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Rechtsanwalt Gregor Franßen, EMLE (Madrid) Auswirkungen der Abfallrahmenrichtlinie auf die Abfallwirtschaft in Deutschland und Europa VKS im VKU / Dr. Obladen und Partner 25. März 2010, Berlin Der Verwertungsbegriff und die Abgrenzung Recycling, sonstige Verwertung und Beseitigung

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Page 1: Der Verwertungsbegriff und die Abgrenzung Recycling ... · – Ende der Abfalleigenschaft: Voraussetzungen gemäß § 5 Abs.1 KrWG-AE ... bei der Verbrennung anfallende weitere Abfälle

Rechtsanwalt Gregor Franßen, EMLE (Madrid)

Auswirkungen der Abfallrahmenrichtlinie auf die Abfallwirtschaft in Deutschland und Europa

VKS im VKU / Dr. Obladen und Partner25. März 2010, Berlin

Der Verwertungsbegriff und die Abgrenzung Recycling, sonstige Verwertung und Beseitigung

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Inhaltsverzeichnis

Thema

Verwertung gemäß KrWG-AERecycling gemäß KrWG-AERecycling und AbfallendeEnergetische Verwertung(Berg-)Versatz / VerfüllungVerwertung und VerwertungsquotenBeseitigung gemäß KrWG-AE

Seite

3479

161720

25. März 2010 Seite 2Verwertungsbegriff – Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid)

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Verwertung: Legaldefinition des § 3 Abs. 22 KrWG-AE– jedes Verfahren– Hauptergebnis: Zuführung der Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren

Wirtschaft zu einem sinnvollen Zweck– sinnvoller Zweck:

Ersetzung anderer Materialien, die ansonsten zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären; oderVorbereitung von Abfällen, dass sie diese Funktion erfüllen können

– Orientierung: Anhang II zum KrWGdient dem Hauptziel des KrWG, natürliche Ressourcen zu schonenVerwertung bildet Ebenen 2 bis 4 der Abfallhierarchie gemäß § 6 Abs. 1 KrWG-AE

Verwertung gemäß KrWG-AE

Verwertungsbegriff – Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid) 25. März 2010

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Recycling: Legaldefinition des § 3 Abs. 24 KrWG-AE– jedes Verwertungsverfahren– Aufbereitung von Abfallmaterialien zu Erzeugnissen, Materialien und Stoffen– für den ursprünglichen Zweck oder andere Zwecke– einschließlich Aufbereitung organischer Materialien– ausgeschlossen:

energetische VerwertungAufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff bestimmt sindAufbereitung zu Materialien, die zur Verfüllung bestimmt sind

§ 3 Abs. 24 KrWG-AE entspricht Art. 3 Nr. 17 EG-AbfRRLRecycling entspricht stofflicher Verwertung i.S.d. § 4 III 1 Var. 1 bis Var. 3 KrW-/AbfG (mit Ausnahme der Verfüllung)

Recycling gemäß KrWG-AE (1)

Verwertungsbegriff – Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid) 25. März 2010

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Recycling gemäß KrWG-AE (2)Verknüpfung zum Verwertungsbegriff:

– ursprünglicher/anderer Zweck (Recycling) = sinnvoller Zweck (Verwertung)– Aufbereitung (Recycling) = Vorbereitung (Verwertung)

Einstufung in Abfallhierarchie gemäß § 6 Abs. 1 KrWG-AE:– Recycling bildet grundsätzlich die Hierarchie-Ebene 3– Ausnahmen vom Recycling gehören zur Hierarchie-Ebene 4

Herausnahme der energetischen Verwertung:– hierarchische Zurücksetzung der energetischen Verwertung gegenüber der

stofflichen Verwertung in Form des Recyclings– erfasst auch Herstellung von Ersatzbrennstoffen und Rückgewinnung von

Kraftstoffen („Verwendung als Brennstoff“)– wohl keine Abgrenzungsprobleme Recycling / energetische Verwertung– aber: Gegenausnahme für Rückgewinnung von Primärbrennstoffen (z.B.

Gewinnung von Erdöl aus erdölhaltigen Bohrcuttings) wünschenswert

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Recycling gemäß KrWG-AE (3)Herausnahme der Verfüllung:

– hierarchische Zurücksetzung ggü. stofflicher Verwertung in Form des Recyclings– Verfüllung ist weit gefasster Begriff:

untertägiger Versatz gemäß VersatzV ist sicher erfasstAbgrenzungsproblem 1: Verfüllung von was?

auch Verfüllung obertägiger Restlöcher?auch Verfüllung in Betrieben (obertägig und/oder untertägig), die nicht der Bergaufsicht unterstehen?auch Verfüllung bestehender technischer Bauwerke (alte Lager-Bunker, Keller und sonstige Bauwerke im Boden, die stabilisiert werden müssen)?auch Verfüllung neu zu errichtender Bauwerke (z.B. Landschafts-bauwerke, Lärmschutzwälle)?oder gar Verfüllung von Produkten (z.B. „Verfüllung“ von Polstern)?

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Recycling gemäß KrWG-AE (4)Abgrenzungsproblem 2:

Recycling-Definition in § 3 Abs. 24 KrWG-AE spricht von „Verfüllung“§ 6 Abs. 1 KrWG-AE nennt als typisiertes Regelbeispiel für die 4. Ebene der Abfallhierarchie „Bergversatz“ (nicht Verfüllung)Wortlaut sollte abgestimmt werden!

– Abgrenzungsprobleme gehen zurück auf Art. 3 Nr. 17 EG-AbfRRL– aber: deutscher Gesetzgeber kann und sollte es besser machen

Klarstellung des Verfüllungsbegriffs zumindest in Gesetzesbegründung– ggf. begründungsbedürftig, wenn Zurücksetzung nur von Versatz/Verfüllung bei

Bergbau/Abgrabungen, nicht aber von Verfüllung bestehender / zu errichtender technischer Bauwerken und/oder von Produkten:

in allen Fällen muss ein bestimmtes Volumen dauerhaft stabil ausgefüllt werdenin allen Fällen wird im Wesentlich das Volumen der Abfälle für technische Zwecke/Funktion genutzt

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Recycling und Abfallende (1)

Verknüpfung zum Ende der Abfalleigenschaft:– Ende der Abfalleigenschaft: Voraussetzungen gemäß § 5 Abs.1 KrWG-AE– Voraussetzungen für Abfallende:

Durchlaufen eines Verwertungsverfahrens (hier: Recycling)Beschaffenheit der Abfälle bzw. Stoffe/Gegenstände:

üblicherweise Verwendung für bestimmte Zwecke (wie Recycling)Markt/Nachfrage (zusätzlich)Erfüllung aller Anforderungen/Rechtsvorschriften für Zweckbestimmung und Normen für Erzeugnisse (zusätzlich)durch Verwendung keine schädlichen Auswirkungen auf Mensch/Umwelt (zusätzlich)

solange Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 KrWG-AE nicht erfüllt sind, ist der Recycling-/Verwertungserfolg nicht eingetreten

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Recycling und Abfallende (2)zudem § 5 Abs. 2 KrWG-AE: VO-Ermächtigung

– Bestimmung von Bedingungen für Abfallende für bestimmte Stoffe/Gegenstände– Bestimmung von Anforderungen zum Schutz von Mensch/Umwelt,

insbesondere Grenzwerte für Schadstoffe– Recycling dient der Rohstoffsubstitution; Rohstoffsubstitution ist

ausgeschlossen, wenn Voraussetzungen einer auf § 5 Abs. 2 KrWG-AE gestützten VO nicht erfüllt werdenBestimmungen einer gemäß § 5 Abs. 2 KrWG-AE erlassenen VO werden

Ende des Recyclings / der Verwertung festlegen und dadurchQualitäten der Recyclingverfahren selbst bestimmen:

ist Abfallende beabsichtigt, dann wird Recycling auf Erreichung der Abfallende-Voraussetzungen ausgerichtetist Abfallende nicht beabsichtigt (v.a.: Vermeidung der Pflichten nach REACh-VO), wird Recycling auf (auch hochwertige) Aufbereitung ohne Erreichung der Abfallende-Voraussetzungen ausgerichtet

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Energetische Verwertung (1)

keine LegaldefinitionAnforderungen: Anhang 2 (R1) zum KrWG-AE

– Hauptverwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung ist Verwertung

– Voraussetzung bei der Verbrennung fester Siedlungsabfälle (MVA) gemäß *-Anmerkung: Energieeffizienz

0,60 bei bis zum 31.12.2008 genehmigten Anlagen0,65 bei ab dem 01.01.2009 genehmigten AnlagenEnergieeffizienz-Formel berücksichtigt die im verbrannten Abfall pro Jahr enthaltene Energie anhand des unteren Heizwertes

– gilt nicht für Verbrennung anderer als fester Siedlungsabfälle, also v.a. nicht für Verbrennung von Sonderabfall (SVA)

insoweit gelten allgemeine Verwertungskriterien gemäß Legaldefinition in§ 3 Abs. 22 KrWG-AE

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Energetische Verwertung (2)

Einstufung in Abfallhierarchie gemäß § 6 Abs. 1 KrWG-AE:– grundsätzlich Hierarchie-Ebene 4– gegenüber stofflicher Verwertung in Gestalt des Recyclings grundsätzlich

nachrangig§ 8 Abs. 3 KrWG-AE: VO-Ermächtigung

– für bestimmte Abfallarten– Bestimmung des Vorrangs oder Gleichrangs einer Verwertungsmaßnahme oder

sonstige Festlegung der besten Verwertung– auf Grundlage der in § 6 Abs. 2 Satz 3 KrWG-AE festgelegten Kriterien:

zu erwartende EmissionenMaß der Schonung der natürlichen Ressourceneinzusetzende oder zu gewinnende EnergieAnreicherung von Schadstoffen

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Energetische Verwertung (3)

§ 8 Abs. 2 KrWG-AE: Auffangtatbestand für energetische Verwertung– besondere Voraussetzungen für den gesamten Bereich der energetischen

Verwertung– solange Vorrang nicht gemäß § 8 Abs. 3 KrWG-AE in VO festgelegt– energetische Verwertung nur unter bestimmten Bedingungen zulässig:

Heizwert des einzelnen Abfalls muss – ohne Vermischung mit anderen Abfällen – mindestens 11.000 kJ/kg betragenbei der Verbrennung anfallende weitere Abfälle müssen möglichst ohne weitere Behandlung verwertet oder abgelagert werden können

doppelte Berücksichtigung des Heizwertes:relativ zu anderen Faktoren in Energieeffizienz-Formelabsolut als Kriterium für Zulässigkeit der energetischen Verwertung

– gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 2 KrWG-AE: weitergehende Anforderungen an die konkrete Verbrennungsmaßnahme im Einzelfall möglich

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Energetische Verwertung (4)

Wirkung des Heizwert-Kriteriums: doppelte Zurücksetzung– 1. Zurücksetzung gegenüber Recycling durch Abfallhierarchie (4. Ebene)– 2. Heizwert-Kriterium im Einzelfall wie „Rückverweisung“:

zwar ist energetische Verwertung in Anwendung der Hierarchie gemäß § 6 Abs. 1 KrWG-AE und der Hierarchie-Kriterien gemäß § 6 Abs. 2 KrWG-AE im Einzelfall bessere Lösung gegenüber Recycling (andernfalls wäre Verbrennung ohnehin unzulässig)trotzdem darf unterhalb von 11.000 kJ/kg trotzdem nicht verbrannt werdenalso entweder doch Recycling, obwohl in Anwendung der Hierarchie-Kriterien gemäß § 6 Abs. 2 KrWG-AE schlechtere Lösungoder Beseitigung (weil sonstige stoffliche Verwertung, insbesondere Verfüllung, wohl ausscheidet)

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Energetische Verwertung (5)

– Problem 1: generelle Teil-Sperrung der Hierarchie-Ebene 4daher keine Möglichkeit, Hierarchie-Kriterien gemäß § 6 Abs. 2 i.V.m. Hochwertigkeit-Kriterien gemäß § 8 Abs. 1 KrWG-AE im Einzelfall anzuwendenWiderspruch zur Abfallhierarchie und zur angestrebten Hochwertigkeit möglich!

– Problem 2: unverständlich unter Geltung der Energieeffizienz-Formel, weil Heizwert als Abgrenzungskriterium funktionell überflüssig:

früher nur Heizwert-Kriterium zur einfachen Abgrenzung energetische Verwertung / Beseitigungaber seit EuGH-Rspr. aus 2003 ohnehin aufwändige Einzelfall-Betrachtungjetzt aber Energieeffizienz-Kriterium, das einmal für die gesamte Anlage angewendet wird

– Problem 3: sachlich fragwürdig, weil z.B. Rohbraunkohle-Heizwert = 8.000 kJ/kg

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Energetische Verwertung (6)

– Problem 4: Konformität mit EG-AbfRRL sehr zweifelhaftnach EuGH-Rspr. ist Heizwert keine Kriterium für Verwertungzudem: Art. 3 Nr. 15 i.V.m. Anhang II R1 EG-AbfRRL ist abschließendzwar Anforderungen an Zulässigkeit von Verwertungsmaßnahmen möglichaber Heizwertkriterium wirkt wie Abgrenzungskriterium:

unabhängig vom einzelnen Abfall (Heizwertkriterium gilt für alle Abfälle, die energetische verwertet werden)unabhängig von den Qualitäten des Verbrennungsprozessesunabhängig von weiteren Umständen wie Ort der Verbrennung, Auswirkungen des Verbrennungsprozesses auf Umwelt/MenschVergleich: es gibt kein „Schadstoffkriterium“(maximale Schadstoff-belastung als Zulässigkeitskriterium für jede stoffliche Verwertung jeglichen Abfalls)

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Energetische Verwertung (7)

zudem muss Heizwertkriterium auf Hierarchie-Kriterien gemäß § 6 Abs. 2 KrWG-AE (vgl. Art. 4 Abs. 2 EG-AbfRRL) gestützt werden können

in Betracht kommendes Kriterium: einzusetzende oder zu gewinnende Energie (§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 KrWG-AE)ist aber für MVA bereits über Energieeffizienz-Formel gemäß Anhang 2 R 1 KrWG-AE berücksichtigt (s.o.)

– insgesamt: Heizwert-Kriterium zeigt, dass BMU der Abfallhierarchie nicht trautsprachlich setzt § 8 Abs. 2 Satz 1 KrWG-AE Vorrang-Bestimmung in VO zu Gunsten andersartiger Verwertungsmaßnahme voraus, obwohl energetische Verwertung hierarchisch ohnehin nachrangig istwohl zu viel Verbrennung befürchtet:

Zweifel an Behördenvollzug?Gefährdung der Verwertungsquote nach § 13 Abs. 2 KrWG-AE?)

Verwertungsbegriff – Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid) 25. März 2010

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Energetische Verwertung (8)energetische Verwertung und § 3 Abs. 22 KrWG-AE

– relevant v.a. für die Verbrennung von Sonderabfällen (s.o.)– § 3 Abs. 22 KrWG-AE stimmt mit Art. 3 Nr. 15 EG-AbfRRL überein– wichtige Neuerungen in § 3 Abs. 22 KrWG-AE:

Hauptergebnis, nicht Hauptzweck: Objektivierung der Abgrenzung zwischen energetischer Verwertung und thermischer Beseitigungsinnvoller Zweck „in der weiteren Wirtschaft“: Effekt der Rohstoffsubstitution darf nunmehr auch außerhalb der Verbrennungsanlage erfolgen

– BMU-Begründung zu § 3 Abs. 22 KrWG-AE:Rohstoff- oder Brennstoffersatz ist ausschlaggebendSubstitutionseffekt auch außerhalb der Anlage ausreichendz.B.: Auskoppelung von MVA-Fernwärme in ein Fernwärmenetz

deutliche Erleichterungen für die energetische Verwertung

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Energetische Verwertung (9)§ 8 Abs. 2 Satz 3 KrWG-AE: Ausnahme für nachwachsende Rohstoffe

– Ausnahme vom Heizwertkriterium– für die energetische Verwertung von Abfällen aus nachwachsenden Rohstoffen– BMU-Begründung:

Berücksichtigung von Besonderheiten bei nachwachsenden Rohstoffenentscheidend: ausgeglichene CO2-BilanzHeizwert erscheint verzichtbar

– Kritik:einzelner Aspekt (CO2-Bilanz) wird isoliert herausgegriffenweitere Kriterien der Abfallhierarchie und der Hochwertigkeit sind bei der Entscheidung über die Ausnahme unberücksichtigt geblieben

– wichtig: nur Ausnahme vom Heizwert-Kriterium im Einzelfall müssen Hierarchie-Kriterien (v.a. Lebenszyklus und Ressourcenschonung) berücksichtigt werden, denn stoffliche Verwertung im Einzelfall evtl. besser/hochwertiger

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(Berg-)Versatz / Verfüllung

§ 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG-AE: „Bergversatz“– typisches Regelbeispiel für sonstige Verwertung der 4. Hierarchieebene– sicher erfasst: Versatz untertägiger Hohlräume in der Bergaufsicht

unterstehenden Betrieben– aber verschiedene Unklarheiten bei der sonstigen Verwertung (s.o.):

Verfüllung obertägiger Abgrabungen erfasst?Verfüllung in Betrieben, die nicht der Bergaufsicht unterstehen, erfasst?Verfüllung in bestehenden / zu errichtenden technischen Bauwerken erfasst?„Verfüllung“ in Produkten

Wortlaut von § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG-AE („Verfüllung“) und § 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG-AE („Bergversatz“) sollte vereinheitlicht werdenBegriffe (Verfüllung, Versatz oder Bergversatz) sollten zumindest in Begründung klargestellt werden

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§ 13 KrWG-AE: Maßnahmen zur Förderung der Verwertung– Abs. 1: ggf. Trennung Papier, Metall, Kunststoff und Glas ab 2015– Abs. 2: Verwertungsquote für Siedlungsabfälle ab 2020– Abs. 3: Verwertungsquote für nicht gefährliche Bau- und Abbruchabfälle ab 2020– Abs. 4: Berichtspflichten für oberste Länder-Abfallwirtschaftsbehörden ab 2014– Abs. 5: VO-Ermächtigung

Präzisierung der Zielvorgaben nach Abs. 2 (Siedlungsabfälle)Präzisierung der Zielvorgaben nach Abs. 3 (Bau- und Abbruchabfälle)Anforderungen an die Ermittlung der ZielvorgabenBestimmung von Form und Inhalt der Dokumentationnicht: Getrennthaltungspflichten nach Abs. 1, insoweit aber wohl VO-Ermächtigung gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 2 KrWG-AE

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Verwertung und Verwertungsquoten (1)

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Verwertung und Verwertungsquoten (2)§ 13 Abs. 2 KrWG-AE: Verwertungsquote für Siedlungsabfälle

– Vorbereitung zur Wiederverwendung + Recycling– insgesamt mindestens 65 Gewicht-%– ab 01.01.2020 (wohl Jahresquote)– keine 1:1-Umsetzung:

Erhöhung der Quote von 50 Gewicht-% (vgl. Art. 11 Abs. 2 Buchst. a) EG-AbfRRL) auf 65 Gewicht-%nicht nur Papier, Metall, Kunststoff und Glas erfasst (vgl. Art. 11 Abs. 2 Buchst. a) EG-AbfRRL), sondern Einbeziehung aller SiedlungsabfälleEinbeziehung auch haushaltsähnlicher Abfälle

– BMU-Begründung: Siedlungsabfälle = AVV-Kapitel 20 und AVV-Gruppe 15 01 – wichtig: energetische Verwertung ausgeschlossen

für energetische Verwertung in MVA verbleiben ab 2020 nur noch 35 Gewicht-% aller Siedlungsabfälle

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§ 13 Abs. 3 KrWG-AE: Verwertungsquote für nicht gefährliche Bau-und Abbruchabfälle

– ausgenommen: Boden und Steine (AVV 17 05 04)– Vorbereitung zur Wiederverwendung + Recycling + sonstige stoffliche

Verwertung inkl. Verfüllung– insgesamt mindestens 80 Gewicht-%– ab 01.01.2020 (wohl Jahresquote)– keine 1:1-Umsetzung: Erhöhung der Quote von 70 Gewicht-% (vgl. Art. 11 Abs.

2 Buchst. b) EG-AbfRRL) auf 80 Gewicht-%

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Verwertung und Verwertungsquoten (3)

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Beseitigung: Legaldefinition in § 3 Abs. 25 KrWG-AE– jedes Verfahren– keine Verwertung i.S.d. § 3 Abs. 22 KrWG-AE– auch wenn Nebenfolge, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden– Orientierung in Anhang I

Legaldefinition 1:1 aus Art. 3 Nr. 19 EG-AbfRRL übernommenkeine Änderungen gegenüber bisheriger Rechtslage

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Beseitigung gemäß KrWG-AE

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Spezialisierungen: Abfallrecht, Bergrecht, Atomrecht, Wasserrecht, Vergaberecht, Kommunalrecht, InformationsrechtRegelmäßige FachpublikationenRegelmäßige VorträgeMitgliedschaften: u.a.

– Gesellschaft für Umweltrecht– Deutsche Gesellschaft für Abfallwirtschaft– DWA-Fachausschuss RE-4

Telefon: 0201/1095-726 [email protected]: 0201/1095-820 www.raehp.de

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Rechtsanwalt Gregor Franßen, EMLE (Madrid)

Verwertungsbegriff – Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid) 25. März 2010

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Weitere Informationen unter www.raehp.de.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.