de lo errazuriz a til til

7/25/2019 De Lo Errazuriz a Til Til

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SANDRA LERDA & FRANCISCO SABATINI DE LO ERRAZURIZ A TIL-TIL

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Estudio de Caso N 8

Agosto 1996

Sandra Lerda & Francisco Sabatini

Agradecemos el apoyo pro por cion ado po r la Fundacin An drew W. Mell on de Estado s

Unidos .

Av. Repblica 701 Fono: (562) 678 4067 Fax: (562) 689 4987E-mail: [email protected] web: http://www.dii.uchile.cl/mgpp/Santiago - Chile

DE LO ERRAZURIZ A TIL-TIL:

EL PROBLEMA DE LA DISPOSICION FINAL

DE LOS RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS

DE SANTIAGO

Universidad de Chile

Facultad de Ciencias Fsicas y MatemticasDepartamento de Ingeniera Industrial

Este Estudi o de Caso fue reali zado po r la pro fesora Sandra Lerda y el profesorFranci sco Sabat in i, qu ienes for man par te del pl ant el acadmico del Magster en Gestin

y Polti cas Pbl icas de l a Un iversid ad d e Chi le.


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RESUMEN EJECUTIVO

La disposicin final de los residuos slidos del Gran Santiago es un problema no

resuelto desde el punto de vista de la poltica pblica. Hace ya una dcada se desataron

los primeros conflictos relacionados con el impacto ambiental, econmico y social de

las instalaciones sanitarias en reas pobladas. El problema de la disponibilidad de

terrenos, y el de los costos de transporte hacia rellenos sanitarios situados cada vez

ms lejos de los centros de generacin de residuos, es acuciante.

Este estudio de caso presenta la situacin y sugiere algunas preguntas o enfoques

alternativos para abordar el tema. Qu mecanismos legales-institucionales adoptar? Qu

criterios, para definir la cantidad y ubicacin de vertederos? Cmo tarifar para recuperarlos costos y respetar criterios de eficiencia econmica, sustentabilidad ambiental y

equidad social? Qu sistema tarifario -junto con responder al criterio de quien contamina

paga- puede desincentivar la produccin de desechos y estimular el reciclaje? Cmo se

vehicula la participacin pblica en la resolucin de conflictos ambientales? Qu papel

le cabe a la prensa? Cmo alcanzar una solucin negociada de los conflictos, y cul es

el papel del Estado en la negociacin? El ordenamiento territorial y la planificacin

urbana, cmo influyen en la prevencin de tales conflictos?

Concluimos que los conflictos ambientales en torno a la basura involucran aspectosno slo ambientales, sino tambin polticos y distributivos, y exigen la adopcin de

enfoques integrales para encarar dicha complejidad.


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I. INTRODUCCION

La disposicin final de los residuos slidos domiciliarios est en la agenda de

gobierno de cualquier gran metrpoli. Al crecimiento acelerado de la poblacin se ha

agregado el crecimiento econmico y la adopcin de ciertos patrones de consumo paracontribuir a incrementar la tasa per cpita de generacin de desechos. La forma y la

intensidad con que ello afecta a grandes concentraciones de poblacin, la multiplicidad

de actores e intereses involucrados y las diferentes instancias y niveles de gobierno

implicados hacen de la disposicin de la basura en una gran ciudad un tema complejo y

de difcil solucin. El propsito de este estudio de caso es describir la situacin en

Santiago de Chile para, partiendo de este ejemplo, discutir las implicaciones de poltica

a la hora de tratar la problemtica de la disposicin final de los residuos urbanos.

Es ex t r ao qu e un os pocos deban sopo r t a r l a basu r a de un os muchos ,

a camb i o de nada

Declaracin de un vecino de La Pintana al diario Las Ultimas Noticias, 25/6/1995


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En una agradable maana de la primavera de 1995, la seora Ana, vecina de Estacin

Central, mir hacia Lo Errzuriz y vio desde la puerta de su casa los cerros de basura

asomando por encima de los muros que cercan el relleno sanitario. Haban pasado ms

de diez aos de promesas incumplidas; ahora, por fin, la solucin estaba prxima: se

cerrara el relleno y se construira un nuevo vertedero en Til-Til. Menos mal, pens

la seora Ana. Pero, se ha terminado de verdad el conflicto respecto a la disposicin

final de la basura de Santiago?

La capital de Chile genera hoy cerca de 1.400.000 toneladas de residuos slidos

domiciliarios al ao, con un promedio de 0,87 kg/habitante/da; sometido a un manejoinadecuado, ello puede convertirse en una importante fuente de contaminacin ambiental.

Hasta hace poco se contaba con tres sitios oficiales para la disposicin final de

la basura: los vertederos de Lo Errzuriz -ubicado en el antiguo pozo ripiero de Estacin

Central-, Cerros de Renca al norte y Lepanto al sur. Los dos primeros estn en proceso

de cierre, pues desde diciembre de 1994 su vida til se ha agotado. Con gran dificultad

se determin una nueva localizacin para recibir los residuos slidos de la ciudad -Til-

Til, al norte de la capital- y se estn realizando las obras para la puesta en marcha de la

instalacin correspondiente que, sin embargo, slo recibir la basura de una parte de laRegin Metropolitana. Para el resto de comunas, principalmente aquellas del sur de la

ciudad, an no se ha definido la ubicacin de sus rellenos sanitarios.

Por qula poblaci n de Sant i ago, especi al ment e los sect or es de ms

bajos i ngr esos, se si ent e amenazada por convi vi r con mon t aas de basur a?

Cmo se l leg a esta si t uaci n?

Ya en septiembre de 1984, cuando los antiguos pozos ripieros de Lo Errzuriz fueron

convertidos en depsitos de las basuras generadas por 14 comunas de la Regin

Metropolitana, escuelas y organizaciones del sector reclamaron por las emanaciones del

vertedero y por su impacto en la salud de la poblacin escolar.

Aparentemente, las emanaciones de gas desde el vertedero surgieron tras el terremoto

de marzo de ese ao, que habra resquebrajado las protecciones existentes generando

filtraciones de gas y malos olores, adems de incendios y explosiones. Las casas del

II. LO ERRAZURIZ: LOS ORIGENES DE UN CONFLICTO


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vecindario se encontraban a una distancia mnima de las instalaciones del vertedero,

que en algunos casos llegaba a slo 60 metros. De hecho, la presencia de gas en el

interior de algunas viviendas del sector fue detectada en su momento por personal del

Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SSMA).

Los reclamos de la poblacin no surtieron efecto, por lo que en julio de 1985 una

comunidad cristiana form la Comisin Contra la Contaminacin Ambiental (CCCA) para

realizar gestiones respecto de las emanaciones de gas. Prepararon y presentaron, en

noviembre de 1985, un recurso de proteccin.

En diciembre las autoridades reconocieron por primera vez el problema de lasemanaciones. El alcalde de Maip plante un proyecto de realizacin de un parque en el

lugar y dio dos aos y medio ms de vida a Lo Errzuriz. Por entonces la compaa

GASCO inici la instalacin de ductos para explotar el gas del vertedero.

Pero el SSMA realiz una inspeccin y no aprob la continuidad del funcionamiento

del depsito. En enero de 1986 dio un plazo de 120 das para solucionar el problema

del mal funcionamiento de Lo Errzuriz, advirtiendo sobre el riesgo para la salud de las

poblaciones aledaas.

Tambin en enero, la Corte de Apelaciones acogi el recurso de proteccin interpuesto

por las organizaciones vecinales y emiti una resolucin que declar ilegal el vertedero,

dio 5 meses de plazo para resolver los problemas y exigi un proyecto definitivo. Mientras

tanto, continuaban las emanaciones de gas; un representante del Colegio Mdico visit el

sector y present un informe certificando que las condiciones de salud de la poblacin

se vean alteradas por el mal funcionamiento del vertedero.

A pesar de las protestas y las demandas al Intendente de la Regin Metropolitana

(por entonces un general del Ejrcito) de que adoptara medidas, en marzo la justiciaacogi la apelacin de las municipalidades involucradas contra la resolucin de enero

de la Corte de Apelaciones, y el vertedero sigui funcionando.

En abril, la empresa Gas de Ciudad-GASCO comenz la explotacin del biogas

resultante de la descomposicin de la materia orgnica depositada en Lo Errzuriz. Las

poblaciones mantuvieron su movilizacin, indita durante todo el perodo de la dictadura


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militar, exigiendo al Intendente una pronta respuesta. ste prometi que si no se

solucionaban los problemas antes del 10 de mayo el vertedero se cerrara.

La Resolucin N 3.587 del SSMA de mayo de 1986 orden el cierre programado del

vertedero hasta la fecha final del 31/12/1988. La Intendencia inici la bsqueda de un

lugar alternativo para los desechos de la Regin Metropolitana.

Pero en octubre el SSMA resolvi dejar sin efecto su resolucin, y aprob un nuevo

proyecto de relleno sanitario. En noviembre se present un segundo recurso de proteccin,

esta vez contra el director del SSMA.

El nuevo proyecto se puso en marcha a finales de 1986 con la constitucin de la

Empresa Metropolitana de Residuos Ltda. (EMERES), una sociedad sin fines de lucro

destinada a atender la disposicin de las basuras de las en aquel entonces 14 comunas

del Gran Santiago1. En marzo del ao siguiente se empez la construccin del prometido

parque en el rea del relleno ya completada, mientras la Organizacin Mundial de la

Salud opinaba que el tratamiento de basuras en Lo Errzuriz era el adecuado. La Corte

Suprema revoc la resolucin de cierre del vertedero y los problemas de salud y de

emanaciones de gas se dieron por superados.

1 En la actualidad participan de EMERES las municipalidades de Santiago, San Miguel, uoa, LaCisterna, Providencia, Maip, La Granja, La Reina, La Florida, San Ramn, La Pintana, Macul,Pealoln, Estacin Central, San Joaqun, Isla de Maipo, Pedro Aguirre Cerda, Lo Espejo y ElBosque.


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Los efectos del funcionamiento de un relleno sanitario ubicado en el centro de una

ciudad no pueden pasar inadvertidos. El gobierno democrtico de Aylwin enfrent la

insatisfaccin de la poblacin ms directamente afectada y su demanda de cierre del

vertedero. El 28 de noviembre de 1990, el Ministerio de Salud, la Intendencia de la

Regin Metropolitana y los alcaldes de Estacin Central y Maip firmaron un protocolo

que estableca el cierre definitivo del relleno sanitario de Lo Errzuriz al 31 de diciembre

de 1994.

EMERES llam a licitacin nacional e internacional para la construccin de un nuevo

relleno sanitario recin a mediados de 1993; la licitacin se declar desierta. Ello generuna fuerte polmica, pues las bases incluan una clusula segn la cual, en caso de

declararse desierta la licitacin, EMERES poda presentar su propio proyecto.

As, en abril de 1994 EMERES asumi la responsabilidad de ejecutar por s misma

el manejo de los residuos de Santiago e inici la bsqueda de nuevas localizaciones. Se

requera de un sitio en la zona norte de la ciudad, pues para la zona sur bastara con

aumentar la capacidad del vertedero de Lepanto. Esta propuesta fue posteriormente

rechazada por las autoridades por no respetar la normativa sobre ordenamiento territorial

del rea.

En el rea norte existan tres alternativas de terrenos, los que se sometieron a

estudios de localizacin. Mientras se realizaban, y ante las noticias publicadas por la

prensa, las comunidades aludidas comenzaron a expresar su rechazo.

La primera localidad considerada para un nuevo relleno sanitario fue Batuco. El

fuerte rechazo de la comunidad y las movilizaciones que se produjeron para evitar su

instalacin -que exigieron incluso la presencia de la polica para aplacar los nimos-

sorprendieron por igual a alcaldes y ejecutivos de EMERES.

En octubre, aparentemente descartada la alternativa de Batuco, se inici un proceso

de negociacin para la instalacin de un vertedero en Rungue (Monte Peln). Pero tambin

all la comunidad reaccion de inmediato, y el proyecto fue abandonado.

Finalmente, en noviembre un informe de la Comisin Regional del Medio Ambiente

de la Regin Metropolitana (COREMA-R.M.) manifest lo inadecuado de la ubicacin en

III. BUSCANDO SITIOS Y ENFRENTANDO RESISTENCIAS


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Batuco y la conveniencia de los sitios de Rungue y La Cumbre (tambin llamado Las

Bateas), manteniendo ciertas condiciones.

Se iniciaron las negociaciones entre EMERES y el Municipio de Til-Til para la

instalacin de un vertedero en Montenegro. Nuevamente se produjeron reacciones adversas

en dicha comunidad, que present un recurso de proteccin contrario a la localizacin

del relleno sanitario. Sin embargo, ante la promesa de pago de compensaciones al

Municipio de Til-Til se obtuvo la primera aprobacin municipal oficiosa para la

construccin del vertedero en el rea conocida como La Cumbre.

En ese intertanto, en diciembre, el SSMA debi anunciar la postergacin del cierrede Lo Errzuriz ante la falta de claridad respecto al sitio del nuevo vertedero.

Entonces el grupo de alcaldes reunidos en torno al relleno de Cerros de Renca

decidi impulsar su propio proceso de licitacin para buscar una alternativa ante el

prximo cierre definitivo de ese vertedero. As, en abril de 1995 se presentaron dos

proyectos para el relleno sanitario de la zona norte de Santiago, a escasa distancia uno

del otro: uno de EMERES (Cumbre poniente) y el otro de Kiasa (Cumbre Oriente), empresa

ganadora de la licitacin de los alcaldes de Cerros de Renca. Los dos proyectos se

sometieron voluntariamente al proceso de evaluacin de impacto ambiental de proyectos

conducido por la Comisin Nacional del Medio Ambiente a travs de COREMA-R.M.

Mientras se analizaban ambos proyectos se multiplicaron las reacciones de rechazo,

no solamente al previsto nuevo vertedero sino tambin a las alternativas para posibilitar

el cierre de Lo Errzuriz, que ya sobrepasaba en 10 metros la altura prevista para la

acumulacin de basura. Al mismo tiempo que el alcalde de Til-Til dictaba un decreto

municipal que prohiba la instalacin de rellenos sanitarios en esa comuna, el Consejo

de Alcaldes que administraba el vertedero de Cerros de Renca acord rechazar la

posibilidad de recibir los desechos derivados de Lo Errzuriz, cuyo cierre inmediato

fue solicitado por las comunidades aledaas y por las autoridades vinculadas a la comuna

de Estacin Central, que proponan como alternativa la ampliacin de Cerros de Renca y

Lepanto.

La reaccin de los polticos con base electoral en la zona norte de Santiago no se

hizo esperar: algunos diputados y la alcaldesa de Quilicura rechazaron la derivacin de


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los desechos de Lo Errzuriz a Cerros de Renca. El alcalde de San Bernardo, municipio

donde se sita el vertedero de Lepanto, respondi por la zona sur.

Finalmente, a fines de junio de 1995 la COREMA-R.M. rechaz la propuesta de EMERES

y aprob la construccin del nuevo relleno sanitario para la zona norte en el fundo Las

Bateas Oriente (Til-Til), que llevara a cabo el consorcio privado Kiasa-Demarco. El

proyecto aprobado fue presentado oficialmente2y el Intendente de la Regin Metropolitana,

en su calidad de presidente de la COREMA-R.M., anunci un plan de transicin para el

cierre del vertedero Lo Errzuriz, que contemplaba la derivacin escalonada de los

desechos de los municipios que hasta entonces utilizaban el relleno de Estacin Centralhacia las instalaciones de Lepanto y Cerros de Renca.

Mientras las autoridades de la comuna de San Bernardo protestaban en contra de la

caravana de la muerte de la basura, que ahora se dirigira a Lepanto, en septiembre de

1995 se inici el Plan de Cierre del Relleno Sanitario de Lo Errzuriz. A partir de esa

fecha las comunas de Independencia y Recoleta (cuyos desechos fueron trasladados a

Cerros de Renca), La Granja, La Pintana, San Ramn, Lo Espejo, La Cisterna, Talagante,

Isla de Maipo, Peaflor y Padre Hurtado (redireccionados a Lepanto) dejaron de verter

sus residuos en Lo Errzuriz. Segn el plan, a fines de diciembre ste ya no recibiraningn camin de basura.

Pero los nimos no se calmaron ni se atenu el conflicto con la dilucidacin de Til-

Til como localidad para recibir el nuevo vertedero para Santiago.

Un solo relleno sanitario no constituye la solucin para todo el Gran Santiago y,

por lo tanto, se saba que deba plantearse la instalacin de un vertedero en la zona

sur. Surgieron rumores de una supuesta adquisicin, por parte del Consorcio Proterra,

de terrenos para este fin en Paine. El alcalde de esa comuna denunci irregularidades

2 El relleno sanitario se ubicara a 4 kilmetros de la localidad de Montenegro, en la comuna de Til-Til. El predio ocupaba 800 hectreas de las cuales 200 seran ocupadas por el relleno, diseado

para recibir 100 mi llones de toneladas de residuos y con una v ida til de 100 aos (el concepto devida til de un vertedero es relativo: depende del nmero de municipios que en l depositen susbasuras y de la cantidad de basura generada). La Estacin de Transferencia, situada en lainterseccin de la Ruta 5 norte y Amrico Vespucio (comuna de Quilicura), recibira los desechosde las comunas que depositaban en Cerros de Renca. Se construira en un terreno de 4 hectreas,con un entorno arbolado de 30 metros. La inversin inicial sera de US$ 20 millones, y el costo total,US$ 100 millones.


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relativas a los precios de la transaccin realizada y reclam por la falta de informacin

y comunicacin con el Intendente. Las protestas arreciaron y los manifestantes bloquearon

la principal carretera del pas, que pasa por Paine.

Volviendo al rea norte, el alcalde de Til-Til neg la autorizacin a Kiasa para iniciar

las obras del relleno de Las Bateas. Los vecinos de Montenegro continuaron oponindose

a la instalacin del vertedero, aunque aceptaron transar dado al alto ndice de desempleo

en el pueblo.

El alcalde pretenda exigir beneficios para Til-Til, puesto que el proyecto de EMERES

contemplaba una compensacin de 400 millones de pesos al municipio y el proyectoaprobado no contemplaba ninguna. Las negociaciones continuaron y, un da antes del

plazo determinado por la empresa para el inicio de los trabajos, el alcalde otorg un

permiso provisional de un mes. La prensa anunci que la empresa se comprometa a

crear un parque industrial con cabida para 160 industrias en terrenos de su propiedad,

adyacentes al futuro vertedero. Se pretenda utilizar el gas resultante de la descomposicin

de la basura para la fabricacin de ladrillos, la deshidratacin de frutas y otros usos

industriales.

Paralelamente, la municipalidad y el gobierno central negociaban, al parecer, la

instalacin de alcantarillados, pavimentos y alumbrado elctrico en la comuna (el 90%

de los caminos de Til-Til son de tierra y el 40% de la comuna no tiene luz elctrica). La

prensa seal que el Servicio de Vivienda y Urbanizacin de la RM, a su vez, se haba

comprometido a comprar terrenos para la construccin de al menos 400 soluciones

habitacionales para vecinos de la comuna.

Hoy, Santiago todava no posee una poltica definida para el manejo de los residuos

slidos domiciliarios generados en la ciudad. Esta poltica se encontrara en discusin

en el mbito del gobierno regional. Mientras, las comunidades del rea sur de la capital

siguen alertas ante la posibilidad de despertar con la noticia de la instalacin de un

nuevo relleno sanitario en su vecindario.


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Hasta la dcada del 70, Santiago no contaba con ninguna instalacin sanitaria para

el vertido de la basura generada en la ciudad. Haba varios vertederos a cielo abierto

sin ningn control hasta que, en 1977, con la organizacin de los Consejos de Alcaldes,

se empezaron a gestionar con algn grado de coordinacin intermunicipal.

En realidad fue con el relleno sanitario de Lo Errzuriz que se inicia el manejo

moderno de la basura en Chile. Los problemas ambientales all generados y el conflictoderivado del mal funcionamiento del vertedero llamaron la atencin de las autoridades

sobre la importancia de establecer normas para ese tipo de instalaciones.

Actualmente, la normativa vigente entrega a los municipios 3las atribuciones legales

para la recoleccin, el transporte, el tratamiento y la disposicin final de los residuos

domiciliarios urbanos. Sin embargo, en materias relativas a salubridad e higiene

ambiental las atribuciones municipales se comparten con otros servicios pblicos. Ello

supone la necesidad de coordinacin entre diversos niveles gubernamentales,

especialmente del municipal con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Vivienda yUrbanismo y la Comisin Nacional del Medio Ambiente.

Otra situacin que obliga a la coordinacin, en este caso intermunicipal, es la

disposicin final de residuos en las reas metropolitanas. La experiencia indica que no

es eficiente que cada municipio cuente con su propia instalacin sanitaria para el vertido

de desechos. El tema es en cules municipios localizar los sitios para la disposicin

final de las basuras? Cmo coordinar el proceso? Quin define la localizacin?

La legislacin chilena no responde tales preguntas. No existe la figura del Gobierno

Metropolitano, y la Intendencia Regional no posee atribuciones en ese sentido 4. Por lo

tanto, no existe legalmente una instancia de coordinacin de los 54 municipios que

IV. RESOLVER EL PROBLEMA:

QUIEN Y CON QUE INSTRUMENTOS?

1. EL TEMA LEGAL-INSTITUCIONAL Y LOS NIVELES DE DECISIN

3 A t ravs de la Ley de Municipalidades, de la Ley de Rentas Municipales y del Cdigo San itario.4 Ante e l agotamiento de la vida t il de Lo Er rzuriz, la In tendencia de la R .M., a parti r de un mandato

de los alcaldes involucrados, llam a licitacin de proyectos para resolver el problema, pero laContralora General de la Repblica consider que aqulla no poda asumir la representacin de losmunicipios, que son autnomos y tienen la atribucin legal de recoger y eliminar la basura.


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componen la Regin Metropolitana. Por eso los alcaldes se renen y conforman los

Consejos de Alcaldes.

La definicin de la ubicacin de una instalacin sanitaria requiere de la autorizacin

de diferentes instancias de gobierno, entre ellas:

la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMI-MINVU),

responsable de la planificacin y el ordenamiento del territorio y del

cumplimiento de las normas establecidas en la Ley General de Urbanismo y

Construcciones, as como de su ordenanza y normas tcnicas.

el Servicio Agrcola y Ganadero, a quien corresponde la autorizacin para lautilizacin de suelos de aptitud agrcola para otros usos.

el Ministerio de la Salud, a travs del Servicio de Salud respectivo.

la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), a travs de la Comisin

Regional del Medio Ambiente respectiva, a quien corresponde aprobar el proyecto

desde el punto de vista ambiental. La ley que cre la CONAMA establece el

Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental de todos los proyectos pblicos y

privados de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y

agua potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos slidos de origen

domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento

y disposicin de residuos industriales lquidos o slidos 5.

Se ha creado una instancia de coordinacin, el Comit Regional de Infraestructura y

Ordenamiento Territorial (CRIOT), organismo asesor del Intendente Metropolitano, que

tiene entre sus atribuciones definir criterios para la localizacin de los rellenos sanitarios

en la Regin Metropolitana. Estos criterios orientaran las decisiones de las mltiples

instancias (segn algunos, 23 en total) encargadas de otorgar permisos para elfuncionamiento de esas instalaciones.

Asimismo se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley que entrega a los

gobiernos regionales la atribucin para determinar la ubicacin de rellenos sanitarios,

5Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley 19.300), promulgada en marzo de 1994, art. 10, letra O).


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vertederos, centros de tratamiento, etc., una vez hayan sido autorizados por la COREMA

respectiva. Este proyecto de ley pretende modificar la ley sobre gobierno y administracin

regional, otorgando a los gobiernos regionales la facultad de determinar la ubicacin

de los vertederos cuando estn comprendidos dos o ms municipios.

As pues, el caso en estudio tiene que ver con una de las tantas dificultades que

produce la falta de una entidad supramunicipal que resuelva de manera efectiva y oportuna

los problemas en los cuales estn involucrados varios municipios.

Si el poder de decisin estuviera en un nivel jerrquico superior de gobierno, por

ejemplo un gobierno regional, estara resuelto el problema?

Con el poder de decisin a nivel regional, habra tres posibilidades 6:

el caso en que un proyecto deseado a nivel local obtuviera total aprobacin a

nivel regional. No habra ningn problema y el proyecto se llevara adelante.;

el caso en que un proyecto deseado a nivel local no obtuviera aprobacin a

nivel regional, por las externalidades negativas 7 que producira en la regin.

En este caso la voluntad local se vera contrariada por un inters colectivo ms

amplio y a lo mejor, desde el punto de vista ambiental, sera realmente necesarioestablecer algn mecanismo de doble veto, como sugiere Fischel, para evitar

que eventuales impactos negativos no considerados a nivel local afecten a la

regin entera;

el caso en que un proyecto no deseado a nivel local fuera del inters de la

regin. Este parece ser el de los rellenos sanitarios de la Regin Metropolitana.

Las externalidades negativas de un vertedero de basura se hacen sentir con

mayor fuerza a nivel local: malos olores, polvo en suspensin, trnsito de

camiones pesados y otras circunstancias afectan a las poblaciones aledaas alos vertederos. Sin embargo, el proyecto tiene una externalidad positiva a nivel

regional: la comuna que acepta la instalacin sanitaria en su territorio resuelve

el problema de la disposicin final de residuos slidos urbanos del conjunto

6 Estas alternativas se basan en la argumentacin de Fischel (1995).7 Para vinculaciones del concepto de externalidades con la problemtica ambiental, ver por ejemplo,

Tietenberg (1992), Captulo 3.


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de municipios que componen la regin. Parece justo que sea compensada por

asumir costos elevados en funcin de beneficios para el conjunto de la regin 8.

Otra de las cuestiones pendientes de solucin se refiere al nmero de rellenos

sanitarios con los cuales ha de contar la capital.

El tema se discute en el CRIOT, que coordina un proceso de definicin de criterios

ordenadores para lo que podra ser una poltica global de manejo de los residuos de laciudad. El principal de estos criterios se refiere al nmero de instalaciones cuya

construccin y funcionamiento se autorizar.

Debido a los altos costos de fiscalizacin de la operacin, as como a los de

fiscalizacin de los planes de cierre de los rellenos agotados y los necesarios programas

de monitoreo a largo plazo de los lquidos percolados generados, el riesgo asociado al

funcionamiento de un gran nmero de vertederos en la Regin Metropolitana es alto.

Adems, tales instalaciones son construidas y operadas por privados, cuya permanencia

en la actividad depende de factores poco controlables. Si una empresa responsable porun relleno sanitario quiebra o desea salir del mercado, quin garantiza que se proceder

al cierre de la instalacin de manera adecuada y que se mantendrn programas de

monitoreo del sitio a 50 o 100 aos plazo?

Aparentemente, los esfuerzos gubernamentales para formular una poltica de

ordenamiento territorial que enmarque las futuras decisiones en relacin a la ubicacin

de sitios se relacionan con el temor de que la respuesta a esa pregunta sea: el Estado.

As, por ahora las autoridades estn autorizando no ms de 3 o 4 rellenos sanitarios en

la Regin Metropolitana.

Adems, el CRIOT ha adoptado la decisin de que habr un solo relleno sanitario en

la zona norte de Santiago (el ya aprobado proyecto de Kiasa-Demarco) .

2. NMERO DE INSTALACIONES: MONOPOLIO VERSUS LIBRE INICIATIVA

8 Retomaremos este punto ms adelante, cuando discutamos el problema de la participacin y lanegociacin de conflictos. Para un enfoque de teora econmica respecto de las compensaciones alas vctimas de las externalidades, ver Baumol y Oates (1982), Cap. 3. Ver tambin Randall (1985),Cap. 22 ("La ubicacin de instalaciones molestas para la localidad").


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La CONAMA-R.M., por su parte, halla inconveniente un nuevo relleno sanitario en el

sector norte, por el alto costo ambiental que supone hospedar dosvertederos -adems

de las limitaciones que se impondran al desarrollo de otras actividades en las reas

vecinas-, por la dificultad de establecer responsabilidades en caso de contaminacin de

napas subterrneas si hay ms de una instalacin en la misma rea, y por las desventajas

de una concentracin de las instalaciones en el sector norte para las comunas del sector

sur, dados los altos costos de transporte9.

A pesar de todo, EMERES ha insistido en la presentacin de un nuevo proyecto para

un relleno sanitario en Rungue, el que est siendo sometido al Estudio de ImpactoAmbiental de la CONAMA.

Como forma de defender su inters de mantenerse en la actividad del manejo de

residuos slidos a travs de este segundo relleno en la zona norte de la ciudad, EMERES

ha presentado un recurso ante la Comisin Antimonopolio de la Fiscala Nacional

Econmica en contra de la decisin del gobierno, argumentando su inconstitucionalidad

por obstaculizar el derecho a la libre iniciativa privada. El recurso se est discutiendo

en dicha Comisin.

La controversia no est zanjada, y existen propuestas para la construccin de a lo

menos 6 rellenos en distintos puntos de la Regin Metropolitana, como forma de reducir

costos de transporte y el impacto ambiental de instalaciones de gran tamao 10.

Por ltimo, y muy importante, estn las implicaciones de una eventual permanencia

en el tiempo de la situacin actual. En la prctica, Santiago cuenta con un solo relleno

sanitario (en Til-Til), que constituye un virtual monopolio en manos de un privado y que

se encuentra a unos 50 km de la comuna ms cercana. Es manejable esta situacin en

trminos de costos de transporte y precios finales del servicio?

9 stos, entre otros argumentos, fueron planteados en la entrevista que los autores realizaron aJavier Vergara, Director Regional de la CONAMA-R.M.

10Un ejemplo son las propuestas del diputado Guido Girardi.


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El D.L. 3.063 de 1979, ms conocido como Ley de Rentas Municipales, determina la

forma como las municipalidades realizan el cobro del servicio de recoleccin, transporte

y disposicin final de la basura domiciliaria generada en su jurisdiccin. De acuerdo

con su texto original (artculo 2):

Las Municipalidades cobrarn un derecho trimestral por el servicio domiciliario

de aseo por cada vivienda o unidad habitacional, locales, oficinas y quioscos. CadaMunicipalidad determinar anualmente el costo real de sus servicios de aseo domiciliario,

debiendo distribuirse dicho costo por i gual entre los usuarios.

Dicho cuerpo legal vinculaba el pago del derecho de aseo al pago de las

contribuciones por bienes races. Como slo el 30% de los predios pagan contribuciones,

y como la tarifa a cobrar se obtena dividiendo el costo total entre todos los predios,

viviendas y otros que utilizan el servicio de recoleccin de basuras, ese sistema tarifario

presenta un dficit permanente del orden del 70% 11.

La Ley de Rentas Municipales fue modificada en mayo de 1995. Se establece la fijacinde una tarifa de acuerdo al costo real del servicio, y se ampla el universo de predios y

viviendas afectas al pago: nicamente se eximen los usuarios cuya vivienda o unidad

habitacional tenga un avalo fiscal igual o inferior a 25 UTM. Como la frmula para el

clculo del derecho de aseo se mantiene igual -o sea, se divide el costo total del servicio

entre todos los usuarios y no entre los que pagan-, el sistema est condenado a un

cierto nivel de dficit permanente. Ello desestimula la operacin y el cobro directo por

parte de un privado, y produce desequilibrios presupuestarios a las administraciones

locales.

El problema se vuelve ms complejo si agregamos la informacin referente a las

variaciones en el costo total del servicio de aseo domiciliario municipal en la Regin

Metropolitana con la ubicacin de la nueva instalacin en Til-Til. En efecto, mientras la

disposicin final de los residuos slidos domiciliarios en el relleno sanitario de Lo

3 . EL SISTEMA TARIFARIO

11 Una de las explicaciones que circularon para el comienzo de los escapes de gas en Lo Errzuriztena que ver con el sistema de tarificacin, que habra llevado a la quiebra al operador anterior.


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Errzuriz tena un costo directo aproximado de entre tres y cinco dlares por tonelada,

en la nueva instalacin ese costo sube a cerca de diez o doce dlares. Sumado el costo

de transporte12, queda claro que el dficit de los municipios (hoy estimado en ocho mil

millones de pesos anuales) crecer notoriamente, a pesar de las modificaciones efectuadas

por la nueva Ley de Rentas Municipales.

Otro problema vinculado al sistema de tarifas es el del cobro propiamente dicho de

los derechos de aseo. En el sistema anterior a 1995, se cobraban de forma conjunta con

el cobro de las contribuciones, por lo que la morosidad era relativamente baja. Con la

frmula actual, la cuenta de la basura se transforma en una cuenta ms. Como esimpensable suspender la recogida de desechos 13, qu se har con los morosos?

Por otro lado, el actual sistema de tarificacin deja a las comunas ms pobres

simultneamente con un mayor nmero de exentos y una mayor proporcin de poblacin

sin capacidad de pago. Se agravan as los problemas presupuestarios que ya afectan a

las administraciones locales en las reas pobres de la ciudad.

Cmo tar i f i car adecuadament e, r ecuper an do los costos y respet an do

los cri teri os de efi ci enci a econmi ca, sustent abi li dad ambi ent al y equi dad

soci al? Cmo fi nanci ar l a recoleccin y di sposi ci n f i nal de los resi duos

sli dos ur banos de la Regin Met r opoli t ana?

Una opcin sera asignar el costo total del servicio en una comuna a todos los que

pueden pagar, no a todos los usuarios. As se establecera una especie de subsidio

intracomunal, con los ricos de una comuna pagando por sus vecinos pobres. La

desventaja de esta alternativa es una cuestin de justicia social: en las comunas pobres,

en las cuales los que pagan por los derechos de aseo son una pequea proporcin de la

poblacin, el subsidio sera alto, mientras que en comunas como Las Condes o Vitacura

el subsidio sera muy bajo, ya que la gran mayora de la poblacin paga por el servicio

de recoleccin de basura.

12 Lo Errzuriz se encontraba a 20 km de distancia de la comuna de Las Condes, la ms lejana,mientras que el nuevo vertedero est a ms de 50 km de la comuna ms prxima.

13 Puede surgir el free rider, el agente econmico que disfruta de un beneficio obtenido por la oferta deun servicio pblico sin asumir los costos asociados. Sobre la teora de los bienes pblicos,fundamental para la comprensin del enfoque econmico del papel del Estado en el control de lacontaminacin, ver Musgrave y Musgrave (1980).


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18

Una segunda opcin podra ser el establecimiento de un sistema de subsidio

intercomunal, en el cual las comunas ms ricas paguen por las comunas ms pobres.

Segn la evidencia emprica estas ltimas generan un volumen de desechos de menos de

la mitad de la basura per cpita generada en los sectores de altos ingresos 14.

Otra frmula -que el gobierno estara estudiando- es la adopcin de un sistema de

subsidios directos por predio, similar al subsidio al uso del agua potable.

Pero, independientemente de la frmula que se adopte para financiar el sistema de

recoleccin y eliminacin de desechos slidos urbanos, todava no se ha tratado una

importante cuestin de fondo: el concepto de costo total utilizado para el clculo de losderechos de aseo no incorpora los costos sociales de los efectos ambientales producidos

por la construccin y operacin de tales instalaciones sanitarias. En el caso de Santiago

no se incluyen, por ejemplo, los costos asociados a los planes de cierre y monitoreo

posterior de los rellenos sanitarios colmados.

A nivel internacional existen dos enfoques principales para el control de la

contaminacin y la gestin de residuos slidos urbanos: a) el enfoque de comando y

control, que se apoya en la reglamentacin directa, acompaada de fiscalizacin y sancin

al no cumplimiento de las normas y estndares establecidos, y b) el enfoque de los

i nstrument os de mercado, que busca alcanzar las metas ambientales sobre la base

de incentivos y desincentivos (sistema de precios) a los agentes econmicos.

El enfoque de comando y control ha sido el ms adoptado a nivel mundial. Todavaes escasa la experiencia del segundo enfoque, aunque hoy la tendencia en los pases ms

desarrollados va hacia all. La experiencia de otros pases indica que un adecuado manejo

de los desechos slidos urbanos requiere de una combinacin de instrumentos econmicos

(de mercado) con instrumentos regulatorios tradicionales.

4. LA INSUFICIENCIA DE LOS INSTRUMENT OS REGULATORIOS Y LA ESCASEZ

DE INSTRUMENTOS ECONMICOS

14 Ver Escudero y Lerda (1996a).


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En Chile la experiencia existente se refiere a:

a) fijacin de normas tcnicas y operacionales para la recoleccin y disposicin

final de desechos, incluyendo normas de operacin y cierre de rellenos sanitarios,

y control de su cumplimiento,

b) otorgamiento de permisos para construccin y funcionamiento de instalaciones

sanitarias para la eliminacin de residuos,

c) recientemente, la exigencia de realizacin de estudios de impacto ambiental de

los proyectos,

d) cobro del derecho de aseo domiciliario, que podra constituirse en uninstrumento econmico para el control de la contaminacin por residuos

slidos15.

Por qula tar i f a por el servi ci o de recolecci n y el i mi naci n de basuras

" podra" consti t ui r se en u n i nstr umento econmi co? Acaso no l o es?

Es importante destacar, como recuerda Bernstein citando a la OCDE, que ... el

enfoque econmico tiene varias ventajas. Cuando es debidamente aplicado, puede:

promover medidas costo-eficaces para lograr niveles aceptables de contaminacin;

estimular el desarrollo de la tecnologa de control de la contaminacin y de la capacidad

tcnica en el sector privado; proveer al gobierno de una fuente de ingresos para apoyar

los programas de control de la contaminacin; proveer flexibilidad en tecnologas de

control de la contaminacin, y eliminar el requerimiento gubernamental de grandes

cantidades de informacin detallada para determinar el nivel factible y apropiado para

el control de cada planta o producto16.

Sin embargo, como hemos visto, el sistema tarifario vigente en el pas para la

prestacin del servicio de recoleccin y disposicin final de residuos slidos urbanos

no posee ninguna de las ventajas mencionadas.

En primer lugar, el cobro de los derechos de aseo domiciliario no obedece al

internacionalmente aceptado principio de gestin ambiental segn el cual el que

15 Sobre la experiencia chilena en relacin a la poltica ambiental y al uso de instrumentos econmicosy de regulacin, ver Borregaard, Claro y Larenas (1995).

16 Ver Bernstein (1992), p. 3.


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contamina paga. Como el cobro corresponde a un promedio determinado de manera

independiente de la cantidad de basura que cada domicilio o predio produce, no constituye

un incentivo a la reduccin de la generacin de basura, y tampoco un estmulo al

reciclaje17.

En segundo lugar, por la manera como est definida la frmula de clculo, con un

dficit congni to, este instrumento tampoco sirve como fuente de recursos para apoyar

medidas gubernamentales de control de la contaminacin.

Qupr oblemas se asoci an a los i nst r ument os r egulat or i os menci on ados

en a) , b) y c) , en uso en el pas?

La fiscalizacin del cumplimiento de la normativa legal es una de las reas ms

dbiles en la poltica ambiental chilena18. La proliferacin de vertederos clandestinos y

las permanentes dificultades para impedir el ingreso de cachureros19a Lo Errzuriz

han sido resultado de esta deficiencia. Adems, el caso en estudio es un claro ejemplo

del tipo de problemas que produce la ausencia de una poltica clara de manejo de residuos

slidos en la Regin Metropolitana.

17 Tanto la reduccin de la generacin como el reciclaje y la reutilizacin constituyen tendenciasinternacionales del control de la contaminacin producida por residuos slidos.

18 Ver Escudero y Lerda (1996b).19 Personas que se dedican a buscar en la basura elementos que puedan ser reutilizados y que, por

esta misma razn, pueden constituir una fuente de ingresos. En el caso de Lo Errzuriz, algunos losconsideran actores clave en la explicacin del conflicto de la dcada de los 80. Su actividad en losdems pozos ripieros transformados en basureros clandestinos en Estacin Central es consideradauna de las razones por las cuales aquellos sitios no pudieron ser incorporados al relleno sanitarioautorizado. Sobre este tema, ver Prieto (1992).


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Hemos revisado las insuficiencias de los mecanismos legales e institucionales y de

los instrumentos de gestin con que en Chile se trata el complejo asunto del manejo

ambientalmente adecuado de los residuos de una gran ciudad.

Ahora veremos cmo stas y otras deficiencias de la poltica pblica han contribuido

a los conflictos ambientales en torno a los rellenos sanitarios. Plantearemos una serie

de preguntas para una reflexin sobre las principales disyuntivas del conflicto sobre la

basura en Santiago. Nos centraremos en dos mbitos de la poltica pblica: la participacin

ciudadana en la negociacin de conflictos ambientales y las polticas de uso del suelo,

incluida la planificacin urbana.

Como hemos visto, el alto grado de conflictividad del proceso de bsqueda de solucin

para la disposicin final de la basura de Santiago se asocia a la movilizacin de las

comunidades potencialmente afectadas. Ello ha dificultado no poco la labor de los tcnicos

y ejecutivos a cargo del tema, ya fueran funcionarios gubernamentales o las empresas

involucradas. Una de las claves del problema es precisamente el cmo enfrentar y canalizarestas demandas de participacin.

Esta fue la autocrtica de los directivos de EMERES despus de los primeros conflictos

con las comunidades de Batuco y de Rungue. No haban otorgado la suficiente importancia

al tema de la participacin20. Deban haber contratado a especialistas en comunicacin

para difundir la idea de que la poblacin no deba temer daos o perjuicios, pues se

trataba de proyectos bien diseados y formulados.

Dicha posicin entiende la participacin -que claramente genera cierto recelo entre

las autoridades y los ejecutivos de empresas- de una manera restringida: como

informacin hacia la poblacin.

Entonces, la participacin pblica en las negociaciones que buscan solucionar los

conflictos ambientales21,debe l i mi t ar se meramente a i n for mar a la pobl ac i n,

V. LECCIONES DE UN CONFLICTO AMBIENTAL

1. PARTICIPACIN Y NEGOCIACIN DE CONFLICTOS

20 Ver declaracionaes de Fernando Meza, de Emeres, al informativo Ecomuna N18, CIPMA.21 El concepto de "conflicto ambiental" que comentaremos en estas pginas es discutido ms

extensamente en Sabatini (1994).


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dejando l a negoci aci n en manos de l os expert os? o debe pr omover se

i ncor porando a las or gani zaci ones de la comun i dad a las deli beraci ones y

decisiones?22

En el caso de la bsqueda de alternativas a Lo Errzuriz, si se hubiera reducido la

participacin a un mnimo o derechamente se la hubiera evitado, se habr a eludi do

tambin l a cadena de conf l i ct os desat ados por l a bsqueda de local i zaci n

para nuevos rell enos sani tar i os?23

La evalu aci n de los di r ect i vos de EMERES r efl ej a l a convi cci n de que

es la par ti ci paci n l a que produce los conf li ctos. Si n embargo, la experi enci a

i ndi ca que ell o no es as, por mucho que part i ci paci n y conf li ctos aparezcan

asoci ados. Los conf li ctos se ori gi nan ms bien en el hecho de que el i mpacto

de los proyect os va ms al l de lo amb i ent al , e i n vol u cr a aspect os

econmi cos, soci ales y cul t ur ales. Ent r e otr os i mpactos de di st i nt o carcter

se cuentan el desprest i gio soci al y la prdi da de valor de las propi edades24.

Los problemas ambi ent ales son i nherent ement e conf l i c t i vos por l a

di f i cu l t ad para cuant i f i car l os, i dent i f i car sus fuentes o r esponsables,

i ndi vi dual i zar sus causas y pr eci sar en quaspectos, qui nes y en cunto

se benefi ci an o per ju di can con ellos25.

Ms que fu ent e de compl i caci n y agudi zaci n de los conf l i ct os, l a

participacin puede entenderse como una herramienta que -al otorgar

legi t i mi dad a las deci si ones ( ms all de que stas demuest r en def i ci enci as

ms t ar de) y al agregar i nf ormaci n l ocal qu e mejor a t ambin en sus

aspectos tcni cos l as solu ci ones adoptadas- cont r i buye a l a soluci n de los

confl ictos.De hecho, a ni vel i nt er naci onal ya es usual que la part i ci paci n de las

comuni dades afectadas no se li mi te a una mera r ecepcin de i nf ormaci n.

22 Sobre la importancia de la participacin pblica en la resolucin de los conflictos ambientales, verBush y Folger (1994), Gorczinsky (1991) y Susskind (1981).

23 La relacin causal entre participacin pblica y conflictos ambientales se discute en Sabatini,Seplveda y Villarroel (1996).

24 San Martn (1995).25 Guimaraes (1991); Sabatini (1994).


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Si gui endo con esta ref lexi n, de qudepende que la par t i ci paci n no

compl i que la solu ci n de conf li ct os de por s compl ejos? Cmo canal i zar l a?

Y, por ot r o lado, es posi ble cir cunscri bi r l a part i ci paci n, as como las

posi b les negoc i ac i ones con l a comun i dad local , a aquel l os aspectos

estr i ctamente ambient ales en di sput a?

Segn algunas autoridades consultadas, las negociaciones con las comunidades locales

deben ceirse a los impactos ambientales. Es usual, se nos advierte, que la poblacin

las aproveche para plantear una serie de demandas no necesariamente vinculadas al

problema en discusin. Y, en la medida en que el tema ambiental represente un taln deAquiles para las empresas o para la poltica del gobierno, la poblacin estar en

condiciones de presionarlos. Si se trata de una comunidad pobre, las peticiones pueden

abarcar la educacin, la vivienda y el mejoramiento urbano: as, se desvirta el proceso

de negociacin inicial.

Refirindose a la negociacin de EMERES con la comunidad de Til-Til para la

localizacin de un relleno sanitario en La Cumbre Poniente (finalmente desechada), el

Secretario Ejecutivo de la COREMA rechaz enftico la incorporacin de temas ajenos a

lo estrictamente ambiental. Recordemos que en esa negociacin se haba llegado a acordaruna serie de compensaciones no ambientales en favor de Til-Til.

En realidad, la instalacin de un relleno sanitario en un rea representa mucho ms

que problemas ambientales. La comuna que hospeda un relleno sanitario es candidata

natural a recibir otras actividades indeseables. Ello est ocurriendo en Til-Til. El relleno

sanitario se suma a otros dos proyectos localizados en la comuna y que tambin la

afectan: el tranque de relave de la Minera Andina y el penal de Punta de Peuco 26. En el

caso de la crcel, los impactos negativos no se originan de externalidades ambientales.

De hecho, las siglas con que se reconoce y resume habitualmente estas situaciones-como NIMBY (not i n my back yard=no en mi patio trasero) o la ms nueva LULU

( local ly u nwant ed lan d uses =usos del suelo localmente no deseados)- hacen

referencia a externalidades derivadas de cambios en los usos del suelo y no a problemas

exclusivamente ambientales. La comunidad de Til-Til se ve afectada tanto por el cambio

26 "Esta es otra situacin daina al medio ambiente... aunque en este caso al medio ambiente social",seal el alcalde refirindose a la crcel.


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de uso del suelo que signific la construccin de la crcel especial como por el que

producir el relave minero y el que conlleva la construccin y funcionamiento del nuevo

relleno sanitario.

Debemos replantear entonces la pregunta: Se j u st i f i ca r est r i n gi r l as

negoci aci ones y compensaci ones a lo est r i ctament e ambi ent al o deben i ncl ui r

los efect os soci ales y econmi cos de las ext er nal i dades ambiental es?27

La justi fi caci n de mantenerse en lo estr i ctamente ambi ent al es prcti ca:

que el pr oceso no escape del cont r ol de las aut or i dades ni que se compli que

con la i ncl usi n de aspectos que hacen engor r osa y di screci onal la sali da,

adems de que cor r esponden a ot r os sector es de la admi ni st r aci n pbl i ca.

Las autor i dades s par ecen di spuest as a explor ar extensiones del negoci o

pr i vado que favor ezcan a l a comun i dad, si empr e que estn est r i ctamente

vi ncu ladas al proyect o en cuest i n. En el caso del proyect o aprobado para

La Cumbre Or i ent e, se negoci con l a empr esa la const r ucci n de un parque

i ndu st r i a l al edao, que podra ut i l i zar t ant o la r ed fer r ov i ar i a que

al i ment ar el rell eno sani t ar i o como el gas nat ur al qu e se obt endr de la

descomposi ci n de la basur a.

Pero, como hemos vi st o, esa buena di sposi ci n par a sal i r se del tema

ambiental y negociar intereses de la comunidad no ha existido cuando

stos se cont r aponen a los i nt ereses econmi cos pri vados. Cmo se ju st i f i ca

esta diferencia? Por qulos conflictos por la localizacin de rellenos

sani t ar i os en Sant i ago, como en ot r as ci udades de Chi le y de ot r os pases,

casi siempre involucran a comunidades pobres? Por quno se ha

cont emplado u n r ell eno sani t ari o en el rea or i ent e de Sant i ago, que es laque ms basur a domi ci l i ar i a per cpi ta genera, y donde t al vez la economa

27 Sabatini (1996) muestra, a partir de estudios de conflictos ambientales en Chile, lo difcil queresulta circunscribir estas disputas tan slo a lo ambiental. Argumenta que los conflictos ambientalesson, en realidad, "conflictos polt ico-distributivos con dimensiones ambientales", lo que esespecialmente claro cuando estn involucrados grupos pobres. Los aspectos distributivos y de

pobreza de los conf lictos ambientales son excelentemente tratados en Mart nez Al ier (1995). Laestructura de los conflictos ambientales no es distinta de otros tipos de conflictos derivados decambios en el uso del suelo, como es el caso de los conflictos NIMBY y LULU mencionados (unaextensa bibliografa sobre NIMBYs y LULUs se puede encontrar en Horah y Scott, 1993).


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en t ranspor te sera mayor ?Es cierto que el costo del terreno sera ms alto en las

comunas ricas, pero, no se compensara con el ahorro permanente en costos de

transporte?

La bsqueda de la equidad debe formar parte explcita del proceso de formulacin

de polticas pblicas, especialmente en pases en desarrollo. En el caso de Chile, debe

tenerse en cuenta que la sostenida y alta tasa de crecimiento econmico por ms de una

dcada ha ido de la mano de un aumento de las desigualdades sociales. En los ltimos

aos Chile aparece como la segunda peor distribucin del ingreso de Amrica Latina 28.

Los conflictos ambientales que se resuelven a expensas de los pobres no hacen sinoempeorar este estado de cosas.

Para algunos autores la razn es clara, aunque cruel: las externalidades seran

ms baratas en reas pobres. El valor de una externalidad depende de la distribucin

del ingreso, seala Martnez Alier (1995), quien a rengln seguido cita la siguiente

declaracin de Lawrence Summers, importante economista del Banco Mundial:

La medida de los costos de una contaminacin que daa la salud depende de los

ingresos que se pierden a causa de la mayor morbilidad y mortalidad. Desde este punto

de vista (es decir, desde el punto de vista de una eficiente asignacin econmica de los

recursos y no desde el punto de vista de la equidad), una determinada cantidad de

contaminacin daina para la salud debera ser colocada en el pas de salarios ms

bajos29.

Y por qulas external i dades en reas pobr es tendran un valor i nfer i or ?

No slo porque sus salarios sean ms bajos 30, como seala el economista citado,

sino porque los pobres generalmente tienen poca fuerza y peso poltico para hacer valer

sus derechos. Si las autoridades determinaran construir un relleno sanitario en algnlugar de las comunas de Vitacura y Las Condes, lo ms probable es que los vecinos se

28 Informe sobre Desarrollo Humano (Naciones Unidas, 1994) y Panorama Social de Amrica Latina(CEPAL, 1995).

29 The Economist (8 de febrero de 1992) recoge estas declaraciones en una crnica que titula "Letthem eat pollution".

30 Tambin las vidas que se pierden son consideradas ms baratas por tratarse en general detrabajadores no calificados; se plantea as, de paso, un conflicto entre consideraciones econmicasy valores morales, entre ellos el que asigna a la vida humana un valor absoluto.


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organizaran, con muchas posibilidades de xito, para oponerse al proyecto. Cuando la

poblacin se organiza puede impedir la ejecucin de ciertos proyectos o negociar

compensaciones.

En los hechos, las salidas a los conflictos ambientales no son tantas:

la tradicional ha sido la decisin administrativa oficial en favor de los intereses

econmicos y a expensas del medio ambiente local,

la salida judicial, que suele incluir negociaciones o bien apoyo a las decisiones

administrativas de las autoridades inclinadas a favor de los intereses econmicos,

la salida negociada en que se acuerdan compensaciones, que es la que ganaterreno en todo el mundo, especialmente en los pases desarrollados, y

alternativas intermedias, consistentes en formas veladas o indirectas de

negociacin ambiental. Las comunidades afectadas aceptan tolerar los impactos

ambientales a cambio de contribuciones diversas en su favor por parte de las

empresas interesadas, contribuciones no relacionadas con el tema ambiental

en disputa. ( No se estara planteando as una suerte de complicidad tcita en

contra del medio ambiente?) 31

Esta ltima alternativa se est imponiendo en Chile y en general en toda Amrica

Latina, como consecuencia de una serie de cambios en los procesos de desarrollo. Entre

esos cambios destacan la recuperacin de la democracia, las transformaciones en la

cultura poltica en favor de la revalorizacin de la democracia en su sentido liberal

original, el ascenso de la sociedad civil y el mayor grado de organizacin de las

comunidades para defender sus derechos, la mayor conciencia ambiental, la rpida

degradacin del medio ambiente producida por el crecimiento econmico y la importancia

que las exportaciones de recursos naturales tienen en este ltimo 32.

La sospecha de extorsin no es, por tanto, injustificada. Pero dicha extorsin

tambin ocurre en el otro sentido. Los conflictos por la basura y en general los conflictos

31 Una discusin ms extensa de esta forma velada de negociacin ambiental y su vigencia en Chile seencuentra en Sabatini (1994 y 1995).

32 En Sabatini (1996) se discuten los conflictos ambientales en trminos de sus implicancias polticasy distributivas ms amplias para Amrica Latina.


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ambientales entre empresas y comunidades territoriales estn plagados de situaciones

en que grupos de la comunidad son comprados por las empresas para apoyar

pblicamente sus proyectos33. Detrs de las formas veladas de negociacin ambiental y

de estas dobles extorsiones existe una discusin por la distribucin de los costos y los

beneficios del crecimiento econmico a nivel local. Ms que conflictos ambientales, lo

que tiene lugar son conflictos poltico-distributivos con implicaciones ambientales

(Sabatini, 1996).

Dado este carcter distributivo de los conflictos y considerando lo justo (y

socialmente eficiente) que es exigir la internalizacin de las externalidades, parecerazonable que las soluciones a problemas de este tipo estn evolucionando a nivel

internacional hacia la negociacin ambiental formal y explcita.

Qupueden hacer las au t or i dades f r ente a conf l i ct os qu e, adems de

su compleji dad ambiental , pr esent an esta compleji dad polti co-di str i but i va?34

Pueden ayudar a pr oduci r sal i das negoci adas a tr avs de un a ser i e de

acci ones que favorecen el equi li bri o de fuerzas ent r e las part es en di sput a35.

En esas lneas de acci n juega un papel cr uci al el apoyo del Est ado y l os

muni ci pi os a la organi zaci n aut noma de la poblaci n. Una poblacin

local organi zada puede enf r ent ar mejor el desafo y l as oport un i dades que

los proyectos producti vos le plant ean. El equi li bri o de f uerzas es la mejor

garant a de que la sali da a los conf l i ct os ambi entales no favor ezca los

i nt ereses econmi cos a expensas de los ambi ent ales, y los i nt ereses gener ales

a expensas de los i nt ereses l ocales, como suele ocur r i r .

33 Distintos grupos de pobladores se acusaron mutuamente de ello en la etapa ms lgida del conflictoen torno a Lo Errzuriz en la dcada pasada. Ver Prieto (1992). Para el caso del conflicto de labasura en San Jos de Costa Rica, ver la tesis de Fabin Trejo, Magister en Desarrollo y PolticasPblicas, CIEPLAN- Universidad de Chile.

34 Bingham (1986) entrega un anlisi s sistemtico, estadstico y terico de una dcada de experienciaen resolucin de conflictos ambientales en EEUU. Forester (1989 y 1993) desarrolla una discusinterica de gran profundidad e inters prctico sobre las dificultades y posibilidades de los mediadoresde conflictos, especialmente de quienes ejercen esta labor desde cargos pblicos. Forester ySusskind cuestionan el enfoque ms tradicional del mediador neutro y favorecen la figura de unmediador-negociador o "mediador activo" (ver Susskind, Bacow y Wheeler, 1983).

35 En Sabatini (1995) se sugieren numerosas lneas de accin del Estado para favorecer las salidasnegociadas a los conflictos ambientales.


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La negoc i ac i n ambi en t a l , adems de un a va par a r eso l ver

pragmt i cament e di scusi ones tcni cas y ci entf i cas i nt ermi nables36, posee

otr as vent ajas: comport a una descent ral i zaci n de la t oma de deci si ones y,

muy i mport ante, un acercami ent o al i deal del desarr ol lo sustentable.

Se acepta que est e i deal corr esponde a una combin aci n equi li brada

ent r e crecimi ent o econmi co, preser vaci n ambi ent al y equi dad soci al. Y

la consi deraci n de los i nt ereses de las comun i dades pobres per ju di cadas

por l os i mpactos ambi ent ales de los proyectos abre la posi bi l i dad de

contemplar l os t res objet i vos.Primero, acogen los proyectos en sus localidades porque necesitan

empl eo y sali das a su si t uaci n de pobreza. Segun do, l a pr eservaci n del

ambi ent e en que vi ven es i mport ant e para su salu d, su cali dad de vi da e

i ncl uso para l as perspecti vas fut ur as de la economa l ocal. Ter cero, sus

demandas supr aambi ent ales por u na mejor part i c i paci n en l os fr ut os

econmi cos de los proyectos representa un a fuer za polt i ca en f avor de la

equidad. En definitiva, los grupos residentes de las localidades donde se

i mpl ant an pr oyectos como l os r ell enos sani t ar i os son qu i z los ni cosvi t alment e i nt eresados en un creci mi ento econmi co local que no dae el

medi o ambiente en que viven, mi ent ras luchan por una mayor part i cipacin

en l a di str i buci n de la r i queza generada.

Por supu est o que la or i ent aci n de la pol t i ca pbl i ca haci a el

for tal ecimi ent o polti co de las comuni dades terr i tor i ales -par a favorecer el

equ i l i b r i o de fu erzas en l os conf l i c tos ambi en t a les- puede resu l ta r

cont r overt i da. Muchos se opondrn, defend i endo el nf asi s pr eferent ement e

tcni co que deben t ener l as polt i cas del Estado f r ent e a los pr obl emasambi ent ales. En t odo caso, la pr egun t a queda plan t eada:

36 Sobre medicin de costos y beneficios y causalidad entre emisiones y daos, por ejemplo.37 Los conflictos ambientales locales o in situ , consistentes principalmente en disputas entre intereses

locales en torno a proyectos o inversiones, deben diferenciarse de los conflictos ambientales deenfoque generados en torno al diseo de polticas ambientales. En estos ltimos las cuestionesvalricas juegan un papel ms importante que en los conflictos in situ (Bingham,1986).


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Debe el Estado apoyar a las comuni dades, gener al ment e la par te dbi l

en los conflictos ambientales locales37, para promover u n equi l i br i o de

f uer zas y favor ecer sol uci ones ms equi l i br adas ent r e l os i nt ereses

econmi cos y ambi ent ales en pugna? O debe abstener se de int er veni r ?

El de los rellenos sanitarios debe ser uno de los conflictos ms difciles de resolver

mediante una negociacin: como dijimos, los beneficios se diluyen en toda una regin,

mientras que los costos se concentran localmente. La tentacin de imponer soluciones

tcnicas y pasar por alto los impactos ambientales y no ambientales de estos proyectos

es alta.Por otra parte, la resistencia de la poblacin local a los rellenos sanitarios tiende

a ser total, lo que prefigura lo que podra suceder en otros sectores de actividad cuando

la conciencia ambiental y la degradacin del medio sean ms altos.

Es difcil pensar que una instalacin como un relleno sanitario pueda implicar

progreso para una localidad. En este sentido, parece importante para la salida negociada

del conflicto explorar derivaciones del negocio que favorezcan a la comunidad, como en

el caso del relleno de La Cumbre Oriente en Til-Til.

Otro dilema central para una resolucin democrtica de los conflictos ambientales

es el papel de la prensa.Debe t ener l i br e acceso a las del i ber aci ones y a los

actores en las negociaci ones, o bi en un acceso r estr i ngido y contr olado?38

En la negociacin todava en curso del proyecto de Kiasa-Demarco, la primera

decisin de los negociadores fue restringir la informacin a la prensa y manejar muy

cuidadosamente las relaciones con los medios. La impresin del alcalde de Til-Til es que

en la negociacin anterior con EMERES (del proyecto que finalmente no se llev a cabo)

la prensa lleg a tener un grado de influencia excesivo y negativo, que habra sidopreponderante en el fracaso de las negociaciones.

38 Gorczinsky (1991) ofrece una sugerente discusin del papel de la prensa en los conflictos. Ms allde los juicios normativos sobre cmo tratar a la prensa y qu espacio darle, el autor destaca elimportante papel que juega la p rensa, de hecho, como mediador de conflictos ambientales mientrasstos no llegan a negociaciones formales.


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Es posi bl e evi t ar l a ocur r enci a de conf l i ct os ambi ental es de este t i po o

al menos reduci r su nmero e i nt ensidad?

Existen principalmente dos reas de accin y de polticas orientadas a evitar

conflictos ambientales y a solucionar o morigerar los problemas ambientales subyacentes.

La primera de ellas corresponde a las polticas ambientales propiamente tales, y la

segunda, a las polticas de uso del suelo.Constituyen polticas ambientales todas las medidas gubernamentales destinadas a

proteger el hbitat y los recursos naturales, as como a controlar la contaminacin.

Entre ellas se incluye la fijacin de normas y estndares, as como la fiscalizacin y las

sanciones a su no cumplimiento, el establecimiento de reas de preservacin y

conservacin, la definicin de procedimientos para la evaluacin del impacto ambiental

de los proyectos, y la creacin de una institucionalidad para la formulacin y ejecucin

de las polticas.

En todas estas reas de poltica pblica Chile est rezagado en relacin al ritmo ynivel de su crecimiento econmico, y al deterioro ambiental en ascenso. Esta debilidad

de la gestin pblica se traduce en la proliferacin y agudizacin de conflictos ambientales

locales; porque es frente a conflictos especficos que se manifiestan las falencias del

sistema pblico de gestin ambiental.

La segunda rea de polticas pblicas mencionada corresponde a las polticas de

uso del suelo en general, y a la planificacin urbana, en particular.

Qupapel l e cabe al or den am i ent o t er r i t or i al y a la pl an i f i caci nur bana en l a prevenci n de los conf l i ctos ambi ent ales deri vados de la

const ru ccin de rell enos sani t ari os?

Un primer nivel que parece necesario fortalecer es el regional. Parece indispensable

la disposicin de planes de ordenamiento territorial y estrategias (territorializadas) de

desarrollo regional. Hoy, muchos proyectos desencadenan conflictos que ni siquiera se

2. LAS POLTICAS PARA PREVENIR LOS CONFLICTOS


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plantearan de contarse con estas directrices de uso del suelo. Muchos de ellos

simplemente estaran prohibidos en determinados sectores.

Es cierto que existen estrategias de desarrollo regional en Chile, pero son apenas

orientaciones genricas de la accin de los gobiernos regionales, sin mayor fuerza legal

y por lo general carentes de legitimidad social. La participacin de la poblacin, a

travs de sus organizaciones, en la definicin de estos esquemas regionales de uso del

suelo puede aportarles fuerza poltica.

En cuanto a la planificacin urbana, las variables claves en las que se puede

intervenir son dos: tiempo y lugar. Con decisiones anticipadas y bien pensadas en relacinal espacio se podran evitar muchos conflictos por la construccin de rellenos sanitarios

en ciudades como Santiago. La solucin concreta que se da a la disposicin final de

desechos slidos en la mayora de las ciudades latinoamericanas est lejos del ideal de

planificacin urbana. Suele tratarse de decisiones centralizadas e impuestas a la poblacin

cuando el problema ya ha hecho crisis.

El trabajo de los planificadores urbanos por la recuperacin de las reas centrales

de las grandes ciudades durante los aos 80 entrega algunas pistas valiosas de lo que

podra intentarse con la basura. Especialmente en pases desarrollados, la planificacin

urbana ha alentado todo tipo de partnershipsentre Estado y capitales privados para la

realizacin de proyectos inmobiliarios de gran impacto en la recuperacin de barrios y

reas centrales deterioradas.

Una de las alternativas especficas de mayor xito es la construccin de parques,

que valorizan el rea circundante y desencadenan una dinmica privada de renovacin

urbana. A veces, las autoridades municipales adquieren las propiedades de una manzana

para demolerlas y construir estos parques o plazas.

Es posi bl e aprovechar esta val i osa exper i enci a par a el di seo de una

polti ca de locali zaci n de rell enos sani tar i os urbanos?

Podra pensarse en rellenos sani tar i os que termi nen en parques urbanos

como una forma de que las external idades negat ivas del per iodo de

funci onami ent o del r ell eno di eran lugar a externali dades posi ti vas permanent es?


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Un vertedero colmado suele dar lugar a la construccin de un parque o un rea

verde sobre l. Hoy es el caso del vertedero de Lo Errzuriz, por ejemplo.

La anticipacin de los planificadores -sea a travs de la compra de terrenos o de su

reserva en los planes reguladores y de uso del suelo- permitira organizar el proceso de

ocupacin urbana del entorno de los rellenos sanitarios de menor tamao y ubicados

ms cerca de las reas urbanas. Estas instalaciones, de vida til ms corta, se

transformaran en un tiempo razonable en parques que atenderan la necesidad de reas

verdes de una ciudad como Santiago.

Este tipo de solucin exhibe tres ventajas:

menores costos de transporte,

descentralizacin en favor de las comunidades y gobiernos locales de la

responsabilidad por la disposicin final de la basura. Cada comunidad estara

incentivada a reducir su produccin de basura, a vigilar el manejo adecuado de

los rellenos sanitarios y a garantizar que las inversiones en parques

comprometidas por autoridades y empresas se realicen correctamente,

impulso a una poltica de espacios abiertos, una tendencia de la planificacin

urbana en todas partes del mundo. Como forma de contrarrestar el deterioro

del medio urbano y de la calidad de vida en las ciudades, esta orientacin

busca alternar el espacio urbanizado con el espacio natural. Una poltica de

largo plazo de rellenos sanitarios-parques podra contribuir a este objetivo.

Se trata de un ideal desde el punto de vista urbano: anticipacin, descentralizacin,

poblacin interesada y vigilante para que la solucin sea menos costosa, eficiente

ambientalmente y provechosa en trminos urbanos.

Sin embargo, muchos rellenos sanitarios de pequeo tamao tambin representan

un mayor riesgo. En primer lugar, debido a la falta de experiencia de gestin

descentralizada y participativa en el pas. Segundo, por los ya mencionados riesgos

ambientales, que parecen justificar la orientacin actual de la poltica en Santiago, que

es favorecer la instalacin de pocos vertederos (tres) ubicados en reas estratgicas en

trminos de accesibilidad y distancia de reas pobladas.


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El tema de la disposicin final de residuos slidos domiciliarios de Santiago posee

una larga historia de conflictos ambientales mal manejados. Adems de las insuficiencias

de la poltica ambiental del gobierno central, las dificultades de coordinacin

intermunicipal y la ausencia de una instancia formal y legalmente establecida para la

gestin de la basura en la capital han contribuido decisivamente en la duracin y la

profundidad de tales conflictos.

La falta de experiencia en materia de participacin ciudadana, la premura y escasez

de informacin por parte de los involucrados tambin han influido en los conflictos

suscitados. La prensa es otro factor del anlisis, puesto que su divulgacin de lainformacin relevante en estos casos no ha sido positiva para las negociaciones.

Por otro lado, Santiago se enfrenta a una restriccin de costos debida al nivel de

desarrollo del pas y a la capacidad de pago de la poblacin que debe ser atendida, lo

que limita la seleccin de la tecnologa adecuada para la disposicin final de la basura.

Los rellenos sanitarios siguen siendo la nica alternativa hasta el momento.

Si los vertederos son la solucin, y stos traen consigo diferentes costos asociados

a la ocupacin de terrenos, al transporte de los desechos y a las externalidades

ambientales, se hace evidente la conveniencia y la necesidad de:

una planificacin anticipada de su ubicacin,

la adopcin de polticas pblicas complementarias que estimulen el reciclaje, la

reutilizacin y la minimizacin de la generacin de los residuos, y

estimular la formacin de mesas de negociacin, como forma de hallar soluciones

oportunas a los conflictos y de prevenir su recurrencia.

VI. CONSIDERACIONES FINALES


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de lo errazuriz a til til

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