desafíos de las megaciudades

Editor: Siemens AGComunicaciones Corporativas (CC)Wittelsbacherplatz 2, 80333 MunichPor el editor: Stefan [email protected] (Tel. +49 89 636 83110).

Oficina Editorial:Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit

Investigación: GlobeScan, TorontoMRC McLean Hazel, Edinburgh

Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis MunichInternet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl, Ulrike Zechbauer, Siemens AGDiseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.

Versión en español: GettyTraducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región AndinaRevisión / Diseño: Siemens S.A., Región AndinaGatos Gemelos Ltda., Bogotá.Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá.

Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63). El copyright de todas las otras imágenes es propiedad de Siemens AG.

Impreso en Colombia. La reproducción de estos artículos en todo o en parterequiere el permiso del editor. Esto también aplica para almacenamiento enbases de datos electrónicas,sobre el Internet y la reproducción en CD-ROM.

Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de estainformación, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o susafiliadas pueden aceptar responsabilidad alguna o ser vinculados por ladependencia de cualquier persona sobre esta información.

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Patrocinado por Siemens AG

Un proyecto de investigación conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Patrocinado por Siemens

Desafíos de las Megaciudades Una perspectiva de los líderes y expertos

Desafíos de las Megaciudades

En algún punto en 2007, la humanidadalcanzará un hito demográfico

significativo: por primera vez en la historia lagente vivirá más en ciudades que en elcampo, de acuerdo con predicciones de lasNaciones Unidas. Para 2030, más de 60% dela gente vivirá en ciudades. La tasa decrecimiento es particularmente acelerada enmuchas de las denominadas megaciudades,ciudades con más de 10 millones dehabitantes. Las megaciudades listadas por lasNaciones Unidas tienen una población totalalrededor de 280 millones. Ellas estánincrementando los motores de crecimiento desus respectivas economías nacionales. Peroasí como estas ciudades y economías crecen,también lo hacen sus desafíos. Un asuntoclave es el peso que ocupa el crecimientosobre las infraestructuras urbanas.

Los residentes urbanos de todo el mundoquieren -y merecen- una buena calidad devida. Necesitan aire limpio para respirar, aguapotable para beber y electricidad confiablepara darle energía a sus vidas. La gentenecesita servicios de salud. También necesitamoverse, por lo cual los sistemas detransporte deben ser capaces de movilizar amillones de personas con la menor presiónposible sobre el ambiente o los presupuestosde la ciudad. En otras palabras, una buenacalidad de vida requiere una infraestructuraen perfecto funcionamiento. A su vez, unainfraestructura efectiva contribuye a la

Agradecimientos

Este reporte fue escrito por The Economist Intelligence

Unit, basado en una investigación conducida por MRC

McLean Hazle y GlobeScan.

Queremos Agradecer a todos aquellos que participaron

en la encuesta por sus valiosos aportes y tiempo.

prosperidad económica, así como almejoramiento de la calidad de vida.Desafortunadamente, la infraestructura enmuchas ciudades presenta carencias frente alas necesidades de la población, un desafíocentral para los gobiernos de la ciudad tantoen las naciones emergentes como en lasindustrializadas.

Este reporte compendia los hallazgosclave de un único proyecto global deinvestigación realizado por dosorganizaciones independientes deinvestigación, con el apoyo de Siemens, elproveedor de infraestructura. La meta delproyecto fue adelantar una investigación anivel de megaciudad individual, pararecolectar datos objetivos, así como tambiénperspectivas de alcaldes, administradores deciudades y otros expertos en desafíos deinfraestructura local. Más de 500 expertosdel sector público y privado, de 25 ciudades,fueron entrevistados para este propósito.

El resultado fue fascinante y, esperamos,un panorama útil sobre cómo son priorizadoslos desafíos y cuáles soluciones deinfraestructura son las más capaces paramejorar la economía local, el ambiente y lacalidad de vida de las megaciudades.

¡Esperamos que disfrute leer este reporte! Prof. George Hazel, OBE, MRC McLean HazelDoug Miller, GlobeScan

Prefacio

2 Desafíos de las Megaciudades

Contenido

Página

Principales hallazgos 4

Desafíos de las Megaciudades: panorama general 10

Prioridades de los interesados: el Gran Cuadro 18

Cinco infraestructuras 24

Transporte 26

Electricidad 32

Agua y Aguas Residuales 38

Salud 44

Protección y Seguridad 50

Gobierno de la Ciudad y Finanzas 56

Conclusiones 64

Apéndice: Metodología 66

Capítulo

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Shanghai

Desafíos de las Megaciudades 3

Principales hallazgos


01

Ciudad de Nueva York

Principales hallazgos■ Las megaciudades priorizan la competitividad económica y el empleo■ Los asuntos de medio ambiente podrían ser sacrificados por el crecimiento■ El transporte rebasa todas las otras preocupaciones de infraestructura■ Mejor gobernabilidad es un paso vital hacia mejores ciudades■ Soluciones integrales son deseables, pero difíciles de alcanzar■ Las ciudades buscarán mejorar sus servicios, pero podrían hacer más

para manejar la demanda■ La tecnología ayudará a brindar transparencia y eficiencia■ El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia

2007será el año en que, por primeravez en la historia, más gente

vivirá en ciudades que en el campo. Paramuchos, esta es la megaciudad que simbolizaaquello que es inspirador y, al mismo tiempo,perturbador en esta era de rápida urbanización.

Las megaciudades de hoy son el hogar deal menos una décima parte de la poblaciónurbana mundial. Como las grandes metrópolisque las precedieron, estas megaciudadesactúan como imanes para el comercio, la cul-tura, el conocimiento y la industria, pero en



una escala sin precedentes. En una variedadde formas, todas ellas encaran retos de grancomplejidad social y ambiental. Alcanzar eldesarrollo humano y económico que lasmegaciudades requieren, al tiempo que mejo-rar sus numerosos problemas, requerirá eldesarrollo de soluciones innovadoras de infra-estructura y de nuevos enfoques para elgobierno metropolitano.

Este reporte explora los desafíos clave y ten-dencias que perfilarán el desarrollo urbano en25 ciudades globales durante los próximos

años. Los hallazgos están basados en unaencuesta en profundidad realizada a más de500 líderes y expertos relacionados con lasmegaciudades, incluyendo gobernantes elec-tos, empleados del sector público y privado ylíderes de opinión como académicos, Organiza-ciones No Gubernamentales (ONG's) y mediosde comunicación. Esta encuesta fue comple-mentada con una vasta investigación con fuen-tes secundarias que arrojó luz sobre los desafíosclave que enfrentan las ciudades globales endiversas etapas de desarrollo.



Las megaciudades priorizan la competiti-vidad económica y el empleo. Cuando sepreguntó cuáles asuntos conducen la toma dedecisiones, el 81% de los interesados involu-crados en la administración de la ciudad cita-ron la importancia de la economía y elempleo. Existe una fuerte concentraciónsobre la creación de empleos, con un desem-pleo creciente como el más alto desafío eco-nómico para los encuestados en las ciudadesemergentes y en transición. La competitivi-dad en la economía global es otra considera-ción importante. Seis de cada diez interesa-dos piensan que sus ciudades otorgan granimportancia al hecho de ser competitivas paraatraer la inversión privada al momento dedecidir sobre temas de infraestructura.

Los asuntos ambientales, no obstante, pue-den ser sacrificados por el crecimiento. A lolargo de toda la encuesta los interesados otor-garon alta importancia a los temas ambienta-les. Ellos ven la contaminación del aire comoel desafío ambiental más significativo, segui-do por temas de congestionamiento. Seis decada diez interesados creen que los líderes dela ciudad reconocen el papel vital que puedenjugar las decisiones de infraestructura en la

protección del medio ambiente. En la encues-ta, los temas ambientales también sobresalencon prominencia en el pensamiento de losespecialistas en infraestructura: los de trans-porte predicen un énfasis en soluciones detransporte masivo, y los del sector de energíamuestran una fuerte inclinación por solucio-nes basadas en recursos renovables. Pero si setuviera que escoger entre el medio ambientey el crecimiento económico, éste último ganacon frecuencia. Esto se da particularmente enlos países en desarrollo, donde 55% de losinteresados predicen que sus ciudades sacrifi-carán consideraciones ambientales por elbien de una capacidad incrementada, compa-rado con solamente 14% de los encuestadosen ciudades maduras que piensan que estoocurrirá.

El transporte rebasa todas las demás pre-ocupaciones de infraestructura. El trans-porte emerge por amplio margen como elmayor desafío de infraestructura de unamegaciudad. Esta es el área de infraestructuraque los interesados creen que tiene el mayorimpacto sobre la competitividad de una ciu-dad. También están muy concientes de suimpacto ambiental (por ejemplo, la contami-nación del aire) y están a favor de solucionesde tránsito masivo más ecológicas. Además,no resulta sorprendente encontrar que eltransporte también emerge como la principalprioridad para la inversión. Los interesadosreconocen que los otros cuatro sectores deinfraestructura cubiertos por este estudio -agua, electricidad, salud, protección y seguri-dad-, también requieren inversión. De manerainteresante, ellos están menos dispuestos aver un fuerte vínculo entre el gasto en estasáreas y mejoras en la competitividad, a pesardel hecho de cada una tiene un impactoimportante sobre el atractivo general de unaciudad para captar inversión.

Los principales hallazgosde la investigaciónincluyen lo siguiente.

Buenos Aires


Mejor gobierno es un paso vital paratener mejores ciudades. Con numerosasáreas demandando inversión en mejor infra-estructura, no resulta sorprendente que eltema del financiamiento emerja como ungran tema para muchos de los interesadosencuestados. Pero, para aquellos involucra-dos en la administración de la ciudad, la prio-ridad máxima que se debe seguir son lasmejoras en el gobierno, más que el dinero.Más de la mitad de los encuestados con cono-cimiento en administración urbana conside-ran una mejora en la planeación como la prio-ridad para resolver los problemas de lasciudades, comparado con solamente 12 % delos encuestados que priorizan el incrementode fondos. Aparte de mayor planeación estra-tégica, existe también una fuerte concentra-ción en una gestión más eficiente de infraes-tructura y servicios. Ambos objetivosrequerirán ciudades que den un paso de admi-nistraciones pasivas de servicios existentes, aun estilo más activo de sistemas de gestiónque se enfoquen en mejorar eficiencia y enmejor medición de resultados.

Las soluciones integrales son deseables,pero difíciles de alcanzar. Las principalesbarreras para la administración estratégicason una pobre coordinación entre los diferen-tes niveles del gobierno municipal, junto conla ausencia de buen liderazgo, de acuerdo conla encuesta. Los interesados expresan unclaro deseo por un enfoque más integral en laadministración de la ciudad, pero esto rara-mente ocurre en la realidad actual. Muchasmegaciudades tienen una multitud de cuer-pos administrativos con responsabilidadestraslapadas y mal definidas, las cuales inevita-blemente afectan la eficiencia y dificultan laplaneación estratégica. Las estructuras degobierno necesitan balancear las necesidadesde la ciudad con las cada vez más amplias

áreas metropolitanas, y también tomar encuenta las interdependencias entre diversasinfraestructuras (por ejemplo, agua y servi-cios de salud). Las ciudades y sus necesidadesson complejas y el enfoque tradicional, basa-do en esquemas departamentalizados deadministración de la ciudad, necesita repen-sarse para lograr soluciones más integrales,por una parte, y mayor compromiso y respon-sabilidad de los ciudadanos a nivel local, porla otra.

Las ciudades buscarán mejorar sus servi-cios, pero podrían hacer más para admi-nistrar la demanda. De cara a las grandespresiones sobre servicios públicos, las ciuda-des tienden a enfatizar sobre soluciones deofertas directas e inmediatas. Esto no siempresignifica añadir más capacidad: en muchoscasos los interesados enfatizan la necesidadde incrementar la eficiencia de la infraestruc-tura existente, por encima de la construcciónde nuevas carreteras, vías férreas, hospitales ycosas por el estilo. En contraste, aunque fuemencionado por una minoría de los encuesta-dos, la administración de la demanda nuncaemerge como una prioridad. Los enfoques degestión de la demanda han sido invocados endiversas áreas, pero incluso los especialistasen sectores específicos de infraestructura noven la administración de la demanda comouna solución primaria para sus desafíos. Aunasí, con la demanda de consumo creciendoconsistentemente en muchas ciudades yáreas de infraestructura, hay una fuerte ten-dencia por la adopción de estrategias de ges-tión de demanda de manera global. En estecontexto, una fijación adecuada de precios delos servicios podría ser un paso adelante.

La tecnología ayudará a ofrecer transpa-rencia y eficiencia. La tecnología puedeayudar a los gobiernos de las ciudades en dos

formas principalmente: haciéndolos más efi-cientes y más responsables para sus ciudada-nos. Ocho de diez encuestados piensan quesu ciudad integrará cada vez más tecnologíade información avanzada dentro de su admi-nistración y operaciones en los próximoscinco años. Además, los especialistas engobierno de ciudad predicen un fuerte énfasisen digitalización o gobierno electrónico (e-government), en lugar de reclutamiento demás personal (64% contra 36%). Además, elvalor de la tecnología no es una restricciónpara las ciudades ricas. Las ciudades emer-gentes que carecen de efectivo dan casi tantaimportancia al gobierno electrónico y digitali-zación, como aquellas ciudades maduras y entransición.

El sector privado tiene un papel quejugar en el incremento de la eficiencia.La encuesta de interesados muestra un pano-rama mezclado acerca de las actitudes sobrela privatización. La mayoría de los encuesta-dos predice mayor propiedad y control públi-co sobre sectores de infraestructura y servi-cios. Sin embargo, la mayoría de losinteresados también dice que está abierta alas sociedades público-privadas. Los encues-tados del sector privado son naturalmente losmás entusiastas, pero más de 70% del sectorpúblico y encuestados electos consideran lassociedades público-privadas como formas via-bles de implementar soluciones de infraes-tructura y más de 60% cree que la privatiza-ción de infraestructura podría incrementar sueficiencia. De nuevo, resulta que la eficiencia,más que la sola inversión, es la principal ven-taja percibida en el camino hacia mayores par-ticipaciones del sector privado. Pero inclusoen aquellas ciudades donde se han movidohacia la operación privada de servicios paramejorar la eficiencia, quieren retener mayorliderazgo y control público.



Destacados en infraestructura

Transporte: se requiere de mayor acciónpara gestionar la demanda.Los costos de la congestión de tráfico son muyaltos para la economía y el medio ambientede la megaciudad. Y aunque existen algunoséxitos en programas de cobro por congestio-namiento en varias ciudades, la idea de fijarprecios por rodamiento ya se ha convertido enel mayor foco para los interesados de ciuda-des alrededor del mundo. Página 26.

Electricidad: fuerte enfoque en recursos renovables.Con una demanda que nuevamente sobrepa-sa el abastecimiento, existe un énfasis en per-mitir que se fije un precio de mercado a laelectricidad en lugar de subsidiarla. Los espe-cialistas en este sector también muestran unfuerte apetito por combustibles renovables,pero es de esperarse que las demandas quesurjan lleven a las ciudades en crecimiento acontinuar dependiendo sobre combustiblesfósiles más baratos en el futuro cercano. Pági-na 32.

Agua y consumo de agua: ¿todavía haylucha para que se le ponga atención?En muchas megaciudades, grandes sectoresde la población viven sin acceso al agua pota-ble o al saneamiento básico. La investigación

indica que los costos económicos, sin mencio-nar los sociales, por una falta de atención aeste problema, resultan significativos. Perosólo 3% de los interesados mencionaron elagua como el principal contribuyente al creci-miento y a la competitividad. Página 38.

Salud: el incremento del gasto debe sercombinado con una mejor gestión.Nuestra encuesta indica un énfasis en mayoreficiencia, obtenida a través de una infraes-tructura de salud común compartida, más alláde simplemente construir más instalaciones.Resultan deseables los enfoques preventivos,pero algunas veces se pasan por alto los facto-res externos: ningún decisor en salud mencio-na la calidad del agua como un punto relevan-te incluso en las ciudades emergentes,indicando la falta de una visión más integralpara la solución de problemas. Página 44.

Protección y seguridad: el crimen organi-zado es mayor amenaza que el terrorismo.El crimen organizado es el mayor desafío deseguridad para las megaciudades, y es citadodos veces más por los interesados que aque-llos que mencionan el terrorismo, el segundotema más prominente. Curiosamente, la vigi-lancia es enfatizada por encima de las preocu-paciones por privacidad. Página 50.

Londres


Ciudades encuestadas

Ciudad País 2003 2015 Área Particip.Población Población en km2 del PIB

en Mill. en Mill. en %Tokio Japón 35.0 36.2 13100 40

Nueva York Estados Unidos 21.2 22.8 10768 <10

Seúl-Inchon Corea del Sur 20.3 24.7 4400 50

Ciudad de México México 18.7 20.6 4600 40

São Paulo Brasil 17.9 20.0 4800 25

Bombay India 17.4 22.6 4350 15

Los Angeles Estados Unidos 16.4 17.6 14000 <10

Delhi India 14.1 20.9 1500 <5

Manila-Quezon Filipinas 13.9 16.8 2200 30

Calcuta India 13.8 16.8 1400 <10

Buenos Aires Argentina 13.0 14.6 3900 45

Shanghai China 12.8 12.7 1600 <10

Jakarta Indonesia 12.3 17.5 1600 30

Dhaka Bangladesh 11.6 17.9 1500 60

Rio de Janeiro Brasil 11.2 12.4 2400 15

Karachi Pakistán 11.1 16.2 1200 20

Área Ruhr Germany 11.1 11.1 9800 15

El Cairo Egipto 10.8 13.1 1400 50

Beijing China 10.8 11.1 1400 <5

Lagos Nigeria 10.7 17.0 1100 30

Moscú Federación Rusa 10.5 10.9 1100 20

París Francia 9.8 10.0 2600 30

Estambul Turquía 9.4 11.3 2650 25

Chicago Estados Unidos 9.2 10.0 8000 <5

Londres Gran Bretaña 7.6 7.6 1600 15

Sobre este reporteEste reporte considera los desafíos que enfren-tan las megaciudades en la gestión urbana yen cinco sectores críticos de infraestructura:transporte, electricidad, agua y aguas residua-les, salud, y protección y seguridad.Las conclusiones están basadas en una encuestarealizada a 522 interesados de 25 ciudades delmundo. Los interesados se dividieron en cuatrogrupos: líderes políticos elegidos (descritos en estereporte como electos). Empleados de las munici-palidades (empleados), proveedores de infraes-tructura del sector privado, gerentes de compañí-as de la construcción y financistas (privados).Personas que tienen una función influyente parala toma de decisiones con respecto a la infraes-tructura, tales como líderes de opinión, académi-cos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's)y medios de comunicación (influenciadores). La encuesta incluyó preguntas generales sobre te-mas de las megaciudades y fue aplicada a 522 en-cuestados. Hubo secciones más detalladas sobreáreas específicas (como los cinco sectores de in-fraestructura, la administración y finanzas de laciudad) que se dirigieron a aquellos encuestadoscon mayor experiencia y conocimiento. Para estaúltima parte de la encuesta usamos los términosde los interesados o especialistas (como en intere-sados de transporte, o especialista en administra-ción urbana) para abreviar este reporte. Los tama-ños de la muestra varían de 124 especialistas entransporte a 72 en electricidad. Para comprenderlos diferentes desafíos y temas que enfrentan lasmegaciudades en diferentes niveles de desarrollo,la investigación analiza tres categorías de ciuda-des: emergentes, en transición y maduras. Aun-que cada ciudad es única, aquellas en cada uno deestos arquetipos comparten muchas característi-cas y enfrentan problemas similares. A lo largo deeste reporte resaltaremos los desafíos y priorida-des para cada uno de los arquetipos de megaciu-dad, así como las áreas clave donde se requierenacciones para darle a las ciudades la capacidad debalancear su competitividad con calidad de vida ysostenibilidad ambiental.

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Desafíos de las megaciudades: panorama


02Principales hallazgos■ El número de megaciudades se ha multiplicado durante los últimos 50

años, y se ha extendido tanto que ahora provee alojamiento a 9% de lapoblación urbana mundial

■ Su importancia en la economía nacional y global esdesproporcionadamente alta

■ El gobierno de las ciudades se está teniendo que adaptar al desafío dedar soluciones integrales a lo largo de vastas regiones metropolitanas.

■ Los administradores urbanos deben balancear tres preocupacionespredominantes: competitividad económica, medio ambiente y calidadde vida de los residentes urbanos.

Bombay


Desafíos delas megaciudades

El surgimiento de una megaciudad con fre-cuencia divide a los observadores entre

sorpresa y consternación. En un primer nivel,estas ciudades de super tamaño son vistascomo los motores de la economía mundial,pues conectan eficientemente el flujo de pro-ductos, gente, cultura y conocimiento. Ellasofrecen, al menos potencialmente, concen-traciones sin precedentes de habilidades yrecursos técnicos que pueden incrementar lasalud y mejorar la calidad de vida de un vastonúmero de personas.

Pero las megaciudades también conjuranuna visión más oscura. Todas las ciudadescubiertas por esta investigación enfrentangrandes desafíos que van desde los congestio-



Este reporte toma en consideración la formacomo los interesados balancean estas demandasen tres áreas principales: competitividad econó-mica, calidad de vida y medio ambiente. Lassiguientes secciones muestran los desafíos claveque enfrentan las ciudades en diferentes etapasde desarrollo. Nosotros revelamos todas las prio-ridades generales de los interesados en unmundo donde todos los recursos son finitos. Lainvestigación también arroja luz sobre las ten-dencias y estrategias en cinco áreas críticas deinfraestructura -transporte, electricidad, agua,salud, y protección y seguridad- así como nuevosenfoques para el gobierno metropolitano.

Las megaciudades han sido descritas como elfenómeno urbano del siglo XXI. Su tamaño y com-plejidad sin precedentes, y su papel crítico comopuentes en la economía global, les confiereninmensos desafíos en el desarrollo urbano sosteni-ble. Esperamos que este reporte estimule nuevasformas de pensar en las soluciones que se requie-ren para satisfacer los desafíos de la megaciudad.

namientos y la polución hasta las amenazas deseguridad y servicios inadecuados, que se aho-gan bajo el peso de una demanda excesiva.Aquellas ciudades del mundo en desarrollotambién luchan por acoplarse al rápido creci-miento de asentamientos informales. Hoy endía, casi un tercio de la población urbana viveen zonas deprimidas, sin acceso a una viviendadigna o a servicios básicos, de acuerdo con elreporte de Naciones Unidas UN-HABITAT 2006sobre el estado de las Ciudades del Mundo.

En un nivel u otro, todos los interesadosencuestados como parte de nuestra investiga-ción deben tratar a diario con esta realidaddual. En sus propias áreas, ellos tienen una res-ponsabilidad significativa sobre el devenir de lamultitud de retos, que en mayor o menor medi-da, afrontan las 25 megaciudades cubiertas eneste reporte. Muchos de ellos también tienen latarea de encontrar soluciones y servicios quepermitan a sus ciudades competir en una eco-nomía conectada globalmente.

Karachi


Densidad de población (por km2)

Estambul0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

LagosLondres

MoscúBombay

Nueva YorkSão Paulo

Shanghai

Sour

ce: D

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rafía

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Mega-crecimiento, mega-complejidad

La megaciudad es relativamente una nuevaforma de desarrollo urbano. En 1950

había solo dos ciudades con poblaciones porencima de 10 millones: Nueva York y Tokio.Para 1975, dos ciudades más, Shangai y Ciu-dad de México, se unieron al club. Pero para2004, el número de megaciudades se disparóa 22* y, juntas, estas ciudades ahora constitu-yen 9% de la población urbana mundial.

El crecimiento urbano se ha extendido demanera desigual alrededor del mundo, y estotambién es cierto para las ciudades más gran-des. La mayoría de las megaciudades en lospaíses del mundo desarrollado están crecien-do lentamente, si es que crecen. Tokio conti-núa siendo la más grande con 35 millones dehabitantes, pero las de más rápido crecimien-to estarán en el mundo en desarrollo (particu-

larmente en Asia y África), colocando granpresión sobre la infraestructura en esos luga-res. Para 2020, Bombay, Delhi, Ciudad deMéxico, São Paulo, Dhaka, Yakarta y Lagos,cada una, tendrá una población de más de 20millones. Para muchas ciudades emergentes,poblaciones tan elevadas son muy difíciles demanejar: con las tasas actuales de crecimien-to, el número de habitantes de Lagos, enNigeria, se duplicará para el año 2020, princi-palmente a través de la expansión de asenta-mientos informales. En contraste, muchasciudades maduras (así como las que seencuentran en transición) necesitarán aten-der una clase distinta de desafío demográficoen forma de población en envejecimiento.

Las megaciudades de hoy en día no sóloson más grandes que las ciudades de media-

dos del siglo XX, sino que también son máscomplejas. Por un lado, compiten cada vezmás y dependen de sus relaciones con otrasciudades en la economía global. Al mismotiempo, somos testigos del surgimiento denuevas regiones urbanas que se extiendenmás allá de los límites de la ciudad. Ejemplosde esto incluyen el estrecho BosWash (que seextiende desde Boston hasta WashingtonD.C.) en los Estados Unidos y Chongqing enChina.

Estas inmensas regiones de megaciudadcrean una nueva dinámica urbana. Las perso-nas viajan grandes distancias desde suburbiosdensamente poblados. La actividad económi-ca con frecuencia se desconcentra, disipándo-se del centro a la periferia. Con frecuencia lossistemas fragmentados de gobierno metropo-litano no van a la par con esta tendencia, loque resulta en falta de un enfoque integral yeficiente que resuelva los retos de infraestruc-tura en un nivel metroregional.

* De acuerdo con la definición de Megaciudad de Naciones Unidas



Las megaciudades son la puerta de entradade la globalización, conducen el flujo de

personas, de productos, de conocimiento ydinero alrededor del mundo. Ya una quintaparte del Producto Interno Bruto mundial (PIB)lo generan las diez ciudades económicamentemás importantes. Las megaciudades tambiénhacen una contribución desproporcionada alcrecimiento económico en el nivel nacional.Según un estudio Munich Re, Tokio contabiliza28% de la población japonesa, pero 40% delPIB del país. París alberga a 16% de la pobla-ción francesa, pero es responsable por el 30%de su PIB. En el mundo en desarrollo, Lagosalberga a 8% de la población de Nigeria, perocontribuye con 30% de la producción del país.En los países de la OECD, la mayoría de las

regiones metropolitanas tienen un PIB percápita mayor que su respectivo promedionacional, mayores niveles de productividadlaboral, y muchos de ellas tienden a tenertasas de crecimiento más altas que sus países.

Dado su peso en sus respectivas economíasnacionales, la habilidad de estas megaciuda-des para competir a nivel global es colosal.Para atraer inversión, estas ciudades necesitaninfraestructuras eficientes y modernas. Eltransporte es obviamente un caso puntual ylos alcaldes de las megaciudades están ansio-sos por mejorar sus -con frecuencia- saturadascarreteras, vías férreas, puertos y aeropuertos.La mano de obra abundante (preferiblementeespecializada), junto con tecnología modernaen comunicaciones e informática, también es

muy importante, como se muestra en la ten-dencia extraterritorial que ha alimentado elcrecimiento de ciudades como Bangalor enIndia. Otro factor crucial (aunque en ocasionesmenos obvio) es la calidad de los serviciosbásicos: las personas con acceso a vivienda decalidad, educación y buenos servicios básicoscomo agua y electricidad, están más dispues-tas a entregar su potencial y contribuir al creci-miento económico. Un variado ambiente eco-nómico también es otro factor clave: unainvestigación del Economist Intelligence Unitindica que políticas y regulaciones claras yamigables sobre el entorno de negocios sonun factor importante para atraer inversióninternacional, más que incentivos como subsi-dios y reducciones de impuestos*.

Competitividad

Gobierno

Calidad de vida Medio Ambiente

Competitividad

* Encuesta Prospectos sobre Inversión en el Mundo

Buscando un balance

En las megaciudades, la complejidad deconstruir y mantener infraestructuras, así

como satisfacer las necesidades de una granpoblación urbana que continuamente crece,alcanza nuevos niveles. Mientras buscan cómoatender este desafío, los involucrados en pro-porcionar servicios y soluciones deben mante-ner equilibrio en tres puntos inquietantes.

São Paulo


0

0

Las ciudades más polucionadas del mundo

Delhi(India)

El Cairo(Egipto)

Calcuta(India)

Ciudad de México (México)

Tokio(Japón)

Londres (Reino Unido)

Nueva York(Estados Unidos)

Fuen

te: B

anco

Mun

dial

5 10

50

15

100

20 25 30

150

35 40

200

Población in 2005 (millones)

Conteo de partículas en 2002 (microgramos por metro cúbico)

1

2

3

41

57

91

96

Niveles de polución

Niveles de población

Medio ambiente Sería equivocado asumir que el crecimientode una megaciudad es automáticamente

malo para el medio ambiente. Es obvio que unaciudad con 20 millones de personas tendrá ungran impacto ambiental, pero es menos claro sieste impacto es mayor si el mismo número depersonas viviera en el campo. Ciertamente hayquienes argumentan que las ciudades limpias ymodernas, donde la densidad de vida permiteque se consuman los recursos con eficiencia,proveen un modelo ambientalmente sosteniblepara el futuro.

Sin embargo, cualquiera sea el potencial,muchas de las megaciudades de hoy configu-ran un catálogo de problemas ambientales. Lacongestión, la contaminación del aire y delagua, el manejo de las basuras y la degradaciónde áreas verdes son temas familiares en lamayoría de las ciudades más grandes delmundo, y son particularmente extremos en lasmegaciudades del mundo en desarrollo. En

Londres y Tokio, por ejemplo, la calidad de aireha mejorado en los últimos 50 años. En Shang-hai y Kuala Lumpur ha disminuido.

Históricamente, las ciudades tienden primeroa volverse ricas y luego limpias. Desafortunada-mente este enfoque puede ser desastroso en elcontexto del cambio climático: esta es una de lasrazones por las que el crecimiento se ha concen-trado en un desarrollo urbano sostenible. Lassoluciones sostenibles promueven mayor uso defuentes energéticas alternativas y más construc-ciones y transportes enérgico-eficientes; medidaspara combatir el congestionamiento y las emisio-nes de CO2; reciclaje de agua y de basuras; y eluso de las áreas verdes para filtrar la contamina-ción y capturar el dióxido de carbono. Mientrasque varias ciudades han comenzado a implemen-tar al menos algunas de estas medidas para obte-ner buenos resultados, se necesitará concertarmás esfuerzos si se busca reducir el costo ambien-tal de la urbanización.



Las megaciudades pueden ser motores decrecimiento económico, pero las caracte-

rizan grandes desigualdades en la distribu-ción de la riqueza y de las oportunidades eco-nómicas. En su reciente reporte sobre lastendencias de urbanización, UN-HABITAT des-cribe a las ciudades como los “nuevos sitios depobreza”. Los estimativos del Banco Mundialpredicen que mientras las áreas rurales son eneste momento el hogar de la mayoría de lospobres en el mundo, para 2035 las ciudadesse convertirán en los lugares predominantesde pobreza.

Las consecuencias de una falla en el mejo-ramiento de calidad de vida para la pobrezaurbana son graves. La investigación de UN-HABITAT indica que la gente que vive en zonasdeprimidas, donde reside una gran propor-

micas. El documento señala los grandes y per-sistentes focos de desempleo: cerca de un ter-cio de las 78 regiones metropolitanas cubier-tas por el informe de la OECD están porencima de las tasas de desempleo promedionacionales, y entre 7 y 25% de los pobladoresviven en precarios vecindarios que con fre-cuencia tienen acceso reducido a infraestruc-tura y servicios públicos. El reporte concluyeque la pobreza y la exclusión social producencostos significativos, incluyendo altos nivelesde criminalidad (en promedio 30% mayor enáreas urbanas que a nivel nacional). Si no seatienden estos riesgos de inequidad, lasmegaciudades se convierten en centros deprivación e inestabilidad con un consecuenteefecto negativo sobre su economía.

Las decisiones de desarrollo a menudo sonvistas en términos de negociación entre creci-miento y medio ambiente, o crecimiento ycalidad de vida. Pero existen obvias interde-pendencias entre estas tres preocupaciones.Las ciudades competitivas están más dispues-tas a tener la riqueza y los recursos para inver-tir en infraestructura y servicios de alta cali-dad, y para crear oportunidades económicas ysociales para numerosos miembros de lapoblación urbana. Si fueran iguales, yambientalmente limpias, las ciudades moder-nas serían lugares más atractivos para unamplio espectro de actividades de negociosque aquellas con alta polución. De igualforma, las ciudades con una población urbanasaludable y bien educada están mejor posicio-nadas para atraer inversión, que aquellasdonde la privación y la desigualdad afectagrandes conglomerados de la población yevita que participen en el crecimiento econó-mico. Esto sugiere que, en el largo plazo,enfocarse en una sola de estas preocupacio-nes irá en desmedro de las otras, y esto con-ducirá al fracaso.

ción de indigentes urbanos, es más probableque resulten afectados por problemas de mor-talidad infantil y severas enfermedades respi-ratorias, así como enfermedades mortalesdebido al agua contaminada, en contrastecon la población no deprimida. También esmás probable que vivan en lugares peligrosos,siendo más vulnerables a desastres naturalescomo inundaciones. El acceso inadecuado aservicios básicos los condena “con pesadascargas sociales y de salud, que finalmenteafectan su productividad”.* La pobreza puedeser menos extrema en la mayoría de las ciuda-des desarrolladas, pero los problemas socialestodavía abundan. El reporte de la OECD sobreciudades competitivas señala crecientes desi-gualdades socioeconómicas, incluso en algu-nas de las regiones metropolitanas más diná-

Calidad de vida

■ Más de 40%■ 20 – 40%■ 10 – 20%■ Menos de 10%■ Países de altos

ingresos

Fuen

te:

UN

Pro

yect

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m 2

00

5 (

UN

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20

03

)

Proporción de población urbana viviendo en tugurios

* Estado de las ciudades del mundo 2006/7, UN-HABITAT

São Paulo


Como es claro en la investigación, cadamegaciudad tiene asuntos únicos y pro-

pios que requieren de soluciones locales espe-cíficas. Sin embargo, las ciudades que seencuentran en etapas similares de desarrolloeconómico y social enfrentan varios desafíoscomunes. Con esto en mente, hemos identifi-cado tres “arquetipos” básicos: ciudadesemergentes, ciudades en transición y ciuda-des maduras, dependiendo de su nivel dedesarrollo económico y social. Ciudades emergentes: las megaciudadesemergentes se tienden a caracterizar por altastasas de crecimiento atribuidas a la migracióny al crecimiento natural, mucho de lo cualocurre en asentamientos informales que noson servidos por la base instalada de infraes-tructura y servicios. Las tasas de crecimiento

anual están en el orden de 3% y 6%. Una tasade crecimiento de 3.5% implica una poblaciónduplicada en 20 años. Las ciudades emergen-tes se encuentran por lo general en países conpoblaciones urbanas inferiores a 50% de lapoblación. Estas poblaciones tienden a sermás jóvenes y más masculinas, con una altaproporción de inmigrantes rurales con bajaescolaridad. La polaridad social, y las brechasen riqueza, salud, educación y poder políticoentre grupos, generalmente es más alta en lasciudades emergentes.Ciudades en transición: las megaciudadesen transición a menudo desarrollan mecanis-mos para administrar de manera más eficien-te un crecimiento dinámico y pueden ser vis-tas con tasas más lentas de crecimiento anual.El crecimiento continuo de la población se

debe en buena parte a la migración, con bajosincrementos de la población natural; en variasde estas ciudades se observan los primerossignos de una población en envejecimiento.Las tasas de crecimiento anual son típicamen-te del orden de 2 a 3% y las ciudades en transi-ción con frecuencia se encuentran en paísesque tienen más de 50% de urbanización. Lasciudades en transición tienen retos de infraes-tructura similares a los de las ciudades emer-gentes, pero están mejor preparadas para res-ponder financiera y organizacionalmente. Lacreciente afluencia de personas en estas ciu-dades crea nuevas demandas sobre infraes-tructura, así como demanda creciente entransporte, agua, energía y servicios, que amenudo sobrepasan el ritmo de crecimientopoblacional. Ciudades maduras: las megaciudadesmaduras tienen tasas de crecimiento másbajas comparadas con las ciudades emergen-tes y en transición, de cerca de 1% en prome-dio. En algunas de estas ciudades, el creci-miento de la población se ha estancado o estádisminuyendo. Las megaciudades madurastambién tienen perfiles de población másvieja. Existen en países donde 75% de lapoblación es típicamente urbana. Las mega-ciudades maduras han construido su infraes-tructura básica para servir a poblaciones deuna o dos generaciones anteriores. Con unadotación de infraestructura de alta calidad, eldesafío se acentúa en satisfacer la necesidadde renovar los sistemas agotados u obsoletos,en lugares donde la infraestructura instaladaya no cumple con los requerimientos regula-torios, o donde las expectativas de servicioestán cambiando. El otro punto de atencióncreciente de las megaciudades maduras esresponder al constante cambio de las deman-das de servicios de todo tipo que requierensus poblaciones envejecidas.

Tres arquetipos de ciudad

Prioridades de los interesados: el gran cuadro


03Principales hallazgos■ El desempleo es el mayor desafío económico

■ La polución del aire y el congestionamiento de tráfico son lasprincipales preocupaciones ambientales

■ Los interesados consideran al transporte como el tema principalde infraestructura y la mayor prioridad de inversión

■ La mayoría de los interesados son optimistas en que puedenresolver los desafíos de las ciudades, aunque los líderes deopinión en la encuesta son más escépticos

Moscú

Las grandes ciudades crean grandes desafí-os, pero el dinero y los recursos para aten-

derlos son finitos y diferentes. ¿Cuáles seránlas respuestas de los interesados de las ciuda-des responsables de ofrecer soluciones?Habiendo resumido las características y temasclave que enfrentan las megaciudades de hoy,ahora discutiremos las prioridades y los facto-res clave que llevan a la toma de decisiones enlas 25 ciudades cubiertas por este reporte.

Para esta sección, se aplicó la encuesta a lamuestra completa de 522 interesados. Resul-ta inmediatamente claro que los encuestadosse mueven en un gran rango de preocupacio-nes ambientales, económicas y sociales. Sinembargo, surgen algunas prioridades claras.


Prioridadesde los interesados



Desafío económicomás serio

20%

14%

14%

8%

7% % de encuestadosque lo mencionan

Desempleo

Costo de vida

Desarrollo económico

Infraestructura inadecuada

Financiamiento

Desafío ambientalmás serio

26%

15%

14%

13%


Polución del aire

Transporte

Polución general

Polución del agua

Desechos sólidos

Economía: el desempleo y el subempleoemergen como los desafíos económicos pre-dominantes en la encuesta (mencionados porel 20% del total de encuestados). Este es elmayor reto económico según los encuestadosen las ciudades emergentes y en transición, yes la segunda preocupación para los encues-tados de las ciudades maduras, después deldesarrollo económico. El siguiente asunto quemás se trató fue el desarrollo económico y elcreciente costo de vida (ambos con 14%).

Medio ambiente: la contaminación del airees considerada por la mayoría como el desafíoambiental más serio que enfrentan las mega-ciudades (26%), especialmente para las ciu-dades maduras (36%). Un gran número deinteresados relacionó el problema de conta-minación de aire con el problema de transpor-te y de emisiones de vehículos. La contamina-ción generalizada y problemas con el agua

Londres

como el principal desafío de infraestructuraurbana.

Necesidades de inversión: a los interesa-dos se les solicitó que ordenaran 13 áreasdiferentes de acuerdo con sus necesidadesde inversión durante los próximos cinco adiez años. De nuevo, el transporte emergiócomo la prioridad más alta por un margensignificativo, pues fue mencionado por 85%de los encuestados. Empatados en el segun-do lugar se ubicaron la protección ambientaly la educación, ambos citados por 77% de losencuestados. La necesidad de invertir enprotección ambiental tuvo un énfasis parti-cularmente alto en las ciudades en transi-ción, indicando que el deseo de solucionesambientales sostenibles no está restringidoa ciudades ricas.

El agua apareció más abajo en la lista deprioridades de inversión, pero es mencionada


también fueron mencionados, pero fueronconsiderados de menor prioridad.

Temas sociales: los interesados encuestadosmencionaron un amplio rango de preocupa-ciones sociales, sin marcar una clara priori-dad. Encabezando la lista por un pequeñomargen está la baja calidad de vivienda de lospobres y sus condiciones de vida, menciona-do por el 14% de los encuestados. Este puntofue particularmente enfatizado por los intere-sados encuestados de las ciudades emergen-tes y en transición. Otros temas clave fueronla brecha entre ricos y pobres (11%) y lapobreza (9%). La seguridad pública y la delin-cuencia también fueron tema importantepara los encuestados en las ciudades emer-gentes.

Infraestructura: el transporte fue percibidopor los interesados como el mayor reto de infra-

estructura en la encuesta. Al responder pregun-tas abiertas, 35% de todos los interesados men-cionó los problemas del sistema de transporte ydel tráfico como los desafíos de infraestructuraurbana más importantes. En un segundo lugardistante se ubica la inadecuada infraestructuraurbana (10%). Sorpresivamente, sólo 6% men-ciona los temas financieros como un gran desa-fío de infraestructura.

Otras áreas de infraestructura parecen sermenos importantes en la agenda de los inte-resados, vista como un todo. Incluso si sesuman, la falta de agua y alcantarillado esmencionado como un desafío crítico de infra-estructura por tan sólo 6% de todos losencuestados y 8% en ciudades emergentes.Esto, a pesar del hecho de que varias ciudadescubiertas en este estudio afrontan severosproblemas de escasez y calidad de agua. Enmenores proporciones, se menciona la elec-tricidad (2%) y los servicios de salud (1%)

Desafío social más serio

14%

11%

9%

7%

% de encuestadosque lo mencionan

7%

7%

7%

Condiciones de vidade los más pobres

Brecha entre ricos y pobres

Pobreza

Educación

Crecimiento de la población

Seguridad pública

Desempleo

Desafío más serio de caraa la infraestructura de la ciudad

Transporte

Emergentes En transición Maduras

% de encuestados que lo mencionan

Inadecuada/Insuficienteinfraestructura

Planeación

Escaséz de fondos

Polución / ambiental

17

9

9

3

9

43 45

14

8

11

4

10

9

4

2

Area de infraestructura más importantepara atraer inversión económica

27%

9%

6%

% que escogió

6%

6%

6%

6%

Transporte

Protección y seguridad

Educación

Comunicaciones

Provisión de energía

Entretenimiento y cultura

Administración de ciudad

5%Medio ambiente

4%Cuidado en salud

3%Agua

mucho más por los interesados de las ciuda-des emergentes (81%), donde el acceso alagua potable y a la sanidad es con frecuenciaun asunto mayor.

Impulsadoras de competitividad: cuandofueron preguntados, nuevamente con unapregunta abierta, sobre cuál área de la infra-estructura de su ciudad era la más importantepara atraer inversión, frente a otras ciudadesdel mundo, el transporte fue de lejos el másmencionado, seguido con distancia por laprotección y la seguridad. Mucho más abajo,los encuestados citaron educación y saludcomo factores clave en la atracción de inver-sión. Comunicación y energía fueron vistos



Necesidad de inversión para los próximoscinco a diez años por área de infraestructura

86%

100%

77%

77%

74%

71%

71%

Transporte

Protección ambiental

Educación

Sistemas de cuidadode salud

Protección yseguridad públicas

Manejo de desechos

70%Agua

69%Programas de vivienday construcciones cívicas

67%Provisión de energía

66%Servicios sociales

% que dijo alta necesidad de inversión

Beijing

Probabilidad de la ciudad para manejarexitosamente el futuro de corto plazo

71%

100%

66%

57%

55%

50%

42%

Norteamérica

Africa/Oriente Medio

India/China

Europe

Latinoamérica

Otros Asia

emergentes tendieron a calificar sus ciudadescomo las peores entre los tres arquetipos;pero incluso aquí, casi la mitad consideró quesus ciudades estaban dentro del promedio entérminos de calidad de vida.

Cuando se le pidió a los encuestados quecalificaran la probabilidad de gestión exitosade su ciudad en los próximos cinco años, dostercios de todos los encuestados respondie-ron positivamente (67%), y solamente res-pondieron ligeramente mejor los encuestadosen las ciudades maduras.

Sin embargo, es notable que los funcio-narios electos y los empleados del sectorpúblico tengan un punto de vista más opti-mista, mientras que los líderes de opinión

en la encuesta tienden a ser más escépticos.Los hallazgos sugieren que las ciudadesintentarán manejar los problemas económi-cos, sociales y ambientales, pero que cuan-do se trata de actuar, el tema que arrastra latoma de decisiones es la competitividadeconómica.

Esta perspectiva filtra la prioridad de inver-sión en el transporte, lo cual es visto como lahabilidad central de una ciudad para generarriqueza y atraer inversión.

La alta conciencia sobre la necesidad deinvertir en protección ambiental, sin embar-go, sugiere que las ciudades buscarán un cre-cimiento balanceado con soluciones sosteni-bles donde esto sea viable y costeable.


por los encuestados como asuntos importan-tes para atraer inversión en las ciudadesemergentes.

Vistazo de los interesados: aunque losinteresados están muy conscientes de losdesafíos ambientales, sociales y económicosque enfrentan sus ciudades, la mayoría tieneun punto de vista optimista. Por ejemplo, casila mitad de los encuestados (44%) calificó lacalidad de vida de su ciudad mejor que el pro-medio.

No resulta sorprendente que los encuesta-dos de las ciudades maduras tendieron a cali-ficar sus ciudades mejor que el promedio,mientras que los encuestados de las ciudades

Puntaje neto - Alto menos bajo

Cinco infraestructuras


04

Shanghai

Todas las ciudades necesitan infraestructurade alta calidad para facilitar el traslado de

gente y de bienes, y entregar servicios básicos asus poblaciones. Pero el desafío de brindarestas infraestructuras y servicios en las regionesde megaciudad de hoy es inmenso. Esto es cier-to para las ciudades maduras donde, por ejem-plo, se construyeron carreteras, vías férreas,acueductos y hospitales hace décadas, inclusosiglos atrás, y en algunos casos de manera cre-ciente ya no son apropiados para su función.


Cinco infraestructuras

Esto también es cierto para las ciudades entransición, que luchan por adaptarse a los cam-bios demográficos, y para las ciudades emer-gentes en donde incluso los servicios básicosson muy deficientes, particularmente en losasentamientos informales que se expandenrápidamente. Además, en estos tres arquetiposde ciudad existen temas complejos para serresueltos como financiación, gestión, manteni-miento y prestación eficiente de los servicios,así como la necesidad de encontrar soluciones

de infraestructura que sean ambientalmentesostenibles.

La siguiente sección de este reporte abor-da cinco áreas principales de infraestructura:transporte, electricidad, agua y aguas resi-duales, salud, y protección y seguridad. Paracada sector de infraestructura las preguntasde la encuesta fueron respondidas básica-mente por los interesados que tenían el cono-cimiento y la influencia más relevante, amenos que otra cosa se señale en el texto.

Transporte


05Principales hallazgos■ El transporte es visto de lejos como el mayor desafío individual de

infraestructura, y como factor clave en la competitividad de la ciudad

■ Al considerar la contaminación del aire y la congestión de tráfico como los dosmayores desafíos ambientales, los interesados predicen un fuerte énfasis ensoluciones de transporte masivo

■ Las ciudades se inclinan más por mejorar e incrementar la infraestructuraexistente, que desarrollar nuevos sistemas

■ La gestión de la demanda fue rara vez mencionada como estrategia principalpara atender los problemas de transporte de las ciudades

El transporte es el tema de infraestructuraque preocupa más que ningún otro a los

interesados. Como se mencionó arriba, laencuesta en general destaca al transporte -por un gran margen- como el mayor desafíode infraestructura que enfrentan sus ciuda-des*. Este enfoque es particularmente alto enciudades maduras (45%), en ciudades entransición (43%), en Europa (52%), y en Esta-dos Unidos, donde el número de propietariosde autos ha crecido diez veces más rápido quela población durante los últimos 10 años. Enciudades emergentes, el énfasis en transportees menos pronunciado, pero con un 17%todavía está muy arriba frente a los otros sec-tores de infraestructura mencionados comoagua (8%) y electricidad (5%). El transportetambién es la prioridad en el gasto, menciona-do por 86% de los interesados como un áreaimportante de inversión. El transporte se


Transporte

encuentra en el primer lugar por muchasrazones. Mientras que otros problemas deinfraestructura, como escasez de agua, afec-tan primariamente a las áreas pobres de laciudad, la congestión, los trenes sobrecarga-dos y la contaminación asociada con el tránsi-to son muy visibles en todos los niveles de lasociedad. Pero existe también un vínculo muyclaro y directo con la competitividad de la ciu-dad. Si las megaciudades son los motores dela economía global, son las redes de transpor-te las que mantienen estos motores trabajan-do de manera eficiente. Cuando las carreterasy las vías férreas se saturan, o cuando lospuertos y aeropuertos están sobrecargados,el costo para la economía es alto. En el ReinoUnido, donde muchas ciudades incluyendoLondres se esfuerzan por manejar la demandade movilidad, la Confederación de la IndustriaBritánica (CBI) calcula que el costo de la con-

gestión es de 20.000 millones de libras ester-linas (USD$38.000 millones) al año**. Losinteresados en la encuesta total están muyconscientes de la importancia de las redes detransporte en el impulso de la economía: 27%menciona al transporte como el área de infra-estructura de la ciudad más crítica para laatracción de inversión, ubicado mucho másarriba del segundo tema más citado (protec-ción y seguridad, 9%).

Adaptándose al crecimiento: así comoafecta a todos los niveles la sociedad civil, losproblemas de transporte afectan las ciudadesen todos los niveles de desarrollo, aunqueestos se manifiestan en diferentes formas enlos tres arquetipos. Para las ciudades madurasel principal problema son los sistemas viejos yobsoletos (40%), y le sigue la capacidad de lossistemas (35%), de acuerdo con los encuesta-

* Las preguntas sobre transporte en la encuesta incluyeron transporte masivo, tránsito individual motorizado, transporte aéreo y terrestre, y personas así como también carga en tránsito.

** “Running out of Road”, The Economist, 2 de diciembre de 2006

que no cuenta con un sistema de transportemasivo tipo metro o monorriel, aunque la idease ha considerado desde 1952. Mientrastanto, el número de vehículos de transportepúblico es insuficiente para la población de laciudad, lo que obliga a las comunidades a via-jar en los techos de los autobuses, con todoslos problemas de seguridad que esto implica.

Estambul, una ciudad en transición segúnnuestra metodología, enfrenta ambos proble-mas. La geografía de la ciudad en sí ya causasus propios problemas para la mayoría de resi-dentes que viajan diariamente en la zona delBósforo, de un lado a otro de la ciudad. Connumerosas colinas y calles angostas, Estam-bul tiene un grave problema de congestión detráfico, particularmente en las horas pico.También tiene una baja capacidad de trans-porte público en el lado asiático de la ciudad.Estambul tiene que hacer grandes inversionespara resolver estos problemas. Una línea demetro ligero de 22 km. se encuentra actual-

Transporte


dos especialistas en el tema de transporte desu ciudad. Con sus sistemas de trenes viejos ysubterráneos, Londres es un excelente ejem-plo. En un área metropolitana donde se calcu-la que se realizan a diario 30 millones de via-jes, la inversión en el transporte en las dosúltimas décadas ha sido suficiente apenaspara mantener el sistema, sin tener en cuentael incremento en la capacidad para resolver lafuerte demanda. Como resultado, la conges-tión y el hacinamiento son graves en todas lasredes de transporte de Londres, de acuerdocon un informe reciente del Departamento deTransporte de esa ciudad (TfL).

En las ciudades emergentes y en transi-ción, los interesados con conocimiento espe-cializado en transporte tienden a preocuparsemás por la inadecuada capacidad de los siste-mas que por el envejecimiento de la infraes-tructura. Incluso, algunas veces la infraestruc-tura básica es inexistente. Por ejemplo,Karachi es la única megaciudad en el mundo

Principal causa de problemasde transporte

30%

21%

19%

16%


Recursos limitados

Pobre planeación

Infraestructura insuficiente

Ausencia de redesde transporte

Pobre calidad deinfraestructura

Esquema predicho por expertosde transporte

Infraestructura detransporte masivo

Transporteindividual

motorizado

71%29%

% = énfasis predicho

mente en construcción, y están planeadasotras líneas. En total, Estambul planea invertirmás de 4.900 millones de dólares en tranvíasy proyectos de metro en los próximos 10 años,adicionales a los más de 1.600 millones dedólares invertidos en los esquemas actuales*.La principal causa de estos problemas, deacuerdo con los interesados en transporte, esla falta de recursos, lo que usualmente signifi-ca ausencia de dinero (aunque también seseñaló la escasez de mano de obra especiali-zada y de tecnología). La segunda causa máscitada, sin embargo, está relacionada con elgobierno (administración): la planeación defi-ciente fue seleccionada por 21% del total deespecialistas en transporte, y esto fue espe-cialmente enfatizado por los especialistas delas ciudades en transición. Nuevamente, estees un desafío significativo en el caso deEstambul. Esta ciudad ha tenido diferentesadministraciones que han tenido responsabi-lidades similares y a veces traslapadas. El

resultado, de acuerdo con un informe recien-te, es que la ciudad carece de una planeaciónintegral en materia de transporte**.

Mejoras incrementadas sobre nuevasinversiones: los interesados se dividen sobresi invertirán en nueva capacidad de transpor-te como solución primaria a los desafíos seña-lados arriba, o si buscarán incrementar la efi-ciencia de la infraestructura existente. Inclusodonde hay disponible nueva inversión, sinembargo, con frecuencia será utilizada paraofrecer mejoras incrementales a los sistemasde transporte (por ejemplo, agregar más líne-as al sistema de metro actual o nuevos servi-cio de autobuses), en lugar de gastar abierta-mente en nuevos proyectos de transporte. Lasolución a los problemas de transporte que semencionó con más frecuencia es reorganizaro revitalizar la infraestructura existente(33%), mientras que construir nuevas carrete-ras e instalaciones fue mencionado por tansólo 12% de los encuestados. Este resultadoparece reflejar una tendencia creciente. En elReino Unido, por ejemplo, la reciente revisiónde la política de transporte del Reino Unidopor Rod Eddington enfatizó la necesidad deincrementar las mejoras en los sistemas exis-tentes más que llevar a cabo nuevos proyectosde infraestructura.

Por supuesto que los problemas de conges-tión tienen costos ambientales y económicosmuy altos. Como se señaló en la sección ante-rior, la contaminación del aire y los problemasde tráfico van de la mano y se colocan en laencuesta como los dos mayores problemasambientales. Los viajes por carretera y poraire son la principal fuente de contaminación:solamente el transporte terrestre es responsa-ble por más de 40% de las descargas de partí-culas en suspensión a la atmósfera***.

Aunque las decisiones sobre inversión enel transporte dependen sobretodo de consi-


deraciones económicas y de empleo, deacuerdo con nuestros especialistas en trans-porte, los impactos ambientales también sonconsiderados importantes por tres cuartos delos encuestados. Probablemente, esta es larazón clave de por qué la vasta mayoría de losespecialistas en transporte predicen que susciudades enfatizarán el desarrollo de unainfraestructura de transporte masivo porencima de autos y motocicletas, por un mar-gen de 71 a 29. Esto usualmente nace de lapráctica. Un análisis de gastos planeadospara 2005-10 en ocho ciudades sometidas alestudio, muestra de manera general un énfa-sis de inversión en transporte masivo (esdecir, rieles) en lugar de carreteras, con dosnotables excepciones. Moscú tiene un siste-ma de transporte masivo de clase mundial,con alto nivel de inversión en vías férreas quees comparable con Londres, pero con un plande gastos actual que muestra un énfasis encarreteras más que en trenes, y que es impul-sado por el incremento de vehículos particu-lares. Lagos muestra altos niveles de inver-sión en carreteras debido a que el trenurbano virtualmente no existe, y la ciudad,por tanto, depende fuertemente de los auto-buses.

El transporte masivo puede estar favoreci-do, pero no hay duda de que el ritmo de lademanda creciente en muchas de estas ciuda-des hace que la entrega de soluciones sosteni-bles sea un gran desafío. En sólo Shangai seespera que se vea cuadruplicado el número deautos y camiones para el 2020. Un área urba-na muy densa, y la escasez de parqueaderos yde vías para la circulación de vehículos, hanimpulsado el crecimiento fuera de la ciudad,lo que provoca un modelo de desarrollo espa-cial que dificultará cada vez más brindar servi-cio con modos sostenibles de transporte. EnShangai, y en otras ciudades en transicióndonde los vehículos particulares tienden a

* Briginshaw, International Railway Journal, junio 2005, ** Evren & Caliskan, Problemas fundamentales del transporte en Estambul,*** http://www.mobilityweek-europe.org

Transporte


aumentar vertiginosamente, no existen res-puestas fáciles a los problemas causados porla congestión.

Colocar el manejo de la demanda en elmapa: en los últimos años las soluciones demanejo de demanda han sido elegidas comouna forma de promover modos de transportemás sostenibles por encima de los autos, pero-de manera algo sorprendente- esta soluciónmuestra baja prioridad en esta parte de laencuesta. Sólo el 9% de los interesados entransporte mencionan las soluciones de ges-tión de demanda como las más apropiadaspara resolver los temas de transporte.

Esto, a pesar de la variedad de esquemasen las ciudades globales que indican un papelde la gestión de demanda en la reducción dela congestión. Tales soluciones generalmentese dividen en dos categorías: medidas de

“atracción” que se enfocan en proveer a losconductores alternativas al uso de sus vehícu-los, básicamente haciendo más llamativo eltransporte público; y las medidas de “presión”que incrementan el costo o dificultan el usodel automóvil para alcanzar áreas específicas.Varias ciudades han experimentado con lagestión de demanda en forma de fijación decostos por uso de las carreteras o pagos porcongestionamiento, incluyendo Londres,Estocolmo y Oslo. Singapur presentó la prime-ra iniciativa global de cobro por uso de cami-nos en el mundo, para controlar la entrada asu distrito central de negocios en 1975. Hoyen día, la ciudad tiene un sistema de cobroelectrónico basado en un sistema de etiqueta-do para identificar los vehículos.

El cobro por uso de vías en Singapur traba-ja en paralelo con soluciones más radicales de“presión”: un impuesto masivo de más de

La mejor solución para problemasde transporte

33%

17%

12%

12%


11%

10%

9%

Reorganizar/revitalizarinfraestructura existente

Permitir inversiónprivada/incrementar inversión

Construir nuevas vías yestaciones

Mejoradministración/gobierno

Equipo nuevo

Mejor uso de sistemas de transportemasivo en lugar de vehículos particulares

Gestión de demanda


100% sobre la compra de autos nuevos. En loslugares donde se ha implementado, hay evi-dencia de que el manejo de la demanda enforma de cobro por el uso de vías ha brindadobeneficios significativos. En Londres y Esto-colmo, la congestión vial se ha reducido apro-ximadamente 30%. Ambas ciudades hanexperimentado una reducción del orden de10 a 20% en las emisiones de combustibles yaccidentes de carretera*. El impacto econó-mico ha sido más difícil de medir. Por ejemplo,el sistema de transporte de Londres (TfL) noencontró evidencia de un impacto positivo onegativo en el cobro por congestión en eldesempeño agregado de los negocios del cen-tro de Londres**. Pero, la autoridad del trans-porte de Londres dicen que el cobro por con-gestionamiento trajo ganancias netas de 174millones de euros en el periodo 2005-2006. ElTfL ahora planea extender este programa

hasta el año 2007, una movida que casi dupli-cará el área de cobro.

Proyectos como el de Londres son de altoperfil, pero sólo un puñado de ciudades tienetales programas vigentes. Existe sólo un parde ejemplos actuales en Estados Unidos,como el peaje de cobro 91 en el condado deOrange, en California. En muchas ciudades, elcosto por el uso del automóvil en la ciudadactualmente está disminuyendo. En Shangai,el costo de adquisición de un auto ha sido his-tóricamente incrementado mediante el cobrode altas cuotas y permisos limitados. En añosrecientes, sin embargo, esto se ha reducido(en parte como resultado de la presencia deensambladoras de vehículos) y los ingresosestán aumentando. En Bombay, a pesar de lacongestión y la contaminación causada por eltransporte privado motorizado, los impuestosde rodamiento y las tarifas de estacionamien-to permanecen bajas (en estos momentos seestá discutiendo el manejo de demanda). Unopuede concluir que, globalmente, la gestiónde demanda como solución al congestiona-miento permanece como un concepto inci-piente que ha llegado a ser una prioridad enmuchas de las ciudades bajo estudio.

El sector público y privado: para el trans-porte y otros sectores de infraestructura, laencuesta también exploró los puntos de vistade los encuestados sobre la participación delsector privado en la entrega de soluciones.Aquí, el transporte es visto por los encuesta-dos como una tarea básicamente pública másque privada (59% contra 41%). En particular,las ciudades maduras están inclinadas a pre-decir un interés más acentuado en la propie-dad pública que la privada (72% contra 28%).El análisis de ocho ciudades en el estudioapoya el punto de vista de que el transporte,en general, permanecerá dentro de la respon-sabilidad pública, con altos niveles de propie-

dad y de control a través de regulación, y deniveles relativamente bajos de participaciónprivada en operaciones, con excepciones oca-sionales.

Sin embargo, cuando se les pidió que pro-nosticaran si las ciudades pondrían mayoracento a la operación pública o privada de lainfraestructura del transporte en el futuro,hubo casi un empate (56% público contra47% privado). Comparado con los nivelesactuales de operación privada del transporte,la cual es baja a nivel global, esto puede indi-car una apertura cada vez mayor a la adminis-tración de los servicios por el sector privado.Actualmente, el sector de líneas férreas estácasi en su totalidad controlado y operado porel sector público, con la notable excepción deLondres, donde existen operadores privadosbajo un clima de control regulatorio y partici-pación del gobierno en la provisión de infraes-tructura.

Mundialmente, el sector de vías es princi-palmente público, con algunas excepcionesde instalaciones de peajes en las carreteras.Los aeropuertos mantienen un sorprendentenivel de control público, a pesar de las ten-dencias de privatización y de la evidencia cre-ciente de operaciones del sector privado. Lospuertos están casi en su totalidad controladospor el sector público y toman forma de com-pañías controladas por el estado que operande manera casi privada. En general, la partici-pación del sector privado en operaciones esrara, excepto en algunas pocas ciudades.

Para aquellos que predicen un mayor papeldel sector privado en las operaciones, segúnla encuesta, sorprendentemente las mayoresventajas de este enfoque no son financieras,sino eficiencia y gestión mejoradas. Las des-ventajas percibidas de la operación privadason principalmente altos costos para los usua-rios, incapacidad para satisfacer la demanda,y una mentalidad de búsqueda de ganancias.

*Fuentes: TfL, Ciudad de Estocolmo, **Reporte del cuarto monitoreo de TfL, junio de 2006

Electricicidad


06Principales hallazgos■ Las ciudades en todos los niveles de desarrollo enfrentan el desafío de

mantener el rápido crecimiento de la demanda de electricidad

■ El impacto sobre el medio ambiente es la principal consideración en la tomade decisiones sobre temas de energía

■ Los interesados harán más énfasis en las fuentes de energía renovables enel futuro, así como en los combustibles fósiles

■ La mayoría de los interesados predicen un papel líder para el sector privadoen electricidad, más que en cualquier otro sector de infraestructura en laencuesta

Cualquier discusión sobre la infraestructu-ra eléctrica tiene como fondo la demanda

mundial que se incrementa aceleradamente.Sólo es ver que las ciudades en expansiónnecesitan electricidad adicional para vivir y laseconomías la necesitan para crecer. Entre1972 y 2002, el PIB mundial creció a un ritmode 3.3% por año, mientras que el consumo deelectricidad mantuvo un ritmo por encima de3.6%. Incluso con las ganancias esperadas poreficiencia, La Agencia Internacional de Ener-gía predice que entre 2002 y 2030 la deman-da mundial de electricidad se duplicará. Granparte de este incremento se dará en los paísesen desarrollo, especialmente en las economí-as de acelerado crecimiento de India y China.


Electricidad

La Agencia Internacional Energía (IEA) ade-más pronostica que los países de la OECDnecesitarán realizar inversiones cercanas a loscuatro trillones de dólares en generación,transmisión y distribución durante esos años,mientras que los países en desarrollo requeri-rán unos 5.2 trillones de dólares*.

Sólo 2% de los encuestados describieron laprovisión de electricidad como el desafío másserio en infraestructura. Además, la impor-tancia de invertir en esta área se ubica pordebajo de campos como transporte, agua,educación, vivienda y seguridad. No resultasorprendente que las ciudades emergentesconsideren este tema con mucha más impor-tancia.

La demanda rebasa la provisión: los tresarquetipos enfrentan diferentes dificultades,pero todos giran alrededor del hecho de queel crecimiento de la demanda sobrepasa laprovisión del servicio. De acuerdo con losinteresados en el sector eléctrico de las ciuda-des maduras y en transición, el principal pro-blema es que la infraestructura es vieja uobsoleta. Luego viene la eficiencia, seguidamuy de cerca por la falta de capacidad. Unejemplo de los problemas de una infraestruc-tura débil puede ubicarse en los sistemas desuministro eléctrico, incluso en los sitios másricos como Nueva York. Allí, por ley, 80% de laelectricidad debe ser generada en la ciudadporque las líneas de transmisión para llevar

* Agencia Internacional de Energía, World Energy Report 2004

surgen por la falta de capacidad. Shangai, porejemplo, tiene frecuentes caídas de voltaje enel verano. Los comercios tienen que cerrarcompletamente o programar su tiempo deproducción a la noche, que es cuando haymás electricidad disponible.

Los interesados en cada tipo de ciudadtambién analizan las causas implícitas deestos problemas de manera diferente. Para lasciudades emergentes, e incluso para las quese encuentran en transición, una carga ines-perada sobre la infraestructura es la mayordificultad. Esto describe tanto el promediocomo la carga más alta. Bombay, por ejemplo,ha visto difícil satisfacer su demanda de creci-

Electricicidad


electricidad de fuera no pueden soportartanta carga. Las compañías están tratando deconstruir pequeñas plantas generadoras, perohay muy poco terreno disponible para hacer-lo. Sin una solución, la capacidad máximaigualará a la demanda máxima en 2008*.

Por otro lado, en las ciudades emergentes,la falta de capacidad generadora suficiente esde lejos la preocupación más relevante, deacuerdo con la encuesta. La infraestructuravieja y las operaciones ineficientes son pro-blemas menores porque de cualquier modohay poca infraestructura. Este es un problemaparticular en India y China, donde la mitad delos interesados mencionaron dificultades que

El mayor problema de infraestructurade electricidad

30%

27%

20% % seleccionado por losencuestados

Capacidad insuficientedel sistema

Infraestructuraobsoleta

Operacionesineficientes

Combinaciónde problemas

20%

83%

100%

81%

81%

79%

76%

75%

Fuentes de energía

Impactos ambientales

Costo de capital inicial

Capacidad de pagodel usuario

Regulaciones

Apropación

73%Costos de ciclo de vida

73%Impactos sobre laeconomía y el empleo

Factores que influyen en las decisionesde la ciudad sobre abastecimientoeléctrico

* Grupo de trabajo de la Política de Energía de la Ciudad de Nueva York, New Cork City Energy Policy: An Electricity Resource Roadmap, enero de 2004

% que dijo un impacto importante

miento de 12.4% en los últimos cuatro años*.Aunque con sistema de electricidad en suestado, Maharashtra sufrió su más alto puntode demanda en enero de 2006, el cual exce-dió el abasto de 4,500 MW**, más de un ter-cio del promedio requerido para todo Bom-bay. El siguiente problema más importanteque señalan los interesados de las ciudadesemergentes es el mantenimiento correctivo yla falta de planeación. Aquellos en ciudadesen transición mencionan la falta de inversión.Lagos es un excelente ejemplo de cómo todosestos problemas trabajan juntos. Allí, debido ala baja inversión desde 1990, los 6,000 MWde capacidad de generación máxima no pue-

den cubrir los 8,500 MW que requiere la ciu-dad en promedio, y mucho menos considerarla demanda represada de 5,000 MW. Lo quees peor, el mantenimiento deficiente significapromedios de producción de 3,000 MW. Esto,antes de que se pierda 45% de la electricidaden el sistema de transmisión debido a mante-nimiento deficiente y a actos frecuentes devandalismo***.

Los problemas de las ciudades madurasparecen un mundo aparte: la principal culpa-ble es la regulación monopólica. Por ejemplo,el congelamiento durante diez años del preciode la electricidad doméstica en Chicago, quealgunas veces obligó a la empresa privada


pagar más en el mercado abierto por la elec-tricidad de lo que se podía cobrar. Esta estruc-tura dio pie para que productores de electrici-dad inescrupulosos crearan la gran crisis deenergía en California en los años 2000-01.Como sus colegas en ciudades en transición,para los interesados de las ciudades madurasla segunda preocupación mencionada conmayor frecuencia fue la baja inversión.

Costo de la electricidad: los interesados enelectricidad esperan cubrir las necesidades deenergía de sus ciudades principalmente invir-tiendo dinero en la generación de electrici-dad. Cuando se les preguntó que harían pararesolver los problemas en esta área, la res-puesta más frecuente fue mejorar la infraes-tructura existente o construir una nueva(mencionado por 29%), seguido por inversióngeneral en el sistema (23%).

La regulación del uso de energía (una ver-sión más compleja de gestión de demanda) seubicó en cuarto lugar (11%), pero no huboninguna sugerencia en las ciudades madurasdonde esto parece ser sin duda draconiano.Bombay no tiene este lujo. La empresa localha recurrido a un “corte de cargas” (detener elabasto en ciertas áreas y restringir el uso deavisos de neón e incluso transmisiones detelevisión por cable) para ayudar a mantenerun servicio que, ya de por sí, experimenta cor-tes de electricidad de una o dos horas al día enlas áreas urbanas y más horas en las áreasrurales****.

Esto no significa que los esfuerzos paracontrolar la demanda no cumplan un papel.Cuando se les preguntó qué tanto sus ciuda-des apoyarían la creación de una capacidadnueva, comparado con la gestión de deman-da, las respuestas se dividieron entre 53%contra 47%. Si esto se cumpliera en la prácti-ca, y casi la mitad de las ciudades se interesa-ra más por la gestión de la demanda que por

La mejor solución para los problemasde electricidad

29%

23%

13%

11%

9% % de encuestados quelo mencionan

Mejorar la infraestructura existente

Inversión adicional

Promover fuentesalternativas de energía

Regular el uso de la energía

Mejorar el gobiernoy la gestión

* BEST archivo de datos con regulador: MERC/22-26, 38, 39-45, 61 de 2003/1326 dt. Junio 7/22, 2006,**The Financial Express, 16 de enero de 2006***Nigerian Electric Power Supply Nigerian Electric Power Supply Industry, http://www.bpeng.org/CGI-BIN/news/reform%20 electricity.pdf, “You're going to feel a jolt, Chicago Tribune, 19 de junio de 2006, **** Prayas submission on CII proposal for Pune Load Shedding, diciembre 5 de 2005

Electricicidad


una nueva capacidad, esto sería una tenden-cia significativa.

El valor potencial de iniciativas de gestiónde demanda es ciertamente grande. Estudiosrealizados en India indican que ellos podríaneliminar entre 20% y 30% del crecimiento desu demanda*. Para alcanzar la efectividadpronosticada para este tipo de gestión dedemanda se requerirá un incremento dramá-tico. Probablemente la forma más efectiva decontrolar la demanda rápidamente serámediante el establecimiento de precios demercado para la electricidad. Los especialistasen electricidad esperan que el énfasis sea laventa de energía en sus ciudades a precios demercado, en lugar de ser subsidiados (57%contra 43%). Dinamarca llevó esta estrategia

más allá, aplicando altos impuestos al uso decombustibles fósiles. Quienes más se encuen-tran fuera de este patrón en la encuesta sonIndia y China, donde las cifras equivalentescombinadas son de 36% en precios de merca-do y 65% subsidiado.

Energía y medio ambiente urbano: si losinteresados en energía aspiran modificar lademanda, también muestran una marcadapreocupación por los temas ambientales. Enpromedio, piensan que en los próximos 5 a 10años sus ciudades pondrán énfasis en loscombustibles fósiles y las tecnologías renova-bles hasta casi el mismo nivel (52% contra48%), un resultado comprensible ya que laencuesta en general lista la contaminación

Esquema predicho por expertosen electricidad

Tecnologíasrenovables

Combustibles fósiles

48%52%

* Demand-side Management (DSM) en el Sector Eléctrico, Prayas Energy Group (Pune) para Climate Change & Energy Programme World WideFund for Nature, febrero de 2005



del aire como el mayor problema ambientalindividual que enfrentan las ciudades, y elcalentamiento global en el sexto lugar (terce-ro entre los encuestados de las ciudadesmaduras). Sólo Norteamérica parece mante-nerse arraigado en el uso de combustiblesfósiles (73% contra 27%). En esta encuesta,los temas ambientales también figuran pro-minentemente como factores clave en latoma de decisiones, junto con los temasfinancieros.

La aspiración de moverse hacia recursosrenovables es clara, pero hay un largo caminoque tomar en la práctica. Londres, por ejem-plo, utiliza 39% de gas, 35% de carbón y 20%de energía nuclear para sus generadores,pero sólo 4% proviene de fuentes renovables.Moscú usa el gas relativamente barato deRusia para 95% de su mezcla de combustible;tanto China como India utilizan sus provisio-nes disponibles de carbón para 75% de suconsumo, a pesar del detrimento en su yamala polución del aire. Incluso después devarias décadas de que se den medidas de esta-do más activas en el mundo para promover eluso de renovables, para el año 2004 Dinamar-ca produjo solamente 25% de su energía deesta forma*. Por tanto, es poco probable quelos renovables provean de una mayor contri-bución a las necesidades de energía de lasmegaciudades en el futuro próximo. La ener-gía nuclear (una tecnología largamente pro-bada) es otra opción que ha avanzado como lamejor solución en corto tiempo para evitar elcalentamiento global, considerado así porpersonas tan diversas como el Primer MinistroBritánico, Tony Blair, y el ambientalista, Prof.James Lovelock**. A pesar de su pequeñovestigio de CO2, las otras desventajas de laenergía nuclear la hacen menos popular entretodos los interesados en energía sobre otrasfuentes de energía tradicional (40% contra60%).

El sector público y privado: si, como se seña-ló arriba, aquellos que respondieron a laencuesta ubicaron la importancia de invertir enelectricidad por detrás de muchas otras áreas deinfraestructura, una razón puede ser que lasciudades están buscando más apoyo del sectorprivado en este campo que en otros sectoresdiscutidos en este estudio. Cuando se les pre-guntó sobre su confianza en las compañías pri-vadas, en comparación con agencias públicas,los interesados en electricidad esperan un 54%de participación del primero contra un 46% delsegundo. Las cifras para la operación privada opública de generación e instalaciones de distri-bución, así como el financiamiento público oprivado fueron casi idénticas.

El vasto nivel de capacidad de generaciónnueva y de dinero requerido en los próximosaños está llevando a los gobiernos de todo elmundo a considerar de qué manera utilizar alsector privado y las fuerzas de competenciadel mercado. Aquellos encuestados que seinclinaron hacia la propiedad y operación pri-vada indicaron que la mayor ventaja es teneruna mayor eficiencia, mientras que el accesoal financiamiento se mencionó en menor pro-porción. Las desventajas en este rubro sonbásicamente los altos costos para el usuario,lo que sugiere que, para que la privatizaciónfuncione se necesita una fuerte competenciapara mantener los precios bajos.

Un número de ciudades maduras, inclu-yendo Londres y Nueva York, ya se han privati-zado ampliamente y con alta regulación, demanera que las industrias de energía satisfa-gan sus necesidades. Lugares tan diversoscomo Shangai, Bombay y São Paulo tienenuna actividad privada significativa en un siste-ma mixto. El primero de estos países, en parti-cular, tiene una participación privada en lageneración de energía, mientras que en SaoPaulo hay nueve compañías diferentes quecompiten por la distribución de energía.

Mientras tanto, Turquía, Rusia, y Nigeriahan alcanzado diferentes etapas de reestruc-turación en sus sectores de energía estatales,como precursores de la privatización de variasfunciones y la introducción de competidores.En estos últimos casos, la necesidad de inver-sión y mayor eficiencia están motivando elproceso.

Diferencias regionales: dados los variadosniveles de desarrollo económico, los diferen-tes arquetipos de ciudad tienen obviamentediferentes necesidades y respuestas en elcampo de la provisión de electricidad.

Las respuestas de Europa continental sonparticularmente interesantes. Esta regiónparece combinar un punto de vista más tradi-cional sobre el papel del estado en la genera-ción de energía y su provisión, con una mayory creciente preocupación por los asuntosambientales. Contrario a la opinión general,los interesados en electricidad en Europaesperan un ligero énfasis mayor en preciossubsidiados, más que en un mercado libre(53% contra 47%), y de lejos esperan quehaya una mayor propiedad pública sobre laprivada que en cualquier otra región (62%contra 38%). En la toma de decisiones sobretemas de provisión eléctrica, ellos colocaronmayor énfasis en el impacto ambiental. Estapodría ser la razón de por qué los interesadoseuropeos son el único grupo en la encuestaque espera más una gestión de la demandaque una capacidad nueva (60% contra 40%).

Estas cifras nos deben servir como recorda-torio de que aunque las megaciudadesenfrentan dificultades similares en todo elmundo a lo largo de diversos campos, sus res-puestas estarán profundamente afectadaspor sus contextos políticos y culturales.

* IEA, Políticas de Energía de los Países IEA - Dinamarca, 2006, ** PM 'convinced' on nuclear future, 29 de noviembre de 2005,'Only nuclear power can now halt global warming', The Independent, 24 de mayo de 2004

Agua y Aguas Residuales


07Principales hallazgos■ Agua y saneamiento es visto como un asunto importante por los

especialistas en este sector, pero aparece más abajo en la lista deprioridades en la encuesta total

■ Incluso en las ciudades emergentes, la importancia de los asuntos delagua para su desarrollo económico no es ampliamente reconocida

■ Las soluciones que se enfocan en la reutilización del agua emergencomo una tendencia significativa en el futuro

■ Existe algún movimiento hacia la administración del sector privadode los abastecimientos públicos de agua como una forma de mejorarla eficiencia

Uno de los encuestados que vive en Tokiodijo a esta encuesta, “últimamente ha

habido lluvias de más de 100 mm. El agua llu-via se almacena en ríos subterráneos para evi-tar inundaciones. Mucha gente no lo sabe. Lainfraestructura real debería trabajar tras bam-balinas sin ser notada”. Para las ciudadesmaduras, “trabajar y no ser notado” usualmen-te es una buena descripción de la infraestruc-tura del agua: la presencia de agua potable decalidad, saneamiento y alcantarillado simple-mente se asumen. Cualquier problema, comolos recientes recortes impuestos en Londrespor sequía, provoca molestia. Fallas catastrófi-cas, como la estela del huracán Katrina, provo-can escándalo. Como en estos casos, el públi-


Agua y AguasResiduales

co insiste en que los responsables deberíanhaber tenido una infraestructura adecuada enel lugar, pero el problema en realidad no esnatural.

Para las ciudades en transición, y especial-mente en las emergentes, la situación es pro-fundamente diferente. El Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) estimaque en 2004 unos 1.100 millones de personasvivieron a más de 1km de distancia de unafuente de agua segura. Peor aún, 2.600 millo-nes de personas, cerca de 40% de la poblaciónmundial, no tuvieron acceso a un saneamientoadecuado. Estas cifras, sospecha el PNUD, pro-bablemente subestiman la magnitud del pro-blema. Datos oficiales de Jakarta y Nairobi, por

ejemplo, indican un 90% de cobertura de aguapotable y aseo. Estas cifras aparentementedejan de lado grandes áreas de pobreza extre-ma, pues en el último conteo hay más de 7.6millones de personas sin estos servicios. Elescaso 1 millón de residentes de la zona margi-nada de Kibera, en Nairobi, coloca la basura enbolsas de plástico y las arroja a las calles*.

Un desafío creciente para el mundo emer-gente: los datos generales de la encuestareflejan las diferentes experiencias de losencuestados a través de las ciudades arqueti-pos. Cuando a los encuestados se les preguntósobre el desafío de infraestructura más impor-tante que enfrentan sus ciudades, el tema del

* UNDP, Human Development Report, 2006

hace 20 años. El río Yangtze, una fuente alter-na de agua, afronta un incremento de salinidaden su parte baja debido a la cantidad de aguaque perdió por la represa Three Gorges. Mien-tras tanto, el agua de la tierra está enfrentandouna gran contaminación por el agua marina.No es de sorprender que la ONU haya nombra-do a Shangai como una de las seis grandes ciu-dades que probablemente enfrente serios pro-blemas de agua potable en el siglo XXI*.

Las prioridades de inversión también reflejanun alto interés en los temas de agua en las ciuda-des emergentes. De todos los encuestados, 70%cree que hay una gran necesidad de inversión eninfraestructura de agua y de aguas residuales,colocándola de sexta entre 13 áreas de infraes-tructura. Sin embargo, en las ciudades emergen-tes, la cifra fue mucho más alta (81%).



agua se dividió en dos categorías: la provisiónde agua potable y el manejo de aguas residua-les. Si se ven en conjunto, la combinación cons-tituye el tercer tema citado con más frecuencia(8%), una cifra que de lejos está muy atrás deltema de transporte, percibido como un desafío(35%). En las ciudades emergentes, el tema delagua se ubica segundo (13%), pero en las ciu-dades maduras aparece más abajo en la lista(3%). De manera similar, la calidad/contamina-ción del agua se enlista como el cuarto desafíoambiental más importante (13%), pero estásegundo en las ciudades en transición (22%).

Shangai es una ciudad en transición queenfrenta grandes desafíos en esta área. Sufuente principal de agua, el río Huangpu, estátan contaminado por desechos industriales yagrícolas que casi no existe vida acuática desde

El mayor problema de abastecimientode agua y manejo del consumo

47%

14%

12%


Infraestructura viejau obsoleta

Capacidad insuficientedel sistema

Operacionesineficientes

Combinación deproblemas

92%

100%

91%

90%

85%

81%

79%

Calidad de agua

Impactos ambientales

Alto costo de capital

Apropiación

Capacidad de pagodel usuario

Impactos sobre laeconomía y el empleo

Factores que influyen en la tomade decisiones de las ciudadessobre abastecimiento de agua ymanejo del consumo

* http://www.chs.ubc.ca/china/shanghai.pdf, http://www.ehponline.org/docs/1994/102-2/focus.html

% que dice impacto importante

Costos ocultos: el vínculo entre salud públicay agua potable y saneamiento es claro: el PNUDestima que la carencia de estos servicios se pre-senta en aproximadamente la mitad de los paí-ses en desarrollo que sufren problemas desalud permanentes, y que registran 1.8 millo-nes de muertes infantiles al año tan sólo pordiarrea. Al revés, la introducción de agua pota-ble y sanidad en Londres y en varias ciudadesde Norteamérica desde hace cerca de un siglocoinciden con los grandes descensos en morta-lidad infantil y los incrementos en la expectati-va de vida en estos lugares como nunca sehabían visto. El cólera, que se trata aquí porinterés histórico únicamente, es un visitanteconstante de Lagos, donde el tratamiento deagua es casi inexistente*. Sin embargo, losinteresados en salud no mencionan el papel de

la infraestructura del agua en la mejora de losproblemas de salud, lo cual puede revelar unafalta de pensamiento abarcante.

De la misma forma, cuando se le preguntó atodos los encuestados acerca de los factores queelevan la competitividad económica, sólo 3%ubicó la provisión de agua y saneamiento en pri-mer lugar, incluso en las ciudades emergentes,donde el agua es un grave problema. Observableo no, el agua y el saneamiento en realidad soncruciales para el desarrollo económico. La Orga-nización Mundial de la Salud (OMS) estima queuna falta de acceso a ellos le cuesta a los paísesen desarrollo $170.000 millones de dólares poraño, ó 2.6% de su PIB**. Las pérdidas en Áfricadel bajo Sahara son aproximadamente de 5% delPIB, ó unos $28.400 millones de dólares al año,una cifra que excede el total de flujos de ayuda yde alivio de deuda para la región en 2003. Encontraste, la inversión en agua puede generaraltos retornos. El PNUD calcula que cada dólarque se gasta en este sector crea un promedio de$8 dólares en costos explícitos y en productivi-dad ganada.

Según los interesados en agua, la principaldificultad que tiene esta área mal apreciada essu infraestructura vieja y obsoleta (menciona-do por 41% de los encuestados). Esta cifra esincluso más alta en las ciudades maduras(59%), y especialmente en Europa (63%) y Nor-teamérica (66%). Estas ciudades, habiéndosebeneficiado de agua potable por más de 100años, enfrentan dificultades de mantenimien-to o modernización de instalaciones centena-rias. La compañía de agua de Londres, aun des-pués de substanciales esfuerzos demodernización, todavía pierde un tercio deagua por fugas en las tuberías, 90% de lo cualocurre en el sistema de la era victoriana de Lon-dres***. Mientras tanto, Nueva York, quesiempre ha tenido una fuente de agua limpia,tan limpia que no requiere filtración, ahorapuede que invierta $8.000 millones de dólares


para filtrar partículas suspendidas****. Lasciudades en transición y emergentes tambiénafrontan una infraestructura obsoleta: el siste-ma de agua de Moscú se equipara al de Londresy Nueva York en edad, y urgentemente necesi-ta modernización.

Un mayor papel para reutilizar el agua: apesar de la diferente intensidad de desafíos eninfraestructura del agua en las diferentes ciu-dades arquetipo, todos los interesados tuvie-ron un enfoque similar para resolver estos pro-blemas. Cuando se les preguntó cuál estrategiapodría tener el mayor impacto, la más común-mente citada fue renovación/modernizaciónde la infraestructura (42%), seguida por la res-puesta más general: incremento en la inver-sión (29%). Los encuestados no dieron muchovalor a elevar el perfil político del asunto delagua (5% sugirió hacerlo una prioridad), que esinteresante a la luz del reciente llamado delPNUD en su Informe de Desarrollo Humano de2006.

Cualquier renovación o inversión es pocoprobable que revolucione la forma como lasciudades atienden sus necesidades de agua.Los interesados en agua esperan que el énfasisen sus ciudades en los próximos 5 a 10 años sedé un poco más en mejoramiento de la eficien-cia, en lugar de la creación de nuevas plantas einstalaciones (52% contra 48%). Incluso, esmás probable que sea el caso de las ciudadesmaduras (62% contra 38%). Dicha estrategiatiene sentido en una ciudad como Paris, dondela constante inversión y una expansión planifi-cada por más de un siglo y medio ha dejadouna base sólida para la provisión futura deagua. El relativamente bajo énfasis en plantasnuevas en ciudades emergentes (52% contra48%) puede derivar en una negación generali-zada sobre la extensión del problema. Bombay,por ejemplo, asegura que su provisión de aguacubre 95-100% de su población: el PNUD sos-

* UNDP 2006, ProMED-mail 6 enero de 2006, **WHO (World Health Organization), “Economic and Health Effects of Increasing Coverage of Low Costs Water and Sanitation Interventions”; UNHDR Occasional Paper, http://hdr.undp.org/hdr2006/pdfs/background-docs/Thematic_Papers/WHO.pdf), ***”Sequía en Londres”, London Assembly Committeee, julio 2006, ****”El abastecimiento de agua de Nueva York podría necesitar filtración”. New York Times, 20 de julio de 2006.



pecha que el número es más bien cercano a lamitad de eso*.

Un hallazgo sorprendente es el interés por lafutura reutilización del agua, en lugar de canalizarnuevas fuentes (55% contra 45%). Dicho enfoqueno contempla solamente el agua para uso indus-trial. La Planta de Tratamiento de Aguas Residua-les Bei Xiaohe de Beijing actualmente abastece deagua potable a 400,000 personas y se encuentraen expansión -el proyecto de este tipo más gran-de del mundo- para doblar su capacidad. Brindaráagua potable en los próximos Juegos Olímpicos.Mientras tanto, Singapur, espera obtener 20% desus requerimientos de agua de una planta de reci-claje: el Primer Ministro muestra orgullosamentelos resultados en cenas de estado.

Fuerzas del mercado y conservación:enfocados en inversión, los interesados enagua ven un papel muy pequeño en manejo

de la demanda: solamente 15% lo mencionócomo la mejor estrategia para resolver susproblemas. Algunos recursos en esta áreapueden tener un gran impacto. Los requisitosrecientes en Shangai, de que las familiasreemplacen los tanques de agua de sus retre-tes de 13 litros por unos de 9 litros le ahorra-rán a la ciudad $189 millones de dólares alaño en costos de tratamiento de agua**. Noobstante, en lugar de enfocarse en programasde educación, los expertos en agua esperanmanejar la demanda y promover la conserva-ción a través de las fuerzas de mercado. Enconjunto, todos pronostican que habrá mayorinterés en obtener ganancias del agua máspor las tarifas que paga el usuario que porimpuestos (67% versus 33%). En las ciudadesmaduras, el porcentaje anterior se elevó a80%. La preocupación en las ciudades en tran-sición y emergentes parece ser más de tipo

La mejor soluciónpara los problemas de agua

42%

29%

15%

12%


Mejorar la infraestructurade agua existente

Elevar la inversión

Manejar la demanda coneducación/conciencia

Mejor información ytecnología

Mejorar la administración

Enfoque predicho por expertos de agua

Nuevas fuentesSistemas dereutilización

de agua

45%55%

* Urban Water Sector in South East Asia, Benchmarking Performance, Water and Sanitation Program (WSP) mayo 2006, UNDP, Human Develop-ment Report. ** “La ciudad lanza reforma en baños”, Agencia de noticias Xinhua, mayo 13 de 2002, 'Shangai Flash', Consulado General de SuizaSección Comercial, edición 4, julio de 2003.



tecnológico -la instalación de un equipo quemida el suministro- que algo ideológico.

Lagos, por ejemplo, está feliz porque va aprivatizar la Compañía de Agua Estatal que seencuentra en bancarrota, pero no tiene idea adónde irá el 90% del agua de la empresa*.

Los sectores público y privado: aunque losmecanismos de mercado aplicarán en el abas-tecimiento de agua, los interesados en aguatodavía esperan que predomine el énfasis delsector público sobre el privado en la operaciónde las instalaciones (57% contra 43%). Los nor-teamericanos en particular parecen preferir lasoperaciones públicas (78% contra 22%), sien-do ésta una de las pocas áreas donde los euro-peos prefieren la participación del sector priva-do (52% contra 48%).

Este énfasis podría involucrar un aumentoconsiderable en la participación privada.

Actualmente, el PNUD estima que las empre-sas públicas abastecen 90% del agua delmundo en desarrollo. Veolia Environment, elmayor proveedor de agua y de servicios dereciclaje de agua del mundo, coloca la cifra delmundo en 95%**.

Las tendencias recientes sugieren, sinembargo, que aunque la participación del sec-tor privado en el agua se incrementará, lo haráen áreas específicas y tomará formas muyespecíficas. En la década de los años 90, elBanco Mundial promovió una mayor participa-ción privada en la provisión de agua. El otorga-miento de gran número de concesiones de altoperfil a compañías para proveer agua a losmunicipios falló dramáticamente, por razonesque variaron desde dificultad política para ele-var los precios hasta cubrir los costos, hastafluctuaciones en las tasas de cambio de mone-da. Aunque hubo casos exitosos en este campo-de manera notable en Chile y partes de Mani-la- esta historia y los altos costos de inversióninicial que requiere el agua hicieron que lascompañías se rehusaran a aceptar tales conce-siones***.

Sin embargo, una variedad de publicacio-nes del Banco Mundial y de la OECD**** indi-can que el sector privado se está inclinandomás hacia la administración del abastecimien-to de agua de propiedad pública para mejorarla eficiencia, y especialmente la construccióny operación de plantas de tratamiento deaguas residuales. La operación privada, enparticular, involucra bajo riesgo -porque elcliente es el estado o la empresa pública, y noel usuario final- y son menos sensibles políti-camente. Un ejemplo típico es una nuevaplanta de agua que se inauguró en Moscú en2007, construida por una compañía alemanabajo el modelo BOOT -por sus siglas en inglés-(construcción, operación, compra y transfe-rencia). La compañía operará y recibirá lasganancias de la instalación por diez años

antes de transferirla paulatinamente a lamunicipalidad*****.

Los contratos privados también ahora tien-den a ser más pequeños que las grandes conce-siones de los años 90, aunque existen más deellos, con 54 países que han abierto la puerta, ycontinuarán contando con la participación pri-vada en los últimos 15 años. A medida que eltiempo pasa, pequeñas compañías localesestán ganando mayor participación de merca-do con la ayuda de operadores transnaciona-les, incrementando la competencia.

En áreas con niveles razonables de riesgo yde retorno es probable que crezca la participa-ción del sector privado como indican los resul-tados de la encuesta. Esto, sin embargo, tieneuna participación limitada para ayudar a lasciudades emergentes porque las compañíasevitan modelos de negocios políticamente sen-sibles y también lugares donde no hay grandesganancias, no importa qué tan bienvenidassean.

La gran mayoría de inversión privada nuevaen proyectos de agua actualmente está enChina (56% del total en el mundo) y Argelia(34%). Si Lagos encuentra un comprador seráuna excepción a la tendencia. Los interesadosen agua de las ciudades emergentes esperanque el interés de los sectores público y privadoen la operación de nuevas instalaciones se divi-da y llegue a ser 57% contra 43%. Muchos venla necesidad de que el estado contribuyamucho más que esto.

Las grandes ventajas que mencionan losque están a favor de la privatización es el incre-mento de eficiencia, mejor financiamiento,mejor calidad de administración y servicios dealta calidad.

Aquellos escépticos sobre la participacióndel sector privado mencionan como grandesimpedimentos los altos costos para los usua-rios, la búsqueda de ganancias y un abasteci-miento inadecuado.

* “Los residentes de Lagos tienen sed de mejor agua potable”, Planet Ark, 10 de junio de 2003, ** UNDP, Human Development Report, 2006, p. 10, “Water supply bogs down incomplexity”, International Herald Tribune, agosto 20 de 2005, *** UNDP, Human Development Report, **** Por ejemplo, ver http://www.ppiaf.org/Gridlines/14ppiwater.pdf ydocumentos listados en http://www.oecd.org/document/22/0,2340,en_2649_37425_37456726_1_1_1_37425,00.html#Background, *****http://www.degremont.com/uk/files/actualites/presse/files/2004/juin/contrats.htm

Salud


08Principales hallazgos■ Los sistemas de salud de las ciudades alrededor del mundo lucharán por

hacer frente a los efectos de una población que envejece

■ Existe un fuerte énfasis en elevar la eficiencia del sistema para contenerlos costos, al tiempo que mejorar la calidad

■ Los interesados predicen un énfasis en soluciones preventivas y cuidadode salud integrado

■ La salud es vista principalmente como un asunto público, pero unaproporción significativa está abierta a la participación del sector privado,con calidad de servicio y eficiencia mencionados como ventajas clave


Salud

Alrededor del mundo, los sistemas de saludestán bajo una presión cada vez mayor. El

alto costo de las medicinas prescritas y de losseguros médicos privados es un desafío. Otroes la gran ineficiencia en la prestación de ser-vicios de salud. Pero posiblemente el fenóme-no de una población que envejece es el quecrea el mayor problema de largo plazo paramuchos países, particularmente en Europa yAsia del Este.

Un incremento en la expectativa de vidasignifica que los sistemas de salud enfrentanun incremento en la proporción de pacientesde edad más avanzada. El envejecimientotambién juega un papel en la ocurrencia deenfermedades crónicas, que a su vez conduce

a una mayor demanda por cuidados de largoplazo. El hecho de que la gente viva muchotiempo tiene que ver con los logros de la cien-cia médica, pero esto ocurre a un costo finan-ciero considerable. Las personas mayores de75 años incurren en gastos de salud per cápitacinco veces más alto que la gente de 25 a 34años. En la actualidad, se estima que el enve-jecimiento provoca un incremento de 6% a 7%en los costos de salud por año.

Costos rápidamente crecientes en elmundo desarrollado: la espiral de costosde salud es particularmente notoria en paísesdesarrollados que cuentan con sistemas desalud bien extendidos. Entre 1990 y 2004, los

gastos en salud crecieron más rápido que laproducción en todos los países de la OECD,exceptuando Finlandia. En los Estados Uni-dos, que tiene el sistema de salud más caroen el mundo, sus gastos como porcentaje dela producción crecieron de 13.1% a 15.2% en6 años*. En contraste, los países en desarro-llo no pueden pagar ni de cerca tanto ensalud y el acceso a tratamientos es con fre-cuencia inexistente o inadecuado. De acuer-do con el Banco Mundial, los países en desa-rrollo tienen 90% de la carga deenfermedades del mundo, pero sólo 12% delgasto en salud. Y más dramático, los paísesmás pobres tienen 56% de la carga, pero sólo2% del gasto**.

* Source: OECD, ** OECD Health Data 2006, October 2006, World Bank, Health Financing Revisited: A Practitioner’s Guide, 2006

El tema de la salud en las megaciudadesrefleja su ambiente nacional más amplio. Lasciudades emergentes tienen infraestructurasbásicas y, salvo en los casos de financiamientoprivado de cuidados de salud para la elite,sólo pueden ofrecer un servicio rudimentario.

El sistema de salud de Lagos ni siquierapuede proveer las necesidades básicas quedemandan enfermedades graves como SIDA,tuberculosis y malaria*. Aunque Bombay esuno de los municipios más ricos de la India ygasta 25% de su presupuesto en salud, perosólo puede atender 20% de su población,prestando un servicio insuficiente a las áreasmás pobres**. Las ciudades en transición loestán haciendo mejor. Lugares como Estanbuly São Paulo han visto mejorar este sector enlos últimos años***. Este arquetipo de ciudadestá comenzando ahora a enfrentar proble-mas médicos asociados con sociedades másdesarrolladas: bien puede ser los efectos de lacontaminación a partir de la industrializaciónen Shangai, o la necesidad de instalacionesespecializadas para la población de edad

Salud


El problema más serioen el sector de salud

32%

29%

19%

14%

% de encuestados que lo mencionan

Baja capacidad del sistema

Operaciones ineficientes

Infraestructura obsoleta

Combinación de problemas

* www.vaguardngr.com/articles/2002/features/health/gh105092006.html; USAID Nigeria:http://www.usaid.gov/ng/index.htmFinancialNigeria.com (2006); Economic Report: New Polio Report Challenges Nigeria´s Commitment to He-althcare Delivery 05/09/2006

avanzada de Seúl, dado que Corea afronta latransición demográfica típica de un desarrolloeconómico maduro. Ciudades maduras comoNueva York, que presume de tener una de lasconcentraciones de hospitales más alta delmundo, tiene problemas de inflación en gas-tos de salud y de enfermedades masivas,como diabetes inducida por obesidad o pro-blemas cardiovasculares.

Dada la escala de estos desafíos, es sor-prendente que la salud no sea más prioritariapara todos los encuestados. El tema de saludaparece muy por debajo en la lista de los retossociales (mencionado por sólo 4%) y de losretos de infraestructura (1%). Del 4% que loconsidera como un área principal para deter-minar la competitividad de la ciudad, muchosestán en el área de salud. La combinación deinversión insuficiente y ausencia de enfoquepuede resultar peligrosa. Como señaló uno delos encuestados de Beijing: el brote del Sín-drome Respiratorio Agudo Severo (SARS) haprovocado que el gobierno de China dé mayoratención a este sector.

El mayor problema que afrontan los siste-mas de cuidado de salud de la ciudad es lafalta de capacidad, seguido de cerca por ope-raciones ineficientes, de acuerdo con laencuesta. Los interesados de las ciudadesemergentes mostraron gran preocupaciónpor la ineficiencia de los servicios. En conjun-to, parece que los interesados en salud pien-san que no basta con aportar el dinero a lossistemas actuales. De lejos es más importantecolocar en orden la infraestructura de saludde las ciudades para que puedan usar lo quetienen de manera más eficiente.

Mejorar la eficiencia en el cuidado desalud: cuando se les preguntó soluciones aestos problemas, la mayoría de los interesa-dos nuevamente comentó que se requeríauna combinación de mayor eficiencia e incre-mento de capacidad. Los de las ciudadesmaduras esperan enfatizar resultados por efi-ciencia por un amplio margen (61% contra39%). Las ciudades emergentes también danmayor atención a las medidas para mejorar la


eficiencia, con interesados que priorizan lanecesidad de una mejor gestión en salud, unsistema de salud más integrado, y sólo enton-ces mayor personal. Los interesados en lasciudades en transición tienen un orden dife-rente de prioridades, en tanto que ellos espe-ran enfatizar en nueva capacidad por encimade la eficiencia incrementada. Su estrategiapreferida es invertir más dinero, luego mayorinversión (41%) aparece más arriba que lanecesidad de un sistema integrado (17%) bajosu punto de vista.

El deseo de controlar los costos e incre-mentar la eficiencia también muestra otrasdos tendencias en la encuesta: a favor de laprevención frente al cuidado médico agudo(67% contra 33%) y, particularmente en lasciudades en transición y maduras, a favor deinfraestructuras en salud comunes con servi-cios compartidos frente a instituciones inde-pendientes individuales (63% contra 37%).

Un punto general para mencionar sobretodos los arquetipos de ciudad es que los inte-resados se concentran mucho más en sus sis-

** T.R. Dilip and Ravai Duggal, “Unmet Needs for Public-Health Care Services in Mumbai, India”, Asia-Pacific Population Journal, 2004*** OECD, Health Data 2006: How does Turkey compare?, “Sumario de Dados, 2004”; Secretaria Municipal de Governo Municipal

Salud


temas como proveedores de salud, en lugarde sobre la conducta del paciente y las condi-ciones de vida. Cuando nombraron la estrate-gia individual más efectiva para atender losdesafíos arriba señalados, la promoción yeducación de salud aparecen muy abajo en lalista, mencionadas sólo por 5% de los encues-tados. Estrategias para evitar prácticas noseguras que propaguen enfermedades comoel SIDA/HIV, hasta el problema de alcoholismoexcesivo en Rusia, tienen un profundo impac-to. También resultaría significativo la aten-ción de problemas severos de contaminaciónde aire o agua, como los que padecen ciuda-des en transición como Shangai y Ciudad deMéxico, e incluso ciudades maduras comoTokio, Londres y Nueva York, que exceden losniveles de dióxido de nitrógeno recomenda-dos por la OMS.

Tecnología de Información (TI) en lasalud: la TI tiene un papel principal en el cui-dado de la salud, ya que apoya tanto los trata-mientos como la administración. La tendencia

Enfoque predicho por expertos de salud

Nueva capacidadEficiencia mejorada

49%51%



hacia registros electrónicos de pacientes esun ejemplo. São Paulo cuenta con una tarjetamédica inteligente que permite a los pacien-tes llevar su historia clínica entre hospitalesen tarjetas plásticas que caben en la billetera.La TI también ahorra dinero: por ejemplo, unnuevo sistema que enlaza hospitales en Cope-nague se espera que permita ahorros de $46millones de dólares al año. Estos son benefi-cios atractivos, pero implementar sistemas TIno es sólo un asunto de encontrar la tecnolo-gía adecuada. Los especialistas aseguran quelos problemas que experimentó el ServicioNacional de Salud del Reino Unido en laimplementación de sistemas de pacienteselectrónicos están más relacionados con ladificultad de lograr la cooperación de los inte-resados involucrados en un proyecto de estamagnitud, que con la tecnología misma. Estosdesafíos indican que la innovación organiza-cional debería ser tan importante como losavances tecnológicos cuando se trata demejorar el desempeño de los sistemas desalud de una megaciudad.

Los sectores público y privado: Los intere-sados en la encuesta creen que las infraes-tructuras de salud públicas serán el caminohacia el futuro. En términos de propiedadpública o privada, u operación de instalacio-nes, ellos esperan que se enfatice el primero(58% contra 42%). También creen que habráun mayor énfasis en el uso gratuito de servi-cios médicos, en contraste con los modelos desalud donde los pacientes pagan por el trata-miento (59% contra 41%).

Sin embargo, las actitudes varían depen-diendo del arquetipo de ciudad. Las ciudades entransición tienden a enfatizar sobre la propie-dad pública (63%), la operación (63%) y saludpública gratuita (70%). Sin embargo, los intere-sados de las ciudades maduras esperan que seenfaticen los servicios pagos más que los gra-tuitos en los próximos años, y dividen sus opi-niones sobre la propiedad y operación pública oprivada. Actualmente, el sector público esdominante en salud en el mundo desarrollado,con un Estado que cubre 70% de los gastos enlos países de la OECD, de modo que esto consti-

tuye un relativamente alto grado de aperturapara la participación del sector privado.

Los expertos de las ciudades emergentespronostican un mayor énfasis en la propiedadpública (56%) y operación (59%) en el futuro.Esto debe ser visto en el contexto de un bajogasto público en salud en estos países (sólo29% del gasto en salud proviene de recursospúblicos, y en la India esta cifra es sólo 19%,de acuerdo con el Banco Mundial). Lo que noqueda muy claro es de dónde provendrá eldinero para alcanzar esta aspiración.

La única certeza es que las ciudades emer-gentes que enfrentan problemas de salud gra-ves, necesitarán usar cualquier recurso quepuedan, bien sea público o privado, en laforma más eficiente posible.

En este contexto, es conveniente notar que,como en otros sectores de infraestructura en laencuesta, la calidad de servicio y eficiencia semencionan como los mayores beneficios de laprivatización. Las principales desventajas quese perciben son los altos costos para el usuario yla búsqueda de ganancias.



09Principales hallazgos■ La protección y seguridad están en segundo lugar, luego de transporte, como un factor que

contribuye a la competitividad de la ciudad

■ El crimen organizado emerge como el mayor problema, seguido a poca distancia por el terrorismo

■ Las ciudades están intentando cambios para lograr un enfoque de seguridad más proactivo

■ Aunque las comunidades abiertas son el esquema favorito como camino a seguir, las comunidadescontroladas también serán priorizadas por muchos, especialmente en las ciudades emergentes

■ La vigilancia pública es más estimada que proteger la privacidad

La seguridad es una diferencia cualitativaimportante frente a otras áreas de infraes-

tructura que se consideran en este estudio:mientras que el agua y el transporte proveenalgo tangible, el objetivo último de los esfuer-zos de protección es crear un estado subjetivoen la mente. El éxito estadístico no es sufi-ciente. En 2005, el FBI reportó que el crimenviolento se ha reducido en los Estados Unidosen la última década, pero una encuesta deGallup mostró que dos tercios de la poblacióncreían completamente lo opuesto. Las preo-cupaciones tienen verdaderas implicacionesen el mundo real: volar después del 11 de sep-tiembre de 2001 era objetivamente más segu-ro debido al incremento en la seguridad, pero



de todos modos el número de pasajeros bajó. Cualesquiera sean las dificultades, los

especialistas urbanos entienden que la segu-ridad es un elemento crucial de infraestructu-ra. Toda la población de encuestados ubicó eltema de seguridad pública y protección comola segunda área de infraestructura más impor-tante para determinar la competitividad, con9% de los encuestados. También es el sextodesafío social más importante, mientras quela delincuencia y la corrupción se ubicaron endécimo lugar.

Amenazas contra la ciudad: las respuestasmás detalladas de los interesados en seguri-dad develan sus más profundas preocupacio-

nes. El crimen organizado, incluyendo laspandillas armadas, es el mayor desafío, nom-brado por 36% de los encuestados, e inclusocon números más altos en las ciudades emer-gentes y en transición. El siguiente, a sorpren-dente distancia detrás, es el terrorismo (18%),una preocupación particular en las ciudadesemergentes y maduras.

A pesar de las diferentes amenazas, las dosse entremezclan de manera importante. Losterroristas utilizan la violencia organizada paradebilitar al estado: las bandas criminales lohacen para ganar riqueza. Esto con frecuenciase convierte en una distinción sin diferenciaalguna: la organización IRA roba bancos y el car-tel de Cali mina al estado colombiano. En la

ni siquiera la mencionan. Aunque estas últi-mas no están exentas de desastres naturales.Lagos perderá una gran cantidad de territoriosi el calentamiento global eleva el nivel delmar. Sin embargo, con un precario funciona-miento del aparato de seguridad, actualmen-te tampoco se pueden atender las inundacio-nes anuales. Shangai, con una tasa baja decrimen y grandes recursos, puede invertir enprepararse para potenciales terremotos einundaciones. Los interesados en seguridadquizás se enfocan en donde ellos tienen lacapacidad para hacer la diferencia.

Hacia una protección proactiva: ¿Cómopuede protegerse una ciudad contra estas ame-nazas? La encuesta indica un mayor foco sobrelas amenazas mismas que sobre sus causas fun-damentales. Los puntos principales nombradosfueron: la propia delincuencia (en primer lugarcon 24%), la corrupción o incompetencia en la



práctica, el problema principal que afrontan losprofesionales de seguridad son los grupos orga-nizados que desafían las reglas impuestas por laley, y que cooperan de manera creciente entreellos sin importar sus objetivos finales. Un estu-dio informal reciente de Moses Naim, muestraque la globalización ha permitido al crimenorganizado y al terrorismo cooperar y prospe-rar. Por ejemplo, de 1990 a 2005 el lavado dedinero se expandió cinco veces más rápido queel comercio global.

La siguiente preocupación que genera máspresión en el tema de seguridad son los desas-tres naturales potenciales, lo cual muestra laimportancia del contexto en la percepción delriesgo. Del total de encuestados, 13% definióeste tema como el desafío más importante deseguridad en su ciudad. Sin embargo, losencuestados de las ciudades maduras la sitú-an tan alto como cualquier otra, mientras quelos encuestados de las ciudades emergentes

El problema más serio en seguridady protección

36%

18%

13%

8%

% de encuestados que lo eligieron

8%

6%

7%

Crimen organizado

Terrorismo

Desastres naturales

Conflictos éticos

Eventos masivos

Crimen y violencia de todo tipo

Combinación de problemas

Enfoque predicho por expertosde seguridad y protección

Prevenir losproblemas

Protegerse de losproblemas

60%40%


aplicación de la ley (15%), una deficiente plane-ación y administración (10%), terrorismo (9%),y desastres naturales (9%). En otras palabras,las causas del crimen, el terrorismo, y los desas-tres naturales son los criminales, los terroristasy los desastres naturales, o la incompetenciapara atacarlos. Los temas sociales como eldesempleo y la pobreza están muy por debajoen la lista. La falta de un enfoque integral parael tratamiento de estas amenazas es evidente,debido posiblemente a que los especialistas deseguridad en la encuesta sintieron que las cau-sas sociales fundamentales del crimen estánfuera de su ámbito.

Cuando se les preguntó de qué forma laciudad podía atender mejor los temas deseguridad, la respuesta más popular fueampliando la capacidad de los agentes de laley (28%), mientras que en tercer lugar seubicó una mejor preparación y planeación(17%). Las ciudades emergentes se centraronen el primero de estos puntos, mientras quelas ciudades maduras, que pueden pagargrandes cuerpos de policía, se enfocaron en elúltimo. Pero, el mensaje general es mayorcapacidad y mejor uso.

En las décadas recientes, numerososdepartamentos de policía han cambiado a unenfoque reactivo para asumir la lucha contrael enemigo. Los resultados de la encuestamuestran que esto está ocurriendo en todo elmundo. Los encuestados indicaron que, situvieran dos caminos para escoger, el énfasisde los esfuerzos de seguridad se inclinaríahacia la prevención de problemas, en lugar dela protección (60% contra 40%). En otra pre-gunta, ellos enfatizaron la protección de laciudad frente a las amenazas en lugar de res-ponder a ellas (57% contra 43%).

El éxito de las denominadas “policías basadasen el riesgo” ha sido dramático. La ciudad deNueva York en este momento tiene un programaque se ha copiado en muchas partes denominadoCOMPSTAT, el cual analiza los datos policíacos

para indicar los puntos de concentración del cri-men, permitiendo la frecuente reubicación derecursos tácticos. Esto fue importante en la caídaen la tasa de delincuencia de la ciudad a finales delos años 90. Una iniciativa similar en Bogotá, y losesfuerzos relacionados con la recuperación de losespacios públicos y la identificación de los crimi-nales por medio de tecnología, fue decisiva en lareducción de la tasa de homicidios un 48% entrelos años 1994 y 2005. Un enfoque un poco dife-rente, pero relacionado, se expandió desde elReino Unido a toda Europa y Australasia, y esdenominado “policía inteligente”. Aparte del aná-lisis de información criminal, este sistema con-templa la colección sistemática de información deinformantes que describen el ambiente criminal yparticularmente el comportamiento de los infrac-tores reincidentes.

Seguridad por encima de privacidad: unaestrategia basada en la predicción del crimen


tiene sus elementos controversiales. Losencuestados piensan que el énfasis sobre lanecesidad de vigilancia pública podría sobre-pasar de lejos las preocupaciones sobre priva-cidad, una convicción fuerte en las ciudadesen transición y maduras, donde la policíabasada en riesgos está más avanzada.

Sin embargo, para seguir su campaña con-tra delincuentes y terroristas, los interesadosen seguridad comprenden totalmente lanecesidad de mantener la perspectiva. Losfactores más importantes que influyen en susdecisiones son el impacto sobre la economía yel empleo, la expropiación, la satisfacciónpública y el impacto en la comunidad. Todosestos aparecen bien arriba del costo. La pro-tección de la ciudad no puede restringir inde-bidamente la vida de las personas y los nego-cios, pues efectivamente el foco de lasdecisiones es mejorar la competitividad eco-nómica y calidad de vida de la ciudad.


Proteger laprivacidad

Proteger la privacidad

59%41%




La tecnología es esencial para una policíabasada en riesgos, y una herramienta vitalpara la vigilancia general en las ciudades quedesean incrementar su capacidad de policía.El mapeo de la delincuencia es solo un ejem-plo. Otro ejemplo ubicable y a veces muy útiles el del Circuito Cerrado de Televisión(CCTV). Por ejemplo, la introducción de estetipo de sistema en el centro de Johannesbur-go redujo en 80% la delincuencia en el año2002 y fue trascendental en revivir un centropreviamente devastado*.

Los interesados en seguridad ven la impor-tancia de la tecnología, esperan que el énfasisen su compra sea mayor que la inversión enrecursos humanos (54% contra 46%). Aunqueesta cifra también indica que la tecnología singente adecuada que la use es insuficiente. Lomás sorprendente es que mientras 28% de los

encuestados ven más oficiales como la mejorforma de promover la seguridad, sólo 4% con-fía en más sistemas CCTV únicamente. La tec-nología es vista como una herramienta cru-cial, pero no como una solución completa.

Movilizando a los ciudadanos: la encuestatambién indica el fortalecimiento internacio-nal de otra tendencia importante en materiade policía: comprometer a la comunidad enlos esfuerzos para promover su propia seguri-dad. Después de un mayor incremento decapacidad, los encuestados pensaron que lamejor opción para las ciudades era incremen-tar la conciencia, la educación y el sentido decomunidad (18%). Al combinar estas respues-tas con aquellas que pedían las mismas medi-das dirigidas específicamente a la juventud, lacifra se incrementó justo debajo de 25%.


Desarrollo decomunidadescerradas

Desarrollo decomunidades

abiertas

39%61%

88%

100%

83%

82%

82%

78%

Impactos sobre laeconomía y el empleo

Satisfacción pública

Expropiación

Impactos sobre lacomunidad

Regulaciones

Factores que influyen en la tomade decisiones de las ciudades sobreseguridad y protección

* (http://www.joburg.org.za/metro_police/police_projects.stm, http://www.joburg.org.za/july_2002/cctv.stm)

% = énfasis predicho% que dice impacto importante


Involucrar a la comunidad puede haceruna gran diferencia. Una parte central de laEstrategia Alternativa de Policía de Chicago hasido la movilización del público. Entre 1992 y2002, el robo en la ciudad declinó en 58%,más que en cualquier otra parte de EstadosUnidos, y lo más importante es que el miedo ala delincuencia disminuyó 20% entre los sec-tores más vulnerables. Mucho más dramáti-cos fueron los esfuerzos en Jardím Ângela dela ciudad de São Paulo, donde la ONU algunavez lo llamó el vecindario más violento delmundo. Los esfuerzos de la ciudad y de 26organizaciones no gubernamentales (ONG's)para elevar la cohesión de la comunidad fue-ron cruciales en la reducción de la tasa dehomicidios entre 1999 y 2004, más de 73%.

Sin embargo, aprovechar la fortaleza de lacomunidad altera la relación entre las fuerzas

de seguridad y la sociedad. La seguridad no essolamente un bien público que provee el esta-do, sino que se convierte en parte de la res-ponsabilidad individual de los ciudadanos.Ahora, medidas como “vigilancia de vecinda-rio” o las numerosas “patrullas de ciudadanosvoluntarios” en Norteamérica -desde losÁngeles Guardianes de Nueva York hasta losCiudadanos Caribú del Sur que patrullan lazona rural de Columbia Británica- ya no sepueden denominar como vigilantismo, aun-que con frecuencia cuenten con asistencia dela policía. Una vez que la gente en una comu-nidad siente que tiene la responsabilidad desu propia seguridad y protección, existe elincentivo de buscar soluciones de seguridadprivada si ellos consideran que los esfuerzospúblicos son insuficientes.

Los sectores público y privado: el crecimien-to del papel del sector privado en un área tradi-cionalmente pública produce alguna ansiedadentre los encuestados. Aquellos que más seoponen están movidos por argumentos más deíndole ideológica: esta área es papel del estado(39%); el sector privado no es sujeto de respon-sabilidad (23%); y las compañías de seguridadprivada son elitistas (16%). El pequeño númerode encuestados que favorecen una mayor parti-cipación privada apuntan hacia justificacionesutilitarias: estos acuerdos son creíbles y confia-bles, atraen mayor inversión, o son altamenteeficientes.

Dado todos estos puntos, la sorpresa estáen que para desarrollar soluciones a los pro-blemas de seguridad de las ciudades en lospróximos 5 a 10 años, un promedio de estosencuestados esperan mayor énfasis deesfuerzos privados que de esfuerzos públicos,de 33% a 67%, un hallazgo que podría ser sig-nificativo en cuanto a un área actualmentedominada por el estado.

La fuerza de las circunstancias está impul-sando este crecimiento en dos áreas. La pri-

mera tiene que ver con compañías contrata-das para desarrollar tareas específicas, no enla línea de fuego, por agencias de gobiernocon funciones de seguridad. Esto ha causadomuy poca controversia. Inglaterra, por ejem-plo, subcontrata parte de su proceso de solici-tud de pasaporte a Siemens Business Systems(SBS) y muchos aeropuertos utilizan compañí-as de seguridad privada en alguna medida.

La segunda categoría es el resultado decompañías o individuos que ejercen la respon-sabilidad de su propia seguridad porque ellostemen que no son atendidos de manera sufi-ciente por el esfuerzo del estado. Una forma,cada vez más común de esta práctica alrede-dor del mundo, es la comunidad cerrada -pro-tegida por muros y, usualmente, por sus pro-pios guardias privados-. Aunque muchosestudios indican que tales vecindarios disfru-tan del mismo nivel de seguridad de los quelos rodean, el sentimiento de protección den-tro de ellos es invariablemente más alto.

La provisión de tal seguridad privada des-pierta cierta controversia. En nuestra encues-ta, los que respondieron piensan que sus ciu-dades pondrán gran atención en el desarrollode comunidades abiertas en lugar de cerradas(61% contra 39%). Sin embargo, en las ciuda-des emergentes con altas tasas de criminali-dad y pocos recursos públicos, los encuesta-dos están más inclinados a pronosticar mayorénfasis en las comunidades cerradas por enci-ma de las abiertas (52% contra 48%). A medi-da que el índice de delincuencia cae y losrecursos se incrementan en las ciudades entransición y maduras, el apoyo para las comu-nidades cerradas disminuye.

Así, donde las ciudades pueden brindarseguridad a sus residentes, o más importantehacerlos sentir seguros, el sector público sub-contratará algunas tareas altamente controla-das por razones de eficiencia y finanzas.Donde no se puede, el sector privado lo harápara aquellos que puedan pagarlo.

Gobierno de la Ciudad y Finanzas


10

Beijing

Principales hallazgos■ El crecimiento económico y el empleo son los impulsadores primarios en la toma de decisiones

de los especialistas en administración urbana

■ Los temas ambientales aunque también son importantes, algunas veces resultan sacrificadosen la carrera por el crecimiento

■ Los intentos por brindar soluciones integrales muchas veces son minados por la carencia deplaneación estratégica y una pobre coordinación entre los diferentes niveles de gobierno

■ Muchas ciudades se enfocan en incrementar la provisión para satisfacer el crecimiento; lasestrategias de gestión de demanda no han sido todavía adoptadas ampliamente

■ La infraestructura generalmente permanecerá bajo control público, pero el sector privadotiene un papel importante que jugar en la administración de servicios para incrementar laeficiencia

El gobierno metropolitano se ha convertidoen algo crecientemente complejo a medida

que las ciudades han evolucionado en aglome-raciones que combinan múltiples organizacio-nes administrativas y jurisdicciones. Lo ante-rior lidera llamados hacia una completareevaluación del gobierno urbano. Las mega-ciudades también necesitan estrategias definanciación innovadoras para liberar la inver-sión que requieren y cumplir con los desafíosde infraestructura mencionados en las seccio-nes anteriores.

Estos requerimientos son ampliamenteconocidos, pero existe un considerable debatesobre cómo alcanzarlos. Como es usual, unaúnica estrategia resulta inapropiada: las estruc-

turas de gobierno y de finanzas deben seradoptadas para satisfacer las circunstancias ynecesidades únicas de cada ciudad.

Sin embargo, surgen en la encuesta algunostemas y desafíos fuertes que nos brindan unavisión sobre cómo las estrategias de gobierno yde finanzas pueden evolucionar globalmenteen las megaciudades y en los niveles de desa-rrollo de los tres arquetipos.

Crecimiento y competitividad son losimpulsadores primarios en la toma dedecisiones: la prioridad clara para los intere-sados de la encuesta involucrados en adminis-tración urbana es el crecimiento de la econo-mía y la creación o protección de puestos de

trabajo. Cuando se les preguntó el nivel deimportancia de diez factores en términos de suimpacto sobre la toma de decisiones actual desu ciudad, 81% reconoció la importancia de laeconomía y el empleo, mientras que unamenor proporción mencionó la importancia deresponder a los ciudadanos (73%) o considerarel impacto sobre la comunidad (68%).

La competitividad también emerge comouna consideración importante en las decisio-nes relacionadas con infraestructuras específi-cas. Seis de cada diez interesados piensan quesu ciudad coloca alta importancia en hacerse así misma competitiva para atraer la inversiónprivada cuando se decide sobre temas de infra-estructura, una proporción que se incrementa


Gobierno de laCiudad y Finanzas

vital que las decisiones de infraestructura pue-den jugar en la protección del ambiente. Estohace eco a la amplia sensibilidad hacia lostemas ambientales en toda la encuesta (porejemplo, el deseo de hacer el transporte másecológico enfatizando soluciones de transpor-te masivo, o hacer un fuerte énfasis en fuentesde energía renovable para proveer la mayorcantidad de energía a la ciudad).

A pesar de esto, cuando se indaga más pro-fundo en la encuesta, la competitividad econó-mica a menudo gana sobre las consideracionesambientales. Por ejemplo, 45% del total deencuestados pronostica que sus ciudadesincrementaran la capacidad de infraestructuraa expensas del medio ambiente. Los interesa-dos del mundo en desarrollo se inclinan máspor colocar la capacidad de crecimiento prime-ro: cerca de 55% de los encuestados en las ciu-dades emergentes y en transición creen quesus ciudades sacrificarán consideracionesambientales a cambio de capacidad de creci-miento, mientras sólo 14% de los encuestadosde las ciudades maduras cree que esto ocurrirá.

Se requieren más recursos disponiblespara los pobres urbanos. Las estadísticasdeprimentes de riqueza llevan a casa la escalade la pobreza urbana. En el mundo, 18% de loshogares son unidades de vivienda no perma-nentes y al menos 25% de todas las viviendasno cumplen normas de construcción urbana.Estos problemas son especialmente graves enciudades emergentes, y particularmente enÁfrica Subsahariano, región que tiene la mayortasa de crecimiento de zonas pobres.

En el reporte UN-HABITAT, Kofi Annancomenta que los esfuerzos para mejorar lasvidas de los pobres en las ciudades no se hanmantenido al mismo ritmo que la urbaniza-ción. Muchos en la encuesta parecen estar deacuerdo: sólo 37% de los interesados dice quesu ciudad está haciendo inversiones adecuadas



entre los funcionarios electos y los empleadospúblicos.

Una gran cantidad de factores diferentes secombinan para hacer competitiva a una ciu-dad. Algunos están relacionados con activosfísicos, otros con la contribución hecha por loshabitantes de la ciudad*. Como se indicó en lassecciones anteriores, los interesados estánmuy conscientes sobre los factores más tangi-bles y directos (como que una buena infraes-tructura de transporte es vital para el comer-cio). En contraste, otras áreas deinfraestructura cubiertas por este informe sonvistas como problemas sociales o ambientalesque requieren inversión, pero rara vez son rela-cionadas con la competitividad de la ciudad.Esto podría ser un descuido. Por ejemplo, unnúmero de encuestas realizadas a ejecutivosinternacionales por el Economist IntelligenceUnit** indica que la disponibilidad de especia-listas es un factor decisivo para atraer inversiónextranjera en los negocios globales. A pesar deesto, sólo 6% de consultados en esta encuestavieron a la educación como el área más impor-tante en la determinación de la competitividadde una ciudad. De forma similar, las ciudadesnecesitan una fuerza de trabajo saludable paraalcanzar su potencial económico, y en laencuesta sólo 3% citó a la salud como el mayorfactor individual en la competitividad de unaciudad. Es por demás bien notorio que la salud,la educación y el bienestar de los ciudadanospuede ser un factor tan importante para atraerinversión y lograr crecimiento como la infraes-tructura física de transporte.

Las preocupaciones ambientales sonimportantes, pero a veces resultan sacrifi-cadas por el crecimiento. Los encuestadostambién tienen una gran preocupación por losfactores ecológicos: en la encuesta, seis decada diez administradores urbanos piensanque su liderazgo en la ciudad reconoce el papel

* En este reciente reporte sobre ciudades competitivas, la OECD señala que factores como infraestructura y accesibilidad, industria yescala y estructura económica, capital humano y fuerza laboral, actúan como grandes determinantes de la competitividad de lasciudades. ** Por ejemplo, World Investment Prospects 2004, CEO Briefing 2005

de infraestructura en las áreas más pobres. Losencuestados en las ciudades emergentes sonlos que más piensan que la inversión en zonaspobres es inadecuada.

No es que en la encuesta los interesados noaprecien estos problemas. Educación y vivien-da son dos áreas donde los interesados dicenque existe alta necesidad de inversión. Sinembargo, las ciudades emergentes a menudocarecen de los recursos para atender esostemas efectivamente.

Mejor desempeño empieza con mejorgobierno. Los interesados están conscientesde que obtener dinero para invertir en mejorade servicios, aunque importante, no es el únicoasunto. En la encuesta, la planeación estratégi-ca de largo plazo emerge como el mayor pro-blema que afrontan los administradores urba-nos. Cuando se les preguntó sobre cuál era lamejor solución para los desafíos que enfren-tan, la mitad de los encuestados en esta áreacontestó que era una mejor planeación, frentea solamente 12% que citó la necesidad demayor financiamiento. El llamado para unmejor gobierno de ciudad está difundido conun tema relacionado, la necesidad de mayoreficiencia en la administración e implementa-ción de infraestructura. Solamente la mitad delos indagados en la encuesta dijo que la imple-mentación de las decisiones de infraestructurase estaba haciendo correctamente, aunqueesta proporción crece a aproximadamente dostercios para empleados del sector público yfuncionarios electos.

El financiamiento es, por supuesto, un temaimportante, y fue mencionado como tal cuan-do se les preguntó a los diferentes especialistasen infraestructura sobre sus desafíos. Lo que esclaro, sin embargo, es que los interesados enadministración urbana ven que el buen gobier-no es un prerrequisito para recabar fondos ygenerar valor al dinero. A este respecto, el

buen gobierno es la piedra angular de la com-petitividad. Un mal gobierno también actúacomo una barrera para alcanzar las metas deldesarrollo sostenible. Incluso en los países másdesarrollados, una reciente investigación de laOECD* sobre gobierno metropolitano discutiósobre cómo las actuales estructuras no estánbien definidas para balancear las necesidadesde competitividad económica y condiciones devida. Los tres principales obstáculos identifica-dos son: una fragmentación de la jurisdicciónadministrativa; sobre esfuerzo de las capacida-des financieras y fiscales de las localidadesmunicipales en las áreas metropolitanas; y unacarencia de transparencia y responsabilidad enlos procesos de toma de decisiones. Este repor-te conduce a identificar algunos rasgos quepueden contribuir a la doble meta de mejorarla competitividad y las condiciones de vida devastas regiones metropolitanas. Esto incluyegobiernos metropolitanos con mayor cobertu-ra, mejor coordinación e integración de políti-cas en áreas metropolitanas, y gobierno y pla-neación estratégica para soportar desarrollourbano más sostenible.

El gobierno de ciudad debe llegar a sermás transparente y responsable. En laencuesta, muchos interesados eran conscien-


tes de la necesidad de mejorar la transparenciaen el gobierno municipal. Sólo 44% de los inte-resados en administración urbana estuvieronde acuerdo en que su ciudad tiene transparen-cia y procesos de toma de decisiones consisten-tes cuando se trata de invertir en infraestructu-ra, mientras que 38% estuvo en desacuerdo, yel resto son neutrales frente al tema. La mitadde los encuestados cree que los procesos deofertar y otorgar de sus ciudades son el mayorobstáculo para la implementación oportuna deproyectos de infraestructura. Una vez más, lasmejoras en estas áreas son pasos vitales paraun mejor acceso al financiamiento. La inver-sión y el endeudamiento están crecientementeatados a medidas claras sobre cómo el dineroestá siendo gastado, y asegurarse de que losproyectos sean administrados de forma efi-ciente. Cuando el Banco Mundial firmó untrato con Nigeria en el año 2006 para otorgarleun préstamo de $200 millones de dólares,requeridos para mejorar el acueducto y elmanejo de los desperdicios sólidos en Lagos, elacuerdo incluyó cláusulas sobre transparenciay reportes financieros. La reforma política anivel metropolitano ha sido un factor clavepara mejorar la infraestructura en Bogota,Colombia. Un reciente estudio de caso**, enfa-tizó la importancia del liderazgo a nivel ciudad

51%

12%


Mejorar gestión/planeación

Fondos adicionales

Mejor educación 5%

La mejor soluciónpara administración urbana

* OECD Policy Brief, The reform of Metropolitan Governance, octubre 2000; OECD Policy Brief, Competitive Cities in the Global Economy, 2006** The Mobilization of Private Finance in Bogotá,



fragmentar el gobierno en la ciudad de México.El área total metropolitana consiste en cuatrounidades de gobierno principales: el DistritoFederal (que consiste en 16 sub-unidades); losestados de México e Hidalgo (con 59 gobiernosmunicipales); y el gobierno federal (el cualmantiene grandes responsabilidades en el díaa día). Las diferentes entidades gubernamenta-les dentro del área metropolitana claramentereconocen la necesidad de cooperación a nivelmetropolitano, como es evidenciado por elgran número de cuerpos coordinados que hansido creados para manejar temas específicos,pero el impacto total de estos ha sido mínimo.La impresión general es que estos planes estánpobremente atados a los canales políticos, através de los cuales son determinadas las deci-siones de inversión y de asignación de presu-puesto. Estos problemas resuenan en todaspartes. La ciudad de São Paulo es una de las 39ciudades con mayor área Metropolitana, ydonde el gobierno de la ciudad tiene grandesdesafíos en coordinar sus actividades con lascomunidades aledañas. El gobierno municipaladelantó un proceso de descentralización enlos años 60 sobre lo que era necesario paraatender los problemas de un rápido crecimien-to pero, como fue señalado en un recienteinforme del Centro para Becarios Woodrow Wil-son Internacional, una mejor coordinaciónmunicipal ahora resulta vital para mejorar laefectividad del gobierno metropolitano. Lacoordinación también es un tema mayor enBombay, donde existen múltiples agenciasadministrativas traslapando su autoridad confrecuencia. Se estima que, comparada conotras grandes ciudades, a Bombay le toma mástiempo realizar tareas típicas municipalescomo crear planes de edificación o regulaciónde construcciones**. Un equipo conjunto detarea de gobierno identificó una mejora degobierno como paso clave para convertir aBombay en una ciudad de clase mundial***. El

y tener un contexto político abierto, especial-mente en un país en desarrollo. Se han tomadoimportantes medidas, incluyendo reformasque conceden más autoridad a funcionarioslocales, haciéndolos responsables ante suselectores. La descentralización fiscal proveefuentes de financiamiento para programas einiciativas locales. La combinación de estosfactores, junto con un marco legal abierto,brinda una ventana para que los funcionarioslocales puedan ser más responsables frente alos temas locales, así como a las necesidadesde los pobres en particular.

Silos y pensamiento de corto plazo estánhaciendo retroceder a las megaciudades. Larazón fundamental por la que hay una pobre pla-neación, de acuerdo con los administradoresurbanos en la encuesta, es pobre coordinación ybajo liderazgo. Mientras que los líderes de opi-nión y los encuestados del sector privado sonparticularmente críticos, incluso un tercio de losempleados del sector público no están satisfe-chos con su propio desempeño en este tema. Lapobre coordinación entre silos departamentaleshace muy difícil a las ciudades proveer una res-puesta estratégica a los complejos desafíos deinfraestructura a lo largo de múltiples jurisdiccio-nes. Las interdependencias entre diferentesinfraestructuras están aparentemente sobrepa-sadas, a juzgar por la encuesta -el hecho de quese mejore el agua y el saneamiento sea raramen-te citado como un paso clave para la prevenciónen salud es un ejemplo clásico.

En la encuesta hay un mayor interés de losinteresados en el tema de administración inte-gral urbana por encima de las responsabilida-des separadas (61% contra 39%). Pero estoaparenta que las estructuras actuales de losgobiernos municipales a menudo impiden queesto ocurra. Por ejemplo, otro reporte* recien-te de la OECD analiza los desafíos adquiridos al

desafío de brindar soluciones integrales quepermitan un balance entre las necesidades dela ciudad y de la extensa región metropolitanaes reconocido por algunos, pero no por todos,de los interesados en la encuesta.

Una implicación de la investigación es queel modelo tradicional de gobierno municipaldebe ser reconsiderado. Como lo opuesto atener muchos departamentos alrededor de unamisma disciplina (por ejemplo, planeación,transporte y departamentos ambientales), lasciudades pueden adoptar “equipos de árealocal” que ofrezcan las habilidades multidisci-plinarias requeridas para brindar solucionesintegradas a nivel local. Esto debería ser combi-nado con una planeación central y con un equi-po que sea responsable de atender solucionesintegrales a lo largo de la región metropolitana.

Las ciudades realzan provisión sobre ges-tión de demanda. De cara a grandes presio-nes sobre servicios públicos, las ciudades tien-den a enfatizar soluciones basadas enaprovisionamiento. Esto no significa necesaria-mente construir más carreteras, vías férreas,hospitales y demás. Por el contrario, a menudohay una preferencia por incrementar la eficien-cia de la infraestructura existente opuesta a laconstrucción de nueva capacidad. Por ejemplo,los interesados en servicios de salud mencio-nan el caso de los sistemas integrados de servi-cios de salud; los relacionados con el transpor-te se inclinan por mejoras incrementales en lossistemas existentes; y los interesados en admi-nistración urbana contemplan la eficienciaofrecida por la Tecnología de Información (TI).En las ciudades donde se invierte en nuevacapacidad, esto tiende a ser combinado con eldeseo de una administración más eficiente deproyectos para alcanzar un mejor resultado. Lagestión de la demanda fue mencionada poruna minoría de los encuestados, pero nunca

* OECD Territorial Review, Mexico City, 2004 ** Mumbai City Development Plan, Appraisal Report, 2006,*** Transforming Mumbai into a World Class City, First report of the Chief Minister´s Task Force, 2004


emergió como una prioridad. Esto es ciertoincluso en las respuestas de los especialistas ensectores de infraestructura particular, unhallazgo que es quizás sorprendente dado quela gestión de la demanda ha sido un tema can-dente por varios años. A pesar del éxito denumerosos esquemas de peajes en vías de ciu-dades como Londres y Singapur, sólo una frac-ción de encuestados mencionó la gestión de lademanda como una prioridad para resolver losdesafíos de sus ciudades. Inclusive es muypoco probable que la gestión de la demanda seenuncie como solución clave por los interesa-dos en el sector de agua y aguas residuales, apesar del hecho de que muchos (incluyendo elPNUD) han argumentado los beneficios demedir y cobrar el agua.

La Tecnología de Información ayudará aalcanzar transparencia y rendimiento. LaTI puede jugar un rol importante en mejorar latransparencia, responsabilidad y eficiencia delos servicios municipales. Como medida detransparencia, un informe del Banco Mundialsobre gobierno de ciudad y globalización consi-deró aquellas ciudades que tienen un sitio deInternet que incluye información del presu-puesto de la ciudad y dan a conocer cómohacer negocios con ellas. Aquellas que cum-plieron este criterio tendieron a desempeñarsemejor en una variedad de servicios públicos.Por supuesto, así como se incrementa la trans-parencia, la TI puede mejorar el costo-eficien-cia. En Dinamarca, el país que está a la cabezaen lecturabilidad de contenidos electrónicos(e-readiness) según la clasificación del Econo-mist Intelligence Unit en 2006, las compraselectrónicas (e-procurement) están ahorrandoa los contribuyentes de impuestos 188 millo-nes de dólares por año. Los políticos de otraspartes también han caído en cuenta sobre losbeneficios de las estrategias del gobierno elec-trónico (e-government). Los ministros de la

Unión Europea han decretado que para 2010,al menos 50% de las compras públicas de lospaíses miembros deben hacerse en forma elec-trónica. En la encuesta, el valor de la tecnologíaes bien reconocido por los interesados enadministración urbana. Ocho de cada diezencuestados piensan que sus ciudades integra-rán de manera creciente Tecnologías de Infor-mación avanzadas dentro de su administracióny operaciones en los próximos 5 años. Es más,los encuestados pronostican un énfasis en digi-talización o gobierno electrónico por encimade contratar más gente en una razón de 2:1. Demanera interesante, los encuestados de las ciu-dades emergentes predicen casi los mismosénfasis de gobierno electrónico y digitalizaciónque los de las ciudades maduras y en transi-ción, sugiriendo que los beneficios de TI noestán restringidos a ciudades ricas solamente.

El sector privado tiene un papel que jugaren el incremento de eficiencia. La encuestanos muestra un cuadro mezclado sobre privati-zación. Generalmente, la mayoría de losencuestados predice la propiedad pública sobre

sectores de infraestructura y servicios. Sinembargo, la mayoría de los interesados tam-bién dice que están abiertos a las participacio-nes público-privadas (PPP's). No es de sorpren-der que los encuestados del sector privado seanaquellos más propensos a predecir la privatiza-ción. A pesar de esto, más de 70% de losencuestados del sector público y funcionarioselectos ven las PPP's como algo viable de cara aimplementar soluciones de infraestructura, ymás de 60% creen que privatizar la infraestruc-tura podría incrementar su eficiencia. Sorpresi-vamente, los encuestados citan como las princi-pales ventajas de la privatización el incrementode eficiencia, en lugar del dinero. Dado que lasPPP´s han sido percibidas tradicional y primaria-mente como una forma de motivar al sector pri-vado para incrementar los fondos, esto podríarepresentar un cambio significativo en la acti-tud. En contraste, las principales desventajas dela privatización son vistas como un potencialincremento en las tarifas del usuario final y unsuministro inadecuado para el grueso de lapoblación. Un reporte del Banco Mundial reco-noce que, mientras existe evidencia empírica

Enfoque predichoen administración urbana

Digitalización/gobierno electrónico

Más personal

64%36%




del crecimiento de los beneficios de la privatiza-ción, esto con frecuencia coincide con la insatis-facción y oposición entre ciudadanos y legisla-dores. El informe argumenta que en lugar deabandonar la privatización, se deberían redo-blar los esfuerzos para privatizar correctamen-te. Esto supone ajustar la privatización a las con-diciones locales. El reporte también alertacontra enfocarse solamente en transaccionesde privatización, arguyendo que las ciudades asu vez necesitan crear un marco de trabajo en elque las relaciones público-privadas puedantener éxito. Esto involucra desarrollo y protec-ción de las fuerzas competitivas, creación demarcos de regulación adecuada antes de la pri-vatización, introducción y refuerzo de transpa-rencia en los procesos de ventas, desarrollo deredes de seguridad social para los posibles afec-tados, y la introducción de mecanismos innova-dores de precios y subsidios para asegurar acce-so costeable a servicios básicos. Si se obtienende forma correcta estos temas complejos admi-tidos, los beneficios por eficiencia de la privati-zación pueden ser alcanzados.

Las megaciudades están buscando lide-razgo público. Es claro que muchos interesa-dos están abiertos a los beneficios de las parti-cipaciones público-privadas, pero tambiénestán renuentes a abandonar el control públicode los servicios. Por algo, nuestros especialis-tas en administración urbana hacen un llama-do al fortalecimiento del gobierno municipal.Como se mostró en las secciones de infraes-tructura de este reporte, los interesados pro-

nostican un énfasis en la propiedad pública. Lanecesidad de soluciones estratégicas a un nivelmás amplio de la ciudad está impulsando cam-bios hacia un mayor control central y autono-mía dentro del gobierno municipal. Hay unclaro énfasis en mayor regulación frente a ladesregulación en el futuro (58% contra 42%), yun prejuicio hacia la centralización frente a ladescentralización en la administración urbana(62% contra 38%). Así, parece que el gobiernoy el sector público buscarán ofrecer fuerte lide-razgo, lo que llevará a que el sector privadotenga que administrar e incrementar la eficien-cia de sus servicios.

75%

Las PPP´s son viables pormedio de implementaciónde soluciones deinfraestructura

ElectosEmpleados

Privados Líderesde

opinión

Papel de las alianzas público privadasy el sector privado

73%77%

70%64%

La privatización de lainfraestructura de la ciudadpodría incrementar laeficiencia

ElectosEmpleados

Privados Líderesde

opinión

63%

77%

63%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Preciosy Sostenibilidad

% Acuerdo


“Al elevar el precio [el vendedor de maíz escaso] desalienta el consumo, y logra que para todos haya máso menos, …. con economía y buena administración. ….Si no eleva el precio suficientemente alto,desalienta tan poco el consumo que la provisión de la estación escasea y no cubre el consumo…, élexpone a la gente a sufrir ... los pavorosos horrores del hambre”.

Adam Smith, La Riqueza de las Naciones (1776) Libro 4, Capítulo 5

La relación entre provisión, precios y gestión de

demanda ha sido por largo tiempo el corazón de la

economía. También ha sido el corazón de la

estrategia del desarrollo sostenible. Los certificados

de mercado canjeables por emisión de carbón de

Kyoto son sólo un ejemplo.

Para que las megaciudades obtengan agua,

combustible, y atiendan las restricciones de

transporte, los precios correctos juegan un rol

importante en la construcción de una infraestructura

sostenible, dejando a un lado la ingenuidad

empresarial para soportar la trinidad ambiental:

reducir, reutilizar y reciclar. Beijing, por ejemplo, una

ciudad que enfrenta serios cortes de agua y donde

sus bajos precios incentivan un consumo rampante,

ha visto nueve incrementos de precio del agua en los

últimos 15 años, elevando el precio un 3,000%,

aunque para el costo de vida promedio de sus

habitantes es de solo 1.8% de su costo total. Entre

2001 y 2005, el uso general de agua bajo 15%. La

Unión Europea también ha adoptado esta estrategia:

su Directiva Marco de Agua requiere fijar precios para

2010 que promuevan la eficiencia del recurso.

Los precios también pueden afectar el uso de la

electricidad y el tipo de combustible utilizado para

generar energía. Las políticas de Dinamarca de

fijación selectiva de impuestos de combustibles

fósiles en los años 90 fueron la base para alcanzar el

vasto incremento en eficiencia de energía: su

intensidad de energía, o uso de energía por unidad de

PIB, está 35% por debajo del promedio de los estados

miembros de la Asociación de Energía Internacional, y

su sector de energía renovable ahora provee 25% del

total de su energía. La fijación de precios por uso de

carreteras puede incluso dar resultados más rápidos

en transporte. En sus primeros 6 meses, el cobro por

congestión en el centro de Londres trajo una

reducción de 30% en vehículos no exentos que

entraban a la zona de carga, y muchos de estos

ocupantes han cambiado a medios más sostenibles

de viaje, como el transporte público.

Sin embargo, el éxito en este tipo de gestión de

demanda requiere más que simplemente tomar el

dinero de la gente. Primero, los nuevos cobros deben

ser correctamente definidos. Los incrementos de precio

funcionan mejor en algunos lugares que en otros. Por

ejemplo, el mercado para el uso de agua reciclada

residencial es relativamente inelástico. En agua

reciclada, la industria y con frecuencia usuarios de

agricultura (a menudo altamente subsidiados) e incluso

jardineros son mucho más receptivos: los altos precios

llevaron a mejorar 25% la eficiencia de irrigación en

Chile entre 1975 y 1992, y numerosas compañías en

Chennai (India), en lugar de pagar por costosos

proveedores privados, están tratando sus propias aguas

residuales. Incluso más importante, tales cobros

requieren ganar terreno para obtener mayor apoyo

político. A pesar de usar mecanismos de mercado, los

cobros que promueven la sostenibilidad no están

impulsados por el mercado: por ejemplo, una caída

cíclica en los precios del petróleo es más fácil que eleve

el calentamiento global que lo reduzca. La definición de

precios, y su aceptación por los consumidores, es un

proceso profundamente político y costoso cuando es

mal juzgado. La gran concesión de agua de

Cochabamba en Bolivia colapsó en 1999 luego de

protestas por el cobro de un agua que antes era gratis,

colocando un amargo fin a los planes de una nueva

represa y planta purificadora; y a principios de 2005 los

residentes de Edimburgo votaron tres a uno contra los

modelos de cobro por congestionamiento basados en el

exitoso esquema de Londres, reduciendo la

probabilidad de expandir esta acción a otras ciudades

en Gran Bretaña. ¿Constituyen los precios de mercado

una gran desventaja para los pobres? Algunas formas de

servicio subsidiado para aquellos que están

simplemente en la indigencia será esencial, pero en la

práctica los principales beneficiarios de los cobros por

infraestructura son, cuando son construidos

adecuadamente, los más pobres. Según el PNUD, en las

megaciudades la gente que está menos conectada a los

sistemas de agua son los residentes más pobres,

especialmente aquellos que viven en zonas deprimidas

y que deben pagar exorbitantes precios agua

embotellada de dudosa calidad. En Bangalore y

Katmandú, 30% o más de estos beneficios van para el

20% de la población más rica. Utilizar el cobro de agua

para financiar la expansión de la red a las zonas pobres

de la ciudades, como lo hace la empresa privada de

agua en Abidján, hace más al reducir los costos para los

más pobres que darles el agua gratis. De forma similar,

en Londres, aquellos que no pueden pagar el costo por

congestionamiento probablemente no puedan

comprar un auto. Los fondos crecen para mejorar el

transporte público que ellos usan, y la mejora en la

calidad de aire y la reducción del ruido en su ambiente

urbano no les cuesta nada.

Así, los costos adecuadamente estructurados y

definidos pueden ayudar a una infraestructura más

sostenible y además contribuir a las tres metas de los

líderes urbanos: una ciudad más competitiva, un

mejor ambiente y una calidad de vida mejorada para

todos los residentes. Adam Smith estaba en lo

correcto: fijar un precio correcto es un deber moral así

como una operación económica.

Densas, vastas y complejas, las megaciuda-des plantean desafíos de escala sin prece-

dentes a los planificadores y administradoresurbanos, así como a aquellos responsables porla provisión de servicios básicos e infraestructu-ra. Es claro que cada ciudad tiene sus propiosproblemas y circunstancias que atender. Sinembargo, esta investigación ha resaltado unnúmero de temas comunes y tendencias quedarán forma a la evolución de las megaciudadesen los años por venir.

La mayoría de los interesados ven la com-petitividad económica como una prioridad.Esto es comprensible: a menos que las mega-ciudades puedan crear riqueza y atraer inver-sión, no podrán crear los empleos que necesi-tan sus crecientes poblaciones, ni atraerán los

Conclusiones


11recursos financieros necesarios necesitanpara atender los inmensos desafíos que afron-tan. Sin embargo, mientras áreas como lainfraestructura de transporte son reconocidascomo un elemento vital para la competitivi-dad, los interesados con frecuencia pasan poralto la importancia económica de otras áreas,en particular educación, salud y serviciosbásicos como el agua.

Los interesados en la ciudad conceden granimportancia a las consideraciones ambientales, yexiste una clara aspiración a focalizarse en solu-ciones más sostenibles en muchos de los sectoresde infraestructura. Sin embargo, la encuesta tam-bién sugiere que, cuando se trata de llevar losretos a la realidad, las consideraciones ecológicaspueden ser sacrificadas en la carrera por el creci-

miento económico. En particular en las ciudadesemergentes, la economía y la ecología todavía seven a menudo como contradicciones.

¿Podrá reconciliarse el deseo de los intere-sados en brindar soluciones más ecológicascon la necesidad de obtener crecimiento?Esta es la pregunta que está en el corazón deldebate del desarrollo sostenible, y una que nopuede ser completamente respondida en undocumento de este tamaño. No obstante, unmayor enfoque sobre la gestión de la deman-da, un concepto que la encuesta indica quetodavía le falta mayor aceptación global, seríauna forma en la que las ciudades puedandesarrollar infraestructura más sostenible.Una falla en el monitoreo y manejo del uso demuchos servicios (por ejemplo, uso de carre-


Conclusiones

La búsqueda de eficiencia mejorada puederequerir que las megaciudades subcontratenla administración de más servicios con el sec-tor privado.

Uno de los hallazgos más sorprendentes enla encuesta es el hecho de que la principalventaja percibida de la operación del sectorprivado es eficiencia mejorada, más que elacceso a financiamiento.

En aquellas ciudades donde se incrementala participación del sector privado, se necesi-tará crear un marco adecuado para teneréxito. Existe una variedad de modelos dispo-nibles, donde la propiedad y la operación delos servicios pueden ser compartidas. No obs-tante, cuando se generan sociedades con elsector privado, las consecuencias deben ser

bien pensadas, y el éxito requerirá un enfoquede privatización “sensitivo al contexto”, concontrol total (y responsabilidad) reposandoen el sector público.

En conjunto, la investigación indica que lasmegaciudades están pasando de una adminis-tración pasiva de servicios a una gerencia acti-va de sus infraestructuras.

Esto conlleva un deseo de fuerte controlpúblico de los servicios y la habilidad para brin-dar una respuesta estratégica a toda la ciudadde cara a los desafíos que afronta. Si se colocanmodelos comprensivos de gobierno y estructu-ras eficientes de administración, la atractividadeconómica, la protección ambiental y la calidadde vida para todos los ciudadanos no deben sermetas contradictorias.

teras o agua) también crea problemas en ele-var las utilidades. Un factor clave en esto serála fijación del precio correcto de los serviciospara soportar metas sostenibles.

La provisión en cada una de estas áreasrequerirá nuevas estructuras de gobierno yadministración más eficiente. Los interesadosestán muy conscientes de ello, pero la provi-sión es engañosa. Las estructuras de gobiernonecesitan brindar soluciones integrales a lolargo de sectores de infraestructura, lo cualequilibra las necesidades de la ciudad con elárea más amplia metropolitana y toma encuenta la interdependencia entre las diversasinfraestructuras. Esto puede significar unnuevo enfoque no departamental para laadministración de las ciudades.

Este informe estudia desafíos de infraes-tructura y tendencias de gobierno en las

megaciudades más grandes del mundo. Lainvestigación se enfoca en cinco sectores críti-cos de infraestructura: transporte, agua, elec-tricidad, salud, y protección y seguridad. Tam-bién mira cómo la administración urbana estáevolucionando para atender estos retos, basa-dos en los puntos de vista de un rango de inte-resados municipales.

La ONU define una metrópolis como una“megaciudad” si ésta tiene una población de10 millones o más. Este informe se concentraen 25 megaciudades y áreas metropolitanas,muchas de las cuales fueron seleccionadasporque están entre las más pobladas ciudadesdel mundo*.

Entre las elegidas se incluyen algunosgrandes conglomerados metropolitanoscomo la cuenca del Ruhr en Alemania (con ungran número de municipalidades indepen-

Apéndice


dientes). Londres, que tiene menos de 10millones de habitantes, fue escogida por suimportancia económica.

Los hallazgos en este reporte se basanprincipalmente en las siguientes bases deinvestigación y metodología.

Encuesta de interesados: este reporte sebasa en una encuesta realizada a 522 intere-sados diseminados a lo largo de 25 ciudades,con aproximadamente 20 entrevistas por ciu-dad**. La encuesta fue conducida por Glo-beScan*** entre septiembre 28 y noviembre17 de 2006, tanto en persona como por telé-fono. Los encuestados incluyeron cuatro gru-pos de interés: líderes políticos electos (fun-cionarios electos); empleados de lamunicipalidad (empleados); proveedores deinfraestructura del sector privado, gerentesde compañías de construcción y financistas(privados); y personas que están en roles que

influyen en la toma de decisiones sobre infra-estructura e instrumentadores como líderesde opinión, académicos, Organizaciones NoGubernamentales y medios de comunicación(líderes de opinión). Sesenta y nueve porciento de los encuestados tiene por lo menosdiez años de experiencia en infraestructuraurbana.

Diagnósticos de ciudad: MRC McLean Hazelrealizó un análisis de los sectores críticos deinfraestructura en ocho de las 25 ciudadescubiertas por este reporte.

Las megaciudades estudiadas fueron:Estanbul, Turquía; Lagos, Nigeria; Londres,Inglaterra; Moscú, Rusia; Bombay, India;Nueva York, Estados Unidos; Shangai, China;y São Paulo, Brasil. Este proyecto se basóexclusivamente en fuentes de datos secunda-rias (por ejemplo, estudios existentes y seriesde datos).

12

* Basado en metodología utilizada en Megaciudades-Megariesgos: Tendencias y desafíos para seguros y administración de riesgos, Munich Re, 2004** Las gráficas en este reporte solamente muestran los factores mencionados con mayor frecuencia y no en todos los casos suman 100%*** y varias compañías socias locales


Metodología

elemento relacionado del estudio de MRCMcLean Hazel ha sido realizar un análisis de siexisten grupos de megaciudades lógicos y sim-plificados para facilitar la comprensión de losprocesos y dinámicas de urbanización sobreuna base global. Estas agrupaciones debían serlo suficientemente fuertes como para realizarun primer orden de generalización con el fin desimplificar el análisis posterior y proveer unacomprensión común sobre los temas clave.

Nuestro análisis se basa en tres arquetiposprincipales: ciudades emergentes, ciudadesen transición y ciudades maduras, utilizandouna grilla de dos ejes sobre los datos fácilmen-te disponibles.

La metodología empleada utiliza una combi-nación de Producto Bruto Metropolitano (PBM)para ubicar las ciudades en el eje vertical y unaaproximación para el nivel social y desarrollofísico en el eje horizontal. El PBM fluctuó aproxi-madamente entre 1,500 euros/cápita para las

ciudades emergentes, a 5,000 euros/cápitapara las ciudades en transición, hasta 30,000euros/cápita para las ciudades maduras.

La aproximación para el desarrollo social yfísico fue una medida compuesta que utilizalos puntajes nacionales del Índice de Desarro-llo Humano de las Naciones Unidas, los punta-jes de ciudad de la Encuesta de Calidad deVida de 2006 de los consultores de recursoshumanos Mercer, y los puntajes nacionalesdel Índice de Percepción de Corrupción deTransparencia Internacional.

Cada índice fue traducido a una escalacomún con el propósito de desarrollar lamedida compuesta. El índice compuesto tuvoun rango de valor típico de 0.40 para las ciu-dades emergentes, 0.60 para las ciudades entransición, y 0.98 para las ciudades maduras.La prueba de sensibilidad, al variar los pesosde estos tres índices, reveló pequeños cam-bios en la agrupación de ciudades

El Índice de Desarrollo Humano de la ONU esuna medida comparativa estándar que muestra elnivel de bienestar de los países. Emplea medidasde expectativa de vida, alfabetismo, educación yestándares de vida de países en el mundo, y esutilizado para evaluar el nivel de desarrollo de unpaís y para medir el impacto de las políticas eco-nómicas sobre la calidad de vida.

El Índice Mercer de Nivel de Calidad deVida de una ciudad está basado en valoracio-nes y evaluaciones detalladas sobre 39 aspec-tos clave determinantes de calidad de vida,agrupados en categorías que incluyen:ambiente político y social; ambiente econó-mico; ambiente sociocultural; consideracio-nes médicas y de salud; escuelas y educación;y servicios públicos y transporte.

El Índice de Percepciones de Corrupciónclasifica más de 150 países por sus niveles decorrupción percibidos, y es determinado porvaloraciones de expertos y encuestas de opi-nión.

Un objetivo primario del proyecto fue desa-rrollar una comprensión sobre las característi-cas funcionales clave de las megaciudadescon base en una visión sector por sector, elnivel de servicio provisto, los desafíos másdifíciles que afrontan, las soluciones emplea-das para superar estos desafíos y las barrerasimportantes que quedan por superar. Dondefue posible, la investigación de MRC McLeanHazel se concentró en una región metropoli-tana completa; donde la disponibilidad dedatos y temas excluyó la visión metropolitanacompleta, el foco se hizo sobre las ciudadesesenciales dentro de la región.

Arquetipos de ciudad: es reconocido que lasciudades son únicas, y que cada ciudad hoy endía es un reflejo de su propia y singular mezclade historia social, política y económica. No obs-tante, como un principio de organización parael estudio de las megaciudades, un segundo

Encuesta de interesados

Electos:100 (19%)

Privados:108 (21%)

Líderes deopinión:

130 (25%)

Muestra total:522 (100%)

Empleadospúblicos:184 (35%)

Editor: Siemens AGComunicaciones Corporativas (CC)Wittelsbacherplatz 2, 80333 MunichPor el editor: Stefan [email protected] (Tel. +49 89 636 83110).

Oficina Editorial:Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit

Investigación: GlobeScan, TorontoMRC McLean Hazel, Edinburgh

Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis MunichInternet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl, Ulrike Zechbauer, Siemens AGDiseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.

Versión en español: GettyTraducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región AndinaRevisión / Diseño: Siemens S.A., Región AndinaGatos Gemelos Ltda., Bogotá.Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá.

Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63). El copyright de todas las otras imágenes es propiedad de Siemens AG.

Impreso en Colombia. La reproducción de estos artículos en todo o en parterequiere el permiso del editor. Esto también aplica para almacenamiento enbases de datos electrónicas,sobre el Internet y la reproducción en CD-ROM.

Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de estainformación, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o susafiliadas pueden aceptar responsabilidad alguna o ser vinculados por ladependencia de cualquier persona sobre esta información.

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Un proyecto de investigación conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Patrocinado por Siemens

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