democratización subnacional: algunas preguntas teóricas - jacqueline behrend

7/31/2019 Democratizacin subnacional: Algunas preguntas tericas - Jacqueline Behrend

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DEMOCRATIZACIN SUBNACIONAL:ALGUNAS PREGUNTAS TERICAS*

por Jacqueline Behrend**

Desde el fin de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, Euro-pa oriental y otras partes del mundo, la democracia ha demostrado ser unrgimen duradero, y ha habido pocos casos de regresin autoritaria a nivelnacional. Sin embargo, existe una preocupacin creciente por la calidad delos regmenes democrticos establecidos en muchos de estos pases. En losltimos aos, esta preocupacin se desplaz hacia el nivel subnacional.Muchos observadores comenzaron a sealar el modo espacialmente despa-rejo en que la democracia poda desarrollarse dentro de un mismo pas que

era democrtico a nivel nacional, y cmo las prcticas polticas a nivel localpodan socavar la democratizacin nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson2007). La naturaleza espacialmente despareja de la democracia no es unfenmeno nuevo ni es algo que se limite a las nuevas democracias. EstadosUnidos, una de las democracias ms antiguas del mundo, se enfrent adesafos similares de democratizacin subnacional. De hecho, pasaronmuchos aos antes de que los estados del sur de Estados Unidos se demo-cratizaran plenamente y, a pesar del reconocimiento constitucional de la

igualdad de derechos ciudadanos, en la prctica estos estados promulga-ron leyes muy dispares e incluso contradictorias que limitaron efectiva-mente el ejercicio de los derechos polticos.

POSTData17, N2, Octubre/2012, ISSN 1515-209X, (pgs. 11-34)

* Agradezco los comentarios de Laurence Whitehead y Guillermo ODonnell aversiones anteriores de este artculo. Las discusiones con Edward L. Gibson y JulinDurazo Herrmann tambin me ayudaron a pensar algunos de los temas planteadosen el artculo. Los errores y omisiones, sin embargo, son enteramente mi responsabi-lidad.

** Profesora de ciencia poltica en la Escuela de Poltica y Gobierno, UniversidadNacional de San Martn. E-mail: [email protected].


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La teora democrtica generalmente supona que si el rgimen polti-co nacional era democrtico, entonces los regmenes subnacionales incluidosen l tambin deban serlo. Pero como han sealado muchos trabajos

(ODonnell 1993, 2009; Gibson 2007, 2009; Montero 2007, Behrend2008, 2011; Gervasoni 2010, Giraudy 2010), la experiencia reciente en

Amrica Latina y en los pases ex comunistas cuestiona esta suposicin, comotambin lo hace un anlisis ms crtico de la democratizacin de EstadosUnidos (Mickey 2008, King et al. 2009, Gibson 2010). La existencia deprcticas democrticas dispares dentro de la geografa subnacional en reg-menes nacionales que son razonablemente democrticos nos lleva a pregun-tarnos si pueden existir enclaves subnacionales autoritarios o incluso reg-

menes subnacionales autoritarios, o si quiz es ms apropiado hablar deprcticas autoritarias o prcticas iliberales (Whitehead y Behrend 2012).Este trabajo se basa en algunas herramientas analticas de la literatura sobredemocratizacin nacional y busca establecer un puente con el debate msreciente e incipiente sobre la democratizacin subnacional discutiendo al-gunas preguntas conceptuales respecto a cmo enfocar el estudio de la de-mocratizacin subnacional. Plantea algunas preguntas acerca de nuestrospresupuestos respecto a la democratizacin subnacional y, fundamentalmente,

de los conceptos que utilizamos, y sugiere algunas lneas de indagacin.Existe una importante literatura que discute el rol que juegan las

relaciones intergubernamentales y el federalismo fiscal para explicar el ritmodispar de la democratizacin en pases como Argentina (Bonvecchi y Lodola2011, Gibson 2007, Giraudy 2010), el carcter rentstico de algunas uni-dades subnacionales (Gervasoni 2010), la modificacin de reglas electoralesy los cambios en el sistema de partidos (Calvo y Escolar 2005, Calvo yMicozzi 2005, Gibson y Surez Cao 2010, Leiras 2007, Malamud y De

Luca 2005), las coaliciones legislativas (Calvo y Leiras 2010, Gibson y Calvo2000, Jones y Hwang 2005) o las estructuras de control desarrolladas porlas elites subnacionales (Behrend 2008, 2011). En este artculo no me de-tengo en esta discusin, ya que el objetivo es concentrarme en un anlisisconceptual acerca de qu esel fenmeno que se intenta explicar.

La cada de regmenes autoritarios como los que existieron en Brasil,Argentina y los antiguos pases comunistas, o de partido nico, como enMxico, no implic un cambio inmediato en las prcticas autoritarias a lo

largo del territorio nacional. La democratizacin particularmente en pa-ses federales es un proceso espacialmente desparejo y es poco probable

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que la democracia abarque todos los aspectos de una estructura poltica deun da para el otro. La naturaleza despareja de la democracia a lo largo de unmismo territorio nacional se puede comprender mejor si se entiende la de-

mocratizacin como un proceso dinmico y de largo plazo que implica lu-chas polticas, avances y tambin retrocesos (Whitehead 2011, King et al.2009), y que se dirime dentro de un territorio nacional. Es por esto queGibson (2009) pone el nfasis en la dimensin territorialde la democratiza-cin. El cambio de rgimen y el establecimiento de instituciones formal-mente democrticas son en gran medida procesos nacionales, pero en lospases federales la aplicacin de estas reglas puede ser tanto nacional comolocal, y esto vara segn el pas. Por lo tanto, aun cuando existe un marco

democrtico formal, la implementacin de las reglas, los procedimientos ylas prcticas democrticas a lo largo de un territorio nacional puede ser unproceso lento, variable y de largo plazo1.

Los estudios sobre la democratizacin se han centrado mayormenteen el nivel nacional. Sin embargo, en qu difiere la democratizacinsubnacional de la democratizacin nacional? Gibson (2009) presenta unargumento sucinto de por qu la democratizacin subnacional es distinta ala democratizacin nacional: est el tema de la soberana y de las interacciones

sistmicas verticales entre el nivel nacional y el nivel subnacional de gobier-no; las interacciones verticales entre instituciones no estatales como partidospolticos; las interacciones horizontales entre las unidades polticassubnacionales; y el hecho de que la poltica provincial dentro de un pas estenmarcada dentro de un sistema territorial particular.

Desde un punto de vista sustantivo que toma en cuenta cmo seejerce el poder, o desde una perspectiva territorial que toma en cuenta cmose sostienen estas reglas a lo largo de un territorio nacional, es probable que

la democratizacin subnacional ocurra de manera despareja. Esta variacines importante, porque la naturaleza territorialmente despareja de los proce-sos de democratizacin impacta sobre la democracia a nivel nacional atravs de la representacin (y sobrerrepresentacin) en el Congreso, en lasdependencias y oficinas de gobierno, en la designacin de jueces y en laimplementacin de polticas federales, en los partidos polticos nacionales,etc. Por lo tanto, la resistencia subnacional a la democratizacin revierte en el

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Desde esta perspectiva, la democratizacin es un tpico ejemplo de un proceso quese mueve lentamente (slow-moving), como dira Pierson (2004).

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sistema poltico nacional. En este trabajo, pongo la atencin en lainteraccin de tres dimensiones que entran en juego en los procesos de de-mocratizacin subnacional: el tipo de rgimen poltico nacional, el tipo de

rgimen poltico subnacional y el rol del Estado nacional.

I. Qu es la democratizacin subnacional?

Al hablar de democratizacin subnacional me refiero aqu a la demo-cratizacin de provincias o estados en pases federales. La democratizacinsubnacional tambin podra referirse a la democratizacin a nivel municipal

tanto en pases unitarios como federales, pero como los municipios suelentener menos autonoma poltica y econmica que las provincias, me centroen el nivel provincial o estatal en pases federales.

El federalismo interacta con la democratizacin y puede fortalecer lademocracia en algunos aspectos y limitarla en otros (Gibson 2004). No es elobjetivo de este artculo entrar en una discusin acerca de las virtudes ylimitaciones del federalismo, pero s sealar algunos aspectos de esta orga-nizacin territorial que merecen atencin para los fines de este trabajo. El

federalismo afecta los tiempos y la duracin de los procesos de democratiza-cin, ya que posibilita cierto grado de diferencia y disparidad en la relacinentre los gobiernos y las poblaciones de las distintas unidades subnacionales(Gonzlez y King 2004). La organizacin federal implica la existencia dedistintas jurisdicciones en pugna y esto puede crear problemas para el ejer-cicio de la ciudadana. Por ejemplo, una constitucin nacional puede otor-gar y resguardar ciertos derechos para toda la poblacin del pas, pero laaplicacin de estos derechos puede ser muy dispar si cada provincia tiene su

propia constitucin, leyes, sistema judicial, polica, sistema penitenciario,sistema electoral2, etc. Todas las provincias pueden gozar de la misma auto-ridad respecto a ciertas reas de polticas pblicas (por ejemplo, educacin ysalud), pero puede que utilicen esta autoridad para implementar polticasmuy diversas y establecer instituciones distintas. Y aun si el Estado nacionales el ltimo garante de los derechos civiles y polticos bsicos, puede no tener

2 Existe una importante discusin acerca de si los sesgos partidarios en las reformas

electorales han fortalecido a los partidos o individuos que estaban en el poder. Ver, porejemplo, Calvo y Escolar (2005) y Calvo y Micozzi (2005).

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la capacidad o incluso la voluntad de actuar de la misma manera entodo el territorio (ODonnell 1997, 1999, 2009). Esto puede tener comoresultado una presencia despareja del Estado de derecho dentro de un mis-

mo territorio nacional, donde se presupone que los ciudadanos gozan deigualdad de derechos. Adems, el federalismo otorga a las unidadessubnacionales una importante cuota de autonoma, lo que permite que al-gunas provincias ejerzan un control de lmites (Gibson 2007) y resistan lapresin para democratizarse.

Gonzlez y King (2004) argumentan que en Estados Unidos y enotras democracias ms antiguas la disparidad legal y poltica creada por elfederalismo ayud a limitar el desarrollo de una democracia plena (o el pasa-

je de una democracia restringida a una democracia liberal). Adems, en Es-tados Unidos, el federalismo fuerte brind oportunidades para que algunaselites locales organizaran y controlaran el ejercicio de los derechos civiles ypolticos bsicos de un modo excluyente y autoritario que era incompatiblecon la democracia liberal (Gonzlez y King 2004: 203 traduccin ma).Se podra argumentar que esto tambin ocurri en muchas de las nuevasdemocracias de Amrica Latina. La comparacin con el proceso de democra-tizacin prolongado de Estados Unidos echa luz sobre algunos de los con-

flictos, avances y contratiempos que se pueden esperar en un anlisis de lademocratizacin a largo plazo.

El sesgo nacional de la literatura sobre democratizacin supona queen trminos de procedimientos, la democratizacin subnacional ocurra almismo tiempo que la democratizacin nacional es decir, que las medidasque establecan elecciones libres y limpias, sufragio universal y una protec-cin amplia de los derechos polticos y civiles a lo largo de un territorionacional se promulgaban en un mismo momento si bien la medida en

que estos derechos se implementaban efectivamente poda variar de unaprovincia a otra o de un estado a otro3. Sin embargo, en la prctica, la demo-cratizacin no siempre ha seguido este modelo.

La poltica y la democratizacin subnacional ocurren en el marco deun rgimen poltico nacional y en relacin con l. Pero como existe ciertomargen de variacin entre los procesos nacionales y subnacionales, la demo-

3 ODonnell (1997) fue uno de los primeros en llamar la atencin a este problema.

De aqu en ms, utilizo los trminos provincia y estado intercambiablemente parareferirme a las unidades subnacionales de segundo nivel en pases federales.



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cratizacin subnacional puede ocurrir en al menos tres escenarios diferentes:a) democratizacin subnacional en una democracia; b) democratizacinsubnacional en una democracia limitada o restringida; c) democratizacin

subnacional en una no democracia.La transicin a la democracia en Argentina ocurri simultneamente

a nivel nacional y subnacional, tanto en el plano formal como en elprocedimental. En Estados Unidos esto fue as en teora, pero los trabajos deGibson (2010), Mickey (2008) y King et al. (2009) muestran hasta qupunto fracas la democratizacin subnacional en el Sur y se permiti lacreacin de un rgimen genuinamente autoritario en esos estados hasta quela intervencin del gobierno federal forz la democratizacin subnacional en

las dcadas de 1950-1960. De este modo, la democratizacin del Sur de losEstados Unidos luego de la derogacin de las leyes segregacionistas en ladcada de 1960 puede verse como un caso de democratizacin subnacionalen una democracia (King et al. 2009). En otros casos, el proceso de demo-cratizacin se inici a nivel subnacional y luego lleg a la arena nacional.Mxico, Brasil y Rusia son ejemplos en este sentido y podran verse comocasos de democratizacin subnacional en una no democracia. En Mxico, elrgimen autoritario del PRI liberaliz las elecciones a nivel subnacional an-

tes de la liberalizacin de las elecciones nacionales y permiti la eleccin departidos opositores en algunos estados ya en la dcada del ochenta. En Bra-sil, el rgimen militar habilit las elecciones para gobernador en 1982, unpar de aos antes del cambio de rgimen nacional y de las elecciones directaspara presidente. Tambin en Rusia la poltica deglasnostpermiti eleccionesms competitivas a nivel subnacional antes de la transicin a la democracia anivel nacional. Incluso en la India, el rgimen colonial britnico permiti laselecciones en algunos estados antes de la descolonizacin (Tudor y Ziegfeld

2010). En casi todos los casos, esto tuvo efectos sobre los patrones de com-petencia en el perodo postautoritario.Obviamente, no todos los casos encajan perfectamente en alguna de

estas tres categoras, ya que los procesos de democratizacin no son inequvo-cos ni estn claramente demarcados. Pero lo que seala esta categorizacin esla necesidad de analizar la democratizacin subnacional en relacin con elrgimen poltico nacional. Los gobernantes subnacionales tienen cierto gra-do de autonoma, pero estn sujetos a las reglas e instituciones nacionales.

Esto significa que la existencia o no existencia de un marco democrticonacional importa. No es lo mismo analizar la democratizacin de provincias

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o estados en un pas que es democrtico a nivel nacional que en un pas queno es democrtico o est en proceso de desarrollar un marco legal democr-tico. Y lo que podemos esperar de los procesos de democratizacin subnacional

depender de cun democrtico o no democrtico sea el rgimen polticonacional.

Existen muchas concepciones de democracia, pero para los fines deeste trabajo, utilizar la definicin de democracia poltica desarrollada porODonnell y Schmitter (1994), que incluye elecciones libres y regulares,sufragio universal y una proteccin amplia de las libertades polticas y civi-les. Sin embargo, como ha resaltado Whitehead (2011), la democratizacines tpicamente no tanto un estado final predefinido, sino un proceso com-

plejo, a largo plazo, dinmico y con final abierto que consiste en el avancehacia un tipo de poltica ms basada en las reglas, ms consensual y msparticipativa, donde no existe un resultado ni un punto de llegada predeter-minado, si bien hay ciertos requisitos mnimos para poder considerar que loque est ocurriendo es efectivamente un proceso de democratizacin4. Por lotanto, siempre hay una brecha entre los principios enunciados del rgimendemocrtico y las prcticas polticas reales. Esto puede hacerse particular-mente visible cuando se pone el foco en la variacin subnacional. El hecho

de que un rgimen subnacional est inserto en un rgimen democrticonacional constituye en teora un umbral mnimo de democracia, porquegarantiza ciertos derechos, aunque habra que evaluar hasta qu punto sesostienen estos derechos a lo largo del territorio nacional.

El concepto de rgimen poltico es central en los estudios de la demo-cratizacin. Tanto la democracia como su opuesto, el autoritarismo, han sidodefinidos como regmenes polticos (ODonnell 2010, Linz 2000). Un r-gimen poltico denota una serie de instituciones, reglas y prcticas estables

y abarcadoras que regulan el acceso a, y los usos de, la autoridad poltica5

.

4 Esto implica tomar en cuenta la dinmica del cambio y la direccin y velocidad delcambio (Collier y Adcock 1999).5 La literatura sobre democratizacin ofrece muchas definiciones de rgimen polti-co. Para una resea de algunas de las definiciones ms importantes, ver Munck (1996).Mazzuca (2007) distingue entre el acceso al poder y el ejercicio del poder, aunqueen su marco analtico la dimensin de acceso se refiere al rgimen y la dimensin deejercicio se refiere a la administracin. En esta definicin, la nocin de rgimen poltico

implica tanto una dimensin de procedimientos como de comportamiento (Munck1996) e incluye prcticas formales e informales.



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La unidad de anlisis en los estudios de democratizacin ha sido usual-mente el rgimen poltico nacional. Sin embargo, en los pases federales laautoridad poltica y las instituciones estn descentralizadas. Esto plantea

una pregunta importante: se puede hablar de la existencia de regmenespolticos subnacionales? La idea de un rgimen poltico subnacional pare-cera estar implcita en la nocin de democratizacin subnacional, peroesto supone la existencia de un rgimen subnacional dentro de un rgimenpoltico nacional.

Si bien la existencia de sistemas de partidos subnacionales ha sidoreconocida y estudiada por la literatura sobre federalismo (Calvo y Escolar2005, Gibson y Surez Cao 2010, Key 1986, Leiras 2007), al igual que la

variacin en la implementacin de polticas y derechos (Smulovitz 2010), laexistencia de regmenes polticos subnacionales no ha recibido tanta aten-cin. En los pases federales, las unidades subnacionales (provincias o esta-dos) tienen muchos de los atributos de un rgimen poltico: tienen sus pro-pias instituciones formales e informales, reglas y prcticas que regulan elacceso a y los usos de la autoridad poltica. Los regmenes polticossubnacionales a menudo tienen patrones de competencia poltica particu-lares, tanto en trminos formales como informales, y la competencia electo-

ral usualmente se rige por arreglos constitucionales o leyes cuyo mbito selimita a la jurisdiccin subnacional (Gibson y Surez Cao 2010). Estas ins-tituciones, reglas y prcticas pueden no ser homogneas a lo largo de unmismo territorio nacional. Si consideramos que se puede hablar de regme-nes polticos subnacionales, entonces debemos considerar que stos tienenatributos limitados, porque son parte de un rgimen poltico nacional. Porlo tanto, utilizo el concepto de rgimen poltico subnacional de una maneraacotada. Asimismo, la autonoma de los regmenes subnacionales puede va-

riar de un pas a otro. Siguiendo esta lnea, en los pases federales el rgimenpoltico nacional contiene regmenes polticos subnacionales, pero el rgi-men poltico nacional es algo distinto a la suma de sus partes constitutivas oa un promedio de sus partes.

Si los trminos y la calidad de la democracia subnacional pueden serdistintos a los de la democracia nacional, esto plantea un interrogante anal-tico: en qu medida puede ser distinto un rgimen poltico subnacional delrgimen poltico nacional? Qu margen de variacin existe? Puede existir

un rgimen subnacional autoritario dentro de un rgimen nacional demo-crtico o la existencia del primero impide la existencia del segundo? Gibson

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(2009) considera que s y denomina a este fenmeno yuxtaposicin deregmenes. Giraudy (2010) tambin apoya esta idea. Pero si suponemosque puede haber un rgimen subnacional distinto al rgimen nacional esto

nos lleva a otro interrogante: la existencia de un rgimen subnacional auto-ritario modifica al rgimen nacional? Estas preguntas son tanto tericas comoempricas.

II. Qu es el autoritarismo subnacional?

Uno de los desafos en el estudio de la democratizacin subnacional es

encontrar conceptos o categoras adecuadas para los fenmenos que se inten-ta explicar. El concepto de autoritarismo subnacional ha sido muy utiliza-do para describir las provincias o estados menos democrticos en pases de-mocrticos a nivel nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson 2007, 2009;Gervasoni 2010). Pero a pesar de su uso generalizado, el concepto no ha sidodefinido con precisin. El rtulo de autoritarismo tiene una fuerte carga yes importante aclarar a qu hace referencia el concepto de autoritarismosubnacional.

Generalmente se considera al gobierno autoritario como la negacin dela democracia. La literatura sobre regmenes autoritarios nacionales describacomo autoritarios a los pases que haban sufrido un golpe de Estado, erangobernados por una junta militar o a los regmenes comunistas de Europadel Este y de la ex Unin Sovitica. En la literatura de ciencia poltica, elconcepto de autoritarismo hace referencia inmediata a estos regmenes. Linzdefine a los regmenes polticos no democrticos de la siguiente manera:

sistemas polticos con pluralismo poltico limitado, no res-ponsable, sin una ideologa elaborada que los gue, pero conmentalidades distintivas, sin movilizacin extensa ni intensa,excepto en ciertos momentos de su desarrollo, y donde unlder u ocasionalmente un pequeo grupo ejerce el poder den-tro de lmites poco definidos en trminos formales, pero bas-tante previsibles (Linz 2000: 159 traduccin ma).

Pero en regmenes polticos que se rigen por reglas y procedimientosdemocrticos a nivel nacional, el concepto de autoritarismo subnacional pa-



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recera referirse a quines controlan las instituciones democrticas y cmo(pesos y contrapesos, baja competencia partidaria, la supervivencia electoralde un nico partido, individuo o familia, etc.), y no tanto a la existencia de

reglas no democrticas, como ocurra en los regmenes autoritarios naciona-les que muchos de estos pases tuvieron en el pasado.

La pregunta que surge es: cuando hablamos de autoritarismosubnacional, nos estamos refiriendo a un rgimen poltico autoritario o a

prcticasautoritarias que no necesariamente constituyen un rgimen polticocoherente, pero que pueden ocurrir dentro de un rgimen que es democr-tico en trminos procedimentales? La diferencia principal entre un rgimenautoritario subnacional y prcticas autoritarias subnacionales es que el pri-

mero es claramente no democrtico, mientras que el segundo desafa a lasinstituciones democrticas establecidas. Con el fin de sistematizar el concep-to de autoritarismo subnacional, lo desgloso y propongo una tipologa for-mada por tres tipos distintos de autoritarismo subnacional: prcticas autori-tarias subnacionales, situaciones autoritarias subnacionales y regmenes au-toritarios subnacionales (ver Cuadro 1). El desglose del concepto de autori-tarismo subnacional en tres categoras diferenciadas apunta a poner el nfasisen las caractersticas organizadoras de cada uno y no slo en el mbito juris-

diccional, como hace el concepto no desglosado. No se trata de tres catego-ras aisladas, sino que existe un componente incremental entre ellas que estdado por la sistematicidad de las prcticas, la organizacin y la extensin.

En un pas que formalmente es una democracia poltica a nivel nacio-nal o ha atravesado una transicin a la democracia, cules seran los requisi-tos mnimos para considerar que una de sus unidades subnacionales tieneun rgimen poltico autoritario? Si los requisitos mnimos para la existenciade una democracia poltica son las elecciones libres, limpias y regulares, el

sufragio universal y la proteccin amplia de las libertades polticas y civiles,entonces, uno de estos atributos centrales tendra que estar ausente de ma-nerasistemtica, ya sea formalmente o de facto. Subrayo el componente siste-mtico, porque podra haber un caso de un rgimen subnacional que cum-pla con los requisitos mnimos de una democracia poltica, pero donde hayasospechas excepcionales de fraude electoral en una eleccin, o episodios oca-sionales de violencia policial o violaciones a los derechos humanos. El fraudeelectoral, la violencia policial y las violaciones a los derechos humanos sin

duda no son prcticas deseables ni democrticas, pero si ocurren de maneraaislada y no son sistemticas, no constituyen un rgimen autoritario (si no,

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pocas de las democracias realmente existentes en el mundo pasaran la prue-ba). Ms bien, se refieren a prcticas iliberales. Un ejemplo de un rgimensubnacional no democrtico o autoritario sera el Sur de los Estados Unidos

antes de la derogacin de las leyes Jim Crow, donde los estados individualespromulgaban leyes que efectivamente restringan el sufragio de gran partede la poblacin (Mickey 2008, Gibson 2010).

Pero el concepto de autoritarismo subnacional tambin ha sido utili-zado para referirse aprcticasautoritarias subnacionales que no constituyenun rgimen coherente, pero que sin embargo no son del todo democrticas.En pases como Argentina y Brasil, por ejemplo, hay evidencia de prcticassociales autoritarias o prcticas que incluyen la violencia policial, las violacio-

nes a los derechos humanos o una baja competencia poltica a nivelsubnacional. Pero se puede decir que estas prcticas constituyen un rgi-men autoritario subnacional o un rgimen subnacional no democrtico?6

Ambos pases estn regidos por un marco democrtico nacional. Ni Argen-tina ni Brasil tienen unidades subnacionales que mantengan diferencias le-gales o de facto entre los ciudadanos o que prohban la participacin polticao el acceso a cargos gubernamentales de poblaciones especficas, aunque, enla prctica, slo un sector reducido de la poblacin tenga posibilidades reales

de acceder a cargos pblicos. El clientelismo, en tanto prctica, no es deltodo democrtico o liberal, ya que implica criterios particularistas y no uni-versales de distribucin de bienes pblicos, pero no es necesariamente auto-ritario y ciertamente no constituye un rgimen poltico. En Argentina yBrasil, aun si ocasionalmente existen episodios de represin o situacionesviolentas, se puede decir que todas las provincias tienen regmenes razona-blemente democrticos, siguiendo la definicin de ODonnell y Schmitter(1994) enunciada anteriormente: mantienen elecciones regulares y limpias,

existe el sufragio adulto universal, libertad de expresin y libertad para orga-nizar manifestaciones pblicas, hay partidos opositores que ganan escaosen la legislatura o que ganan municipios, ningn partido poltico est prohi-bido y los medios no estn sujetos a la censura o el control totalitario (Behrend2008, 2011; Gervasoni 2010). En estos pases es ms factible considerar laexistencia de prcticas autoritarias subnacionales o de prcticas iliberales(Whitehead y Behrend 2012), y no de regmenes autoritarios subnacionales.

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Giraudy (2010) considera, por ejemplo, que en Argentina existen provincias conregmenes subnacionales no democrticos.



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Una tercera posibilidad es que la persistencia de prcticas autoritariassubnacionales lleve a una situacin autoritaria7. Una situacin autoritariasubnacional podra implicar prcticas autoritarias que se sostienen en un

perodo de tiempo acotado, pero que no son lo suficientemente coherentes,estables o sistemticas como para determinar las formas de acceso o ejerciciodel poder y, por lo tanto, constituir un rgimen. Sin embargo, las prcticasautoritarias podran ser ms persistentes y duraderas en el tiempo que unasituacin autoritaria, y esto tambin tendra consecuencias importantes parala democracia. El Cuadro 1 ilustra las diferencias entre regmenes, prcticasy situaciones autoritarias subnacionales.

En la prctica, puede haber una gran fluidez entre estas categoras,

pero el simple hecho de que un rgimen subnacional no sea del todo demo-crtico o tan democrtico como desearamos que fuera no lo hace necesaria-mente autoritario. Al clasificar a las unidades subnacionales menos demo-crticas como casos de autoritarismo subnacional podramos estar incurrien-do en una falsa dicotoma y en un estiramiento conceptual.

Si el rgimen poltico nacional es plenamente democrtico segn ladefinicin de democracia poltica enunciada anteriormente, es menos pro-bable que exista un rgimen autoritario subnacional, porque la poltica na-

cional funciona como una restriccin a la poltica subnacional y esto limitalo que los gobernantes subnacionales pueden y no pueden hacer. Esto signi-fica que los gobernantes locales no pueden gobernar en aislamiento de laestructura poltica nacional y que no pueden mantener regmenes conven-cionalmente autoritarios, si bien esto no excluye la posibilidad de que surjanregmenes subnacionales hbridos o hegemnicos (Behrend 2008, Gervasoni2010, McMann 2006).

La categora de regmenes hbridos ha sido utilizada para describir

regmenes mixtos que contienen elementos tanto democrticos como au-toritarios (Karl 1995, Collier y Levitsky 1997, Diamond 2002, Morlino2009). Podra existir un rgimen hbrido que cumpla con los requisitos m-nimos de una democracia poltica, pero que mantenga ciertas prcticas pocoliberales o incluso autoritarias. Como argumenta ODonnell, la democraciano es slo un rgimen poltico, sino tambin una forma particular de rela-

7 Linz (2000) utiliza el concepto de situacin autoritaria o preautoritaria para referir-

se a situaciones en las que existen factores polticos, sociales y culturales importantes afavor de un desenlace autoritario, pero que no han consolidado su poder.

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cin entre estados y ciudadanos (ODonnell 1999). Es en este segundoaspecto que algunas unidades subnacionales seran menos democrticas: aunsi son democrticas desde la perspectiva del rgimen, podran no serlo plena-

mente en otros aspectos. Algunos regmenes subnacionales mantienen rela-ciones y prcticas sociales arraigadas que no son plenamente compatiblescon la democracia entendida como una forma de relacin particular entreestados y ciudadanos. Es por este motivo que muchos de estos regmenespueden ser clasificados ms adecuadamente como hbridos o que se puedehablar depolitiesterritoriales iliberales (Whitehead y Behrend 2012).

III. Transiciones y democratizacin subnacional

Cmo ocurre el cambio que lleva hacia una poltica ms democrticaa nivel subnacional? Una transicin implica un movimiento desde una situa-cin o estado hacia algo diferente, y en la literatura sobre la democratizacinlas transiciones usualmente se conceban como un cambio en el tipo dergimen, lo cual implicaba una serie de reglas y prcticas nuevas. La literatu-ra sobre la democratizacin nacional generalmente supona una transicin

desde un rgimen autoritario a un rgimen democrtico. Pero, como hemosvisto, en la democratizacin subnacional, hay dos niveles que debemos to-mar en cuenta: el rgimen poltico nacional, que ya puede haber atravesadouna transicin (es decir, existen reglas y normas democrticas que estn envigencia), y el rgimen poltico subnacional.

Hay una distincin importante entre una transicin a la democra-cia desde otro tipo de rgimen, como usualmente ocurre a nivel nacional ytambin en el caso de un rgimen subnacional autoritario, y el fortaleci-

miento y mantenimiento de la democracia frente a desafos no democrti-cos o antidemocrticos (King y Lieberman 2009), que es lo que pareceocurrir ms a menudo a nivel subnacional. Ambos son casos de democra-tizacin entendida como un proceso a largo plazo, pero en el primerono existe un marco democrtico y el segundo ocurre dentro de un marcodemocrtico.

Si existe un rgimen subnacional autoritario, la democratizacinsubnacional podra implicar una transicin: es decir, un cambio de rgimen.

Pero si lo que observamos es un rgimen hbrido, una situacin autoritaria oun rgimen democrtico que alberga ciertas prcticas autoritarias o iliberales,



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es ms probable que la democratizacin subnacional se refiera al funciona-miento y la respuesta de estos regmenes frente a desafos antidemocrticos(probablemente por parte de la elite en el poder). Las transiciones claras

como las que se observan a nivel nacional podran aparecer slo en pocoscasos subnacionales.

En la democratizacin subnacional, la pregunta no es siempre cmopasar de un rgimen autoritario a uno democrtico, sino cmo lograr unmovimiento hacia una poltica ms abierta y competitiva en regmenessubnacionales que funcionan dentro de un marco que es procedimentalmentedemocrtico. En un contexto de democracia nacional, el momentofundacional de la democratizacin ya ha ocurrido.

Gibson presenta un marco para la democratizacin subnacional queconsiste en dos tipos de transiciones: las transiciones lideradas por un par-tido y las transiciones lideradas por el gobierno central (Gibson 2009). Laprimera implica un desafo electoral dentro de las reglas del juego existentes,donde los partidos polticos nacionales arman alianzas con partidos oposito-res locales para derrotar a la elite en el poder, y la segunda se inicia por unaintervencin del gobierno central que transforma las reglas del juego locales.En los dos tipos ideales, el gobierno central juega un papel importante. La

va liderada por el partido, que ocurre dentro de las reglas del juego locales,sera un ejemplo de democratizacin sin cambio de rgimen es decir, dedemocratizacin en una democracia o dentro de un marco democrtico yno una transicin de un rgimen a otro. La va liderada por el gobiernocentral, que transforma las reglas del juego existentes, implica un cambio dergimen y se acerca ms a lo que se ha llamado una transicin a la democraciaa nivel nacional es decir, una transicin de un rgimen poltico autoritarioa uno democrtico.

Desde esta perspectiva, la distincin importante en la tipologa deGibson es si la democratizacin implica un cambio de rgimen o no. Si hayun cambio de rgimen (las reglas locales del juego se transforman) estamosfrente a una transicin a la democracia; si el cambio ocurre dentro del rgi-men (es decir, dentro de las reglas del juego existentes), estamos ante un casode profundizacin de la democracia, donde lo que est en juego es elfuncio-namiento del rgimen.

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IV. El rol del Estado nacionalen la democratizacin subnacional

Una diferencia muy importante entre la democratizacin nacional yla subnacional es que en la democratizacin subnacional hay una entidadmayor el Estado nacional que potencialmente puede tener un rol en lademocratizacin, ya sea promovindola o impidindola.

El imperio de la ley presupone la aplicacin de la ley. Si el Estadono emplea sus recursos a lo largo y ancho de su jurisdiccin nacional, yasea porque es incapaz de hacerlo o porque no tiene voluntad de hacerlo,

estos derechos existen en papel sin apoyar o promover la democracia (Kingy Lieberman 2009, ODonnell 1993, 1999, 2009). Como sugieren Kingy Lieberman (2009), la capacidad y la voluntad del Estado paraimplementar y hacer valer el imperio de la ley a lo largo y ancho del terri-torio nacional pueden reflejar elecciones ideolgicas y culturales, as comointereses materiales y clculos electorales. Pero hay al menos tres situacio-nes en las que el Estado podra no contribuir con la democratizacinsubnacional.

1. Capacidades

Las capacidades del Estado para asegurar el imperio de la ley entodo el territorio nacional y su compromiso con la democracia puedenvariar a lo largo del tiempo. Como argumenta Whitehead (2009), enmuchas de las democracias actuales, el Estado aun estaba en proceso de

formacin cuando se inici la democratizacin, vista desde una perspectivade largo plazo. Tomemos, por ejemplo, el caso de algunas de las nuevasdemocracias de Europa del Este, donde se crearon nuevos estados naciona-les en paralelo al desarrollo de un marco democrtico. El Estado puede notener siempre la misma capacidad de estar presente a lo largo de su territo-rio. Sus capacidades pueden desarrollarse y aumentar con el tiempo o pue-de permanecer un Estado que no tiene la capacidad de asegurar el imperiode la ley en toda su jurisdiccin, como se observa en muchos pases lati-

noamericanos.



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2. Voluntad

Otro tema es la voluntad de la elite poltica de asegurar el imperio de

la ley en todo el territorio nacional y su compromiso con la democracia.Aqu, los pases latinoamericanos y Estados Unidos ofrecen ejemplos vvidos.Gibson argumenta que los gobiernos nacionales democrticos tienen el poderpara modificar la poltica local, y si no lo hacen debemos buscar factoresestratgicos o institucionales que expliquen la ausencia de accin (o la pre-sencia de una accin habilitadora) (Gibson 2009: 28 traduccin ma).El gobierno nacional no es necesariamente un actor democratizador, auncuando cumpla con procedimientos democrticos. Puede seguir las reglas a

nivel nacional, pero hacer la vista gorda a lo que ocurre a nivel subnacional,porque las unidades subnacionales menos democrticas le son funcionales.Las elites perifricas y menos democrticas pueden ser aliados importantespara un presidente (Gibson y Calvo 2000). En pases como Argentina, porejemplo, muchos presidentes son ex gobernadores provinciales de la perife-ria y pueden no estar muy interesados en modificar las reglas del juego anivel subnacional. Esta situacin pone en evidencia que la estructura polticanacional no se ha democratizado del todo y por lo tanto permite la persisten-

cia de estas unidades subnacionales menos democrticas, o, en el caso en querealmente estn lo suficientemente aisladas como para mantener regmenesautoritarios, se mantienen con la connivencia de instituciones o prcticas nodemocrticas. Esto nos llevara a cuestionar el compromiso de la elite polti-ca nacional con la democracia y quiz a identificar una fuente estructural dehibridez del rgimen.

3. Autonoma subnacional

Existe una tercera posibilidad que explica la inaccin del gobiernocentral a nivel subnacional. Si el rgimen poltico subnacional es autoritario,el Estado nacional tiene el poder de forzar un cambio de rgimen. Pero unrgimen provincial que no es plenamente democrtico puede de cualquiermanera tener una alta cuota de legitimidad dentro de su territorio. Si elrgimen provincial en cuestin funciona dentro de un marco democrtico

en trminos procedimentales, sus gobernantes son electos con el apoyo de lamayora de la poblacin y los partidos opositores compiten pero no ganan,

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es posible que el Estado nacional no pueda cambiar el estatu quo, aun sitiene la voluntad de hacerlo. Esto no es slo una situacin hipottica. Argen-tina tiene varios ejemplos de elites hegemnicas que se enfrentaron con pro-

testas masivas que llevaron a una intervencin federal, pero despus de laintervencin, y en elecciones libres y limpias supervisadas por las autorida-des nacionales, la misma elite poltica con un compromiso dudoso hacia lademocracia fue reelecta8. Es decir, las elecciones libres y limpias puedentener como resultado un gobierno subnacional que tiene un compromisodudoso con la democracia o que, en todo caso, sostiene prcticas iliberales.Por lo tanto, el Estado nacional no siempre tiene el poder de modificar lapoltica local. En estos casos, es necesario analizar los mecanismos que per-

miten que estas elites polticas permanezcan en el poder con el consenti-miento de la poblacin.

Aqu, la cuestin de las alternativas viables entra en juego. Podrahaber protestas, la elite puede podra perder legitimidad y el gobierno fede-ral podra intervenir, pero si no existe una alternativa poltica viable, la viejaelite puede ser reelecta. Y aun si un nuevo partido es electo, la alternanciapor s sola no garantiza la democratizacin subnacional a menos que estacompaada por un cambio en las prcticas polticas.

Conclusiones

En este trabajo he intentado resaltar tres dimensiones que merecenatencin en el estudio de la democratizacin subnacional y que es necesarioanalizar interrelacionadas: el contexto nacional, el rgimen subnacional y elrol del Estado nacional en tanto actor democratizador o no democratizador.

A su vez, he llamado la atencin sobre la necesidad de una mayor precisinconceptual en el estudio de la democratizacin subnacional y el autoritaris-mo subnacional. Pero hay una pregunta ms que un estudio de la democra-tizacin subnacional no puede dejar de lado: cmo cambia nuestra com-prensin de los regmenes polticos nacionales la incorporacin de la varia-cin democrtica subnacional? Y cmo se conceptualiza un rgimen nacio-nal que es democrtico en cuanto a sus procedimientos, pero que contiene

politiessubnacionales iliberales o autoritarias (ODonnell 1999)?

8 Por ejemplo, el caso de Santiago del Estero despus de la intervencin de 1993.



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La primera pregunta es ms fcil de responder. La poltica provincialimpacta sobre la poltica nacional a travs de la sobrerrepresentacin de al-gunas provincias en instituciones nacionales como el Congreso, a travs de la

presencia de funcionarios provinciales en oficinas federales, y en trminosfiscales. Las prcticas polticas provinciales menos democrticas oantidemocrticas pueden socavar la democratizacin nacional debido al im-pacto que tiene la poltica provincial sobre la poltica nacional, pero tambinporque significa que no todos los ciudadanos gozan de los mismos derechosciviles y polticos a lo largo y ancho del territorio nacional, algo que se presu-pone como una de las condiciones de la democracia. Entonces, incorporar lavariacin subnacional al anlisis de la democracia brinda un panorama ms

complejo del rgimen poltico nacional.La segunda pregunta es ms problemtica porque nos lleva a pregun-

tarnos qu es el rgimen nacional, si la suma de sus partes constituyentes, unpromedio de las mismas o si es algo distinto a lo anterior. Y en este sentido,es difcil encontrar una frmula que mida el impacto de las unidadessubnacionales menos democrticas o iliberales en el rgimen poltico nacio-nal. Parece ms apropiado pensar en explicaciones contextualizadas para cadacaso. S se puede plantear que la existencia de un rgimen subnacional no

democrtico o autoritario implicara una de las siguientes opciones: a) queestas unidades subnacionales estn enmarcadas en una estructura polticaque no se ha democratizado plenamente y, por lo tanto, permite que persis-tan regmenes subnacionales no democrticos o autoritarios; b) que estasunidades subnacionales son realmente autnomas y que existe una posibili-dad institucional de que una unidad subnacional est tan aislada como paratener reglas autoritarias y discriminatorias que se mantienen, ya sea por laconnivencia de instituciones o prcticas antidemocrticas a nivel nacional, o

por la incapacidad del Estado nacional. Pero esto no resuelve la pregunta decmo conceptualizar al rgimen nacional.Los regmenes subnacionales menos democrticos o hbridos subsis-

ten en parte porque no son autoritarismos claros y funcionan dentro de lasreglas del juego establecidas a nivel nacional. Es decir, muchos de estos reg-menes subnacionales menos democrticos funcionan dentro de los requisi-tos mnimos de un rgimen democrtico y son democrticos en lo que res-pecta al rgimen. Pero si adoptamos una concepcin ms amplia de la demo-

cracia y la entendemos como una forma particular de relacin entre estadosy ciudadanos (ODonnell 1999), adems de un tipo particular de rgimen,

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debemos tomar en cuenta qu tan democrtico es el Estado provincial o lasrelaciones sociales arraigadas que predominan. Aqu, nos encontramos conotros problemas de democratizacin que no se refieren al rgimen poltico.

Y, en este sentido, no se resuelven con una transicin a la democracia, sinocon una democratizacin entendida como un proceso de largo plazo queimplica el avance hacia una poltica ms participativa y abierta, prcticaspolticas que promueven la igualdad en el ejercicio de derechos ciudadanos,polticas pblicas, etc.

La variacin subnacional ilustra vvidamente la importancia de estu-diar la democratizacin como unproceso extendido y disputado de construc-cin de un rgimen, y no como un estado final consolidado (Whitehead

2011). Sin duda, la existencia de desviaciones subnacionales de la normademocrtica nacional aparentemente hegemnica puede presentar fuentesduraderas de resistencia a esa misma norma, y tambin puede servir paraestimular ciclos de movilizacin poltica que apunten a eliminar estas fuen-tes locales de resistencia antidemocrtica.

CUADRO 1

Regmenes, prcticas y situaciones autoritarias subnacionales



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Resumen

Este artculo parte de un anlisis de la litera-

tura sobre democratizacin y de la discusin

reciente sobre democratizacin subnacionalpara plantear algunas preguntas tericas acerca

de cmo pensar la democratizacin

subnacional. Plantea una discusin acerca de

qu es la democratizacin subnacional en tan-

to proceso diferenciado de la democratiza-

cin nacional, y acerca de qu se entiende por

autoritarismo subnacional. Para ello, discute

la relacin entre tres dimensiones centralespara el estudio de la democratizacin

subnacional: el tipo de rgimen nacional, el

tipo de rgimen subnacional y el rol del Esta-

do nacional. El artculo desglosa el conceptode autoritarismo subnacional y propone una

nueva tipologa de autoritarismo subnacional

que consiste en: prcticas autoritarias

subnacionales, situaciones autoritarias

subnacionales y regmenes autoritarios

subnacionales. A su vez, plantea el problema

de cmo conceptualizar a un rgimen nacio-

nal que contiene provincias/estados menosdemocrticos o autoritarios.



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Palabras clave

democracia democratizacin subnacional federalismo autoritarismo

Abstract

This article examines the literature on

democratization and the recent discussion

on subnational democratization and raises

a few theoretical questions regarding how

to analyze subnational democratization. Itdiscusses what subnational democratization

is as a distinct process from national

democratization and also raises the question

of what subnational authoritarianism is. For

this purpose, the article discusses the

relationship between three central

dimensions in the study of subnational

democratization: national regime type,

subnational regime type and the role of the

national state. The article disaggregates the

concept of subnational authoritarianism and

proposes a new typology that consists of:subnational authoritarian practices,

subnational authoritarian situations and

subnational authoritarian regimes. It also

raises the question of how to conceptualize

a national regime that contains provinces/

states that are less democratic or

authoritarian.

Keywords

democracy democratization subnational federalism authoritarianism

Jacqueline Behrend

democratización subnacional: algunas preguntas teóricas - jacqueline behrend

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