desarrollo del campo...del quehacer económico de actividades primarias hacia secundarias y...

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2 Introducción 3 I. Panorama del Campo 8 II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario 15 III. Experiencias Internacionales 19 Propuestas 22 Conclusiones 23 Bibliografía Desarrollo del Campo Serie Propuestas No. 28 Agosto 2003

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Page 1: Desarrollo del Campo...del quehacer económico de actividades primarias hacia secundarias y terciarias. Así, conforme México se ha industrializado y los servicios han adquirido una

2 Introducción

3 I. Panorama del Campo

8 II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

15 III. Experiencias Internacionales

19 Propuestas

22 Conclusiones

23 Bibliografía

Desarrollo del Campo

Serie Propuestas No. 28Agosto 2003

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Contenido

Desarrollo del Campo2

Una característica del desarrollo es la transicióndel quehacer económico de actividades primariashacia secundarias y terciarias. Así, conformeMéxico se ha industrializado y los servicios hanadquirido una mayor presencia, la participación delsector agropecuario en la economía ha disminuido.Por ejemplo, entre 1980 y 2002, como proporcióndel PIB el valor de la producción del sector primariopasó de 8.2% a 5.8%.

En contraste con la participación descendente delas actividades primarias en el PIB, la población delpaís en zonas rurales representa por lo menos25% del total. Lo anterior considerando sólo co-munidades rurales de hasta 2,500 habitantes, perola proporción podría incrementarse a 39% si setoman en cuenta poblaciones de hasta 15 milhabitantes. Por lo anterior no resulta extraño queel ingreso medio por habitante en el campo mexi-cano se encuentre muy por debajo del promediode la economía.

Sin embargo, el desarrollo económico no implicanecesariamente el empobrecimiento de la poblaciónrural. Al menos esto no ocurre en otros paísescon mayores niveles de desarrollo que México.Por ejemplo, en Estados Unidos y Canadá la agri-cultura representa 2% del PIB, pero la poblaciónque depende de la actividad es alrededor de 5%y por tanto el ingreso medio por habitante en elsector rural no es muy diferente del promedio dela economía.

Introducción

El objetivo de este trabajo es señalar que el marcoinstitucional de México en relación a la propiedady uso de la tierra ha creado distorsiones gravesen la asignación de recursos y en la selección detecnologías de producción agropecuaria. Estasdistorsiones han afectado la productividad en elsector y deteriorado el nivel de vida de la poblaciónrural.

Si bien en 1992 una reforma al artículo 27 consti-tucional y la promulgación de una nueva Ley Agrariapermitieron avanzar en la dirección correcta, alotorgar mayor seguridad jurídica en la tenenciade la tierra, después de poco más una década dela reforma, la evidencia no muestra un incrementogeneralizado y significativo en el bienestar de lasfamilias rurales. En este trabajo se argumenta queesto se debe a la persistencia de conceptos y dis-posiciones dentro del marco legal que inhiben laproductividad en la actividad agropecuaria.

El documento se organiza en cinco secciones. Enla sección I se presenta un breve diagnóstico dela presente situación del campo mexicano; en lasección II se analiza la relación entre el marco legaly el atraso del sector agropecuario. A la luz de laexperiencia internacional, en la sección III se ex-pone la importancia de los derechos de propiedadsobre la tierra para el desarrollo agropecuario. Enla sección cuatro se exponen algunas propuestaspara el desarrollo del campo mexicano y posterior-mente, se presentan las conclusiones del trabajo.

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Desarrollo del Campo 3

I. Panorama del Campo

El territorio mexicano se conforma por 195.8 millo-nes de hectáreas y de esta superficie 54.7% repre-senta tierra para uso agropecuario. Como ilustrael cuadro adjunto, en comparación a otros paísesla superficie agropecuaria de México es mayor ala de nuestros principales socios comerciales.

I. Panorama del Campo

Superficie de Uso Agropecuario en PaísesSeleccionados • % de su propia superficie terrestre, 1999

Nueva ZelandaArgentinaEspañaAustraliaChinaMéxicoFranciaAlemaniaEstados UnidosBrasilChileCoreaCanadáA Praderas y pastos permanentesB Arables o de labranza (tierras con cultivos temporales y praderas temporales

para corte o pastoreo)C Cultivos permanentes (tierras para cultivos que no necesitan ser replantados

después de cada cosecha)

Fuente: BBVA Bancomer con datos de INEGI

A

49.251.122.652.441.740.818.813.924.821.617.1

0.52.9

5.79.0

27.06.2

12.912.733.333.118.46.22.6

17.14.6

C

6.40.89.60.01.21.32.10.60.21.40.42.00.0

BTotal

61.360.959.358.655.854.754.247.743.429.320.119.77.5

En México, del total de las tierras cultivables,22.5% cuenta con riego y el resto es de temporal.Sin embargo, regionalmente la mayoría de enti-dades federativas no cuenta con riego en más de20% de su superficie cultivable. Las entidadesque concentran la mayor proporción de tierras deriego se ubican en el norte del país. Por ejemplo,Baja California y Sonora cuentan con riego en másde 90% del total de su superficie cultivable. Encambio, en las entidades del sur la proporción desuperficies con riego es por lo general menor a10%, como se puede ver en la gráfica adjunta.

Tierras con Riego por Entidad Federativa, 2001% del total cultivable

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z a b c d e f g

0

20

40

60

80

100

A NacionalB Baja California SurC SonoraD Baja CaliforniaE SinaloaF ColimaG CoahuilaH GuanajuatoI MorelosJ MichoacánK Chihuahua

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

L AguascalientesM QuerétaroN Nuevo LeónO HidalgoP NayaritQ DurangoR Estao de MéxicoS San Luis PotosíT PueblaU JaliscoV Tamaulipas

W ZacatecasX CampecheY TlaxcalaZ Distrito Federala Guerrerob Oaxacac Veracruzd Yucatáne Chiapasf Quintana Roog Tabasco

La producción agrícola del país se concentra en unnúmero reducido de cultivos. En tierras de tem-poral 41% de la superficie se destina a maíz, 20%a sorgo y frijol y 30% a otros catorce productos; esdecir, 90% de la superficie sembrada de temporalse destina a menos de 20 productos. En las tierrasde riego la situación es similar: el maíz es el cultivomás importante (14.5%) y en conjunto los 20 cul-tivos más importantes hacen uso de tres cuartaspartes de la superficie sembrada (véase cuadros).

Superficie Cultivada en Tierras de Temporal, 2001

Maíz granoSorgo granoFrijolPastoCafé cerezaCaña de azúcarMaíz grano (bco.)Avena achicaladaCebada granoMaíz forrajeroPasto achicaladoNaranja

Hectáreas

6,919,1341,839,6861,714,2221,311,749

775,419385,851368,273317,318285,547204,813164,946152,770

41.311.010.27.84.62.32.21.91.71.21.00.9

Participaciónacum. (%)

41.352.362.570.375.077.379.581.483.184.385.386.2

Particip. (%)

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Desarrollo del Campo4

I. Panorama del Campo

Superficie Cultivada en Tierras de Temporal, 2001

Trigo granoAvena forrajeraCopraZacate buffelNaranja valenciaCártamoOtros

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

Hectáreas

151,904151,687125,29393,52791,26787,702

1,610,832

0.90.90.70.60.50.59.6

Participaciónacum. (%)

87.188.088.889.389.990.4

100.0

Particip. (%)

Superficie Cultivada en Tierras de Riego, 2001

Maíz granoTrigo granoSorgo granoMaíz grano (bco.)Caña de azúcarAlfalfa verdeFrijolGarbanzoPastoAlfalfa achicaladaAlgodón huesoMaíz forrajeroLimón agrioChile verdeNaranjaTomate rojoAvena forrajeraSorgo forrajeroCártamoChile secoOtros

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

Hectáreas

703,036501,336373,091322,369260,841245,048181,356158,155114,37696,02586,92779,92472,54871,40469,64660,65557,83050,17748,39148,286

1,254,610

14.510.37.76.65.45.03.73.32.42.01.81.61.51.51.41.21.21.01.01.0

25.8

Participaciónacum. (%)

14.524.832.539.144.549.553.356.558.960.962.764.365.867.368.769.971.172.273.274.2

100.0

Particip. (%)

Sin embargo, los cultivos en los cuales se centrala mayor parte de la agricultura mexicana no sonnecesariamente los más rentables. Como ejempli-fica el siguiente cuadro, a pesar de que el valor de laproducción en árboles frutales es relativamentealto su cultivo sólo representa 5.9% del total dela superficie sembrada a nivel nacional. Más aún,su producción se encuentra casi exclusivamenteubicada en las tierras con riego. En las tierras detemporal la superficie destinada al cultivo de fru-tos es muy pequeña. Por ejemplo, la naranja, elfruto más importante, tiene una participaciónmenor a 1% en el total de estas áreas de cultivo.

La distinción entre tierras de riego y de temporales relevante en el análisis del rendimiento de loscultivos en México. Como muestra el siguientecuadro, el rendimiento por hectárea es invariable-mente más alto en las tierras con riego que enlas de temporal. Por ejemplo, en frijol y trigo engrano el número de toneladas por hectárea ensuperficies con riego es más de tres veces lo co-sechado en las de temporal, y en el caso del maízen grano y forrajero 2.5 veces mayor.

Si bien los rendimientos por hectárea en la pro-ducción de granos en tierras con riego son mayoresque en las de temporal, diversos factores so-cioeconómicos han inducido a concentrar en estasúltimas 80% de la producción de maíz y casi 75%de frijol. Más adelante, en la sección II, se co-mentarán algunos factores institucionales queexplican esta orientación en la producción.

Superficie Sembrada y Valor de la ProducciónPromedio nacional 1996-1999

CerealesForrajesLegumbresFrutalesOtros

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

44.222.011.15.9

16.8

Valor producción(contrib. % al total)

21.319.14.7

16.738.2

Superficie cultivada(% del total)

Productividad Agrícola, 2001 • Toneladas x hectárea

Caña de azúcarMaíz forrajeroPastoAvena forrajeraNaranjaMaíz grano (bco.)Sorgo granoTrigo granoMaíz granoFrijol

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

Riego(1)

83.645.934.021.912.98.46.45.64.61.5

61.417.516.711.010.12.92.31.91.80.4

Diferencia %(1) / (2)

36.3162.4103.298.727.7

188.8184.0202.4149.5242.2

Temporal(2)

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Desarrollo del Campo 5

I. Panorama del Campo

En comparación con otros países, las actividadesagropecuarias de México presentan un bajo ren-dimiento. En Estados Unidos la producción de maíztiene un rendimiento en toneladas por hectárea decasi 3.5 veces la de México. Algo similar ocurrecon productos como arroz, frijol y sorgo, como lomuestra el cuadro.

Rendimiento Principales Cultivos • Toneladas / hectárea

Tomate rojo (jitomate)CebollaChile verdeTomate verdeTrigo granoArroz palayMaiz granoFrijolFuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

25.619.612.112.63.74.72.30.6

2001

28.124.015.912.54.84.32.30.6

1995

Desde un punto de vista técnico, los factores sub-yacentes a la productividad agropecuaria son eluso de los recursos tierra, trabajo y capital y laaplicación de las tecnologías de cultivo. A conti-

Productividad AgrícolaPromedio 1994-2000, Toneladas por hectárea

ArrozCártamoCebadaFrijolMaízSorgoSoyaTrigo

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Cámara de Diputados (2003)

México(1)

4.51.42.10.62.43.11.54.5

6.71.93.11.88.14.22.52.6

Diferencia %(2) / (1)

48.935.747.6

200.0237.535.566.7-42.2

EUA(2)

nuación se describe brevemente su aplicación enel país.

En México, las tierras para uso agropecuario secaracterizan por una limitada extensión. Por ejem-plo, 77% de los productores de granos y forrajes,cuyos cultivos hacen uso de más de 90% de lastierras arables del país, labora en predios menoresa 5 hectáreas. Más aún, en el sur y sureste delpaís muchos productores disponen de prediosmenores a una hectárea.

La actividad agropecuaria, y particularmente laagrícola, presenta economías de escala en el usode la tierra. Por lo anterior no es sorprendente queen el norte y noreste del país, donde los produc-tores tienen acceso a predios de más de 50hectáreas, se presenten los mayores rendimientosen los cultivos.

Por otra parte, la actividad agropecuaria del país esintensiva en el uso de mano de obra. Por ejemplo,en 1999 México concentró 100 trabajadores agrí-colas por kilómetro cuadrado de tierra cultivable,en tanto que Estados Unidos y Canadá emplearon36 y 15 trabajadores, respectivamente.

En contraste con el uso intensivo de mano deobra, el de capital es bajo en el campo mexicano.Un indicador de lo anterior es el número de trac-tores en las tierras de labranza. Según el cuadroanterior, en 2000 México utilizó en promedio 856tractores por cada 100 mil hectáreas de cultivomientras que Estados Unidos, un país con unaagricultura desarrollada, la relación fue de 2,713tractores. Sin embargo, el uso de bienes de capital

Empleo de Maquinaria Agrícola en PaísesSeleccionados, 2000

MéxicoArgentinaBrasilCanadáEstados Unidos

* Se refiere a superficie de tierras arables o de labranza.Para México, cifras a 2001; 1999 para el resto de países

Fuente: BBVA Bancomer con datos de INEGI

Tierra arable*(miles Ha.)

21,60825,00053,20045,560

176,950

185,000280,000806,000711,335

4,800,000

Tractores /100 mil Ha.

856.21,120.01,515.01,561.32,712.6

Tractores(unidades)

Por otra parte, como revela el cuadro adjunto,desde hace algunos años los principales cultivosdel país presentan un estancamiento en sus ren-dimientos por hectárea. Lo anterior, considerandola poca variabilidad en la extensión de los prediosde cultivo, es indicativo de una limitada inversiónde capital.

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Desarrollo del Campo6

I. Panorama del Campo

La baja productividad del campo mexicano no escoyuntural. Por ejemplo, entre 1990 y 2001 laparticipación de la agricultura en el PIB pasó de3.4 a 2.8%. Este problema estructural ha ocasio-nado que una parte importante de la poblacióndel país haya disminuido su nivel de bienestar.

Los habitantes del campo se encuentran en elnivel de ingresos más bajo del país. De acuerdocon datos oficiales, en 2002 el total de sujetosagropecuarios ocupados —productores y trabaja-dores— fue de 6.3 millones. De éstos 64.7% nogeneró ingresos mayores a dos salarios mínimosy 43.2% del total tuvo un ingreso inferior a unsalario mínimo.

En el caso de los productores agrícolas, donde seubican propietarios, ejidatarios y arrendatarios,80% obtiene ingresos de hasta un salario mínimo.Por su parte, casi la mitad de los trabajadores re-cibe ingresos menores a dos salarios mínimos,como indica el siguiente cuadro.

Precios Agrícolas • Dólares por tonelada, 2000

MaízTrigoArrozFrijolSorgo

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Cámara de Diputados (2003)

México(1)

157.0147.0175.1549.2111.4

68.594.1

125.8343.968.4

Diferencia %(2) / (1)

129.256.239.259.762.9

EUA(2)

Déficit Comercial Agrícola, ProductosSeleccionados • Millones de dólares

TotalMaízFrijolTrigoOtros productos

Fuente: BBVA Bancomer con datos de INEGI

1994

772.5364.717.8

174.5215.5

1,612.1814.656.3

171.0570.2

Variación %

108.7123.4216.3

-2.0164.6

2002Sin embargo, los ingresos provenientes de la ac-tividad agropecuaria no constituyen la principal yúnica fuente de ingresos de las familias rurales.En el promedio nacional, tales ingresos represen-tan sólo la mitad del total. Lo anterior dadas lasactividades de autoconsumo de las familias y lastransferencias que hacen miembros del núcleo

Productores y Trabajadores Agropecuarios porNivel de Ingresos

Total (miles)Distribución % según múltiplos de salarios mínimosMenos de 11 a 22.01 a 33.01 a 55.01 a 1010.01 y másNo recibe ingresos

A Total de sujetos agropecuarios ocupadosB Productores, (incluye propietarios, ejidatarios y comuneros, ocupantes,

arrendatarios y productores pecuarios sin tierra)C Trabajadores, (incluye jornaleros y peones, empleados y operarios y

trabajadores sin pagos)

Fuente: BBVA Bancomer con datos de STPS

A

6,167.5

43.221.57.21.91.00.5

24.7

2,685.5

79.99.84.32.72.11.10.1

C

3,481.9

14.930.59.41.30.20.0

43.7

B

resulta bajo incluso si se compara con países conun nivel de desarrollo similar al nuestro. Por ejemplo,en Argentina y Brasil las proporciones fueron de1,120 y 1,515 tractores, respectivamente.

El reducido tamaño del predio promedio y la bajaintensidad de capital en el campo mexicano pro-vocan una baja productividad y altos costos deproducción. Lo anterior se refleja en el precio delos principales productos agropecuarios del país.Por ejemplo, el precio por tonelada del maíz enMéxico es de más del doble que en Estados Unidosy en trigo, frijol y sorgo la diferencia es aproxima-damente de 60%.

Además, un alto costo relativo en la producciónagropecuaria del país explica también un impor-tante crecimiento en las importaciones de estosproductos a partir del TLCAN. El tratado permitióa los consumidores mexicanos el acceso a pro-ductos de un menor precio relativo, al provenirde actividades agrícolas más eficientes. Entre1994 y 2002 el déficit comercial del sector agrí-cola en México se duplicó y dos tercios de taldéficit se centraron en maíz, frijol y trigo.

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Desarrollo del Campo 7

I. Panorama del Campo

Ingresos Monetarios de Familias Rurales por Ta-maño de Predio, 1995 • Distribución %

Ingreso totalAgropecuarioNo agropecuarioMigración*A TotalB 0 a 2C 2.01 a 5D 5.01 a 10E 10.01 a 18F 18.01 y más* Incluye centros urbanos del interior del país y otros países

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

D

100.047.335.816.9

100.055.228.616.2

F

100.072.324.33.4

EC

100.034.849.515.7

B

100.022.257.820.0

A

100.050.136.413.5

Tamaño del predio (hectáreas)

familiar, tras haber migrado a los centros urbanosdel país y rurales de los Estados Unidos.

Como presenta el cuadro adjunto, las remesasdel exterior son en particular importantes para lamayoría de las familias del sector rural. Repre-sentan más de 15% del total de los ingresos entodas las familias, excepto para las que poseentierras mayores a 18 hectáreas.

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Desarrollo del Campo8

II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

El marco legal, en relación con la tenencia de latierra, ha ocasionado distorsiones graves en el usode recursos y en la aplicación de tecnologías dentrodel sector agropecuario. Estas distorsiones hanimpedido aprovechar economías de escala en laproducción, inhibido el uso de capital y retrasadola aplicación de modernas técnicas de producción.No resulta extraño observar entonces una bajaproductividad en la mayor parte de los productoresy que el ingreso medio por habitante del campomexicano se encuentre muy abajo del promediode la economía.

La Constitución reconoce tres modalidades detenencia de la tierra en el país: pública, privada ysocial. La propiedad pública comprende a todas lastierras y aguas dentro de los límites del territorionacional. Las propiedades privada y social surgensólo a partir del derecho de la nación de transferira los particulares y a los núcleos agrarios (ejidos ycomunidades) el dominio de sus recursos.

La propiedad privada tiene límites en su extensión.La Constitución la acota a la pequeña propiedadindividual. Es decir, una superficie que en funciónde la calidad de las tierras varía en su tamaño,aunque en uso agrícola no puede ser mayor alequivalente a 100 hectáreas de riego, y en usoganadero no puede exceder a la superficie sufi-ciente para mantener 500 cabezas de ganadomayor o su equivalente en ganado menor. Así, laley limita los volúmenes potenciales de producciónagropecuaria.

En efecto, en las tierras privadas del país, la ma-yoría de los productores trabaja en escalas deproducción pequeñas y medianas. Si bien puedenexistir diferencias por tipo de actividad agrope-cuaria, la evidencia apunta a que la pequeñapropiedad no necesariamente permite la obtenciónde economías de escala —menores costos pro-medio de producción conforme se incrementanlas cantidades producidas— y por ello resulta cos-toso para los productores manejar volúmenescrecientes de producción.

II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

Tomando como referencia a los productores degranos y oleaginosas, los cuales en 2000 represen-taron 80.5% del total, los productores agropecuariospueden clasificarse como pequeños, medianos ygrandes. Los pequeños se localizan en superficiesmenores a 5 hectáreas, los medianos en prediosde 5 a 50 hectáreas y los grandes en extensionessuperiores a 50 hectáreas.

En contraste, en Estados Unidos, un país con unaactividad agropecuaria muy desarrollada, el tamañode predio promedio para la producción de granos conmaíz como cultivo principal fue de 248 hectáreas en1996. Los predios promedio más pequeño y más gran-de fueron de 163 y 446 hectáreas, respectivamente.

La evidencia indica la presencia de economías deescala en la producción agropecuaria a partir dela explotación de superficies crecientes. Comomuestra la gráfica, en décadas recientes las granjaso unidades de producción rural en Estados Unidoshan estado en un proceso de consolidación paraincrementar sus extensiones de tierra. Entre 1950y 2000 el número de granjas descendió de 5.7 a2.2 millones y el tamaño de predio promedio seincrementó de 91 a 176 hectáreas. A su vez, lamayor parte de la producción en ese país se centraen granjas grandes. Los últimos datos del censoagrícola de 1997 revelan que las granjas de mayortamaño representaron 8% del número total, perodieron cuenta de 53% de la producción.

Estados Unidos: Número y Tamaño Promedio deGranjas

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

0

1

2

3

4

5

6

80

100

120

140

160

180

200

Tamaño, hectáreas

Millones de granjas

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Departamento de Agricultura deEstados Unidos

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Desarrollo del Campo 9

II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

En un estudio sobre el desempeño económicode las granjas estadounidenses entre 1996 y 2000,Morrison (2002) señala que las economías deescala desempeñan una función importante paraexplicar las tendencias de mayor productividadentre los productores. De acuerdo con su investi-gación, las granjas grandes son más productivasy rentables que las pequeñas.

No obstante, las economías de escala no son laúnica fuente de productividad en las granjas gran-des. Si bien estas unidades generan más de 50%de la producción, en conjunto usan extensionesde tierra cada vez menores, como lo revela la grá-fica. Esta aparente contradicción se puede explicarpor el uso de tecnologías intensivas en capital,pero ahorradoras de tierras.

Estados Unidos: Uso de Tierras por GranjasGrandes* • % del número total y del uso total de tierras

1900 1940 1969 1987 1992 1997

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Granjas Tierras

* Granjas que generan la mitad de las ventas agrícolas de Estados Unidos

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Departamento de Agricultura deEstados Unidos

Las economías de escala y el cambio tecnológicoson pues fuentes complementarias de la produc-tividad agropecuaria. Por ejemplo, Rasmussen(2000), para una muestra de 2000 granjas, calculalas economías de escala y las tasas de cambiotecnológico para distintos tamaños de granja delsector agropecuario danés del periodo 1973-1995.1

Rasmussen encuentra que la tasa promedio decambio tecnológico por año es mayor por ejemploen las granjas agrícolas más grandes (4.2%) vs. lasmás pequeñas (2%), como lo muestra la primeragráfica. En relación con las economías de escala,el estudio revela que para todo tamaño de granjasiempre existen beneficios económicos potencialesde incrementar la escala de producción. Los be-neficios son mayores entre más pequeñas seanlas granjas (véase la segunda gráfica).

1 Rasmussen define el cambio tecnológico como el cambio en laproducción a lo largo del tiempo, una vez tomadas en cuenta lasvariaciones en los insumos y en el tamaño de las granjas. Laseconomías de escala se miden a partir de una elasticidad detamaño que mide el cambio porcentual en la producción comoresultado de un cambio porcentual en los insumos. Por ejemplo,una elasticidad de 1.6 indica que por cada incremento de 1% en eluso de todos los insumos la producción se incrementa 1.6%

Dinamarca: Cambio Tecnológico y Tamaño deGranja Agrícola • 1973-1995

1 2 3 4 5

0

1

2

3

4

5

Tamaño de granja: 1 más pequeño, 5 más grande

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Rasmussen (2000)

Tasa promedio del cambio tecnológico, % por año

Dinamarca: Economías de Escala y Tamaño deGranja Agrícola • 1973-1995

1 2 3 4 5

1.4

1.5

1.6

1.7

1.8

Tamaño de granja: 1 más pequeño, 5 más grande

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Rasmussen (2000)

Elasticidad de tamaño

Al comparar las dos gráficas, destaca que la pre-sencia de las economías de escala y del cambiotecnológico es asimétrica entre los productores.Las primeras pueden tener un mayor peso paraincrementar la productividad de los pequeños yel segundo para aumentar la de los grandes.

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Desarrollo del Campo10

II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

En México, la necesidad de economías de escalay del cambio tecnológico también está presente.A diferencia de los grandes productores del país,los pequeños y medianos hacen un menor uso deactivos de capital y de tecnologías modernas. Así,la aplicación de técnicas tradicionales de riego, elmenor uso de fertilizantes y semillas mejoradas ylas limitadas economías de escala resultan enmenos rendimientos por hectárea para estos pro-ductores, en comparación con los grandes.

Por otra parte, y contrariamente a la experienciadel campo mexicano, la mano de obra no es elfactor relevante para la producción agropecuaria,sino la tierra y el capital. Mundlak, Larson y Butzer(2000) presentan evidencia de esto en un estudiointernacional sobre los determinantes de la pro-ducción agropecuaria.

Con información para 37 países durante el periodo1970-1990, los investigadores elaboran un modeloeconométrico que permite medir la importanciarelativa de los insumos tierra, trabajo, capital yfertilizantes en la producción agropecuaria. Mundlak,Larson y Butzer encuentran que en ausencia decambios tecnológicos, las variaciones en los insu-mos tierra y capital representan 84% de cualquiercambio en la producción. Individualmente tierra ycapital representan 47% y 37% respectivamentede esa variación.

En cambio, cuando se permite el cambio tecnoló-gico la evidencia muestra que el insumo másimportante para la actividad agropecuaria es el ca-pital. Por cada punto porcentual (pp) de incrementoen el uso de este insumo, la producción lo hace1.03 pp. En contraste, un incremento de un puntoporcentual en el uso de la mano de obra reduciría0.16 pp la producción. El estudio de Mundlak,Larson y Butzer revela entonces que la actividadagropecuaria es intensiva en capital. Los cambiostecnológicos son productivos sólo si se acompañande un menor uso de mano de obra o de tierras.

No obstante, las decisiones específicas sobre eluso de insumos, la aplicación de tecnologías ypor ejemplo la selección de cultivos dependen delos derechos de propiedad o renta de la tierra enla cual se desarrolla la actividad agropecuaria. Estoes así porque los derechos de propiedad repre-

sentan las expectativas sobre el uso legal quepuede darse a la tierra y sobre la apropiación delos rendimientos a partir de esos usos.

Por ejemplo, en Estados Unidos, donde la super-ficie total para uso agropecuario es de propiedadprivada, la clara definición de los derechos de pro-piedad y el respeto al estado de derecho hanpermitido separar el uso de la propiedad de lastierras. De esta manera, los productores rentanen un gran porcentaje tierras para incrementar lassuperficies de explotación.2 En 1997, el 41% dela superficie para uso agropecuario fue arrendado.En contraste, en México el mayor número depequeños y medianos productores utiliza tierraspropias para desarrollar sus actividades.

La baja productividad del campo mexicano en tierrasprivadas refleja limitadas economías de escala,una baja intensidad de capital y poca difusión detecnologías modernas entre los pequeños y me-dianos productores. Sin embargo, estos hechosson resultado en última instancia de las distorsionesque el marco legal ha ocasionado al limitar el usode la tierra y otorgar una protección inadecuada alos derechos de propiedad privada.

En efecto, en México históricamente los derechosde propiedad privada de la tierra han sido objetode una gran incertidumbre. Por ejemplo, luego dela Revolución de 1917 y hasta 1991, los núcleosde población rural, sin tierras y aguas o bien encantidad insuficiente, tenían el derecho constitu-cional de que la nación los dotara de estas paraformar ejidos. Esta política de reparto agrario im-plicó que el Estado adquiriera tierras mediantecompra o expropiación de propiedades privadas,respetando en principio sólo los limites de la pe-queña propiedad.

Sin embargo, constitucionalmente los propietariosafectados con resoluciones dotatorias o restitu-torias en favor de los pueblos no tenían ningúnderecho ni recurso legal ordinario de protección a

2 De acuerdo con el Departamento de Agricultura de los EstadosUnidos, las ventajas del arrendamiento para el productor son:evitar fuertes inversiones de capital para comprar tierras, reducirriesgos asociados con la depreciación de activos, y flexibilizar laescala de operación y el uso de tierras.

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II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

su alcance. Sólo podían promover el juicio deamparo contra la afectación ilegal de sus tierrasen caso de ser pequeños propietarios agrícolas oganaderos, de tener sus tierras en explotación yde contar de un certificado de inafectabilidad porparte de la Secretaría de la Reforma Agraria anteriora la afectación. Estos requisitos fueron en la prác-tica imposibles de cumplir para la mayor parte delos productores privados.

El reparto agrario afectó negativamente la produc-tividad agropecuaria. Por ejemplo, no permitiócompactar superficies para obtener economías deescala, pues de rebasar el límite de la pequeñapropiedad, la superficie excedente se convertíaen afectable para efectos del reparto agrario.

Otras restricciones legales a la propiedad privadade la tierra que actuaron en contra del desarrolloagropecuario fueron: prohibir a las sociedadescomerciales adquirir, poseer o administrar fincasrústicas e imposibilitar a los bancos para poseeren propiedad o en administración más bienes raícesque los enteramente necesarios para su objeto.Estas disposiciones desalentaron la entrada y for-mación de empresas en el campo. Dejaron elfinanciamiento de una actividad intensiva en capi-tal en manos del productor individual. Un productorpara el cual las opciones de crédito fueron limitadaspor su baja productividad y por la imposibilidadde utilizar sus tierras en garantía.

El marco legal sobre la pequeña propiedad y laincertidumbre sobre los derechos de propiedadlimitaron pues la capacidad de producción, el usode capital y el avance tecnológico entre los peque-ños y medianos productores en tierras privadas.Sin embargo, las distorsiones más graves se pre-sentaron en la forma social de tenencia de la tierra.

Los ejidos son una modalidad de tenencia de latierra social que ocupa 59.1% de la superficie defincas rústicas del país (véase Zorrilla, 2003). Cadaejido tiene una extensión territorial variable conrecursos para tres tipos de uso: habitacional, indivi-dual y comunal. En general, la actividad agropecuariadel ejido se caracteriza por el uso de tecnologíasintensivas en mano de obra (familiar), el uso desemillas criollas y la aplicación de técnicas atrasadas

de cultivo. El maíz es el cultivo más importante enlos ejidos, el cual se cosecha en su mayor parteen tierras de temporal de muy pequeña escala. El50.2% de los ejidatarios tiene predios iguales omenores a 5 hectáreas.

Las cosechas de los ejidos, ubicadas principalmenteen el centro y sur del país, se destinan en su mayorparte al autoconsumo y presentan bajos rendimien-tos por hectárea. Esto no es extraño pues la mayorparte de la superficie ejidal tiene una vocaciónganadera, pero casi todos los ejidos tienen comoactividad principal la agricultura, la cual ha sidoinducida en parte por los subsidios gubernamen-tales a los granos básicos. La baja productividadafecta muy negativamente el ingreso medio delos ejidatarios, pues las tierras presentan una altasobrepoblación. Un ejido sostiene en promedio a460 personas.

La baja productividad del ejido es resultado de laorganización económica establecida en el marcolegal. Hasta 1991, la Constitución otorgó al ejidoel derecho para usufructuar tierras, pero no supropiedad. El uso de la tierra no se encontrabalegalmente definido y los titulares de los derechosde explotación, ejidatarios, estaban limitados a tra-bajar la tierra sin poder contratar mano de obra.Ante la indefinición sobre los derechos de propiedadde la tierra y en presencia de una política perma-nente de reparto agrario, los ejidatarios no podíanvender, rentar o ausentarse de sus tierras por largosperiodos si deseaban mantener sus derechos deusufructo.

El diseño constitucional del ejido creó entoncesdistorsiones graves en la asignación de recursos ygeneró condiciones contrarios a la productividad.Por ejemplo, la imposibilidad de usar la tierra comogarantía para adquirir bienes de capital; un creci-miento poblacional excesivo por la necesidad desustituir el uso de capital con mano de obra; lasobrexplotación de tierras comunales por la inde-finición en los derechos de propiedad individual;el minifundismo en las parcelas individuales, acen-tuado por la limitada migración en la comunidad,y violencia en el campo a causa de la continuaredistribución e inseguridad en la titularidad porla tenencia de la tierra.

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II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

Como muestra el siguiente cuadro, en 1990 lascondiciones para la producción agropecuaria delos ejidos eran ya mucho menos favorables quepara los productores en tierras privadas. El inade-cuado marco legal para la asignación eficiente derecursos fue pues la principal causa del atraso yde la marginación del campo mexicano.

Sector Privado y Ejido • 1990

Núm. productores (millones)Total fuerza laboral (millones)Trabajadores por cada 100 hectáreasTractores por cada 100 trabajadoresSuperficie por productor (hectáreas)

Fuente: Banco Mundial (2001)

1.03.12.94.8

107.7

Ejido

2.77.37.02.0

38.9

S. privado

En 1992 se reformó el artículo 27 constitucionalen lo referente a la tenencia de la tierra. La nacióncedió la propiedad de las tierras al ejido y mantuvoel derecho de usufructo para el ejidatario. No obs-tante, éste puede solicitar a la Asamblea Ejidal3 ladesincorporación de su parcela y posteriormenteconstituir una pequeña propiedad.

La reforma a la ley especificó el uso de las tierrasejidales y permitió la renta de las parceladas y deuso común. Autorizó la asociación de los ejidos conlas sociedades mercantiles para realizar proyectosproductivos. A las sociedades mercantiles se lespermitió adquirir tierras hasta en veinticinco vecesla pequeña propiedad individual y tener en su ca-pital un máximo de 49% de inversión extranjera.

En adición a una más clara definición sobre el usode la tierra ejidal, la reforma terminó con la políticade reparto agrario y dio así a los ejidatarios y a losproductores privados mayor seguridad jurídica en

3 El órgano supremo del ejido es la asamblea, en la que participantodos los ejidatarios. Entre los asuntos de su competencia des-tacan: la aceptación y separación de ejidatarios, la aprobaciónde contratos y convenios que tengan por objeto el uso o disfrutepor terceros de las tierras de uso común, y la autorización a losejidatarios para que adopten el dominio pleno sobre sus parcelas.

la tenencia de la tierra. Además, se procedió aemitir certificados de derechos ejidales y de titu-lación de solares urbanos. En 2002, el porcentajede núcleos agrarios regularizados como propor-ción del total fue de 78.1%.

En términos macroeconómicos, el efecto de lareforma ha sido positivo. Permitió revertir la con-tribución decreciente del sector agropecuario alcrecimiento del PIB (véase gráfica).

Contribución del Sector Agropecuario al Crecimientodel PIB • Puntos porcentuales

81 84 87 90 93 96 99 '02

-0.3

-0.2

-0.1

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Fuente: BBVA Bancomer con datos de INEGI

Sin embargo, en términos microeconómicos, losresultados han sido más limitados. Los grandesproductores han podido aprovechar la apertura ala inversión extranjera directa (IED) para captarrecursos y orientar su producción hacia por ejemplocultivos para los cuales cuentan con ventajas com-parativas y nichos de mercado en el exterior.Este es el caso de las hortalizas, flores y frutascon el TLCAN. En cambio, el mayor número depequeños y medianos productores concentradosen la producción de granos para el mercado na-cional no capta montos elevados de inversiónextranjera. Como ilustran las gráficas, el comercioexterior del sector agropecuario y la IED en horta-lizas, flores y frutas se han incrementado en losúltimos años.

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II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

Comercio Exterior del Sector AgropecuarioMiles de millones de dólares

91 94 97 '00

2

4

6

8

10

12

Importaciones

Exportaciones

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Banco de México

Principales Cultivos con Inversión ExtranjeraDirecta • % del total en agricultura

94 95 96 97 98 99 '00 '01

0

20

40

60

80

100

Otros cultivos

Hortalizas, flores y frutos

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Secretaría de Economía

Lo anterior indica que si bien la reforma representóun avance en la dirección correcta, subsisten dispo-siciones y conceptos del marco legal que distorsionanel uso eficiente de recursos y obstaculizan la ca-pitalización de pequeños y medianos productores.Por ejemplo, los incentivos económicos para lamayor parte de la superficie ejidal no fueron mo-dificados. Como ilustra la gráfica, las mayoresextensiones de tierras son en promedio de usocomún. Sin embargo, bajo la explotación colectivade las tierras los derechos de propiedad no seencuentran claramente definidos, no existen incen-tivos para la inversión y si para la sobreexplotaciónde los recursos.4

4 La teoría económica y evidencia dan cuenta de este comporta-miento bajo el nombre de “La tragedia de los Comunes”. Estetérmino explica la sobrexplotación de los recursos naturalessiempre que existen recursos limitados y no hay un control ensu acceso por la indefinición en los derechos de propiedad indi-vidual. El ejemplo clásico es un pastizal que sirve de área comúnpara la alimentación de rebaños de ovejas. Si todos los posiblesrancheros usan el campo sin ninguna restricción o costo, cadauno tiene incentivos para explotar el pastizal al máximo. Al finalpastizal no será suficiente para ninguno de ellos.

Uso de Tierra Ejidal, 2000% total de superficie en promedio nacional

68%30%

2%Explotación comunitaria

Parcela de usufructo individual

Asentamiento humano

Fuente: Banco Mundial (2001)

Por otra parte, la Ley Agraria no permite puntosintermedios entre el latifundio5 y la pequeña pro-piedad. Esta Ley impone al campo mexicano elminifundio, el cual actúa como una importantebarrera para el logro de economías de escala, laintroducción de capital y el incremento en la pro-ductividad. Como ilustra la gráfica, en 2000, 77%del total de productores de granos y oleaginosashizo uso de un tamaño de predio promedio menora 5 hectáreas.

5 La Ley Agraria considera latifundio a la propiedad de un sóloindividuo que exceda los límites de la pequeña propiedad.

Productores de Granos y Oleaginosas: TamañoPromedio de Predio • % del total, año agrícola 2000

77%

23%

Menores de 5 hectáreas

Mayores de 5 hectáreas

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Sagarpa

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II. Marco Legal y Atraso del Sector Agropecuario

La ley también hace costosa la operación de losejidos. Cada uno debe contar con su propio regla-mento interno, y su proceso de toma de decisionesestá sujeto a continuas negociaciones. Por ejemplo,la ley señala que por lo menos tres cuartas partesde los miembros de la Asamblea Ejidal debenautorizar el dominio pleno de parcelas individuales,la aportación de tierras de uso común a una so-ciedad, la división o fusión del ejido con otros, yla modificación y cancelación del régimen de ex-plotación colectiva.

El marco legal no ofrece incentivos para desin-corporar el ejido de las tierras parceladas. En laprimera enajenación los familiares del enajenante,las personas que hayan trabajado por más de unaño la parcela, los ejidatarios, los avecindados y elnúcleo de población ejidal tienen, en ese orden,el derecho de recibir una parte proporcional delingreso por la venta. De no cumplirse esta disposi-ción la venta puede ser anulada. Además, cuandolas tierras dejan de ser ejidales quedan sujetas alas disposiciones del derecho común, como elpago de impuestos.

Estos factores han demorado la transición de tierrashacia la propiedad privada, y con ello limitado ladisponibilidad de superficies con una mayor se-guridad jurídica para el desarrollo de la actividadagropecuaria. De acuerdo con el Banco Mundial

(2001), desde 1992 menos de 1% de las tierrasparceladas en los ejidos se ha desincorporado.

Por otra parte, la ley mantiene limites y obstáculosa la inversión. Por ejemplo, las sociedades mer-cantiles o civiles no pueden tener en propiedadtierras mayores a veinticinco veces la pequeñapropiedad individual y deben participar en la so-ciedad por lo menos tantos individuos como veceslas tierras rebasen los límites de una pequeñapropiedad. La inversión extranjera directa se res-tringe al 49% del capital en acciones de la llamadaSerie T, equivalente al capital aportado en tierrasagrícolas, ganaderas o forestales.

Si bien en muchos países la restricción a la parti-cipación de la inversión extranjera en la actividadagropecuaria y a la adquisición de tierras se haasociado con el temor a perder la integridad delterritorio, la evidencia no muestra que este sea elcaso. Por ejemplo, en Estados Unidos el total delas superficies para uso agropecuario son privadasy no existe mayor restricción para adquirir tierraspor parte de extranjeros que informar de estas alDepartamento de Agricultura. Sin embargo, losdatos de la dependencia muestran que en laspasadas dos décadas la propiedad de tierras enmanos de extranjeros representa menos de 1%del total de la superficie agropecuaria del país.

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Desarrollo del Campo 15

III. Experiencias Internacionales

La experiencia internacional revela que la definiciónen los derechos de propiedad y uso de la tierra esuna condición necesaria para el desarrollo agro-pecuario. En países donde se respeta más lalibertad de las personas para elegir el uso másadecuado de sus tierras (selección de cultivos,asociaciones productivas, traspasos, etcétera) sepresenta invariablemente mayor inversión y ex-pansión de la actividad agropecuaria.

Un ejemplo de lo anterior lo constituyeron las dife-rencias en productividad agrícola que prevalecieronentre los sistemas de producción comunitariosde economías centralmente planificadas y los depropiedad privada de economías de mercado.Como muestra la gráfica, en economías de mer-cado se registró una mayor productividad. Estapartió de un régimen de tenencia de la tierra quesiempre permitió a los individuos apropiarse de losbeneficios por ellos generados. Con la propiedadprivada los agricultores siempre tuvieron incentivospara seleccionar los productos y tecnologías quegeneraban el mayor valor agregado para ellos.

III. Experiencias Internacionales

En numerosos estudios, el Banco Mundial hadestacado que la formalización en los derechosde propiedad de la tierra —a través de títulos depropiedad y su certificación en registros— facilitala inversión de capital en la actividad agropecuaria.Como ilustra la siguiente gráfica, la inversión de

Productividad en Economías Planificadas vs.Economías de Mercado, 2001Miles de toneladas de trigo cultivadas por trabajador

RepúblicasEuropeasSocialistas

RepúblicasSoviéticas

Europa noSocialisra

Canadá EUA

4.6 5.0

13.9

23.1

43.2

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Lerman y Feder (2002)

capital se incrementa conforme existe una mayorseguridad jurídica en la tenencia de la tierra. Además,como ilustra la última gráfica de esta página para loscasos de Tailandia, Filipinas, Indonesia, Honduras,Brasil y Perú el recurso también incrementa suvalor con la propiedad privada.

Repercusiones de los Títulos de PropiedadPrivada sobre el Valor de la Tierra, Países y AñosSeleccionados • %

India 1996 Indonesia 1996 Filipinas 1984 Brasil 1996 Tailandia 1988

100

115

100

143

100

156

100

172

100

181Sin títulos Con títulos

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Banco Mundial (2003)

Repercusiones de los Títulos de Propiedad sobrela Inversión, Países y Años Seleccionados • %

Brasil 1996 Tailandia 1988 Honduras 1996

100

148

100

204

100

217

Sin títulos Con títulos

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Banco Mundial (2003)

Sin embargo, la propiedad privada de la tierra debecomplementarse con políticas gubernamentalesen favor del funcionamiento libre de los mercadospara lograr resultados eficientes. Por ejemplo, endiversas economías desarrolladas se ha observadoque las políticas intervencionistas del mercado tien-

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III. Experiencias Internacionales

den a reducir el bienestar de la población. Por talmotivo, la OCDE en 1986 en la Ronda de Uruguayalertó sobre la necesidad de emprender reformasal campo que contribuyan a liberar al sector paraincrementar su eficiencia. Si bien entre los paísesdesarrollados persiste gran heterogeneidad en laspolíticas agrarias, la tendencia común es haciamedidas públicas que reduzcan las distorsionesen los precios relativos y los costos para los con-tribuyentes y los consumidores.

A continuación se describen las experiencias agro-pecuarias de China, Chile y Nueva Zelanda. En lade los dos primeros se muestra cómo la transiciónde tierras comunales —en donde predominaba elreparto agrario— a un sistema de mayor certidum-bre sobre la apropiación individual de beneficios apartir del trabajo de la tierra impulsa al sector agro-pecuario y, por tanto, el bienestar de la poblaciónrural. En el tercero, se observa la tendencia actualde los países desarrollados para instrumentar po-líticas que eliminen distorsiones en el mercado yfomenten la libre elección de los agricultores sobreel uso más adecuado de la tierra.

ChinaEntre 1950 y 1978 el gobierno chino impulsó unsistema de producción “comunitario” para el campoque entre otros objetivos se proponía lograr la au-tosuficiencia alimentaria e incrementar el ingresode la población rural. Si bien el sistema logró unimportante acceso de la población a las tierras(incluso 70% de la población del país aún habitaáreas rurales), éste también promovió el desarrollode una actividad agropecuaria de subsistencia demuy baja productividad y ocasionó la sobrexplo-tación de los recursos naturales.

Para modernizar su economía y aumentar el bien-estar de la población, China ha llevado a caboreformas para introducir incentivos de mercado asus sectores productivos. Desde principios de losaños ochenta, el país ha realizado por ejemplo unaapertura comercial gradual y otorgado incentivosa la inversión extranjera.

En el sector agropecuario, la reforma más impor-tante para mejorar sus niveles de productividad

fue el cambio de régimen de tenencia de la tierra.Se abandonó la explotación comunal de los re-cursos y se implementó un sistema de granjas,en el cual se otorgó a las familias el derecho de usode la tierra por 15 años y se les permitió determinarsu asignación y trabajo. De 1978 a 1986 la reformapermitió, por ejemplo, que la producción agrícolase incrementará a un tasa de 10% promedio anual.

A pesar de los avances con el sistema de granjasfamiliares, el sector agropecuario enfrentó condi-ciones que le impidieron lograr mayores gananciasen productividad: la facultad de las autoridadeslocales para reasignar las tierras cada 15 añosgeneró incertidumbre y costos a la producción alpermitir la extracción de rentas a los productores;la práctica de realizar contratos verbales en el usode la tierra generó inseguridad respecto a los dere-chos de uso y dificultó la resolución de controversias;el ajuste en el tamaño de los predios en funcióndel crecimiento poblacional de las villas acentúoel minifundismo e impidió el aprovechamiento deeconomías de escala en la producción.

Para llevar a cabo una transformación de una eco-nomía de subsistencia a otra de producción de bienesa gran escala, y para pasar de una agricultura tra-dicional a otra moderna, el gobierno chino reformósu Ley de Administración de Tierras. En 1999 ex-tendió el periodo de duración en los derechos deuso de las tierras y los dotó de una mayor trans-parencia y formalidad. Por una parte, se extendióel periodo de explotación de tierras a 30 años, ypor la otra se otorgó documentación certificada alas familias respetando tales derechos.

Sin embargo, 60% de las familias han obtenidodichos certificados y sólo 12% de éstos libran a lasfamilias de una futura afectación. Además, losproductores de los principales cultivos, como arroz,trigo, maíz y algodón se mantienen bajo una es-tricta regulación gubernamental que los obliga avender al gobierno sus cosechas antes de quepuedan comercializar cualquier excedente en losmercados.

Por otra parte, el gobierno no ha otorgado aúnderechos de propiedad privada sobre la tierra, pero

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III. Experiencias Internacionales

de manera experimental ha profundizado algunasmedidas. Por ejemplo, en Guizhou, una de las pro-vincias más pobres del país, el gobierno eliminóla redistribución periódica de la tierra, e incrementóla duración en los derechos de explotación de tierras(30 años para labranza y 60 años para otro tipo).En ambos casos, respectivamente, se permitióextender los plazos a 50 y 60 años; además, seeliminó el ajuste en el tamaño de los predios alcambiar el tamaño de las familias y se permitióun libre intercambio de tierras en la provincia.

Deininger y Jin (2002), en un estudio respecto alimpacto de los derechos de propiedad en las de-cisiones de inversión de las familias en China,documentan que como resultado de más seguridaden la tenencia de la tierra en Guizhou se ha pre-sentado una mayor inversión agropecuaria de lasfamilias en relación con otras provincias. Sin em-bargo, Deininger y Jin en su estudio econométricodestacan que los derechos de uso de la tierra noson la variable más importante para explicar mayorinversión en la actividad agropecuaria. La evidenciarevela que más seguridad en el uso de la tierrasólo tiene un modesto efecto en la inversión sino lleva implícito los derechos de transferir su uso.

ChileEn América Latina, Chile es uno de los primerospaíses que ha reformado su sector agrícola. Loanterior luego de que hasta 1973 el estado chilenomantuvo una activa participación directa en distin-tos sectores productivos y controlaba los preciosy las tasas de interés en la economía. En relaciónal sector agropecuario, la actividad del gobierno fueextensa: definió planes sectoriales, creó empresasagroindustriales, ofreció financiamiento a tasassubsidiadas, determinó precios mínimos y otorgóun tratamiento fiscal preferencial. Adicionalmente,el gobierno aplicó un programa de expropiaciónde tierras privadas para reasignarlas a las familiascampesinas.

Sin embargo, entre 1974 y 1998 tuvieron lugardiversas reformas estructurales para reducir lainjerencia del gobierno en la economía y permitiruna mayor apertura externa. A su vez, el gobier-no dio marcha atrás en su política intervencionista

en el campo e inició un proceso de regularizaciónagraria para ofrecer certidumbre jurídica a los in-versionistas privados en el sector. Entre 1973 y1977 se inició la privatización de las empresasagropecuarias del gobierno. A partir de 1974 sederogaron las causales de expropiación vigentes yse restituyeron las tierras a sus dueños originales.Por su parte, la apertura comercial permitió reducirel arancel promedio de 105 a 35%.

Con la propiedad privada se desarrolló un mercadolibre tanto de tierras como de aguas. Paralelamente,el gobierno inició la eliminación de distorsionesen el mercado: se redujo el número de bienessujetos a control de precios —para 1981 casi latotalidad de los bienes determinaba librementesu precio en los mercados— y se derogaron lastasas impositivas preferenciales. Entre 1985 y2000, el PIB de la agricultura chilena creció a unatasa promedio anual de 5.2%.

En su conjunto el sector contribuye de maneraimportante al empleo y al PIB. En 2000 por ejemploagricultura y silvicultura ocuparon 16% de la fuerzalaboral y representaron 5.9% de la economía. Laseconomías de escala, las ventajas comparativas enla producción y una estructura arancelaria homo-génea han permitido que el sector agropecuariochileno sea un exitoso exportador de frutas, ve-getales, semillas, vinos y algunos productosagroindustriales. Sin embargo, cultivos tradicionalescomo trigo, legumbres y productos pecuarioscomo carne y lácteas enfrentan problemas gravesde competitividad.

Nueva ZelandaEl sector agropecuario ha sido tradicionalmenteuno de los más importantes para la economía deNueva Zelanda. Aproximadamente 15% de lapoblación se encuentra ocupada en el sector, elcual representa 17% del PIB. Las divisiones pe-cuarias son más importantes que las agrícolas en laactividad, pero la agricultura moderna (biotecno-logía y productos orgánicos) está incrementandosu importancia para el sector exportador.

La mayoría de los ranchos se encuentran en tierrasde propiedad privada —operados como “granjas

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III. Experiencias Internacionales

familiares”— en donde sus dueños gozan, comoen cualquier otro negocio, de plena libertad paraadministrar sus recursos. Los productores puedenrealizar su actividad en forma individual, en socie-dad con otras personas o bien rentar sus tierras aterceros.

El 90% de las granjas se dedica a cosechar pasti-zales para ganado, principalmente borregos, 7%para cebada y trigo y 3% para hortalizas. En laactualidad 80% de la producción de estas activi-dades se orientan al mercado externo.

Antes de la década de los años ochenta, todaslas actividades de la economía se encontraban muyreguladas y protegidas, con subsidios y apoyosgubernamentales. Sin embargo, una política desustitución de importaciones generó múltiplesdistorsiones, destacando el encarecimiento deinsumos y de maquinaria y equipo. El proteccio-nismo a la industria nacional generó así ineficienciasen la producción agropecuaria. Por ejemplo, elcosto de producción de carne de ovinos fue hasta65% superior al precio internacional.

Por otra parte, el gobierno otorgó apoyos a losproductores en la forma de subsidios a fertilizantes,transportes y tasas de interés, precios controladosy asesorías técnicas para impulsar la producción ylas exportaciones hacia la Comunidad Británicadonde los productos neozelandeses tenían un tratopreferencial. Sin embargo, la política generó unaalta dependencia de los apoyos públicos para laproducción. Continuando con el ejemplo de ovinos,las transferencias gubernamentales llegaron arepresentar hasta 40% del ingreso de los producto-res y los hizo vulnerables ante los cambios en laspolíticas y prioridades de la administración pública.

De igual forma, los apoyos públicos a productosespecíficos como por ejemplo ovejas y lana llevóa la sobreexplotación de recursos naturales y a laproducción de bienes con un bajo valor agregado.Además, los precios relativos de tales bienes au-mentaron para los consumidores domésticose incrementaron los pasivos gubernamentales.

A mediados de los ochenta, el gobierno emprendióuna serie de reformas estructurales para corregirlas distorsiones causadas. Con la apertura comercial ya la inversión extranjera directa la economía pasó deser una de las más protegidas a otra con la mayoríade sus mercados abiertos a la competencia.

En la actividad agropecuaria se eliminaron prácti-camente la totalidad de los subsidios y los precioscontrolados, se promovió la apertura a los merca-dos internacionales, se liberaron las tasas deinterés, se privatizó el Banco Rural y se eliminaronlas asesorías gratuitas a granjeros. Los efectos dela reforma han sido favorables tanto para los pro-ductores como para la economía en su conjunto.

Tras la eliminación de los subsidios, disminuyópor ejemplo la sobrexplotación de terrenos noaptos para la actividad ovina. Si bien entre 1980 y1996 la producción de ovejas se redujo y las ex-portaciones de carne de oveja pasaron de 450 mila 380 mil toneladas, el valor de las exportacionesse incrementó en aproximadamente un 30% y elempleo creció 10% en promedio anual. Lo anteriorgracias a una mayor productividad y a un mayorvalor agregado en la producción cuando los pro-ductores pudieron elegir el tipo de bien a producir.

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Propuestas

El desarrollo del campo mexicano requiere unmarco institucional con condiciones e incentivospara que las actividades agropecuarias logren unamayor productividad e ingresos. Por lo anteriorse propone:

• Eliminar los Límites a la Extensión de la Pro-piedad Privada

Los productores agropecuarios deben tener libertady flexibilidad plenas para elegir la escala de pro-ducción que más convenga a sus intereses, deacuerdo con las condiciones de mercado. Se pro-pone eliminar los conceptos de pequeña propiedady latifundio de la legislación agraria, y además forta-lecer la aplicación de la regulación de competenciaeconómica.

Eliminar los conceptos de pequeña propiedad ylatifundio permitiría aprovechar economías deescala en la producción e introducir desarrollostecnológicos en beneficio de la productividad y elingreso de los productores rurales. La evidenciaha demostrado que la producción agropecuariaes intensiva en capital y no en tierras, y por tantono existe una justificación económica para talesrestricciones a priori.

Por su parte, la aplicación efectiva de la legislaciónen materia de competencia económica tambiénharía innecesario el uso de los conceptos señalados.La legislación referida, aplicable a todos los ámbitosde la actividad económica, considera procedimien-tos y sanciones para corregir, por ejemplo, losefectos de una concentración de activos que puedaactuar en perjuicio de la competencia y la libreconcurrencia a los mercados.

Reforzar la aplicación de esta legislación de com-petencia económica, en lugar de limitar a priori laescala de producción agropecuaria, fortalecería elrespeto al estado de derecho y favorecería unmayor desarrollo del sector rural. Los productorestendrían más certeza jurídica en sus operacionesde mercado y los consumidores una mayor pro-tección a sus derechos.

Propuestas

• Desaparecer Obstáculos a la Inversión de Ca-pital y la Libre Asociación entre Productores

El campo mexicano requiere del uso intensivo decapital para aumentar su productividad y el ingresode su población. Se debe eliminar todo obstáculoa la libre movilidad de flujos privados de capital alsector agropecuario. Además, se deben suprimirtodas las limitaciones que aún prevalecen en laLey Agraria en torno de la libre asociación entreproductores.

La ley no debe limitar las posibilidades de asociaciónentre empresas, como ocurre en el caso de lasejidales con grandes productores privados. Unalibre asociación entre productores permitiría queestos se complementaran en función de sus venta-jas comparativas relativas y enfrentarían en mejorescondiciones la competencia en los mercados.

Al eliminarse las restricciones a la participacióndel capital privado nacional y extranjero se incre-mentaría el atractivo del campo mexicano comoopción de inversión. La libre movilidad en los flujosprivados de capital permitiría una sana competenciapor financiamiento entre los distintos proyectosproductivos del sector agropecuario. Esta com-petencia aseguraría que para cada nivel de riesgosólo los proyectos financiera y económicamenteviables fueran financiados.

A largo plazo, el mecanismo fortalecería el desa-rrollo y crecimiento del sector agropecuario. Losproductores tendrían grandes incentivos paramejorar sus proyectos o bien para transitar hacianuevas actividades productivas en las cuales tenganventajas comparativas relativas. Así, en la medidaque el sector presente un mayor número de pro-yectos rentables, mejoran sus oportunidades paracompetir por flujos de capital con otros sectoresde la economía.

Finalmente, el eliminar la restricción a la participa-ción de la inversión extranjera directa en el campomexicano facilitaría también la introducción denuevas tecnologías al sector agropecuario, pues

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Propuestas

al poder disponer completamente de sus beneficioslos inversionistas extranjeros tendrían incentivospara emplear las tecnologías más productivas.

• Asegurar los Derechos de la Tenencia de laTierra

La actividad agropecuaria requiere definición y res-peto en los derechos de propiedad y uso de la tierrapara lograr una asignación eficiente de recursos.Para consolidar los avances en la materia se pro-pone eliminar el régimen de tenencia social de latierra y transitar al régimen de propiedad privada.

La propiedad privada permite especificar plena-mente los privilegios y las limitaciones sobre laposesión, uso y transferencia de tierras. De estamanera, el intercambio del recurso en mercadoscompetitivos ocasionaría una asignación eficientey su valor a precios de mercado permitiría a losactuales ejidatarios y comuneros usar las tierrascomo garantía prendaria en la adquisición de bienesde capital.

La posibilidad que brinda la propiedad privada deseparar los conceptos de propiedad y uso de latierra incrementa las opciones de producción parael sector agropecuario, y en especial para ejidatariosy comuneros. Por ejemplo, el intercambio mer-cantil de tierras en renta facilitaría la libre entraday salida de productores del sector, sin considerarla compraventa de superficies. De igual manera,todos los productores podrían beneficiarse del usode distintos tipos de suelo y de la flexibilidad queofrecería el arrendamiento de tierras para ajustarescalas de producción de acuerdo con las condi-ciones del mercado.

La propiedad privada de la tierra generaría tambiéncondiciones e incentivos para lograr mayor pro-ductividad e ingreso. A diferencia del actualrégimen de tenencia social, en el cual existe laexplotación comunal de los recursos, los produc-tores con tierras en propiedad privada puedenasumir plenamente los costos y beneficios de susdecisiones de producción, y por tanto siempre tie-nen grandes incentivos para involucrarse enproyectos agropecuarios rentables, explotar demanera sustentable las tierras, asignarlas a sumejor uso e invertir en capital y tecnología.

• Orientar los Subsidios Públicos a la Formaciónde Capital Humano y no a la Producción

La población rural requiere nuevas y más ampliasoportunidades para realizar actividades económicasque mejoren sus ingresos. Se propone fortalecer laformación de capital humano en el campo mediantela sustitución de los subsidios gubernamentales ala producción agropecuaria por transferencias di-rectas al ingreso de las personas para gastos ensalud y educación.

La sustitución de los subsidios a la producciónpermitirá eliminar distorsiones en los precios re-lativos de los productos agropecuarios. El sistemade precios de mercado podrá actuar entonces paraorientar la asignación de los recursos hacia usosmás rentables en beneficio de la productividad ybienestar de la población rural.

Por su parte, las transferencias gubernamentalesen salud y educación facilitarán la adquisición decapital humano de la población rural. Es decir, losindividuos estarán en posibilidad de financiar lainversión en un acervo de conocimientos y habili-dades que les permita incrementar la productividadde su mano de obra y también asimilar cambiostecnológicos en una amplia gama de procesosproductivos. Así, los habitantes rurales podráncalificarse para desempeñar actividades económi-cas fuera del sector agropecuario si así lo desean.

• Desarrollar la Infraestructura Rural

El sector agropecuario debe lograr una producti-vidad alta y sostenida para reducir el atraso y lamarginación de la población rural. Para coadyuvaral cumplimiento de esta condición, el Estado debeincrementar la oferta de bienes públicos de altacalidad a la población rural. Por ejemplo, debeacentuarse el esfuerzo gubernamental en la pro-visión de infraestructura básica (drenaje, sanidad,etc.) y otros muy importantes como la procura-ción de justicia.

Los bienes públicos son un medio eficiente para queel Estado pueda contribuir a mejorar el bienestar deuna población. Estos bienes no excluyen a nadie desu consumo y su costo de suministro es indepen-diente del tamaño de la población atendida. Por lo

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Propuestas

anterior, la rentabilidad social en cada peso recau-dado y usado en la producción de estos bieneses muy alta.

La expansión de la infraestructura básica en lascomunidades rurales facilita su urbanización y laacumulación de capital físico y humano. Además,una mayor calidad en un bien público, como laprocuración de justicia, coadyuva al desarrollo delcampo mexicano porque incrementa la seguridadjurídica en el cumplimiento de los contratos entreproductores y propietarios de recursos productivos,como tierras y capital.

• Consolidar la Estabilidad de Precios

El sector agropecuario requiere estabilidad de pre-cios y tasas de interés para captar recursos decapital de manera sostenida. Se debe consolidarentonces la estabilidad económica y financiera delpaís a largo plazo.

Otros documentos de la Serie Propuestas han tra-tado acciones específicas que coadyuvarían allogro del objetivo planteado, entre éstas destacan:Hacia la estabilidad permanente de los precios y

El imperativo del superávit fiscal. La primera acciónpermitiría la estabilidad en tasas de interés me-diante la convergencia en la inflación del país conla de nuestro principal socio comercial. La segundareforzaría el resultado anterior, mediante un su-perávit fiscal que eliminará posibles fuentes dedistorsión presión en las tasas de interés. Unmayor detalle puede verse en los números 24 y23, respectivamente de la Serie Propuestas.

La tasa de interés es el precio relativo del capital,el insumo más importante para la producción agro-pecuaria. Por tanto, la estabilidad en tasas deinterés permitiría extender los horizontes de pla-neación para la inversión en el sector rural.

Un mayor plazo de inversión y la posibilidad deintroducir nuevas tecnologías propiciarían unamejor valuación de los proyectos agropecuarios.Se reduciría el premio por liquidez y riesgo quedeben pagar en relación con los proyectos enotros sectores. La actividad agropecuaria se en-contraría entonces en mejores condiciones paracompetir por recursos de capital frente a otrossectores de la economía.

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En 1992, la reforma al artículo 27 constitucional yla promulgación de una nueva Ley Agraria permi-tieron avanzar en una dirección correcta en elproblema del campo, al otorgar mayor seguridadjurídica en la tenencia de la tierra. En términosmacroeconómicos, la reforma permitió a la actividadagropecuaria revertir una tendencia de largo plazode contribuciones negativas al crecimiento eco-nómico del país.

No obstante, luego de poco más una década dela reforma, la evidencia no muestra un incrementogeneralizado y significativo en el bienestar de lasfamilias rurales. Por ejemplo, el mayor número delos productores del campo presenta una baja pro-ductividad y no resulta extraño que el ingreso mediopor habitante del sector agropecuario se encuentremuy por abajo del promedio de la economía.

En México, el marco legal en relación con la te-nencia de la tierra ha ocasionado históricamentedistorsiones graves en el uso de recursos y en laaplicación de tecnologías dentro del campo. Apesar de la reforma de 1992, esta realidad continúa,

Conclusiones

pues persisten conceptos y disposiciones legalesque inhiben la productividad en la actividad agrope-cuaria. Entre otros problemas, el marco institucionalobstaculiza la obtención de economías de escalaen el uso de la tierra, obstaculiza el uso de capitaly demora la aplicación de técnicas modernas deproducción en perjuicio de la población rural.

En este trabajo se argumentó que para lograr unmayor desarrollo en la actividad agropecuaria delpaís se necesitan condiciones que aseguren mayorprotección y certidumbre a los derechos de pro-piedad y uso de la tierra y, además, faciliten lamovilidad del capital privado al sector. La expe-riencia internacional muestra que una maneraefectiva de avanzar hacia tales condiciones es tran-sitando a regímenes de tenencia de la tierra quepermitan a los productores tener plena libertadsobre sus decisiones de producción, y ademásfaciliten la asignación de ese recurso hacia mejoresusos. Nuestras propuestas se orientan en estamisma dirección, como parte de una estrategiapara aumentar el bienestar de la población rural alargo plazo.

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Estudios Económicos

Economista PrincipalManuel Sánchez González

Estudios Macroeconómicos y PolíticosFernando González CantúDavid AylettEduardo Torres Villanueva

Sistema Financiero y BancarioNathaniel KarpFco. Javier Morales E.Jorge Chirino CamposJavier Amador Díaz

Estudios Sectoriales y RegionalesEduardo Miguel Angel Millán LozanoAlma G. Martínez Morales

Economía Internacional y Propuestas a AutoridadesCarlos A. Herrera GómezCarlos Vázquez Castellanos

Información y Apoyo a NegociosOctavio R. Gutiérrez Engelmann

CoordinadorFernando Tamayo Noguera

Fax (5255) 5621-32975621-5823

Tel. (5255) 5621-3660

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