiones son precisamente los que irían más ligados a una política de gestión de la demanda que, para ser plenamente efectiva, debería apoyarse tanto en la redistribución modal como en la disminución de la demanda de servicios de transporte. A su vez, esta reducción sólo parcialmente podría ser lograda mediante una acción regulatoria específica de reducción de la circulación de vehículos —que se centraría especialmente en las áreas más sensibles y afectadas, mediante instrumentos de restricción a la circulación o la aplicación de una política de precios—, debiendo apoyarse en una firme mejora de la coordinación entre los sectores y políticas relacionados con el transporte, cuyos efectos son de aparición más lenta e incierta, al requerir una coordinación a muchas bandas que, en gran medida, trasciende las capacidades y el marco competencial de la política del transporte. Por lo tanto, en la medida en que una política de actuación orientada a la


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disminución de la demanda no afecta sólo a la política del transporte, sería un error confiar en exceso el éxito del PEIT a la misma. El PEIT debería, eso sí, asumir estos objetivos e impulsarlos desde su marco y capacidades de actuación y coordinación.

Tabla 10-3 Escenario PEIT

Escenario PEIT 2020 Prioridades de actuación:

- Coordinación entre modos de actuación

- Internalización a largo plazo de costes

- Terminación de las redes (homogeneidad y equilibrio)

- Compatibilidad infraestructuras convencionales y de alta capacidad: asignación según eficiencia (demanda)

- Apoyo y estímulo a la cooperación entre operadores

- Impulso activo de los acuerdos internacionales

- Coordinación entre titulares y explotadores de las diferentes redes de transporte

- Seguimiento continuado del sistema

- Apoyo a la innovación en el transporte

El escenario PEIT 2020 apuesta por integrar el escenario ambiental como punto de referencia fundamental en un objetivo más general de sostenibilidad del sistema del transporte, el cual debe orientarse hacia un necesario compromiso de objetivos que aseguren una viabilidad a corto, medio y largo plazo del sistema, basado en el equilibrio y refuerzo mutuo de las dimensiones económica, social y ambiental. Es decir, a diferencia del denominado escenario tendencial, que da prioridad a los objetivos económicos, y en menor medida sociales, del transporte, y del denominado escenario ambiental, cuya prioridad evidente son los objetivos ambientales, el escenario PEIT 2020 pretende desarrollar plenamente el concepto de sostenibilidad del sistema, dando igual prioridad a los objetivos económicos, sociales y ambientales del sistema de transporte, y resolviendo sus contradicciones mediante un planteamiento de compromiso en los ritmos y plazos intermedios para buscar la convergencia de todos ellos en el medio y largo plazo.

El escenario PEIT se refuerza en aquellos aspectos en los que tiene mayor independencia o capacidad de actuación y que, por lo tanto, mejor pueden contribuir a la consecución de sus objetivos con independencia del grado real y efectivo logrado de coordinación con otras políticas sectoriales: desarrollo de instrumentos y métodos de coordinación entre modos de transporte (intercambiadores de transporte de pasajeros y mercancías, incentivación de la intermodalidad y coordinación en los operadores...) y un programa de terminación de las redes existentes que mejore las opciones de accesibilidad en las áreas con un déficit mayor.

Este programa de terminación de redes centraría gran parte de las prioridades en los primeros años de desarrollo del PEIT marcando, de este modo, una cierta continuidad respecto al escenario tendencial actual, continuidad que se pretende vaya desapareciendo gradualmente para converger en el medio plazo con los objetivos y prioridades de actuación básicamente ya identificadas en el escenario ambiental.


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Es necesario que el PEIT establezca en sus fases iniciales de implementación, en la definición de sus programas de actuación, criterios claros que permitan una identificación de las infraestructuras de carácter prioritario, es decir, aquellas que mejor se integren con los objetivos ambientales a largo plazo del PEIT. Este requerimiento de establecimiento de criterios ambientales no se refiere tanto a criterios de diseño, cuya valoración corresponde fundamentalmente a la fase de proyectos y, por tanto, perfectamente recogidos ya en los procedimientos habituales de evaluación de impacto ambiental, sino a criterios de selección estratégica de áreas e infraestructuras–tipo prioritarias, que son los que pueden ser contrastados con los objetivos ambientales específicos del PEIT.

El escenario PEIT 2020 prevé, durante los primeros años de su implementación, la concentración de la inversión en infraestructuras en la mejora de las comunicaciones convencionales, principalmente carreteras y ferrocarril de alta velocidad. Desde una perspectiva ambiental, los efectos asociados a la inversión en nuevas infraestructuras viarias suponen una contribución clara al reforzamiento de las principales dinámicas negativas del sistema de transporte, tal y como describe el bucle de ‘inversión en carreteras y uso del vehículo privado’. Sus beneficios inmediatos de mejora de la accesibilidad en áreas desfavorecidas, sólo indirectamente, y de manera incierta y a largo plazo, podrían llegar a tener consecuencias ambientales positivas asociadas al favorecimiento de la sostenibilidad del sistema y quizá a modificaciones en los patrones de distribución y uso del territorio. Por lo tanto, se deberán establecer con claridad los criterios que justifiquen la superación de los umbrales de rentabilidad social de las infraestructuras a desarrollar, contando con el efecto positivo que dicho criterio tendría de limitación y racionalización de la inversión en carreteras, favoreciendo aquellas que menos contribuyan a la generación de nuevas externalidades o a profundizar los desequilibrios ya existentes en la distribución de infraestructuras, la duplicación de infraestructuras y el incentivo indiscriminado al uso del transporte privado. En particular, deberá evitarse una satisfacción indiscriminada de la demanda de nuevas carreteras para superar situaciones de congestión, pues normalmente se pondrían así en marcha mecanismos de incentivo adicional del uso del vehículo privado que, de nuevo, conducirían a la saturación del sistema, mientras que en muchos casos podrían resolverse estas mismas situaciones con medidas de ordenación o limitación de otro tipo, tal y como describe el bucle de ‘instrumentos de mercado’, especialmente en áreas urbanas.

De manera similar, es necesario fijar criterios que, de manera estricta, establezcan los umbrales de rentabilidad social para el resto de las nuevas infraestructuras que se pretenda desarrollar, de tal manera que se asegure su contribución efectiva a largo plazo a los objetivos generales de mejora de la distribución modal y generación de nodos y redes y estimulen el uso del transporte público ambientalmente más favorables, tanto para los transportes de pasajeros como de mercancías.

Naturalmente, el escenario PEIT deja abiertas numerosas opciones posibles para su desarrollo que podrían implicar perfiles ambientalmente muy distintos. Respecto a la necesidad de mejorar la accesibilidad al territorio, por ejemplo, caben apuestas estratégicas diferentes en función, primero de la escala a la que se quiera entender la equiparación de los niveles de accesibilidad —por ejemplo, a nivel regional, o a un nivel infraregional más aproximado al modelo de red de ciudades medias promovido por la Estrategia Territorial Europea— y, segundo, del tipo de accesibilidad que se


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pretende equiparar, que puede ser simplemente mediante el incremento de la movilidad, o también a través de una reducción de las necesidades de movilidad —equiparación de las oportunidades de acceso a servicios.

Esta segunda vía, ya contemplada en el escenario ambiental, se orientaría a lograr reducir la demanda de servicios de transporte, en gran medida basada en una coordinación de políticas en la que los esfuerzos de concienciación y educación de la población y los operadores y los instrumentos de mercado utilizados, complementen políticas de mejora de la distribución espacial de la demanda, fundamentalmente políticas urbanísticas y de ordenación territorial, cuyos beneficios deseables quedan descritos en el bucle de ‘ordenación territorial’.

La intermodalidad queda configurada en el escenario PEIT como la estrategia fundamental de mejora integral del sistema de transporte a medio plazo. La estrategia básica es la de asegurar a corto plazo que se dan las condiciones necesarias para que la intermodalidad sea una realidad que opere de manera generalizada y eficiente. El escenario buscado es el de una red jerárquica de infraestructuras modalmente equilibrada y soportada en un completo sistema de intercambiadores de transporte para personas y mercancías. De este modo, se favorecerían no sólo los objetivos sociales y económicos de una accesibilidad de calidad generalizada al conjunto del territorio nacional, sino un sistema que apoyaría decididamente el sistema de transporte público y una mejor eficiencia en el uso de los recursos del sistema, reduciendo con todo ello sustancialmente las externalidades del sistema, objetivo ambiental último de la política de transporte (ver bucle ‘intermodalidad y uso del transporte público’).

Esta internalización se pretende también apoyar mediante la introducción de nuevas medidas de regulación, que actuarían reforzando la intermodalidad y sus beneficios ambientales directos (ver bucle de ‘instrumentos de mercado’). El carácter complementario, no estructural, de estas medidas aconsejan su acompasamiento a las posibilidades de desarrollo del sistema estructural de la intermodalidad, lo que se traducirá en una aplicación gradual, a medida que el sistema intermodal se desarrolle. Muchos de estos instrumentos de regulación y de mercado se aplican, sin embargo, en ámbitos reducidos, como el urbano, y por lo tanto en estos casos las condiciones de intermodalidad pueden encontrarse, con independencia de un desarrollo más generalizado estimulado por el PEIT, e incluso, como en el caso de las grandes áreas metropolitanas, existir ya, por lo que su aplicación temprana sería posible y muy beneficiosa también por su posible carácter demostrativo.

El apoyo a la innovación en el transporte, tercera piedra angular del escenario PEIT, tiene como objetivo lograr una mejora de los objetivos de reforzamiento de los modos de transporte ambientalmente favorables y reducción de los impactos ambientales del transporte, centrándose tanto en la mejora tecnológica como en la de los servicios de transporte, descritos en el bucle ‘servicios, conocimiento y calidad’. Su influencia en los sistemas de generación de la demanda pretende también ser impulsada, aunque resulta más incierta su capacidad de obrar de manera efectiva en este ámbito.

En definitiva, el escenario PEIT se asemeja mucho en sus objetivos ambientales al escenario ambiental, del que sin embargo se diferencia fundamentalmente por superponer, a corto plazo, las medidas de vocación claramente ambiental con otras destinadas a asegurar la viabilidad del proceso mediante una transición suave y


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ordenada que integre, junto con los ambientales, los objetivos y aspiraciones sociales y económicas respecto al sistema integral de transporte. El diagnóstico ambiental del PEIT no deja lugar a dudas sobre la insostenibilidad del sistema actual, cuya inercia, de no ser modificada urgentemente, hará inviable el cumplimiento final de los objetivos ambientales de la política del transporte. El escenario PEIT, pretende el desarrollo de fórmulas que aseguren la viabilidad a largo plazo de los objetivos ambientales gracias a la integración de objetivos de sostenibilidad y una adecuada coordinación de las actuaciones que los desarrollan.

A diferencia del escenario tendencial, e incluso del ambiental, el escenario PEIT pretende integrar en una misma solución a largo plazo criterios de actuación que actúan sobre dos piezas muy distintas del sistema de transportes, el de desarrollo de infraestructuras y el de mejora de los servicios de transporte. Además, se pretende una evolución gradual partiendo de un sistema que inicialmente seguiría concentrando esfuerzos en el desarrollo de las infraestructuras que permitiesen superar las deficiencias de la red existente, para posteriormente concentrar los esfuerzos fundamentalmente en medidas que actúen directamente sobre la dinámica de transporte. Existe, sin embargo, un riesgo evidente de tendencia a prolongar las actuaciones sobre infraestructuras, de efectividad mucho más inmediata, en detrimento de las actuaciones más ‘blandas’ sobre el sistema de transporte. Esta tendencia a la perpetuación de la dominancia de las actuaciones basadas en el hormigón ha sido característica de muchos planes, en los que la falta de una clara voluntad de desarrollo integral de los objetivos iniciales, ha terminado por conducir a desarrollos muy sesgados hacia las intervenciones más ‘duras’, alterándose incluso finalmente por completo el perfil del plan inicialmente aprobado. Se encuentran muchos ejemplos no sólo en la planificación del transporte, sino en otras planificaciones en las que, directa o indirectamente, se promueve el desarrollo de dotaciones e infraestructuras, que terminan por imponer su sesgo. El PEIT prevé pues la necesidad de establecer mecanismos rigurosos y continuados de seguimiento del sistema, que deberían ser desarrollados en las fases iniciales de implementación, y suficientemente dotados de recursos y capacidad de intervención para asegurar el cumplimiento estricto de sus directrices básicas.

10.2 Conclusiones sobre las alternativas del PEIT

En España se carece actualmente de un instrumento de planificación sobre las infraestructuras y el transporte, situación que ha generado un vacío importante que es urgente superar si se quiere asegurar la coherencia de la política de transportes con las políticas europeas en materia ambiental y de sostenibilidad y el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por España. La inexistencia de un referente y un marco previo de planificación integrada de las infraestructuras y el transporte es la razón por la que el PEIT ha tenido que hacerse desde planteamientos de base muy estratégicos, de los que se carecía, asumiendo la necesidad de una revisión en profundidad de las estrategias básicas a desarrollar en política de infraestructuras y transporte, y a partir de los cuales definir sus objetivos específicos. El PEIT propone así tres escenarios alternativos para desarrollo de los objetivos generales acordados por el Consejo de Ministros de 16 de julio de 2004.

Una primera consecuencia de la necesidad de este posicionamiento más estratégico, es el hecho patente en el PEIT de la falta de un proceso de definición de alternativas de


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medidas más concretas de su desarrollo, que deberán ser por tanto abordadas en los programas posteriores, si se quiere dotar al sistema de planificación del transporte de las garantías suficientes de coherencia con sus planteamientos más estratégicos: en definitiva, el PEIT constituye una propuesta de objetivos estratégicos y criterios (directrices) básicas para su desarrollo, que deberá ser concretado en propuestas que incorporen metas específicas adecuadas a estos criterios y con capacidad suficiente para desarrollar exitosamente los objetivos PEIT.

Las alternativas del PEIT son alternativas de escenarios posibles en un abanico extremo entre la continuidad en el desarrollo de infraestructuras —como opción básica de gestión de la oferta— y un giro radical en la política desarrollada hasta ahora que supusiese la reducción drástica de las inversiones en infraestructuras y se orientase a una gestión real de la demanda, es decir, a conseguir una reducción de las necesidades demandadas de servicios de transporte y a mejorar ambientalmente, mediante la intermodalidad, los actuales servicios de transporte. El escenario tendencial presenta serias dudas respecto a su capacidad para lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales, incluso a muy largo plazo, pues supone la perpetuación de un modelo basado en satisfacer las demandas de transporte por la vía casi exclusiva de la dotación infraestructural, cuestionando así seriamente los objetivos generales de mejora de la eficiencia del sistema (incentivo al uso del transporte privado, sobredotación y duplicación de infraestructuras, desequilibrios modales), fortalecimiento de la cohesión social y territorial (desequilibrios territoriales) y contribución a la sostenibilidad general del sistema (asociado a los problemas ambientales derivados de la baja eficiencia del sistema). El escenario ambiental implica, por su parte, una apuesta de resultados inciertos a favor de los instrumentos de gestión real de la demanda. La incertidumbre respecto a la capacidad no contrastada de los instrumentos de reducción efectiva de la demanda, no permiten confirmar un escenario claro de consecución de los objetivos ambientales a partir de estas medidas. De esta forma, pese a que esta alternativa constituiría un escenario ambientalmente más favorable que las restantes, actuando casi exclusivamente sobre los bucles compensadores del sistema TAT, queda cuestionada por las limitaciones que impondría a la consecución de objetivos generales del PEIT, económicos, sociales e incluso de sostenibilidad del sistema a largo plazo, sin poder tampoco ofrecer a cambio las suficientes garantías respecto a la viabilidad y capacidad de muchas de sus líneas básicas de actuación.

El escenario PEIT se justifica pues como la alternativa estratégica que mejor puede asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sistema sin comprometer con ello la consecución de sus objetivos ambientales, aunque dada su formulación estratégica e integrada supone mantener un cierto grado de indefinición respecto al alcance real y capacidad de mejora ambiental de muchas de sus líneas de actuación. Es pues una alternativa estratégica de compromiso entre la necesidad de asegurar una cierta estabilidad y continuidad al sistema existente y la decisión de transformar en profundidad a futuro el sistema de transporte.

En este sentido se puede afirmar además que la alternativa PEIT asume de forma integral los retos identificados en el diagnóstico de la situación actual del sistema TAT. Se hace cargo del significativo desequilibrio estructural entre las relaciones reforzadoras y compensadoras, originadas en una carencia sistemática de una visión estratégica, de largo plazo, y comprensiva del sistema, proponiendo un conjunto de objetivos, y una


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estrategia que se hace cargo de esa totalidad como problema de política, cosa hasta ahora inexistente como voluntas de gestión.

Desde otra perspectiva resulta importante que la propuesta del PEIT constituye en sí misma un nuevo modelo de política de transporte, cosa que claramente se reclamaba desde el diagnóstico. La bondad de este nuevo modelo radica justamente en que su éxito depende de la activación real de los mecanismos y bucles compensadores del sistema. La alternativa PEIT requiere intrínsecamente, a diferencia de los modelos de transporte practicados hasta la fecha, la incentivación de la inteligencia del sistema en todos sus sentidos.

Apostar por una gestión de una totalidad y de forma estratégica, apuntando hacia un cambio estructural, es sin duda una tarea que supone muchas incertidumbres. Esto por varias razones, entre otras, porque una totalidad de semejante complejidad no es predecible como objeto de política. Se apuesta por una acción estratégicamente orientada por criterios coherentes, que en un devenir de gestión institucional supuestamente maduro debe ir produciendo los resultados esperados, en todos los frentes, pero lejos de metas cuantificables con la precisión de una estrategia sectorializada y unidimensional. Pero también porque la apuesta estratégica del PEIT se realiza en un marco institucional que carece de buena parte de los instrumentos para llevar a cabo una apuesta de este tipo con el grado de detalle que podría ser recomendable. Esto hace que sus recomendaciones en algún caso tengan un abanico amplio de aplicación concreta, pudiéndose difuminar en el camino su objetivo último, Finalmente, hay riesgos, porque el cambio estructural de modelo que propone el PEIT implica compromisos y cambios de un quehacer institucional que no es fácil de alcanzar.

Es también, por lo tanto, una alternativa que asume riesgos específicos desde una perspectiva ambiental. Los diagramas que resumen el sistema TAT muestran con claridad la distancia que, en general, existe entre los instrumentos de política básicos sobre los que la política de infraestructuras y transporte tiene capacidad de acción directa y sus posteriores efectos ambientales indirectos. Tan sólo algunas mejoras de carácter tecnológico y ciertas medidas de gestión ambiental directa podrían tener efectos directos de mejora de la calidad ambiental del sistema. Sin embargo, apenas se encuentran referencias en el escenario PEIT a estas medidas, en parte porque no dependen directamente del PEIT —caso de las opciones de mejora tecnológica en los vehículos, que desde el ámbito de la política del transporte sólo pueden ser incentivadas, o favorecidas por instrumentos de regulación— o porque se considera que su ámbito de aplicación corresponderá fundamentalmente a criterios funcionales de diseño a incorporar de manera más específica en los programas y proyectos posteriores de desarrollo del PEIT.

Así pues, el escenario PEIT supone una apuesta por lograr los efectos indirectos inducidos sobre el medio ambiente de las acciones y medidas impulsadas. Asumiendo las limitaciones de las actuaciones posibles de efecto ambiental directo, resulta también patente la complejidad e incertidumbre que esta alternativa estratégica asume desde un punto de vista ambiental. Al apostar en una primera fase por una política, en gran medida, de continuidad en la intensidad y orientación de las inversiones en infraestructuras, el PEIT asume la necesidad de posponer a una segunda fase la consecución plena de sus objetivos ambientales. La necesidad de asegurar una


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coordinación suficiente a lo largo de todo el proceso resulta más que evidente si se quiere evitar que las desviaciones sobre el plan inicial se produzcan de manera sensible una vez consolidada la fase primera de mejora de las dotaciones en infraestructuras y puedan afectar más negativamente a las medidas posteriores de carácter ambientalmente más favorable. El escenario deja también importantes dudas por resolver respecto a la capacidad de las medidas que ponga en marcha para conseguir, a medio y largo plazo, los objetivos ambientales deseados, y especialmente la capacidad de los los bucles compensadores para contrarrestar y superar el efecto inicial de los bucles reforzadores. En gran medida, estas incertidumbres son inherentes al estado actual del conocimiento en cuestión de mejora de la intermodalidad y de la capacidad de la acción política coordinada para conseguir reducir las necesidades y demandas de movilidad, dos de las apuestas fundamentales del PEIT a medio y largo plazo, así como de la capacidad de traducir los esfuerzos actuales en I+D+i en mejora de las presiones ambientales reales del sistema. No obstante, actualmente no parece existir una alternativa ambiental más favorable que no sea la de introducción de mecanismos que fuercen la reducción generalizada de la demanda real de servicios de transporte, de efectividad al menos dudosa y cuyas consecuencias económicas y sociales serían probablemente difíciles de asumir.

Algunos aspectos fundamentales del escenario PEIT van ligados a su necesaria coordinación con otras políticas nacionales, regionales y locales, en particular políticas territoriales y de desarrollo urbanístico, actualmente, y de manera bastante generalizada, adaptadas a modos de segregación de usos y dispersión territorial favorecidos por la mejora de las opciones de movilidad, que permiten la constante mejora de la accesibilidad y un más fácil y generalizado acceso a los modos privados de transporte motorizado. A su vez, la dispersión urbana y la segregación de usos dificultan la operatividad eficiente de los servicios públicos de transporte. Es pues esencial que el PEIT desarrolle y prevea también mecanismos eficaces y duraderos de coordinación de estas políticas, para lo cual deberá favorecer las instancias de discusión y participación necesarias y a los niveles apropiados para garantizar el necesario consenso en torno a las acciones emprendidas y la coordinación a largo plazo de las políticas sectoriales.


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11 Evaluación de las directrices del PEIT y de su efecto sobre el sistema TAT

El PEIT en su apartado estratégico acaba con un conjunto estructurado de Directrices generales y sectoriales, que pretende ser una guía para la toma de decisión estratégica en cascada que el propio plan supone como proceso.

A continuación se evalúan esas Directrices y sus efectos sobre el sistema TAT.

11.1 Las Directrices del PEIT y el sistema TAT

El escenario PEIT plantea su desarrollo completo en tres fases en cascada, con objetivos específicos diferentes: una primera fase en la que se pretende consolidar el sistema de infraestructuras básicas del transporte; una fase posterior en la que se reduce el esfuerzo inversor en nuevas infraestructuras, se consolida el modelo intermodal y se intensifican los esfuerzos de desacoplamiento entre demanda de transporte y crecimiento económico; y una fase final de consolidación del sistema, asegurando su sostenibilidad a largo plazo. Concebido como un plan con objetivos operativos que se suceden en tres fases, evolucionando éstos a medida que se desarrollan, el PEIT debe hacer frente a una evidente complejidad en su estrategia de desarrollo.

Su estrategia básica, ya perfilada al valorar la alternativa del escenario PEIT, se fundamenta en desarrollar una visión sostenible del sistema de transporte, en la que la infra o sobrevaloración de ninguna de las dimensiones básicas de la sostenibilidad, la ambiental incluida, pueda llegar a suponer una quiebra a medio o largo plazo de las necesidades de desarrollo de las otras. Desde el punto de vista de su interpretación en términos ambientales, los pilares básicos en torno a los que gira la estrategia PEIT son los siguientes:

- Desarrollar nuevas infraestructuras, con especial atención a las viarias y ferroviarias de alta capacidad, que completen la red existente y mejora de la red convencional existente.

- Profundizar los instrumentos y opciones existentes de gestión de la demanda que permitan una disociación efectiva de la demanda del transporte respecto al crecimiento económico

- Estimular la investigación orientada a mejorar la eficiencia ambiental del sistema

- Desarrollar un marco de planificación y coordinación que asegure una gestión viable del PEIT

De éstos, los mayores esfuerzos a medio y largo plazo y de los que se espera una mayor contribución a consolidar el PEIT como un escenario alternativo al tendencial, son las actuaciones de disociación basadas en el apoyo y fomento de la intermodalidad, mediante una combinación de mejora del marco de regulación, desarrollo de nuevos instrumentos de mercado, apoyo a la generación de nodos y redes, mejora de la red y apoyo de la transformación de los operadores del transporte en operadores logísticos.


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El PEIT propone un conjunto de directrices que actúan como criterios básicos para orientar los programas de actuaciones que se vayan desarrollando para cada una de las fases previstas para su ejecución, 2005–2008, 2009–2012 y 2013–2020. Estas directrices han sido contrastadas con el modelo TAT e identificadas las relaciones del sistema sobre las que tendrían una influencia más evidente. Naturalmente, el PEIT interviene a nivel de los instrumentos de política de infraestructuras y transporte, que generalmente no suponen una gestión ambiental directa y, en consecuencia, actúan induciendo transformaciones en distintos componentes del sistema (uso del transporte público o privado, mayor o menor equilibrio modal, mejora de los servicios del transporte, etc.) que se espera mejorarán, a su vez, los efectos ambientales finales.

Resultaría pues difícil y poco verosímil el ejercicio de cuantificación de los efectos ambientales finales de las directrices del PEIT, no sólo porque no estén cuantificadas todas las actuaciones previstas a lo largo de todo el horizonte de su desarrollo hasta 2020, sino por otras razones adicionales sustantivas, fundamentalmente:

- Efecto indirecto o en cascada sobre el entorno, que dificulta la valoración de las consecuencias finales ambientales, especialmente a la escala a la que opera el PEIT;

- dificultad para valorar la capacidad real de compensación o reequilibrio entre tendencias que actúan en sentido contrario sobre un mismo elemento del sistema; por ejemplo, efecto sobre la mejora de la distribución modal de las actuaciones previstas en viario y ferrocarril de alta capacidad y mejora del servicio aeroportuario internacional, por un lado, y mejora de la red convencional ferroviaria y los objetivos de hacerla más competitiva frente al vehículo privado y el avión en determinados trayectos, por el otro;

- la secuenciación en fases de las actuaciones previstas a lo largo de un período de quince años, a lo que se suma el carácter diferido de muchos de los efectos esperados, por ejemplo, la mejora efectiva de la intermodalidad una vez creadas las condiciones técnicas que la hacen posible;

- la incertidumbre respecto a la realización de las actuaciones previstas, lógicamente mayor en aquellas programadas para las fases segunda y final del PEIT, que coinciden precisamente con las fases de mayor impulso de sus objetivos ambientales;

- incertidumbre respecto a la capacidad y efectos finales de la coordinación y actuación integrada con otras políticas y actuaciones sectoriales, por ejemplo, las urbanísticas y de planificación territorial, que trascienden el ámbito de intervención del PEIT;

- la falta de conocimiento técnico suficiente y contrastado sobre el efecto real de muchas de las medidas propuestas, como por ejemplo las destinadas a reducir las necesidades de movilidad, o la capacidad de adaptación de los operadores de transporte a un modelo claramente intermodal, que requeriría incrementar sus capacidades como operadores logísticos; y

- la incertidumbre respecto a la capacidad de convertir en mejoras tecnológicas y del transporte efectivas los esfuerzos realizados en investigación y desarrollo.


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En gran medida, estas incertidumbres deberán intentar resolverse mediante la implementación de mecanismos que reduzcan los riesgos del PEIT y que se comentan más adelante. Pero sea por unas u otras razones, parece aventurado en esta fase de planteamiento estratégico que es el PEIT, realizar una valoración precisa o cuantificada de los efectos ambientales finales de sus directrices.

Lo que sí es posible, sin embargo, es valorar ambientalmente estas directrices, y el modo en que podrán influir, más o menos positivamente, en el sistema TAT. Esta valoración permite comprender en qué medida el PEIT satisface con sus directrices, mediante una aproximación estratégica adecuada, sus propios planteamientos en relación a objetivos y estrategia ambientales. El esquema de valoración del estado actual del sistema TAT pone claramente de manifiesto los desequilibrios y la insostenibilidad del actual sistema del transporte y revela con claridad de qué manera los instrumentos de política están afectando al sistema del transporte en su conjunto y de manera particularmente negativa al medio ambiente como receptor final de dichos efectos. Este esquema de valoración actual del sistema TAT es totalmente coherente con los resultados del diagnóstico ambiental y, por lo tanto, constituye un referente válido para la identificación de las “áreas débiles” y ‘fuertes’ del sistema en relación al medio ambiente. El PEIT, a través de sus directrices, puede, por tanto, actuar en un doble sentido respecto a cada una de las relaciones del sistema TAT: un sentido positivo, mejorando dichas relaciones —es decir, intensificando las relaciones compensadoras y reduciendo las reforzadoras— o empeorándolas —es decir, actuando en sentido contrario, reduciendo el efecto o intensidad de las relaciones compensadoras e intensificando las reforzadoras. De este modo, las directrices del PEIT han sido evaluadas en relación a su capacidad de influencia esperada sobre el sistema TAT valorado, considerando el sentido, positivo o negativo, y la mayor o menor intensidad con que previsiblemente incidirán en el actual sistema de relaciones valoradas del modelo TAT.

11.1.1 Visión unitaria de las infraestructuras y servicios: intermodalidad

El PEIT establece un conjunto de directrices generales de carácter transversal orientado a mejorar la intermodalidad del sistema actuando, fundamentalmente, a nivel de planificación de otras actividades. Estas directrices pretenden la introducción de mejoras en el sistema de planificación que actuarían, principalmente, orientando las actuaciones de mejora del equilibrio existente en la distribución modal de las infraestructuras e imponiendo unos criterios más exigentes que aumentarían el umbral de rentabilidad social de las infraestructuras y limitando con ello —y orientando mejor— las inversiones en nuevas infraestructuras. Se introducen como elementos principales en la estrategia de intermodalidad el reforzamiento de los nodos y se establecen criterios básicos para la mejora de los servicios de transporte mediante el impulso a la apuesta por la intermodalidad por parte de los operadores. Los criterios son, en esta fase inicial, de escasa concreción y el propio PEIT establece por ello la necesidad de concretar los objetivos y políticas en materia de intermodalidad, resultando en este sentido de especial interés la definición de la red intermodal básica. En definitiva, una apuesta clara por impulsar desde instrumentos de planificación la mejora de las principales relaciones compensadoras del sistema basadas en la intermodalidad, cuyo alcance real deberá ser concretado durante el proceso posterior de implementación del PEIT.


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11.1.2 Gestión integrada del sistema desde criterios de seguridad, calidad y eficiencia

Se plantean un conjunto de directrices básicas de gestión del sistema orientadas a establecer unas mayores garantías de mejora en la calidad y seguridad del sistema de transporte y del servicio a los usuarios, siempre desde la perspectiva de la intermodalidad. Debido a su carácter de acciones fundamentalmente de acompañamiento, su influencia en las principales dinámicas asociadas al sistema TAT será de una intensidad menor; sin embargo, estas directrices permitirían reforzar los efectos compensadores a los siguientes niveles:

- gasto en seguridad y mantenimiento, con especial énfasis en la mejora de la seguridad global del sistema;

- inversión en desarrollo de servicios, que implicaría una mejora en los servicios de transporte a partir de la adopción de medidas de mejora de gestión y control de calidad que contribuyan a una mejora global de los servicios multimodales del transporte y, con ello, favorezcan su reparto modal; e

- incorporación de sistemas de evaluación multimodal para las nuevas actuaciones que permitan una mejora en su planificación y que actuarían tanto como criterios de mejora de la distribución territorial de las infraestructuras, como de aumento del umbral de su rentabilidad social.

11.1.3 Financiación del sistema y tarificación

El PEIT pretende impulsar de manera significativa la utilización de instrumentos de mercado con la intención fundamental de limitar y mejorar la orientación de las inversiones en infraestructuras, actuando sobre sus umbrales de rentabilidad social gracias a la utilización de instrumentos de mejora de los criterios de financiación del sistema de transporte, de evaluación de su rentabilidad social, económica y ambiental y de tarificación. De manera secundaria, se pretende una mejora de los servicios de transporte mediante una reorientación de los sistemas de financiación de las conexiones intermodales, así como una mejora en los instrumentos de gestión ambiental directa vía la adecuación de la fiscalidad soportada por el sector.

La incertidumbre existente en torno a la capacidad real de los instrumentos de mercado para modificar tendencias en el sistema de transporte ha limitado, sin embargo, la incorporación de planteamientos más ambiciosos respecto a una posible aplicación más intensa de los mismos en la fase inicial de definición de directrices.

11.1.4 Equilibrar el territorio y mejorar su accesibilidad

Sin duda alguna, los criterios de mejora de la accesibilidad y el equilibrio territorial constituyen uno de los aspectos del PEIT cuyo desarrollo práctico puede resultar más controvertido, debido a la necesidad planteada en el escenario PEIT de lograr estos objetivos a partir de una política de cierta continuidad inicial con los planteamientos desarrollados hasta ahora y previstos en el escenario tendencial. El PEIT introduce unas directrices que quieren ser una clara apuesta para la consecución de estos objetivos de mejora del equilibrio y la accesibilidad territorial, supeditando éstos a su coherencia con


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la política territorial y haciendo explícito el deseo de reorientar el actual sistema radial. Sin embargo, son evidentes los riesgos inherentes a esta apuesta, que deberán ser por tanto evitados en su ejecución posterior mediante su concreción en medidas específicas suficientes en la fase de programación de las actividades del PEIT.

En primer lugar, es necesario concretar cuál es la política territorial a la que las actuaciones del PEIT deben prestar servicio. En este sentido, la Estrategia Territorial Europea debe constituir el referente básico, al integrar de manera coherente los objetivos de la política ambiental en la política territorial europea. De igual manera, es imprescindible superar en la fase de concreción y programación de las actividades del PEIT, las incertidumbres que pudieran surgir en relación al modo en que se debe continuar el proceso actual de inversión en nuevas infraestructuras, cuya finalidad sería ahora la de completar la actual red sirviendo, a medio y largo plazo, a los nuevos objetivos establecidos en el PEIT. En la medida en que vayan superando estas incertidumbres, estas directrices podrán contribuir de manera eficaz a la eficiencia del modelo de planificación, con efectos positivos de mejora de la distribución equilibrada de modos e infraestructuras, disminuyendo el riesgo de duplicación de infraestructuras e incrementando, de acuerdo a los objetivos ambientales y sociales de la política territorial, el umbral de rentabilidad de las infraestructuras.

En segundo lugar, la directriz pretende consagrar el concepto de accesibilidad basada en los servicios como complemento sustancial a la accesibilidad aportada por las infraestructuras, constituyendo de este modo un impulso a la inversión en desarrollo de servicios, cuyo carácter deberá, sin embargo, ser apropiadamente desarrollado y concretado en la fase de programación para evitar el riesgo de que se diluya y pierda su capacidad de influencia efectiva en el sistema.

11.1.5 La movilidad urbana

Reconociendo la importancia de los sistemas de transporte en el medio urbano y su contribución muy significativa a los impactos del sector, el PEIT establece algunas directrices específicas, aunque su relevancia ambiental no está bien concretada en todos los casos. Sin duda, el efecto más destacable debería ser la vinculación de la intervención de la Administración General del Estado en las actuaciones urbanas del transporte a la existencia previa de planes de movilidad sostenible, aunque será necesario que se concrete con más detalle cuales deberán ser los criterios y objetivos básicos generales que dichos planes deberán incorporar para ofrecer las garantías mínimas necesarias respecto a la pertinencia de las intervenciones propuestas. En este mismo sentido, deberán también concretarse los contenidos básicos previstos del marco normativo que regulará la financiación del transporte urbano. En definitiva, se pretende intervenir básicamente a través de una actuación normativa que mejore el actual marco de planificación de la intervención del Estado en el desarrollo de las infraestructuras y el transporte en los entornos urbanos, pero la capacidad de estas medidas de mejora de los efectos ambientales de dicho sistema de planificación dependerá de cuáles sean los criterios específicos que se incorporen, y que deberán ser en consecuencia detallados con anterioridad para su valoración efectiva.

El PEIT se hace eco también de la importancia y actual dinamismo en el sector de la investigación aplicada a la mejora de la eficiencia ambiental de los sistemas de movilidad urbana y propone el desarrollo de actuaciones con carácter demostrativo que


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impulsen el desarrollo e implantación de nuevos sistemas de movilidad sostenible. La capacidad de demostración de este tipo de actuaciones en las ciudades, fundamentalmente debido a sus cualidades como espejo capaz de llegar a un público objetivo muy amplio y diverso, viene avalada por numerosas experiencias previas y existe una experiencia ya muy importante de apoyo institucional a nivel europeo a través de programas como el Life Medio Ambiente. Falta pues concretar el alcance previsto de esta medida, pero puede considerarse que, a pesar de su carácter puntual, podrá tener un efecto positivo de apoyo al sistema de I+D+i mediante el incentivo de la eficiencia en el uso de los recursos y la mejora de los servicios de transporte.

11.1.6 La mejora del sistema de transporte de mercancías y de su inserción internacional

Se establecen un conjunto de directrices que, en conjunto, pueden suponer mejoras muy significativas en el comportamiento ambiental del sistema de transportes, apostando por la intermodalidad, con un acento especial en la inversión en infraestructuras de mejora y generación de nodos que incrementen la interoperabilidad entre puertos y otros modos, especialmente el ferroviario. Estas medidas deberían servir para apoyar de manera efectiva un nuevo impulso a la utilización de los modos marítimo y ferroviario para el transporte de mercancías, mejorando su capacidad de competir con el transporte por carretera y, por lo tanto, en clara sintonía con el objetivo ambiental de un uso ambientalmente más eficiente del transporte. El apoyo a la mejora de la logística intermodal se complementa con un impulso a la inversión en desarrollo de servicios que mejoren éstos mediante el fortalecimiento de los operadores logísticos intermodales.

Se proponen también instrumentos financieros que ayuden a mejorar la distribución de inversiones en infraestructuras, así como un desarrollo progresivo de la internalización de costes. Sin embargo, estos instrumentos de mercado quedan pendientes de una mayor definición, que permitirá una valoración más precisa de su capacidad para incentivar los servicios de transporte y el desarrollo de infraestructuras con criterios claros de intermodalidad.

11.1.7 Un sistema de transportes de viajeros abierto al mundo

Se establecen directrices de mejora del servicio de transportes a viajeros basadas en el fomento de una intermodalidad de calidad que evite la proliferación excesiva de servicios directos origen–destino no justificados, lo que implicará un mejor aprovechamiento de la red existente, evitando su crecimiento innecesario mediante el aprovechamiento efectivo de nodos y redes. Se pretende impulsar políticas activas de desarrollo de los sistemas alternativos, en particular del ferrocarril, lo que contribuiría a consolidar una política de mejora de la distribución modal equilibrada —apoyando inversiones en infraestructuras ferroviarias y en infraestructuras de apoyo que promuevan la intermodalidad mediante el desarrollo de nuevos nodos, tal y como prevén las directrices específicas para el ferrocarril. Sin embargo, el objetivo de consolidación de los principales aeropuertos españoles como nodos del transporte internacional, pese a que pretende como uno de sus objetivos el evitar la necesidad de un nuevo aeropuerto en Madrid, implica también una apuesta a favor del transporte aéreo internacional, ambientalmente el modo de transporte más agresivo, junto al de carretera. El previsible incremento del número de viajeros de origen–destino


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internacional que utilicen el modo aéreo, deberá compensarse con una mejora paralela en el tiempo de los accesos a otros modos, en particular el ferroviario, desde los grandes aeropuertos internacionales, con el fin de evitar que este estímulo al transporte aéreo internacional tenga también un efecto no deseable de mejora de las opciones competitivas del transporte por carretera y aéreo doméstico como modos preferidos para complementar los vuelos internacionales. Estas prioridades están ya previstas en otras directrices del PEIT, por lo que se deberá fortalecer su carácter prioritario en la posterior programación y asignación efectiva de recursos.

11.1.8 Carreteras

La estrategia PEIT respecto a las infraestructuras viarias, en la medida en que pretende mantener un fuerte impulso inicial a la inversión en nuevas infraestructuras y una gradual disminución de la misma en las fases posteriores de su implementación, constituye sin duda el aspecto ambientalmente más controvertido, siendo su principal riesgo el inherente a un planteamiento que prácticamente asegura la realización de las actuaciones de peor valoración ambiental a corto plazo, mientras que el carácter diferido del grueso de las actuaciones ambientalmente más favorables introduce un evidente factor de incertidumbre respecto a su realización efectiva.

Las directrices que el PEIT plantea de manera específica para carreteras, en coherencia con la lógica de sostenibilidad del sistema defendida por el escenario PEIT, consagran una programación de actividades orientada, en primer lugar, a la terminación de la denominada Red Básica de Altas Prestaciones y pospone a una segunda fase, a medio plazo, las actuaciones de mejora de la calidad de la red convencional. En definitiva, el establecimiento de esta prelación básica en las actuaciones en carreteras, tendrá el efecto inicial de estímulo al uso del transporte privado, lo que sin duda dificultará más aún la aplicación exitosa de medidas de estímulo de la intermodalidad y el uso de transportes públicos alternativos. Para minimizar los efectos ambientales negativos derivados de la consolidación de esta Red Básica, se promueven criterios orientados a disminuir los efectos de la fragmentación y minimizar la duplicación de infraestructuras, dos de los principales efectos de mayor incidencia ambiental de este tipo de actuaciones. No obstante, debe admitirse que las exigentes condiciones técnicas de diseño que impone la construcción de viario de alta capacidad no permitirán, con toda probabilidad, una reducción muy significativa de sus efectos de fragmentación del territorio, a pesar de lo cual, la directriz deberá suponer un impulso, en este sentido muy positivo, a la incorporación de mayores exigencias de diseño que deberán ser convenientemente consideradas y valoradas en los preceptivos estudios de impacto ambiental de los respectivos proyectos.

Se establecen otras directrices orientadas tanto a mejorar la intermodalidad del transporte, en particular en el medio urbano —en sintonía positiva con las directrices específicas sobre movilidad urbana—, y a reducir a largo plazo las necesidades de movilidad, imponiendo como criterio de diseño del viario en los entornos urbanos el evitar favorecer la dispersión urbana. Naturalmente, estas medidas apuntan en el sentido de las actuaciones estratégicas promovidas a nivel internacional para mejorar la incidencia ambiental del sector, siendo su inevitable contrapartida la incertidumbre respecto a su efectividad como mecanismo de introducción de cambios en las actuales inercias culturales respecto a movilidad y uso del transporte privado, y la necesidad de


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un esfuerzo de coordinación con las políticas territoriales, cuyas competencias están distribuidas, básicamente, entre las comunidades autónomas y los ayuntamientos.

11.1.9 Ferrocarriles

Uno de los aspectos nucleares de la estrategia del PEIT, también desde la perspectiva de la caracterización ambiental del sector del transporte, es su apuesta decidida y prioritaria por la intermodalidad, orientada a favorecer el uso de medios de transporte público y, de manera especial, el ferroviario como alternativa prioritaria a la carretera y el transporte aéreo en las distancias cortas y medias. El PEIT propone directrices específicas para este modo que se afectan a la mayor parte de los instrumentos de la política del transporte, con lo que se promueve una actuación ciertamente integrada que pretende asegurar, en general, una incidencia positiva en relación a los efectos ambientales derivados.

No obstante, y de modo similar a como se han planteado las directrices específicas para carreteras, uno de los objetivos prioritarios para la primera fase del PEIT lo constituye la inversión en nuevas infraestructuras ferroviarias de alta capacidad, en una actuación justificada en la alternativa del escenario PEIT que implica una prolongación, con matices, de la actual línea inversora en líneas de alta velocidad y que, a corto plazo, implica una intensificación del efecto barrera asociado a este tipo de líneas. Es decir, el PEIT prevé continuar a corto plazo una inversión, que considera necesaria para asegurar la sostenibilidad a medio y largo plazo del sistema de transporte, en el tipo de infraestructuras ferroviarias de mayor incidencia ambiental negativa.

En general, sin embargo, puede concluirse que el resto de las directrices específicas para ferrocarriles inciden en aspectos de clara mejora del perfil ambiental del sector, haciendo un uso amplio de los recursos e instrumentos disponibles. La línea básica que orienta estas directrices es la de impulsar el ferrocarril como modo alternativo, mejorando la calidad, cobertura y seguridad de los servicios ofrecidos y garantizando una suficiente intermodalidad orientada a hacer posible una movilidad altamente basada en el ferrocarril como transporte público ambientalmente más favorable. Se pretende el fomento del uso del ferrocarril tanto para el transporte de viajeros como de mercancías —como insistentemente se reclama, por ejemplo, desde el TERMTP

12PT— para lo que se

proponen actuaciones de mejora de la accesibilidad regional por este modo y de la calidad del servicio que permita al ferrocarril competir frente a los modos ambientalmente más agresivos de la carretera y el avión en distancias medias y largas de ámbito nacional. Los énfasis se sitúan, en coherencia con otras directrices, en la mejora de los nodos y plataformas logísticas, de la capacidad logística integrada de los operadores, en un avance general de la calidad y la seguridad y en mejoras específicas en el transporte urbano. En definitiva, directrices de actuación que se orientan a intensificar el efecto de algunas de las principales relaciones compensadoras identificadas en el sistema TAT, en particular apoyando la inversión en infraestructuras de apoyo a la generación de nodos y redes y mejora de la distribución territorial de las infraestructuras, gastos en seguridad, mantenimiento y conservación e inversión en el desarrollo de servicios de mayor calidad.

TP

12PT Transport and environment reporting mechanism, Agencia Europea de Medio Ambiente.


126

11.1.10 Puertos

Las directrices específicas de actuación sobre puertos tienen un desarrollo menor en el PEIT, en parte reflejo de la menor necesidad de implementación de medidas de mejoras de la incidencia ambiental de un modo que ya es, de por sí, mucho menos agresivo que el aéreo o el viario. Las directrices se centran pues en impulsar la utilización del marítimo como modo alternativo de transporte, considerado ambientalmente más favorable, y actuando en la línea ya desarrollada con carácter general en otras directrices: mejora de su inserción en un futuro escenario esencialmente intermodal mejorando las conexiones con otros modos, especialmente el ferrocarril, y una inversión en infraestructuras de apoyo que favorezca al transporte de cabotaje marítimo de corta distancia como elemento importante en esta intermodalidad. El objetivo de mejora de la inserción en el esquema intermodal complementa el objetivo de reforzar el papel de España en el transporte internacional, cuyo efecto inmediato debería ser el incremento de los flujos de transporte internacional a través del territorio nacional. El efecto ambiental negativo asociado a este incremento esperado de la intensidad del transporte, podrá ser en parte mejorado en la medida en que se apoye en el uso intermodal del transporte marítimo y ferroviario. Se puede concluir, con carácter general, una valoración positiva de los efectos ambientales del PEIT asociados al desarrollo de las directrices específicas sobre puertos, aunque de escasa repercusión dada su relativamente baja intensidad y su concentración en unos pocos instrumentos de la política del transporte: inversión en infraestructuras complementarias y desarrollo de servicios.

11.1.11 Aeropuertos

El uso del avión como modo de transporte se está incrementando de manera preocupante y por ello, se debe valorar positivamente el contenido de las directrices específicas previstas en el PEIT para el sector aéreo, que limitan la inversión en nuevas infraestructuras aeroportuarias y condicionándolas, en cualquier caso, a su adecuada inserción en el modelo intermodal que se quiere desarrollar. Esta limitación, que implica un incremento del umbral de rentabilidad social de los aeropuertos al ajustarla a las estrategias de transferencia modal y los objetivos generales del PEIT, deberá suponer de este modo una limitación a las inversiones en los mismos. Se plantea también una utilización de instrumentos de mercado como medio de mejora de la oferta de servicios, aunque se deberá detallar el carácter de la política de tasas planteada para poder valorar si realmente tendrá o no un efecto positivo en la dinámica ambiental general del sistema. Sin embargo y sin duda, la propuesta con un más claro sentido ambiental es de nuevo la de condicionar a su funcionalidad intermodal las nuevas inversiones en infraestructuras, orientadas a mejorar su integración con los modos de transporte público de viajeros, en particular ferrocarril y autobuses.

Menos evidentes desde una perspectiva ambiental resultan las directrices de mejora de la planificación del sistema aeroportuario, que busca una cierta descentralización del sistema en torno a los aeropuertos de El Prat y Barajas, reforzando el papel de los restantes aeropuertos para los vuelos intra europeos. En la medida en que estas actuaciones se coordinen adecuadamente, como se pretende, con otros modos y no impliquen un aumento neto significativo del transporte aéreo total, ayudarían a descongestionar el tráfico existente en los dos principales aeropuertos internacionales. Se deberá, por tanto, incorporar con claridad estos criterios en la programación posterior


127

del PEIT a fin de reforzar el efecto ambiental positivo de las directrices de planificación propuestas.

11.1.12 Operadores de transporte

La integración de los operadores de transporte en el desarrollo de la intermodalidad es parte esencial de la estrategia del escenario PEIT y, si duda, un criterio fundamental para asegurar la viabilidad de su propuesta y garantizar así el desarrollo esperado de las medidas de mayor perfil ambiental del PEIT.

El PEIT incluye entre sus directrices generales y específicas de los distintos modos, criterios referidos a la necesidad de integrar y coordinar la actividad de los operadores de transporte dentro del esquema de intermodalidad propuesto. Entre las medidas específicas se incluyen la actuación mediante instrumentos de mercado —armonización fiscal y social de los modos de transporte— que incentiven los servicios de transporte y faciliten la actuación de los operadores en un esquema intermodal de prestación de sus servicios.

Con carácter mucho más directo, se pretende también la utilización de mecanismos de regulación normativa que apoyen la adecuación de los operadores para la prestación integrada de servicios intermodales. En definitiva, directrices que actúan de manera efectiva en un elemento clave de la intermodalidad del sistema, a través de la inversión directa e indirecta en medidas específicamente orientadas de desarrollo de los servicios.

11.1.13 I+D+I

La Política Común del Transporte apuesta por la investigación y el desarrollo como un pilar básico de la mejora ambiental del sector del transporte. El PEIT incluye por ello directrices específicas en este sentido, orientadas a asegurar una inversión continuada en I+D+i y la utilización y diseminación de los resultados de la investigación en el sector, facilitando su aplicación con carácter demostrativo.

La importancia de los esfuerzos en I+D+i está ampliamente reconocida, aunque escasamente consolidada en el escenario español. Debe además valorarse, desde la perspectiva ambiental, el potencial particular de este instrumento de la política del transporte, prácticamente el único con capacidad de generar un efecto directo en el medio ambiente, en aquellas mejoras relacionadas con la mayor eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Tal y como se viene insistiendo, uno de los principales problemas a los que se enfrenta la política ambiental del transporte es precisamente la incertidumbre en torno a cual es su capacidad real para mejorar los efectos ambientales del sistema de transporte, ya que no existe normalmente una relación directa entre las medidas adoptadas y sus efectos ambientales. Sin embargo, la capacidad de mejora directa obtenida a partir de las mejoras tecnológicas tiene un impacto directo, fácilmente mesurable y de aplicación, aunque normalmente progresivo, mucho más inmediato. Por ello, los esfuerzos en I+D+i esbozados en estas directrices, deberán verse suficientemente realizados mediante una programación bien dirigida que consolide sus actuales y muy positivas expectativas.


128

11.2 Grafo sinóptico de valoración de las relaciones del sistema TAT afectadas por las directrices del PEIT

De la valoración anterior se concluye que cada una de las directrices del PEIT puede tener un efecto distinto, incluso de signo opuesto, sobre diferentes relaciones del sistema y, por supuesto, también la intensidad de dichas relaciones puede variar de un caso a otro. Como resultado, algunas relaciones dentro del sistema TAT se verán afectadas por más directrices que otras, con sentidos e intensidades distintas. El siguiente esquema de síntesis resume la valoración realizada de la forma en que se prevé que la aplicación de las directrices en las medidas y actuaciones que impulsen el desarrollo del PEIT podrán afectar al sistema TAT, representando con distinto grosor en función de su intensidad, las flechas que representan las relaciones entre los elementos del sistema. Así, las relaciones reforzadoras mantienen su color rojo y su grosor representa en este esquema la intensidad con que dichas relaciones se mantendrían presumiblemente al aplicarse las directrices del PEIT. En el mismo sentido, las relaciones ambientalmente positivas o compensadoras identificadas en el esquema, tendrán un grosor mayor en los casos en los que se haya considerado que la aplicación de las directrices del PEIT reforzará e intensificará el carácter positivo de dichas relaciones en el conjunto del sistema. En algún caso, las directrices del PEIT pueden actuar frenando una relación en vez de intensificándola en mayor o menor grado. Tal puede ser el caso de las directrices respecto a las inversiones en aeropuertos, que en general tienden a constituir un elemento de desequilibrio territorial y que, de acuerdo a las directrices, deberán demostrar ahora su compatibilidad con los objetivos del PEIT, entre los que destaca la mejora del equilibrio en la distribución territorial de las infraestructuras. El sentido de freno al carácter de una relación se ha representado en el esquema con una línea discontinua. Por último, es posible también que diferentes directrices actúen con sentido opuesto sobre una misma relación sin que sea posible valorar a priori cuál podría ser el efecto neto global del PEIT sobre dicha relación. En este caso, se ha modificado, para distinguirla, el color de esta relación dejándolo en tono gris. La valoración realizada, por las razones ya adelantadas, se limita a las dinámicas que se derivan directamente de la aplicación de las directrices PEIT y, por lo tanto, no se extienden a los efectos ambientales finales. La valoración permite de este modo establecer el sentido global sobre el sistema TAT de las nuevas directrices del PEIT y ayuda así a comprender mejor en qué medida el PEIT adopta una estrategia de desarrollo coherente con sus objetivos ambientales. Las relaciones sobre las que las directrices del PEIT no tienen un efecto directo aparecen atenuadas en el esquema.


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Ilustración 11-1 Grafo sinóptico de las relaciones del sistema TAT afectadas por las directrices del PEIT


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Como se desprende del grafo, las Directrices del PEIT inciden en un número inicial limitado de elementos del sistema TAT. Esto es obvio y se deriva del modo de representación escogido, que consiste en reflejar desde los instrumentos el primer impacto que supone su aplicación. El efecto multiplicador de ese primer impacto se puede adivinar siguiendo el curso de las flechas naturalmente. Del grafo se pueden extraer las siguientes conclusiones:

Las directrices del PEIT suponen incidir en una amplia paleta de elementos del sistema de transporte, que incluye un número muy significativo de relaciones compensadoras de los efectos ambientales negativos del sistema TAT.

Incorpora en este sentido directrices e instrumentos en ámbitos hasta ahora inexplorados por la política de transporte si se compara con el diagnóstico.

Por otra parte el PEIT dada su estrategia supone incentivar también de forma muy significativa las relaciones reforzadoras de los efectos ambientales negativos del sistema TAT.

Este ánimo de completitud del PEIT reafirma su esfuerzo por abordar el sistema como totalidad y dotarlo de una dirección intelegible y sostenible a largo plazo.

Desde la perspectiva de las Directrices se denota también que hay instrumentos menos o casi nada enfatizados, como son los de mercado y los de gestión ambiental directa.

La valoración realizada respecto a la influencia, no ya sobre las relaciones sino sobre los elementos que las medidas impulsadas por las Directrices podían suponer, y que en el grafo se reflejan en el grosor del recuadro de cada elemento permiten señalar como relevante el esfuerzo por mejorar lo que se ha denominado hasta aquí el conocimiento, la eficiencia y la calidad del sistema, en síntesis, su inteligencia.

La apuesta del PEIT por una combinación de incentivos a las relaciones y bucles compensadores y reforzadores demanda una gestión muy acuciosa de tal forma que unas actuaciones no neutralicen a las otras, sobre todo cuando todas no son igual de probables, cosa que se analizará en el siguiente capítulo.

11.3 Conclusiones sobre las Directrices del PEIT

Las directrices del PEIT constituyen una concreción coherente con la alternativa defendida por el escenario PEIT y sus objetivos específicos y, en este sentido, una lógica continuación de la apuesta a favor de la sostenibilidad del sistema de transporte como propuesta de transformación a medio y largo plazo del modelo actual, que supondría una mejora considerable de su perfil ambiental.

Las directrices actúan desde los instrumentos de política de los que dispone el sector y, por lo tanto, se entiende así su concentración en la mitad superior del esquema que representa el sistema TAT. Las actuaciones impulsadas por el PEIT actuarán sobre el sistema ambiental de modo mayoritariamente indirecto a través de los efectos producidos en el sistema de transporte que le afectan. Adoptando la lógica de los


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modelos causales DPSIRTP

13PT, las directrices PEIT se concentran en actuaciones a nivel de

fuerzas motrices, es decir, de actuación al nivel de las causas últimas de las presiones del sector del transporte sobre el medio ambiente, evitando referencias explícitas significativas a otro tipo de actuaciones de carácter corrector, que deberán en su caso corresponder fundamentalmente a las fases de mejora de la incidencia ambiental de los proyectos.

La estrategia implícita en las Directrices al ser una consecución de la alternativa adoptada se corresponde con las necesidades identificadas en el diagnóstico del sistema TAT, pero a la vez hace patente con mayor énfasis los riesgos que ella supone.

La filosofía de actuación parece reforzar la capacidad de mejora ambiental a largo plazo del sistema y constituye, desde este punto de vista, una mayor garantía y una opción lógica y muy positiva. Debe reconocerse, no obstante, que la mejora ambiental del sistema del transporte, aunque una necesidad ineludible, no es fácil de contrastar en términos de cuantificación efectiva de sus resultados ambientales. En definitiva, se asume que la mejor política posible es la de orientar las actuaciones en política de infraestructura y transporte en el sentido de intentar recomponer el equilibrio entre relaciones reforzadoras y compensadoras del sistema, actualmente muy volcado del lado de las relaciones reforzadoras, como ponía de manifiesto el esquema de valoración actual del sistema TAT. Las directrices del PEIT apuestan por transformar estas relaciones de equilibrio de forma gradual e intentando que, a medio y largo plazo, se haya producido una variación significativa a favor de la intensidad con que se produzcan las relaciones compensadoras del sistema, es decir, aquellas que tienden a favorecer el perfil ambiental del sistema, actuando directa e indirectamente sobre la eficiencia en el uso de los recursos del sistema y la disminución del efecto barrera y de fragmentación de las principales infraestructuras.

En líneas generales, puede establecerse una diferencia clara entre dos grupos de directrices propuestas en el PEIT: directrices para completar el proceso actual de inversión en infraestructuras de alta capacidad, principalmente viarias y ferroviarias, concentradas en la fase inicial del PEIT y que pretenden garantizar la viabilidad del sistema y del modelo de transformaciones sugerido para las fases posteriores; y directrices orientadas a la transformación en profundidad del sector, orientándolo hacia un modelo de clara mejora de su incidencia ambiental y en clara sintonía con las directrices al respecto de las políticas ambiental, territorial y del transporte en Europa, basadas en el desarrollo de la intermodalidad, aumento de la inversión en los servicios de transporte, estímulo al uso del transporte público y apoyo a la eficiencia en el uso de los recursos del sistema.

Desde una perspectiva ambiental, y aunque las directrices incorporan medidas orientadas a mejorar la incidencia de estas actuaciones, la primera fase está caracterizada por la prioridad de las directrices destinadas a la terminación de la red de infraestructuras de alta capacidad, lo que claramente supone una cierta continuidad de la política seguida hasta ahora y contribuye a intensificar algunas de las relaciones del

TP

13PT Acrónimo inglés para referirse a los modelos causales de indicadores ambientales de fuerza motriz,

presión, estado, impacto, respuesta


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sistema TAT que más están aportando a su desequilibrio e insostenibilidad actual. De no corregirse en parte esta tendencia inicial, implicará, además, una mayor dificultad en las fases posteriores para modificar la inercia actual de preferencia generalizada, muchas veces cultural, de los modos de transporte ambientalmente más agresivos (uso del vehículo motorizado privado y preferencia del avión frente a otros modos de transporte público para las distancias mayores), durante las fases iniciales del PEIT, que se podría incluso ver incrementada al mejorarse la oferta de infraestructuras viarias de alta capacidad.

Es por ello necesario que en la fase de programación y aplicación concreta de las directrices del PEIT, se refuerce suficientemente, ya desde las fases iniciales de su implementación, la capacidad de puesta en marcha de otras directrices orientadas a apoyar la intermodalidad, con la finalidad de evitar que el nivel actual del uso de los modos de transporte más agresivos se incremente en exceso, y con carácter más difícilmente reversible, antes de que entren en fase definitiva de operación efectiva las medidas fundamentales de apoyo a la intermodalidad.

Uno de los aspectos esenciales para lograr los objetivos ambientales del PEIT es la coordinación entre las políticas y sectores con influencia en la movilidad. El PEIT incorpora directrices orientadas a mejorar los actuales niveles de coordinación y de presión indirecta para inducir ciertos cambios en las políticas de desarrollo urbanístico hacia modelos que favorezcan una menor necesidad de movilidad. El efecto a largo plazo de estas medidas de coordinación es difícil de evaluar, pero se considera imprescindible una convergencia de objetivos que ayude a orientar los patrones actuales de uso del transporte hacia modelos más sostenibles. En este sentido, podría considerarse que es necesario un mayor impulso de las directrices de coordinación e integración con otras políticas sectoriales propuestas por el PEIT.

Pero, acertadamente, el PEIT concentra sus mayores esfuerzos en aquellos instrumentos en los que la dependencia del sector respecto a otras políticas y sectores es menor, fundamentalmente mejorando el reparto equilibrado de las infraestructuras, ofreciendo alternativas de accesibilidad apoyadas también en los servicios ofrecidos y mejorando las opciones actuales de intermodalidad. A medio y largo plazo, asumiendo el cumplimiento riguroso y estricto de los principios desarrollados por el PEIT, el esquema de valoración de los efectos ambientales de las directrices del PEIT debería tender a intensificar las relaciones compensadoras asociadas a la intermodalidad y a frenar el efecto negativo de las relacionadas con la inversión en ciertos modos de infraestructura, que deberán ir enfrentándose de manera gradual a un menor esfuerzo inversor y a un incremento muy significativo de los umbrales efectivos de rentabilidad social impuestos a las nuevas infraestructuras.

En definitiva, la valoración de las directrices del PEIT permite apreciar un alto grado de coherencia con la propuesta de alternativa para el escenario PEIT y con sus objetivos específicos, materializada en una estrategia que apuesta por la sostenibilidad del sistema como mejor garantía a largo plazo de satisfacción de sus objetivos ambientales y ofreciendo un inicial previsible en los problemas de desequilibrio e insostenibilidad actuales, que deberá dar paso, en una segunda fase de implantación, a un progresivo debilitamiento de las relaciones reforzadoras, que tenderían así a un equilibrio sostenible con las claramente compensadoras, en cuyo desarrollo se concentrarían las dos fases finales del PEIT.


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Este escenario genera dudas e incertidumbres en dos sentidos fundamentales: falta de capacidad de una constatación efectiva de la capacidad real de las políticas de incentivo de las relaciones compensadoras propuestas por el PEIT —y coherentes en sus aspectos fundamentales con las política europeas al respecto— para conseguir la mejora necesaria del perfil ambiental del sistema que conlleve la consecución de los objetivos ambientales; y riesgo inherente a la programación por fases propuestas, comentada a continuación y que deberá reducirse mediante un programa de seguimiento apropiado y muy riguroso.

Sin embargo, tiene la cualidad de presentar un escenario viable de mejora ambiental en profundidad del sistema de transporte, basado en criterios de valoración integrada de su sostenibilidad y coherente con los objetivos de la política europea en materia de transporte, territorio, medio ambiente y desarrollo sostenible.


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12 Evaluación de riesgo de las Directrices del PEIT

Tal como se ha señalado, tanto los objetivos del PEIT como sus Directrices abordan de facto la realidad del sistema TAT como referencia de sus políticas. Esto supone, como se ha señalado también, que no resulta coherente con la aproximación sistémica del calado de la que el PEIT supone, pretender evaluar efectos precisos, medidos en términos de comportamientos de variables específicas. Más bien la bondad o no de las opciones de políticas se deben medir en cuanto a su capacidad para articular y dinamizar las relaciones y bucles ambientales compensadores del sistema que actualmente muestran una clara deficiencia de ejecución. En los dos capítulos anteriores es lo que se ha realizado, es decir, valorar cuánto de orientado está el PEIT a solventar esas deficiencias sistémicas identificadas en el diagnóstico.

En este siguiente paso se trata de evaluar la probabilidad de éxito de las directrices planteadas. Esto es preciso por varias razones.

En primer lugar, porque las Directrices del PEIT tienen como referencia todo el sistema de transporte y el sistema TAT, es decir, un sistema complejo que incluso se ramifica más allá de lo que sido factible describir. Actuar sobre un sistema es simplemente más incierto porque no existe a priori la posibilidad de plantearse una estrategia de manipulación y control del mismo que asegure un comportamiento futuro preciso. La opción del PEIT es la de introducir criterios de política basados en un nuevo modelo de transporte que han de aplicarse gradualmente en un plazo largo de años. Esta que es la única opción posible para incidir coherentemente en el sistema TAT y sus sistemas allegados, introduce obviamente un grado de incertidumbre en el éxito de la estrategia que es preciso valorar.

En segundo lugar, porque el PEIT se propone dar un giro sustancial a ese sistema, es decir, se trata de una política, que aunque incorpora una fase de transición, supone un cambio de paradigma en la gestión del sistema como un todo. Incidir en un sistema a priori abierto es difícil, ahora bien incidir para modificarlo estructuralmente lo es aún más. Esto aumenta el grado de incertidumbre al que se enfrenta la estrategia del PEIT.

En tercer lugar, porque más bien por razones histórico-institucionales, que explican la debilidad de un modelo de planificación estratégico integrado, basado en la coordinación institucional, las propuestas de política del PEIT están formuladas con un grado de generalidad muy alto. Es decir, en su mayoría, si bien responden a un análisis singularizado de la realidad del sistema, no especifican el grado en que la medida en cuestión debiera aplicarse para ser exitosa en el logro del objetivo perseguido. Esta cuestión de escala es indudablemente importante. Pues un objetivo formulado por una directriz puede tener muchas concreciones posibles. Para dar con el grado específico de aplicación de una Directriz que efectivamente cumple el papel que el PEIT le asigna, sería preciso contar instrumentos detallados de planificación estratégica institucionalizados y procedimientos institucionales regulares de planificación y coordinación, con todo lo que ello implica, cosa que no sucede hoy en día. Este problema de escala genera, entonces, otro tipo de incertidumbre.

Dado que, como se ha analizado en los capítulos anteriores de objetivos y directrices, el PEIT ha asumido una estrategia que es coherente con el estado actual del sistema TAT y


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con el estado del arte en materia de política ambiental del transporte, con las consideraciones ya realizadas, confirmándose de esta forma que sus propuestas actuarían en la dirección adecuada. Lo que queda por evaluar, entonces, es el riesgo de cumplimiento de las medidas propuestas.

Para evaluar este riesgo se ha llevado a cabo un procedimiento relativamente sencillo.

1. Se ha analizado el riesgo de cumplimiento de las Directrices del PEIT a la escala especificada en el capítulo anterior.

2. Ese análisis se ha llevado a cabo para tres factores de riesgo que se consideraron importantes:

a. riesgo estructural, es decir el riesgo de que la medida propuesta careciera de algún elemento estructural, legal, institucional, de organización o de mercado para poder implantarse;

b. riesgo financiero, es decir, el riesgo de que la medida no obtuviera los recursos financieros necesarios para llevarse adelante;

c. riesgo tecnológico o de conocimiento e información, es decir, el riesgo de que la medida no pudiese llevarse a cabo o bien por carencia de tecnologías apropiadas, de conocimiento específico, o de información;

d. el riesgo se valoró entre 0 y 1.

3. Se definieron tres niveles de riesgo de cumplimiento de las medidas formuladas en las Directrices, alto, cuando la probabilidad de cumplimiento estaba entre 0 y 0,49, medio cuando se hallaba entre 0,5 y 0,69, y bajo, cuando se hallaba por encima de 0,7

4. A continuación el riesgo de cumplimiento de las medidas propuestas se trasladó al riesgo de incidir sobre las relaciones del sistema TAT que ya se han identificado como afectadas por las Directrices en el capítulo anterior

Antes de presentar los resultados es necesario cualificar la naturaleza de la información que se ha generado. Lo que recoge este ejercicio es la percepción actual del grado de probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices tengan lugar, de acuerdo al conocimiento disponible del funcionamiento de los agentes e instituciones que gestionan el sistema y de su historia reciente. En ningún caso se trata de una probabilidad científicamente establecida.

12.1 Matrices de valoración del riesgo

En el anexo dos se recogen las matrices de valoración de riesgo para cada uno de los tres factores considerados y la matriz agregada de riesgo.

La más significativa de las tablas allí expuestas es la que agrega las valoraciones de riesgo realizadas para los tres factores considerados. Si se observa la última columna de


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esa tabla se recoge la media de riesgo de afección a los elementos del sistema TAT a partir de las directrices planteadas.

La mayoría de los elementos afectados son naturalmente los propios instrumentos de políticas, porque las directrices se espera que actúen sobre ellos en primer lugar. Los instrumentos con nivel de riesgo de cumplimiento bajo son los asociados a inversiones, gasto en seguridad y mantenimiento y en fomento del transporte público. La inversión en infraestructura complementaria de apoyo ha resultado con un nivel de riesgo mayor, en el nivel medio, lo mismo que el desarrollo de los servicios, la I+D+i, o la planificación del sistema. Los instrumentos de mercado han resultado valorados como de alto riesgo de incumplimiento.

Tal como ya se vio en el capítulo anterior algunas de las medidas planteadas actúan directamente o muy directamente sobre elementos del sistema de transporte y ha sido valorada la probabilidad de que ese efecto tenga lugar también. La mayoría está en un nivel de riesgo de cumplimiento medio y menos en riesgo bajo.

De forma operativa lo que se ha hecho en el grafo que se recoge a continuación ha sido utilizar el mismo grafo del capítulo anterior que recoge las primeras relaciones del sistema TAT que se veían afectadas por las medidas implícitas en las Directrices y reflejar allí el grado de incertidumbre que envuelve su cumplimiento.

12.2 Grafo agregado de riesgo de cumplimiento de las Directrices del PEIT

Para entender el grafo es preciso aclarar la nomenclatura utilizada. Las relaciones que están difuminadas en el grafo no están afectadas de forma inmediata, sino mediata por las Directrices. El resto tiene dos posibilidades, como ya se explicó en el capítulo anterior. Si la flecha tiene un ancho normal es que se trata de una relación afectada con una intensidad normal, si es particularmente ancha es que la intensidad de afección es alta.

En este grafo se ha dado un paso más allá. Las relaciones cuya probabilidad de verse afectadas es alta se han mantenido tal como estaban en el grafo del capítulo anterior, conservando el grosor como señal de su intensidad.

Las relaciones cuya probabilidad de afección por las Directrices es media se han representado de forma punteada. Las relaciones que presentaban un riesgo alto de no ser afectadas se han representado en un color nuevo, malva, y se da sólo con una relación que va de instrumentos de mercado a servicios de transporte.

Finalmente, y como ya se mencionó en el capítulo anterior, hay una relación, la que va de inversión en aeropuertos a distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras, cuya naturaleza se considera que puede variar debido a la orientación de las Directrices, pasando de ser reforzadora a compensadora, reflejado mediante una línea punteada. En este caso su probabilidad de ocurrencia es media.


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Ilustración 12-1 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en el sistema TAT


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A partir de este grafo se pueden extraer los siguientes comentarios sobre el grado de certidumbre que es posible establecer en este momento sobre la aplicación de las medias que suponen las Directrices del PEIT.

1. La probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices del PEIT afecten a las relaciones reforzadoras de los efectos ambientales negativos del sistema TAT es alta en todos los casos.

2. La probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices del PEIT afecten a las relaciones compensadoras de los efectos ambientales negativos del sistema TAT es alta en un número contado de relaciones,

a. Inversión Ferrocarril y Aeropuertos a Uso del transporte público, y a Distribución modal equilibrada de las infraestructuras,

b. Gasto en seguridad y mantenimiento a accidentalidad y eficiencia en el uso de los recursos del sistema

c. Inversión en carretera a Saturación del sistema.

3. En el resto de casos de relaciones compensadoras la probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices del PEIT les afecten es media.

4. En un caso, el uso de instrumentos de mercado para incentivar el desarrollo de servicios, la probabilidad de ocurrencia se consideró baja.

Con objeto de ofrecer una visión de más detalle se acompañan a continuación el grafo de valoración de riesgo según los bucles del sistema.

El bucle inversión en carretera y uso del vehículo privado es el bucle reforzador básico de los aspectos ambientales negativos del sistema. Como es natural las medidas del PEIT actúan con fuerza sobre la mayoría de las relaciones reforzadoras, y las potencian, pero además como se ve aquí la probabilidad que esa influencia intensa tenga lugar es alta de acuerdo a las valoraciones realizadas. Esto significa que con un grado razonablemente alto de probabilidad el PEIT incentivará las relaciones reforzadoras de los efectos ambientales negativos del sistema.

El bucle de la intermodalidad y del uso del transporte público es un bucle compensador muy importante. Ya se vio que las Directrices del PEIT pretender actuar con contundencia sobre esas relaciones y de forma bastante generalizada. La conclusión que se deriva de las valoraciones realizadas es que las propuestas de intermodalidad que tienen que ver con inversiones tradicionales tienen una alta probabilidad de ocurrencia, lo mismo que las medidas asociadas al fomento del transporte público, en tanto que la probabilidad de que las que están relacionadas con la generación de infraestructura complementaria de apoyo tienen una probabilidad media. En su conjunto se percibe una situación de razonable confianza de la estrategia en el caso de este bucle

Las directrices afectan a pocas relaciones del bucle ordenación territorial. Esto es normal teniendo en cuenta que no es una competencia del PEIT propiamente tal. Sin embargo, el nivel de riesgo medio de las dos únicas relaciones afectadas supone que el


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efecto positivo ambiental del PEIT mediante políticas de ordenación territorial- sistema de transporte no está demasiado asegurado en el formato actual.

El bucle servicios de transporte, I+D+i, seguridad, gestión ambiental, es sujeto de varias afecciones por parte de las Directrices del PEIT. Es decir, tiene un buen nivel de cobertura, no obstante, la probabilidad de que estas medidas tengan lugar no es, en suma, suficientemente satisfactoria. Solo hay dos relaciones que parten de aspectos de gastos de seguridad y mantenimiento, cuya probabilidad de afección es alta, el resto es sólo media.

El caso del bucle instrumentos de mercado está en principio poco cubierto en materia de propuesta por las Directrices del PEIT. Si a eso se suma el que las propuestas tienen un alto riesgo de no tener lugar, la situación agregada de este bucle compensador es deficiente.


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Ilustración 12-2 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle Inversión en carretera


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Ilustración 12-3 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle Intermodalidad


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Ilustración 12-4 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle ordenación territorial


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Ilustración 12-5 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle servicios, I+D+i ,calidad


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Ilustración 12-6 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT en Bucle instrumentos de mercado


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12.3 Conclusiones sobre riesgo de las Directrices del PEIT

En términos generales el análisis realizado sobre la plausibilidad de que las medidas implícitas en las directrices del PEIT tengan lugar, y que afecten realmente al sistema TAT, da unos resultados que no son sorprendentes pero que es razonable tener en cuenta en el decurso del proceso de planificación futuro que supone el PEIT.

La lectura más inmediata que ofrecen esos resultados dice que hay un riesgo plausible alto de que el PEIT promueva las relaciones y los bucles reforzadores de los aspectos ambientales negativos del sistema TAT y de que, por otro lado, no sea capaz de promover con la misma intensidad las relaciones compensadoras de esos efectos negativos. Esto es particularmente importante de considerar teniendo en cuenta las reflexiones realizadas sobre el riesgo que supone la temporalización de las medias que propone el PEIT.

Esta situación no es de extrañar dada la dirección de cambio estructural que propone el PEIT que supone introducir instrumentos y orientaciones nuevas, cuya probabilidad de éxito está más abierta. Ahora bien, tampoco no deja de ser esto un factor muy significativo a tener en cuenta, dado el bajo nivel en que esas relaciones compensadoras se encuentran en la situación actual.

El bucle compensador más prometedor es el de la intermodalidad y uso del transporte público, y esto es importante, porque debiera ser un punto de anclaje importante en la estrategia global del PEIT de fortalecer las relaciones compensadoras. Esto simplemente señala que para desarrollar aspectos nuevos es preciso apoyarse en elementos fuertes del sistema, en este caso en la propia solidez de los mecanismos, estructuras, información e instituciones para llevar adelante procesos de inversión pública en infraestructuras de transporte.

Por otra parte, el bucle de los servicios y la calidad, el de la inteligencia del sistema, se encuentra con una valoración mucho más incierta, que contrasta con su importancia de cara al futuro derivada de las conclusiones del diagnóstico. A los elementos allí graficados hay que sumar la probabilidad media con la que se han valorado la incidencia posible de las directrices del PEIT sobre los procesos de planificación, elemento de crucial importancia en el mismo sentido. A este paquete de incertidumbre se suma el bucle relacionado con la ordenación territorial y el uso de instrumentos económicos, este aún más débil que los anteriores.

Lo que señala esto es que los bucles de compensación asociados a la mejora de la gestión de la información, del conocimiento, la visión estratégica coordinada y compartida, los instrumentos que requieren procesos de optimización micro, demandadores de información institucionalizada de detalle, y sistemas de gestión flexibles están apoyados por medidas que son menos probables, a la vez que muy necesarias.

El riesgo que puede suponer que estos instrumentos queden rezagados y que los bucles y relaciones compensadores no se desarrollen adecuadamente y compensen el indudable peso de las relaciones reforzadoras dentro del PEIT, pasa por adoptar una estrategia inteligente y focalizada, cuyo eje podría constituir el bucle de la intermodalidad y el transporte público.


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Por otra parte, esto señala la necesidad de encadenar el proceso de realización del PEIT entre medidas que afectan a las relaciones y bucles compensadores con los reforzadores, para condicionar la continuidad de las últimas en función de la realización de las primeras.


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13 Evaluación de las actividades de coordinación administrativa, la participación pública y los mecanismos de seguimiento

El PEIT es consciente de que el formato de planificación estratégico adoptado requiere dar cuenta de determinados riesgos e incertidumbres propios de su naturaleza estratégica. Algunos de los riesgos más persistentes en este sentido son, en particular:

- Los derivados del nivel agregado de concreción de las directrices en la fase actual, que en algunos casos pueden dar lugar a interpretaciones significativamente distintas en el momento de su desarrollo posterior.

- Los derivados del inexistente automatismo del proceso de coordinación institucional, que afecta a algunas de las directrices más estratégicas, especialmente las relacionadas con la necesidad de coordinación de la política del transporte con otras y en particular las de ordenación territorial y urbanística.

- Los derivados de la probabilidad de desviación respecto a los objetivos inicialmente planteados, especialmente en las fases intermedia y final de desarrollo del PEIT, riesgo habitual en la aplicación de programas con un horizonte largo de aplicación, sujetos por tanto a cambios de orientación en las políticas, que pueden derivar en un desarrollo incompleto y desequilibrado de sus objetivos iniciales; en particular, es frecuente que se tienda a ejecutar con mayor facilidad las obras infraestructurales, cuyos beneficios directos son mejor conocidos y se perciben a más corto plazo, que las medidas de gestión de la demanda, de beneficios esperados a más largo plazo y, en gran medida, más inciertos.

- Los derivados de la incertidumbre respecto al comportamiento ambiental del sector transporte como consecuencia de la aplicación de algunas de las medidas ambientales propuestas de carácter más estratégico, que requeriría de un procedimiento de actualización y mejora permanente y progresiva de las actuaciones previstas, adecuándolas a los objetivos ambientales del PEIT.

Para evitar estos riesgos inherentes a la planificación, se ha considerado la implementación de medidas específicas de organización y dirección del procedimiento de planificación, asegurando la continuidad entre sus fases a lo largo de todo el proceso de su desarrollo, incluyendo de manera especial mecanismos suficientes de participación que doten al proceso de transparencia respecto a las decisiones adoptadas y le permita beneficiarse de los aportes de todos los actores con interés en el mismo, y un procedimiento riguroso de seguimiento que asegure un desarrollo equilibrado de sus objetivos, evitando sesgos en la aplicación de las medidas y favoreciendo la revisión continuada de sus directrices y actuaciones.

Estos criterios son de especial relevancia en el caso de los objetivos ambientales de la planificación, actuando como mecanismos de garantía de que estos objetivos mantendrán, a lo largo de todo el proceso, su carácter y peso específico, evitando que su importancia se diluya entre otros objetivos de carácter más técnico y, a menudo, con los que los responsables directos de la planificación pueden sentirse inicialmente más identificados.


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Para enfrentar estas incertidumbres con mayores garantías de éxito, el PEIT prevé el desarrollo de un conjunto de medidas concretas que deberán implementarse en 2005 y con capacidad para mejorar las garantías en relación a las carencias y riesgos enumerados. La utilidad de estos instrumentos previstos para reducir las incertidumbres existentes respecto a la capacidad del PEIT para desarrollar sus objetivos ambientales se resumen en la tabla Tabla 13-1 Riesgos e instrumentos de seguimiento en el PEIT.

Los aspectos más críticos del proceso de puesta en marcha y seguimiento previstos en el PEIT son probablemente los de participación y seguimiento, por su mayor capacidad para, por una parte introducir las adaptaciones progresivas necesarias pero ajustadas al marco de referencia de los objetivos específicos ambientales, y por otra para alertar sobre las posibles desviaciones respecto a estos objetivos que el desarrollo y concreción del PEIT pueda ir produciendo.

Desde el punto de vista de la participación, el PEIT propone el establecimiento de cauces apropiados de participación de las CCAA en los foros que les pudieran afectar y la creación de un órgano asesor denominado Foro de la Movilidad. El efecto fundamental de la primera medida será el de mejora de la coordinación interistitucional, en la que se soporta en gran medida el éxito de la aplicación del PEIT, más que el constituir un verdadero mecanismo de participación en relación a los propios contenidos del PEIT. Considerando la trascendencia de una actuación a largo plazo coordinada e integrada entre los distintos agentes e instituciones con capacidades directas e indirectas de influencia sobre el desarrollo de las políticas de transporte, el desarrollo del PEIT se debe beneficiar de una instancia específica de coordinación que facilite la revisión continuada de los objetivos del PEIT en su relación con otros agentes. El Ministerio de Fomento cuenta en este sentido con los instrumentos necesarios para garantizar la efectividad de un diálogo continuado y coordinado con los diferentes agentes que deberán participar en el PEIT, especialmente comunidades autónomas, corporaciones locales y operadores del transporte.

Respecto al denominado Foro de la Movilidad, será muy importante que en su composición se asegure una representación amplia que incluya sectores de mayor sensibilidad ambiental que puedan equilibrar otras posibles sensibilidades representadas en el mismo. Este proceso participativo se concibe, en cualquier caso, con un carácter muy restringido y con la finalidad de actuar como un órgano asesor del Ministerio. En este sentido, es deseable que el PEIT incorpore también instancias de participación más abiertas que ofrezcan mayores garantías de transparencia en el proceso y permitan a éste la posibilidad de beneficiarse de aportaciones procedentes de sectores más amplios. Por ello, cabe desear que el fomento de la participación pública previsto para los proyectos se extienda a otras instancias de la planificación —de carácter más estratégico y con mayor capacidad de influencia en el perfil de desarrollo final del PEIT—, no limitándose ésta tan solo a un asesoramiento técnico de los colectivos interesados, sino que se desarrolle claramente como un mecanismo, no vinculante, de información y con capacidad para recabar opinión de amplios sectores de la sociedad respecto a los contenidos básicos y esenciales del PEIT. La intención de elaborar para cada Plan Sectorial un Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de acuerdo a la Directiva 2001/42/CE puede constituir un mecanismo de extensión del proceso de participación en el sentido que se está reclamando, aunque la propuesta no está en esta fase suficientemente detallada.


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Tabla 13-1 Riesgos e instrumentos de seguimiento en el PEIT Instrumentos para el desarrollo del PEIT previstos en 2005 y su relación

con las necesidades identificadas de mejora Instrumentos

para la concertación y participación

Instrumento de apoyo para la

toma de decisiones

Proceso de toma de decisiones

Sistema de gestión en el Ministerio de

Fomento Seguimiento Concreción de las directrices

- Bases para acuerdos intermodales con los operadores - Foro de la Movilidad

- Mejora del sistema de información

- Fomento de la participación pública

- Evaluación de los sistemas de gestión de los Centros Directivos responsables del desarrollo de las directrices

- Evaluación periódica basada en los objetivos del PEIT

Garantías de coordinación institucional

- Acuerdo marco entre el Ministerio de Fomento y cada una de las Comunidades Autónomas - Documento marco de concertación del sistema transporte con cada CCAA - Propuesta de movilidad en grandes ciudades - Cauce de participación de las CCAA en foros internacionales

- Establecimiento de la figura de ‘Coordinador de proyecto’

- Sistema de gestión ambiental - Comisión de Seguimiento Ambiental

- Observatorio de la movilidad

Desviación respecto a los objetivos iniciales

- Foro de la Movilidad

- Mejora del sistema de información - Encuesta nacional de movilidad

- Fomento de la participación pública - Grupo de seguimiento interno del PEIT - Estudio previo de compatibilidad de las actuaciones relevantes - Establecimiento de la figura de ‘Coordinador de proyecto’

- Sistema de gestión ambiental - Comisión de Seguimiento Ambiental

- Observatorio de la Movilidad - Evaluación periódica basada en los objetivos del PEIT

Incertidumbre respecto a la eficiencia de las medidas planteadas

- Foro de la Movilidad

- Mejora del sistema de información - Encuesta nacional de movilidad

- Fomento de la participación pública

- Observatorio de la Movilidad - Evaluación periódica basada en los objetivos del PEIT

El conjunto de instancias previstas de participación (Informes de Evaluación Ambiental Estratégica de los Planes Sectoriales, Foro y Observatorio de la Movilidad, Comisión de Seguimiento Ambiental) deben definir con claridad sus funciones y objetivos, de forma que realmente realicen una función de mejora de la participación, coordinación y seguimiento del desarrollo del PEIT, asegurando su complementariedad.

Respecto al plan de seguimiento, puede considerarse suficiente la propuesta de una revisión cuatrienal de los objetivos del PEIT y bianual de su seguimiento, complementada con el informe previsto con carácter bianual sobre la sostenibilidad del


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sector. El primer informe de revisión y seguimiento, de acuerdo al calendario propuesto, se prevé para 2008–2009, cuando se espera que ya se hayan implementado parte importante de las actuaciones iniciales previstas y, por lo tanto, haya tenido lugar una primera fase de encauzamiento significativo de los contenidos iniciales previstos. Considerando el carácter general de las directrices del PEIT y la trascendencia que para su implementación posterior tendrán los Planes Sectoriales cuyo desarrollo se prevé a lo largo del primer semestre de 2005 —y cuyo contenido global afecta a gran parte de los contenidos estratégicos del PEIT—, sería deseable elaborar durante el segundo semestre de 2005 un primer informe de seguimiento orientado a la revisión integrada de estos planes en relación a los objetivos específicos y ambientales del PEIT.


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14 La evaluación de la compatibilidad ambiental estratégica de las actuaciones del PEIT

14.1 La evaluación de actuaciones o ámbitos de actuación incorporados al PEIT

Dado que el PEIT incorpora a su esqueleto, en particular en su capítulo de Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial, no sólo lineamientos estratégicos sino también actuaciones específicas o ámbitos muy singularizados de actuación que dan cuerpo a ese esqueleto, pero que necesariamente son sujetos de un proceso de planificación posterior de mayor detalle y especificación, es preciso evaluar de forma particularizada esta faceta del PEIT.

El PEIT, al incluir propuestas o ámbitos de actuaciones que en general tienen un bajo nivel de detalle, lo que está decidiendo es que la actuación en cuestión es consistente con los lineamientos estratégicos definidos por el PEIT y que, por tanto, puede ser la vía para materializarlos en la práctica.

La aproximación adoptada para evaluar ambientalmente tales actuaciones consiste en realizar un análisis de la compatibilidad de cada una de las actuaciones con los aspectos ambientales estratégicos del PEIT. No se trata de una evaluación del perfil ambiental de las actuaciones, o de su posible efecto sobre el medio ambiente a la escala que sea, sino de su coherencia con la política ambiental del PEIT.

Para esto se ha elaborado un cuestionario que en un formato cualitativo permite evaluar esas actuaciones o ámbitos de actuación incorporados en el capítulo Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial. Este cuestionario podrá ser aplicado a cualquiera de las actuaciones actualmente incluidas en el PEIT o a las que se puedan diseñar en el futuro.

Al final de cada evaluación se procesa un índice que refleja el grado de compatibilidad ambiental estratégica de las actuaciones con los objetivos y filosofía del PEIT.

El análisis de la coherencia de las actuaciones con los aspectos ambientales estratégicos del PEIT supone básicamente correlacionar un conjunto de criterios ambientales estratégicos del PEIT con los aspectos de diseño estratégico de tales actuaciones. Se trata de analizar aspectos estratégicos de cada actuación y no de una evaluación ambiental, de la naturaleza que fuese, de la actuación como una totalidad, sino que de esos aspectos estratégicos que deben ser ambientalmente coherentes con los aspectos ambientales estratégicos del PEIT y que por tanto se convierten en aspectos ambientales estratégicos de la propia actuación.

Aspectos ambientales estratégicos de las actuaciones son, por ejemplo:

todos los aspectos técnicos de diseño estratégico de la actuación

las afecciones ambientales o espacio-territoriales perceptibles a la escala de diseño actual de la misma

su oportunidad como opción alternativa


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sus objetivos y metas

Son justamente estos aspectos los que deben estar en coherencia con los criterios ambientales estratégicos del PEIT.

El Análisis de Compatibilidad Ambiental Estratégica (ACAE) tiene por objeto que las actuaciones no presenten a escala de definición estratégica conflictos con sus criterios estratégicos, ambientales y de sostenibilidad, minimizando el riesgo de la incorporación de actuaciones con criterios ajenos o inconsistentes con los tales criterios.

El análisis ambiental de la propia actuación debe formar parte de la evaluación ambiental de los planes, o bien proyectos, de la cual forman parte de forma definitiva y sustantiva.

14.2 Metodología del cuestionario

El conjunto de criterios recogidos a continuación constituye el eje del cuestionario para el Análisis de Compatibilidad Ambiental Estratégica (ACAE). Si el ACAE de las actuaciones a incluir en el PEIT es fundamentalmente un análisis de la coherencia de las actuaciones con el perfil ambiental estratégico del PEIT, entonces, estos criterios lo que proveen son las referencias para la evaluación de tal coherencia.

El conjunto de criterios de evaluación de la coherencia de las actuaciones con el PEIT se ha estructurado en tres áreas que responden cada una a tres grandes ámbitos de evaluación de la coherencia ambiental de las actuaciones. Ellas son:

1. Consideración de la dimensión estrictamente ambiental de la actuación.

2. Bondad del proceso de decisión que ha dado lugar a la propuesta de actuación.

3. Coherencia con las opciones ambientales estratégicos del PEIT.

La primera de ellas pretende evaluar en qué media el potencial de riesgo de la actuación desde la perspectiva de la escala de diseño actual ha sido considerado en el diseño actual de la actuación. Y en el caso de su no consideración actual evaluar si resulta factible hacerlo en el futuro. Vale la pena insistir en que no se trata de evaluar ni los hipotéticos efectos ambientales futuros, ni el riesgo ambiental de la actuación para desde allí valorar la bondad ambiental o no de la actuación, sino que de evaluar si, dado un potencial de riesgo de una actuación, valorado de forma muy agregada, el decisor lo ha tenido en cuenta en el estado actual de diseño de la misma. El criterio de discriminador no es el alto o bajo potencial de riesgo de una actuación, sino el cruce entre este y el grado de su consideración.

La segunda área de criterios de evaluación pretende evaluar la bondad que tiene la actuación como opción alternativa para dar cuenta de un tema de transporte dado. Se trata de valorar en qué medida la actuación se ha decidido por un procedimiento dotado de los criterios de decisión que aseguran que se ha realizado una buena elección. Esto es ambientalmente relevante, porque está suficientemente contrastado que una elección guiada por criterios de decisión apropiados genera soluciones que tienen menores o más


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sanos efectos ambientalmente que aquellas que resultan de procesos de decisión más arbitrarios.

Finalmente la tercera área de valoración pretende evaluar la coherencia de la actuación propuesta con la opción ambiental estratégica del PEIT. La propuesta ambiental estratégica del PEIT radica en proponer unos criterios de política de transporte que de forma combinada mejoran el estado actual de las relaciones entre el sistema de transportes el sistema natural, y el sistema territorial a escala nacional. Ellos se basan en la aplicación combinada de unos objetivos de política de transporte, como son la íntermodalidad, la interoperatividad, la conectividad y la apuesta por un modelo territorial del sistema de transporte, que en su conjunto se espera que mejoren sustantivamente el estado de ese macrosistema que es el transporte-medio natural-territorio. Se trata entonces, de evaluar la medida en la cual las actuaciones son coherentes con esos criterios de política, porque en la medida que lo sean tendrán un perfil ambiental más sano.

14.3 Criterios por áreas del cuestionario para el ACAE

La Tabla 14-1 Áreas y criterios del ACAE recoge el listado de criterios por áreas; seguidamente se explica con mayor detalle el sentido y contenido de cada uno de ellos.

Tabla 14-1 Áreas y criterios del ACAE

1.- Ambientales

o Objetivos ambientales incorporados

o Consideración de factores ambientales

Atmósfera

Suelo

Consumo de energía y recursos

Medio marítimo

o Consecuencias sobre áreas protegidas: consideración de directivas europeas Hábitat y Red Natura 2000

o Consecuencias sobre áreas pobladas

2.- Planificación y proceso de decisión

o Objetivos estratégicos de la actuación. Procedencia

o Justificación de la demanda social que genera la actuación

o Consideración de opciones alternativas. Justificación de la elección


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o Proceso de evaluación. Documentación

o Consultas y coordinación

Consultas a otras administraciones. Instrumentos

Participación ciudadana. Instrumentos

Coordinación con políticas, planes y normas europeas y regionales

3.- Coherencia con opción ambiental estratégica del PEIT

o Intermodalidad

o Interoperatividad

o Conectividad

o Modelo territorial: localización y tipología de la actuación

• 1.- Criterios ambientales

Este primer bloque de la evaluación quiere valorar el grado de consideración del riesgo ambiental potencial de la actuación en su estado actual de diseño. Para ello se pregunta si se han tenido en cuenta las hipotéticas afecciones que la actuación podría provocar, con qué gravedad podrían producirse, qué se ha hecho para considerarlas en el diseño y cual sería su tratamiento, de cara a las siguientes fases del proceso de trabajo, para minimizar sus consecuencias ambientales y garantizar el cumplimiento de la normativa vigente al respecto. De modo inicial, además, se valora si la actuación se ha planteado objetivos ambientales propios, y cómo se han considerado en la actual fase de diseño.

o Objetivos ambientales incorporados

Se quiere determinar la predisposición de la actuación a considerar aspectos ambientales.

o Consideración de factores ambientales

Se busca evaluar cómo la actuación tiene en cuenta o incorpora estos aspectos ambientales buscando minimizar sus efectos sobre el medio.

Atmósfera

La posible incidencia de las actuaciones a evaluar, a nivel estratégico, está relacionada con la contaminación atmosférica


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urbana y el cambio climático, consecuencias de las emisiones de gases originadas por la actividad del sector transporte.

Suelo

La posible afección en cuanto a uso del suelo por parte de las actuaciones viene dada por el principio de consideración del suelo como bien escaso y la consecuente necesidad de hacer un uso eficiente de él. Además, la localización concreta del suelo afectado puede atribuirle un valor añadido por pertenecer a una unidad ambiental que debe mantenerse evitando su fragmentación en la medida de lo posible.

Consumo de energía y recursos

Se pretende conocer y evaluar el consumo de energía y el uso de recursos naturales por parte de la actuación, así como la incorporación, en todas sus fases (diseño, puesta en funcionamiento y utilización), de medidas para un aprovechamiento más eficiente de la energía empleada y un menor consumo de recursos naturales.

Medio marítimo

Partiendo del hecho de que España es un país de marcado carácter marítimo y que este medio necesita una especial atención por sus peculiaridades, esta evaluación quiere determinar si se han considerado las consecuencias de las actuaciones sobre este medio en cuanto a contaminación marina y modificación de ecosistemas, tanto del litoral costero como de alta mar. En este sentido se valorarán las medidas adoptadas para reducir estas consecuencias y las posibles situaciones de riesgo para el medio marítimo.

o Consecuencias sobre áreas protegidas: consideración de directivas europeas Hábitat y Red Natura 2000

En este apartado se quiere evaluar en qué grado la actuación puede afectar a áreas naturales con valor ecológico reconocido, por la normativa europea y nacional vigente, y la forma en que estas posibles afecciones son tratadas.

o Consecuencias sobre áreas pobladas

De forma similar al apartado anterior, se quiere conocer cómo y con qué gravedad influye la actuación en la calidad de vida de la población que vive en su radio de influencia (ruido, desplazamiento de población, efecto barrera, etc.). También se valorará la forma en que estas afecciones se han tratado.

• 2.- Planificación y proceso de decisión


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El segundo bloque de la evaluación se ocupa de analizar la bondad del proceso de decisión a través del cual se ha determinado la actuación y su idoneidad frente a otras opciones alternativas.

o Objetivos estratégicos de la actuación. Procedencia

Se pretende conocer el proceso de planificación de rango superior y los objetivos estratégicos (de la planificación) que motivan esta actuación.

o Justificación de la demanda social que genera la actuación

Evaluación de los métodos utilizados para estimar la demanda que genera la actuación y cuantificación de la misma.

o Consideración de opciones alternativas. Justificación de la elección

Se quiere evaluar si la actuación es el resultado de una selección entre varias alternativas, lo cual optimiza de por sí la elección, y si entre esas alternativas se ha considerado alguna que recoja estos aspectos:

Transporte colectivo

Gestión de demanda

Mejora de infraestructura existente

Desarrollo de servicios

I+D+i

Se solicitará una explicación justificada del resultado de la elección.

o Proceso de evaluación. Documentación

Se pretende conocer la metodología y los criterios utilizados para evaluar la decisión, así como saber si el proceso está documentado.

o Consultas y coordinación

Se quiere determinar el grado de consenso que se ha buscado durante toda la fase de planificación con el resto de administraciones implicadas, con la sociedad y con las políticas relacionadas con la actuación:

Consultas a otras administraciones. Instrumentos

Participación ciudadana. Instrumentos

Coordinación con políticas, planes y normas europeas y regionales

• 3.- Coherencia con apuesta ambiental estratégica del PEIT


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En este tercer bloque se trata de determinar en qué medida la actuación es consistente con los aspectos ambientales estratégicos del PEIT y conocer hasta qué punto los integra desde el inicio de su elaboración.

La idea fundamental del PEIT como instrumento regulador de la política de transportes es promover la movilidad sostenible, entendida ésta como una relación equilibrada entre el sistema natural, el sistema territorial y el sistema de transporte. Para conseguirla el PEIT plantea cuatro líneas de actuación básicas: desarrollar un sistema integrado de transporte, mejorar la accesibilidad, reorganizar el sistema de transporte sobre el territorio y desarrollar los servicios de transporte. Con el fin de cumplir estos objetivos estratégicos la actuación debería orientarse según los siguientes principios:

o Intermodalidad

El fomento de servicios y ejes de infraestructura intermodales, aspectos básicos para conseguir un sistema integrado de transporte, hacen que el sistema sea más eficiente económica y ambientalmente ya que se reduce el gasto energético, la ocupación de suelo, las congestiones en determinados modos (reequilibrio modal de tráficos) y se posibilita una gestión más eficaz.

o Interoperatividad

En el contexto del PEIT la interoperatividad se sustenta sobre tres grandes ideas: la posibilidad de que las redes permitan tráfico mixto (de viajeros y mercancías), la coordinación entre redes convencionales y redes de alta capacidad y la homogeneización (técnica, de mantenimiento, en la formación de los trabajadores, etc.) con las redes europeas. Todo esto optimiza la explotación de las redes de transporte en cuanto a gasto energético, consumo de suelo y utilización de otros recursos naturales.

o Desarrollo de servicios de transporte

El desarrollo de los servicios en coordinación con el de las infraestructuras es uno de los aspectos principales para la integración del sistema de transporte que recoge el PEIT. La consecución de este objetivo pasa por el apoyo a los operadores de transporte, en especial aquellos de carácter intermodal y logístico; incentivando la reforma y modernización de empresas, la comercialización de servicios, etc. Este desarrollo de servicios aumenta la funcionalidad de la infraestructura y la eficiencia del sistema de transporte, ya que se mejora la accesibilidad y se optimiza el uso de recursos, además de apoyar la cohesión territorial.

o Conectividad


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La actuación sobre los nodos del sistema, tanto en lo referido a aumentar su densidad como a optimizar su potencial de conexión, apoya a las líneas estratégicas de actuación del PEIT: hace que el sistema sea más integrado, mejora la accesibilidad, es una idea fundamental del nuevo modelo territorial y ayuda al desarrollo de servicios de transporte. De lo que se deriva que un sistema dotado de mayor conectividad contribuye al principio de movilidad sostenible.

o Modelo territorial: localización y tipología de la actuación

La estrategia territorial del sistema de transporte propuesto por el PEIT consiste en un modelo en malla a dos niveles (alta capacidad y convencional) que procura equilibrar la accesibilidad de todos los puntos del territorio. Se basa en:

corredores básicos de alta capacidad (radiales + transversales)

red secundaria de carácter estructurante, que conecta con los corredores básicos

nodos de conexión

áreas metropolitanas como unidades autónomas del sistema

permeabilización de fronteras

especial atención al territorio no peninsular

Se considera que este modelo es más eficiente (menor gasto energético, menor ocupación de suelo, reequilibrio territorial de oportunidades, etc.) y que fomenta la integración territorial (a nivel regional, nacional y europeo).

Se valorará la coherencia de las actuaciones con este modelo atendiendo a su localización geográfica y tipología.

14.4 Criterios de diseño del cuestionario para el ACAE

Para el desarrollo del cuestionario se han aplicado los siguientes criterios:

• El cuestionario está diseñado para que, sobre la base de las opiniones del técnico que lo rellena, se pueda obtener una valoración ‘objetiva’ de la actuación en cuestión y, por lo tanto, un ordenamiento del conjunto de actuaciones en función de los criterios identificados previamente.

• El cuestionario está concebido para que quien lo rellene responda preponderantemente de forma afirmativa o negativa a la pregunta formulada, habiéndose cuidado de que un sí o un no tengan un sentido ambientalmente unívoco, solicitándose a continuación, y cuando tenga sentido, una explicación escrita que pueda servir de corroboración de la respuesta dada.


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• El cuestionario está diseñado, por tanto, para que sus respuestas provean criterios de evaluación inmediatos, evitando el sesgo que podrían generar evaluaciones posteriores, al tratarse de valoraciones en su mayoría cualitativas.

• El cuestionario está concebido para que, a partir de las respuestas y de un algoritmo que asigna pesos, se obtenga un indicador agregado de valoración para la actuación.

• El cuestionario está diseñado para que sus respuestas se puedan elaborar sobre la base de la documentación actualmente disponible de cada actuación, y sin la necesidad de realizar nuevos estudios, salvo en el caso de alguna pregunta puntual.

• El cuestionario está diseñado para que indistintamente pueda ser respondido para cualquier actuación, sea infraestructual o no. Aunque el cuestionario tiene variaciones en algunos aspectos para adaptarse a esa cualidad de la actuación. En la actualidad ha sido contrastada la aplicación del cuestionario solamente a actuaciones infraestructurales.

• El cuestionario está diseñado para que las respuestas permitan discriminar entre actuaciones que son más o menos consistentes con la aproximación ambiental estratégica del PEIT; por tanto, las preguntas que no aportaban a esa valoración no se han considerado relevantes.

• El cuestionario está diseñado para conocer el grado de incorporación de los criterios de evaluación en el estado actual de diseño de la actuación, entendiendo que esa es la perspectiva de evaluación que importa en este momento del proceso de planificación.

14.5 Aproximación en cada módulo

El cuestionario materializa el conjunto de criterios mencionados en el capítulo anterior.

A continuación se explica la lógica que se ha adoptado en el cuestionario para considerar estos bloques de criterios.

1. Ambientales

Este grupo de criterios consta de dos grandes partes: uno, la incorporación de objetivos ambientales y, dos, las posibles afecciones.

La primera es relativa a los objetivos ambientales incorporados, y se solventa consultando directamente por su existencia.

En lo que respecta a la segunda, se optó por consultar, en primer lugar, por una serie de datos de diseño de la actuación y, en segundo, por el área afectada, lo que permite estimar el nivel de potencial de riesgo de la misma, sobre factores ambientales, sobre áreas protegidas y sobre áreas pobladas. A partir de esta estimación del potencial de riesgo, cada actuación debe responder si el diseño de


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la actuación lo ha tenido en consideración, en el momento en que se encuentre cuando se realice la valoración.

Indicar que expresamente no se incluyó el potencial de riesgo de la afección al suelo, como recurso, porque no parecía tan relevante en la escala de trabajo que corresponde al PEIT.

Para calcular el potencial de riesgo se han utilizado factores correctores que permiten diferenciar el potencial de riesgo de actuaciones de distinto tipo, como carreteras y ferrocarriles. Tales coeficientes son obviamente discutibles, a la luz de los contenidos del PEIT.

2. Planificación y proceso de decisión

Este segundo grupo de criterios contempla una serie de preguntas destinadas a valorar la calidad del proceso de decisión que se ha generado en cada actuación. En principio, las preguntas se reducen a consultar si han tenido lugar, o no, determinados procedimientos durante el proceso de decisión, solicitándose después, una justificación abierta para su posterior verificación.

3. Coherencia con opción ambiental estratégica del PEIT

Las preguntas relativas a los criterios de coherencia con lo que se ha considerado la apuesta ambiental estratégica del PEIT, se han orientado básicamente a consultas sobre aspectos del diseño actual de las actuaciones, que permitan inferir de una forma unívoca el ajuste o no con tales criterios.

Para abordar el análisis de la coherencia con el modelo territorial, se ha optado por preguntar por determinados referentes espaciales de las actuaciones.

Indicar que los aspectos transfronterizos e insulares de la apuesta territorial del PEIT no se han considerado, ya que no tienen una dimensión ambiental unívoca.

La guía no sigue explícitamente la lógica de los grupos de criterios por razones funcionales. No obstante, su utilidad viene marcada por lo señalado en los párrafos anteriores. Así se han formulado los siguientes bloques de preguntas:

1. de identificación de la actuación,

2. de caracterización de la actuación,

3. de caracterización del área afectada,

4. de objetivos ambientales,

5. de criterios ambiéntales,

6. de planificación y proceso de decisión,

7. de coherencia con los objetivos ambientales estratégicos del PEIT.


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14.6 Cuestionario y resultados

El cuestionario propiamente, del que existe una versión totalmente informatizada y que produce automáticamente el índice de compatibilidad ambiental estratégica de la actuación analizada, se acompaña en el anexo cuatro.

14.7 Conclusiones sobre la evaluación de las Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial del PEIT

La aproximación a la evaluación ambiental de las actuaciones o ámbitos de actuación incorporados al PEIT resulta consistente con la aproximación estratégica adoptada por el PEIT.

Su funcionalidad en el marco del proceso de planificación en cuestión y en el de la evaluación ambiental estratégica del PEIT depende de la gestión que se haga del proceso de evaluación una a una de tales actuaciones y del proceso subsiguiente de planificación a escala sectorial.

Esto introduce un riesgo significativo a toda la aproximación del PEIT. Como se señaló una brecha importante en la lógica del PEIT radica en la dificultad para encontrar en las Directrices, por razones justificadas, criterios muy precisos que permitieran discriminar que grado concreto de aplicación de esas directrices permite alcanzar los ambiciosos objetivos planteados. Ese riesgo sólo puede ser salvado de forma coherente en un proceso de planificación sectorial muy consistentemente estructurado con los lineamientos del PEIT, que elabore criterios de mayor detalle que permitan discriminar con mucha mayor precisión la adecuación de una u otra actuación. El riesgo radica en que la incorporación de la actuación o ámbito de actuación al PEIT se considere de facto una aprobación de la misma, sin que medie la realización de su análisis de compatibilidad ambiental estratégica desarrollada en el cuestionario ACAE. Y que luego dada su inclusión en el PEIT no se considere necesario su evaluación ambiental a nivel del plan sectorial correspondiente. Ello impediría de facto la realización en cascada de los criterios estratégicos del PEIT poniendo en duda las consideraciones aquí realizadas sobre sus bondades de cara al sistema TAT y los efectos ambientales del sistema.


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15 Sumario de conclusiones del ISA del PEIT

A continuación se recoge una síntesis de las conclusiones de cada uno de los capítulos del ISA. Con objeto de contextualizar apropiadamente las mismas se incluye una breve síntesis del alcance y metodología de la evaluación, detallados en los capítulos introductorios del documento.

15.1 La Evaluación Ambiental del PEIT

El planteamiento de planificación estratégica adoptado para el PEIT viene a establecer un modelo de toma de decisión en cascada que no es estrictamente lineal. El PEIT se sitúa en el nivel jerárquico más alto del modelo de planificación, y desarrolla la toma de decisiones más estratégicas. El propio Plan define un mandato de desarrollo de una serie de instrumentos de planificación de mayor detalle, los planes sectoriales y planes de transporte intermodal especialmente, que concretan los objetivos, criterios, directrices y ámbitos de actuación del PEIT. Finalmente, las actuaciones definidas en esos instrumentos de planificación de desarrollo se materializan después de un proceso de definición técnica detallada, que incluye una serie de evaluaciones, como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en la fase de proyecto.

De acuerdo a la normativa europea vigente en materia ambiental, a cada uno de los hitos básicos de esta cascada de toma de decisiones, le corresponde ser sometido a un proceso de evaluación ambiental, la tradicional Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en la fase de proyecto, y la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el caso de los Planes y Programas, tanto en el nivel estratégico como en el planificación de desarrollo.

Este Informe de Sostenibilidad Ambiental trata de aplicar los principios y la filosofía de la EAE al Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte. Su contenido, alcance, y planteamiento metodológico se establecen desde la consideración de que los respectivos procesos de evaluación ambiental, en cada fase de la toma de decisiones, deben centrarse en los aspectos más relevantes de la fase correspondiente; de forma más práctica, deben ser objeto de evaluación los aspectos y contenidos de los planes que no tengan que ser nuevamente objeto de evaluación en una fase decisión posterior, evitando por un lado redundancias y asegurando por otro que ninguna opción de decisión significativa deja de ser evaluada desde el punto de vista de sus efectos en el medio ambiente.

15.2 La metodología de evaluación aplicada

Así, la evaluación ambiental del PEIT no se centra prioritariamente en los efectos y consecuencias ambientales de las actividades de transporte, sino que trata de determinar y valorar los efectos y consecuencias ambientales de las alternativas estratégicas propias de la naturaleza y de escala de trabajo de la planificación del transporte.

Por ello, no se ha recurrido para el análisis al esquema metodológico planteado en algunas experiencias y propuestas de evaluación ambiental estratégica realizadas en España, que se puede definir como un procedimiento de generalización, a la escala


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territorial del conjunto del país, de los métodos utilizados en los Estudios de Impacto Ambiental realizados en la fase de proyecto. No obstante, este tipo de métodos, no utilizado en el Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT, debe considerarse como una alternativa de interés para los procesos de EAE de los planes sectoriales y otros instrumentos de planificación derivados del PEIT.

El esquema adoptado por el ISA responde a la metodología de Análisis de Sistemas (o sistémico), basado en la modelización conceptual del sistema que se trata de evaluar a partir de las relaciones funcionales entre tres tipos de componentes y factores: Los instrumentos políticos, los elementos del sistema, y los efectos y consecuencias ambientales del mismo. En la modelización realizada, se ha dado una especial relevancia a los elementos y factores de carácter territorial, que se consideran esenciales tanto desde el punto de vista del sistema de transporte como de sus implicaciones ambientales. Así, el sistema de análisis se ha definido como Sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT). Dicho sistema está constituido por los instrumentos, elementos e impactos que se relacionan en la tabla Tabla 15-1 Componentes del sistema de análisis.

Tabla 15-1 Componentes del sistema de análisis

Instrumentos Elementos Implicaciones Inversiones en

infraestructuras modales

Inversiones en infraestructuras de apoyo

Gasto en seguridad y conservación

Fomento del transporte público

Mejora de los servicios de transporte

Inversión en I+D+i Gestión directa de

efectos ambientales Instrumentos de

mercado Planificación e

integración del sistema

Equilibrio del reparto modal en el sistema

Equilibrio en la dotación de infraestructuras modales

Distribución territorial de las infraestructuras

Redundancia de infraestructuras

Demanda social de infraestructuras

Estructura jerárquica de redes y nodos

Saturación del sistema

Desarrollo de servicios de transporte

Eficiencia en el uso de recursos

Internalización de costes sociales

Actualización de la rentabilidad privada por modos

Emisiones de efecto global

Emisiones de efectos regionales y locales

Nivel de ruido Generación de

residuos Efecto barrera de

las infraestructuras Consumo de energía

y de recursos naturales

Afecciones a espacios naturales y a la biodiversidad

Fragmentación del territorio

Desarticulación territorial

Accidentalidad


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Umbral de rentabilidad social de las infraestructuras

La modelización del sistema así compuesto se completa mediante la relación y valoración de las Relaciones Funcionales existentes entre todos esos componentes. A este respecto, el gráfico que se acompaña más abajo ilustra a grandes rasgos las relaciones que se dan entre los diversos elementos del sistema TAT.

Ilustración 15-1 Relaciones entre los elementos del sistema TAT




C ausalidad



Em isiones globales




C ausalidad



Em isiones globales

Este modelo da lugar a un total de 82 pares de relaciones, cada una de las cuales se ha analizado, usando como referencia fuentes comparativas internacionales, así como los propios trabajos de preparación del diagnóstico del PEIT, y caracterizado como, en términos generales, Reforzadora o bien Compensadora de las afecciones ambientales y territoriales negativas del sistema de transporte.

Por último, en el conjunto del sistema de relaciones, cuya representación y valoración global es obviamente bastante compleja, se ha seleccionado una serie de cinco subconjuntos o Bucles, cuya dinámica determina el estado del sistema, cada uno de los cuales se puede asociar a un número reducido de componentes del modelo. Son:

El bucle de la inversión en carretera y el uso del vehículo privado

El bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público

El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad


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El bucle de los instrumentos de mercado

El bucle de la ordenación del territorio

Cuatro de estos bucles, los últimos, se pueden caracterizar como globalmente compensadores de las afecciones ambientales y territoriales del transporte, en tanto que solo el primero se califica de forma clara como reforzador de dichas afecciones. Sin embargo, como se explica en el siguiente apartado, el estado de “rendimiento” de los mismos no es homogéneo, de modo que la evaluación de la situación actual y tendencial del sistema conduce a unos resultados muy diferentes a los que podría desprenderse de esta proporción.

El Bucle puede ser, entonces, entendido como un subsistema del sistema, que actúa en un sentido ambientalmente predeterminado, aunque en él se contengan tanto relaciones compensadoras como reforzadoras. Esto viene a significar que, por ejemplo, en un bucle compensador, las relaciones compensadoras de las externalidades ambiéntales y territoriales allí consideradas más que compensan las relaciones reforzadoras de las externalidades ambiéntales y territoriales allí consideradas. Esta aproximación permite realizar una análisis ordenado del sistema TAT, cuya complejidad y apriorística indeterminación lo hace muy difícil.

El equilibrio ambiental del sistema TAT depende así del comportamiento y del estado de sus bucles compensadores y reforzadores, de tal forma que si todos ellos presentan un estado razonable de ejecución y funcionamiento se puede decir que el sistema se encuentra en un equilibrio ambiental sostenible.

La evaluación, propiamente tal, ha consistido, entonces, en un proceso de análisis del estado actual del sistema TAT, que es la referencia para la planificación de infraestructuras y transporte, y del análisis del modo y medida en que el PEIT mejora esa situación actual siguiendo el hilo de cada uno de sus partes estructurales; objetivos, alternativas, directrices y prioridades de actuación.

15.3 Diagnóstico de la situación actual

El estado actual del sistema TAT es problemático. Toda la información e indicadores disponibles permiten aseverar que el estado actual del sistema TAT es muy preocupante: hay signos evidentes de que las relaciones y los bucles compensadores de los efectos ambientales del sistema están muy por debajo de su rendimiento potencial, y que por el contrario, los bucles reforzadores de esos efectos ambientales negativos se encuentran en niveles altos de ejecución. Es todavía más preocupante que esta situación puede agravarse considerablemente si se mantienen las tendencias actuales del sistema, sin la incorporación de cambios considerables en su organización y gestión.

Las principales dinámicas que permiten entender este resultado tan abrumadoramente negativo para los valores ambientales del sistema son:

1. Un intenso proceso inversor en infraestructuras viales que han fomentado un uso indiscriminado del vehículo privado con todas sus consecuencias ambientales negativas.


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2. Un proceso de colonización del territorio por las infraestructuras que ha alentado un proceso de desestructuración territorial, y que ha acentuado la histórica descompensación territorial peninsular, incentivando al uso del vehículo privado.

3. Un proceso de pérdida creciente de competitividad del transporte público (tanto urbano como interurbano), instigado por la desestructuración territorial antes comentada y por el poco desarrollo de infraestructuras nodales que lo incentivaran, debido, entre otros, a una apuesta inversora modal no coordinada territorialmente.

4. La debilidad de la apuesta inversora intermodal, en todos sus aspectos y dimensiones, que ha debilitado el transporte público, reforzando el vehículo privado y la carretera como el modo universal de transporte.

5. Todo esto se consolida en el deterioro del reparto modal, que presenta un claro sesgo de insostenibilidad.

6. El débil uso de criterios económicos socialmente estrictos a la hora de tomar decisiones de inversión, fundamentalmente en alta velocidad.

7. El relativo esfuerzo realizado en materia de internalización de los costes ambientales del transporte.

8. El bajo nivel de desarrollo de los servicios de transporte en comparación con el alto nivel dotacional del país, lo que ha limitado enormemente el nivel de eficiencia agregada del sistema.

9. La baja intensidad del esfuerzo en la mejora del conocimiento y la calidad en la gestión del sistema, reflejada en bajos niveles de I+D+i o en la baja intensidad en las mejoras ambientales de los elementos del sistema, salvo la alcanzada por la aplicación generalizada de la EIA de proyectos, aminorada por las comprobadas ineficiencias de este instrumento.

10. El bajo perfil de los procesos de planificación sectorial intermodal y de su casi nula imbricación con procesos de planificación territorial.

El resultado agregado de este juego de dinámicas es:

1. un sistema cuya fuerza motriz es una actividad inversora carente de una lógica coherente con la escala del sistema en que está inmersa.

2. un sistema que implica un proceso de desestructuración territorial sostenido que impide la generación de un sistema de transporte eficiente y sostenible a escala nacional.

3. un sistema que promueve un proceso sostenido de universalización del vehículo privado como modo privilegiado de transporte, con afecciones ambientales perceptibles a escala nacional, y que desincentiva sistemáticamente el transporte público.


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4. un sistema que genera crecientemente costes ambientales socialmente ineficientes.

5. un sistema que no cuenta con elementos endógenamente retroalimentados para la mejora de su eficiencia.

6. un sistema que tiene prácticamente inhibidos todos los posibles mecanismos compensadores de su deriva ambiental negativa.

7. un sistema que ante cualquier aminoración del ritmo inversor en infraestructuras para el vehículo privado se puede ver colapsado, incrementando los problemas ambientales o generando nuevos conflictos sociales.

De acuerdo al análisis realizado no se trata, entonces, de si las emisiones actuales originadas por el transporte están o no están en un nivel de equilibrio óptimo, es decir, si hay o no efectos ambientales y territoriales ineficientes, sino de que son el resultado de un sistema que ha activado muy por debajo de sus posibilidades los mecanismos ambientales compensadores. Es esta consideración la que puede llevar a la conclusión de que los efectos ambientales actuales del sistema de transporte sí que se encuentran en un nivel ineficiente socialmente.

Esta situación responde a varias razones. La primera a un modelo de desarrollo del sistema de transporte que ya se ha comentado. El modelo se comporta con respecto al sistema TAT de forma muy unidireccional, es decir, es un programa de transporte que es incapaz de incorporar de forma intrínseca todas las relaciones y bucles del sistema de para alcanzar un equilibrio razonable.

Una segunda razón es que ese modelo ha contado con recursos para llevarse adelante con éxito en un plazo relativamente muy corto de tiempo. De tal forma que los retrasos propios del sistema institucional para responder a esa ejecución negativa han jugado a favor de un empeoramiento sin control. Esta situación puede continuar. Es decir, no está claro si el sistema institucional está en condiciones de asumir el reto que el estado actual del sistema plantea. Puede que el retardo sistémico hasta que el sistema institucional y la sociedad se decidan a responder esté aún en su pleno apogeo.

Una tercera razón, es la ausencia de una visión integrada de todo el sistema. Esta ausencia tiene una explicación institucional. El contexto institucional, que aquí no se ha analizado, resulta importante, pues ha condicionado el resultado actual en varios sentidos. Por un lado, porque las instituciones no han estado concebidas para gestionar de forma integrada el sistema que se ha analizado. Por tanto, las respuestas han tendido a ser sectoriales y regionales. Esta reacción sectorializada y regionalizada ha reforzado el modelo, siendo la causa de su éxito. La actual estructura institucional de gestión del transporte y el modelo se complementan y retroalimentan mutuamente.

De cara al futuro el diagnóstico plantea la necesidad de encarar claros retos. El primero tiene que ver con una política de transporte que integre desde dentro todas las relaciones y bucles que contempla el sistema. Es decir, una cuyo éxito dependa intrínsecamente del desarrollo de la inteligencia del mismo. Pues es ese factor el que disparará la ejecución de las relaciones y bucles compensadores ambientales.


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No se trata únicamente de sumar a objetivos de transporte, objetivos ambientales y territoriales, sino de hacer depender el éxito en materia de transporte, del desarrollo de los factores inteligentes del sistema. En tanto continúe siendo posible seguir invirtiendo en infraestructura sin que sea imprescindible, no normativamente, sino operativamente, contar con el desarrollo de sistemas inteligentes de decisión y gestión, entonces probablemente el sistema prosiga en su deriva actual. O cambia radicalmente y desde dentro el proceso de invertir en infraestructura o probablemente todo siga igual.

El segundo reto es el instaurar mecanismos de gestión del sistema como totalidad trascendiendo el actual modelo sectorial y territorial estanco. Es decir, hay un reto institucional de relevancia. No se trata evidentemente de revolucionar el marco institucional. Esa sería una solución que por su ruda obviedad revelaría un bajo desarrollo de los sistemas inteligentes del sistema. Se trata de trascender el marco actual, no de negarlo. Se trata de elevar los mecanismos, instrumentos, métodos y técnicas de planificación y decisión estratégica, de gestión de la información y del conocimiento, de diálogo y coordinación institucional, a niveles desconocidos en la actualidad. Si esto no sucede es también probable que las cosas no cambien sustancialmente.

El tercer reto es de naturaleza estratégica. Se trata de escapar, desde la perspectiva ambiental, de la estrategia de dar solución parcial a los problemas ambientales críticos del sistema, antes que abordar la estrategia de actuar sobre la totalidad. Enfatizar los puntos negros ambientales como núcleo de la cuestión ambiental del sistema de transporte no constituiría más que acentuar la gestión parcial del sistema. Sería alimentar la ilusión de que se trata de solucionar aspectos puntuales negativos del sistema, y no dar el salto estructural que señala el diagnóstico como necesidad de fondo.

Todos estos retos no pueden, ni debieran ser asumidos de forma voluntarista. Es preciso una estrategia realista. Sin embargo, un realismo sin una visión de futuro clara en los aspectos que se han señalado terminaría por retroalimentar la situación actual. Pues realismo significa necesariamente anclar las propuestas en el activo y en las dinámicas actuales, que presentan las dificultades ya comentadas.

15.4 Objetivos ambientales del PEIT

Desde la perspectiva ambiental, el PEIT incorpora una serie de objetivos ambientales y territoriales muy ambiciosos en su planteamiento general. Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT recogen en su conjunto la gran mayoría de los problemas ambientales del sistema transporte-medio ambiente-territorio.

El PEIT incorpora acertadamente la dimensión territorial favoreciendo el camino para armonizar la planificación del sistema con la planificación territorial. Se incorporan objetivos ambientales para los grandes problemas globales en los que el transporte es responsable importante como el cambio climático o la acidificación.

Se incorporan objetivos de calidad del aire urbano, del medio natural y de reducción de consumo energético. Sin embargo, quedan sin incorporar al PEIT objetivos ambientales respecto a la generación de residuos por el transporte, o de emisiones al agua o al suelo. En estos tres temas y, especialmente, en el tema de residuos (por su importancia ) el


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PEIT debiera considerar la incorporación de criterios ambientales que permitan la incorporación de medidas coherentes y fundamentalmente la coordinación con los planes específicos que a nivel nacional se desarrollen sobre estos temas.

Los objetivos ambientales y territoriales del PEIT están en coherencia con las políticas europeas y nacionales de medio ambiente aunque deberán evolucionar de acuerdo a éstas en algunos temas que se han comentado como el cumplimento del Protocolo de Kioto, la Directiva de calidad del aire y del ruido.

En la definición de los ámbitos territoriales frágiles deberá tomar en consideración los criterios de la Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad en la planificación de las infraestructuras.

Los objetivos de eficiencia energética deberán estar en coherencia con los objetivos y las medidas propuestas en la Estrategia Española de Eficiencia Energética; la incorporación en el PEIT de este tipo de medidas se hace necesaria para lograrlos.

En la definición de los espacios clave a nivel territorial la elaboración previa de estrategias integradas de desarrollo territorial y/o, de una estrategia de accesibilidad al territorio en coordinación con las Comunidades Autónomas se plantea coherente con la política europea y nacional. En la valoración de los costes del transporte el PEIT deberá tener en cuenta la evolución del marco tarifario europeo.

La incorporación de las líneas prioritarias de investigación es una tarea en la que deberían, también, tomarse en consideración los requerimientos de las estrategias naciones relevantes como los de la Estrategia Española de Conservación de la Biodiversidad Biológica o los de la Estrategia de Eficiencia Energética.

El análisis de coherencia entre objetivos y metas ambientales del PEIT y sus tres escenarios: 2008, 2012, 2020 da como resultado que estos no son coincidentes. Es decir, las metas propuestas como objetivos ambientales no permitirán alcanzar los objetivos formulados en los escenarios. Así, la mejora del comportamiento ambiental del sector no se podrá alcanzar en el 2008, como se señala en el escenario 2008, ya que para estas fechas únicamente se ha establecido la meta de definición de los espacios territoriales ambientalmente sensibles. Los objetivos ambientales del escenario 2008 se lograrían, de acuerdo a las metas ambientales fijadas, sólo en el escenario 2012.

Siguiendo la fijación de metas y objetivos ambiéntales en el 2020, se habría conseguido reducir el consumo energético y, los niveles de congestión. Todos los espacios “clave” desde el punto de vista territorial tendrían igual acceso al transporte público incluidas las zonas transfronterizas. Se estaría cumpliendo con la Directiva de calidad el aire y se estará consolidando la aplicación del modelo de valoración de costes. La consolidación de las tendencias se alcanzará en el 2020 y, a partir de esa fecha, la compatibilidad ambiental a largo plazo.

La incorporación de los objetivos ambientales para la compatibilidad ambiental del PEIT, en general, incentivará a las relaciones compensadoras del sistema TAT. Su incorporación podrá tener efectos en todos los instrumentos de política del sistema haciendo más fuertes las relaciones compensadoras y menos las reforzadoras.


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Los efectos de los instrumentos de mercado influirán en mejorar las relaciones incentivadoras de los servicios del transporte y desincentivadoras del uso del vehículo privado. Ambos elementos podrán favorecer los efectos en la disminución de las emisiones.

Los objetivos ambientales y territoriales influirán en el diseño de la gestión territorial y de la planificación del sistema favoreciendo las relaciones que mejoran la distribución modal de las infraestructuras. La gestión de la demanda podrá tener efectos beneficiosos en la disminución de la generación de emisiones al aire y, además, en disminuir el efecto de aumento de nueva infraestructura.

El gasto en seguridad y mantenimiento podrá ejercer una positiva influencia en la mejora de la eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Estas relaciones de mejora podrán verse reforzadas a partir de la inversión en I+D+i.

Los objetivos ambientales del PEIT implican un reto muy significativo si se tiene en cuenta el conjunto de elementos y relaciones que se deben modificar del sistema TAT para alcanzarlas.

La disminución de las emisiones requerirá actuar sobre todas aquellas relaciones que incentivan los elementos reforzadores del sistema como son todas las derivadas de la distribución territorial desequilibrada del transporte (el incremento en la construcción de carreteras y ferrocarriles, la duplicación de infraestructuras, etc.).

La identificación de los ámbitos sensibles o frágiles implica compensar el bucle inversión en carreteras – uso del vehículo privado, mejorar la planificación del sistema para la mejora de la distribución territorial e intensificar fuertemente la mejora de la calidad de los elementos del sistema.

La incorporación del objetivo de eficiencia energética en el PEIT pone en evidencia la necesidad de trabajar en desincentivar la relación de consumo de energía y de recursos naturales por parte del uso del vehículo privado e, incentivar el uso del transporte público.

La intermodalidad es un objetivo sistémico e implicará trabajar desde la planificación del sistema en todas las relaciones que mejoren la distribución modal equilibrada de las infraestructuras y del transporte.

Todo esto hace evidente, por un lado, el importante reto práctico que suponen los objetivos ambientales que se ha planteado el PEIT. Y por el otro, evidencia que la consecución de los objetivos ambientales del PEIT requiere de una gran voluntad política como para afectar el complejo sistema de relaciones del que depende su éxito.

15.5 Las Alternativas del PEIT

La inexistencia de un referente y un marco previo de planificación integrada de las infraestructuras y el transporte ha determinado la modalidad concreta que ha asumido el PEIT como propuesta de política. Pues el PEIT ha tenido que hacerse desde planteamientos de base muy estratégicos, de los que se carecía, asumiendo la necesidad


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de una revisión en profundidad de las estrategias básicas a desarrollar en política de infraestructuras y transporte, y a partir de los cuales definir sus objetivos específicos.

Una primera consecuencia de la necesidad de este posicionamiento más estratégico, es el hecho patente en el PEIT de la falta de un proceso de definición de alternativas de medidas más concretas de su desarrollo, que deberán ser por tanto abordadas en los programas posteriores, si se quiere dotar al sistema de planificación del transporte de las garantías suficientes de coherencia con sus planteamientos más estratégicos.

El escenario tendencial presenta serias dudas respecto a su capacidad para lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales, incluso a muy largo plazo, pues supone la perpetuación de un modelo basado en satisfacer las demandas de transporte por la vía casi exclusiva de la dotación infraestructural, cuestionando así seriamente los objetivos generales de mejora de la eficiencia del sistema (incentivo al uso del transporte privado, sobredotación y duplicación de infraestructuras, desequilibrios modales), fortalecimiento de la cohesión social y territorial (desequilibrios territoriales) y contribución a la sostenibilidad general del sistema (asociado a los problemas ambientales derivados de la baja eficiencia del sistema).

El escenario ambiental implica, por su parte, una apuesta de resultados inciertos a favor de los instrumentos de gestión real de la demanda. La incertidumbre respecto a la capacidad no contrastada de los instrumentos de reducción efectiva de la demanda no permite confirmar un escenario claro de consecución de los objetivos ambientales a partir de estas medidas. De esta forma, pese a que esta alternativa constituiría un escenario ambientalmente más favorable que las restantes, actuando casi exclusivamente sobre los bucles compensadores del sistema TAT, queda cuestionada por las limitaciones que impondría a la consecución de objetivos generales del PEIT, económicos, sociales e incluso de sostenibilidad del sistema a largo plazo, sin poder tampoco ofrecer a cambio las suficientes garantías respecto a la viabilidad y capacidad de muchas de sus líneas básicas de actuación.

El escenario PEIT se justifica pues como la alternativa estratégica que mejor puede asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sistema sin comprometer con ello la consecución de sus objetivos ambientales, aunque dada su formulación estratégica e integrada supone mantener un cierto grado de indefinición respecto al alcance real y capacidad de mejora ambiental de muchas de sus líneas de actuación. Es pues una alternativa estratégica de compromiso entre la necesidad de asegurar una cierta estabilidad y continuidad al sistema existente y la decisión de transformar en profundidad a futuro el sistema de transporte.

Se puede afirmar que la alternativa PEIT asume de forma integral los retos identificados en el diagnóstico de la situación actual del sistema TAT. Se hace cargo del significativo desequilibrio estructural entre las relaciones reforzadoras y compensadoras, originadas en una carencia sistemática de una visión estratégica, de largo plazo, y comprensiva del sistema, proponiendo un conjunto de objetivos, y una estrategia que se hace cargo de esa totalidad como problema de política, cosa hasta ahora inexistente como voluntas de gestión.

Desde otra perspectiva resulta importante que la propuesta del PEIT constituye en sí misma un nuevo modelo de política de transporte, cosa que claramente se reclamaba


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desde el diagnóstico. La bondad de este nuevo modelo radica, justamente en que su éxito depende de la activación real de los mecanismos y bucles compensadores del sistema. La alternativa PEIT requiere intrínsecamente, a diferencia de los modelos de transporte practicados hasta la fecha, la incentivación de la inteligencia del sistema en todos sus sentidos.

Apostar por una gestión de una totalidad y de forma estratégica, apuntando hacia un cambio estructural, es sin duda una tarea que supone muchas incertidumbres.

Esto por varias razones, entre otras, porque una totalidad de semejante complejidad no es predecible como objeto de política. Se apuesta por una acción estratégicamente orientada por criterios coherentes los que en un devenir de gestión institucional supuestamente maduro debe ir produciendo los resultados esperados, en todos los frentes, pero lejos de metas cuantificables con la precisión de una estrategia sectorializada y unidimensional.

Pero también porque la apuesta estratégica del PEIT se realiza en un marco institucional que carece de buena parte de los instrumentos para llevar a cabo una apuesta de este tipo con el grado de detalle que podría ser recomendable. Esto hace que sus recomendaciones en algún caso tengan un abanico amplio de aplicación concreta, pudiéndose difuminar en el camino su objetivo último,

Finalmente, hay riesgos, porque el cambio estructural de modelo que propone el PEIT implica compromisos y cambios de un quehacer institucional que no es fácil de alcanzar.

Es también, por lo tanto, una alternativa que supone riesgos específicos desde una perspectiva ambiental. Tan sólo algunas mejoras de carácter tecnológico y ciertas medidas de gestión ambiental directa podrían tener efectos directos de mejora de la calidad ambiental del sistema. Sin embargo, apenas se encuentran referencias en el escenario PEIT a estas medidas.

El escenario PEIT supone una apuesta por lograr los efectos indirectos inducidos sobre el medio ambiente de las acciones y medidas impulsadas. Asumiendo las limitaciones de las actuaciones posibles de efecto ambiental directo, resulta también patente la complejidad e incertidumbre que esta alternativa estratégica asume desde un punto de vista ambiental. Al apostar en una primera fase por una política, en gran medida, de continuidad en la intensidad y orientación de las inversiones en infraestructuras, el PEIT asume la necesidad de posponer a una segunda fase la consecución plena de sus objetivos ambientales. La necesidad de asegurar una coordinación suficiente a lo largo de todo el proceso resulta más que evidente si se quiere evitar que las desviaciones sobre el plan inicial se produzcan de manera sensible una vez consolidada la fase primera de mejora de las dotaciones en infraestructuras y puedan afectar más negativamente a las medidas posteriores de carácter ambientalmente más favorable.

El escenario deja también importantes dudas por resolver respecto a la capacidad de las medidas que ponga en marcha para conseguir, a medio y largo plazo, los objetivos ambientales deseados, y especialmente la capacidad del los bucles compensadores para contrarrestar y superar el efecto inicial de los bucles reforzadores.


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15.6 Directrices del PEIT

Las directrices del PEIT constituyen una concreción coherente con la alternativa defendida por el escenario PEIT y sus objetivos específicos y, en este sentido, una lógica continuación de la apuesta a favor de la sostenibilidad del sistema de transporte como propuesta de transformación a medio y largo plazo del modelo actual, que supondría una mejora considerable de su perfil ambiental.

La estrategia implícita en las Directrices, al ser una consecución de la alternativa adoptada, se corresponde con las necesidades identificadas en el diagnóstico del sistema TAT, pero a la vez al tener mayor detalle hace patente con mayor énfasis los riesgos que ella supone.

La filosofía de actuación parece reforzar la capacidad de mejora ambiental a largo plazo del sistema y constituye, desde este punto de vista, una mayor garantía y una opción lógica y muy positiva.

La apuesta del PEIT es por que la mejora ambiental del sistema del transporte se haga posible a través del mecanismo de recomponer el equilibrio entre relaciones reforzadoras y compensadoras del sistema, actualmente muy volcado del lado de las relaciones reforzadoras, como ponía de manifiesto el esquema de valoración actual del sistema TAT. Esto es coherente con la aproximación sistémica e integral que requiere el problema identificado en el diagnóstico.

Las directrices del PEIT apuestan por transformar estas relaciones de equilibrio de forma gradual e intentando que, a medio y largo plazo, se haya producido una variación significativa a favor de la intensidad con que se produzcan las relaciones compensadoras del sistema, es decir, aquellas que tienden a favorecer el perfil ambiental del sistema, actuando directa e indirectamente sobre la eficiencia en el uso de los recursos del sistema y la disminución del efecto barrera y de fragmentación de las principales infraestructuras.

En líneas generales, puede establecerse una diferencia clara entre dos grupos de directrices propuestas en el PEIT: directrices para completar el proceso actual de inversión en infraestructuras de alta capacidad, principalmente viarias y ferroviarias, concentradas en la fase inicial del PEIT y que pretenden garantizar la viabilidad del sistema y del modelo de transformaciones sugerido para las fases posteriores; y directrices orientadas a la transformación en profundidad del sector, orientándolo hacia un modelo de clara mejora de su incidencia ambiental y en clara sintonía con las directrices al respecto de las políticas ambiental, territorial y del transporte en Europa, basadas en el desarrollo de la intermodalidad, aumento de la inversión en los servicios de transporte, estímulo al uso del transporte público y apoyo a la eficiencia en el uso de los recursos del sistema.

Desde una perspectiva ambiental, y aunque las directrices incorporan medidas orientadas a mejorar la incidencia de estas actuaciones, la primera fase está caracterizada por la prioridad de las directrices destinadas a la terminación de la red de infraestructuras de alta capacidad, lo que claramente supone una cierta continuidad de la política seguida hasta ahora y contribuye a intensificar algunas de las relaciones del sistema TAT que más están aportando a su desequilibrio e insostenibilidad actual. De no


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corregirse en parte esta tendencia inicial, implicará, además, una mayor dificultad en las fases posteriores para modificar la inercia actual de preferencia generalizada, muchas veces cultural, de los modos de transporte ambientalmente más agresivos (uso del vehículo motorizado privado y preferencia del avión frente a otros modos de transporte público para las distancias mayores), durante las fases iniciales del PEIT, que se podría incluso ver incrementada al mejorarse la oferta de infraestructuras viarias de alta capacidad.

Es por ello necesario que en la fase de programación y aplicación concreta de las directrices del PEIT, se refuerce suficientemente, ya desde las fases iniciales de su implementación, la capacidad de puesta en marcha de otras directrices orientadas a apoyar la intermodalidad, con la finalidad de evitar que el nivel actual del uso de los modos de transporte más agresivos se incremente en exceso, y con carácter más difícilmente reversible, antes de que entren en fase definitiva de operación efectiva las medidas fundamentales de apoyo a la intermodalidad.

Uno de los aspectos esenciales para lograr los objetivos ambientales del PEIT es la coordinación entre las políticas y sectores con influencia en la movilidad. El PEIT incorpora directrices orientadas a mejorar los actuales niveles de coordinación y de presión indirecta para inducir ciertos cambios en las políticas de desarrollo urbanístico hacia modelos que favorezcan una menor necesidad de movilidad. El efecto a largo plazo de estas medidas de coordinación es difícil de evaluar, pero se considera imprescindible una convergencia de objetivos que ayude a orientar los patrones actuales de uso del transporte hacia modelos más sostenibles. En este sentido, podría considerarse que es necesario un mayor impulso de las directrices de coordinación e integración con otras políticas sectoriales propuestas por el PEIT.

Pero, acertadamente, el PEIT concentra sus mayores esfuerzos en aquellos instrumentos en los que la dependencia del sector respecto a otras políticas y sectores es menor, fundamentalmente mejorando el reparto equilibrado de las infraestructuras, ofreciendo alternativas de accesibilidad apoyadas también en los servicios ofrecidos y mejorando las opciones actuales de intermodalidad. A medio y largo plazo, asumiendo el cumplimiento riguroso y estricto de los principios desarrollados por el PEIT, el esquema de valoración de los efectos ambientales de las directrices del PEIT debería tender a intensificar las relaciones compensadoras asociadas a la intermodalidad y a frenar el efecto negativo de las relacionadas con la inversión en ciertos modos de infraestructura, que deberán ir enfrentándose de manera gradual a un menor esfuerzo inversor y a un incremento muy significativo de los umbrales efectivos de rentabilidad social impuestos a las nuevas infraestructuras.

Las directrices tienen la cualidad de presentar un escenario viable de mejora ambiental en profundidad del sistema de transporte, basado en criterios de valoración integrada de su sostenibilidad y coherente con los objetivos de la política europea en materia de transporte, territorio, medio ambiente y desarrollo sostenible.

Este escenario genera dudas e incertidumbres en dos sentidos fundamentales: falta de capacidad de una constatación efectiva de la capacidad real de las políticas de incentivo de las relaciones compensadoras propuestas por el PEIT —y coherentes en sus aspectos fundamentales con las política europeas al respecto— para conseguir la mejora necesaria del perfil ambiental del sistema que conlleve la consecución de los objetivos


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ambientales; y riesgo inherente a la programación por fases propuesta, comentado a continuación y que deberá reducirse mediante un programa de seguimiento apropiado y muy riguroso.

15.7 Riesgos de las Directrices del PEIT

En términos generales el análisis realizado sobre la plausibilidad de que las medidas implícitas en las directrices del PEIT tengan lugar, y que afecten realmente al sistema TAT da unos resultados que no son sorprendentes pero que es razonable tener en cuenta en el decurso del proceso de planificación continuo y deslizante que supone el PEIT.

La lectura más inmediata que ofrecen esos resultados dice que hay un riesgo plausible alto de que el PEIT promueva las relaciones y los bucles reforzadores de los aspectos ambiéntales negativos del sistema TAT, y de que, por otro lado, no sea capaz de promover con la misma intensidad las relaciones compensadoras de esos efectos negativos. Esto es particularmente importante de considerar teniendo en cuenta las reflexiones realizadas sobre el riesgo que supone la temporalización de las medias que propone el PEIT.

El bucle compensador más prometedor es el de la intermodalidad y uso del transporte público y esto es importante, porque debiera ser un punto de anclaje importante en la estrategia global del PEIT de fortalecer las relaciones compensadoras. Esto simplemente señala que para desarrollar aspectos nuevos es preciso apoyarse en elementos fuertes del sistema, en este caso en la propia solidez de los mecanismos, estructuras, información e instituciones para llevar adelante procesos de inversión pública en infraestructuras de transporte.

Por otra parte, el bucle de los servicios y la calidad, el de la inteligencia del sistema, se encuentra con una valoración mucho más incierta, que contrasta con su importancia de cara al futuro derivada de las conclusiones del diagnóstico. A los elementos allí graficados hay que sumar la probabilidad media con la que se ha valorado la incidencia posible de las directrices del PEIT sobre los procesos de planificación, elemento de crucial importancia en el mismo sentido. A este paquete de incertidumbre se suma el bucle relacionado con la ordenación territorial y el uso de instrumentos económicos, aún más débil que los anteriores.

Lo que señala esto es que los bucles de compensación asociados a la mejora de la gestión de la información, del conocimiento, la visión estratégica coordinada y compartida, los instrumentos que requieren procesos de optimización micro, demandadores de información institucionalizada de detalle, y sistemas de gestión flexibles, están apoyados por medidas que son menos probables, a la vez que muy necesarias.

El riesgo que puede suponer que estos instrumentos queden rezagados y que los bucles y relaciones compensadores no se desarrollen adecuadamente y compensen el indudable peso de las relaciones reforzadoras dentro del PEIT, pasa por adoptar una estrategia inteligente y focalizada, cuyo eje podría constituir el bucle de la intermodalidad y el transporte público.


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Por otra parte, esto señala la necesidad de encadenar el proceso de realización del PEIT entre medidas que afectan a las relaciones y bucles compensadores con los reforzadores, de tal forma de condicionar la continuidad de las últimas en función de la realización de las primeras.

15.8 Seguimiento y participación

Los aspectos más críticos del proceso de puesta en marcha y seguimiento previstos en el PEIT son probablemente los de participación y seguimiento, por su mayor capacidad para, por una parte introducir las adaptaciones progresivas necesarias pero ajustadas al marco de referencia de los objetivos específicos ambientales y, por otra, para alertar sobre las posibles desviaciones respecto a estos objetivos que el desarrollo y concreción del PEIT pueda ir produciendo.

Desde el punto de vista de la participación, el PEIT propone el establecimiento de cauces apropiados de participación de las Comunidades Autónomas, en particular mediante la elaboración de un acuerdo marco entre el Ministerio y cada una de las Comunidades Autónomas que debiera servir para coordinar la política del transporte en el ámbito nacional no sólo con su desarrollo en el ámbito autonómico, sino con otras políticas sectoriales, en particular las territoriales y ambientales, cuya competencia está, al menos en parte, transferida a las Comunidades Autónomas.

Considerando la trascendencia de una actuación a largo plazo coordinada e integrada entre los distintos agentes e instituciones con capacidades directas e indirectas de influencia sobre el desarrollo de las políticas de transporte, el desarrollo del PEIT se debe beneficiar de una instancia específica de coordinación que facilite la revisión continuada de los objetivos del PEIT en su relación con otros agentes.

Respecto al denominado Foro de la Movilidad, será muy importante que en su composición se asegure una representación amplia que incluya sectores de mayor sensibilidad ambiental que puedan equilibrar otras posibles sensibilidades representadas en el mismo. En este sentido, será también deseable que el PEIT estimule también otras instancias de participación más abiertas que ofrezcan mayores garantías de transparencia en el proceso y permitan la posibilidad de beneficiarse de aportaciones procedentes de sectores más amplios. El conjunto de instancias previstas de participación (Informes de Evaluación Ambiental Estratégica de los Planes Sectoriales, Foro y Observatorio de la Movilidad, Comisión de Seguimiento Ambiental) deben definir con claridad sus funciones y objetivos, de forma que realmente realicen una función de mejora de la participación, coordinación y seguimiento del desarrollo del PEIT, asegurando su complementariedad.

Respecto al plan de seguimiento, puede considerarse suficiente la propuesta de una revisión cuatrienal de los objetivos del PEIT y bianual de su seguimiento, complementada con el informe previsto con carácter bianual sobre la sostenibilidad del sector. El primer informe de revisión y seguimiento, de acuerdo al calendario propuesto, se prevé para 2008–2009, cuando se espera que ya se hayan implementado parte importante de las actuaciones iniciales previstas y, por lo tanto, haya tenido lugar una primera fase de encauzamiento significativo de los contenidos iniciales previstos. Considerando el carácter general de las directrices del PEIT y la trascendencia que para


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su implementación posterior tendrán los Planes Sectoriales cuyo desarrollo se prevé a lo largo del primer semestre de 2005 —y cuyo contenido global afecta a gran parte de los contenidos estratégicos del PEIT—, sería deseable elaborar durante el segundo semestre de 2005 un primer informe de seguimiento orientado a la revisión integrada de estos planes en relación a los objetivos específicos y ambientales del PEIT.

15.9 Análisis de compatibilidad ambiental estratégica de las Prioridades y Ámbitos de actuación sectorial

Dado que el PEIT incorpora a su esqueleto, en particular en su capítulo de Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial, no sólo lineamientos estratégicos sino también actuaciones específicas o ámbitos muy singularizados de actuación que dan cuerpo a ese esqueleto, pero que necesariamente son sujetos de un proceso de planificación posterior de mayor detalle y especificación, es preciso evaluar de forma particularizada esta faceta del PEIT.

La aproximación adoptada para evaluar ambientalmente tales actuaciones consiste en realizar un análisis de la compatibilidad de cada una de las actuaciones con los aspectos ambientales estratégicos del PEIT. No se trata de una evaluación del perfil ambiental de las actuaciones, o de su posible efecto sobre el medio ambiente a la escala que sea, sino de su coherencia con la política ambiental del PEIT.

Para esto se ha elaborado un cuestionario que en un formato cualitativo permite evaluar esas actuaciones o ámbitos de actuación incorporados en el capítulo Prioridades y Ámbitos de Actuación Sectorial. Este cuestionario podrá ser aplicado a cualquiera de las actuaciones actualmente incluidas en el PEIT o a las que se puedan diseñar en el futuro.

La aproximación a la evaluación ambiental de las actuaciones o ámbitos de actuación incorporados al PEIT resulta consistente con la aproximación estratégica adoptada por el PEIT.

Su funcionalidad en el marco del proceso de planificación en cuestión y en el de la evaluación ambiental estratégica del PEIT depende de la gestión que se haga del proceso de evaluación una a una de tales actuaciones y del proceso subsiguiente de planificación a escala sectorial.

Esto introduce un riesgo significativo a toda la aproximación del PEIT. Como se señaló una brecha importante en la lógica del PEIT radica en la dificultad para encontrar en las Directrices, por razones justificadas, criterios muy precisos que permitieran discriminar que grado concreto de aplicación de esas directrices permite alcanzar los ambiciosos objetivos planteados.

Ese riesgo sólo puede ser salvado de forma coherente en un proceso de planificación sectorial muy consistentemente estructurado con los lineamientos del PEIT, que elabore criterios de mayor detalle que permitan discriminar con mucha mayor precisión la adecuación de una u otra actuación.


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El riesgo radica en que la incorporación de la actuación o ámbito de actuación al PEIT se considere de facto una aprobación de la misma, sin que medie la realización de su análisis de compatibilidad ambiental estratégica desarrollada en el cuestionario ACAE. Y que luego dada su inclusión en el PEIT no se considere necesario su evaluación ambiental a nivel del plan sectorial correspondiente. Ello impediría de facto la realización en cascada de los criterios estratégicos del PEIT poniendo en duda las consideraciones aquí realizadas sobre sus bondades de cara al sistema TAT y los efectos ambientales del sistema.


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16 Recomendaciones del ISA del PEIT

En síntesis es posible afirmar que desde una perspectiva ambiental el PEIT enfrenta directamente y de forma comprensiva la disfuncionalidad ambiental del sistema TAT diagnosticada.

Esto significa que, por un lado, asume una responsabilidad política sobre la totalidad del sistema y, por el otro, que asume la situación crítica en que éste se encuentra, es decir identifica la necesidad de un cambio estructural de los patrones que lo guían.

Esto implica asumir que los problemas ambientales del transporte no se solventan con medidas ambientales puntuales, sino con una gestión integrada del sistema, que además debe dar un giro estructural. Esto requiere tener en cuenta varias consideraciones.

La primera es que dado el enfoque sistémico de marcado cambio, los objetivos y directrices del PEIT tienen un marcado acento estratégico, es decir, apuntan a los aspectos estructurales que es preciso cambiar, sentando las directrices para toma de decisiones de mayor detalle. Esto implica un riesgo, pues evidentemente la deseabilidad expresada en los objetivos no necesariamente tiene que corresponderse con la realidad de los hechos en un contexto marcado por tendencias de política de sentido contrario y por carencias de planificación estratégica que no asegura la coherencia del proceso posterior de toma de decisiones estratégicas.

En ese contexto un mayor nivel de detalle de las directrices hubiese ayudado a asegurar el cumplimiento de un conjunto de objetivos bien estructurados. Esto evidentemente tampoco se ha demostrado como posible en la actualidad. Si lo hubiese sido, hubiese significado que se disponía de una batería institucional y de gestión estratégica del sistema que se reclama como necesidad en este momento.

La segunda consecuencia que se ha visto es que dado el carácter estratégico y sistémico abordado en el análisis, la probabilidad de alcanzar los objetivos estrictamente ambientales es de difícil precisión, pues dependen de facto del grado de ejecución de todo el sistema.

Esto no es negativo, per se, pues como se ha señalado la gestión integrada del sistema y una política guiada por objetivos para la totalidad parece la adecuada. Se trata simplemente de que a diferencia de otras aproximaciones la consecución de un objetivo se alcanza mediante la consecución simultánea de todos.

Esto significa básicamente que si se apuesta por una gestión basada en principios sistémicos y de cambio estructural, entonces, lo relevante no son las previsiones posibles, sino la constitución de un marco institucional sólido capaz de gestionar efectivamente esa totalidad en un largo plazo. De lo contrario puede resultar más eficiente en el corto plazo la gestión de objetivos unidimensionales, sectoriales, si se quiere, aunque se pueda afirmar que es una estrategia destinada al fracaso en el largo plazo.

Esto permite afirmar que uno de los retos más significativos de la nueva política de transporte que es el PEIT, al menos en lo que a su dimensión ambiental y de


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sostenibilidad atañe, no sea el de alcanzar los objetivos que se ha propuesto, tales como la intermodalidad, sino el de crear un marco institucional capaz de dar cuenta efectiva de esos objetivos integrados que se ha planteado.

La tercera consideración constituye una síntesis de las dos anteriores. Se trata de que el PEIT desde una perspectiva ambiental y de sostenibilidad enfrenta un dilema de difícil resolución, a saber, que identifica y asume la necesidad de un cambio estructural guiado por una visión integral, que no puede pergeñar a los niveles de detalle que asegurarían su éxito como instrumento de política, porque el sistema institucional de gestión del sistema de transporte actual está justamente concebido para producir inputs al modelo de transporte y de toma de decisión que se desea superar. Este es un reto del proceso de decisión que es preciso asumir y aquilatar para asegurar el éxito de las propuestas de cambio y de paso de sus objetivos ambientales y de sostenibilidad. El PEIT requiere también de una estrategia en este sentido, y ésta se encuentra sólo esbozada, obviamente.

De las misma manera que el PEIT formula un escenario temporal progresivo, producto de la consideración de los pro y los contra de avanzar más o menos aceleradamente desde el escenario tendencial al ambiental, de la misma forma el PEIT requiere una estrategia institucional formalizada que asegure la transición de un modelo de gestión a otro. Es éste el seguro de que la visión integral, sistémica y de cambio estructural que propone el PEIT ha sido asumida en toda su integridad.

De estas consideraciones muy agregadas se identifican varias líneas de trabajo futuras del PEIT, importantes desde una perspectiva ambiental y de sostenibilidad.

La primera una apuesta decidida por alcanzar mayores niveles de concreción y de detalle de las implicaciones prácticas de las directrices de política del PEIT de tal forma que los estadios de decisión estratégica inferior cuenten con un marco más preciso para diseñar sus opciones alternativas, en primer lugar, sobre objetivos, metas y criterios ambientales a considerar en las siguientes fases de decisión, y en segundo lugar, sobre objetivos, metas y criterios, que no siendo ambientales, favorecen a los bucles compensadores de los efectos ambientales negativos del sistema transporte-medio ambiente-territorio.

Segundo: avanzar en la mejora de los instrumentos de generación de información y modelización del sistema transporte – medio ambiente- territorio que se pretende gestionar, con objeto de disponer de un instrumento más perfilado para la toma de decisiones estratégicas, capaz de producir directrices más específicas y acotadas, capaces de generar marcos de decisión acotados para la toma de decisiones posteriores, y para conocer con mayor precisión impactos ambientales singularizados tales como los relativos al cambio climático, o a la pérdida de Biodiversidad.

Tercero: regular el proceso de planificación estratégica continuo y deslizante que supone el PEIT, incluidos los otros procedimientos de planificación estratégica relevantes a su escala para que la esperada coherencia del proceso con los objetivos del PEIT se haga realidad efectiva.


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Cuarto: asegurar un proceso de evaluación ambiental estratégica en cascada detallada, que se inicie desde los primeros estadios del proceso, facilitando de forma centralizada metodologías y apoyo técnico para que se realicen de forma homologada y acorde a las expectativas ambientales del PEIT, en particular en lo relativo a la aplicación del cuestionario ACAE para valorar la consistencia ambiental estratégica de actuaciones específicas con los objetivos del PEIT.

Quinto: realizar una apuesta explícita en el PEIT para fortalecer el papel de los instrumentos de gestión ambiental directa en la política de transporte, entre otros revisar y mejorar los procedimientos y las prácticas de evaluación ambiental a todos los niveles de decisión, incrementar la inversión en seguimiento y control ambiental de todos los elementos del sistema de transporte, mejorar el conocimiento fáctico de las relaciones entre el medio ambiente, el territorio y el sistema de transporte a las diversas escalas que requiere el proceso de planificación del transporte, apoyar la I+D+i en tecnologías de disminución del impacto ambiental de las infraestructuras y de los equipos del transporte.

Sexto: complementar la estrategia gradual de aplicación que propone el PEIT. En vez de optar por una primera fase más bien continuista a la que le sigue una más de cambio, se considera útil plantearse una estrategia que desde un comienzo identifique ámbitos y áreas donde es posible aplicarla de forma integrada desde ya, para iniciar un proceso de cambio paulatino. Es preciso focalizar el cambio en determinadas áreas con mejor potencial, y allí aplicar todos los objetivos ambientalmente más favorables que promueve el PEIT, sobre todo aquellos que potencian la inteligencia del sistema TAT.

Séptimo: diseñar una estrategia para la modificación del marco institucional de la gestión del sistema de transporte.

Octavo: encadenar el logro de objetivos. Es preciso encadenar el logro de los diversos objetivos del PEIT. El logro de aplicar directrices y prioridades que afectan a las relaciones y bucles compensadores del sistema TAT, debe estar encadenado con el logro de objetivos derivados de aplicar directrices y prioridades que afectan a las relaciones y bucles reforzadoras de los aspectos ambientales negativos del sistema TAT, de tal manera que en la práctica el logro de estos últimos dependa efectivamente de que se hallan logrado los primeros.

Noveno, mejorar en lo que cabe el diseño actual del PEIT en algunos aspectos ambientales singulares identificados en el ISA, como los temas de residuos, la consistencia entre objetivos ambientales y escenarios del PEIT, entre otros.

Décimo, mejorar los procedimientos de seguimiento y participación pública del PEIT recomendados más arriba.

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