daftar pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/realitas kebijakan publik.pdf · daftar pustaka v kata...

380

Upload: others

Post on 19-Nov-2020

10 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua
Page 2: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua
Page 3: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

I

Daftar Pustaka

Realitas Kebijakan Publik

Page 4: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

ii

Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

Page 5: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

III

Daftar Pustaka

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dr. Kridawati Sadhana, M.S

Penerbit Universitas Negeri Malang (UM Press)d/h Penerbit IKIP Malang, IKAPI No. 059/JTI/89Jl. Semarang 5, (Jln. Gombong 1) Malang, Kode Pos 65145Kotak Pos 13, MLG/IKIP Telepon (0341) 553959, 562391, 551312(4 saluran) psw. 453; Faks. (0341) 566025 E-mail: [email protected]

Page 6: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

iv

Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

SadhanaRealitas Kebijakan Publik–Oleh: Dr. Kridawati Sadhana, M.S–Cet. I,–Malang: Penerbit Universitas Negeri Malang, 2011.

x, 368 hlm; 21 cm

ISBN: 979-495-954-5

• REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dr. Kridawati Sadhana, M.S

• Diterbitkan oleh:

PENERBIT UNIVERSITAS NEGERI MALANG (UM PRESS)d/h Penerbit IKIP MALANG, Anggota IKAPI No. 059/JTI/89Jl. Semarang 5, (Jln. Gombong 1) Malang, Kode Pos 65145Kotak Pos 13, MLG/IKIP Tlp. (0341) 553959, 562391, 551312 (4 saluran) psw. 453Faks. (0341) 566025 E-mail: [email protected]

• Hak cipta dilindungi undang-undangDilarang mengutip atau memperbanyak dalam bentuk apa pun tanpa izin tertulis dariPenerbit.

• Cetakan I: 2011

Page 7: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

V

Daftar Pustaka

v

KATA PENGANTAR

Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua term yang saling menggantikan. Bila ditinjaudengan seksama, kedua term tersebut tidak hanya saling meng-gantikan tetapi lebih pada saling menunjuk. Artinya, kebera-daan administrasi bisa dilihat sebagai induk dan kebijakan pu-blik sebagai derivat. Dalam konteks ini, kita bisa melihat bahwaKebijakan Publik menjadi salah satu konsentrasi dari ProgramStudi Administrasi Publik, bahkan menjadi kajian utama ilmuadministrasi negara. Selain itu, kebijakan publik juga bisa dili-hat sebagai produk, peran dan fungsi administrasi (administra-tor publik).

Negara berkewajiban menciptakan basic social structure(John Rawls, A Theory of Justice) demi menjamin kepentingansemua pihak. Artinya, negara tidak berurusan langsung dengankesejahteraan masing-masing individu, melainkan mencipta-kan kebijakan publik yang memungkinkan setiap orang men-dapat kesempatan yang fair untuk memenuhi kepentingannya.Dalam konteks ini, negara berhak menerapkan Undang - undangatau kebijakan publik yang dipandangnya bermanfaat untukmemelihara tertib sosial. Atas dasar itu, fokus utama kebijakanpublik dalam negara modern adalah pelayanan publik, yangmerupakan segala sesuatu yang bisa dilakukan oleh negarauntuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidu-pan orang banyak.

Tulisan ini diawali dengan pemahaman mengenai admi-nistrasi dan kebijakan publik, sehingga diperoleh pemahamanyang komprehensif mengenai realitas kebijakan publik, baikmengenai proses maupun dampaknya sekaligus sebagai reflek-

Page 8: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

vi

Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

vi

si atas tugas penyelenggaraan pelayanan publik. Sebab Salahsatu tugas dari Administrasi Publik adalah pembuat kebijakanatau Policy Maker yang dikenal dengan Kebijakan Publik. Arti-nya para administrator ini membuat suatu kebijakan dengantujuan untuk mengatasi permasalahan-permasalahan yang adadi Publik (masyarakat). Kebijakan publik adalah keputusan-keputusan yang mengikat bagi orang banyak pada tataran stra-tegis yang dibuat oleh pemegang otoritas publik. Karena itu,kebijakan publik haruslah dibuat oleh otoritas politik, yakni me-reka yang menerima mandat dari publik atau orang banyak,umumnya melalui suatu proses pemilihan untuk bertindak atasnama rakyat banyak. Selanjutnya, kebijakan publik akan dilak-sanakan oleh administrasi negara yang di jalankan oleh biro-krasi, dan dipertanggungjawabkan kepada pemberi mandat(rakyat)

Buku ini disusun dalam suatu kerangka pikir yang simpeldengan bahasa yang sederhana sehingga dapat dibaca olehseluruh lapisan masyarakat, khususnya yang terkait dengantugas-tugas birokrasi, tugas-tugas pelayanan publik seperti apa-ratur pemerintah. Selain itu, buku ini dapat dipakai sebagaisalah satu referensi dalam diskusi dan pembelajaran mengenaikebijakan publik dengan seluruh proses dan konsekuensinya..

Penulis menyadari bahwa buku ini masih terdapat kekura-ngan. Oleh sebab itu kami sangat berterima kasih apabila adakritik dan saran dari para pembaca untuk penyempurnaan di-masa datang.

Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi kita semua, amin!

Malang, 19 Februari 2011Kridawati

Page 9: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

VII

Daftar Pustaka

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ................................................................ vDaftar Isi .................................................................. vii

BAB I PENDAHULUAN : ADMINISTRASIPUBLIK DAN KEBIJAKAN PUBLIK ........... 11. Konsep Administrasi Publik ...................... 22. Karakteristik Administrasi Negara/Publik 143. Paradigma Administrasi Negara ............... 204. Administrasi Publik dan Kebijakan

Publik ........................................................ 375. Pergeseran Paradigma Administrasi

Publik ........................................................ 39

BAB II SEPUTAR KEBIJAKAN PUBLIK ................. 451. Konsep Kebijakan Publik .......................... 452. Tujuan, Bentuk dan Ruang Lingkup

Kebijakan Publik ....................................... 653. Kebijakan Publik dan Kepentingan Publik 764. Analisis Kebijakan Publik ......................... 825. Birokrasi dan Pelayanan Publik ................ 94

vii

Page 10: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

viii

Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

viii

BAB III PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK .......... 1011. Konsep Formulasi Kebijakan Publik ......... 1022. Proses Formulasi Kebijakan ...................... 1083. Model Perumusan Kebijakan Publik ........ 139

BAB IV IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK ...... 1691. Pengantar .................................................. 1692. Konsep Implementasi Kebijakan .............. 1733. Faktor-Faktor yang Berpengaruh

terhadap Implementasi Kebijakan ........... 1984. Model Strategi Implementasi

Kebijakan Publik ....................................... 2115. Catatan Kritis ............................................. 239

BAB V EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK ................ 2431. Konsep Evaluasi Kebijakan Publik ........... 2432. Pendekatan Evaluasi Kebijakan Publik .... 2553. Teknik Evaluasi Kebijakan Publik ............. 2744. Kategori dan Metode Evaluasi

Kebijakan Publik ....................................... 2895. Fungsi dan Sifat Evaluasi Kebijakan Publik 3026. Faktor Ekonomi Politik dari Proses Evaluasi 3127. Tantangan dan Hambatan Evaluasi

Kebijakan Publik ....................................... 316

Page 11: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

IX

Daftar Pustaka

ix

BAB VI EVALUASI DAMPAK KEBIJAKAN PUBLIK 3271. Realitas Kebijakan Publik ......................... 3272. Konsep Dampak Kebijakan Publik ........... 3303. Komponen Analisis Evaluasi Dampak

Kebijakan Publik ....................................... 3364. Analisis Dampak Sosial ............................. 3505. Catatan Penutup ....................................... 355

Daftar Pustaka .............................................................. 361

Page 12: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

x

Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

x

Page 13: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

1

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

BAB I

PENDAHULUAN :Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Dewasa ini, administrasi publik dan kebijakan publik seringkalidigunakan sebagai dua term yang saling menggantikan. Bila ditin-jau dengan seksama maka kedua term tersebut tidak hanya sa-ling menggantikan tetapi lebih pada saling menunjuk. Artinya, ke-beradaan administrasi bisa dilihat sebagai induk dan kebijakanpublik sebagai sub bagian. Dalam konteks ini, kita bisa melihatbahwa Kebijakan Publik menjadi salah satu konsentrasi dari Pro-gram Studi Administrasi Publik. Selain itu, kebijakan publik jugabisa dilihat sebagai produk, peran dan fungsi administrasi (admi-nistrator publik). Karena itu, bisa juga dikatakan bahwa kebijakanpublik merupakan kajian utama ilmu administrasi negara.

Dalam kerangka tugas fasilitasi, negara berkewajiban men-ciptakan basic social structure (John Rawls, A Theory of Justice)demi menjamin kepentingan semua pihak. Artinya, negara tidakberurusan langsung dengan kesejahteraan masing-masing indivi-du, melainkan menciptakan kebijakan publik yang memungkinkan

1

Page 14: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

2

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

setiap orang mendapat kesempatan yang fair untuk memenuhikepentingannya. Dalam konteks ini, negara berhak menerapkanUndang - undang atau kebijakan publik yang dipandangnya ber-manfaat untuk memelihara tertib sosial.

Karena itu, tulisan ini diawali dengan pemahaman mengenaiadministrasi dan kebijakan publik. Sehingga diperoleh pemahamanyang komprehensif mengenai realitas kebijakan publik, baik me-ngenai proses maupun dampaknya sekaligus sebagai refleksi atastugas penyelenggaraan pelayanan publik. Sebab Salah satu tugasdari Administrasi Publik adalah pembuat kebijakan atau Policy Ma-ker yang dikenal dengan Kebijakan Publik. Artinya para administra-tor ini membuat suatu kebijakan dengan tujuan untuk mengatasipermasalahan-permasalahan yang ada di Publik (masyarakat). Ad-ministrasi publik memiliki kajian ilmu tentang Politik, Hukum, Sosialserta Manajemen.

1. Konsep Administrasi PublikAdministrasi Publik (Public Administration) adalah suatu ba-

hasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupanbernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutifserta hal- hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan

Page 15: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

3

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggaranegara. J.E, Walters dalam “Basic Administrasion” (1959) menga-takan bahwa : we are living in the vast administrative age of sci-ence, engineering, industry, government and democracy”.

Ilmu administrasi telah mengalami kemajuan yang sangat pe-sat akhir-akhir ini, hal ini disebabkan karena semakin tingginyakesadaran manusia bahwa setiap kegiatan usaha bersama untukmencapai tujuan baik pemerintahan, bisnis rumah sakit, militer,universitas, maupun kegiatan kemasyarakatan dan sebagainya,sangat membutuhkan “administrasi” untuk merealisasikan tujuan-tujuannya. Bahkan ada adagium yang perlu dipegang teguh yaitu:“Seberapa bagus organisasi melakukan kegiatan-kegiatannyamemproduksi barang dan jasa pada dasarnya ditentukan oleh se-berapa bagus ia diadministrasikan”. Dengan bahasa lain : “Thequality of administrasion in the face of increasing complexities,growth, dificulties, and problems determinens greatly their suc-cess”

Untuk memahami makna term administrasi publik, ada baiknyaterlebih dahulu memahami unsur kata pembentuknya.

Apakah administrasi itu? Banyak sekali pendapat para pakartentang apa administrasi itu, seperti misalnya:

Page 16: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

4

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• J.m. Pfifner (1954)“Administration may be defined as the organization and direc-tion of human and material resources to achieve desired ends”(administrasi dapat diartikan sebagai pengorganisasian danpengerahan sumber-sumber manusia dan material untuk men-capai tujuan-tujuan yang diinginkan)

• H.A. Simon (1958)“Administration as the activities of groups cooperating to ac-complish common goals “(administrasi adalah merupakan ak-tivitas kelompok yang bekerjasama untuk mencapai tujuan ber-sama).

• W.H. Newman(1963)“Administration has been defined as the guidance, leadershipand control of the effort of a group of individuals towards somecoomon goal” (Administrasi diartikan sebagai pengarahan, ke-pemimpinan dan pengendalian usaha sekelompok individu da-lam rangka mencapai tujuan bersama)

Secara etimologis, kata administration dalam bahasa Inggrisberasal dari kata ad + ministrare dalam bahasa Latin yang mem-punyai arti “to serve” – memberikan jasa, pelayanan, bantuan,

Page 17: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

5

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

melayani atau mengabdi. Karakteristik utama administrasi adalahmemberikan pelayanan dan pengabdian yang sebaik-baiknya ke-pada masyarakat (public service). Dapat dikatakan bahwa produkatau hasil dari administrasi publik adalah pelayanan publik/pub-lic service.

Dari kata Latin administrare kemudian dialihkan dalam bahasaInggris to administer diberi arti sama dengan to manage , sehinggaadministration mempunyai arti yang sama dengan managementyaitu : “mengelola, memimpin, atau mengarahkan semua kegiatanmanusia dalam rangka mencapai tujuan bersama”, tetapi ada pulayang membeda-kan arti administration dan management, sepertimisalnya Dalton McFarland (1959) yang mengatakan bahwa: “ ad-ministration refers to the determination of major aims and poli-cies, where as management refers to the carying out operationsdesigned to occomplish the aims and effectuate policies”; admi-nistrasi berperan menempatkan tujuan-tujuan pokok dan kebija-kan-kebijakan, sedangkan manajemen ber-peran melaksanakantujuan dan kebijakan tersebut secara berhasil.

Selanjutnya di dalam Ensiklopedi Administrasi, pengertian ad-ministrasi merupakan terjemahan bahasa Inggris “administration”yang diuraikan sebagai berikut:

Page 18: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

6

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

“Administrasi adalah segenap rangkaian perbuatan penye-lenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompokmanusia untuk mencapai tujuan tertentu. Di dalam ma-syarakat senantiasa terdapat kelompok orang yang hidupbersama – sama. Orang – orang itu mengadakan sesuatuusaha kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu yangtidak akan tercapai apabila dilakukan oleh masing-masingorang sendiri...Segenap proses penyelenggaraan kerja sa-ma itu dalam lapangan ilmu sosial disebut administrasi,yang berasal dari bahasa Latin ad + ministrare. Suatu katakerja yang berarti melayani, membantu atau memenuhi.Dari kata kerja tersebut terbentuklah kata benda adminis-tratio dan kata sifat administrativus. Administrasi itu terdiridari delapan (8) unsur, yaitu 1) pengorganisasian, 2) ma-nagemen, 3) komunikasi, 4)kepegawaian, 5) keuangan,6) perbekalan, 7) tata usaha, dan 8)hubungan masyara-kat.” (Westra, Sutarto dan Syamsi (ed), 1981).

Kemudian kalau kata administrasi itu ditambah kata negara/politik / publik lalu menjadi administrasi negara/ publik. Kata publikmerupakan terjemahan dari kata bahasa Inggris “Public”. Dalam

Page 19: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

7

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Kamus Besar Bahasa Indonesia (2001), publik diartikan orang ba-nyak (umum); semua orang yang datang (menonton, mengunjungi,dan sebagainya. Sementara dalam Kamus Indonesia – Inggris(John M.Echols dan Hassan Saddily, 1996), kata public berarti (ma-syarakat) umum, rakyat. Contoh ; the general public ( rakyat umum,orang banyak, masyarakat ramai); public knowledge (sudah dike-tahui umum); public life (di muka umum); public utility (keperluanumum); public works (pekerjaan umum); public administration (il-mu ketataprajaan, ilmu usaha negara, administrasi pemerintah/negara); public servant (pegawai pemerintahan negara).

Terminologi Administrasi Publik di Indonesia adalah terjemahandari public administration yang sering juga diterjemahkan menjadiadministrasi negara atau administrasi pemerintahan. Ada berbagaidefinisi mengenai administrasi publik, antara lain adalah :• Dimock, Dimock, dan Koenig dalam “Public Administration”

mengartikan administrasi publik sebagai “The activity of thestate in the exercise of political power”

• J.M. Pfifner dan Robert V. Pesthus dalam bukunya “Public Admi-nistration” mengatakan: “Public Administration is a processconcered with carrying out public policies.” Kedua definisi ter-sebut jelas sekali menunjukan aktivitas administrasi negara/

Page 20: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

8

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

publik yaitu pelaksanaan kekuasaan politik atau kebijakan pu-blik; juga menunjukan peran khusus administrasi negara yaitusebagai pelaksana kebijakan politik, sedang siapa yang me-rumuskannya bukan menjadi peran administrasi negara.

• Dwight Waldo:Public Administration is the organization and management ofmen and materials to achieve the purposes of government(Administrasi Publik adalah organisasi dan manajemen dariorang-orang dan bahan-bahan untuk mencapai tujuan peme-rintah)

• Sharkansky :Administrasi Negara sebagai arena para Administrator mela-kukan kegiatan-kegiatan,tugas-tugas dan pekerjaan pemerin-tah/negara, dan sangat berkaitan erat dengan Public Policyatau kebijakan Pemerintah/ Negara.

• Oxford Dictionary of Sociology (2005) menjelaskan “Public Ad-ministration is the Bureaucratic systems and procedures whichserve the government and implement its policies. Hence alsofield of study which describes and analyses policy develop-ment and policy implementation processes. Dengan demikian,administrator publik (birokrasi) harus mampu memahami rea-

Page 21: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

9

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

litas-realitas sosial untuk bisa merumuskan public interest danpublic affairs ( lokus administrasi publik menurut Nicholas Hen-ry) dalam bentuk kebijakan publik, kemudian bertanggung ja-wab dalam implementasi setiap kebijakan yang telah ditetap-kan.

Pemahaman terhadap realitas sosial (isu kebijakan dalam ber-bagai aspek kehidupan masyarakat) merupakan substansi dari ke-bijakan publik. Para pengambil kebijakan tidak hanya berpikir se-batas formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan publik, tetapiterutama substansi kebijakan tersebut.

Definisi administrasi publik seperti tersebut di atas, banyakdipengaruhi oleh paradigma administrasi negara yang mengdiko-tomikan politik dengan administrasi negara, yaitu suatu aliran pe-mikiran teoritik yang memisahkan peran politik di satu pihak yaitumerumuskan kebijakan publik dan di pihak lain administrasi negaraberperan hanya sekedar sebagai pelaksana kebijakan publik ter-sebut. Paradigma yang memisahkan politik dengan administrasinegara telah lama ditinggalkan, dan sebagai gantinya telah adaparadigma baru yang mengkontinuumkan (menarik hubungan yangerat dan timbal balik) antara politik dan administrasi negara. Pa-

Page 22: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

10

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

radigma baru inilah yang sekarang banyak mempengaruhi pemi-kiran teoritik administrasi negara/publik. Kita lihat misalnya definisiadministrasi negara yang dikemukakan oleh Nigro dan Nigro ber-beda sekali dengan berbagai definisi diatas.

Menurut Nigro dan Nigro dalam “Modern Public Administra-tion”(1980): Public Administration:1. is cooperative group effort in public setting2. covers all three branches-executive, legislative, and judicial-

and their interrelationship.3. has an important role in the formulation of public policy and is

thus a part of the political process.4. is different in significant ways from private administration5. is closely associated with numerous private groups and indi-

viduals in providing services to the community.

Dari definisi tersebut terutama pada butir 3 jelas sekali me-nunjukkan peran atau keterlibatan administrasi Negara dalam pro-ses politik yaitu peran untuk merumuskan kebijakan publik. Inilahdefinisi administrasi negara yang kontemporer yang sesuai denganparadigma kontinuum politik-administrasi negara. Tentu saja masihbanyak lagi definisi yang sama atau mirip yag dikemukakan olehpakar yang lain.

Page 23: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

11

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Berbagai uraian konsep administrasi publik baik secara eti-mologis, secara leksikal maupun pendapat para pakar menunjuk-kan unsur – unsur penting dalam apa yang disebut administrasipublik yaitu :1. Peran administrasi publik adalah sebagai pelaksana kebijakan

politik atau kebijakan publik , atau sebagai implementor. Dalam

Page 24: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

12

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tataran administrasi publik di negara kita, implementorkebijakan publik adalah birokrasi.

2. Goal dari administrasi publik adalah pelayanan publik (publicservice ). Hal ini selaras dengan makna etimologis administrasi( ad + ministrare) yang artinya to serve . Tentu saja konsep“pelayanan atau melayani” disini tidak dipahami secara terba-tas pada rutinitas aktivitas birokrasi yang seringkali dikonota-sikan dengan minimnya inovasi dan kreativitas para adminis-taror publik atau lazim disebut Pegawai Negeri Sipil. Sebabharus diingat bahwa birokrasi adalah profesional karier yangmenuntut adanya sejumlah kompetensi sesuai pekerjaan danjabatannya; sebagai organisasi formal memiliki kedudukan dancara kerja yang terikat dengan peraturan, memiliki semangatpelayanan publik, pemisahan yang tegas antara milik organi-sasi dan individu, serta sumber daya organisasi yang tidak be-bas dari pengawasan eksternal.

3. Pemerintah atau eksekutif berperan dalam perumusan kebi-jakan publik ( Ingat bahwa di dalam jajaran pemerintah adajabatan politik ( berdasarkan pemilihan atau sering juga disebutpolitical appointy) dan ada jabatan karier ( birokrasi, berdasar-kan pengangkatan sesuai kompetensi dan penjenjangan kari-

Page 25: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

13

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

er). Pada tataran ini, terkandung adanya tuntutan kepada pe-merintah untuk dapat memahami realitas masyarakat sehinggadapat mengartikulasikan kebutuhan dan permasalahan ma-syarakat dalam bentuk kebijakan publik yang populis.

4. Koordinasi dan kerja sama antara eksekutif, legislatif dan yu-dikatif adalah penting dan signifikan dalam proses perumusankebijakan publik untuk mengatur kehidupan bersama dalamrangka mencapai cita – cita bersama ( cita – cita negara).

5. Adanya partisipasi seluruh komponen masyarakat dalam upayamencapai tujuan bersama. Konsep ini dikenal (sekarang) de-ngan istilah good governance yang mengedepankan kemitraandan kerja sama antara state, civil society dan private sector.

Page 26: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

14

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Tabel 1.1 Komponen Dalam Proses Administrasi Publik

PELAKU PERAN Rakyat

Sumber Kebutuhan, tuntutan Harus diusahakan oleh dinas Publik

berupa Public Service Menerima, menggunakan, menikmati dan

menilai hasil kerja dinas Publik Pembuat

Politik

Anggota Eksekutif, Legislatif menerima, menafsirkan kebutuhan dan tuntutan rakyat

Menilai dan menimbang kepentingan yang saling bertentangan

Menentukan Public Polic Pelaksana

Terdiri dari pegawai-pegawai/pekerja yang terorganisir

Menafsirkan kebijakan-kebijakan umum Merumuskan rencana-rencana, prosedur kerja

untuk melaksanakan dan menjalankan Kebijakan Publik

2. Karakteristik Administrasi Negara/Publik

Administrasi negara/publik mempunyai perbedaan dan jugapersamaan dengan administrasi niaga/ bisnis/swasta. Persamaankeduanya karena berbasis pada makna “administrasi” sebagai-mana telah dijelaskan di muka yaitu” proses kerjasama sekelom-

Page 27: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

15

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

pok manusia dalam rangka mencapai tujuan bersama” itu selaluada baik pada setting organisasi publik maupun swasta. Yang mem-bedakannya adalah : tujuannya, problemanya, lingkungannya, da-sar filosofinya, dsb.

Selain itu pada perkembangan kajian yang lebih kontemporer,administrasi negara punya kaitan yang erat dengan administrasiniaga. Hal ini bisa dilihat misalnya pada pandangan David Osbornedan Ted Gaebler dalam karya monumental mereka “ReinventingGoverment” yang mencoba mengaitkan prinsip-prinsip atau doktrinadministrasi negara dengan prinsip-prinsip ekonomi/bisnis yangterbentuk ke dalam doktrin “entrepreneurial Goverment” walaupuntentu saja sebagai suatu doktrin baru ada pihak-pihak yang prodan kontra. Aras yang pro yang menghendaki adanya “joint para-digms” antara administrasi negara dan administrasi niaga lebihkuat daripada yang kontra. Hal ini terutama disebabkan karenaarus globalisasi yang melanda dunia telah menyebabkan semakin“membaurnya” aktivitas-aktivitas yang dilakukan baik oleh admi-nistrasi negara maupun administrasi niaga. Ini merupakan tanta-ngan baru dalam paradigma ilmu administrasi.

Karakteristik administrasi negara dan administrasi niaga dalampandangan klasik yaitu :

Page 28: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

16

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1. Administrasi Negara bertujuan untuk memberikan pelayananyang sebaik-baiknya kepada masya-rakat (service making), se-dangkan administrasi niaga bertujuan untuk mencari keuntu-ngan yang sebesar-besarnya ( profit making).

2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifatlebih urgen dibandingkan dengan pelayanan yang diberikanoleh administrasi niaga.

3. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifatmonopoli atau semi monopoli (no competition), sedangkan ad-ministrasi niaga kegiatannya lebih bersifat persaingan bebas (free competition)

4. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat adminis-trasi negara lebih banyak didasarkan pada undang-undangatau peraturan yang berlaku (legalistic approach) sedangkanpada administrasi niaga kegiatannya lebih banyak ditentukansecara bebas oleh kebijakan /keputusan pimpinannya yangbermotif mencari keuntungan (profit motive).

5. Dalam memberikan pelayanan pada masyarakat administrasinegara kegiatannya tidak dikendalikan oleh harga-pasar, se-dangkan administrasi niaga kegiatannya sangat dipengaruhioleh kondisi pasar (supply and demand principle)

Page 29: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

17

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

6. Administrasi negara dalam kegiatannya selalu ditujukan bagikepentingan kesejahteraan rakyat banyak (social welfare), se-dangkan administrasi niaga kegiatannya lebih mengarah ke-pada pemenuhan kepentingan ekonomi (economic welfare)individu atau kelompok orang tertentu

7. Pelaksanaan dan hasil pelayanan yang dilakukan administrasinegara tergantung pada penilaian oleh rakyat banyak dan me-minta pertanggungjawaban publik (public accountbility), se-dangkan administrasi niaga kegiatannya tidak tergantung padapenilaian publik sehingga pelaksanaannya tidak harus bertang-gung jawab pada publik.

Selain karakteristik tersebut diatas, adapula beberapa ciri-cirilain administrasi negara yang membedakannya dengan adminis-trasi niaga yaitu :

Setiap orang dalam menjalankan kehidupannya tidak dapatdilepaskan dari pengaruh/menghindar dari kegiatan administrasinegara.1. Administrasi negara dapat memaksa setiap orang untuk me-

matuhi peraturan atau undang-undang yang berlaku

Page 30: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

18

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2. Kegiatan yang dilakukan oleh administrasi negara seringkalimerupakan kegiatan yang harus diprioritaskan

3. Bidang cakupan dan luasnya kegiatan administrasi negaramempunyai ukuran yang tidak terbatas

4. Pimpinan puncak administrasi negara bersifat politis (pejabat-pejabat politik) yang dipilih berdasarkan ketentuan-ketentuanyang berlaku

5. Pelaksanaan kegiatan oleh administrasi negara seringkali sa-ngat sulit diukur tingkat keberhasilannya dan effisiensinya

6. Masyarakat senantiasa mengharapkan agar administrasi ne-gara dapat memenuhi segala macam kebutuhan mereka.

Sebagaimana telah disinggung di depan, karakteristik admi-nistrasi negara tersebut diatas sebagian sudah tidak relevan lagikarena adanya perkembangan situasi dan kondisi global (ekologiadministrasi negara) yang berpengaruh besar terhadap profil danperformance administrasi negara. Seperti misalnya timbulnya ke-sadaran baru yang ingin membentuk profil dan performens admi-nistrasi negara yang lebih bernuansa ekonomis (tercapainya tujuanadministrasi negara secara lebih ekonomis, efektif dan efisien)dan juga yang lebih demokratis (administrasi negara yang lebih

Page 31: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

19

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

responsif, representatif, dan mempunyai responsibilitas publik).Semuanya ini menuntut pendekatan administrasi negara yang lebihkomprehensif (poliparadigmatik).

Tabel 1.2 Karakteristik Administrasi Negara dan Administrasi Bisnis

Page 32: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

20

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3. Paradigma Administrasi NegaraPerkembangan suatu disiplin ilmu dapat dicermati dari per-

kembangan paradigmanya. Paradigma adalah merupakan suatu“mainstream” alur pemikiran/ pandangan yang mendasar dari su-atu ilmu tentang apa yang menjadi pokok persoalan yang semes-tinya dipelajari oleh suatu cabang ilmu pengetahuan. Peran/tugasparadigma adalah : menggolongkan, merumuskan, dan menghu-bungkan exemplar (hasil temuan ilmu pengetahuan yang telah dite-rima secara umum) dengan teori-teori, metoda-metoda dan seluruhpengamatan yang terdapat dalam metoda tersebut.

“Paradigm is a fundamental image of the subject matter withina science”, demikian kata para pakar. Dan Thomas Khun (1962).Sebagai orang yang tercatat pertama kali mempopulerkan istilahparadigma dalam bukunya yang terkenal ”the structure of scien-tific revolution) mengatakan bahwa “perkembangan ilmupengetahuan tidak terjadi secara kumulatif tetapi secara revolusi”.Ia kemudian menyusun sebuah model perkembangan ilmu-pengetahuan sebagai berikut:

Paradigm I – normal science – anomaly – Crisis – Revolution –Paradigm II.

Page 33: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

21

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Model paradigma ilmu pengetahuan Khun ini menjelaskan ke-pada kita bahwa suatu paradigma ilmu yang ketika awalnya telahbanyak diterima kemudian akan mengalami goncangan – krisis –revolusi – dan seterusnya menghasilkan paradigma ilmu yang baru.Demikian seterusnya, seperti halnya dengan ilmu administrasi Ne-gara.

Berikut ini akan diuraikan secara singkat perkembangan para-digma ilmu administrasi negara. Banyak sekali pakar administrasinegara yang telah menjelaskan paradigma administrasi negarayang tentu saja pandangan-pandangannya ada yang sama adapula yang berbeda. Pada kesempatan ini akan dikemukakan pan-dangan Nicholas Henry mengenai paradigma administrasi negaradalam bukunya public administration and public affairs (1975).Menurut Henry dengan mengutip pandangan R.T. Golembiewski ,administrasi Negara akan dapat dikaji dengan baik bila administrasiNegara itu dapat diketahui ciri-ciri baik “locus” maupun “focus”nya.Lokus mempertanyakan tentang dimana letak institusional dariadministrasi Negara misalnya apakah di birokrasi pemerintah ataudi tempat lain: sedangkan fokus mempertanyakan tentang apa/spesalisasi administrasi negara itu, misalnya apakah masih tentangprinsip-prinsip administrasi Negara atau telah berubah.

Page 34: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

22

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Paradigma pertama (I) :Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)

Pada tahun 1900, Frank J. Goodnow (penganut Wilsonian me-nulis buku berjudul “politics and administration”, menyatakan bah-

Berdasarkan kedua hal ini Henry mencoba menjelaskan para-digma administrasi negara sebagai berikut:

Page 35: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

23

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

wa ada dua fungsi pemerintah yang berbeda , yaitu fungsi politikdan fungsi administrasi.

Fungsi politik berkaitan dengan fungsi perumusan kebijakan–kebijakan dan pengekspresian kehendak/keinginan negara, se-dangkan fungsi administrasi adalah ada kaitannya dengan pelak-sanaan kebijakan dan kehendak negara tersebut. Pemisahan ke-kuasaan tersebut menjadi basis utama pembeda keduanya, yaitubadan legislatif dibantu oleh badan yudikatif yang mampu mener-jemahkan kehendak negara bertugas merumuskan kebijakan-ke-bijakan, sementara itu badan eksekutif bertugas melaksanakankebijakan–kebijakan tersebut secara imparsial dan apolitis.

Paradigma I ini meletakan lokus administrasi negara/publikpada birokrasi pemerintahan, sementara itu badan legislatif danyudikatif mempunyai tanggung jawab dan fungsi utama pada pe-netapan keinginan negara. Badan legislatif dan yudikatif mempu-nyai kedudukan yang lebih tinggi (formulasi kebijakan) dari admi-nistrasi negara (pelaksana kebijakan).

Berdasarkan perbedaan kedudukan ini, kemudian oleh parailmuwan dikenal adanya dikotomi antara politik – yang berperanmerumuskan kebijakan dan administrasi – yang berperan melak-sanakan kebijakan. Paradigma I ini lebih banyak menekankan pada

Page 36: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

24

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

aspek lokus administrasi negara sementara fokusnya masih belumbegitu mapan dan transparan. Sebagai contoh pada beberapa uni-versitas di Amerika ketika itu pada sektor Ilmu Administrasi Negaradiajarkan matakuliah : Teori Organisasi, Administrasi Keuangan,Administrasi Personalia, dan sebagainya; sedangkan pada sektorilmu politik diajarkan materi-materi : Pemerintahan, Perilaku Pem-buatan Undang-Undang, Politik Lokal, Proses Legislatif, Ilmu per-bandingan Politik, Hubungan Internasional. Hal ini menunjukkanbahwa posisinya sebagai ilmu yang mandiri masih belum tampak.

Paradigma Kedua (2) : Prinsip – prinsip Administrasi(1927 – 1937)

Paradigma kedua ini lebih menekankan pada fokus adminis-trasi negara daripada lokusnya. W.F. Willoughby dalam bukunyaPrinciple of Public Administration menyatakan adanya prinsip–prin-sip administrasi dalam setiap jenis organisasi apapun, aspek lo-kusnya bisa dikatakan bersifat ubikitos ( ada dimana –mana), ka-rena menurut penganjur paradigma kedua ini sekali prinsip tetapakan menjadi prinsip dan sekali administrasi tetap administrasi.Secara kenyataan, prinsip–prinsip administrasi itu terdapat baik

Page 37: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

25

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

pada organisasi bisnis maupun pemerintahan dengan tanpa me-mandang aspek budaya, lingkungan, tujuan ataupun jenis organi-sasinya dan oleh karenanya dapat diterapkan secara berhasildimana-mana.

Paradigma kedua ini boleh dikatakan merupakan administrasinegara dengan aras manajemen, karena memang fokusnya adalahprinsip – prinsip manajemen. Misalnya kita bisa melihat pandanganL.H. Gullick dan L.Urwick dalam report paper-nya pada Komisi Pre-siden Amerika tentang Ilmu Administrasi tahun 1937 yang berjudulPapers on Science of Administration mengemukakan adanya tujuh(7) prinsip administrasi (yang juga identik dengan prinsip manaje-men) yang dikenal dengan akronim POSDCORB yaitu singkatandari : Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Repor-ting, dan Budgeting.

Menurut pandangan Willoughby, Merriam dan Litchfield, ad-ministrasi negara yang berkembang saat paradigma kedua ini telahmampu berdiri sebagai ilmu yang mandiri karena telah memilikiprinsip–prinsip yang bersifat universal. Tetapi kemudian datanglahperiode tantangan (1938 – 1947) yang mencoba menampik pan-dangan–pandangan baik pada paradigma 1 maupun paradigma

Page 38: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

26

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2. Asumsi–asumsi paradigmatik tentang dikotomi politik –administrasi, banyak ditolak.

Para pakar seperti misalnya Herbert Simon dan Robert Dahlmenolak faham bahwa administrasi itu mempunyai prinsip-prinsipyang bersifat universal, hampa nilai, imparsial dan apolitis. BahkanJohn McGaus (1950) menyatakan bahwa “A theory of public admi-nistration is a theory of politics also”.

Sulit kiranya memisahkan administrasi dengan politik. MenurutSimon dalam proses perumusan kebijakan publik nampak sekaliadanya hubungan konsep-sional yang logis antara administrasi Ne-gara dengan ilmu politik. Dan Dwight Waldo dalam bukunya TheAdministrative State : A Study of the Political Theory of AmericanPublic Administration juga tidak sependapat dengan asumsi yangmenyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi itu tidak berubah(berarti pula tidak universal), nilai-nilai ekonomis dan efisiensi yangmendominasi alur pemikiran ini dinilai terlalu sempit. Kelemahan-kelemahan tersebut mendorong munculnya paradigma ketiga (3).

Page 39: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

27

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Paradigma ketiga (3) : Administrasi Sebagai Ilmu Politik(1950 – 1970)

Kritik pada paradigma 1 dan 2 telah memaksa administrasiNegara kembali ke induk disiplinnya yaitu ilmu politik dengan lokus

Page 40: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

28

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

pada birokrasi pemerintahan tetapi fokusnya kurang begitu jelaskarena berbaur dengan ilmu politik.

Pada periode paradigma ketiga (3) inilah merupakan suatuupaya untuk merajut kembali hubungan konsepsional antara ad-ministrasi Negara dengan ilmu politik. Tetapi sayangnya pengertianadministrasi Negara telah kehilangan identitasnya yang utama ka-rena ruang lingkup, tekanan, dan pengertiannya identik denganilmu politik. Usaha keras dan lama untuk mempunyai jati-diri se-bagai suatu bidang studi tersendiri seolah-olah hilang begitu saja.Tetapi kemudian mulai tahun 1962-1967 para ahli ilmu politik ku-rang tertarik minatnya pada administrasi negara sehingga terasaadministrasi negara mulai kehilangan lagi hubungannya denganilmu politik .

Karena teralienasi dari induk disiplin ilmu politik maka admi-nistrasi negara merasa menjadi warga negara kelas dua. Namundemikian, ada perkembangan menarik pada periode tahun 1956– 1970 yaitu upaya administrasi negara untuk mencari dan mene-mukan jati-dirinya lagi.

Page 41: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

29

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Paradigma 4 : Administrasi Negara sebagi ilmu administrasi(1956-1970)

Karena merasa diperlakukan sebagai warga negara kelas IIdalam ilmu politik maka para sarjana ilmu administrasi negaramulai mencari alternatif yang lain yaitu ilmu administrasi. Tetapisayangnya baik dalam ilmu politik maupun ilmu administrasi, ad-ministrasi negara telah kehilangan identitas dan spesifikasinya.

Page 42: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

30

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Ilmu administrasi merupakan studi gabungan antara teori or-ganisasi dan ilmu manajemen; Teori organisasi dengan memper-oleh bantuan dari ilmu jiwa sosial, administrasi niaga, administrasinegara, dan sosiologi mempelajari dan berusaha memahami ting-kah laku organisasi ; sedangkan ilmu manajemen mempercayakanbantuan pada statistik, komputer, analisa sistem, ekonomi, dansebagainya.

Sebagaimana pada paradigma 2, ilmu administrasi lebih ba-nyak mengetengahkan focus-nya dari pada locus-nya, dan admi-nistrasi tetap administrasi dimanapun berada, demikian pula prin-sip–prinsip administrasi tersebut. Kemudian berbagai usaha dila-kukan untuk menemukan berbagai alternatif bagi paradigma ad-ministrasi negara. Adanya pengaruh yang besar dari administrasibisnis telah mempercepat usaha pencaharian alternatif ini. Terbit-nya jurnal administrative science Quarterly pada tahun 1956 telahmenjadi ajang bagi pengenalan konsep-konsep paradigma ke-4ini. Para ahli administrasi negara seperti Keith M.Henderson mi-salnya pada pertengahan tahun 1960an menyatakan bahwa teoriorganisasi seharusnya telah menjadi focus paradigma administrasinegara.

Page 43: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

31

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Pada tahun 1960an telah berkembang pula dengan pesat“organization development” sebagai suatu spesialisasi baru dalamilmu administrasi yang juga menarik perhatian yang besar dari ka-langan sarjana administrasi negara. Hal ini menarik karena “pe-ngembangan organisasi” sebagai spesialisasi baru berbasis padailmu jiwa sosial dan memuat nilai-nilai demokratisasi birokrasi baikpada organisasi publik maupun bisnis/swasta. Sekaligus ini di-pandang oleh para ahli administrasi Negara muda sebagai bidangpenelitian yang menjanjikan dalam kerangka ilmu administrasi.Universitas Yale di AS, merupakan salah satu institusi yang getolmengembangkan konsep-konsep “pengembangan organisasi” da-lam administrasi negara. Tetapi kemudian muncul masalah baruyaitu tentang garis yang memisahkan antara administrasi negaradan administrasi bisnis. Disampng itu pengertian “public” dalam“public administration” diperdebatkan ramai sekali.

Dengan adanya masalah-masalah tersebut di atas maka pa-radigma 4 ini masih belum bisa dipecahkan masalah locus admi-nistrasi negara, sehingga administrasi negara perlu mencari para-digma baru yang dapat menemukan baik locus maupun focus-nya.

Page 44: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

32

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Paradigma Kelima ( 5) : Administrasi negarasebagai administrasi negara (1970…..?)

Pada tahun 1947, Herbert A. Simon sebagai sarjana yang getolmenyarankan perlunya hubungan konsepsional yang logis antaraadministrasi negara dan politik (reaksi adanya dikotomi politik -

Page 45: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

33

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

administrasi); juga menyarankan adanya sarjana administrasi ne-gara yang berorientasi pada pengembangan ilmu administrasi mur-ni dan yang berorientasi pada pengembangan kebijakan negara.

Fokus administrasi negara dalam bentuk “ ilmu administrasinegara yang murni” yang masih harus diketemukan atau terusdiupayakan. Lebih-lebih lagi didorong semakin mantapnya pengem-bangan teori organisasi (yang pada paradigma sebelumnya telahmenjadi fokus administrasi negara) dan adanya perkembanganbaru dalam teknik-teknik terapan pada ilmu manajemen. perkem-bangan tersebut telah semakin mendekatkan hubungan adminis-tratif antara organisasi publik dan bisnis dan hubungan antar tek-nologi dan sosial hal ini telah memperkuan perkembangan admi-nistrasi negara, tetapi kemudian posisi lokus administrasi negaraagak “tergoyahkan” karena negara-negara maju telah berkembang,spesialisasi baru yaitu “cooperative public administration”, suatukajian perbandingan administrasi negara di negara-negara sedangberkembang.

Selain itu para sarjana administrasi negara semakin banyakterlibat dalam bidang-bidang ilmu kebijakan, ekonomi politik, pro-ses perumusan kebijakan negara, analisis kebijakan negara, eva-luasi kebijakan negara, dsb. Hal yang terakhir ini dapat dilihat se-

Page 46: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

34

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

bagai sejarah yang mempertemukan lokus dan fokus administrasinegara. Dan Nicholas Henry dengan tegas menyatakan bahwa fo-kus administrasi negara adalah teori organisasi dan ilmu manaje-men dan lokusnya adalah kepentingan publik dan masalah-ma-salah publik.

Page 47: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

35

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Perkembangan paradigma administrasi negara tersebut diatasbukanlah satu-satunya yang kita kenali, ada beberapa pendapatlain, yaitu: J.Davis menjelaskan paradigma/model/pendekatan ad-ministrasi negara yang terbagi ke dalam 4 pendekatan yaitu : Pen-dekatan Manajerial, Psikologis, Politis, dan Sosiologis;

C.L Sharma membaginya menjadi : pendekatan proses admi-nistrasi, empiris, perilaku manusia, sistem sosial, matematik, danteori keputusan; G.H.Frederickson membagi model administrasinegara ke dalam 5 model yaitu : model birokrasi klasik, neobiro-krasi, institusi, hubungan manusia dan pilihan publik. KemudianJ.C.Beuchner membagi pendekatan administrasi negara menjadi4 yaitu : pendekatan tradisional, behavioral, desisional dan ekolo-gis. Dan tentu saja masih banyak pakar administrasi negara yanglain yang mempunyai pandangan yang sama atau berbeda denganpandangan di atas, seperti ada yang memasukan pendekatan kom-paratif dan pendekatan administrasi pembangunan dalam para-digma administrasi negara. Paradigma administrasi negara itu tidakpernah konklusif untuk menemukan yang baru.

Sebelumnya telah dikemukakan bahwa administrasi publik me-miliki kajian ilmu tentang Politik, Hukum, Sosial serta Manajemen.Bahkan secara substantif dan taksonomis, administrasi publik se-bagai ilmu mempunyai hubungan yang saling melengkapi dengan

Page 48: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

36

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

disiplin ilmu pengetahuan lainnya, seperti ilmu teknik, statistik danmatematika, ilmu hukum, ilmu ekonomi, ilmu politik, ilmu sosial,antropologi, ilmu sejarah, psikologi, ethnologi. Buku ini tidak men-jelaskan semua hubungan keilmuan tersebut, tetapi hanya mem-berikan beberapa contoh saja.

Ilmu Administrasi mempunyai hubungan yang erat dengan IlmuSosial yang mempelajari sistem kemasyarakatan, pola interaksisosial, status sosial, stratifikasi sosial dan perubahan sosial. Kon-tribusi ilmu sosial dalam pengembangan teori administrasi, antaralain adalah kajian dan penelitian tentang perilaku kelompok dalamorganisasi, konsep-konsep dinamika kelompok dalam organisasi,teori organisasi, birokrasi, wewenang, komunikasi, kekuasaan dankonflik (dinamika dan solusinya). Dewasa ini, kajian kebijakan pu-blik merupakan salah satu konsentrasi dalam program doktor ilmusosial.

Hubungan ilmu administrasi dengan Antropologi. Kajian ten-tang manusia baik sosial, fisik maupun budaya memberikan sum-bangan nyata dalam administrasi. Perbedaan-perbedaan yang adadalam bangsa-bangsa atau hubungan antar bangsa. Baik sikap,penilaian, dan norma-norma yang dianut dalam penerimaan peri-laku adalah sangat penting dalam administrasi. Hubungan antara

Page 49: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

37

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

kedua ilmu ini terlihat dari persamaan objek yang dipelajari, yaitumanusia, hanya metode atau pendekatannya yang berbeda.

Hubungan ilmu Administrasi dengan Ethnologi. Ilmu ini mem-pelajari sifat, kebudayaan dan adat-istiadat atau suatu bangsa.Pemahaman tentang hal ini akan sangat bermanfaat bagi ilmuadministrasi terutama dalam kaitannya dengan administrasi regio-nal atau administrasi internasional. Melalui ethonologi para pe-mimpin negara atau para pemimpin perusahaan akan mengetahuisifat-sifat kepribadian, kelemahan-kelemahan dan sikap suatubangsa sehingga dalam berhubungan baik kenegaraan maupunhubungan bisnis dapat berjalan dengan baik. Mengkaitkan etho-nologi dengan administrasi dalam penelitian akan sangat mem-bantu dalam pengembangan ilmu administrasi.

4. Administrasi Publik dan Kebijakan PublikBerbicara Ilmu Administrasi Negara tidak pernah lepas dari

pembicaraan tentang Kebijakan Publik. Ini memang dikarenakanKebijakan Publik merupakan kajian utama dari Ilmu AdministrasiNegara. Nicholas Henry, menyatakan bahwa “for the letter part ofthe twentieth century, the public bureaucracy has been the locusof public policy formulation and the major determinant of wherethis country is going”. Berdasarkan pernyataan Henry ini sangat

Page 50: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

38

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

jelas bahwa ia termasuk sarjana administrasi negara yang menolakmazhab dikotomi politik-administrasi yang mencoba memisahkandengan tegas peran utama birokrasi pemerintah antara peran pe-rumusan kebijakan dengan peran pelaksanaan kebijakan. Pan-dangan tradisional yang memisahkan peran politik dan administrasisudah lama ditinggalkan orang. Mazhab kontinuum politik-admi-nistrasi memandang peran administrasi publik dalam merumuskankebijakan adalah sama pentingnya dengan peran pelaksanaankebijakan. Antara politik dan administrasi walau bisa dibedakantetapi sangat sulit dipisahkan karena keduanya bersifat salingmempengaruhi (interinfluence).

Dewasa ini arah kebijakan administrasi publik lebih banyakdidominasi oleh kajian-kajian proses dan analisis kebijakan publikutamanya pada tiga pilar utama yaitu: policy formulation-policyimplementation - policy evaluation.

Apakah Kebijakan Publik (public policy) itu? Duncan McRae,Jr. dan James A. Wilde dalam bukunya Policy Analisys for PublicDecesions (1979) memberikan definisi policy and public policy se-bagai berikut : “A chosen course of action significantly affectinglarge numbers of people is a policy. If chosen by government, it isa public policy”. Sedangkan menurut Thomas R.Dye dalam bukunyaUnderstanding Public Policy mengartikan kebijakan publik sebagai

Page 51: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

39

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

: “The authoritative allocation of values for the whole society”. Darikedua pendapat tersebut, tampak bahwa pendapat yang pertamalebih menekankan pada aspek “tindakan-tindakan yang dilakukanoleh pemerintah yang berpengaruh terhadap sejumlah besar or-ang”, sedangkan pendapat yang kedua menunjukan wujud tinda-kan itu berupa “pengalokasian nilai-nilai secara otoritatif” oleh pe-merintah kepada seluruh lapisan masyarakat. (dibahas lebih lanjutpada bab II tentang Kebijakan Publik).

5. Pergeseran Paradigma Administrasi PublikSecara teoritik telah terjadi pergeseran paradigma administrasi

publik dari model administrasi publik tradisional (old public admi-nistratiton) ke model manajemen publik yang baru (new pulic ma-nagement), menuju model pelayanan publik baru (new public ser-vice).

Sedikit kilas balik kepada dinamika perkembangan adminis-trasi publik tersebut di atas;

Pertama, administrasi publik ortodok (lama); tokoh-tokoh yangada dalam fase ini antara lain Woodrow Wilson, Frederick Taylor,Luther Gullick dan Herbert Simon. Konsepnyanya adalah adminis-trasi publik netral dari nilai-nilai. Pandangan ini dalam banyak halsangat terkait dengan model normatif yang menunjuk pada apa

Page 52: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

40

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

yang seharusnya dilakukan seorang administrator dalam meru-muskan kebijakan publik. Dalam hal ini, kebijakan publik dipahamisebagai proses politik yang harus mempertimbangkan persoalanefisiensi (yang dilawankan dengan sifat responsifitas proses kebi-jakan/politik). Hal ini merupakan kriteria utama dalam menilai su-atu kerja administratif. Ciri lainnya adalah desain publiknya bersifatsystem tertutup (closed system) dengan menyandarkan padakontrol tunggal eksekutif sebagai otoritas tertinggi yang beroperasisecara top-down. Bila ditinjau dari model perumusan kebijakanpublic, maka landasan teoritis utama yang digunakan oleh peng-anut aliran Administrasi Publik Lama adalah teori pilihan rasional(rational choice theory).

Kemudian, model normatif dianggap sebagai sebuah modelyang tertutup, tidak bisa terus dipertahankan. Para ahli teori danpraktisi, seperti Marshall Dimock, Robert Dahl, dan –yang termasy-hur— Dwight Waldo, menganggap model normatif tidak memberi-kan ruang gerak yang luas bagi adanya keterbukaan, tidak adanyapartisipasi publik oleh karena modelnya yang sangat sentralistik,yang terpusat pada satu otoritas dan bersifat top-down. Namunpemikiran Dimock, dkk belum menemukan model yang bisa meng-gantikan secara ajeg model normatif, sehingga secara umum me-reka juga tetap patuh pada model normatif.

Page 53: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

41

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Kedua, pada perkembangan selanjutnya muncul model alter-natif terhadap birokrasi tradisional dengan memasukkan unsur-unsur bisnis yang sifatnya privat untuk urusan-urusan yang sifatnyapublik, yang kemudian dikenal dengan aliran Manajemen PublikBaru (New Public Management). Salah satu tokoh yang terkenaldari aliran ini adalah Tedd Gaebler dan David Osborne dengankarya monumentalnya, yaitu Reinventing Government. Model inimenawarkan mekanisme pasar atau ekonomi sebagai alternative“terbaik” dalam mendesain kebijakan publik. Desain kebijakan pu-blik mengacu pada teori pilihan publik (public choice theory), teoriagency (agency theory), yang secara umum berpusat pada modelekonomi.

Ketiga, alternatif terbaru yang sampai saat ini terus dibahas,yaitu Pelayanan Publik Baru (New Public Service). Ada empat wa-cana kontemporer yang menjadi fokus dari aliran ini, yaitu: (1) teoritentang kewarganegaraan demokratis, (2) model-model komunitasdan masyarakat sipil, (3) humanisme organisasi, dan (4) adminis-trasi publik postmodern. Pelayanan Publik Baru dipahami sebagaialur dari wacana (kebijakan) postmodern. Inti dari kebijakan post-modern terletak pada spirit utama dalam filsafat administrasipublik, bahwa yang paling penting dalam setiap proses politik (ke-bijakan) adalah bagaimana kebijakan tersebut efektif dan partisi-

Page 54: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

42

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

patif. Dalam melihat kehidupan sosial, kebijakan postmodern me-mandang, baik fakta ataupun nilai sangat sulit untuk dipisahkan,alih-alih, dalam banyak kasus, persoalan nilai ternyata lebih ber-harga ketimbang fakta-fakta dalam memahami tindakan manusia.“… postmodern public administration theorist have a central com-mitment to the idea of “discourse”, the notion that public prob-lems are more likely resolved through discourse than through “ob-jective” measurenment or rational anlysis” (Mc Swite 1997, 377).

Dalam model new public service, pelayanan publik berlandas-kan teori demokrasi yang mengajarkan egaliter dan persamaanhak diantara warga negara. Dalam model ini kepentingan publikdirumuskan sebagai hasil dialog dari berbagai nilai yang ada didalam masyarakat. Kepentingan publik bukan dirumuskan olehelite politik seperti yang tertera dalam aturan. Birokrasi yang mem-berikan pelayanan publik harus bertanggung jawab kepada ma-syarakat secara keseluruhan. Peranan pemerintah adalah mela-kukan negosiasi dan menggali berbagai kepentingan dari masya-rakat dan berbagai kelompok komunitas yang ada. Dalam modelini birokrasi publik bukan hanya sekedar harus akuntabel padaberbagai aturan hukum melainkan juga harus akuntabel pada nilai-nilai yang ada dalam masyarakat, norma politik yang berlaku, stan-dar profesional dan kepentingan masyarakat.

Page 55: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

43

Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

Tabel-1.3 Pergeseran Paradigma Administrasi Publik

ASPEK

OLD PUBLIC

ADMINIS-TRATION

NEW PUBLIC

ADMINIS-TRATION

NEW PUBLIC

SERVICE

Dasar Teoritis Teori politik Teori ekonomi Teori Demokrasi Konsep

kepentingan publik

Kepentingan publik = sesuatu yang didefinisi-

kan secara politis , tercan-

tum dlam aturan

Kepentingan publik mewakili

agregasi dari kepentingan

individu

Kepentingan publik adalah hasil dari dialog tentang berbagai nilai

Kepada siapa birokrasi harus

bertanggungjawab

Klien (clients) dan pemilih

Pelanggan (Customer)

Warga Negara (citizens)

Peran pemerintah Pengayuh (Rowing)

Mengarahkan (Steering)

Menegosiasikan dan mengelabo-rasikan berbagai

kepentingan warga negara/ kelompok

komunitas Akuntabilitas Menurut hirarki

administratif Kehendak pasar

yang merupa-kan hasil keinginan pelanggan

(customers)

Multi aspek: akuntabel pada

hukum,nilai komunitas, norma

politik, standar profesional,

kepentingan warga negara

Page 56: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

44

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dasar teoritis pelayanan publik yang ideal menurut paradigmanew public service yaitu pelayanan publik yang harus responsifterhadap berbagai kepentingan dan nilai-nilai publik yang ada. Tu-gas pemerintah adalah melakukan negosiasi dan mengelaborasiberbagai kepentingan masyarakat dan kelompok komunitas, halini mengandung pengertian bahwa karakter dan nilai yang terkan-dung didalam pelayanan publik tersebut harus berisi preferensinilai-nilai yang ada di dalam masyarakat. Karena masyarakat ber-sifat dinamis maka karakter pelayanan publik juga harus selaluberubah mengikuti perkembangan masyarakat (Dwiyanto, 2006:145).

Disamping itu pelayanan publik model baru harus bersifat non-diskriminatif sebagaimana dimaksud dasar teoritis yang digunakanyaitu teori demokrasi yang menjamin adanya persamaan warganegara tanpa membeda-bedakan asal-usul, kesukuan, ras, etnik,agama, dan latar belakang kepartaian. Ini berarti setiap warga ne-gara diperlakukan secara sama ketika berhadapan dengan biro-krasi publik untuk menerima pelayanan sepanjang syarat-syaratyang dibutuhkan terpenuhi. Hubungan yang terjalin antara birokratpublik dengan warga negara adalah hubungan impersonal sehing-ga terhindar dari sifat nepotisme dan primodial.

Page 57: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

45

Seputar Kebijakan Publik

45

BAB II

SEPUTAR KEBIJAKAN PUBLIK

Pembahasan mengenai kebijakan publik pada bab ini disajikandibawah judul seputar kebijakan publik. Alasannya adalah: perta-ma, saya ingin mengajak pembaca untuk mencermati konsep ke-bijakan publik secara eksperiensial sehingga tidak terlalu terpasungdalam kerangka telaahan teoretis yang dogmatis. Kedua, setiapindividu adalah aktor kebijakan publik dengan peran dan fungsiyang berbeda, pada lokus dan timing yang mungkin tidak samatetapi selalu dihadapkan pada pilihan-pilihan yang harus ditentu-kan jawaban atau keputusannya. Ini merupakan keniscayaan da-lam dinamika hidup manusia. Karena itu, saya berharap bahwatulisan ini dapat membawa setiap pembaca pada suatu monologdengan berbagai pengalaman diri individu untuk melihat realitaskebijakan publik di sekitar kita.

1. Konsep Kebijakan PublikNegara Indonesia adalah negara demokrasi yang menjunjung

tinggi kedaulatan rakyat. Rakyatlah yang mempunyai kekuasaan

Page 58: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

46

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tertinggi dalam negara, rakyat yang menentukan kehendak negaradan rakyat pula menentukan bagaimana berbuatnya. Dengan ituarah Political will dari pemerintah ditujukan pada Public interestbukan Vested interest. Pemerintah adalah pemegang mandat darirakyat untuk memenuhi seluruh kebutuhan dan aspirasi rakyat.Pemerintah dituntut bersikap proaktif dalam mengenali masalahpublik dan sedini mungkin melakukan antisipasi masalah yangberkembang di masyarakat, tahu kapan, seberapa jauh dan tinda-kan apa yang perlu diambil untuk mengatasi masalah publik.

Kebijakan publik adalah salah-satu kajian dari Ilmu Adminis-trasi Publik yang banyak dipelajari oleh ahli serta ilmuwan Admi-nistrasi Publik. Ada juga yang mengatakan bahwa Public Policymenjadi dimensi awal dalam perhatian administrasi negara, se-hingga dapat menentukan arah umum untuk mengatasi isu – isumasyarakat yang dapat dipakai untuk menentukan ruang lingkuppermasalahan yang dihadapi. Walaupun disadari bahwa masalah-masalah yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat jikadiangkat ke pentas politik akan merupakan masalah yang harusdipecahkan oleh pemerintah yang seringkali pelik dan fundamen-tal sehingga prosesnya panjang dan lama. Hal inilah yang menye-

Page 59: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

47

Seputar Kebijakan Publik

babkan proses pembuatan kebijakan/proses public policy tidakmudah. Untuk itu perlu ada rasa tanggung jawab yang tinggi dankemauan yang keras untuk mengambil inisiatif dan resiko, karenabanyak kepentingan yang berbeda-beda. Misalnya :• dari masyarakat Kelompok• dari masyarakat Suku• dari masyarakat Bangsa• dari masyarakat Internasional

Dengan demikian, proses pengambilan kebijakan publik men-jadi semakin kompleks. Jadi proses Public Policy berhubungan de-ngan Lembaga Elit dan pengikut-pengikutnya yang berbeda- bedasehingga menimbulkan sikap pro dan kontra.

Orang pertama yang menggambarkan Idea Public Policy ada-lah John Dewey “Logic : The Theory of Inquiry” yang perhatiannyapada sifat eksperimen dari cara mengukur kebijakan :• Bagaimana rencana-rencana tindakan harus dipilih dari alter-

natif-alternatif• Bagaimana mengamati akibat-akibat yang dapat dipergunakan

sebagai uji coba yang tepat

Page 60: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

48

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Pemikiran Dewey diteruskan oleh Harold Laswell, seorang Eks-perimentalis Ilmu Politik yang pertamakali membuat ide bahwapolicy sebagai suatu disiplin yang tidak terpisahkan dari disiplin-disiplin lainnya. Menurut Laswell, Public Policy merupakan studitentang proses pembuatan keputusan atau proses memilih danmengevaluasi informasi yang tersedia dan bergayutan untuk me-mecahkan masalah-masalah tertentu. Karena itu, semakin kom-pleks masalah-masalah kebijakan publik maka semakin bertam-bah jumlah spesialis yang berorientasi pada policy baik di Peme-rintah maupun swasta untuk menjembatani kesenjangan antaraPolicy Scientist dan Policy Makers. Walaupun dalam prakteknyadi Indonesia, jarang sekali melibatkan ahli yang murni berbasisilmu kebijakan publik, sebab kebijakan publik lebih condong dipa-hami sebagai hukum sehingga yang terlibat dalam pembuatan ke-bijakan publik adalah ahli (konsultan) hukum tata negara dan ahli/bidang keilmuan sesuai bidang kebijakan yang dibahas. Konseku-ensinya adalah pembahasan lebih menitikberatkan pada perta-nyaan mengenai content kebijakan (apa yang menjadi kebijakan)daripada process (bagaimana merumuskan kebijakan sesuai de-ngan tahapan seharusnya, terutama mencari – menemukan danmemunculkan masalah publik). Apa itu salah ? Tidak juga, tetapikebijakan publik tidak cukup hanya dipahami sebagai hukum saja.

Page 61: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

49

Seputar Kebijakan Publik

Konsekuensi dari proses pembuatan kebijakan seperti itu yaitutidak jarang bahwa kebijakan yang diambil adalah berdasarkankepentingan Negara/ pemerintah bukan berdasarkan kepentinganrakyat, tetapi dianggarkan untuk rakyat.

Berikut beberapa pengertian dasar kebijakan publik yangdikemukakan oleh beberapa ahli.

Leonard D.White (Soenarko, 2004) mengatakan bahwa Admi-nistrasi itu tidak terlepas dari Politik dengan mengatakan : “Ad-mistration is inevitable buond up with Policy, and through Policywith Polities” (tidaklah dapat dihindarkan bahwa Administrasi ituakan terikat pada kebijakan dan melalui kebijakan itu terikat pulapada Politik). Sehingga Public Policy merupakan hasil dari kegiatanPolitik. Sedangkan untuk merealisasi Public Policy tersebut diper-lukan kegiatan Administrasi, dalam hal ini Administrasi Negara.

Di negara kita istilah Public Policy masih belum mendapatkanterjemahan yang pasti. Kebijakan menunjukkan adanya kemam-puan atau kualitas yang dimiliki seseorang dalam keadaan yanglearned, product, dan experienced. (Wojowasito, 1991 : 110).

Kebijakan Pemerintah berarti keterampilan Pemerintah untukmengerjakan tugas dan tanggungjawabnya. John Lock (dalam Soe-narko, 2000 : 38) membeberkan bahwa Public Policy merupakan

Page 62: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

50

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

suatu proses dan tidak sekedar sebagai suatu system, dan apabilaperlu dapat dipaksakan berlakunya, karena memang ada unsurkekuasaan pada pemerintah, sebagai pelaku dan penggerak sertapelaksana kebijakan sehingga tercapai dan terwujud tujuan besertakeputusan-keputusan lainnya dalam kebijakan tersebut sesuai de-ngan kepentingan masyarakat.

Sedangkan Charles O.Jones mengemukakan bahwa : “Policyis a course of action intended to accomplish some and” (1977 :44 ). Jika di terjemahkan sebagai berikut : Kebijakan adalah suatuarah kegiatan yang tertuju kepada tercapainya beberapa tujuan.

Dari definisi-definisi tersebut, kita mendapatkan pengetahuanpokok dalam memberi makna dan menangkap hakikat KebijakanPublik, yaitu suatu keputusan yang dilaksanakan oleh Pejabat Pe-merintah yang berwenang untuk kepentingan rakyat (Public Inter-est). Kepentingan rakyat ini merupakan keseluruhan yang utuhdari perpaduan dan kristalisasi pendapat-pendapat, keinginan dantuntutan-tuntutan dari rakyat. Untuk menanggapi kepentingan rak-yat/masyarakat yang dalam kondisi dan situasi tertentu nampaksebagai masalah (problem) yang kemudian merupakan “Public Is-sue”, maka Kebijakan Publik sebagai suatu keputusan haruslahditetapkan tepat pada waktunya, tidak boleh tergesa-gesa namunjuga tidak boleh ditetapkan secara terlambat.

Page 63: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

51

Seputar Kebijakan Publik

Pembahasan tentang ilmu pemerintahan tidak terlepas darifenomena pokok bahasan bidang kebijakan yang banyak ragamdan macamnya. Aneka ragam kebijakan dimaksud meliputi kebi-jakan pemerintah, kebijakan legislatif, kebijakan eksekutif, sertakebijakan publik. Kebijakan itu terlahir dari beberapa aspek danunsur yang ada di dalamnya meliputi:• unsur adanya serangkaian tindakan.• dilakukan seseorang atau sekelompok orang.• adanya pemecahan masalah.• adanya tujuan tertentu.

Kebijakan pemerintah adalah kebijakan yang dibuat pemerin-tah yang mempunyai kekuatan hukum mengikat aparatur peme-rintah dan masyarakat dalam rangka melaksanakan tugas umumpemerintah, pembangunan, dan kemasyarakatan guna mengatasipermasalahan tertentu atau mencapai tujuan tertentu atau dalamrangka melaksanakan produk-produk keputusan atau peraturanperundang-undangan yang telah ditentukan dan lazimnya dituang-kan dalam bentuk keputusan formal.

Menurut Thomas R. Dye (1998:2): “Public policy is whatevergovernments choose to do or not to do”. Dye berpendapat seder-hana bahwa kebijakan publik adalah apapun yang dipilih peme-

Page 64: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

52

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

rintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Menurutnya, kebijakannegara tidak saja harus dilaksanakan tetapi juga hal-hal yang se-ngaja tidak dilakukan, karena sama-sama mempunyai pengaruhterhadap publik. Sementara Anderson dalam Public Policy – Mak-ing (1975:3) mengutarakan lebih spesifik bahwa: “Public policiesare those policies developed by government bodies and official”(Kebijakan dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansiserta pejabat-pejabat pemerintah.Dalam kaitan ini aktor-aktorbukan pemerintah tentu saja dapat memengaruhi perkembanganatau perumusan kebijakan negara”. Berdasarkan pandangan ter-sebut, sifat kebijakan publik dipahami sebagai arah tindakan pe-merintah yang dapat dirinci ke dalam beberapa kategori (dalamWinarno, 2007:21) yakni policy demand (tuntutan kebijakan), policydecision (keputusan kebijakan), policy statement (pernyataankebijakan), policy output (keluaran kebijakan ) dan policy outcome(hasil akhir kebijakan.)

Edwards dan Ira Sharkansky mengartikan kebijakan negarayang hampir mirip dengan definisi Thomas R. Dye diatas, yaitu”....is what governments say and do, or do not do. It is the goals orpurposes of government programs...”. (adalah apa yang dinyatakandan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Kebijakannegara itu berupa sasaran atau tujuan program-program pemerin-

Page 65: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

53

Seputar Kebijakan Publik

tah). Bahkan David Easton ( dalam Islamy, 1997 : 19) mengemu-kakan pendapatnya lebih tegas lagi, kebijakan negara sebagai ”Theauthoritative allocation of values for the whole society” (pengalo-kasian nilai-nilai secara paksa (sah) pada seluruh anggota masya-rakat). Artinya, kebijakan publik bersifat autoritatif, mengikat danmemaksa semua orang (masyarakat/penduduk) dalam wilayahtertentu untuk mentaatinya.

Beberapa konsep ini secara eksplisit menampilkan intitusi yangberhak dan bertanggung jawab dalam kebijakan publik adalah pe-merintah. Berangkat dari pemahaman tersebut, untuk konteks In-donesia diterjemahkan pada tugas legislasi dan eksekusi kebijakanserta produk akhirnya berupa pelayanan publik. Dalam tatarantersebut, pada bagian akhir bab ini juga dibicarakan mengenai’birokrasi dan pelayanan publik’.

Konsep lainnya bahwa kebijakan publik dapat diartikan sebagaisuatu tujuan tertentu atau serangkaian asas tertentu, atau tindakanyang dilaksanakan oleh pemerintah pada suatu waktu tertentudalam kaitannya dengan sesuatu subjek atau sebagai respon ter-hadap suatu keadaan yang kritis (Parker, 1975). Itu berarti bahwadirumuskannya sebuah kebijakan disebabkan oleh adanya masa-lah yang perlu segera dicarikan solusinya yang bermanfaat bagipublik atau kelompok sasaran (stakeholders). Sehingga hakikat

Page 66: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

54

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

sebuah kebijakan publik adalah harus menguntungkan atau mem-beri manfaat bagi banyak orang dan menekan risiko seminimalmungkin. Memang tidak ada sebuah kebijakan yang akan memu-askan semua orang, tetapi yang pasti harus memberikan manfaatatau nilai bagi banyak orang. Pengertian banyak orang bukanlahdidasarkan pada mayoritas dan minoritas, karena kebijakan itusendiri tidak boleh diskriminatif.

Sebuah kebijakan publik seperti Undang-Undang Dasar 1945,Undang-undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Keputusan Presiden,Instruksi Presiden, Peraturan Daerah, dan lain sebagainya memilikisifat memaksa dan berlaku untuk semua kelompok sasaran tanpakecuali. Artinya, siapa saja yang menjadi sasaran kebijakan harustunduk, termasuk mereka yang membuatnya. Misalnya UU Perpa-jakan, meskipun yang memutuskan adalah pemerintah bersamaDPR bukan berarti mereka tidak terikat dengan kebijakan tersebut.Karena memiliki sifat memaksa, maka pemerintah sebagai aparatpelaksana dari kebijakan dapat memaksakan kebijakan dimaksudkepada setiap kelompok sasaran. Bagi mereka yang tidak mema-tuhinya dapat dikenai sanksi denda ataupun pidana. Itu berartiadalah wajar jika setiap kebijakan publik harus dirumuskan secara

Page 67: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

55

Seputar Kebijakan Publik

hati-hati dan harus berbasis pada masalah yang sesungguhnyadan bukan pada masalah yang artifisial.

Berhubungan dengan konteks pencapaian tujuan suatu bang-sa dan pemecahan masalah publik, Anderson menerangkan bahwakebijakan publik merupakan serangkaian kegiatan yang mempu-nyai maksud atau tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakanoleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang berhubungan de-ngan suatu permasalahan atau suatu hal yang diperhatikan. Padadasarnya, konsep Anderson menunjukkan pada lokus pembahasanadministrasi publik yaitu pada public interest dan public affair.Masalah yang harus diatasi oleh pemerintah adalah masalah publikyaitu nilai, kebutuhan atau peluang yang tak terwujudkan. Meski-pun masalah tersebut dapat diidentifikasi tapi hanya mungkin di-capai lewat tindakan publik yaitu melalui kebijakan publik (Dunndalam Nugroho, 2003:58). Karakteristik masalah publik yang harusdiatasi selain bersifat interdependensi (berketergantungan) jugabersifat dinamis, sehingga pemecahan masalahnya memerlukanpendekatan holistik (holistic approach) yaitu pendekatan yang me-mandang masalah sebagai kegiatan dari keseluruhan yang tidakdapat dipisahkan atau diukur secara terpisah dari faktor yang lain-nya. Untuk itu, diperlukan kebijakan publik sebagai instrumenpencapaian tujuan pemerintah.

Page 68: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

56

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kebijakan publik me-miliki tiga tingkatan yang berbeda berdasarkan hierarki kebijakanyaitu: policy level, organizational level, operational level (stratifikasiini sekaligus memerikan tugas dan tanggung jawab, serta sasarandan ukuran dalam mengadakan evaluasi. Seringkali terjadi evalu-asi yang salah sasaran, misalnya ketika ada suatu masalah ber-kaitan dengan hal teknis berarti yang bertanggung jawab adalahoperational level. Tahap inilah yang semestinya dievaluasi. Tetapiyang diminta pertanggung-jawaban adalah rganizatinal level,sehingga penyelesaian-nya memakan waktu lama, terkesan ber-belit-belit bahkan tidak terselesaikan. Demikian pun sebaliknya).Dalam suatu negara demokratis policy level diperankan oleh lem-baga yudikatif dan legislatif, sedang organizational level diperankanoleh lembaga eksekutif. Selanjutnya operational level dilaksanakanoleh satuan pelaksana seperti kedinasan, kelembagaan atau ke-menterian. Pada masing-masing level, kebijakan publik diwujudkandalam bentuk institutional arrangement atau peraturan perundang-an yang disesuaikan dengan tingkat hierarkinya. Sementara pat-tern interaction adalah pola interaksi antara pelaksana kebijakanpaling bawah (street level bureaucrat) dengan kelompok sasaran(target group) kebijakan yang menunjukkan pola pelaksanaan ke-bijakan yang menentukan dampak (outcome) dari kebijakan ter-

Page 69: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

57

Seputar Kebijakan Publik

sebut. Hasil suatu kebijakan dalam kurun waktu tertentu yang di-tetapkan akan ditinjau kembali (assesment) untuk menjadi umpanbalik (feedback) bagi semua level kebijakan yang diharapkan terjadisebuah perbaikkan atau peningkatan kebijakan.

Setiap kebijakan publik mempunyai tujuan-tujuan baik yangberorientasi pencapaian tujuan maupun pemecahan masalah atau-pun kombinasi dari keduanya. Bisa dikatakan bahwa tujuan kebi-jakan publik adalah dapat diperolehnya nilai-nilai oleh publik baikyang bertalian dengan public goods (barang publik) maupun pub-lic service (jasa publik). Nilai-nilai tersebut sangat dibutuhkan olehpublik untuk meningkatkan kualitas hidup baik fisik maupun non-fisik. Seiring dengan pendapat tersebut Nugroho (2003:52) men-jelaskan bahwa kebijakan publik berdasarkan usaha-usaha pen-capaian tujuan nasional suatu bangsa dapat dipahami sebagaiaktivitas-aktivitas yang dikerjakan untuk mencapai tujuan nasionaldan keterukurannya dapat disederhanakan dengan mengetahuisejauhmana kemajuan pencapaian cita-cita telah ditempuh.

Adapun proses kebijakan publik adalah serangkaian kegiatandalam menyiapkan, menentukan, melaksanakan serta mengen-dalikan kebijakan. Efektivitas suatu kebijakan publik ditentukanoleh proses kebijakan yang melibatkan tahapan-tahapan dan va-riabel-variabel. Jones (1984:27-28) mengemukakan sebelas akti-

Page 70: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

58

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

vitas yang dilakukan pemerintah dalam kaitannya dengan proseskebijakan yaitu: “perception/definition, aggregation, organization,representation, agenda setting, formulation, legitimation, budget-ing, implementation, evaluation and adjustment/termination”.

Mencermati beberapa pandangan dan pendapat tentang ke-bijakan publik tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa kebijakanpublik adalah : rangkaian pilihan tindakan yang saling berhubunganyang dibuat pemerintah untuk menangani masalah yang berkem-bang dalam lingkungan kebijakan. Kebijakan publik merupakanproduk dari interaksi antar pelaku kebijakan yang secara langsungatau tidak langsung mempengaruhi atau dipengaruhi oleh kebija-kan publik. Interaksi di antara pelaku kebijakan yang banyak ter-sebut adalah dalam memahami situasi problematis di masyarakatdan dalam merumuskan tindakan publik yang sesuai untuk meng-atasi masalah publik.

Dengan kata lain, pengertian kebijakan publik tersebut mem-punyai implikasi sebagai berikut (Islamy 1997 : 20) :a. Bahwa kebijakan negara itu dalam bentuk perdananya berupa

penetapan tindakan-tindakan pemerintah.b. Bahwa kebijakan negara itu tidak cukup hanya dinyatakan te-

tapi dilaksanakan dalam bentuk yang nyata.

Page 71: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

59

Seputar Kebijakan Publik

c. Bahwa kebijakan negara itu baik untuk melakukan atau tidakmelakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi dengan mak-sud tujuan tertentu.

d. Bahwa kebijakan negara itu harus senantiasa ditujukan bagikepentingan seluruh anggota masyarakat. (perbuatan kebija-kan pulbik tidak hanya mengatasnamakan untuk kepentinganpublik, tetapi benar-benar bertujuan untuk memenuhi keingi-nan dan tuntutan seluruh anggota masyarakat).

Thomas R. Dye mengatakan kebijakan negara adalah studiyang mencakup upaya menggambarkan isi kebijakan negara, pe-nilaian mengenai dampak dari kekuatan-kekuatan yang berasaldari lingkungan terhadap isi dari kebijakan negara, analisis me-ngenai akibat dari berbagai pengaturan kelembagaan dan proses-proses politik terhadap kebijakan negara, akibat-akibat dari ber-bagai kebijakan negara terhadap sistem politik, dan evaluasi dam-pak dari kebijakan negara terhadap masyarakat (baik dampak yangdirencanakan atau yang tidak diharapkan). (Dye, 1998:4 - 5)

Jadi dapat dikatakan bahwa kebijakan publik pada dasarnyasuatu keputusan yang dimaksudkan untuk :• mengatasi permasalahan tertentu

Page 72: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

60

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• melakukan kegiatan tertentu• mencapai tujuan tertentu• yang dilakukan oleh instansi yang berkewenangan dalam rang-

ka penyelenggaraan tugas pemerintahan negara dan pem-bangunan.

Sedangkan dari sudut Sistem Ekonomi Politik, kebijakan publikadalah suatu bentuk intervensi yang dikeluarkan pemerintah untukmempengaruhi pasar agar proses perekonomian dalam masyara-kat berlangsung sesuai yang diharapkan.

Untuk konteks Indonesia, seringkali muncul persoalan dalamtataran menerjemahkan kebijakan yang lebih tinggi. Sebab adakebijakan yang langsung implemented, tetapi ada juga kebijakanyang harus di-breakdown dengan aturan-aturan pelaksanaan yanglebih operasional. Mengapa terjadi seperti itu? Ada beberapa aspekyang bisa dicermati dalam persoalan ini:1) Kualitas Sumber Daya Manusia

Untuk itu, perlu ada kompetensi-kompetensi tertentu terutamaKualitas Sumber Daya Manusia (legislatif dan eksekutif ter-masuk instansi pelaksana) agar kebijakan yang lebih rendahtidak bertentangan dengan kebijakan di atasnya. Walaupunrealitasnya, seringkali tidak bersesuaian atau juga bertentang-

Page 73: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

61

Seputar Kebijakan Publik

an sama sekali karena kualitas SDM legislatif (terutama didaerah) rendah. Sistem pemilihan legislatif secara langsungjuga memiliki andil pada terciptanya kondisi ini. Misalnya, darisegi pendidikan formal, banyak yang mengantongi sertifikatKejar Paket C; dari segi pendidikan dan pengalaman politik (pola kaderisasi), banyak yang karbitan karena memiliki cukupmodal/uang untuk menggalang dukungan suara; belum lagipola negosiasi/bargaining ( atau lobby?) yang tidak berimbangsecara kualitas SDM-nya dengan eksekutif; dan lain sebagainyalitani realitas wajah proses kebijakan publik Indonesia saatini.

2) Kebijakan publik di Indonesia dipengaruhi oleh dua aliran pe-mikiran yaitu Kontinentalis dan Anglo-Saxonis.A. Pemahaman kontinentalis :• kebijakan publik adalah turunan dari hukum, bahkan ka-

dang mempersamakan antara kebijakan publik dan hu-kum, utamanya hukum publik atau-pun hukum tata negara,sehingga kita melihatnya sebagai proses interaksi di antarainstitusi-institusi negara. Lihat saja, Undang-Undang di In-donesia, sebagai salah satu bentuk terpenting kebijakanpublik, dipahami sebagai produk dari legislatif dan ekse-kutif, dengan meniadakan keberadaan publik dalam inti

Page 74: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

62

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

prosesnya. Undang-Undang Dasar 1945, termasuk pasca-amandemen, tidak menyebutkan kebijakan publik di da-lamnya; demikian juga UU No. 10 Tahun 2004 tentang per-undang-undangan. Dengan demikian, undang-undang ha-nya dipahami sebagai sebuah produk dari legislatif (DPRatau DPRD) dan disahkan oleh eksekutif (presiden/ kepalanegara, atau kepala daerah). Keberadaan publik tidakmempunyai dukungan secara politik dan yuridis formal.Kebijakan publik di Indonesia cenderung top down.

• Kontinentalis Hukum adalah salah satu bentuk dari kebi-jakan publik, baik dari sisi wujud maupun produk, proses,atau dari sisi muatan. Dari sisi produk atau wujud: kebija-kan publik dapat berupa hukum, konvensi atau kesepaka-tan, bahkan pada tingkat tertentu berupa keputusan lisanatau perilaku dari pejabat publik. Dari sisi proses, hukummerupakan produk dari negara atau pemerintah, sehinggaposisi rakyat atau publik lebih sebagai penerima produkatau penerima akibat dari perilaku Negara (dalam prosespembuatan kebijakan/hukum, publik tidak dilibatkan. Pa-dahal kebijakan publik adalah produk yang memperjuang-kan kepentingan publik, artinya pelibatan publik sejak awalhingga akhir adalah mutlak)

Page 75: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

63

Seputar Kebijakan Publik

B. Pemahaman Anglo-Saxon:• Kebijakan publik adalah turunan dari politik-demokrasi se-

hingga melihatnya sebagai sebuah produk interaksi antaranegara dan publik.

• Sistem politik yang ideal adalah demokrasi, dan demokrasiberarti pelibatan rakyat dalam proses politik yang tidakberhenti setelah pemilu usai, dan kemudian para wakilrakyat bebas mendiktekan kemauannya “atas namakepentingan rakyat”. Partisipasi publik adalah proses yangmelekat dalam sistem politik. Dari sisi pandang inilah ke-bijakan publik mendapat-kan pemahaman yang lebih me-madai, dan lebih relevan untuk dijadikan isu tata kelolasetiap negara demokrasi (Nugroho,2009 : 22- 32 )

Kedua pemahaman ini menimbulkan bias atau kerancuan da-lam menerjemahkan kebijakan-kebijakan di bawahnya, ditambahdengan rendahnya kualitas legislatif (secara integral) saat ini. Da-lam realitas interaksi selama ini, legislatif kita memiliki “wajah gan-da” atau memiliki dua muka yaitu sebagai agen dan principal.Pemerintah tidak berhadapan langsung dengan rakyat dalam me-nampung aspirasi, apalagi dalam menuangkan aspirasi tersebutberupa kebijakan publik. Rakyat (principal) diwakili oleh legislatif

Page 76: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

64

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

(agen) yang bersama eksekutif merumuskan kebijakan publik. Ide-alnya, ketika legislatif berhadapan dengan eksekutif maka legislatifberperan sebagai principal yang memonitor dan mengendalikaneksekutif (agen). Tetapi realitas juga menunjukkan bahwa kewe-nangan legislatif sebagai wakil rakyat memberikan diskresi yangkerapkali dimanfaatkan untuk kepentingan individu maupun ke-lompok (partai politik). Dengan demikian, kualitas kebijakan publikmenjadi sangat tergantung pada negosiasi kepentingan tertentu(vested interest), bukan pada kepentingan rakyat (publik).

Pola interaksi seharusnya seperti pada gambar di bawah ini:

Gambar 2.1 Pola Interaksi Prinsipal dan Agen

Page 77: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

65

Seputar Kebijakan Publik

2. Tujuan, Bentuk dan Ruang Lingkup Kebijakan Publik

a. Tujuan Kebijakan PublikBila mencermati ikhwal dirumuskannya sebuah kebijakan pu-

blik maka jelas bagi semua bahwa tujuannya adalah menciptakanketeraturan dan keadilan bagi semua dan dalam semua wargakomunitas negara, artinya untuk dan demi kesejahteraan seluruhmasyarakat, dan bukan untuk mempertahankan kekuasaan bagipara pengambil kebijakan atau penguasa. Inilah hakikat yang asalidari sebuah kebijakan publik. Merunut pada konsep tersebut, ciri-ciri sebuah negara/State adalah memiliki wilayah/teritorial, pen-duduk, dan sistem pemerintahan, kemudian ditambah dengan ada-nya kedaulatan (merdeka) dan pengakuan dari negara-negara lain.Dengan demikian, kebijakan publik berlaku untuk semua danmengikat siapa saja yang ada dalam sebuah wilayah negara.

Sebagaimana dikatakan oleh Thomas R. Dye, Anderson mau-pun Sharkansky bahwa kebijakan publik adalah keputusan otoritasnegara atau pemerintah beserta jajarannya yang bertujuan meng-atur kehidupan bersama. Riant Nugroho (2009:98) meng-klasifi-kasikan tujuan kebijakan publik berdasarkan bentuk dan sifatnyayaitu : pertama, kebijakan distributif versus absortif atau ada juga

Page 78: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

66

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

yang menyebutnya distributif dan redistributif. Kebijakan distributifmisalnya desentralisasi kewenangan kepada daerah untuk me-nguasai dan mengelola sejumlah sumber daya (bdk. Makna oto-nomi dalam otonomi daerah). Kebijakan redistributif, biasanya me-rupakan “koreksi” kebijakan distributif sebelumnya yang mencip-takan bias kebijakan, seperti kebijakan kenaikan BBM yang diim-bangi dengan kebijakan redistributif subsidi BBM dan BantuanLangsung Tunai (BLT). Kedua, kebijakan regulatif versus deregulatif.Kebijakan regulatif bersifat mengatur dan membatasi, seperti ke-bijakan tarif, kebijakan pengadaan barang dan jasa, kebijakanHAM, kebijakan proteksi industri, dan sebagainya. Kebijakan de-regulatif bersifat membebaskan, seperti kebijakan privatisasi, ke-bijakan penghapusan tarif, dan kebijakan bebas fiskal untuk per-jalanan luar negeri; Ketiga, dinamisasi versus stabilisasi. Kebijakandinamisasi adalah kebijakan yang bersifat menggerakkan sumberdaya nasion untuk mencapai kemajuan tertentu yang dikehendaki.Misalnya, kebijakan desentralisasi, kebijakan zona industri eks-klusif, dan Iain-lain. Kebijakan stabilitasi bersifat mengerem dina-mika yang terlalu cepat agar tidak merusak sistem yang ada, baiksistem politik, keamanan, ekonomi, maupun sosial. Kebijakan inimisalnya kebijakan pembatasan transaksi valas, kebijakan pene-

Page 79: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

67

Seputar Kebijakan Publik

tapan suku bunga, dan kebijakan tentang keamanan negara; Ke-empat, kebijakan yang memperkuat negara versus memperkuatpasar, Kebijakan yang memperkuat negara adalah kebijakan-ke-bijakan yang mendorong lebih besar peran negara, sementara ke-bijakan yang memperkuat pasar atau publik adalah kebijakan yangmendorong lebih besar peran publik atau mekanisme pasar dari-pada peran negara. Kebijakan yang memperkuat negara misalnyakebijakan tentang pendidikan nasional yang menjadikan negarasebagai pelaku utama pendidikan nasional daripada publik. Kebi-jakan yang memperkuat pasar atau publik misalnya kebijakan pri-vatisasi BUMN, kebijakan perseroan terbatas, dan lain-lain.

Dari pembahasan tersebut, dapat disimpulkan bahwa tujuankebijakan publik dapat dibedakan sebagai berikut:a. mendistribusi sumber daya negara kepada masyarakat, ter-

masuk alokatif, realokatif, dan redistribusi, versus mengab-sorbsi atau menyerap sumber daya ke dalam negara.

b. Regulatif versus deregulatif.c. dinamisasi versus stabilisasi.d. memperkuat negara versus memperkuat masyarakat/pasar.

Ripley (1986) membuat klasifikasi berdasarkan tipe kebijakanpublik, yaitu (1) tipe kebijakan distributif, (2) tipe kebijakan redistri-

Page 80: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

68

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

butive, (3) tipe kebijakan regulative protective dan (4) tipe kebijakanregulative competitive. Tipe kebijakan distributif dimaksudkan un-tuk meningkatkan atau mendorong aktivitas masyarakat tanpa adaintervensi atau dorongan dari pemerintah. Pada tipe ini semuatingkatan organisasi pemerintah memiliki peran yang sama pen-tingnya dan secara umum konflik antar organisasi pelaksana ren-dah.

Tipe kebijakan redistributif bertujuan untuk menata kembalialokasi kekayaan, hak-hak atau kepentingan antar kelompok sosial,contohnya adalah kebijakan Bantuan Langsung Tunai (BLT). Tipekebijakan regulative protective bertujuan untuk melindungi ma-syarakat dengan menetapkan kondisi atau syarat bagi kegiatan-kegiatan masyarakat yang hendak dilaksanakan. Terakhir, tipe ke-bijakan regulative kompetitive bertujuan untuk menjaga agar ter-dapat kompetisi yang adil. Dengan kata lain, kebijakan tipe ini ber-tujuan untuk menghindari terjadinya monopoli oleh sekelompokmasyarakat atas suatu bidang dan akses tertentu.

Klasifikasi tujuan berdasarkan bentuk dan sifat kebijakan diatas tidak bermaksud membatasi tujuan dari kebijakan publik. Ka-rena pada praktiknya, setiap kebijakan mengandung multi-tujuandan multi-fungsi, yang bermuara pada kesejahteraan seluruh rakyat

Page 81: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

69

Seputar Kebijakan Publik

dan meningkatnya partisipasi publik secara proporsional dalamsetiap ranah kehidupan bangsa dan Negara. Satu contoh yangbaik dikemukakan oleh Riant Nugroho mengenai kebijakan pen-didikan nasional, bahwa alokasi 20% anggaran negara untuk pen-didikan nasional dapat memperkuat peran negara, namun di sisilain ada pasal yang memperkuat peran publik dengan adanya ko-mite-komite sekolah. Ada pula tujuan dinamisasi dalam bentukmendorong terbentuknya sekolah-sekolah swasta dan tujuan sta-bilisasi dengan adanya standar-standar pendidikan yang harus di-ikuti. Ada pula tujuan regulasi seperti batasan-batasan setiap jen-jang pemerintahan dalam melakukan peran pendidikan nasionaldan tujuan deregulasi dengan adanya ruang-ruang bagi masyarakatuntuk mendirikan dan menyelenggarakan sekolah-sekolah non-negara.

Contoh lain adalah UU Anti Pornografi dan Pornoaksi (APP).Jika dilihat dari aspek tipe kebijakan, maka UU-APP masuk padatipe yang ketiga, yaitu regulative protective. Artinya kebijakan itudibuat bertujuan untuk melindungi masyarakat dari pornografi danpornoaksi yang dapat merusak moral generasi muda. Sampai disinidapat dibenarkan. Akan tetapi masalahnya bahwa niatan untukmelindungi itu tidak sejalan dengan substansi atau materi yang

Page 82: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

70

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

dituangkan pada UU, ditambah lagi dengan penjelasan konsepyang tidak final dan multitafsir. Misalnya: penjelasan mengenaiapa yang dimaksud dengan porno, kemudian pornografi dan por-noaksi; terus meng-undang perdebatan dan awal mula polemik. Sebagian masyarakat masih merasa bahwa UU dimaksud bukan-nya bertujuan untuk melindungi, tetapi malah berpotensi untukmengebiri hak-hak individual dan komunitas tertentu seperti hakberekspresi, pengembangan budaya serta berusaha untuk meng-arahkan penyeragaman cara berpakaian yang bertentangan de-ngan budaya Indonesia. Misalnya cara berpakaian dalam adat-budaya Papua, Bali dan Jogyakarta, Solo, dan lain sebagainya.

b. Ruang Lingkup Studi Kebijakan PublikMenurut NASPAA (National Association of Schools of Public

Affairs and Administration ) merumuskan bidang Kajian AnalisisPolicy meliputi:• Proses memformulasi, melaksanakan dan mengevaluasi ke-

bijakan• Strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alternatif-alter-

natif

Page 83: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

71

Seputar Kebijakan Publik

• Atribut yang jelas untuk membedakan antara Policy yang jelasdari bidang-bidang fungsional tertentu.

• Kecakapan-kecakapan untuk analisis sosio – ekonomi, diag-nosa politik, identifikasi isu dan evaluasi program.

• Komitmen terhadap nilai Public Interest

Mengikuti pemikiran NASPAA di atas, dikatakan bahwa ruanglingkup studi kebijakan publik meliputi tiga tahapan utama yaituformulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan publik, yang me-muat strategi-strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alter-natif-alternatif dengan atribut/indikator/kriteria pembeda yangjelas dari kegiatan fungsional. Untuk itu dibutuhkan kapasitas dankapabilitas analisis sosio-ekonomis, politik, kemampuan mengiden-tifikasi isu dan evaluasi program dengan dilandasi komitmen ter-hadap nilai public interest.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kebijakan publikmerupakan bagian, atau interaksi politik, ekonomi, sosial, dankultural. Bahkan, dapat dikatakan bahwa kebijakan publik adalahmelting pot atau hasil sintesis dinamika politik, ekonomi, sosial,dan kultural tempat kebijakan itu sendiri berada.

Page 84: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

72

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 2.1 Dinamika Kebijakan publik(Nugroho, 2009 : 51)

Kebijakan publik sendiri merupakan bentuk dinamik tiga di-mensi kehidupan setiap negara bangsa, yaitu:1. Dimensi politik : kebijakan publik merupakan bentuk paling

nyata sistem politik yang dipilih. Politik demokratis memberikanhasil kebijakan publik yang berproses secara demokratis dandibangun untuk kepentingan kehidupan bersama, bukan or-ang-seorang atau satu atau beberapa golongan saja.

2. Dimensi hukum: kebijakan publik merupakan fakta hukum darinegara, sehingga kebijakan publik mengikat seluruh rakyat danjuga seluruh penyelenggara negara, terutama penyelenggarapemerintahan. Fakta ini ditekankan karena hukum yang buruk

Page 85: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

73

Seputar Kebijakan Publik

adalah hukum yang berlaku untuk rakyat (terutama rakyat kecil)dan bukan untuk pembuat atau penegak hukum (atau “rakyatbesar”).

3. Dimensi manajemen: kebijakan publik perlu untuk dirancangatau direncanakan, dilaksanakan melalui berbagai organisasidan kelembagaan, dipimpin oleh pemerintah beserta organi-sasi eksekutif yang dipimpinnya, yaitu birokrasi bersama-samadengan rakyat dan untuk mencapai hasil yang optimal, makaimplementasi kebijakan publik harus dikendalikan. Dalam ta-taran tersebut, perencanaan, pengorganisasian, kepemimpi-nan, dan pengendalian adalah fungsi manajemen.

Ketiga aspek tersebut saling memengaruhi satu dengan yanglainnya, sehingga ada yang mengasumsi-kan bahwa dinamika ke-bijakan publik mencerminkan dinamika politik. Jika dilanjutkan,maka bisa terjadi bahwa orang memandang setiap kebijakan publikadalah keputusan politik. Disinilah letak rancunya pemahamanselama ini. Sebab lokus dari kebijakan publik adalah public inter-est dan public problem, sedangkan kebijakan/keputusan politiksarat bermuatan kepentingan tertentu (vested interest). Konseku-ensi lanjut dari kerancuan tersebut adalah realitas yang seolah-olah mengafirmasi bahwa partai politik pemenang (bisa juga di-

Page 86: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

74

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tambah koalisinya) menjadi penentu dalam keputusan akhir(kebijakan publik sah), dan seterusnya sehingga kebijakan publikpada akhirnya lebih merupakan kepentingan negara/pengambilkebijakan daripada kebutuhan dan permasalahan masyarakat.

Sedangkan Gerald Caiden merumuskan ruang lingkup studiPublic Policy meliputi : 1) Public Parti-cipation : keterlibatan ber-bagai stakeholder dalam kebijakan publik; 2) Bersama – samamengatasi persoalan-persoalan masyarakat. Masyarakat tradi-sio-nal banyak melibatkan elit; 3) Kerangka kerja kebijakan / PolicyFramework : mendorong dan mengkonstruksi semua faktor-faktoryang potensial, seperti tujuan, nilai-nilai, sumber-sumber, pelaku-pelaku, faktor lingkungan, strategi, dan lain-lain; 4)Kebijakan Stra-tegis : Kekompleksan dan saling ketergantungan antar faktor-faktor;5) Kejelasan kepentingan masyarakat;6) Pelembagaan kemampu-an Public Policy ; 7) Isi kebijakan dan Evaluasinya.

c. Bentuk Kebijakan PublikBentuk-bentuk kebijakan publik untuk konteks negara kita adalah:1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 19452) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang3) Peraturan Pemerintah

Page 87: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

75

Seputar Kebijakan Publik

4) Peraturan Presiden5) Peraturan Daerah6) Peraturan Desa

Walaupun di dalam Undang-Undang No. 10/2004 tentangPembentukan Peraturan Perundang-undangan khususnya pasal7 yang mengatur jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undanganhanya menyebut kelima produk kebijakan yang pertama, sedang-kan peraturan desa tidak dinyatakan secara eksplisit. Namun kitatahu bahwa semuanya merupakan bentuk peraturan perundanganyang dikeluarkan oleh pejabat publik, dilaksanakan dan diukur /dievaluasi dalam bingkai kepentingan publik. Sebab setiap pejabatpublik bertanggung jawab kepada publik.

Kebijakan-kebijakan tersebut ada yang dengan sendirinya da-pat segera diimplementasikan, tetapi ada juga yang harus diterje-mahkan lagi dengan aturan-aturan di bawahnya yang lebih opera-sional (Bandingkan dengan dua aliran pemikiran dalam pembuatankebijakan yaitu Kontinentalis yang masih membutuhkan penjabar-an lebih lanjut, dan anglo-saxon yang tidak memerlukan aturanpenjabaran lagi). Penjabaran kebijakan tersebut dapat berupa Pe-raturan (Menteri, Gubernur, Bupati/ Walikota), Keputusan ( Menteri,Gubernur, Bupati/Walikota),Instruksi( Menteri, Gubernur, Bupati/

Page 88: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

76

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Walikota), Surat Edaran, bahkan sampai dengan tahapan yang pa-ling operasional, seperti Petunjuk Pelaksanaan, Petunjuk Teknis,Standart Operational Procedure, Sisdur (sistim dan prosedur),Protap (prosedur tetap), dan lain sebagainya.

Secara sederhana, realitas rangkaian kebijakan publik ini dapatdigambarkan sebagai berikut :

3. Kebijakan Publik dan Kepentingan PublikPersoalan masyarakat senantiasa tumbuh dan jarang tersele-

saikan dengan tuntas, ataupun kalau dapat diselesaikan biasanya

Page 89: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

77

Seputar Kebijakan Publik

menampilkan dua hal yaitu penyelesaian tersebut sesuai dengankepentingan publik/masayarakat dan bisa juga tidak sesuai pub-lic interest. Karena itu, penyelesaian dari masalah publik membu-tuhkan pendekatan dari berbagai sisi tinjauan. Walaupun juga di-sadari bahwa persoalan tersebut bersifat kompleks sehingga sisiyang satu terselesaikan, sementara di sisi lain bermasalah. Setiappenyelesaian persoalan publik tersebut bisa berpengaruh secaraluas kepada masyarakat dan juga pengaruh secara sporadis.

Berdasarkan realitas tersebut, maka Bentham mengatakanbahwa kepentingan masyarakat adalah sejumlah kepentingan-ke-pentingan yang tersusun dari kepentingan beberapa anggota. Se-mentara itu, John Stuart Mill berpendapat bahwa persoalan ma-syarakat merupakan kepentingan yang setiap orang merasa mem-berikan andil bersama-sama dengan orang lain dalam suatu ne-gara tertentu. Mill menggarisbawahi perhatian terhadap persoalanmasyarakat adalah perilaku yang mementingkan kepentingan or-ang lain yang bertalian dengan kesadaran perasaan diri yang tang-gap akan massa (Altruistic Behavior). Konsep ini berusaha untuk:• Mencoba membantu untuk menjelaskan apa yang dimaksud

rakyat tentang kepentingan masyarakat.• Berusaha mempertegas peluang-peluang nilai yang digunakan

oleh pembuat kebijakan

Page 90: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

78

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• Memberikan penafsiran yang jelas tentang etika yang menjadipegangannya.

• Memperjelas peran suatu instrumen artikulator kepentingan,Arsitek Sosial, Pendamai Konflik.

Relevansi kebijakan publik dan kepentingan publik dapat dili-hat pada alur sebagai berikut:

Bagan 2.1 Hubungan kepentingan publik - kebijakan publik danadministrator publik

Page 91: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

79

Seputar Kebijakan Publik

Berdasarkan konsep tersebut, GOERL memberikan batasanmengenai fungsi dan peran seorang Administrator Publik, yangdapat dibedakan atas:a. Sebagai Birokrat :

• Pelaksana kebijakan yang telah dirumuskan oleh superviorpolitiknya

• Tidak mempunyai peran politik tetapi instrumental yangmempunyai tanggung jawab administratif

b. Sebagai Pemain Politik:• Terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara• Semangatnya tertuju kepada kepentingan publik.

c. Sebagai Profesional :• Mempunyai kemampuan teknis dalam menjalankan tugas-

tugasnya dan selalu berorientasi kepada pemberian pela-yanan yang baik kepada masyarakat.

• Didasarkan pada etika profesional (dalam istilah Feisal Ta-min disebut Profesional karier)

Kemudian,Harmont mengetengahkan beberapa bentuk peri-laku perumus kebijakan terhadap kebijakan publik, seperti digam-barkan dalam bagan berikut ini:

Page 92: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

80

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Bagan 2.2 Policy Formulation Grid Harmont

Keterangan:

• 1,1 = tingkat aktifitas rendah/minimum (survival style )

Dalam mempunyai keputusan kurang peka terhadap masalah

kebutuhan dan tuntutan lingkungan serta kurang aktif dalam

meningkatkan/mengembangkan kebijakan yang berorientasi

pada kepentingan publik.

Page 93: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

81

Seputar Kebijakan Publik

• 9,9 = Kebalikan dari yg di atas (Proactive Style)

Administrator mempunyai tingkat responsivitas yang tinggi

terhadap masalah kebutuhan dan tuntutan publik serta me-

ningkatkan mutu kebijakan yang selalu sesuai dengan ke-

pentingan publik.

• 5,5 = Administrator terlibat langsung dalam proses

Perumusan Kebijakan Publik (Reactive Style )

Karena antara perumusan dan implementasinya tidak dapat

dipisahkan. Perilaku advokatif dan responsif berbeda-beda

tergantung pada konteks dalam mana masalah-masalah

kebijakan dirumuskan untuk dicarikan solusinya.

• 1,9 = Para Administrator Publik menempatkan diri sebagai agen

dari para politisi (Rationalist Style) yang memandang tuntutan

publik adalah sah bila disampaikan oleh wakil-wakil rakyat

yang telah dipilih, dengan menghindari keterlibatan secara

langsung dalam penetapan/perumusan kebijakan publik.

• 9,1 = Para Administrator, atas kecakapan kedekatan dan pengeta-

huannya peran kunci dalam Perumusan Kebijakan Publik.

Page 94: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

82

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

4. Analisis Kebijakan PublikAnalisis Kebijakan Publik meliputi Formulasi, Implementasi,

dan Evaluasi. Menurut Lasswell (dalam Dunn., 2000:1), ”Analisiskebijakan adalah aktivitas menciptakan pengetahuan tentang dandalam proses pembuatan kebijakan”. Artinya, tidak hanya meng-analisis sebab-akibat, kinerja dan program kebijakan (tentang ke-bijakan), tetapi juga dikaitkan dengan pengetahuan dalam proseskebijakan yaitu pengetahuan komunikasi, metode dan sumberdaya. Dalam metode ini, terjadi aktivitas intelektual dan praktisyang oleh John Dewey disebut Logic of inquiry yaitu ”kegiatan pe-mahaman manusia mengenai pemecahan masalah” (Kaplan yangdikutip Dunn, 2000 : 2).

Metodologi analisis kebijakan diambil dan dipadukan dari ber-bagai elemen-elemen disiplin ilmu : politik, sosiologi, psikologi,ekonomi dan filsafat. Analisis kebijakan sebagian bersifat deskriptifyang mencari pengetahuan tentang sebab akibat dari kebijakanpublik. Selain itu, analisis kebijakan juga bersifat normatif yangtujuannya adalah menciptakan dan melakukan kritik terhadapklaim pengetahuan tentang nilai kebijakan publik untuk generasimasa lalu, masa kini dan masa mendatang.

Dalam analisis kebijakan, ada beberapa informasi yang relevandan tahapan atau prosedur. Bila digambar-kan sebagai berikut :

Page 95: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

83

Seputar Kebijakan Publik

Gambar 2.2Proses Analisis Kebijakan Publik

Sumber: W. Dunn, 2000 : 18-19

Keterangan : = Prosedur analisis

= informasi yang relevan

• Problem structuring = menganalisis sifat masalah dan potensi pe-

mecahanya

Page 96: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

84

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• Policy problem = adalah kebutahan, nilai, atau keinginan yang be-

lum terpenuhi yang hanya bisa dicapai lewat pelaksanaan kebija-

kan.

• Forecasting = menganalisis ramalan kemungkinan dampak yang

akan terjadi di masa mendatang atas serangkaian tindakan kebi-

jakan

• Policy alternative =serangkaian tindakan yang secara potensial da-

pat memberikan kontribusi bagi pencapaian tujuan dan pemecahan

masalah kebijakan

• Recommendation = menganalisis kemungkinan konsekwensi yang

bakal terjadi atas serangkaian tindakan yang diambil beserta usulan

pemberian nilai/harganya

• Policy action = serangkaian tindakan yang dilandaskan pada alter-

natife kebijakan yang dirancang untuk mencapai nilai tertentu dan

memecahkan masalah kebijakan

• Monitoring = menganalisis informasi tentang sebab-sebab dan aki-

bat-akibat kebijakan yang telah berjalan atau terimplementasi

• Policy outcomes = dampak/konsekwensi yang timbul akibat adanya

pelaksanaan kebijakan

• Evaluation = menganalisis informasi tentang nilai/harga diri pelak-

sanaan suatu kebijakan

Page 97: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

85

Seputar Kebijakan Publik

• Policy performance = tingkat sejauh mana dampak kebijakan telah

memberikan kontribusi pada pencapaian nilai dan masalahnya ter-

pecahkan.

• Practical inference = menganalisis kesimpulan kinerja kebijakan,

sejauh mana masalah kebijakan telah terpecahkan

Gambar di atas juga menegaskan bahwa pembahasan me-ngenai kebijakan publik adalah mengkaji keseluruhan tahapan danprosedur, komponen pendukung kebijakan, konsekuensi dan dam-pak kebijakan, termasuk memberi evaluasi terhadap apa yang su-dah dan akan dilakukan (kerangka kerja yang terintegrasi)

Secara konseptual, banyak ahli memberikan batasan atau de-finisi mengenai analisis kebijakan publik, antara lain :

W. Williams (1971), “ Policy analysis is a means of synthe-sizing information including research results to produce aformat for policy decisions (the laying out of alternativechoices) and of determination future needs for policy rel-evant information” . Analisis kebijakan dilihat sebagaikerangka kerja yang terintegrasi dari berbagai informasiyang relevan, alternatif-alternatif pilihan kebijakan, estimasikebutuhan masa depan (ex ante dan ex post)

Page 98: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

86

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Kemudian W. N. Dunn (1981) memberikan batasan yaitu : “Po-licy analiysis is an applied social science discipline which usesmultiple methods of inquiry and argument to produce and trans-form policy- relevant information that my be utilized in politicalsetings to resolve policy problems. Dunn menggaris-bawahi keter-kaitan antara kebijakan publik dan ilmu sosial, sehingga analisiskebijakan publik dipandang sebagai bagian dari ilmu sosial terapandengan menggunakan berbagai metode analisis, argumentasi dantransformasi berbagai informasi kebijakan yang relevan bagi pe-mecahan masalah publik. Dalam hal ini, analisis kebijakan publikmerupakan bagian dari aktifitas politik (juga dipengaruhi oleh aspekpolitik).

Pemikiran W. Dunn sejalan dengan konsep Lasswell (1971)yang menyatakan bahwa karakteristik analisis kebijakan itu adalahsebagai berikut : “policy analysis orientation as being : a) multi-method, b)multi-disciplinary, c) problem-focused, d) concerned tomap the contextuality of the policy process, policy options andpolicy outcomes, e) and whose goals is to integrate knowledgeinto an overarching discipline to analyse public choices and deci-sion – making and thereby contribute to the democratization ofsociety.”

Page 99: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

87

Seputar Kebijakan Publik

Definisi lainnya dikemukakan oleh D. L. Weimer dan A. R. Vining(1989) : ”Policy analysis is client – oriented advice relevant to publicdecions“. Analisis kebijakan dapat memberikan rekomendasi, sa-ran dalam pengambilan keputusan. Sedangkan H. C. Jenkins-Smith (1990) menekankan teknik dan kriteria baik untuk evaluasimaupun dalam implementasi kebijakan publik, efisiensi dan ke-adilan dalam alokasi sumber-sumber publik. “ Policy analysis asset of techiques and criteria with which to evaluate public policyoption and selecth among them….to rationalize the developmentand implementation of public policy…. And the as means to greatereficiency and equity in allocation of public resources “.

Tabel 2.1 Tiga Pendekatan Analisa Kebijakan

Pendekatan Pertanyaan Pokok Tipe Informasi

Penandaan (Designative)

Evaluatif

Anjuran (Advocative)

Apakah sesuatu itu ada? (Fakta-fakta)

Berapa nilai sesuatu itu (Nilai-nilai)

Apakah yang harus dilakukan (Tindakan)

Sumber : W.Dunn, 2000

Page 100: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

88

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Di samping itu, ada beberapa metode dalam menganalisa se-buah kebijakan, yaitu:

Tabel 2.2 Metode Analisis Kebijakan

Metode Analisa Umum Metode Analisa Kebijaksanaan

Deskripsi Prediksi Evaluasi

Preskripsi

Perumusan masalah Peliputan (Monitoring)

Peramalan (Forecasting) Evaluasi (Evaluation)

Rekomendasi (Recommendation) Penyimpulan praktis

Sumber : W.Dunn, 2000: 21-22

Deskripsi : Informasi sebab-akibat policy masa lalu

Prediksi : Informasi akibat policy masa datang

Evaluasi : Informasi nilai/harga policy masa lalu dan akan datang

Preskripsi : Informasi kemungkinan tindakan masa akan datang me-

nimbulkan akibat yang bernilai

Palumbo, 1987 (dalam Islamy, 1997) menggambarkan bagian-bagian dari analisis kebijakan sebagai berikut :

Page 101: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

89

Seputar Kebijakan Publik

• Agenda setting (penyusunan agenda kebijakan) dan problemdefinition (merumuskan masalah kebijakan) – menganalisisdan menetapkan sifat dan besaran serta distribusi masalah,memperkirakan kebutuhan dan menetapkan area serta ke-lompok sasaran.

• Policy design (rancangan kebijakan) – menganalisis dan meng-identifikasikan alternatif kebijakan sebagai sarana untuk men-capai tujuan kebijakan (untuk memperoleh cost-effective alter-native)

• Policy legitimation (legitimasi kebijakan) – menganalisis pe-nerimaan publik dan atau policy stakeholders lain terhadapsuatu kebijakan/program

• Implementation (pelaksanaan kebijakan) – merupakan peni-laian formatif yang mengambil tempat ketika suatu kebijakan/program sedang dilaksanakan, serta menganalisis persyara-tan-persyaratan yang diperlukan untuk meningkatkan kesuk-sesan pelaksanaan kebijakan tersebut.

• Impact (dampak kebijakan) – menganalisis sejauh mana pe-laksanaan suatu kebijakan/program memperoleh dampak se-perti yang diinginkan atau ditetapkan dalam tujuan kebijakan

• Termination (penghentian kebijakan) – penilaian terhadapkebijakan dan implementasinya, yang bila ternyata jelek maka

Page 102: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

90

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kebijakan perlu dihentikan atau diganti dengan yang lain yanglebih baik.

Adapun tahap persiapan dalam melakukan analisis kebijakanmenurut Weimer dan Vining 1989 adalah sebagai berikut :1) mengumpulkan, mengorganisasikan dan meng-komunikasikan

informasi tentang situasi dan kondisi faktual tentang konse-kwensi adanya kebijakan yang sekarang dan alternatif kebija-kan yang akan diambil.

2) mengembangkan strategi untuk dapat memahami masalahdengan cepat dan menyusun alternatif pemecahanya. Terma-suk juga kemampuan untuk mengidentifikasi, paling tidak se-cara kuantitatif, besarnya biaya dan keuntungan dari dipilihnyaalternatif pemecahan masalah dan penyampaianya hal ini ke-pada para klien.

3) menegaskan persepsinya tentang masalah sosial dan mele-takannya dalam konteksnya. Misalnya: kapan pemerintah di-anggap mempunyai legitimasi untuk mengintevensi permasa-lahan-permasalahan privat ? Jawabannya adalah bila terjadikegagalan pasar (market failures ) yaitu situasi dimana pen-capaian tujuan/kepentingan privat tidak mengarah atau tidaksesuai dengan tingkat efesiensi pengunaan sumber-sumber

Page 103: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

91

Seputar Kebijakan Publik

masyarakat atau distribusi yang tidak adil atas barang-barangyang dibutuhkan masyarakat. Kegagalan pasar yang juga men-cakup ketidakpuasan dalam pendistribusian sumber-sumberekonomi dan politik harus dilihat sebagai satu-satunya per-syaratan bagi intervensi pemerintah secara tepat, tetapi halini tidak boleh menimbulkan beban biaya sosial yang lebihbesar dibandingkan dengan keuntungan sosialnya, sebab bilatidak juga akan menimbulkan kegagalan pemerintah (govern-ment failures) – yaitu ketidak berhasilan pemerintah menja-lankan sistem politik ekonominya.

4) menyiapkan keahlian teknis yang dibutuhkan untuk mampumemprediksikan dan meramal secara lebih baik dan menya-kinkan konsekwensi-konsekwensi dari setiap alternatif kebija-kan yang dipilihnya. Misalnya kemampuan untuk mengguna-kan teknik cost-benefit analysis.

5) mempunyai pemahaman yang baik tentang perilaku politik danorganisasi untuk memprediksi dan mungkin juga mempenga-ruhi tingkat kelayakan penerimaan klien terhadap kebijakandan keberhasilan pengimplementasiannya. termasuk juga carapandang mereka yang luas dan potensi penolakan klien ter-hadap kebijakan dan cara-cara menyusun bukti dan argumen-tasi yang baru sehingga klien bisa menerimanya.

Page 104: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

92

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

6) mempunyai persiapan nilai-nilai etika profesional terutama da-lam kaitanya dengan upaya menjalin hubungan dengan paraklien. Misalnya. bila terjadi dilema akibat adanya persepsi kliententang preferensi dan kepentingannya yang bertolak-belakangsecara substansial dengan persepsinya sendiri tentang kepen-tingan publik.

Berdasarkan uraian mengenai analisis kebijakan publik padabagian ini, dapat dikatakan bahwa sasaran analisis kebijakan publikadalah memberikan penjelasan mengenai kebijakan yang seka-rang dan yang akan diputuskan, sebab-sebab dan konsekuensi –konsekuensi dari kebijakan publik dikaji secara ilmiah (menggu-nakan teknik dan metode riset) sehingga relevan bagi masalah-masalah politik dan sosial yang menjadi public interest dan publicproblem. Dengan demikian analisis kebijakan berguna dalam me-rumuskan dan mengimplementasikan kebijakan publik, membantuaparatur kebijakan untuk mengambil posisi yang tepat ( bdk. Aturanmengenai netralitas pegawai negeri sipil dalam aspek tertentu)sehingga kualitas kebijakan publik yang dirumuskan dan dilaksa-nakan dapat terjamin.

Lalu bagaimana kita melihat realitas kebijakan publik di bawahini?

Page 105: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

93

Seputar Kebijakan Publik

Apa yang janggal dari foto di atas ? Pusat layanan internet initelah dibangun setahun yang lalu, namun lima unit komputertersebut belum pernah difungsikan. Di luar ruangan ini jugasudah disediakan antene parabola, tetapi listrik tidak ada.Pertanyaannya: kebijakan ini untuk kepentingan siapa?Berapa biaya yang sudah dikeluarkan untuk kebijakan yangmubazir seperti ini? Apa tindakan pemerintah selanjutnyaterhadap hal ini? Dan seterusnya…

(Realitas ini dipotret di salah satu daerah pedalaman, danmungkin juga kita temui di wilayah-wilayah lain)

Page 106: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

94

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

5. Birokrasi dan Pelayanan PublikPembahasan kebijakan publik merupakan bagian dari upaya

menemukenali kembali realitas kebijakan publik yang ada di sekitarkita. Untuk itu, pada bagian akhir ini dibahas mengenai birokrasidan pelayanan publik.

5.1 BirokrasiAlmond dan Powel ( dalam Santoso,1997:19) mengatakan “The

Governmental bureaucracy is a group of formally organized of-fices and duties, linked in a complex grading subordinates to theformal role-makers” (Birokrasi Pemerintah adalah sekumpulan tu-gas dan jabatan yang terorganisasi secara formal, berkaitan denganjenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal).Selanjutnya dijelaskan bahwa berdasarkan tugas pokok atau misisuatu organisasi birokrasi dapat dibedakan menjadi 3 kategoriyaitu:a. Birokrasi Pemerintah Umum yaitu yang menjalankan tugas-

tugas pemerintahan umum termasuk memelihara ketertibandan keamanan, mulai dari tingkat pusat sampai tingkat daerahdan lebih bersifat mengatur (regulative function).

b. Birokrasi Pembangunan yaitu yang menjalankan salah satutugas khusus untuk mencapai tujuan pembangunan seperti

Page 107: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

95

Seputar Kebijakan Publik

pendidikan, kesehatan, perdagangan yang disebut develop-ment function atau adaptif function.

c. Birokrasi Pelayanan yaitu unit organisasi pemerintahan yangberhubungan secara langsung dengan masyarakat, yang di-sebut public service.

Selain itu, ada juga definisi birokrasi yang dikemukakan olehbeberapa pakar di bidangnya yang dikumpulkan oleh Santoso(1997:20) dan Widjaja (2004 : 25 – 26) yaitu:a. Fritz Morstein Marx

Birokrasi sebagai tipe organisasi pemerintah modern yang ber-sifat spesialisasi untuk melaksanakan tugas-tugasnya dalamsistem administrasi. Morstein menekankan unsur kompetensiprofesional birokrat.

b. Lance CastlesMenegaskan bahwa birokrasi adalah orang-orang yang bergajiyang menjalankan fungsi pemerintah, termasuk di dalamnyaadalah para birokrat militer. Birokrasi yang dimaksudkan Castletidak selalu sesuai dengan gagasan Weber tentang birokrasirasional.

Page 108: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

96

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

c. Peter M Blau dan Charles H PageMengedepankan ciri birokrasi sebagai tipe dari organisasi yangmengkoordinasikan secara sistematika pekerjaan banyak or-ang untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar. Me-reka menekankan adanya system kerja dengan garis koordinasiyang tegas. Konsep Blau dan Page juga menegaskan bahwabirokrasi tidak hanya dikenal dalam organisasi pemerintah saja,tetapi juga pada semua organisasi besar seperti angkatan ber-senjata (militer) dan organisasi niaga dan swasta.

d. Denis WrongBirokrasi diarahkan untuk mencapai suatu tujuan tertentu dariberbagai ragam tujuan; organisasinya disusun secara hierarkidengan jalinan komando yang tegas dari atas ke bawah; adanyapembagian pekerjaan yang jelas dengan tujuan yang spesifik,peraturan umum dan ketentuan-ketentuan umum yang me-nentukan semua sikap dan usaha untuk mencapai tujuan; kar-yawan dipilih terutama berdasarkan kompetisi dan keterlatih-annya; kerja dalam birokrasi cenderung merupakan pekerjaanseumur hidup.

e. La PalombaraMemberikan pengertian birokrasi dalam artian “birokrat”. Biro-krat adalah mereka yang pada umumnya menduduki peran

Page 109: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

97

Seputar Kebijakan Publik

manajerial, yang mempunyai kapasitas memerintah baik dibadan-badan sentral maupun di lapangan, yang pada umum-nya digambarkan dalam bahasa Administrasi Negara sebagaimanajemen “menengah” atau “atas”.

5.2 Peran Strategis Pemerintah Dalam Pelayanan PublikPemerintahan pada hakikatnya adalah pelayanan kepada ma-

syarakat. Produk utama penyelenggaraan pemerintahan adalahpublic service. Perlu dipahami bahwa pemerintahan diadakan tidakuntuk melayani diri sendiri tetapi untuk melayani masyarakat sertamenciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masya-rakat mengembangkan kemampuan dan kreatifitasnya demi men-capai tujuan bersama (Rasyid, 1998:139). Karena itu, birokrasipublik berkewajiban dan bertanggung jawab untuk memberikanlayanan publik yang baik dan professional.

Ada beberapa pertimbangan mengapa pelayanan publik men-jadi titik strategis untuk memulai pengembangan kepemerintahanyang baik, antara lain:1) Pelayanan publik selama ini menjadi ranah dimana Negara

yang diwakili oleh pemerintah berinteraksi dengan lembaga-lembaga non pemerintah. Buruknya praktik governance dalampenyelenggaraan pelayanan publik sangat dirasakan oleh

Page 110: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

98

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

warga dan masyarakat luas. Ini berarti jika terjadi perubahanyang signifikan pada ranah pelayanan publik dengan sendirinyadapat dirasakan manfaatnya secara langsung oleh warga danmasyarakat luas.

2) Berbagai aspek good governance dapat diartikulasikan secararelatif lebih mudah dalam ranah pelayanan publik. Aspek ke-lembagaan yang selama ini sering dijadikan rujukan dalammenilai praktik governance dapat dengan mudah dinilai dalampraktik penyelenggaraan pelayanan publik. Unsur yang perlumendapat perhatian dalam pelayanan publik adalah keterli-batan segenap stakeholders (civil society dan privat sector).Kemudian melakukan reposisi terhadap ketiga unsur tersebutdan redistribusi peran yang proporsional dan saling melengkapiantara pemerintah, masyarakat sipil dan mekanisme pasarsehingga sinergi dapat dikembangkan. Dengan demikian, nilai-nilai efisiensi, non diskriminatif dan berkeadilan, berdaya tang-gap tinggi dan memiliki akuntabilitas tinggi dapat dikembang-kan di dalam ranah pelayanan publik, dan dapat dinilai sertadiukur karena memiliki indikator yang jelas.

3) Pelayanan publik melibatkan kepentingan semua unsur gover-nance. Pelayanan publik menjadi pertaruhan yang penting bagi

Page 111: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

99

Seputar Kebijakan Publik

ketiga unsur governance tersebut karena nasib sebuah pe-merintahan, baik di pusat maupun daerah, akan sangat dipe-ngaruhi oleh keberhasilan ketiga pilar ini dalam mewujudkanpelayanan publik yang memuaskan masyarakat.

Sebab realitas peran pemerintah dalam pelayanan publik se-lama ini cenderung menunjukkan sikap dan perilaku yang belumdapat memuaskan masyarakat. Sofian Effendi (1995) menyebut-kan beberapa faktor yang menyebabkan rendahnya kualitas pela-yanan publik di Indonesia, antara lain adanya:1) Konteks monopolistik, dalam hal ini karena tidak adanya kom-

petisi dari penyelenggara pelayanan publik non pemerintah,tidak ada dorongan yang kuat untuk meningkatkan jumlah,kualitas maupun pemerataan pelayanan tersebut oleh peme-rintah

2) Tekanan dari lingkungan, dimana faktor lingkungan amat mem-pengaruhi kinerja organisasi pelayanan dalam transaksi daninteraksinya antara lingkungan dengan organisasi publik

3) Budaya patrimonial, dimana budaya organisasi penyelenggarapelayanan publik di Indonesia masih banyak terikat oleh tradisi-tradisi politik dan budaya masyarakat yang seringkali tidak

Page 112: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

100

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kondusif dan melanggar peraturan-peraturan yang telah di-tentukan.

Richard M.Steers (1985) menyebutkan beberapa faktor yangberkepentingan dalam upaya mengidentifikasi kualitas pelayananpublik antara lain : variabel karakteristik organisasi, variabel karak-teristik lingkungan, variabel karakteristik pekerja/aparat, variabelkarakteristik kebijakan, dan variabel praktek-praktek manajemen-nya.

Page 113: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

101

Perumusan Kebijakan Publik

101

BAB III

PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan Publik adalah suatu keputusan yang dimaksudkanuntuk tujuan mengatasi permasalahan yang muncul dalam suatukegiatan tertentu yang dilakukan oleh instansi pemerintah dalamrangka penyelenggaraan pemerintahan (Mustopadidjaja, 2002).Pada sudut pandang lain, Hakim (2003) mengemukakan bahwaStudi Kebijakan Publik mempelajari keputusan-keputusan peme-rintah dalam mengatasi suatu masalah yang menjadi perhatianpublik. Beberapa permasalahan yang dihadapi oleh Pemerintahsebagian disebabkan oleh kegagalan birokrasi dalam memberikanpelayanan dan menyelesaikan persoalan publik. Kegagalan terse-but adalah information failures, complex side effects, motivationfailures, rentseeking, second best theory, implementation failures(Hakim, 2002).

Berdasarkan stratifikasinya, kebijakan publik dapat dilihat daritiga tingkatan, yaitu kebijakan umum (strategi), kebijakan mana-jerial, dan kebijakan teknis operasional. Selain itu, dari sudut ma-najemen, proses kerja dari kebijakan publik dapat dipandang se-

Page 114: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

102

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

bagai serangkaian kegiatan yang meliputi (a) pembuatan kebijakan,(b) pelaksanaan dan pengendalian, serta (c) evaluasi kebijakan.

Gambar 3.1 Proses Kebijakan Publik

1. Konsep Formulasi Kebijakan PublikBerkaitan dengan pokok ini ada dua term yang kerap muncul dan

cenderung dibedakan, yaitu decision making dan policy making.Sementara para ahli lain, melihatnya dalam suatu garis kontinuumsehingga tidak dibedakan secara dikotomis. Namun keduanyadipilahkan berkaitan dengan bentuk, waktu dan kompleksitas tindakan.

William R. Dill (dalam Islamy, 2002 : 22-23) mendefinisi- kankeputusan sebagai “.....a decision is a choice among alternatives”(.....suatu keputusan adalah suatu pilihan terhadap pelbagai ma-cam alternatif”). Dengan kata lain, decision making merupakan

Page 115: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

103

Perumusan Kebijakan Publik

proses penentuan suatu alternatif dari berbagai alternatif yang sa-ling bersaing mengenai sesuatu hal dan selesai. Sedang policymaking meliputi banyak pengambilan keputusan. Dill menyatakan: “Administrative decisions are usually hard to interpret as a singlechoice among alternatives. Most such decisions really consist of aseries of choise and commitments that have been made in se-quence” (“pembuatan keputusan administratif biasanya sulit diar-tikan sebagai suatu pilihan tunggal diantara alternatif-alternatif.Kebanyakan keputusan-keputusan seperti itu sebenarnya terdiridari serangkaian pilihan-pilihan dan ikatan-ikatan yang telah dite-tapkan secara berurutan”). Jadi ada “serangkaian tindakan” (acourse of action).

Sementara itu, Nigro dan Nigro tidak membedakan “policy ma-king” dan “decision making”, dengan mengatakan : “No absolutedistinction can be made between policy making and decision ma-king, because every policy determination is a decision. Policies,however, establish course of action that guide the numerous deci-sions made in implementing the objective chosen” (“Tidak adaperbedaan yang mutlak dapat dibuat antara pembuatan keputusandan pembuatan kebijakan, karena setiap penentuan kebijakan ada-lah merupakan suatu keputusan. Tetapi kebijakan-kebijakan mem-bentuk rangkaian-rangkaian tindakan yang mengarahkan banyak

Page 116: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

104

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

macam keputusan-keputusan yang dibuat dalam rangka melak-sanakan tujuan-tujuan yang telah dipilih”).

Setiap administrator menyadari bahwa formulasi kebijakan bu-kanlah pekerjaan yang mudah. Banyak aspek dituntut seperti ke-mauan, tanggung jawab, kemampuan/keahlian. Sebab setiap ke-bijakan yang diambil memiliki potensi resiko, baik yang diharapkan(intended risks) maupun yang tidak diharapkan (unintended risks).

Nigro and Nigro ( dalam Islamy, 2002 : 25-26) mengemukakanbahwa ada beberapa faktor yang mempengaruhi formulasi kebija-kan yaitu:1) Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar

Proses dan prosedur formulasi kebijakan tidak dapat dipisah-kan dari dinamika dan tuntutan realitas dunia.

2) Adanya pengaruh kebiasaan lama (conservatism)Administrator baru cenderung mengikuti kebiasaan-kebiasaanpendahulu mereka. Walaupun mereka belajar mengikuti ke-putusan-keputusan yang telah dikritik dan dinilai salah sertaperlu diubah. Patologi ini sering disertai keinginan untuk segeramenduduki suatu jabatan tertentu.

3) Adanya pengaruh sifat-sifat pribadiAspek ini cenderung mengaburkan rasionalitas dan obyektivitassuatu keputusan, dan tingkat subyektifitasnya sangat tampak.

Page 117: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

105

Perumusan Kebijakan Publik

4) Adanya pengaruh dari kelompok luarMaksudnya adalah pengaruh-pengaruh lingkungan sosial danpengalaman-pengalaman orang lain yang sebelumnya beradadi luar bidang pemerintahan.

5) Adanya pengaruh keadaan masa laluMisalnya kebanyakan orang khawatir untuk melimpahkan we-wenang dan tanggung jawab kepada orang lain, karena takutbila keputusannya itu disalahgunakan. Atau juga merasa ragusebab para administrator di pusat sering membuat keputusanyang tidak sesuai dengan keadaan di lapangan.

Kesulitan dalam memformulasikan suatu kebijakan dikemu-kakan oleh E. Caiden (dalam Islamy, 2002 : 27). Menurutnya adabeberapa faktor yang menyebabkan hal itu, yaitu : sulitnya mem-peroleh informasi yang cukup; bukti-bukti sulit disimpulkan; adanyakepentingan yang berbeda-beda; dampak kebijakan sulit dikenali;umpan balik keputusan bersifat sporadis; proses perumusan ku-rang dimengerti dengan benar.

Disamping itu, James E. Anderson ( dalam Islamy, 2002 : 27)mengungkapkan sejumlah nilai yang melandasi tingkah laku paraadministrator dalam membuat keputusan, yaitu :

Page 118: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

106

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1) Nilai-nilai politis (political values)Didasarkan atas kepentingan politik, baik dari partai politikmaupun kelompok kepentingan tertentu (interest group).

2) Nilai-nilai organisasi (organization values)Seperti balas jasa (rewards) dan sanksi (sanctions) yang dapatmempengaruhi anggota organisasi untuk menerima dan me-laksanakannya.

3) Nilai-nilai pribadi (personal values)Maksudnya nilai-nilai pribadi yang dianut para administratordalam membuat kebijakan; untuk mempertahankan statusquo, reputasi, kekayaan dan sebagainya.

4) Nilai-nilai kebijakan (policy values)Dibuat atas dasar persepsi pembuat kebijakan tentang kepen-tingan publik, atau secara moral dapat dipertanggungjawab-kan.

5) Nilai-nilai ideologis (ideological values)Misalnya, nasionalisme, keadilan dan sebagainya.

Mencermati berbagai faktor dan nilai yang mempengaruhi ke-bijakan diatas, tampak jelas bahwa ada dua aspek penting yangberpengaruh dalam perumusan kebijakan yaitu :

Page 119: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

107

Perumusan Kebijakan Publik

1) Aspek internal pembuat kebijakan; meliputi sifat-sifat pribadi,persepsi dan nilai-nilai dasar yang dianutnya, pengalaman-pe-ngalaman.

2) Aspek eksternal; meliputi dinamika dan tuntutan dunia realita,kebiasaan/tradisi organisasi, lingkungan sosial; nilai-nilai; po-litik, organisasi, ideologi.

Gambar 3.2 Faktor-faktor yang mempengaruhi proses pembuatankebijakan publik

Sumber : Diadopsi dari Islamy, 2002: 25-27

Page 120: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

108

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dengan demikian, kebijakan publik bukan untuk memperta-hankan status quo pembuat kebijakan (kepentingan politik), tetapiuntuk meningkatkan kesejahteraan hidup masyarakat.

2. Proses Formulasi KebijakanMenurut Dunn (2000), proses analisis kebijakan adalah se-

rangkaian aktivitas dalam proses kegiatan yang bersifat politis.Aktivitas politis tersebut diartikan sebagai proses pembuatan ke-bijakan dan divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang salingtergantung, yaitu (a) penyusunan agenda, (b) formulasi kebijakan,(c) adopsi kebijakan, (d) implementasi kebijakan, dan (e) penilaiankebijakan. Proses formulasi kebijakan dapat dilakukan melalui tu-juh tahapan sebagai berikut (Mustopadidjaja, 2002):1) Pengkajian Persoalan. Tujuannya adalah untuk menemukan

dan memahami hakekat persoalan dari suatu permasalahandan kemudian merumuskannya dalam hubungan sebab akibat.

2) Penentuan tujuan. Adalah tahapan untuk menentukan tujuanyang hendak dicapai melalui kebijakan publik yang segera akandiformulasikan.

3) Perumusan Alternatif. Alternatif adalah sejumlah solusi peme-cahan masalah yang mungkin diaplikasikan untuk mencapaitujuan yang telah ditentukan.

Page 121: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

109

Perumusan Kebijakan Publik

4) Penyusunan Model. Model adalah penyederhanaan dan ke-nyataan persoalan yang dihadapi yang diwujudkan dalam hu-bungan kausal. Model dapat dibangun dalam berbagai bentuk,misalnya model skematik, model matematika, model fisik, mo-del simbolik, dan lain-lain.

5) Penentuan kriteria. Analisis kebijakan memerlukan kriteria yangjelas dan konsisten untuk menilai alternatif kebijakan yang di-tawarkan. Kriteria yang dapat dipergunakan antara lain kriteriaekonomi, hukum, politik, teknis, administrasi, peranserta ma-syarakat, dan lain-lain.

6) Penilaian Alternatif. Penilaian alternatif dilakukan denganmenggunakan kriteria dengan tujuan untuk mendapatkan gam-baran lebih jauh mengenai tingkat efektivitas dan kelayakansetiap alternatif dalam pencapaian tujuan.

7) Perumusan Rekomendasi. Rekomendasi disusun berdasarkanhasil penilaian alternatif kebijakan yang diperkirakan akan da-pat mencapai tujuan secara optimal dan dengan kemungkinandampak yang sekecil-kecilnya.

Bila kita mencermati dengan baik faktor-faktor dan nilai-nilaiyang mempengaruhi perumusan kebijakan, maka terlihat bahwaada sejumlah Stakeholder dengan persepsi dan asumsi yang ber-

Page 122: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

110

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

beda-beda, dan sejumlah faktor environment yang mempengaru-hinya. Karena itu ada berbagai pertimbangan dan kriteria yangharus dipenuhi agar suatu masalah dapat dicarikan solusinya. Da-lam hal ini ada berbagai langkah dalam merumuskan suatu kebi-jakan publik, yaitu perumusan masalah, penyusunan agenda pe-merintah, perumusan usulan kebijakn publik, dan pengesahan ke-bijakan publik.

Gambar 3.3 Tahapan Perumusan Kebijakan Publik

Page 123: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

111

Perumusan Kebijakan Publik

Untuk itu dibutuhkan suatu pendekatan atau metode yang da-pat digunakan dalam merumuskan sebuah kebijakan publik agardapat ditekan kesalahan menjadi sekecil mungkin. Metode dimak-sud adalah metode analisis kebijakan ( analisis kebijakan publikdilihat sebagai suatu pendekatan dalam perumusan kebijakan pu-blik). Seperti dikatakan W.N.Dunn bahwa analisis kebijakan dila-kukan untuk menciptakan secara kritis, menilai dan mengkomu-nikasikan pengetahuan yang relevan  dengan kebijakan dalam satuatau lebih tahap proses pembuatan kebijakan.

Kemudian Dunn (2000) merumuskan 5 metode analisis kebi-jakan yang sangat membantu kita dalam memformulasikan kebi-jakan publik. Kelima metode dimaksud adalah (1) perumusan ma-salah (problem structuring), (2) peramalan (forecasting), (3) reko-mendasi (recommendation), (4) pemantauan (monitoring), dan (5)evaluasi (evaluation). Perumusan masalah, peramalan, dan reko-mendasi merupakan metode yang digunakan sebelum (ex ante)kebijakan diadopsi dan diimplementasikan, sedangkan metodemonitoring dan evaluasi digunakan setelah (ex post) kebijakan di-adopsi dan diimplementasikan. 

Menyitir pemikiran Dunn, secara umum dapat dikatakan bah-wa perumusan masalah akan membantu untuk menghasilkan ma-

Page 124: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

112

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

salah apa yang hendak dipecahkan; peramalan akan membantuuntuk menghasilkan formulasi atau hasil-hasil kebijakan yang di-harapkan; rekomendasi akan membantu untuk menghasilkanadopsi kebijakan; monitoring akan membantu untuk menghasilkanhasil-hasil akibat implementasi kebijakan; dan evaluasi akan mem-bantu untuk menghasilkan kinerja kebijakan.

Untuk memformulasikan sebuah kebijakan yang baik, tahappertama yang harus dilakukan dan yang bersifat kritis adalah ba-gaimana merumuskan masalah secara benar.  Dalam mencapaimaksud tersebut, kita dapat menggunakan metode perumusanmasalah (problem structuring). Melalui metode ini kita harus men-cari akar masalah atau sebab akar dari munculnya masalah. Untukmemperolehnya kita dapat menggunakan empat (4) fase peru-musan masalah yang saling berkaitan. Empat fase itu adalah (1)Pencarian masalah, (problem search), (2) pendefinisian masalah(problem definition), (3) spesifikasi masalah (problem spesifica-tion), dan (4) pengenalan masalah (problem sensing). Pengenalanmasalah akan menghasilkan situasi masalah; Pencarian masalahakan menghasilkan meta masalah (masalah atas masalah); pen-definisian masalah akan menghasilkan substansi masalah; danspesifikasi masalah akan menghasilkan masalah formal. Dari ma-

Page 125: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

113

Perumusan Kebijakan Publik

salah formal inilah kita akan mengetahui akar masalah yang se-sungguhnya. Apabila masalah formal sudah ditemukan, maka akanmempermudah kita untuk melangkah ke tahap berikutnya. Hal inisejalan dengan pernyataan bahwa masalah yang dirumuskan de-ngan baik adalah masalah yang setengah terpecahkan.

Setelah masalah kebijakan dirumuskan dengan baik, makalangkah selanjutnya adalah melakukan peramalan (forecasting).Peramalan dapat dilakukan melalui kegiatan proyeksi, prediksi atauperkiraan. Melalui peramalan ini kita akan mengetahui kondisi ma-sa depan. Ada 3 kondisi masa depan yang dihasilkan melalui pe-ramalan, yaitu potential future, yaitu situasi sosial masa depanyang mungkin terjadi; plausible future, yakni situasi sosial masadepan yang akan terjadi jika tidak dilakukan intervensi melaluikebijakan publik; dan normative future, yakni situasi sosial masadepan yang akan terjadi akibat adanya intervensi kebijakan. Dariperamalan ini, sesuai dengan masalah yang sudah dirumuskansebelumnya,  kita akan dapat menentukan apakah memang se-buah intervensi kebijakan diperlukan atau tidak. Harap dicatat bah-wa dapat saja situasi sosial masa depan akan lebih baik tanpaintervensi kebijakan, dan sebalikya akan kontraproduktif jika di-paksakan melalui sebuah intervensi kebijakan.

Page 126: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

114

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Metode ketiga adalah rekomendasi. Jika memang sebuah ke-bijakan sangat dibutuhkan, maka untuk memilih kebijakan apayang tepat, harus dibuat berbagai alternatif pilihan. Setelah alter-natif itu ada barulah dipilih dan diadopsi dengan alat bantu metoderekomendasi. Dalam melakukan rekomendasi harus dipertimbang-kan kriteria dan sub kriteria sebagai berikut, (1) technical feasibili-ty yang meliputi sub kriteria effectiveness dan adequacy; (2)politi-cal viability yang meliputi sub kriteria acceptability, appropriate-ness, responsiveness, legal, dan equity; (3)economic and finan-cial possibility yang meliputi sub kriteria change in net worth, eco-nomic efficiency, profitability dan cost-effectiveness; dan (4) admi-nistrative operability yang meliputi sub kriteria authority, institutio-nal commitment, dan organisation support. Setiap kriteria dan subkriteria harus dipertimbangkan dengan matang agar tidak memun-culkan masalah di masa yang akan datang. Karena itu, setiap lang-kah dan pendekatan atau metode yang digunakan harus diper-timbangkan secara matang dalam merumuskan kebijakan, teruta-ma agar kebijakan tersebut dapat memberikan manfaat nilai yangbesar bagi kelompok sasaran ( lihat berbagai definisi kebijakanpublik pada bab II)

Page 127: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

115

Perumusan Kebijakan Publik

Untuk memahami dengan baik setiap tahapan perumusan ke-bijakan publik, maka kita berusaha menguraikan beberapa kom-ponen penting yang harus dipahami pada setiap tahapan tersebut.

 2.1 Perumusan Masalah

Menurut Shattschneider, masalah-masalah kebijakan adalahkebutuhan, nilai-nilai, atau kesempatan-kesempatan yang tidakterealisir tetapi yang dapat dicapai melalui tindakan publik ( dalamDunn, 2000 : 210). Dan perumusan masalah merupakan sistempetunjuk pokok atau mekanisme pendorong yang mempengaruhikeberhasilan semua fase analisis kebijakan dewasa ini. Sebab ke-salahan dalam merumuskan masalah akan mengakibatkan kesa-lahan dalam penentuan alternatif pemecahan/solusi. Untuk itu,setiap policy maker hendaknya membatasi dengan jelas masa-lahnya terlebih dahulu.

Pembahasan dan pemahaman mengenai perumusan masalahsangat penting dan menentukan tahap selanjutnya. Misalnya: Ma-salah diskriminasi dan rendahnya aksesibilitas perempuan di le-gislatif merupakan masalah sosial-politik. Substansi masalah akanmenunjuk cara pendekatan dalam pemecahannya.

Page 128: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

116

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Sumber : W. Dunn, 2000 : 228

Gambar 3.4 Tahap-tahap Perumusan Masalah

Raiffa (1968) sebagaimana dikutip Dunn (2000) menyatakanbahwa memahami masalah kebijakan adalah sangat penting, se-bab seringkali terjadi bahwa para analis kebijakan lebih sering gagalkarena mereka memecahkan masalah yang salah daripada karenamemperoleh solusi yang salah terhadap masalah yang tepat. Pe-mahaman terhadap hal ini sangat penting dan perlu menjadi pe-doman bagi pembuat kebijakan (policy maker) dalam memilih dan

Page 129: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

117

Perumusan Kebijakan Publik

mengadopsi kebijakan. Karena itu, dalam realitas perumusan kebi-jakan di negara kita selama ini terkadang melibatkan berbagaistakeholder sebagai cara untuk mengurangi tingkat ketegangandalam membuat sebuah kebijakan, yaitu dengan memberikan ke-sempatan kepada publik untuk turut juga membuat rancanganyang sama, seperti kalangan akademisi (Perguruan Tinggi), cen-dekiawan, LSM, dan lain sebagainya yang dapat diminta untukmembuat rancangan yang sama untuk disandingkan dengan ran-cangan yang berasal dari legislatif dan pemerintah. Rancanganyang ada dikaji secara mendalam, mana yang terbaik itulah yangdipilih, atau menggabungkan beberapa konsep pemikiran yangrelevan dari berbagai komponen tersebut. Walaupun ’kualitas’keterlibatan berbagai kalangan dalam fase perumusan kebijakanpublik (untuk konteks Indonesia), seringkali hanya untuk meme-nuhi persyaratan yang diajukan dalam ketentuan. Contoh : setiapperumusan rancangan peraturan atau undang-undang selalu di-minta untuk membuat Naskah Akademis. Berapa persen naskahakademis yang efektif digunakan ? (atau mungkin juga tidak sem-pat dibaca)

Apa sebenarnya yang dimaksudkan dengan masalah sehinggamenjadi perhatian pertama dalam tahapan ini? David Smith (dalamIslamy, 2002 : 79), mendefinisikan masalah sebagai berikut :

Page 130: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

118

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

“For policy purposes, a problem can be formally definedas condition or situation that produces need or dissatis-factions on the part of people for which relief or redress issought. This may be done by those directly affected or byothers acting on their behalf”. Menurutnya, suatu masalahdapat diartikan secara formal sebagai kondisi atau situasiyang menghasilkan kebutuhan atau ketidakpuasan-keti-dakpuasan pada rakyat yang perlu dicari cara-cara penang-gulangannya. Hal ini dilakukan oleh mereka yang secaralangsung terkena akibat oleh masalah itu atau oleh oranglain yang punya tanggung jawab untuk itu. Pendapat ter-sebut sejalan dengan Charles O. Jones yang mengatakanbahwa masalah adalah kebutuhan-kebutuhan manusiayang harus diatasi/dipecahkan. Dengan kata lain, masalahadalah segala hal yang menimbulkan kesulitan-kesulitandan tuntutan-tuntutan yang harus ditemukan solusinya; ke-senjangan antara harapan ideal dan realitas (gap antaradassollen dan dassein)

Mengikuti definisi tersebut diatas, maka banyak sekali kebu-tuhan atau ketidakpuasan yang dimiliki masyarakat yang merupa-kan problem. Namun apakah problem tersebut langsung dapat

Page 131: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

119

Perumusan Kebijakan Publik

disebut “problem umum” (public problem) yang mengundang inte-rese policy maker untuk dipecahkan? Karena itu, Jones membe-dakan “problems”, “public problem”, “issues” dan “policy issues”.Artinya, tidak semua masalah serta merta dapat disebut masalahpublik yang kemudian menjadi isu publik untuk selanjutnya diru-muskan dalam kebijakan publik. Seringkali terjadi bahwa masalahpublik ( kebutuhan dan tuntutan masyarakat) tidak sama denganmasalah yang diangkat oleh pengambil kebijakan. Merumuskanmasalah publik memang sulit dan rumit; jika tidak hati-hati makadapat menjadi keuntungan bagi orang lain. Masalah belum tentudatang dengan sendirinya (tidak given di depan kita) Karena itu,masalah harus dicari (problem search), ditemukan (finding) dandimunculkan (problem rising). Hal ini dilakukan oleh para stakehol-der seperti wakil-wakil rakyat, masyarakat, partai politik, organisasi/kelompok, LSM dan sebagainya. Didalam proses tersebut, terjadibargaining untuk menentukan prioritas masalah yang harus dipe-cahkan. Misalnya masalah aksesibilitas perempuan di legislatif.Stakeholder terkait adalah pemerintah, legislatif, partai politik–partai politik, organisasi-organisasi, LSM pemerhati perjuangan pe-rempuan, tokoh-tokoh masyarakat dan tokoh-tokoh agama. Will-iam Dunn membedakan isu atas : isu mayor, isu sekunder, isufungsional, isu minor

Page 132: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

120

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Perumusan masalah biasanya memunculkan empat kemung-kinan yaitu problem solving, problem resolving, problem unsolvingdan problem dissolving. Hasil akhir dari perumusan masalah ada-lah problem solving. Artinya, masalah tersebut dapat dicarikan so-lusinya sehingga dapat diangkat pada tahap selanjutnya oleh paraproblem solver. Perumusan masalah berguna untuk membantumenemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis pe-nyebab, menentukan tujuan, memadukan pandangan yang ber-tentangan, merancang peluang-peluang.

Sumber : W. Dunn, 2000: 212

Gambar 3.5 Prioritas Perumusan Masalah Kebijakan Publik

Page 133: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

121

Perumusan Kebijakan Publik

• Karakteristik Masalah :a) Interdependence : setiap masalah adalah merupakan ba-

gian dari keseluruhan sistem masalah yang masing-masingsaling tergantung satu sama lain.

b) Subjective : walaupun suatu masalah itu obyektif, tetapimasalah tersebut diberi makna secara berbeda oleh or-ang yang berbeda, pada waktu yang berbeda dan di tempatyang berbeda pula.

c) Artificial : masalah adalah merupakan produk dari peni-laian manusia yang harus diterima sebagai kondisi sosialyang sah dan obyektif. Oleh karenanya maka masalah-ma-salah tersebut dikontruksi, dipertahankan dan diubah se-cara sosial.

d) Dynamic : masalah yang berbeda menuntut solusi berbedapula. Masalah dan solusi masalah senantiasa berada da-lam kondisi yang berubah-ubah sehingga tidak ada masa-lah yang dapat diatasi dengan solusi yang sama.

• Menurut Kompleksitas Masalahnya :a. Well structured issues : masalah yang melibatkan satu/

sedikit pembuat kebijakan dan membutuhkan sedikit al-ternatif kebijakan.

Page 134: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

122

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

b. Moderately structured : masalah yang melibatkan sedikitpembuat kebijakan dan sedikit alternatif dengan nilai yangmerupakan konsensus atas tujuan-tujuan yang tersusunrapi tetapi dampak-nya sangat sulit diramalkan karena ti-dak pasti dan kemungkinan kesalahannya tidak bisa dira-mal.

c. Ill-structured issues : masalah yang melibatkan berbagaimacam pembuat kebijakan yang nilai-nilainya tidak dapatdikenali, kemungkinan kesalahan perumusannya sangatbesar dan sangat sulit dipecahkan.

Gambar 3.5 Kompleksitas Masalah Publik

Page 135: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

123

Perumusan Kebijakan Publik

Jadi dilihat dari kelasnya, masalah kebijakan terbagi atas tigabagian, yakni masalah yang sederhana (well-structured), masalahyang agak sederhana (moderately-structured), dan masalah yangrumit (ill-structured).  

Elemen Struktur Masalah

Sederhana Agak Sederhana Rumit Pengambil Keputusan

Satu atau beberapa

Satu atau beberapa

Banyak

Alternatif Terbatas Terbatas Tak terbatas

Kegunaan (Nilai)

Konsensus Konsensus Konflik

Hasil Pasti dan berisiko

Tidak Pasti Tidak Diketahui

Probabilitas Dapat dihitung

Tak dapat dihitung

Tak dapat dihitung

• Jenis masalah menurut jenjangnya:a. Major issues : masalah besar adalah masalah yang berada

di tingkat yang paling tinggi, misalnya yang dihadapi pe-merintah pusat/nasional

Tabel 3.1. Perbedaan dalam Struktur dari Ketiga Tipe MasalahKebijakan

Sumber : William N. Dunn, 2004, hal. 79

Page 136: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

124

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

b. Secondary issue; masalah yang merupakan terjemahandari masalah besar diatas yang mencakup penetapan pro-gram, kelompok sasaran, dan pihak-pihak lain yang mem-peroleh keuntungan dari program tersebut, misalnya: ma-salah pengentasan kemiskinan.

c. Functional issue : masalah fungsional adalah masalah yangmenyangkut aspek-aspek anggaran, pengadaan bahan,dan sebagainya

d. Minor issue : masalah kecil adalah masalah yang berke-naan dengan aspek tertentu, misalnya: Ketenagakerjaanyang akan menangani program, seperti rekrutmen pega-wai, gaji, jam kerja, metode kerja, dan lain sebagainya.

Page 137: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

125

Perumusan Kebijakan Publik

Russel l.ackoff ( 1974) menyatakan: “ successful problem sol-ving requires finding the right solution to the right problem. we failmore often because we solve the wrong problem than becausewe get the wrong solution to the right problem” Pernyataan diatasmenegaskan bahwa untuk bisa memecahkan suatu masalah mem-butuhkan dua (2) hal yaitu benar dalam merumuskan masalahnyadan benar pula dalam merumuskan alternatif pemecahan masa-lahnya. Dengan demikian, analisis pemecahan masalah mencakup:1) pemilihan kriteria evaluasi : bisa ditetapkan secara kuantitatif

seperti prioritas pertama, kedua, ketiga, dsb. selain itu yangpaling banyak adalah secara kualitatif seperti sangat bagus,bagus, buruk

2) spesifikasi alternatif kebijakan : bisa dilakukan dari sumber(a) usulan alternatif yang pernah ada, (b)alternatif kebijakanyang bisa diterima oleh umum, (c)memodifikasi seperlunya al-ternatif yang telah diterima oleh umum: dan (d) alternatif yangunik dari hasil pengalaman kebiasaan.

3) evaluasi alternatif atas dasar peramalan dampaknya: (a) mem-prediksi dampak setiap alternatif yang akan dipakai, (b) menilaidampak berdasarkan kriteria (c)membandingkan alternatif se-suai dengan kriteria.

Page 138: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

126

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

4) menyajikan rekomendasi : (a) sesuai dengan hasil evaluasiterhadap alternative, (b) menunjukan kekuatan dan kelemahanmasing-masing alternatif; (c)menunjukan cara menggunakanyasecara efektif.

2.2. Penyusunan Agenda PemerintahSuatu agenda pemerintah (governmental agenda) menggam-

barkan problema atau isu-isu dimana policy maker merasa harusmemberikan perhatian yang aktif dan serius padanya. Cobb danElder mengartikannya sebagai “that set of items explicitly up forthe active and serious consideration of authoritative decision ma-kers” (dalam Islamy, 2002 : 85). Cirinya adalah sifat khas, konkritdan terbatas jumlahnya.

Mereka membedakan “governmental agenda” dengan “syste-mic agenda”. Menurut Cobb dan Elder “The systemic agenda con-sist of all issues that are commonly perceived by members of thepolitical community as meriting public attention and as involvingmatters within the legitimate jurisdiction of existing governmentalauthority” ( dalam Islamy, 2002 : 83-84). Cirinya adalah abstrak,umum serta kurang menunjukkan alternatif-alternatif pemecah-annya.

Page 139: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

127

Perumusan Kebijakan Publik

• Prasyarat agar issue masuk ke dalam agenda sistematik me-nurut Cobb dan Elder ( dalam Islamy, 2002 : 84)1) Issue memperoleh perhatian yang luas/dapat menimbul-

kan kesadaran masyarakat2) Adanya persepsi dan pandangan/pendapat publik yang

luas bahwa beberapa tindakan perlu dilakukan untuk me-mecahkan masalah itu.

3) Adanya persepsi yang sama dari masyarakat bahwa ma-salah itu adalah merupakan suatu kewajiban dan tanggungjawab yang sah dari beberapa unit pemerintahan untukmemecahkannya.

Pendapat Cobb dan Elder tersebut didukung oleh J.E. Ander-son (dalam Islamy, 2002 : 86-87). Syarat-syarat agar problemaumum masuk agenda pemerintah adalah :1) Bila terdapat ancaman terhadap ketidak-seimbangan antar ke-

lompok (group equilibrium).2) Pertimbangan kepemimpinan politik.3) Timbulnya krisis/peristiwa luar biasa.4) Adanya gerakan-gerakan protes.

Page 140: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

128

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

5) Masalah-masalah khusus atau isu-isu politis yang menonjoldalam masyarakat.

Sementara Charles O-Jones memberikan 4 faktor sebagai sya-rat yaitu :1) Dilihat dari peristiwanya sendiri : ruang lingkup, persepsi, defi-

nisi, intensitas.2) Organisasi kelompok-kelompok : luasnya anggota kelompok,

struktur dan kepemimpinan.3) Cara mencapai kekuasaan : perwakilan, empati, dukungan.4) Proses kebijakan:struktur,kepekaan, kepemim-pinan.

Menurutnya, jika suatu problema umum telah “berhasil” masukdalam agenda pemerintah, maka policy maker wajib menindak-lanjutinya dengan membuat :1) Problem definition agenda, yaitu hal-hal yang memperoleh pe-

nelitian dan perumusan secara aktif dan serius dari policy ma-ker.

2) Proposal agenda, yaitu problema yang telah mencapai tingkatdiusulkan. Disini telah terjadi perubahan dari fase merumuskanmasalah ke dalam fase pemecahan masalah.

Page 141: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

129

Perumusan Kebijakan Publik

3) Bargaining agenda, yaitu usulan kebijakan ditawarkan untukmemperoleh dukungan secara aktif dan serius.

4) Continuing agenda, yaitu problema yang didiskusikan dan di-nilai secara terus menerus.

Hasil akhir dari penyusunan agenda pemerintah adalah adanyaagenda pemerintah.

Negara Indonesia adalah negara demokrasi yang berorientasipada terbentuknya negara kesejahteraan (Welfare State). Karenaitu setiap policy maker harus memiliki “sense of problem” dankeinginan serta tekad untuk memecahkan problem secara tuntas.Misalnya : Persoalan diskriminasi dan kemiskinan akses politikperempuan, khususnya di legislatif telah mengundang atensi ba-nyak pihak. Ketidakseimbangan akses antara laki-laki dan perem-puan juga memicu aksi protes berbagai komponen masyarakat.Bahkan pemberian kuota 30% bagi perempuan di legislatif meru-pakan buah protes dan perjuangan “fraksi balkon”.

Page 142: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

130

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 3.6 Tahapan Penyusunan Agenda Pemerintah

2.3. Perumusan Usulan Kebijakan Publik (Policy Proposals)Tahap ini dapat diartikan sebagai kegiatan menyusun dan me-

ngembangkan serangkaian tindakan yang perlu untuk memecah-kan masalah. Fase-fase dalam tahap ini adalah :1) Mengidentifikasikan alternatif : disesuaikan dengan sifat ma-

salahnya.

Page 143: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

131

Perumusan Kebijakan Publik

2) Mendefinisikan dan merumuskan alternatif.Tujuannya adalah agar semakin jelas definisinya sehingga mu-dah untuk memilah dan memper-timbangkan kekuatan dankelemahannya.

3) Menilai alternatif : membutuhkan kriteria evaluasi4) Memilih alternatif yang “memuaskan”

Gambar 3.7 Perumusan Usulan Kebijakan Publik

E.F. Harrison mengingatkan akan adanya keterbatasan–keterbatasan dalam memilih alternatif kebijakan.

Page 144: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

132

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1. keterbatasan kognisi2. informasi yang tidak lengkap dan tidak sempurna3. keterbatasan waktu dan biaya

• Jenis Alternatif

Tabel 3.2 Jenis Alternatif

Jenis Makna a. Good Alternative b. Bland Alternative c. Mixed Alternative d. Poor Alternative

Alternatif yang baik bisa diterima oleh berbagai pihak dan bila dipakai dapat berhasil secara positif.

Alternatif yang lembut, bila dipilih tidak mungkin memberikan hasil yang positif atau negatif.

Alternatif campuran, bila dipakai bisa memberikan hasil baik positif maupun negatif.

Alternatif yang buruk, bila dipilih akan memberikan hasil yang negatif

Kesulitan-kesulitan dalam membuat pilihan alternatif kebija-

kan dan cara mengatasinya :1) Bila terdapat dua atau lebih alternatif yang sama-sama atrak-

tifnya dan sama-sama mempunyai peluang secara fungsional

Page 145: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

133

Perumusan Kebijakan Publik

untuk dapat memecahkan masalahnya, maka temukan sede-tail mungkin perbedaanya dan bisa pula dengan melemparkoin untuk menetapkan pilihannya.

2) Bila tidak ada satupun altenatif yang tidak memenuhi syaratpilihan,maka dua atau tiga alternatif bisa digunakan secarabersamaan atau simultan.

3) Bila terdapat hasil dan dampak penilaian yang tidak diinginkandan berlebihan, maka perlu memperluas proses mencari alter-natif lain atau kalau perlu/mungkin dengan mengubah tujuandan sasarannya

4) Pembuat keputusan bingung karena adanya alternatif yangsangat banyak jumlahnya, maka perlu dilakukan pengorgani-sasian alternative-alternatif kedalam kelompok yang homogendan mengintensifkan kegiatan membandingkan serta menilaimasing-masing kelompok alternatif sehingga dapat dikenalimutu masing-masing alternatif tersebut

5) Kadang-kadang tidak ada satupun alternatif yang banyak tadibisa dipilih sehingga secara fungsional dapat dipakai untukmemecahkan masalah, maka intensifkan usaha menemukandan membuat alternatif baru, atau dengan mengubah tujuanagar sesuai dengan alternatif yang tersedia,

Page 146: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

134

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Untuk mendapatkan dan mempertajam upaya memperoeh al-ternatif pemecahan masalah yang baik, maka digunakan analisisSWOT (Strength, Weaknesses, Opportunities, Threats). Namun Mor-risey lebih menyebutnya dengan SLOT (Strength, Limitation, Oppor-tunity, Threats). Menurutnya, istilah Kelemahan cenderung berko-notasi negatif yakni adanya ketidakberesan yang perlu diperbaiki,sedangkan Keterbatasan tidak begitu berasosiasi dengan ketidak-beresan (Morrisey, 1997:26).

Gambar 3. 8 Matrix Analisis SWOT

Analisis SWOT/SLOT mengharuskan perencana untuk melihatbaik faktor internal organisasi maupun eksternal dengan sudutpandang yang obyektif. Kekuatan dan kelemahan/keterbatasanmerupakan faktor internal organisasi, sedangkan Peluang dan An-

Page 147: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

135

Perumusan Kebijakan Publik

caman adalah faktor eksternal organisasi (dalam Islamy, 2001:16; Morrisey, 1997:26).

Kekuatan /Strength adalah situasi, kondisi, dan kemampuaninternal organisasi yang positif/stratejik yang memungkinkan alter-natif yang dipilih berfungsi efektif bagi pemecahan masalah. Se-dangkan kelemahan/ Keterbatasan adalah situasi, kondisi, danketidakmampuan internal organisasi yang tidak me-mungkinkanalternatif yang dipilih dapat berfungsi efektif bagi pemecahanmasalah.

Peluang/Opportunity adalah situasi, kondisi, dan faktor-faktoreksternal yang positif yang membantu atau mendukung alternatifyang dipilih dapat secara efektif berfungsi bagi pemecahan ma-salah.Sedangkan Threats/ Ancaman adalah situasi, kondisi, danfaktor-faktor yang negatif yang tidak mendukung alternatif yangdipilih dapat secara efektif berfungsi bagi pemecahan masalah.

Langkah-langkah dalam analisis SWOT/SLOT adalah :• Analisis faktor-faktor internal dan eksternal organisasi.• Identifikasi isu-isu• Penentuan strategi /alternatif• Merumuskan langkah-langkah pemecahan

Page 148: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

136

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Analisis SWOT: Peran Politik Perempuan di Legislatif.

Faktor-Faktor Pendukung Dan Penghambat Proses Perencanaan Perumusan Kebijakan Peran Politik Perempuan Di Legislatif

(Studi Kasus di Kabupaten Manggarai NTT) Orang Manggarai menganut sistem Budaya Patrilianial yang tergambar dalam “sistem Wa’u” (garis keturunan Bapak). Sistem wa’u mengarah pada pembedaan peran dan status laki-laki dan perempuan. Laki-laki disebut ata one (insider) dan perempuan di-pandang sebagai ata pe’ang (outsider).Bagaimana aksesibilitas perempuan di legislatif berdasarkan UU No.12, pasal 65 (1) tahun 2003? Hasil olahan SWOT analisis bahwa terdapat sejumlah faktor yang mempengaruhi aksesibilitas perempuan di legislatif, yaitu : a. Kekuatan (strength) :

• Adanya berbagai kelompok/lembaga yang peduli terhadap perjuangan perempuan. • Dasar hukum yang pasti untuk partisipasi politik perempuan di legislatif, UU no

31/2002 tentang PartaiPolitik, UU No.12/2003 tentang Pemilu, pasal 65 (1) kuota 30% .

• Adanya kebijakan daerah yang responsif gender; Adanya jejaring kerja sama antar berbagai unsur yang peduli perempuan; Jumlah penduduk perempuan lebih banyak dari laki-laki; dukungan gereja, dan tokoh masyarakat adat

• Adanya wadah pengkaderan perempuan di Partai politik b.Kelemahan (weaknesses)

• Kurangnya keberanian perempuan untuk tampil dalam kegiatan politik, motivasi rendah; Pendidikan perempuan masih terbatas; dominasi dan hegemoni laki-laki masih kuat.

• Pandangan masyarakat yang stereotip. • Terbatasnya ruang gerak lembaga pemberdayaan perempuan • Kurangnya kader perempuan di partai politik.

c.Peluang (Opprtunities) • Otonomi daerah, dan kesetaraan politik yang diatur dengan undang-undang;

Adanya pergeseran pola pikir masyarakat • Tersedianya berbagai organisasi untuk mengembangkan diri.

d.Ancaman (threats) • Kompetisi global, tuntutan kualifikasi semakin tinggi. • Terbatasnya lingkup aktivitas perempuan. • Eksploitasi dan politisasi perempuan.

Page 149: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

137

Perumusan Kebijakan Publik

2.4. Pengesahan Kebijakan Publik Proses pembuatan kebijakan tidak dapat dipisahkan dengan

proses pengesahan kebijakan. Dari sudut “Siapa” yang menge-sahkan dapat dibedakan atas : individual process yaitu pembuatkebijakan sekaligus mengesahkan kebijakan, collective process-terlibat pelbagai pihak dari pelbagai institusi dalam pembuatandan pengesahan kebijakan. Dalam hal ini, pembuat kebijakan bisasekaligus berfungsi sebagai pengesah kebijakan tersebut, ataujuga berarti pembuat kebijakan adalah pihak-pihak yang berbedadengan pengesah kebijakan. Sehingga suatu usulan kebijakan,bisa saja ditolak atau diterima oleh pengesah kebijakan.

Usulan kebijakan yang telah disahkan/dilegistimasi, maka usu-lan tersebut menjadi kebijakan yang legitimate dalam arti dapatdipaksakan pelaksanaannya dan bersifat mengikat bagi orang/pihak-pihak yang menjadi sasaran dari kebijakan. Berkaitan denganini, David Easton mengatakan ‘“Suatu kebijakan negara bersifatotoritatif yaitu berisi nilai-nilai yang dialokasikan dan dipaksakanpelaksanaannya bagi seluruh anggota masyarakat”. Pemerintahdiberi kewenangan penuh sehingga benar-benar kebijakan itu dilak-sanakan oleh masyarakat. Proses pengesahan ini juga disebut pro-ses penyesuaian dan penerimaan secara bersama terhadapprinsip-prinsip yang diakui dan ukuran-ukuran yang diterima.

Page 150: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

138

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Beberapa aspek yang harus dipahami pada tahap ini adalah:1) Sebagai proses kolektif, pembuat kebijakan akan berusaha

sekuat tenaga untuk memenangkan suara mayoritas dalamforum pengesahan kebijakan.

2) Jika pembuat kebijakan adalah pejabat negara, maka kebija-kan publik tersebut adalah sah walaupun belum melalui prosespengesahan (otoritas legal pejabat negara).

3) Faktor penentu “kesuksesan” pengesahan kebijakan publikadalah proses sebelumnya yang sangat tergantung pada kua-litas-kualitas pihak yang terlibat di dalamnya.

4) Biasanya diawali dengan kegiatan “persuasion” dan “bargain-ing” (Take and Give , Kompromi, Negosiasi)

5) Lembaga otoritatif pengesahan kebijakan publik adalah DPR(dalam arti sebagai proses kolektif).

Sebagai contoh: Rendahnya angka partisipasi perempuan dilegislatif menyebabkan ‘“kekuatan” meraih suara mayoritas jugakecil. Demikian pun “kualitas” perempuan dalam arti ‘“utuh” masihbelum dapat menjamin keberhasilan dalam “persuasion” dan “bar-gaining” berbagai kebijakan untuk perempuan. Jika suatu usulankebijakan telah disahkan maka kebijakan tersebut merupakan ke-bijakan yang sah dan bersifat otoritatif.

Page 151: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

139

Perumusan Kebijakan Publik

3. Model Perumusan Kebijakan PublikModel merupakan bentuk abstraksi dari suatu kenyataan; su-

atu perwakilan yang disederhanakan dari beberapa gejala yangada dalam kenyataan. Model digunakan untuk :• Menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran–pemikiran ten-

tang politik dan Public Policy• Identifikasi aspek-aspek yang penting dari persoalan-persoalan

policy.• Menolong seseorang untuk berkomunikasi dengan orang-or-

ang lain dengan memusatkan pada aspek-aspek yang esensialdalam kehidupan politik.

• Mengarahkan usaha-usaha ke arah pemahaman yang lebihbaik tentang Public Policy.

• Menyarankan penjelasan-penjelasan untuk Public Policy danmeramalkan akibat-akibatnya

Dapat dikatakan bahwa Model digunakan krn adanya eksis-tensi masalah publik yg kompleks, sehingga model dipandang se-bagai pengganti kenyataan” A model is an abstraction of reality(Quade). Menurut W.Dunn, model adalah representasi sederhanamengenai aspek-aspek yang terpilih dari suatu kondisi masalahyang disusun untuk tujuan tertentu. Sehingga Model kebijakan

Page 152: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

140

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

dinyatakan dalam bentuk konsep/teori, diagram, grafik atau per-samaan matematis.

- Karakteristik model kebijakan publik• Sederhana dan jelas (clear)• Ketepatan identifikasi aspek penting problem kebijakan

(precise)• Menolong utk pengkomunikasian (communicable)• Usaha langsung utk memahami kebijakan publik secara

lebih baik (manageable)• Memberikan penjelasan & memprediksi konsekuensi (con-

sequences)

- Kategori model kebijakan (E.S. Quade)• Model Analitik: untuk situasi yang kompleks, digunakan

dalam riset operasi• Model Simulasi: bentuk eksperimen semu, model analog,

penggunaan komputer• Model Permainan: manusia terlibat langsung, permainan

perang-perangan, keterlibatan simultan

Page 153: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

141

Perumusan Kebijakan Publik

• Model Penilaian: tidak eksplisit (ekspresi verbal, berbentukanalogi), banyak dalam pikiran, model mental, misalnya:karakteristik organisasi

- Tipe model kebijakan (W.N. Dunn)• Model Deskriptif: menjelaskan/memprediksi sebab dan

konsekuensi pilihan kebijakan, contoh: model indikator so-sial

• Model Normatif: menjelaskan, memprediksi, merekomen-dasi optimalisasi usaha, contoh: model antrian, modelbiaya-manfaat, dan lain-lain

• Model Verbal: ekspresi deskriptif dan normatif, berupa:verbal, simbol, dan prosedural; pakai bahasa sehari-hari,pakai nalar berupa argumen nilai

• Model Simbolis: pakai simbol matematis utk menerangkanhubungan, data aktual, contoh: Y=a+bX

• Model Prosedural: menggunakan prosedur simulasi, teoripembuatan keputusan (penentuan alternatif), data asumsi(relatif/bobot), contoh: diagram keputusan

Page 154: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

142

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Ada beberapa model perumusan kebijakan publik yang lazimdibahas, yaitu :1) Pure Rationaly model : Pola pengembangannya pada konsep

umum/universal (alamiah).2) Economically rational Model : Gaya yang menekankan pada

ekonomis dan efisien dalam pengambilan kebijakan.3) Sequential Decision Model : Penekananya pada expriment/

coba-coba Trial and Error, yang mana pengambilan kebijakanhanya untuk expriement saja.

4) Incremental Model : Bertumpu pada kebijakan sebelumnya5) Satisvising Model: Tidak ada rumusan alternative artinya lang-

sung menilai alternatif6) Model Deskriptif ( Descriptive Model) : Model yang disusun

untuk tujuan menjelaskan dan/atau memprediksikan konse-kuensi-konsekuensi dari pilihan –pilihan.

7) Model Kebijakan (policy Model) : Representasi yang diseder-hanakan mengenai aspek-aspek yang terseleksi dari situasimasalah yang dirumuskan untuk tujuan-tujuan tertentu.

8) Model Normatif ( Normative Model): Model yang dirumuskanuntuk maksud mengoptimalkan pencapaian utilitas

Page 155: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

143

Perumusan Kebijakan Publik

9) Model Pengganti (surrogate Model) : Sebuah model yang ber-fungsi sebagai salah satu dari berbagai cara yang mungkinuntuk merumuskan masalah-masalah substantif.

10) Model Perspektif (Prespective): Model yang berfungsi sebagaisalah satu berbagai cara yang mungkin untuk merumuskanmasalah-masalah substantif.

11) Model Prosedural (Procedural Model) : Model yang diekspre-sikan dalam bentuk prosedur - prosedur elementer yang dicip-takan untuk menampilkan hubungan dinamis

12) Model Simbolis (Symbolic Model) : Sebuah model yangdiekspresikan dalam bahasa logika atau matematika simbolis,sdama atau equivalen dengan masalah formal.

13) Model Verbal (Verbal Model): Sebuah model yang diekspresi-kan dalam bahasa sehari-hari ketimbang logika simbolis danmatematis simbolis : sama atau equivalent dengan masalasubstantive.

Pada bagian ini, kita hanya membahas beberapa model peru-musan kebijakan publik, antara lain:

Page 156: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

144

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3.1. Model Elite-Massa Elit merupakan bagian Superior secara sosial dari suatu ma-

syarakat, atau bagian/kelompok tertentu dari suatu masyarakatyang sedang berkuasa sehingga nilai-nilai yang sedang berkuasaadalah nilai elit (Political Elite).Sedangkan dalam hubungan denganPublic Policy, rakyat dibuat apatis akan informasi, bahkan Elit seringmembentuk opini masyarakat dalam persoalan policy dibandingMassa sehingga membentuk opini Elit. Dengan demikian, kebija-kan publik adalah hasil preferensi Elit. Policy mengalir dari Elit kemassa melalui administrator-administrator tersebut, bukan berasaldari tuntutan-tuntutan masyarakat.

Page 157: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

145

Perumusan Kebijakan Publik

Di Indonesia peranan elit dalam kehidupan politik cukup me-nonjol. Model ini dapat menjadi salah satu alat analisis untuk me-ngupas proses perumusan public policy.

- Implikasi Model Elit :• Public Policy, banyak mencerminkan kepentingan dan nilai-

nilai Elit dibanding tuntutan rakyat. Inovasi dalam PublicPolicy sebagai hasil rumusan kembali nilai-nilai Elit

• Elit politik selalu ingin mempertahankan status quo, makakebijakannya menjadi konservatif. Sehingga perubahanInstitusi untuk melindungi Sistem yang ada dan posisi-po-sisi Elit, padahal untuk mensejahterakan rakyat terletakpada bahu para Elit tersebut.

• Perubahan kebijakan bersifat inkremental maupun trialand error yang hanya mengubah atau memperbaiki kebi-jakan sebelumnya.

• Elit mempunyai pandangan bahwa massa bersifat pasif,apatis, miskin informasi, sehingga rakyat banyak menjadisasaran dari kehendak Elit, dan lembaga-lembaga demo-krasi hanya untuk simbol nilai-nilai Elit. Kemudian paraelit mengatur aturan main yang ada dalam Partai Politik.Dengan demikian, terjadi konsensus-konsensus Elit.

Page 158: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

146

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• Masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhidan menciptakan opini tentang isu kebijakan yang seha-rusnya menjadi agenda politik di tingkat atas. Sementarabirokrat/administrator hanya menjadi mediator bagijalannya informasi yang mengalir dari atas ke bawah.

• Namun, tidak berarti bahwa kebijakan yang dibuat tidakmementingkan aspirasi masyarakat. Sampai level tertentu,mereka tetap membutuhkan dukungan massa, sehinggamereka juga harus memuaskan sebagian kepentingan ma-syarakat. Tanggung jawab untuk mensejahterakan masya-rakat dianggap terletak di tangan elit, bukan di tanganmasyarakat.

Sumber : diadopsi dari Dye, 1998 : 22

Gambar 3.9 Model Elite Massa

Page 159: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

147

Perumusan Kebijakan Publik

- Ciri-ciri model elite-massa :a) Masyarakat dibagi 2 yaitu golongan elite (berkuasa) dan

non elite (massa).b) Kelompok elite dipilih secara istimewa dari golongan ma-

syarakat sosial-ekonominya yang lebih tinggi.c) Perpindahan posisi non elite diusahakan selambat mung-

kin untuk stabilitas dan menghindari revolusi.d) Kebijakan negara tidak menggambarkan keinginan massa

tetapi keinginan elite.e) Massa bersifat pasif/apatis, sedikit mempengaruhi elite.

Sebaliknya, elite yang mempengaruhi massa.

3.2. Model InstitusionalModel ini disebut juga Policy As Institutional Activity. Sebab

kebijakan publik diputuskan dan dilaksanakan oleh institusi pe-merintah. Untuk itu, Undang-undang menetapkan struktur kelem-bagaan negara dalam pembuatan kebijakan, termasuk di dalamnyaadalah pembagian kekuasaan, checks and balances, otonomi dae-rah, yang memberikan nuansa pada kebijakan publik.

Page 160: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

148

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

- Karakter Model inia) Merupakan model tradisional dalam proses pembuatan

public policy.b) Fokus/pusat perhatian pada struktur organisasi pemerin-

tah misal : lembaga legislatif, eksekutif, yudikatif, baik dipusat/nasional, regional/lokal.

c) Kebijakan secara otoritatif dirumuskan, disahkan dan dilak-sanakan pada lembaga pemerintahan.

- Ciri-ciri model institusional :a) Lembaga pemerintah mengesahkan (legitimasi)

Kebijakan negara oleh karenanya harus ditaati oleh semuawarga negara.

b) Bersifat universal: tidak satupun warga negara yang dapatmenghindarinya.

c) Pemerintah memegang hak monopoli dan memaksakansecara sah.

Dengan demikian, karakter pola komunikasi kebijakan dalammodel ini dapat digambarkan sebagai berikut:

Page 161: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

149

Perumusan Kebijakan Publik

Gambar 3.10 Karakter Komunikasi Kebijakan

3.3. Model Kelompok (Policy as Group Equilibrium)Kebijakan negara adalah merupakan perimbangan (equilib-

rium) yang dicapai sebagai hasil perjuangan kelompok. Model ke-lompok merupakan abstraksi dari proses pembuatan kebijakanyang dimana beberapa kelompok kepentingan berusaha untukmempengaruhi isi dan bentuk kebijakan secara interaktif. Dengan

Page 162: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

150

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

demikian pembuatan kebijakan terlihat sebagai upaya untuk me-nanggapi tuntutan dari berbagai kelompok kepentingan dengancara bargaining, negoisasi dan kompromi. Teori Kelompok ini dikemukakan oleh David B. Truman:

“Individu-individu yang memiliki kepentingan yang samamengikat baik secara formal/informal ke dalam interestgroup yang dapat mengajukan dan memaksakan kepenti-ngan-kepentingannya kepada pemerintah”.

Tuntutan-tuntutan yang saling bersaing di antara kelompok-kelompok yang berpengaruh dikelola. Hasil persaingan antara ber-bagai kelompok kepentingan pada hakikatnya adalah keseimbang-an yang tercapai dalam pertarungan antar kelompok dalam mem-perjuangkan kepentingan masing-masing pada suatu waktu. Agarsupaya pertarungan ini tidak bersifat merusak, maka sistem politikberkewajiban utk mengarahkan konflik kelompok.

Page 163: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

151

Perumusan Kebijakan Publik

Gambar 3.11 Dinamika Interaksi Model Kelompok

Page 164: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

152

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Tugas sistem politik adalah menengahi konflik antar-kelompokdengan cara :a) Membuat aturan permainan dalam peraturan kelompokb) Menciptakan keseimbangan kepentingan yang berbeda dan

mengatur kompromic) Mewujudkan kompromi ke dalam kebijakan negarad) Memaksakan kompromi bagi semua pihak

Sumber : Dye, 1998 :20

Gambar 3.12 Model Kelompok

Page 165: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

153

Perumusan Kebijakan Publik

Kelompok kepentingan yg berpengaruh diharapkan dapatmempengaruhi perubahan Public Policy. Di samping itu, modelkelompok dapat dipergunakan untuk menganalisis proses pem-buatan Public Policy: menelaah kelompok-kelompok apakah yangsaling berkompetisi untuk mempengaruhi pembuatan kebijakandan siapakah yang memiliki pengaruh paling kuat terhadap kepu-tusan yang dibuat. Dan pada tingkat implementasi, kompetisi antarkelompok juga merupakan salah satu faktor yang menentukanefektifitas kebijakan dalam mencapai tujuan.Interest group yang berpengaruh pada public policy :a) Jumlah anggotab) Harta kekayaanc) Organisasi yang solidd) Kepemimpinane) Hubungan erat dengan policy makerf) Kohesi intern para anggota, dsb.

3.4. Model Sistem PolitikPendekatan sistem diperkenalkan oleh David Easton yang me-

lakukan analogi dengan sistem biologi. Pada dasarnya sistem bio-logi merupakan proses interaksi antara organisme dengan

Page 166: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

154

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

lingkungannya, yang akhirnya menciptakan kelangsungan dan per-ubahan hidup yang relatif stabil. Ini kemudian dianalogikan dengankehidupan sistem politik.

Menurut David Easton, model ini didasarkan pada konsep teoriinformasi yang meliputi inputs, withinputs, outputs, feedback. Ke-bijakan negara sebagai respon sistem politik terhadap kekuatanlingkungan (sosial, politik, ekonomi, kebudayaan dan geografis).

Jadi kesimpulannya, kebijakan negara sebagai hasil (output)dari sistem politik.

Sumber : Islamy, 2002:46

Gambar 3.13 Model Sistem Politik

Page 167: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

155

Perumusan Kebijakan Publik

The political system = The black box of decision making

The conversion process

The political system :

– Legislatif, eksekutif, yudikatif

– Partai politik, kelompok kepentingan

– Media massa,anggota masyarakat, tokoh masyarakat

– Struktur birokrasi, prosedur, mekanisme politik

– Sikap dan perilaku policy maker

- Nilai utama model sistem terhadap analisis kebijakan,adalah:1) Apa dimensi lingkungan yang menghasilkan permintaan

dalam sistem politik?2) Apa karakteristik sistem politik yang dapat merubah per-

mintaan menjadi Public Policy dan memuaskan dari waktuke waktu?

3) Bagaimana input lingkungan berdampak pada karakteristiksistem politik?

4) Bagaimana karakteristik sistem politik berdampak padaisi Public Policy ?

5) Bagaimana input lingkungan berdampak pada isi PublicPolicy ?

Page 168: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

156

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

6) Bagaimana Public Policy berdampak melalui umpan balikpada lingkungan?

Proses tidak berakhir di sini karena setiap hasil keputusan yangmerupakan keluaran sistem politik akan mempengaruhi lingku-ngan. Kemudian perubahan lingkungan inilah yang selanjutnyaakan mempengaruhi demands dan support dari masyarakat.- Kelemahan dari model ini adalah terpusatnya perhatian pada

tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Seringkaliterjadi bahwa apa yang diputuskan oleh pemerintah memberikesan telah dilakukannya suatu tindakan yang sebenarnya ha-nya untuk memelihara ketenangan/kestabilan. Sehingga per-soalan yang muncul dari pendekatan ini adalah dalam me-nentukan tujuan itu sendiri.

3.5. Model Rational-ComprehensiveKebijakan rasional diartikan sebagai kebijakan yang mampu

mencapai keuntungan sosial tertinggi. Dalam model ini, Rationaldipahami sama dengan efisiensi. Sehingga kebijakan yang ratio-nal adalah kebijakan yang efisien. Artinya, Rasio antara nilai yangdicapai dan nilai yang dikorbankan adalah positif, sehingga kebi-

Page 169: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

157

Perumusan Kebijakan Publik

jakan sebagai Laba Sosial Maksimum. Hasil kebijakan harus mem-berikan keuntungan bagi masyarakat yang telah membayar lebih,dan pemerintah mencegah kebijakan bila biaya melebihi manfa-atnya.

Pada tataran pelaksanaannya, banyak kendala untuk mela-kukan rasionalitas, tetapi dengan adanya model rasionalitas makadapat menolong untuk meng-identifikasi berbagai komponen yangharus diperhatikan, baik ketersediaan sumber daya, prosedur, al-ternatif, konsekuensi, maupun nilai-nilai sosial yang ada.

- Karakteristik rasionalitas sangat banyak dan bervariasi. Untukmemilih kebijakan rasional, pembuat kebijakan harus :1) mengetahui semua keinginan masyarakat dan bobotnya,2) mengetahui semua alternatif yang tersedia3) mengetahui semua konsekuensi alternatif,4) menghitung rasio pencapaian nilai sosial pada setiap

alternatif,5) memilih alternatif kebijakan yang paling efisien.

Page 170: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

158

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Sumber : Dye, 1998 : 26

Gambar 3.14 Model Rasional

- Asumsi rasionalitas adalah preferensi masyarakat harus dapatdiketahui dan dinilai/bobot. Harus diketahui nilai-nilai masya-rakat secara komprehensif. Informasi alternatif dan kemam-puan menghitung secara akurat tentang rasio biaya dan man-faat. Aplikasi sistem pengampilan keputusan. Pada dasarnyanilai dan kecenderungan yang berkembang dalam masyarakattidak dapat terdeteksi secara menyeluruh, sehingga menyulit-

Page 171: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

159

Perumusan Kebijakan Publik

kan bagi pembuat kebijakan untuk menentukan arah kebijakanyang akan dibuat.

- Contoh: Apakah rasional mengganti premium dengan perta-max untuk sepeda motor? Bagaimana membandingkan antarabeban pengeluaran BBM para pemilik sepeda motor (yang rata-rata masyarakat menengah ke bawah) dan nilai rata-rata pen-dapatannya termasuk biaya hidup untuk keluarganya – mau-pun jumlah waktu yang terbuang saat antrian BBM yang se-makin panjang, belum lagi ditambah dengan tingkat kesulitanmemperoleh Pertamax – jumlah waktu efektif bekerja, danseterusnya

- Pada akhirnya pendekatan rasional ini cukup problematis da-lam hal siapa yang berhak menilai suatu kebijakan bersifatrasional atau tidak.

Menurut Yehezkel Dror, Policy yang rasional mempunyai syaratbahwa Policy Maker harus mengetahui :a) Preferensi nilai-nilai dalam masyarakat dan tekanan kecende-

rungan.b) Semua pilihan dan alternatif policy yang tersedia.c) Semua konsekuensi-konsekuensi dari setiap policy

Page 172: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

160

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

d) Memperhitungkan rasio yang dicapai bagi setiap nilai - nilaisosial yang dikorbankan pada setiap alternatif policy

e) Memilih alternatif policy yang paling efisien.(dalam Nugroho, 2003:116; Winarno, 2007:101 )

Sebagian orang mengatakan bahwa model ini merupakan mo-del yang pure dan ideal yang mengikuti setiap tahapan perumusankebijakan publik dengan memperhitungkan pencapaian tingkatefisiensi dan efektifitas kebijakan.

3.6. Model IncrementalDikemukakan oleh Charles E. Lindblom dalam “The Science

of Muddling Through”. Menurutnya, Kebijakan negara merupakansuatu kelanjutan kegiatan pemerintah masa lalu dengan hanyamengubahnya (modifikasi) sedikit-sedikit ( Lindblom, dalam WI-narno, 2007 : 109)

Terry W. Hartle memberikan karakteristik model incrementalyaitu :a) Menilai alternatif secara tidak komprehensif tapi memusatkan

perhatian hanya pada kebijakan yang berbeda secara inkre-

Page 173: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

161

Perumusan Kebijakan Publik

mental. Jadi, perhatian pada policy yang berbeda secara incre-mental dengan policy yang telah ada (terdahulu)

b) Sejumlah kecil alternatif policy yang dipertimbangkanc) Konsekuensi policy yang terbatas saja yang dipertimbangkand) Selalu melakukan redefinisi, penyesuaian tujuan-cara dan cara-

tujuane) Pemecahan masalah melalui serangkaian analisis dan peni-

laianf) Bersifat “mengobati”

Kebaikan model incremental :a) Analisanya sederhana (simplification)b) Berlandaskan sistem nilai (value system)c) Mampu menghilangkan konflik (reduce conflict)d) Menjamin stabilitas sistem politik (maintain the stability of po-

litical system)

Page 174: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

162

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Sumber : Dye, 1998 : 28

Gambar 3.15 Model Incremental

- Kritik terhadap model ini, antara lain :- Model ini tidak mendorong pembuat keputusan untuk me-

lakukan inovasi dalam mencari alternatif-alternatif optimal.- Model ini tidak memberi peluang untuk beradaptasi dan

mengatasi kondisi-kondisi darurat dari sebuah masyarakatmodern yang kompleks dan sedang mengalami perubahanyang cepat. (Yehezkel Dror, dalam Winarno, 2007 :111)

Page 175: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

163

Perumusan Kebijakan Publik

- Dalam realitas perumusan kebijakan di negara kita, para pem-buat kebijakan pada dasarnya tidak mau melakukan penin-jauan secara konsisten terhadap seluruh kebijakan yang dibu-atnya dan lebih suka berbuat secara inkremental. Mengapa?- Tidak punya waktu, intelektualitas, maupun biaya untuk

penelitian terhadap nilai-nilai sosial masyarakat yang me-rupakan landasan bagi perumusan tujuan kebijakan.

- Adanya kekhawatiran tentang bakal munculnya dampakyang tidak diinginkan sebagai akibat dari kebijakan yangbelum pernah dibuat sebelumnya.

- Adanya hasil-hasil program dari kebijakan sebelumnya yangharus dipertahankan demi kepentingan tertentu.

- Menghindari konflik jika harus melakukan proses negosiasiyang melelahkan bagi kebijakan baru.

3.7. Model Mixed Scanning Model ini dikemukakan oleh Amitai Etzioni ( dalam Winarno,

2007 :112-113) untuk menjembatani keter-batasan pada keduamodel terakhir. Ia mengatakan bahwa :a) Model Rational Comprehensive : untuk high coverage scan-

ning (penjelasan dan pengamatan yang luas)

Page 176: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

164

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

b) Model Incremental : untuk truncated scanning (pengamatanyang mendetail)

c) Model Mixed Scanning bersifat compromises.

Sebagai model kompromis, maka penyelidikan kebijakanmenggunakan pendekatan inkremental dan rasional. Sebab reali-tas pembaruan sosial masyarakat tidak cukup hanya dibahas se-cara inkremental tetapi ada hal-hal mendasar yang harus dibahassecara rasional.

Dari seluruh pembahasan mengenai model-model perumusankebijakan publik harus disadari bahwa tidak ada satu model yangdapat direkomendasikan sebagai terbaik, sebab setiap model me-miliki fokus yang berbeda tentang kondisi politik dan membantumemahami berbagai perbedaan tentang kebijakan publik. Hubu-ngan kebijakan publik dengan institusi pemerintah sangat dekat.Suatu kebijakan tidak akan menjadi Public Policy kecuali jika di-formulasi, implementasi & di “enforced” oleh lembaga pemerintah.Thomas R. Dye mengatakan, lembaga pemerintahan memberikantiga ciri utama Public Policy, yaitu 1) Legitimasi, 2) Universalitas,dan 3) Paksaan. Dan dalam konteks Indonesia, Public Policy adalahkegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh lembaga pemerintah:Legislatif, Eksekutif, Judikatif, Pemerintah Daerah, dan sebagainya.

Page 177: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

165

Perumusan Kebijakan Publik

Apa Komentar Saudara terhadap realitas di bawaah ini?

Realitas di atas sering kita temui di berbagai daerah, mungkin

juga ada di sekitar lingkungan tempat tinggal kita. Menurut Anda,

apa yang menjadi persoalan/masalah dalam gambar di atas?

- Setiap kita akan mengajukan berbagai tanggapan sesuai de-

ngan latar belakang keilmuan, pengalaman, motivasi dan faktor

Page 178: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

166

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kepentingan lainnya (LSM, legislatif, Eksekutif – terutama

instansi terkait, dll) . Ada yang mengatakan masalah air minum

bersih, kesehatan lingkungan, sikap dan perilaku masyarakat,

dan lain – lain. Jawaban – jawaban itu sekaligus menunjukkan

leading sector yang akan menangani masalah tersebut. Lalu

bagaimana dengan kebijakan, program dan kegiatannya?

Anggaran/ Budget ? Kalau programnya lintas sektor, bagaimana

pola koordinasi ? Siapa saja yang dilibatkan? Kita yang melihat

realitas ini sibuk memikirkan berbagai alternatif solusi terhadap

masalah (menurut kita).

- Apakah mandi, cuci, mengambil air minum/masak di air kotor

(bahkan sungai juga sebagai jamban) merupakan masalah bagi

masyarakat tersebut ? Belum tentu. Bisa saja mereka menjawab

“sejak lahir kami sudah terbiasa dengan hal – hal seperti ini.

Toh kami sehat – sehat saja, bahkan anak – anak kami bisa

sekolah sampai perguruan tinggi, menjadi pejabat, pengusaha,

politikus, ya dengan hidup menggunakan air sungai ini. Tidak

masalah “

- Perbedaan persepsi seperti itu seringkali terjadi. Jika kita

mengikuti pendapat kelompok pertama, kemudian dibangunlah

Kamar Mandi – Cuci dan Kakus (MCK) dan Air Minum Bersih.

Page 179: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

167

Perumusan Kebijakan Publik

Namun kenyataannya, banyak MCK yang dibangun dengan biaya

mahal (bahkan dengan bantuan luar negeri) dibiarkan dan

masyarakat tidak mau menggunakannya. Tetap saja mereka

memanfaatkan air sungai (yang kotor). Jika mengikuti pendapat

masyarakat bahwa memanfaatkan air sungai yang kotor bukan

masalah, di mana perhatian dan tanggung jawab pemerintah?

Dari berbagai kriteria kesehatan, memanfaatkan air sungai kotor

untuk berbagai keperluan merupakan masalah, sumber

penyakit, dll

- Seringkali, masalah yang diangkat oleh pembuat kebijakan tidak

sama dengan masalah yang dihadapi masyarakat. Bagaimana

seharusnya ? Semuanya terletak pada political will dan good

will legislatif dan eksekutif, pada kualitas negosiasi antar dan

intra berbagai komponen perumus kebijakan publik .

Page 180: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

168

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Page 181: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

169

Implementasi Kebijakan Publik

169

BAB IV

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

1. PengantarKebijakan publik adalah apapun yang diputuskan pemerintah

untuk melakukan atau pun tidak melakukan sesuatu (Dye, 1998:2).“Apapun” yang dimaksud bisa berupa peraturan-peraturan (dalamberbagai hirarkinya), termasuk terjemahannya ke dalam berbagaipetunjuk operasional, rencana program dan kegiatan, aktor/pelakudan kelompok sasarannya. Dengan kata lain, suatu kebijakan atauprogram harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atautujuan yang diinginkan. Dalam pengertian luas, implementasi ke-bijakan dipandang sebagai alat administrasi publik dimana aktor,organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikansecara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraihdampak atau tujuan yang diinginkan. Walaupun dalam praksisnya,dampak tersebut tidak selamanya sesuai harapan bahkan munculdampak yang sama sekali tidak diharapkan (intended risk and un-intended risk) . Jadi implementasi kebijakan merupakan tahapanyang sangat penting dalam proses kebijakan. Artinya implementasi

Page 182: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

170

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 4.1 Alur Implementasi Kebijakan

kebijakan menentukan keberhasilan suatu proses kebijakan di-mana tujuan serta dampak kebijakan dapat dihasilkan

Selama ini, proses implementasi kebijakan seringkali bersan-dar pada realitas teknis sebagai resolusi atas problem-problemsosial. Kecenderungan positivistik, market oriented, model top-down, merupakan realitas yang selalu ditemui pada setiap prosespolitik (kebijakan).

Page 183: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

171

Implementasi Kebijakan Publik

Skema di atas juga menjelaskan tentang unsur-unsur dari im-plementasi kebijakan yang mutlak harus ada yaitu: 1) Unsur pe-laksana, 2) Adanya program yang dilaksanakan, serta 3)Targetgroup atau kelompok sasaran. Unsur pelaksana adalah implemen-tor kebijakan yang diterangkan Dimock & Dimock dalam Tachjan(2006i:28) sebagai berikut:

“Pelaksana kebijakan merupakan pihak-pihak yang men-jalankan kebijakan yang terdiri dari penentuan tujuan dansasaran organisasional, analisis serta perumusan kebija-kan dan strategi organisasi, pengambilan keputusan, pe-rencanaan, penyusunan program, pengorganisasian, peng-gerakkan manusia, pelaksanaan operasional, pengawasanserta penilaian”.

Pihak yang terlibat penuh dalam implementasi kebijakan publikadalah birokrasi seperti yang dijelaskan oleh Ripley dan Franklin,bahwa “Bureaucracies are dominant in the implementation of pro-grams and policies and have varying degrees of importance inother stages of the policy process. In policy and program formula-tion and legitimation activities, bureaucratic units play a large role,

Page 184: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

172

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

although they are not dominant”. Dengan begitu, unit-unit birokrasimenempati posisi dominan dalam implementasi kebijakan yangberbeda dengan tahap fomulasi dan penetapan kebijakan publikdimana birokrasi mempunyai peranan besar namun tidak dominan.(bdk. Teori Trias Politica Montesque dan konsep pembagian keku-asaan dalam sistem Pemerintahan Indonesia). Peran birokrasi yangdominan dalam implementasi kebijakan publik juga sejalan denganhakikat birokrasi sebagai institusi pelayanan publik. Dengan katalain, fokus utama kebijakan publik dalam negara modern adalahpelayanan publik, yang merupakan segala sesuatu yang bisa dila-kukan oleh negara untuk mempertahankan atau meningkatkankualitas kehidupan orang banyak.

Selain pelaksana dan program, unsur lainnya adalah targetgroup atau kelompok sasaran, yaitu sekelompok orang atau orga-nisasi dalam masyarakat yang akan menerima barang atau jasayang akan dipengaruhi perilakunya oleh kebijakan”. Berkaitan de-ngan kelompok sasaran, ada beberapa hal yang harus diperhatikandalam konteks implementasi kebijakan yang menjadi karakteristikkelompok sasaran seperti: besaran kelompok, jenis kelamin, ting-kat pendidikan, pengalaman, usia serta kondisi sosial ekonomi,yang memengaruhi efektivitas implementasi. Dari segi kompetensi

Page 185: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

173

Implementasi Kebijakan Publik

keilmuan dan pengalaman, tuntutan tersebut bukan merupakanhambatan bagi birokrasi sebagai profesional karier , tentu sajafaktor yang justru diperhatikan adalah berkaitan dengan disposisi(sikap dan perilaku ), kualitas moral administrator publik.

2. Konsep Implementasi KebijakanSecara etimologis, kata Implementasi merupakan terjemahan

dari kata bahasa Inggris “implementation”, yang berasal dari katakerja “to implement”. Menurut Webster’s Dictionary (dalam Tachan,2008: 29), kata to implement berasal dari bahasa Latin “imple-mentum” dari asal kata “impere” dan “plere”. Kata “implore” di-maksudkan “to fill up”,”to fill in”, yang artinya mengisi penuh; me-lengkapi, sedangkan “plere” maksudnya “to fill”, yaitu mengisi.Sehingga kata to implement (mengimplementasikan ) berarti toprovide the means for carrying out (menyediakan sarana untukmelaksanakan sesuatu), to give practical effect (menimbulkandampak atau akibat terhadap sesuatu).

Jadi secara etimologis, implementasi merupakan suatu aktivi-tas yang bertalian dengan penyelesaian suatu pekerjaan denganpenggunaan sarana (alat) untuk memperoleh hasil. Terminologiimplementasi kebijakan publik dapat diartikan sebagai aktivitas

Page 186: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

174

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

penyelesaian atau pelaksanaan suatu kebijakan publik yang telahditetapkan/disetujui dengan penggunaan sarana (alat) untukmencapai tujuan kebijakan. Implementasi kebijakan merupakantahapan yang bersifat praktis dan dibedakan dari formulasi kebi-jakan yang dapat dipandang sebagai tahapan yang bersifat teoritis.Bisa juga dikatakan bahwa, implementasi kebijakan publik meru-pakan proses kegiatan ‘mengeksekusi konsep ke dalam aturanteknis operasional dan program-program kegiatan’ yang dilakukansetelah kebijakan ditetapkan/disetujui. Kegiatan ini terletak di an-tara perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan.

Pemahaman secara etimologis memunculkan konsep-konsepterminologis mengenai implementasi kebijakan publik, antara lain:

Anderson (1978:25) mengemukakan bahwa: “Policy imple-mentation is the application by government`s administra-tive machinery to the problems. Kemudian Edward III(1980:1) menjelaskan bahwa: “policy implementation,…is the stage of policy making between establishment of a

Page 187: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

175

Implementasi Kebijakan Publik

policy…And the consequences of the policy for the peoplewhom it affects”. Sedangkan Grindle (dalam Tachan, 2008:30) mengemukakan bahwa: “implementation – a generalprocess of administrative action that can be investigatedat specific program level”.

Kemudian, Van Meter dan Van Horn (dalam Budi Winarno,2005:102) mendefinisikan implementasi kebijakan publik sebagai:

“Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organisasi publikyang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telahditetapkan dalam keputusan-keputusan sebelumnya. Tin-dakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk meng-ubah keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakanoperasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalamrangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai per-ubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan olehkeputusan-keputusan kebijakan”.

Selanjutnya konsep implementasi yang dikemukakan oleh Da-niel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier (dalam Abdul Wahab, 1997;65) yang menyatakan bahwa:

Page 188: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

176

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

“Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatuprogram dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakanfokus perhatian implementasi kebijakan, yakni kejadian-kejadian dari kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah di-sahkannya pedoman-pedoman kebijakan negara yangmencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikanmaupun untuk menimbulkan akibat /dampak nyata padamasyarakat atau kejadian-kejadian”.

Goggin,et, al, (1990:40) menganggap implementasi sebagaisuatu proses dinamis untuk mempelajari berbagai hal yang ber-kaitan dengan kebijakan dan menyusun kembali kebijakan terse-but. Sedangkan menurut Pressman dan Wildavsky (dalam AbdulWahab, 1991: 54), implementasi adalah suatu proses interaksiantara suatu perangkat tujuan dan tindakan-tindakan yang dilaku-kan untuk mencapai tujuan tersebut. Namun realitas menunjukkanbahwa implementasi kebijakan publik cenderung dipahami sebagaisuatu rutinitas yang sering dibicarakan tetapi jarang dipelajari danditeliti sehingga menimbulkan banyak problema; tidak berhasilmencapai tujuan, dan sasaran yang diharapkan tidak didapat.

Page 189: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

177

Implementasi Kebijakan Publik

Implementasi merupakan usaha mendeskripsikan hubunganantara ciri-ciri kebijakan publik, hubungan program dengan imple-mentasinya. Bisa juga dikatakan sebagai studi yang mencobamengkorelasikan antara variable-variabel implementasi denganvariabel regim-regim politik dimana program-program diimplemen-tasikan, dan berusaha mengeksplorasi ciri-ciri umum dalamimplementasi. Sehingga implementasi berisikan : a) Fase-fase yangmenunjukkan aksi-aksi, b) Kegiatan-kegiatan operasional, denganmempertimbangkan ketersediaan sumber-sumber finansial dansumber daya manusia yang dikelola dan dimobilisasi atau dibagi/didistribusikan, dan berkaitan dengan:a) Sistem kerjab) Struktur organisasic) Internal policyd) Prosedur-prosedur yang perlu dikembangkan

Dengan demikian, studi implementasi kebijakan publik adalahusaha untuk memahami : apa yang terjadi secara riil/apa yangsenyatanya terjadi, bagaimana program-program diberlakukan, danperistiwa-peristiwa apa saja yang terjadi, sehingga akan terlihatyang harus dilaksanakan dan tidak harus dilaksanakan.

Page 190: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

178

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 4.2 Aspek-aspek Studi Implementasi

Pelaksanaan kebijakan pemerintah dipengaruhi oleh kondisisosial masyarakat, kondisi perekonomian, jaringan kekuatan politikdan perangkat administrasi pelaksanaan kebijakan sendiri. Untukmengelola dan membagi sumber - sumber sangat tergantung padaseni memimpin dari seorang pemimpin dan kualitas sumber dayamanusia birokrasi yang menterjemahkan kebijakan ke dalam pro-gram-program Karena itu, implementasi kebijakan tidak hanya ber-

Page 191: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

179

Implementasi Kebijakan Publik

kaitan dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan po-litik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran birokrasi, me-lainkan lebih dari itu. Ia menyangkut masalah konflik, keputusan,dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan publik.

Suatu kebijakan publik tidak mempunyai arti penting tanpatindakan-tindakan riil yang dilakukan dengan program, kegiatanatau proyek. Hal ini dikemukakan oleh Grindle dalam Tachjan(2006i:31) bahwa “Implementation is that set of activities directedtoward putting out a program into effect”. Menurut Terry dalamTachjan (2006:31) program merupakan;

“A program can be defined as a comprehensive plan thatincludes future use of different resources in an integratedpattern and establish a sequence of required actions andtime schedules for each in order to achieve stated objec-tive. The make up of a program can include objectives,policies, procedures, methods, standards and budgets”.

Maksudnya, program merupakan rencana yang bersifat kom-prehensif yang sudah menggambarkan sumber daya yang akandigunakan dan terpadu dalam satu kesatuan. Program tersebut

Page 192: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

180

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

menggambarkan sasaran, kebijakan, prosedur, metode, standardan budjet. Pikiran yang serupa dikemukakan oleh Siagiaan, pro-gram harus memiliki ciri-ciri sebagai berikut:1. Sasaran yang dikehendaki ,2. Jangka waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan pekerjaan

tertentu,3. Besarnya biaya yang diperlukan beserta sumbernya,4. Jenis-jenis kegiatan yang dilaksanakan dan5. Tenaga kerja yang dibutuhkan baik ditinjau dari segi jumlahnya

maupun dilihat dari sudut kualifikasi serta keahlian dan kete-rampilan yang diperlukan (Siagiaan, 1985:85)

Selanjutnya, Grindle (1980:11) menjelaskan bahwa isi programharus menggambarkan; “kepentingan yang dipengaruhi (interestaffected),  jenis manfaat (type of benefit), derajat perubahan yangdiinginkan (extent of change envisioned), status pembuat keputu-san (site of decision making), pelaksana program (program imple-menters) serta sumberdaya yang tersedia (resources commited)”.

Program dalam konteks implementasi kebijakan publik terdiridari beberapa tahap yaitu:

Page 193: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

181

Implementasi Kebijakan Publik

1. Merancang bangun (design) program beserta perincian tugasdan perumusan tujuan yang jelas, penentuan ukuran prestasiyang jelas serta biaya dan waktu.

2. Melaksanakan (aplication) program dengan mendayagunakanstruktur-struktur dan personalia, dana serta sumber-sumberlainnya, prosedur dan metode yang tepat.

3. Membangun sistem penjadwalan, monitoring dan sarana-sarana pengawasan yang tepat guna serta evaluasi (hasil) pe-laksanaan kebijakan (Tachjan, 2006i:35)

Dari pernyataan tersebut dapat dipahami bahwa implementasikebijakan sebenarnya tidak hanya menyangkut perilaku badan-badan atau lembaga yang bertanggung jawab untuk melaksanakanprogram dimaksud dan menciptakan ketaatan bagi kelompoksasaran, melainkan juga menyangkut jaringan kekuatan politik,ekonomi dan sosial yang berpengaruh terhadap berbagai pihakyang terlibat dan pada akhirnya menimbulkan dampak baik yangdiharapkan maupun yang tidak diharapkan (intended risk andunintended risk). Hal ini harus selalu dipertimbangkan dalam pro-ses implementasi.

Page 194: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

182

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Setiap kebijakan yang diimplementasikan sudah tentu akanmenimbulkan dampak. Ketidakberhasilan suatu kebijakan untukmencapai tujuan dan banyaknya kebijakan tidak memperoleh/mempunyai dampak sebagaimana yang diharapkan disebabkankarena beberapa faktor, yaitu:1) Tersedianya sumber-sumber yang terbatas,baik lembaga, bia-

ya, material, waktu dan sebagainya, sehingga dampak sesuaiyang diharapkan .

2) Kesalahan dalam mengadministrasikan kebijakan - kebijakannegara akan dapat mengurangi tercapainya dampak kebijakan.Betapapun baiknya suatu kebijakan negara kalau tidak diad-ministrasikan dengan baik akan sulit mencapai dampak yangdiharapkan.

3) Problem-problem publik seringkali timbul karena adanya ber-bagai macam faktor, sedangkan kebijakan seringkali dirumus-kan hanya atas dasar salah satu dari sejumlah kecil faktortersebut.

4) Masyarakat memberikan respon atau melakukan kebijakannegara dengan caranya sendiri, sehingga dapat mengurangiatau menghilangkan dampaknya. Atau dengan kata lain kalauimplementasi kebijakan negara itu dilaksanakan tidak sesuai

Page 195: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

183

Implementasi Kebijakan Publik

dengan petunjuk pelaksanaannya, maka dampak akan se-makin jauh dari yang diharapkan.

5) Adanya beberapa kebijakan negara yang mempunyai tujuanyang bertentangan satu sama lain.

6) Adanya usaha-usaha untuk memecahkan beberapa masalahtertentu yang memakan biaya lebih besar dari masalahnyasendiri.

7) Banyaknya problem-problem publik yang tidak dapat dipecah-kan secara tuntas, sehingga dampaknya yang diharapkan sulitditemui.

8) Terjadinya sifat permasalahan ketika kebijakan sedang diru-muskan atau dilaksanakan.

9) Adanya masalah-masalah baru yang lebih menarik dan dapatmengalihkan perhatian orang dari masalah yang telah ada.

Secara garis besar (Wahab 1990:123-125), fungsi implemen-tasi adalah untuk membentuk suatu hubungan yang memungkin-kan tujuan-tujuan atau pun sasaran kebijakan negara diwujudkansebagai “out come” dari kegiatan-kegiatan yang dilakukan peme-rintah. Dengan demikian dapat diartikan bahwa fungsi implemen-tasi mencakup pula sistem penyampaian kebijakan negara yang

Page 196: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

184

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

biasanya, terdiri dari cara-cara dan saran-saran tertentu yang di-desain secara khusus guna mencapai tujuan dan sasaran yangdikehendaki. Dari aspek yang lain, implementasi kebijakan dapatdipandang sebagai proses tindakan politik dan administrasi. Pan-dangan ini sejalan dengan pendapat Peter S. Cleaves yang me-nyebutkan bahwa implementasi mencakup “process of movingtoward a policy objective by means of administrative and politicalsteps”. Dengan demikian keberhasilan atau kegagalan implemen-tasi dapat dievaluasi dari kemampuannya secara nyata mengope-rasikan program-program yang telah dirancang sebelumnya.

Implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting darikeseluruhan proses kebijakan. Dalam hubungan ini Udoji (dalamAbdul Wahab, 1997:59) menegaskan bahwa ;The execution ofpolicies is as importan if not more important than policy making.Policies will remain dreams or blue prints file jacket unless theyare implemented” (pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yangpenting, bahkan jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan.Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencanabagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementa-sikan).

Page 197: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

185

Implementasi Kebijakan Publik

Gambar 4.3 Tantangan Implementasi

Kemudian dalam implementasi kebijakan/program khususnyayang melibatkan banyak organisasi/instansi pemerintah atau ber-bagai tingkatan dapat dilihat dari 3 (tiga) sudut pandang, yakni:1) Pemrakarsa /pembuat kebijakan (policy maker)2) Pejabat pelaksana di lapangan (the periphery);

Page 198: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

186

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3) Aktor-aktor perorangan diluar badan-badan pemerintah kepadasiapa program itu ditujukan ,yakni kelompok sasaran (targetgroup).

Dalam hal ini, bisa terjadi kegagalan kebijakan yang disebab-kan oleh berbagai faktor, antara lain:

Gambar 4.4 Faktor Kegagalan Kebijakan

Implementasi kebjakan tidaklah semata-mata mengenai pe-laksaan kebijakan yang telah diterima, karena dalam proses imple-mentasi tuntutan-tuntutan baru (new demands) bisa saja muncul

Page 199: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

187

Implementasi Kebijakan Publik

yang harus ditrasformasi langsung dalam mekanisme perumusankebijakan. Sehingga konsekuensinya adalah kebijakan yang awal(semula) harus direvisi atau diganti. Oleh karena itu proses peru-musan kebijakan tidaklah dapat dipisahkan dengan proses peng-implementasiannya. Penilaian kebijakan (pointreview) bisa saja di-lakukan pada tahap manapun baik implementasi maupun formu-lasi bila memang hal itu dipandang perlu.

Implementasi kebijakan pada hakekatnya merupakan kerja ba-reng antara: birokrasi – pasar – komunitas (Iron Triangle), termasuknilai budaya dan gaya hidup masyarakat (terutama masyarakatbawah/akar—rumput) seringkali memilki dampak yang kritis padakebijakan yang dilaksanakan, sama halnya dengan implementasikebijakan berpengaruh terhadap birokrasi yang kemudian jugaakan mempengaruhi pasar dan kehidupan sosial masyarakat lokal.Untuk dapat melaksanakan kebijakan secara berhasil, birokrasiyang bertangung jawab atas pelaksanaan kebijakan tersebut harusbenar-benar memperhatikan tuntutan-tuntutan masyarakat yangterkena efek dari kebijakan itu. Oleh karena itu setiap kebijakanyang ada harus siap untuk dapat diubah pada tahap implementasi,karena suatu kebijakan tertentu dapat saja ditolak dengan kerasoleh masyarakat sehingga harus dihapus. Seringkali para perumus

Page 200: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

188

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kebijakan harus melakukan negosiasi secara langsung dengan ma-syarakat yang terkena dampak suatu kebijakan.

Gambar 4.5 Proses Implementasi Kebijakan

Kecendrungan pemahaman kebijakan publik dewasa ini bahwapolicy files/areas dipandang sebagai bidang yang kompleks danmelibatkan banyak faktor, baik aktor kebijakan, lembaga, organi-sasi, sistem nilai, penguatan dsbnya. P.Self menyatakan bahwa: “

Page 201: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

189

Implementasi Kebijakan Publik

the provision of welfare can be regarded as a complex mixtture ofcontributions from four sources: government, market, voluntaryorganizations and individual households”. Implementasi kebijakanmelibatkan semakin banyak policy stakeholders dan sekaligus jugasangat potensial memicu timbulnya konflik dan ketidakfungsiona-lan kegiatan implementasi kebijakan. Untuk maksud tersebut makasaat ini diperlukan adanya pengembangan administrative tech-nology guna memperbaiki mekanisme perumusan dan pelaksa-naan kebijakan. khusus untuk implementasi kebijakan W. Parsonsmenyebutkan perlunya mengembangkan apa yang ia sebut sebagai: delivery mix : government mix, sectoral mix: enforcement mix;dan value mix

Dalam tataran praktis, implementasi adalah proses pelaksa-naan keputusan dasar. Proses tersebut terdiri atas beberapa ta-hapan yakni:1) Perencanaan implementasi2) Kegiatan operasional implementasi3) Evaluasi implementasi

Ketiga tahapan tersebut tidak dapat kita uraikan satu persatu,sebab hanya perencanaan dan evaluasi implementasi yang dapat

Page 202: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

190

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kita bahas. Sedangkan operasional implementasi sangat tergan-tung pada ruang dan waktu serta situasi – kondisi dimana kebijakantersebut diimplementasikan. Hal ini juga menegaskan bahwasebuah kebijakan publik tidak dapat diimplementasikan secarasama di berbagai waktu dan tempat, demikian pun dampak kebi-jakan yang ditimbulkannya akan berbeda pula.

Proses persiapan implementasi setidaknya menyangkut be-berapa hal penting yakni: 1) Penyiapan sumber daya, unit danmetode; 2)Penerjemahan kebijakan menjadi rencana dan arahanyang dapat diterima dan dijalankan; 3) Penyediaan layanan, ang-garan dan lain-lain.

Oleh karena itu, implikasi sebuah kebijakan merupakan tin-dakan sistematis dari pengorganisasian, penerjemahan dan apli-kasi yang dapat diuraikan sebagai berikut:a. Tahapan intepretasi. Tahapan ini merupakan tahapan penja-

baran sebuah kebijakan yang bersifat abstrak dan sangatumum ke dalam kebijakan atau tindakan yang lebih bersifatmanajerial dan operasional. Kebijakan abstrak biasanya ter-tuang dalam bentuk peraturan perundangan yang dibuat olehlembaga eksekutif dan legislatif, bisa berbentuk perda ataupunundang-undang. Kebijakan manajerial biasanya tertuang da-lam bentuk keputusan eksekutif yang bisa berupa peraturan

Page 203: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

191

Implementasi Kebijakan Publik

presiden maupun keputusan kepala daerah, sedangkan kebi-jakan operasional berupa keputusan pejabat pemerintahanbisa berupa keputusan/peraturan menteri ataupun keputusankepala dinas terkait. Kegiatan dalam tahap ini tidak hanya be-rupa proses penjabaran dari kebijakan abstrak ke petunjukpelaksanaan/teknis namun juga berupa proses komunikasidan sosialisasi kebijakan tersebut – baik yang berbentuk abs-trak maupun operasional – kepada para pemangku kepenti-ngan.

b. Tahapan pengorganisasian: 1) penentuan pelaksana kebijakan(policy implementor) – yang setidaknya dapat diidentifikasi-kan sebagai berikut: instansi pemerintah (baik pusat maupundaerah); sektor swasta; LSM maupun komponen masyarakat;2)penentuan prosedur tetap kebijakan yang berfungsi sebagaipedoman, petunjuk dan referensi bagi pelaksana dan sebagaipencegah terjadinya kesalahpahaman saat para pelaksana ter-sebut menghadapi masalah. Prosedur tetap tersebut terdiriatas prosedur operasi standar (SOP) atau standar pelayananminimal (SPM); 3) penentuan besaran anggaran biaya dansumber pembiayaan. Sumber pembiayaan bisa diperoleh darisektor pemerintah (APBN/APBD) maupun sektor lain (swastaatau masyarakat); 4) penentuan peralatan dan fasilitas yang

Page 204: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

192

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

diperlukan, sebab peralatan tersebut akan berperan pentingdalam menentukan efektifitas dan efisiensi pelaksanaan ke-bijakan; 5) penetapan manajemen pelaksana kebijakan – di-wujudkan dalam penentuan pola kepemimpinan dan koordi-nasi pelaksanaan, dalam hal ini penentuan focal point pelak-sana kebijakan, jadwal pelaksanaan untuk memperjelas hitu-ngan waktu dan sebagai salah satu alat penentu efisiensi im-plementasi sebuah kebijakan.

Gambar 4.6 Aspek Perencanaan Pelaksanaan ImplementasiKebijakan

Page 205: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

193

Implementasi Kebijakan Publik

Sedangkan tahap evaluasi implementasi adalah evaluasi ter-hadap perencanaan implementasi, dengan cara mengukur, meni-lai, membandingkan antara pelaksanaan dengan rencana imple-mentasi (waktu, biaya, pelaksana, dan lain sebagainya.

Gambar 4.7 Evaluasi Pelaksanaan Implementasi

Page 206: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

194

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Kemudian, ada 3 macam kekuasaan yang diberikan kepadaPelaksana Kebijakan:1. Technical Discreation

Kelonggaran teknis untuk memberi kesempatan pada Pelak-sana Kebijakan untuk merubah cara/alat-alat supaya sesuaidengan situasi dan kondisinya.

2. Discreation In Social Planning : Membuat “plan” sesuai dengankondisinya.

3. Discreation In Reconciliation Of Interest: Penyelesaian sesuaikepentingan-kepentingan yang ada.

Gambar 4.8 Gaya Policy Implementor

Page 207: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

195

Implementasi Kebijakan Publik

Untuk itu, seorang implementor kebijakan harus memahamibahwa implementasi juga merupakan upaya membuat sistem yangdirencanakan untuk dapat operasional – teknis . Sistem tersebutdapat bersifat :• Simplicity : kewajaran dengan sifat yang sederhana dan mudah

untuk diamati dan diikuti• Accuealy : Sifat yang urut dan teratur dari rangkaian kegiatan

tersebut.• Usefulness : Usaha untuk menghindarkan pelaksanaan/ tiada

guna

Tabel 4.1 Tingkatan Pelaksanaan / Perencanaan

Kegiatan normative Planning

Ovecall policy (legislative policy)

Strategic planning

Top – management (management – policy)

Operational planning

Bureau or division policy (working poleing or other rules)

Beberapa tantangan yang akan dihadapi implementor dalammengimplementasikan suatu kebijakan adalah (Jones, 1984 :165):

Page 208: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

196

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1) Permasalahan-permasalahan dan kebutuhan secara terus-me-nerus didefinisikan kembali dalam proses kebijakan.

2) Pembuat kebijakan kadang-kadang mendefinisikan suatu per-masalahan yang dihadapi masyarakat yang sesungguhnya olehmasyarakat itu sendiri tidak dianggap sebagai masalah.

3) Program-program yang mempersyaratkan partisipasi antar lem-baga dan masyarakat sering menimbulkan intepretasi yangberbeda-beda dalam melihat tujuan, dan adanya inkonsistensiimplementasi terhadap tujuan program sering tidak diselesai-kan kembali.

4) Program diimplementasikan tanpa mempersiapkan diri untukmempelajari kegagalan.

5) Beberapa program disusun dan diimplementasikan tanpa men-definisikan permasalahan-permasalahan yang akan dihadapisecara jelas (bdk contoh dalam gambar pada bab-bab terda-hulu)

Karena faktor dominan dalam implementasi adalah pemerin-tah (birokrasi), maka implementasi kebijakan mengandung logikayang cenderung top-down, maksudnya menurunkan/menafsirkanalternatif-alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi alter-natif yang bersifat konkrit atau mikro. Sedangkan formulasi kebi-

Page 209: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

197

Implementasi Kebijakan Publik

jakan mengandung logika bottom up, dalam arti proses ini diawalidengan pemetaan kebutuhan publik atau pengakomodasian tun-tutan lingkungan lalu diikuti dengan pencarian dan pemilihan alter-natif cara pemecahannya, kemudian diusulkan untuk ditetapkan.

Agustino (2006:155) menerangkan bahwa di dalam kajian im-plementasi kebijakan dikenal dua pendekatan yaitu “Pendekatantop down yang serupa dengan pendekatan command and controldan pendekatan bottom up yang serupa dengan pendekatan themarket approach (Lester Stewart, 2000:108). Pendekatan topdown atau command and control dilakukan secara tersentralisasidimulai dari aktor di tingkat pusat dan keputusan-keputusan di-ambil di tingkat pusat. Sedangkan pendekatan top down bertolakdari perspektif bahwa keputusan-keputusan politik (kebijakan) yangtelah ditetapkan oleh pembuat kebijakan harus dilaksanakan olehadministratur atau birokrat yang berada pada level bawah (streetlevel bureaucrat)”.

Pendekatan bottom up lebih menyoroti implementasi kebijakanyang terformulasi dari inisiasi warga masyarakat. Argumentasi yangdiberikan adalah masalah dan persoalan yang terjadi pada leveldaerah hanya dapat dimengerti secara baik oleh warga setempat.Sehingga pada tahap implementasinya pun suatu kebijakan selalumelibatkan masyarakat secara partisipastif.

Page 210: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

198

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3. Faktor-Faktor yang Berpengaruh terhadap ImplementasiKebijakanBerdasarkan pemahaman konsep impementasi di atas, jelas

bahwa implementasi kebijakan merupakan kegiatan yang kompleksdengan begitu banyak faktor yang mempengaruhi keberhasilannya.Bagi George C.Edward III, untuk mengkaji implementasi kebijakanpublik, dimulai dengan mengajukan dua pertanyaan, yakni:1. What is the precondition for successful policy implementation?2. What are the primary obstacles to successful policy implemen-

tation?

Implementasi kebijakan sebagai suatu tahapan yang terletakdiantara perumusan kebijakan dan hasil-hasil atau konsekuensi-konsekuensi (Out put dan out comes) yang ditimbulkan oleh kebi-jakan. Edwars III menyebutkan “ ada empat (4) faktor yang salingberinteraksi dalam implementasi kebijakan, yaitu faktor komuni-kasi, faktor sumber daya, faktor disposisi atau sikap, dan faktorstruktur organisasi”.Masing-masing faktor tersebut akan dijelaskan sebagai berikut:a) Komunikasi ( Communication )

Komunikasi dapat diartikan sebagai suatu kegiatan usaha ma-nusia untuk menyampaikan yang menjadi pikiran dan perasaannya

Page 211: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

199

Implementasi Kebijakan Publik

kepada orang lain. Faktor komunikasi dianggap sebagai faktor yangsangat penting karena dalam setiap proses kegiatan yang meli-batkan setiap unsur manusia dan sumber daya akan selalu ber-usaha dengan permasalahan “bagaimana hubungan yang dilaku-kannya“.

Dalam implementasi menurut George C.Edward III (1980), ko-munikasi mempunyai peranan penting, tidak hanya bagi paraimplementor tetapi juga bagi policy maker. Untuk itu, penting ada-nya konsistensi komunikasi dari atas ke bawah yang tegas danjelas sehingga tidak ada kelonggaran bagi pelaksana untuk me-nafsirkannya berbeda, perlunya ketepatan dan keakuratan infor-masi kebijakan, informasi mengenai mekanisme dan aturan pe-laksanaan kebijakan disampaikan pada orang yang tepat, dan se-cara akurat diterima oleh para implementor. Banyak rintangan ter-letak pada jalur transmisi komunikasi pada proses implementasi,dan rintangan-rintangan tersebut dapat mengganggu implementasikebijakan.

Dengan demikian, dapat kita katakan bahwa efektivitas im-plementasi kebijakan juga terletak pada kualitas komunikasi dalaminstruksi/order, baik uraian dalam tugas pokok dan fungsi, designorganisasi/struktur koordinasi, interaksi, dan order kepada perso-nalia yang tepat, sehingga tidak menimbulkan kerancuan atau

Page 212: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

200

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tumpang tindih makna yang diintepretasikan yang memungkinkanorang memanfaatkan discreationary of power. Ukuran komunikasidi sini adalah komando untuk meng-implementasikan kebijakanmesti ditransmisikan kepada personalia yang tepat, dan komandoharus jelas, akurat, dan konsisten (konsistensi komunikasi sangatpenting sebab seringkali ditemukan adanya keputusan kontradiksiyang mengacaukan dan membuat frustasi staf.

Contoh

Page 213: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

201

Implementasi Kebijakan Publik

vPerpustakaan24vKearsipan23

v Pertanianv Ketahanan PanganPertanian & Ketahanan Pangan26

vKomunikasi & Informatika25

vvEnergi & Sumberdaya Mineral28vvKehutanan27

vvPerdagangan30

vvKelautan & Perikanan29

vvPerindustrian31

vStatistik22

vPemberdayaan Masy.& Desa21

vOtonomi Daerah, Pemilihan Umum, Adm.Keuangan, Perangkat Daerah, Kepegawaian & Persandian

20vKesbang & Pol.DM19

8 Bidang urusan26 Bidang Urusan

18171615141312

1110987

654321

NO

vKepemudaan & Olah Ragav Pariwisatav KebudayaanKebudayaan & Pariwisata

vPenanaman ModalvKoperasi & UKM

v Transmigrasiv Ketenaga kerjaanTenaga Kerja & TransmigrasivSosialvKB & KS

vPemberdayaan Perempuan & Perlindungan Anak

vKependudukan & Catatan SipilvPertanahanvLingkungan HidupvPerhubungan

vPerencanaan PembangunanvPenataan RuangvPerumahanvPekerjaan UmumvKesehatanvPendidikan

Urusan PilihanUrusan Wajib Daerah31 Bidang Urusan

(Sadhana, 2007, diadopsi dari PP 38 tahun 2007)

Page 214: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

202

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Berdasarkan PP 38 tahun 2007 tersebut, maka muncul PP 41tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah. Sebelumnyaadalah PP No 8 tahun 2003 (perubahan dari PP No.84 tahun2000). Rentang waktu perubahan tersebut relatif cepat, sehinggadapat dipahami bahwa sebagian daerah belum sempat menja-barkan PP 84/2000, sudah muncul PP No. 8/2003, kemudianmuncul lagi PP No 41 tahun 2007 . Bisa dibayangkan kebingungandi daerah dalam mengikuti aturan yang ada; konsekuensi waktu,biaya, tenaga dan cost social akibat perombakan desain organisasisecara terus menerus.

Aspek lain dalam PP 38 tahun 2007 adalah soal pembagianurusan wajib dan urusan pilihan yang lebih bersifat supplay drivendaripada demand driven. Misalnya urusan pertanahan, ketahananpangan dan pertanian, perikanan dan kelautan. Bagaimana apli-kasi urusan tersebut untuk wilayah DKI Jakarta, wilayah Kaliman-tan, NTT, NTB, dan lain-lain dengan tipologi daerah yang berbedaantara satu dengan yang lainnya.

Dengan demikian, PP 41/2007 tentang organisasi perangkatdaerah yang mengacu pada PP 38/2007 memiliki beberapa kele-mahan (petunjuk teknis perangkat organisasi daerah diatur denganPermendagri No.57 tahun 2007)

Page 215: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

203

Implementasi Kebijakan Publik

(Sadhana, 2007, dalam Pengkajian Kelembagaan Perangkat Daerah

Berdasarkan PP 38 & PP 41 Tahun 2007 Di Kota Probolinggo)

b) Faktor Sumber Daya (Resources)Sumber daya juga mempunyai peranan penting dalam imple-

mentasi kebijakan. Karena bagaimanapun jelas dan konsistensinyaketentuan atau aturan serta akuratnya komunikasi, namun jikapersonil yang bertanggung jawab melaksanakan kebijakan kurangmemiliki sumber-sumber untuk melakukan pekerjaan secara

KELEMAHAN PP 41/2007

• Pertama, Supply Driven bukan Demand Driven . Maksudnya, perumpunan urusan yang diwadahi dalam bentuk dinas ataubadan, kantor, inspektorat, dan rumah sakit cenderung merujukdepartementalisasi pemerintah pusat. Konsekuensinya, program daerah akancenderung menyesuaikan dengan suplai anggaran/program dari pemerintahpusat (supply driven), bukan kebutuhan riil masyarakat di daerah (demand driven).

• Kedua, kemunduran dalam pengarusutamaan lingkungan hidup.Bidang lingkungan hidup masuk ke rumpun urusan yang diwadahi dalambentuk badan atau kantor merupakan sebuah langkah mundur. Pasalnya, yang dibutuhkan saat ini justru penguatan struktur kelembagaan yang membidangi urusan tersebut untuk mendukung kampanye pengarusutamaanlingkungan hidup.

• Ketiga, kategorisasi besaran struktur organisasi belum menjawab problem kesenjangan insentif atau imbalan (reward) bagi pejabat daerah. PP 41/2007 (tetap) tidak membedakan eselon pejabat dengan beban dan tantangandaerah yang beragam. Akibatnya, seorang kepala dinas di KabupatenBanyuwangi dengan luas wilayah 5.782,5 km2 dan jumlah penduduk sekitar1,5 juta jiwa akan mendapat tunjangan struktural yang sama dengankoleganya di Kota Mojokerto yang hanya memiliki luas wilayah 16,46 km2 dandihuni 116,4 ribu jiwa.

Page 216: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

204

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

efektif, maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan bisaefektif.

Sumber-sumber dalam implementasi kebijakan yang dimaksudantara lain mencakup staf yang harus mempunyai keahlian dankemampuan melaksanakan tugas, perintah, dan anjuran atasan(pimpinan). Disamping itu, harus ada ketepatan atau kelayakanantara jumlah staf yang dibutuhkan dan keahlian yang harusdimiliki. Termasuk juga fasilitas yang merupakan sarana untukmengoperasionalisasikan implementasi suatu kebijakan yang me-liputi antara lain : gedung (kantor),peralatan, dan dana intensifyang kesemuanya akan memberikan pelayanan dalam implemen-tasi kebijakan.

Implementasi menjadi lebih rumit ketika dua atau lebih banyaktingkat pemerintah terlibat (bandingkan contoh pada bab III, Gbr.3.16 Masyarakat Pinggiran Sungai). Jika program yang dipilih atauditentukan merupakan program lintas sektoral, maka kesulitan per-tama adalah menentukan leading sector, bisa terjadi tarik menarikkepentingan yang berdampak pada penundaan implementasi ke-bijakan dan pembengkakan anggaran serta tumpang tindih tugasdan tanggung jawab. Sebaliknya, leading sector sudah jelas bahkansudah mengalokasikan dana namun memerlukan kerjasama de-ngan instansi lain untuk mendukung pelaksanaan program terse-

Page 217: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

205

Implementasi Kebijakan Publik

but. Misalnya analisis masalah pada gambar 3.16; air minum ber-sih, mental masyarakat (kebiasaan) atau pola hidup bersih, kese-hatan lingkungan (termasuk Tempat Mandi, Cuci dan Kakus). De-ngan demikian, intansi terkait adalah Dinas Kimpraswil/PekerjaanUmum, Dinas Kesehatan, dan instansi terkait lainnya. Juga peranmasyarakat setempat (Kelurahan/Desa, PKK, tokoh masyarakat,tokoh agama, LSM, dll)

c) Faktor DisposisiDisposisi diartikan sebagai sikap, kecenderungan, keinginan,

atau kesepakatan para implementor untuk melaksanakan kebija-kan. Jika implementasi suatu kebijakan ingin berhasil secara efektifdan efisien, para pelaksana tidak hanya harus mengetahui apayang dilakukan, tetapi juga harus mempunyai kemampuan untukmelaksanakan kebijakan tersebut.

Kebanyakan para implementor dapat melaksanakan imple-mentasi kebijakan dengan leluasa, karena adanya ketergantunganmereka terhadap otoritas para pembuat kebijakan. Sedangkan ba-gaimana cara para implementor melakukan keleluasaan tersebut,sebagian besar tergantung pada sikap atau disposisi mereka ter-hadap suatu kebijakan. Sikap tersebut dipengaruhi oleh panda-ngan mereka terhadap suatu kebijakan dan pengaruh kebijakan

Page 218: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

206

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

itu terhadap kepentingan-kepentingan organisasinya dan kepenti-ngan pribadinya.

d) Faktor Struktur Birokrasi (Bureaucratic Structure)Meskipun sumber-sumber untuk meng-implementasikan suatu

kebijakan sudah mencukupi dan para pelaksana memahami tujuandan bagaimana cara melaksanakannya, serta mereka pun mem-punyai keinginan untuk melakukannya, namun implementasi masihbelum efektif karena ketidakefektifan struktur birokrasi (diseffici-ensies bureaucratic structur) yang ada. Sebab keberhasilan im-plementasi kebijakan yang komprehensif membutuhkan kerja sa-ma yang baik dari berbagai pihak. Sebab adanya fragmentasi or-ganisasi (organisasi yang terpecah-pecah) dapat merintangi koor-dinasi yang diperlukan untuk mengimplementasikan suatu kebi-jakan yang kompleks. Inefisiensi struktur birokrasi juga dapat mem-boroskan sumber-sumber daya yang langka, terjadinya kekacauandan kebingungan yang kesemuanya akan mengarah pada penyim-pangan pelaksanaan kebijakan dari tujuannya.

Struktur birokrasi ini mencakup aspek-aspek: struktur organi-sasi, pembagian kewenangan, hubungan antara unit-unit organisasiyang ada dalam organisasi bersangkutan, dan hubungan organisasidengan organisasi luar.

Page 219: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

207

Implementasi Kebijakan Publik

Contoh

Page 220: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

208

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Contoh pelayanan di atas menggambarkan bagaimana rumit-nya alur birokrasi yang harus dilewati untuk pengurusan SIUP de-

Page 221: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

209

Implementasi Kebijakan Publik

ngan berbagai konsekuensinya, kualitas SDM, disposisi, dan pe-luang menggunakan diskresi.

Berdasarkan uraian mengenai faktor-faktor yang mempenga-ruhi implementasi kebijakan publik, kita dapat mencatat beberapahal penting bagi implementasi suatu kebijakan publik yaitu :a. Akurasi keputusan dan pola koordinasi implementasi kebija-

kan. Semakin akurat keputusan kebijakan dan komando im-plementasi ditransmisikan kepada pelaksana kebijakan, se-makin tinggi probabilitas pelaksana mengimplementasikan.Sebab kesalahan transmisi adalah sebab utama kegagalanimplementasi, yakni terjadi distorsi komunikasi.

b. Komitmen dari seluruh jajaran implementor kebijakan. Jika me-reka yang terlibat didalam berbagai macam tahap proses im-plementasi setujuh dengan sebuah kebijakan, maka lebih me-mungkinkan untuk men-transmisikan komunikasi kebijakantersebut secara akurat.

c. Kualitas sumber daya ’the periphery’. Para pembuat keputusantingkat tinggi mesti bergantung pada orang lain untuk men-transmisikan dan menjalankan keputusan dan komando. Jikakebijakan kurang jelas, maka dapat memberi peluang untukintepretasi secara bebas sesuai diskresi implementor, yangmungkin memakai diskresinya untuk mengabaikan atau

Page 222: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

210

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

mendistorsikannya. Karena itu keputusan harus akurat danjelas.

d. Ukuran kelompok dan tingkat kohesivitasnya. Berbagai perin-tah implementasi lebih mudah untuk ditransmisi-kan secaraakurat jika sebuah kelompok orang yang relatif kecil dan ko-hesif bertanggung jawab atas implementasi. Sebaliknya, se-makin banyak orang yang terlibat/dicapai dengan komunikasi,dan semakin banyak lapisan birokrasi yang harus dilalui dalammengkomunikasikan sebuah kebijakan, maka semakin tinggiprobabilitas distorsi (bdk. Gambar pada hlm. 74) .

e. Kohesivitas kelompok juga ditentukan oleh pola komunikasilangsung atau tidak langsung (dengan perantara. Jika komu-nikasi implementasi kebijakan secara langsung, maka pesanditransmisikan secara akurat. Tetapi, ketika para pejabar ber-sifat anonimitas untuk melayani tujuan akhir politik atau pribadimemakai alat tidak langsung untuk berkomunikasi dengan pa-ra implementor (semacam pihak ketiga), maka probabilitasdistorsi secara signifikan meningkat.

f. Komunikasi implementasi yang tidak konsisten atau kurangjelas, disebabkan oleh kompleksitas kebijakan publik, masalahmemulai program baru, dan tujuan ganda dari berbagai kebi-jakan. Inkonsistensi dan ambiguitas juga terjadi karena konflik

Page 223: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

211

Implementasi Kebijakan Publik

berbagai kepentingan. Semakin besar jumlah kepentingan ber-saing yang ingin mempengaruhi implementasi sebuah kebija-kan, semakin besar kesempatan berbagai perintah implemen-tasi tidak konsisten. Apalagi jika para pembuat keputusan tidakmemisahkan kepentingan individual/kelompok dari kepenti-ngan publik, atau membiarkan sebuah keputusan tidak jelas,maka semakin tinggi probabilitas keputusannya muncul men-jadi tidak konsisten.

4. Model Strategi Implementasi Kebijakan PublikAda beberapa model implementasi kebijakan yang bisa terjadi

sama atau berbeda antara satu dengan yang lainnya karena dipe-ngaruhi oleh ruang dan waktu. Tetapi setiap model pada hakikatnyaberusaha menggambarkan proses implementasi kebijakan untukbisa dilaksanakan secara efektif. Misalnya pandangan yang dike-mukakan Parson (1997: 463) yang secara garis besar membagiperkembangan model implementasi menjadi empat tahap yaitu:1) Model analisis kegagalan: memandang implementasi sebagai

proses interaksi antara penyusunan tujuan dengan tindakan(Pressman dan Widalvsky: 1973); implementasi sebagai politikadaptasi saling menguntungkan (MC Laughlin: 1975); imple-mentasi sebagai bentuk permainan.

Page 224: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

212

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2) Model rasional (top down) untuk mengidentifikasi faktor-faktormana yang mermbuat implementasi sukses. Beberapa tokohdalam padangan ini, antara lain : Van Mater dan Van Horn(1975) yang berpandangan bahwa implementasi perlu mem-pertimbangkan isi atau tipe kebijakan; kemudian Hood (1976)yang mengasumsikan implementasi sebagai administrasi yangsempurna; sementara Paul Sabatier dan Mazmanian (1979)melihat implementasi dari kerangka analisisnya; dan Grindle(1980) memandang implementasi sebagai proses politik danadministrasi.

3) Model transisi (pendekatan Bottom Up): merupakan kritikanterhadap model pendekatan top-down dalam kaitannya denganpentingnya faktor-faktor lain dan interaksi antara pemerintahdengan warganya (Lipski 1971); implementasi sebagai prosesyang disusun melalui konflik dan tawar menawar (Wetherleydan Lipski; 1977); implementasi harus memakai multiple fra-meworks (Elmond, 1979); implementasi harus dianalisis dalamkonteks institutional structures (Hjern et. Al, 1978); implemen-tasi merupakan proses alur (Smith, 1973).

4) Pendekatan Campuran/hasil sintesis berbagai teori (hybridtheories); Konsep-konsep sintesis tersebut antara lain: imple-mentasi merupakan sebuah evolusi (Majone dan Wildavsky,

Page 225: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

213

Implementasi Kebijakan Publik

1984); implementasi sebagai pembelajaran (Browne dan Wil-davsky 1984); implementasi sebagai policy action continuum(Lewis dan Flynn, 1978, 1979; Barrel dan Fudge, 1981); im-plementasi sebagai sircular leadership (Nakamura dan Small-wood 1980); implementasi sebagai hubungan antar organisasi(Toole dan Montjoy 1984); implementasi sebagi teori kontigensi(Alexander 1985) dan lain sebagainya.

Gambar 4.9 Jenis Pendekatan dan Teknik Implementasi

Page 226: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

214

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

4.1. Pendekatan Implementasi Sistem Rasional (Top-Down)Menurut Parsons (2006), model implementasi inilah yang pa-

ling pertama muncul. Pendekatan top down memiliki pandangantentang hubungan kebijakan implementasi seperti yang tercakupdalam Emile karya Rousseau : “Segala sesuatu adalah baik jikadiserahkan ke tangan Sang Pencipta. Segala sesuatu adalah burukdi tangan manusia”. Sehingga model rasional ini berisi gagasanbahwa implementasi adalah menjadikan orang melakukan apa-apa yang diperintahkan dan mengontrol urutan tahapan dalamsebuah sistem. Demikianpun Mazmanian dan Sabatier (1983) ber-pendapat bahwa implementasi top down adalah proses pelaksa-naan keputusan kebijakan mendasar.

Beberapa ahli yang mengembangkan model implementasi ke-bijakan dengan perspektif top down adalah sebagai berikut : 

1) Van Meter dan Van HornMenurut Meter dan Horn (1975) dalam Nugroho (2008), im-

plementasi kebijakan berjalan secara linear dari kebijakan publik,implementor dan kinerja kebijakan publik. Beberapa variabel yangmempengaruhi kebijakan publik adalah sebagai berikut : 

Page 227: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

215

Implementasi Kebijakan Publik

1. Aktifitas implementasi dan komunikasi antar organisasi 2. Karakteristik agen pelaksana/implementor 3. Kondisi ekonomi, sosial dan politik 4. Kecendrungan (dispotition) pelaksana

Model ini disebut sebagai A Model of the Policy Implementa-tion Process (Model Proses Implementasi Kebijakan). Menurut pen-dapat mereka, jalan yang menghubungkan antara kebijakan danprestasi kerja dipisahkan sejumlah variabel bebas yang berkaitan,yaitu :1) Ukuran dan tujuan kebijakan2) Sumber-sumber kebijakan3) Ciri-ciri atau sifat badan/instansi pelaksana4) Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pe-

laksanaan5) Sikap para pelaksana6) Lingkungan sosial, ekonomi dan politik

Page 228: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

216

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

4.10 Model Yang Dikembangkan Oleh Van Meter & Van Horn

2) George Edward III Menurut Edward III (1980) dalam Yousa (2007), salah satu

pendekatan studi implementasi adalah harus dimulai dengan per-nyataan abstrak, seperti yang dikemukakan sebagai berikut, yaitu: a) Apakah yang menjadi prasyarat bagi implementasi kebijakan? b) Apakah yang menjadi faktor penghambat utama bagi keber-

hasilan implementasi kebijakan?

Page 229: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

217

Implementasi Kebijakan Publik

Sehingga untuk menjawab pertanyaan tersebut di atas, Ed-ward III, mengusulkan 4 (empat) variable yang sangat mempe-ngaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yaitu :(1) Communication (komunikasi) ; komunikasi merupakan sarana

untuk menyebarluaskan informasi, baik dari atas ke bawahmaupun dari bawah ke atas. Untuk menghindari terjadinya dis-torsi informasi yang disampaikan atasan ke bawahan, perluadanya ketetapan waktu dalam penyampaian informasi, harusjelas informasi yang disampaikan, serta memerlukan ketelitiandan konsistensi dalam menyampaikan informasi 

(2) Resourcess (sumber-sumber) ; sumber-sumber dalam imple-mentasi kebijakan memegang peranan penting, karena im-plementasi kebijakan tidak akan efektif bilamana sumber-sum-ber pendukungnya tidak tersedia. Yang termasuk sumber-sumber dimaksud adalah : a) staf yang relatif cukup jumlahnya dan mempunyai keahlian

dan keterampilan untuk melaksanakan kebijakan b) informasi yang memadai atau relevan untuk keperluan im-

plementasi c) dukungan dari lingkungan untuk mensukseskan imple-

mentasi kebijakan 

Page 230: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

218

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

d) wewenang yang dimiliki implementor untuk melaksanakankebijakan. 

(3) Dispotition or Attitude (sikap) ; berkaitan dengan bagaimanasikap implementor dalam mendukung suatu implementasi ke-bijakan. Seringkali para implementor bersedia untuk meng-ambil insiatif dalam rangka mencapai kebijakan, tergantungdengan sejauh mana wewenang yang dimilikinya 

(4) Bureaucratic structure (struktur birokrasi) ; suatu kebijakanseringkali melibatkan beberapa lembaga atau organisasi da-lam proses implementasinya, sehingga diperlukan koordinasiyang efektif antar lembaga-lembaga terkait dalam mendukungkeberhasilan implementasi. 

3) Mazmanian dan Paul Sabatier Mazmanian dan Sabatier (1983), mendefinisikan implementasi

sebagai upaya melaksanakan keputusan kebijakan, sebagaimanapendapat mereka : 

“Implementation is the carrying out of basic policy deci-sion, usually incorporated in a statute but wich can alsotake the form of important executives orders or court deci-

Page 231: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

219

Implementasi Kebijakan Publik

sion. Ideally, that decision identifies the problem(s) to bepursued, and, in a vaiety of ways, ‘structures’ the imple-mentation process”. 

Menurut model ini, implementasi kebijakan dapat diklasifika-sikan ke dalam tiga variabel (Nugroho, 2008), yaitu: a) Variabel independen : yaitu mudah-tidaknya masalah diken-

dalikan yang berkenaan dengan indikator masalah teori danteknis pelaksanaan, keragaman objek dan perubahan sepertiapa yang dikehendaki. 

b) Variabel intervening : yaitu variable kemampuan kebijakan un-tuk menstrukturkan proses implementasi dengan indikator ke-jelasan dan konsistensi tujuan

c) Variabel dependen : yaitu variable-variabel yang mempengaruhiproses implementasi yang berkenaan dengan indikator kondisisosial ekonomi dan teknologi, dukungan publik, sikap dan ri-sorsis konstituen, dukungan pejabat yang lebih tinggi dan ko-mitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat pelaksana.

Page 232: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

220

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 4.11 Model Yang Dikembangkan Daniel Mazmanian danPaul A.Sabatier

Model ini disebut Frame Work for Implementation Analysis (ke-rangka analisis kebijakan) yang menekankan pada analisis danidentifikasi variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan for-mal pada keseluruhan proses implementasi. Yang perlu diperhati-kan dalam menggunakan kerangka analisis ini adalah tahapan

Page 233: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

221

Implementasi Kebijakan Publik

analisis yang termasuk implementasi adalah kolom A, B dan C;sedangkan analisis dampak sudah menjadi bagian dari analisisevaluasi kebijakan.

Ketiga kelompok variabel tersebut mengakumulasi enam (6)syarat yang diperlukan bagi implementasi kebijakan secara opti-mal, yaitu :a. Adanya tujuan yang ditetapkan secara sah, jelas dan konsistenb. Digunakannya teori kausal yang memadai/tepat pada setiap

perumusan dan implementasi kebijakan yaitu yang menghu-bungkan perubahan perilaku kelompok sasaran dengan ter-capainya tujuan akhir yang diinginkan.

c. Proses implementasi yang distruktur secara legal (misalnya:adanya landasan hukum yang kuat untuk memaksakan berla-kunya kebijakan, didukung dengan adanya seperangkat pe-doman pelaksanaan/petunjuk yang jelas, reward and punish-ment bagi yang menolak kebijakan) untuk mendorong kepa-tuhan dari para pejabat pelaksana dan kelompok sasaran.

d. Perlu komitmen dan kecakapan (politik dan manajerial) daripara aparat pelaksana untuk memanfaatkan dan mengelolasumber-sumber demi tercapainya tujuan kebijakan.

e. Dukungan politik dari para pemegang kekuasaan (eksekutif-legislatif) dan kelompok kepentingan.

Page 234: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

222

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

f. Prioritas pelaksanaan tujuan kebijakan pokok tidak boleh ter-ganggu oleh adanya kebijakan lain yang bertentangan; atauadanya perubahan kondisi sosial-ekonomi tidak boleh meng-anggu secara substansial terhadap pelaksanaan teknis dandukungan politik serta teori sebab-akibat dari pelaksanaankebijakan/program yang ada

4) Model Grindle Menurut Grindle (1980) (dalam Wibawa,1994), implementasi

kebijakan ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementa-sinya. Ide dasarnya adalah setelah kebijakan ditransformasikan,barulah implementasi kebijakan dilakukan. Keberhasilannya di-tentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut. Isi kebijakan, mencakup hal-hal sebagai berikut : a. Kepentingan yang terpengaruh oleh kebijakan b. Jenis manfaat yang akan dihasilkan c. Derajat perubahan yang diinginkand. Kedudukan pembuat kebijakan e. Pelaksana program f. Sumber daya yang dikerahkan 

Page 235: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

223

Implementasi Kebijakan Publik

Sementara itu, konteks implementasinya adalah : (1) Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat  (2) Ka-rakteristik lembaga dan penguasa, (3) Kepatuhan dan daya tanggap.

Model Grindle ini lebih menitik beratkan pada konteks kebija-kan, khususnya yang menyangkut dengan implementor, sasarandan arena konflik yang mungkin terjadi di antara para aktor imple-mentasi serta kondisi-kondisi sumber daya implementasi yangdiperlukan.

Gambar 4.12 Diagram Grindle

Page 236: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

224

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Satu hal yang harus diperhatikan dalam menggunakan modelanalisis Grindle adalah yang menjadi kajian implementasi adalahkonten kebijakan dan konteks implementasi. Sedangkan hasil akhirdan pengukuran kinerja sudah termasuk kajian evaluasi. Dengandemikian, dalam penelitian mengenai kajian implementasi kebi-jakan publik, fokus penelitiannya bisa terarah sehingga hasil ana-lisisnya juga tidak bias.

Selain itu, ada juga beberapa ahli lain yang mengkaji imple-mentsi kebijakan dengan pendekatan rasionalitas, yaitu :

5) C. Hood, Limits to Administration, 1976Menurut Hood ada lima syarat bagi implementasi kebijakan

yang sempurna, yaitu :a. Organisasi pelaksana harus dibuat menterupai organisasi mi-

liter dengan hanya satu garis komando dan kewenangan yangjelas

b. Semua norma harus di paksakan berlakunya dan harus sesuaidengan tujuan yang ditetapkan sebelumnya

c. Semua pegawai harus mau melaksanakan tugas sebagaimanayang telah diperintahkan

Page 237: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

225

Implementasi Kebijakan Publik

d. Harus ada komunikasi yang sempurna baik antara organisasi/unit-unit yang ada di dalam maupun luar yang terlibat

e. Tiadanya tekanan waktu

6) L. A. Gunn, 1978 why is implementation so difficult ?,Hampir sama pandangan Gunn dengan Hood diatas, ia me-

nyatakan bahwa apabila pelaksanaan kebijakan ingin berhasil ma-ka harus dipenuhi 10 syarat sebagai berikut :a. Kondisi lingkungan diluar organisasi/agensi pelaksanaan ke-

bijakan tidak boleh menghambat atau merintangi pelaksanaankebijakan

b. Harus tersedia waktu dan sumber-sumber yang cukup bagipelaksanaan kebijakan

c. Semua sumber-sumber yang diperlukan harus benar-benar ti-dak ada hambatan dalam penyediannya terutama pada setiaptahapan pelaksanaannya

d. Kebijakan yang hendak diimplementasikan harus didasarkanpada teori sebab akibat yang valid

e. Hubungan sebab akibat tersebut bersifat langsung, sedangkanhubungan yang bersifat intervensi sangat kecil

Page 238: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

226

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

f. Hanya ada satu agensi pelaksana tunggal yang tidak tergan-tung pada agensi lain bagi pelaksana yang berhasil, dan bilaintervensi agensi lain diperlukan maka hubungan ketergantu-ngan adalah minimal dan kurang penting

g. Adanya pengertian dan persetujuan yang sempurna atas tujuanyang hendak dicapai, dan hal ini terus dipertahankan padaseluruh proses implementasi.

h. Dalam proses pelaksanaan kebijakan, setiap pihak yang terli-bat harus memahami tugas yang telah ditetapkan secara rincidan pentahapanyang sempurna

i. Adanya komunikasi dan koordinasi yang sempurna diantarapelbagai unsur dan agensi yang terlibat dalam pelaksanaankebijakan tersebut

j. Mereka yang memegang kekuasaan pelaksanaan kebijakandapat menuntut dan memperoleh kepatuhan sempurna ke-pada semua pelaksana atas pelaksaan efektif kebijakantersebut.

- Beberapa Kelemahan Pendekatan Atas- Bawaha. Secara Umum :

(1) Persyaratan harus ada tujuan yang jelas dan konsistenadalah suatu kesalahan karena sangat sedikit sekali

Page 239: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

227

Implementasi Kebijakan Publik

kebijakan yang mempunyai atau bisa memenuhi per-syaratan ini, bahkan seringkali kebijakan itu mempu-nyai tujuan yang berbeda satu sama lain

(2) Pendekatan atas bawah cenderung bersifat linear yangsangat mengandalkan pada kondisi status quo di manasemua hal harus dalam keadaan ceteris-paribus, ber-sifat statis dan tidak memberi peluang bagiadanya per-ubahan kebijakan

b. Secara Khusus :(1) Karena kebijakan banyak ditentukan dari atas (sen-

tral,perspektif elit di pusat) seringkali mengabaikan pe-ranan aktor-aktor yang lain (terutama yang ada di ba-wah) seperti peran aktor lokal, pihak swasta, dan policysubsytem yang lainya.

(2) Sulit diterapkan pada situasi dimana tidak ada satukebijakan atau agensi tunggal yang dominan, atau ka-rena tiadanya arahan dari pemerintah atau aktor pe-laksana yang berkeahlian

(3) Mengabaikan peran dan strategi pelaksanaan yangdipergunakan oleh aktor pelaksana yang ada dibawah(birokrat lokal), kelompok sasaran dsb. Untuk menye-suaikan dan atau mengubah kebijakan yang terpusat

Page 240: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

228

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tsb. Sesuai dengan kepentingan dan tujuan merekasendiri

(4) Memisahkan proses formulasi kebijakan dengan im-plementasi adalah salah arah dan tidak perlu, karenadalam banyak hal dan realitas keduanya terkait erat,saling tergantung dan banyak organisasi terlibat dalamkedua proses tersebut dan selain itu banyak aktor pe-laksana lokaL dan kelompok sasaran terjadi hubunganyang erat satu sama lain. Dengan kata lain sangat sulitmengisolasi kebijakan; ada aksi – pasti ada reaksi;seringkali kebijakan itu berubaha begitu ia implemen-tasikan; oleh karena itulah maka kita perlu melihatimplementasi kebijakan itu sebagai sesuatu yang ber-sifat evolutif ( policy evoluation).

4.2. Pendekatan Implementasi Kebijakan Bottom UpModel implementasi dengan pendekatan bottom up muncul

sebagai kritik terhadap model pendekatan rasional (top down).Parsons (2006), mengemukakan bahwa yang benar-benar pentingdalam implementasi adalah hubungan antara pembuat kebijakandengan pelaksana kebijakan. Model bottom up adalah model yang

Page 241: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

229

Implementasi Kebijakan Publik

memandang proses sebagai sebuah negosiasi dan pembentukankonsensus. Masih menurut Parsons (2006), model pendekatanbottom up menekankan pada fakta bahwa implementasi di lapa-ngan memberikan keleluasaan dalam penerapan kebijakan. 

Ahli kebijakan yang lebih memfokuskan model implementasikebijakan dalam persfektif bottom up (bawah – atas), antara lainB. Hjern dan D. Porter, implementation Structures : A New Unit ofAdministrative Analysis, 1981Tipifikasi pendekatan bawah-atas ini adalah sebagai berikut :1) Mengembangkan suatu metodologi kebijakan (baik untuk pe-

rumusan maupun implementasi) yang lebih mengedepankanhubungan antar-subyek, yang seringkali disebut sebagai policynetworks atau implementation structures

2) Acuan analisis bukan berdasarkan pada suatu program peme-rintah, tetapi in put dari sejumlah aktor yang memandang/memperhatikan dengan sungguh-sungguh problema kebijakandan strategi untuk mengatasinya, menilai secara relatif pen-tingnya berbagai program pemerintah yang bersaing denganprogram dari pihak swasta dan kekuatan-kekuatan pasar dalammemecahkan masalah tersebut.

Page 242: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

230

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3) Bebas menilai ; sebab tidak berangkat dari satu fokus perma-salahan yang harus dipecahkan atau dicarikan jalan keluarnya,maka para penganut pendekatan ini merasa memiliki kebe-basan untuk menilai semua dampak (yang tidak diinginkan)pelaksanaan kebijakan pemerintah dan swasta

4) Mampu menghadapi sejumlah besar wilayah problema kebi-jakan walaupun tidak semua merupakan kebijakan yangunggul/utama

5) Fokusnya pada pilihan strategi : maka pelbagai macam strategipemecahan masalah dapat diperlukan (diperdebatkan mutu-nya) diantara aktor-aktor tersebut.

Ciri umum para analis implementasi kebijakan yang menggu-nakan pendekatan bottom up adalah :a. Para penganut/penganjur pendekatan bawah – atas mempu-

nyai komitmen yang tinggi pada usaha mengembangkan me-tode perumusan danpelaksanaan kebijakan dengan memen-tingkan hubungan antar – subyek (aktor kebijakan)

b. Mempunyai kepedulian pada pelbagai bidang kebijakan (policyareas) yang banyak melibatkan para aktor dan organisasi baikpublik maupun privat

Page 243: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

231

Implementasi Kebijakan Publik

c. Mekanisme implementation structures dimulai dari:1) Mengidentifikasi jaringan kerja para aktor kebijakan yang

terlibat dalam pelaksanaan kebijakan di satu atau bebe-rapa daerah dan menanyakan kepada mereka tentang tu-juan, strategi, aktivitas dan hubungan-hubungan mereka;

2) Memanfaatkan policy networks untuk meng-identifikasikanaktor-aktor lokal, regional, dan nasional yang terlibat dalamperencanaan, penganggaran,dan pelaksanaan programpemerintah dan non pemerintah yang relevan.

d. Memberi peluang adanya mekanisme perpindahan aktor ke-bijakan dari birokrasi garis depan (level bawah)—ke—perumuskebijakan puncak (level atas ) baik disektor publik maupunsektor privat/swasta.

- Kelebihan Pendekatan Bawah-Atas1) Penerapan metode jaringan antar-subyek yang luas pada

tingkat lokal (dan juga regional) ternyata sukses diterapkanpada pelbagai bidang kebijakan. Struktur implementasiyang terlibat dalam proses implementasi mampu melaku-kan hubungan dan interaksi dan berhasil mencapai tujuanprogram/kebijakan.

Page 244: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

232

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2) Mampu mengkaji bagaimana pelbagai aktor klebijakanmempersepsi masalah dan mengembangkan strategi un-tuk mengatasinya

3) Para aktor kebijakan mempunyai kebebasan mengkaji ber-bagai macam kebijakan atau program pemerintah danswasta

4) Karena terfokus pada strategi yang dikembangkan olehbanyak aktor maka pendekatan ini lebih mampu dan ber-hasil memanfaatkan interaksi strategis sepanjang waktu

- Kelemahan Pendekatan Bawah-Atas1) Terlampau memusatkan diri pada tujuan dan strategi aktor-

aktor yang ada dipinggiran (bawah) dengan mengabaikanpengaruh tidak langsung dari aktor yang ada di pusat (atas)

2) Terlampau melihat pada distribusi nilai utama (preferensi)dan sumber-sumber yang ada sekarang serta keterlibatanaktor yang ada sekarang sebagai implementation struc-ture tanpa melihat dan mengkaji usaha-usaha yang dila-kukan oleh individu-individu lain sebelumnya yang jugamempunyai pengaruh terhadap proses implementasi ke-bijakan yang ada sekarang.

Page 245: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

233

Implementasi Kebijakan Publik

3) Gagal berangkat dari teori eksplisit tentang faktor-faktoryang mempengaruhi kepentingan para aktor, karena ter-lampau terfokus pada persepsi dan aktivitas aktor yangterlibat, sehingga melupakan analisisnya terhadap faktor-faktor yang secara tidak langsung berpengaruh terhadapperilaku mereka yang mungkin tidak disadarinya, sepertimisalnya faktor sosial, ekonomi, hukum, dsb.yang men-struktur persepsi dan perilaku partisipasi aktor-aktor ter-sebut.

4) Kurang mampu menilai efektivitas pelaksana suatu kebi-jakan karena kurang memuaskan perhatiannya pada se-jauh mana kebijakan formal yang ada itu telah dilaksana-kan. Pendekatan ini lebih banyak memusat-kan perhati-annya pada pemetaan secara tepat strategi para aktor da-lam mengkaji atau memahami interaksi strategis yangmereka lakukan dalam suatu masalah kebijakan tertentu.

4.3. Pendekatan Implementasi Analisis KegagalanPressman dan Wildavsky, Implementation, 1973, mengkaji usa-

ha-usaha yang dilakukan oleh pemerintah kota Oakland di Califor-nia dalam melaksanakan kebijakan/program pembangunan eko-

Page 246: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

234

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

nomi bagi masyarakat kota Oakland. Hasil penelitian mereka me-nunjukkan kebijakan tersebut gagal dilaksanakan. Kesimpulan ter-sebut diperoleh setelah mewawancarai aktor-aktor yang terlibatdalam pelaksanaan kebijakan tersebut, menilai hasil kebijakannyadan mengkaji sebab-sebab kegagalan tersebut. Menurut keduanya,suatu kebijakan merupakan “a hyphothesis containing initial con-ditions and predicted consequences. If X is done at time t1,then Ywill result at time t2”. Karena itu Implementasi merupakan “ a pro-cess of interaction between the settings of goals and actions,geared to achieve them” pada prinsipnya, implementasi adalahmerupakan suatu kecakapan atau kemampuan untuk mewujudkanhubungan sebab akibat sehingga kebijakan yang telah dibuat dapatmemberikan hasil.

Implementasi menjadi semakin tidak efektif (gagal diwujud-kan) bila hubungan yang ada diantara berbagai agensi yang terlibatdalam implementasi kebijakan tersebut terjadi ‘defisit’. Oleh karenaitulah maka kebijakan yang gagal dilaksanakan itu perlu dikaji/dianalisis untuk dicarikan cara pemecahanya, yaitu : tujuan kebi-jakan harus didefinisikan dengan jelas dan difahami oleh semuapihak ; sumber-sumber yang diperlukan harus tersedia dengancukup, rantai komando harus dapat menyatukan dan mengawasi

Page 247: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

235

Implementasi Kebijakan Publik

semua sumber : sistem komunikasi harus dapat berjalan secaraefektif, pengawasan yang ketat harusdilakukan terhadap individudan organisasi yang terlibat dalam proses pelaksanaan kebijakantersebut.

Pengalaman kegagalan implementasi kebijakan pembangunanekonomi kota Oakland mendorong kedua peneliti untuk menya-rankan kepada perumus kebijakan bahwa untuk melaksanakansuatu kebijakan agar berhasil perlu diterapkan pendekatan atas –bawah (dalam Islamy, 2001:31)

4.4. Pendekatan Implementasi Sinergi/HibridaModel yang mensinergikan pelbagai pendekatan sesuai de-

ngan jenis dan tujuan kebijakannya. Menurut tokoh pendekatanini, pendekatan top down dan bottom up (dengan kelebihan dankelemahannya) seringkali meng-abaikan kompleksitas proses im-plementasi. Oleh karena itu para pakar Hibryd mencoba meman-faatkan kekuatan yang ada pada keduanya dengan menghilangkanatau meminimalkan kelemahanya, diantaranya adalah:1) G. Majone dan A. Wildavsky, 1978, Implementation as Evolu-

tion (implementasi kebijakan sebagai suatu proses evolusi)Karena itu, tahapannya adalah: a) redefinisi tujuan/sasaran

Page 248: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

236

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

dan reinterpretasi dampak; b) proses implementasi tidak dapatdipisahkan dengan tahapan-tahapan formulasi kebijakanmenggabungkan tujuan dengan dampak, c) implementasi ke-bijakan adalah proses tanpa akhir ; formulasi kebijakan — pe-laksanaan — reformulasi — pelaksanaan dst.

2) A. Browne dan A. Wildavsky,1984, implementation as learn-ing. Implementasi kebijakan dipandang sebagai proses belajartanpa akhir , proses pencarian terus menerus yang dilakukanpelaksana sebagai usaha untuk memperbaiki pencapaian tu-juan dan menemukan tekhnik pelaksanaan program yang lebihhandal. Tidak ada tujuan akhir dalam proses implementasi,dimana setiap tahap merupakan penyempurnaan pada tahapberikutnya.

3) B. Browne dan D.O.Porter , 1981 implementation as structures,yaitu unit-unit aksi (pelaksana) yang bertujuan untuk melak-sanakan dengan melibatkan secara penuh anggota-anggotaunit aksi. Suatu struktur implementasi terdiri dari sejumlah ang-gota organisasi yang memendang suatu kebijakan/programsebagai kepentingan mereka yang paling primer. Proses im-plementasi kebijakan dilihat sebagai kompleksitas organisasi,penetapan sendiri pihak-pihak yang terlibat . keragaman tujuanmotif , dan diskresi lokal.

Page 249: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

237

Implementasi Kebijakan Publik

4) S. Barret dan C.Fudge, 1981, implementation as outcomes.Artinya, implementasi kebijakan tidak sekedar dilihat sebagaiperwujudan tujuan kebijakan, atau sekedar hubungan hierarkisantara pimpinan (sebagai pembuat kebijakan) dengan bawa-han (sebagai pelaksana kebijakan), tetapi merupakan suatukondisi dan posisi di mana pembuat kebijakan dan pelaksanakebijakan adalah sejajar dan keduanya melakukan pertukaran,menciptakan suasana yang kondusif dan kompak bagi imple-mentasi kebijakan yang berhasil.

5) Ahli lainnya dalam persfektif hibryd adalah Adam Smith; Imple-mentation as Interaction.

Menurut Smith (1973), Implementasi kebijakan, menurut mo-del interaktif tersebut diatas, bukanlah merupakan suatu prosesyang linear. Paling tidak, implementasi kebijakan dipengaruhi olehempat variabel, yaitu : a. Idealized policy : yaitu pola interaksi yang digagas oleh perumus

kebijakan dengan tujuan untuk mendorong, mempengaruhidan merangsang target group untuk melaksanakannya 

b. Target groups : yaitu bagian dari policy stake holders yang di-harapkan dapat mengadopsi pola-pola interaksi sebagaimana

Page 250: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

238

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

yang diharapkan oleh perumus kebijakan. Karena kelompokini menjadi sasaran dari implementasi kebijakan, maka diha-rapkan dapat menyesuaikan pola-pola perilakukan dengan ke-bijakan yang telah dirumuskan.

c. Implementing organization : yaitu badan-badan pelaksana yangbertanggung jawab dalam implementasi kebijakan. 

d. Environmental factors : unsur-unsur di dalam lingkungan yangmempengaruhi implementasi kebijakan seperti aspek budaya,sosial, ekonomi dan politik.

Karena itu harus disadari bahwa pelaksanaan suatu kebijakantidak selalu mulus, tensi/ketegangan (konflik, penolakan) bisamuncul akibat adanya interaksi ke 4 komponen tersebut. Ketega-ngan-ketegangan tadi perlu dihilangkan dengan diadakannya tran-saksi diantara pihak-pihak terkait sehingga menghasilkan institusi-institusi baru yang disepakati. Feed back/umpan balik diharapkanbisa dimanfaatkan untuk memperbaiki kinerja implementasi kebi-jakan dan sekaligus dapat dipakai oleh pihak-pihak terkait sebagaiupaya memperbaiki proses perumusan kebijakan berikutnya.

Page 251: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

239

Implementasi Kebijakan Publik

Sumber: Smith, 1973 (dalam Islamy, 2001, 39)

Gambar 4.13 Model Interaksi, Smith

5. Catatan KritisTahapan implementasi sebuah kebijakan merupakan tahapan

yang krusial, karena tahapan ini menentukan keberhasilan sebuah

Page 252: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

240

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kebijakan. Karena itu, implementasi perlu dipersiapkan denganbaik dengan mempertimbangkan berbagai komponen yang mem-pengaruhi pencapaian tujuan dan dampak yang diharapkan. Untukitu, para ahli mengidentifikasi berbagai komponen yang mempe-ngaruhi keberhasilan implementasi sebuah kebijakan. Komponen-komponen tersebut dapat dikelompokkan atas tiga (3) yaitu:1) Isi atau content kebijakan tersebut. Kebijakan yang baik dari

sisi content setidaknya mempunyai sifat-sifat sebagai berikut:jelas, tidak distorsif, didukung oleh dasar teori yang teruji, mu-dah dikomunikasikan ke kelompok target, didukung oleh sum-berdaya baik manusia maupun finansial yang baik.

2) Implementator dan kelompok target. Pelaksanaan implemen-tasi kebijakan tergantung pada badan pelaksana kebijakan(implementator) dan kelompok target (target groups). Imple-mentator harus mempunyai kapasitas dan kapabilitas, kom-petensi, komitmen dan konsistensi untuk melaksanakan se-buah kebijakan sesuai dengan arahan dari penentu kebijakan(policy makers), dan mempertimbangkan dengan baik karak-teristik kelompok sasaran. Kelompok target yang terdidik danrelatif homogen akan lebih mudah menerima sebuah kebijakandaripada kelompok yang tertutup, tradisional dan heterogen.

Page 253: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

241

Implementasi Kebijakan Publik

Sedangkan, kelompok target yang merupakan bagian besardari populasi juga akan lebih mempersulit keberhasilan im-plementasi kebijakan.

3) Lingkungan/Environment. Keadaan sosial-ekonomi, politik, du-kungan publik maupun kultur populasi tempat sebuah kebija-kan diimplementasikan juga akan mempengaruhi keberhasilankebijakan publik. Kondisi sosial-ekonomi sebuah masyarakatyang maju, sistem politik yang stabil dan demokratis, dukunganbaik dari konstituen maupun elit penguasa, dan budaya /cus-tom masyarakat akan mendukung dan mempermudah imple-mentasi sebuah kebijakan.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa implementasimerupakan proses mengeksekusi konsep/ide (transformasi rumu-san-rumusan) secara konsekutif ke dalam fase-fase kegiatan de-ngan memanfaatkan berbagai sumber daya (alam, manusia mau-pun biaya) yang dikelola dan didistribusi dalam pola koordinasikomunikasi yang akurat, clearly dan konsisten untuk mencapaitujuan yang telah ditetapkan .

Kajian implementasi kebijakan publik dapat menggunakanpendekatan kualitatif maupun kuantitatif sesuai dengan topik danfokus/indikator/variabel penelitiannya.

Page 254: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

242

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 4.14 Metode dan Pendekatan Penelitian ImplementasiKebijakan Publik

Page 255: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

243

Evaluasi Kebijakan Publik

243

BAB V

EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

1. Konsep Evaluasi Kebijakan PublikTerm evaluasi mempunyai arti yang berhubungan, masing-ma-

sing menunjukkan pada aplikasi beberapa skala nilai terhadaphasil kebijakan dan program. Secara umum istilah evaluasi dapatdisamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rat-ing), dan penilaian (assessment), kata-kata yang menyatakan usa-ha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya(Dunn,2000:608). Evaluasi berkenaan dengan produksi informasimengenai nilai/manfaat hasil kebijakan. Suatu hasil kebijakan di-katakan mempunyai nilai karena hasil tersebut memberi sumba-ngan pada tujuan atau sasaran. Dengan kata lain kebijakan atauprogram tersebut telah mencapai tingkat kinerja yang bermakna,yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan ditemukan dandiatasi.

Pada tataran konsep seperti itu, William N. Dunn dalam PublikPolicy Analisis: An Introduction menjelaskan bahwa evaluasi me-rupakan salah satu dari proses ataupun siklus kebijakan publik

Page 256: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

244

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

setelah perumusan masalah kebijakan, implementasi kebijakan,dan monitoring atau pengawasan terhadap implementasi kebija-kan. Pada dasarnya, evaluasi kebijakan bertujuan untuk menilaiapakah tujuan dari kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan terse-but telah tercapai atau tidak. Namun evaluasi tidak hanya sekedarmenghasilkan sebuah kesimpulan mengenai tercapai atau tidaknyasebuah kebijakan atau masalah telah terselesaikan, tetapi evaluasijuga berfungsi sebagai klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yangmendasari kebijakan, membantu dalam penyesuaian dan peru-musan masalah pada proses kebijakan selanjutnya (memberikankritik yang konstruktif demi perbaikan dan peningkatan pada Isi,Proses, Hasil dan Dampak Kebijakan Publik)

Kalau demikian, apa sebenarnya yang dimaksud dengan Eva-luasi Kebijakan Publik?

Charles O.Jones yang dikutip Islamy (2000: 112) memberikanpengertian penilaian kebijakan sebagai berikut : “,,,an activity de-signed to judge the merits of government programs which variessignivicantly in the specification of object, the techniques ofmeasurenment, and the methods of analysis” (Suatu aktivitas yangdirancang untuk menilai hasil-hasil program pemerintah yang mem-punyai perbedaan-perbedaan yang sangat penting dalam spesifi-

Page 257: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

245

Evaluasi Kebijakan Publik

kasi obyeknya, teknik-teknik pengukurannya dan metode-metodeanalisisnya)Sementara itu, James E.Anderson mengatakan bahwa:

“Policy evaluation as a functional activity, is a old as Policyitself. Policy makers and administrators have always made judg-ments concerning the worth or effects of particular Policies, pro-grams and projects”. (Soenarko, 2000 : 212). (Evaluasi Kebijakansebagai suatu kegiatan fungsional adalah suatu kebijakan itu sen-diri. Pengambil kebijakan dan Administrator senantiasa membuatpenilaian terhadap keberhasilan atau terhadap dampak dari kebi-jakan khusus, program-program dan proyek-proyek yang dilaksa-nakan itu).

Beberapa ahli lain juga memberikan batasan mengenai eva-luasi kebijakan publik, antara lain:- “ as the means of determining the extent to which a program

is fielding its objectives, using avaliable methods give evidencethat is objectives systematics and comprehensive.” ( Jenkins :1978)

- A type of policy research devoted to assessing the consequ-ences, intended and unintended, of a new policy programmeor of an existing set of policies and practices, including mea-

Page 258: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

246

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

surement of the extent to which stated goals and objectivesare being met, and measurement of displacement and substi-tution effects.” (Marshall:1994)

- Policy evaluation is now an integral part of the public policyprocess in which programmes are reviewd to assess wetherthey have achieved their stated objective and the interventionhas had the requisite impact (Knox and Mc alister : 1995)

- Policy evaluation “ is learning about the consequences of pub-lic policy “ (T. R. Dye : 1998)

- Policy evaluation and policy analysis ( Carol Weiss: 1972),- L. Rutman, 1980

program evaluation refers to the use of research methods tomeasure the effectiveness of operating programs. Programevaluation sometimes include three concerns : economy-re-fers to the acquisition of resources of appropriate quality andfor the lowest cost; operational effeciency- is concerned withthe transformation of inputs into outputs; effectiveness – isthe extent to which a program achieves its goals or producescertain effects

- Evaluasi kebijakan sebagai suatu pengkajian secara sistematik,empiris terhadap akibat-akibat dari suatu kebijakan dan pro-

Page 259: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

247

Evaluasi Kebijakan Publik

gram pemerintah yang sedang berjalan dan kesesuaiannyadengan tujuan-tujuan yang hendak dicapai oleh kebijakan ter-sebut (Vackmias, seperti dikutip Howlett and Ramesh,1995:14,15).

Berdasarkan berbagai konsep tersebut maka dapat dikatakan:Pertama, evaluasi kebijakan merupakan tahap akhir dari prosessuatu kebijakan, tetapi kegiatannya terjadi pada seluruh aktivitasdalam proses kebijakan. Artinya bahwa dalam formulasi dan im-plementasi juga dapat dilakukan evaluasi. Dengan kata lain, eva-luasi kebijakan secara lengkap mengandung tiga pengertian:a. Evaluasi awal;sejak proses perumusan kebijakan sampai saat

sebelum dilaksanakan (ex-ante evaluation)• Ada juga yang menyebutnya Pra Evaluasi: evaluasi yang

dilakukan pada saat program belum beroperasi/berjalanpada tahap perencanaan, biasanya difokus-kan pada ma-salah-masalah persiapan dari suatu kegiatan. Dapat pulaevaluasi itu didasarkan pada hasil-hasil pelaksanaan ke-giatan sebelumnya yang secara substansial memiliki ke-terkaitan dengan kegiatan yang akan dilaksanakan. Ataudapat pula merupakan sebuah studi kelayakan (feasibil-

Page 260: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

248

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

ity) dari sebuah program untuk dilaksanakan. Evaluasi pa-da periode ini biasanya meliputi aspek keuangan dan ana-lisis ekonomis dari suatu kegiatan (cost and benefit analy-sis). Pentingnya evaluasi awal dalam proses kebijakan padaumumnya karena setelah rumusan draft kebijakan dibuatatau disetujui masih perlu untuk melakukan sosialisasi gu-na memperoleh tanggapan awal dari masyarakat.

b. Evaluasi dalam proses pelaksanaan atau monitoring;Kemudian, bersamaan dengan proses pelaksanaan diadakanmonitoring. Sekalipun kedua proses itu berjalan bersamaan,monitoring tidak boleh sampai mengganggu proses pelaksa-naan. Dengan monitoring diharapkan, setiap kekeliruan atauketidakcocokan yang terjadi akibat dari kekurangan informasipada saat formulasi kebijakan atau karena ada perubahan-perubahan yang tak terduga di lapangan, segera dapat diper-baiki dan disesuaikan. Kelemahan yang diidentifikasi melaluimonitoring adalah kesalahan pelaksanaan dari manusia atauhuman error. Dengan kata lain, monitoring tidak bertujuan un-tuk mengubah kebijakan, tetapi hanya mengadakan penyesu-

Page 261: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

249

Evaluasi Kebijakan Publik

aian. Monitoring ditujukan untuk keberhasilan pelaksanaansuatu kebijakan sesuai dengan target yang direncanakan.Evaluasi pada saat program tengah berjalan (on going evalua-tion atau in operation evaluation), atau oleh Bintoro (1988)disebut juga dengan mid term evaluation. Evaluasi pada pe-riode ini biasanya difokuskan pada penilaian dari setiap tahapkegiatan yang sudah dilaksanakan, walaupun belum bisa di-lakukan penilaian terhadap keseluruhan proses program. Da-lam prakteknya, evaluasi seperti ini berbentuk seperti laporantriwulan, semester, atau tahunan (untuk kegiatan jangka me-nengah). Pada saat program atau kegiatan tengah berjalananalisis evaluasi bersumber pada hasil pemantauan yang di-laksanakan pada tahapan-tahapan kegiatan secara berkelan-jutan dan akan memberikan umpan balik untuk perencanadan pelaksana pembangunan.

c. Evaluasi akhir, yang dilakukan setelah selesai proses pelaksa-naan kebijakan ( ex-post evaluation)Evaluasi akhir (ex-post) diperlukan untuk mengidentifikasi ber-bagai kelemahan secara menyeluruh dari suatu kebijakan, baik

Page 262: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

250

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kelemahan strategi kebijakan maupun kelemahan dalam pe-laksanaan. Tujuan evaluasi akhir adalah untuk membangundan menyempurnakan kebijakan. Karena itu, fokus evaluasiakhir tidak hanya pada suatu tahap dalam proses kebijakan,tetapi pada keseluruhan proses. Obyek yang diidentifikasi bu-kan sekedar kegagalan, melainkan juga keberhasilan.

Kedua, Informasi yang dihasilkan dari evaluasi merupakan nilai(values) yang berkenaan dengan:a. Efisiensi (Efficiency), yakni perbandingan antara hasil dengan

biaya, atau (hasil/biaya)b. Keuntungan (profitability), yaitu selisih antara hasil dengan bi-

aya, atau (hasil – biaya).c. Efektif (effectiveness), yakni penilaian pada hasil, tanpa mem-

perhitungkan biaya.d. Keadilan (equity), yakni keseimbangan (proporsional) dalam

pembagian hasil (manfaat) dan/atau biaya (pengorbanan).e. Detriments, yakni indikator negatif dalam bidang sosial seperti

kriminal dan sebagainya.f. Manfaat tambahan (marginal rate of return), yaitu tambahan

hasil banding biaya atau pengorbanan (change-in-benefits/change-in-cost).

Page 263: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

251

Evaluasi Kebijakan Publik

Ketiga, cakupan bidang evaluasi kebijakan publik yaitu me-ngenai Isi, Proses, Hasil dan Dampak Kebijakan Publik, dengancara menilai, mengukur, membandingkan, dan membuat pembuk-tian-pembuktian:a) Menilai Kebijakan Publik:

• Pemberian nilai yang dicapai• Standar Nilai

b) Mengukur Kebijakan :• Pemberian ukuran yang dihasilkan; Standar ukuran• Statistik ; Uji pengaruh, hubungan keeratan, dsb

c) Pembuktian : membuat hipotesa-hipotesad) Pembandingan:

• Before and after• Projected trendline and postprogram• Ada program dengan tidak ada program• Antara kelompok pengontrol kelompok eksperimen

Batasan evaluasi tersebut sekaligus memerikan metode-me-tode statistika yang dapat digunakan untuk meng-analisis datapenelitian evaluasi.

Page 264: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

252

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Keempat, Evaluasi kebijakan mempunyai peranan yang sangatpenting untuk perkembangan dan kemajuan suatu negara. Denganevaluasi maka suatu program dapat diketahui kelemahannya dankekurangannya sejak direncanakan sampai pada pelaksanaannyauntuk mencapai tujuannya yakni memenuhi kepentingan masya-rakat. Dengan mengetahui keterbatasannya, maka dapat diajukanusaha perbaikan melalui perumusan kembali kebijakan berikutnyaatau penyesuaian-penyesuaian sesuai kondisi masyarakat yangberkembang. Karena itu, tujuan dari evaluasi kebijakan adalahuntuk memperoleh hasil (outcome) yang sebaik-baiknya denganjalan dan cara yang seefisien mungkin dalam perkembangan ma-syarakat. Untuk itu, dalam melaksanakan evaluasi kebijakan dapatterjadi ada kegiatan-kegiatan perbaikan pelaksanaan dengan :• menunjukkan kekeliruan-kekeliruan dan kesalahan-kesalahan• menunjukkan cara/metode yang lebih sesuai dengan kondisi-

nya dilihat dari sudut cost dan benefits.• Memberikan kritik-kritik yang membangun yang dapat men-

cegah pelaksanaan kebijakan oleh arus yang keliru.

Page 265: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

253

Evaluasi Kebijakan Publik

Dari masukan berbagai hal tersebut, evaluasi Kebijakan ber-maksud untuk mengetahui 4 aspek yaitu :1) Proses pembuatan Kebijakan2) Proses Implementasi Kebijakan3) Konsekwensi Kebijakan4) Efektifitas dampak Kebijakan

Keempat aspek tersebut dapat mendorong seorang evaluatoruntuk secara khusus mengevaluasi isi kebijakan, baik pada dimensihukum, terutama kelogisannya dalam mencapai tujuan, maupunkonteks kebijakan, kondisi lingkungan yang mempengaruhi seluruhproses kebijakan (Samodra Wibawa, 1994 : 9).

Page 266: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

254

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Jadi, evaluasi dilakukan pada akhir pelaksanaan suatu pro-gram. Oleh karena itu kita perlu membedakan antara monitoringdan evaluasi, yaitu:• Monitoring ialah proses pengamatan dari pelaksanaan seluruh

pelaksanaan kebijakan untuk menjamin agar pelaksanaannyaberjalan sesuai dengan rencana atau tujuan yang telah diten-tukan sebelumnya. Sedangkan evaluasi didefinisikan sebagaiproses pengukuran dan pembandingan dari hasil-hasil peker-jaan yang nyatanya dicapai dengan hasil-hasil yang seharusnyadi capai. Baik pengawasan maupun evaluasi dilaksanakan se-bagai upaya untuk melakukan perbaikan atas segala kegiatan(Siagian dalam bukunya Filsafat Administrasi)

• Monitoring ditujukan untuk menjawab pertanyaan tentang apayang terjadi dalam proses pelaksanaan, bagaimana terjadinyadan mengapa terjadi. Sedangkan evaluasi akhir menjawab per-soalan tentang perubahan-perubahan apa yang terjadi. Sehing-ga konsekuensi dari perbedaan fungsi ini terdapat perbedaanpada informasi yang dihasilkan. Monitoring menghasilkan in-formasi yang sifatnya empiris, sedangkan evaluasi menghasil-kan informasi yang bersifat penilaian dalam memenuhi ke-butuhan, peluang dan/atau memecahkan permasalahan.

Page 267: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

255

Evaluasi Kebijakan Publik

Gambar 5.1 Hakikat Evaluasi

2. Pendekatan Evaluasi Kebijakan PublikEvaluasi Kebijakan merupakan studi tentang konsekuensi-kon-

sekuensi kebijakan umum; atau bisa juga dikatakan sebagai peni-laian menyeluruh suatu program dalam mencapai sasarannya; pe-

Page 268: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

256

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

nilai tersebut merupakan penilaian efektifitas relatif dari programterhadap ( atau dalam) pencapaian tujuan-tujuan bersama. Bilamerunut pada proses kebijakan secara linear, maka evaluasi me-rupakan tahap terakhir setelah sebuah kebijakan diimplementa-sikan. Dalam uraian terdahulu (bab IV), dipahami bahwa setiapimplementasi suatu kebijakan pasti menimbulkan dampak danmembawa perubahan pada kelembagaan. Untuk memperoleh in-formasi yang memadai mengenai dampak dan perubahan tersebut,maka perlu melakukan evaluasi yang sistematis dan efektif.

Evaluasi kebijakan sering juga disamakan dengan evaluasi pro-gram yaitu evaluasi secara komprehensif kepada seluruh sistem.Selain itu, ada juga evaluasi yang disebut evaluasi masalah atauevaluasi prosedur (ada yang menggunakan term evaluasi imple-mentasi), yaitu penilaian hanya pada bagian-bagian sistem. Dengandemikian, evaluasi kebijakan publik ingin mengkaji konsekuensi– konsekuensi kebijakan baik pada komponen formulasi maupunimplementasi; pelaku/aktor, lingkungan kebijakan, kelompok sa-saran, serta dampak kebijakan.

Page 269: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

257

Evaluasi Kebijakan Publik

Gbr. 5.2 Wilayah Kajian Evaluasi Kebijakan

Page 270: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

258

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Akurasi hasil evaluasi tergantung pada beberapa aspek yangsaling berhubungan, antara lain aspek penggunaan berbagaimetode untuk memantau hasil kebijakan publik dan aspek aplikasiserangkaian nilai yang digunakan untuk menentukan kegunaanhasil kebijakan publik terhadap beberapa orang, kelompok ataumasyarakat secara keseluruhan. Kedua aspek tersebut menun-jukkan adanya fakta dan premis nilai dalam setiap tuntutan evalu-atif. Namun banyak aktivitas yang dikatakan sebagai evaluasi da-lam analisis kebijakan, tetapi sebenarnya bukan evaluasi karenatidak memperhatikan tuntutan evaluatif dan hanya sebagai tuntu-tan faktual. Selain itu, di dalam melakukan evaluasi terhadap suatuprogram/kebijakan, dapat digunakan sejumlah pendekatan yangberbeda yang tentunya akan mempengaruhi indikator yang digu-nakan, antara lain : 1) Pendekatan berdasarkan sistem nilai yangdiacu; 2) Pendekatan berdasarkan dasar evaluasi; 3) Pendekatanberdasarkan kriteria evaluasi.

2.1. Pendekatan Berdasarkan Sistem Nilai yang DiacuYang termasuk dalam pendekatan berdasarkan sistem nilai

yang diacu, yaitu evaluasi semu, evaluasi teori keputusan dan eva-luasi formal.

Page 271: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

259

Evaluasi Kebijakan Publik

a. Evaluasi Semu (Pseudo Evaluation)Merupakan pendekatan yang menggunakan metode-metode

deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat di-percaya mengenai hasil kebijakan, tanpa berusaha untuk mena-nyakan tentang manfaat atau nilai dari hasil-hasil tersebut terhadapindividu atau kelompok masyarakat secara keseluruhan. Asumsiutama dari pendekatan ini adalah bahwa ukuran manfaat ataunilai merupakan sesuatu yang dapat terbukti sendiri (self evident)atau tidak kontroversial.

Sifat dari Evaluasi semu ini adalah melakukan penilaian ber-dasarkan parameter tertentu yang secara umum disepakati (selfevident) dan tidak kontroversial (uncontroversial). Hasil evaluasinyamudah diterima oleh publik dan tidak terlalu rumit (complicated).Penilaiannya berkisar antara gagal atau berhasil. Pseudo evalua-tion ini seringkali dijadikan sebagai salah satu metode monitor-ing.

b. Evaluasi Formal (Formal Evaluation)Merupakan pendekatan yang menggunakan metode deskriptif

untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya me-ngenai hasil kebijakan tetapi mengevaluasi hasil tersebut atas da-

Page 272: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

260

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

sar tujuan program kebijakan yang telah diumumkan secara for-mal oleh pembuat kebijakan dan admininistrator program. Asumsiutama dari pendekatan ini adalah bahwa tujuan dan target di-umumkan secara formal adalah merupakan ukuran yang tepatuntuk manfaat atau nilai kebijakan program. Dalam evaluasi for-mal digunakan berbagai macam metode yang sama seperti yangdipakai dalam evaluasi semu dan tujuannya adalah identik yaituuntuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya me-ngenai variasi- variasi hasil kebijakan dan dampak yang dapat di-lacak dari masukan dan proses kebijakan.

Meskipun kelihatannya identik dalam tujuannya, kedua pen-dekatan ini berbeda. Perbedaanya adalah bahwa evaluasi formalmenggunakan undang-undang, dokumen-dokumen program, danwawancara dengan pembuat kebijakan dan administrator untukmengidentifikasikan, mendefinisikan dan menspesifikasikan tu-juan dan target kebijakan. Kelayakan dari tujuan dan target yangdiumumkan secara formal tersebut tidak ditanyakan.

Sifat dari evaluasi formal adalah melakukan penilaian berda-sarkan parameter yang ada pada dokumen formal seperti tujuandan sasaran yang tercantum dalam dokumen kebijakan, peraturanperundang-undangan dan sebagainya.

Page 273: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

261

Evaluasi Kebijakan Publik

Dalam evaluasi formal, metode yang ditempuh untuk meng-hasilkan informasi yang valid dan reliable ditempuh dengan bebe-rapa cara antara lain: a) mengacu pada legislasi (perundang-undangan); b)kesesuaian dengan kebijakan yang tercantum padadokumen formal yang memiliki hierarki diatasnya; c) merunut do-kumen formal (kesesuaian dengan hasil yang diharapkan/tujuandan sasaran); dan d) wawancara/Interview dengan penyusun ke-bijakan atau administrator program.

Evaluasi formal terbagi atas 2 jenis, yaitu summative evalua-tion dan formative evaluation. Evaluasi sumatif meliputi usaha un-tuk memantau pencapaian tujuan dan sasaran formal setelah su-atu kebijakan atau program diterapkan untuk jangka waktu ter-tentu. Evaluasi sumatif diciptakan untuk menilai produk-produkkebijakan dan program publik yang stabil dan mantap. Jadi, sum-mative evaluation adalah upaya untuk mengevaluasi program/kegiatan yang telah dilakukan dalam kurun waktu tertentu, umum-nya dilakukan untuk mengetahui/mengevaluasi program/kegiatanyang relatif sering dilakukan dan indikatornya pun tetap/baku.

Sedangkan Formative evaluation adalah upaya untuk meng-evaluasi pelaksanaan program/kegiatan secara kontinue karenamerupakan program/kegiatan yang relatif baru dan indikatornya

Page 274: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

262

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

dapat berubah-ubah. Evaluasi formatif merupakan evaluasi yangmeliputi usaha-usaha untuk secara terus menerus memantau pen-capaian tujuan-tujuan dan sasaran formal. Jadi perbedaan kedua-nya adalah persoalan derajat. Evaluasi formal dapat bersifat su-matif atau formatif, tetapi juga dapat meliputi kontrol langsungmaupun tidak langsung terhadap masukan kebijakan dan proses-proses. Dalam evaluasi langsung evaluator dapat memanipulasisecara langsung tingkat pengeluaran, campuran program, ataukarakteristik kelompok sasaran. Artinya evaluasi dapat mempunyaisatu atau lebih karakteristik eksperimentasi sosial sebagai pen-dekatan terhadap monitoring. Sedangkan dalam kasus evaluasitidak langsung, masukan dan proses kebijakan tidak dapat secaralangsung dimanipulasi. Masukan dan proses tersebut harus diana-lisis secara retrospektif berdasarkan pada aksi-aksi yang telah di-lakukan.

Page 275: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

263

Evaluasi Kebijakan Publik

Ada beberapa varian penerapan evaluasi formal yaitu:1) Evaluasi perkembangan

Evaluasi perkembangan bersifat formatif dan meliputi kontrolsecara langsung sehingga dapat digunakan untuk mengadap-tasi secara langsung pengalaman baru yang diperoleh melaluimanipulasi yang sistematis terhadap variabel masukan danproses. Evaluasi perkembangan menunjuk pada kegiatan-ke-giatan/aktivitas evaluasi yang secara eksplisit diciptakan untukmelayani kebutuhan sehari-hari staf program. Evaluasi perkem-bangan berguna untuk mengalihkan staf dari kelemahan yangbaru dimulai atau kegagalan yang tidak diharapkan dari pro-gram dan untuk meyakinkan layak tidaknya operasi yang dila-kukan mereka yang bertanggung jawab terhadap operasinya.

2) Evaluasi Proses retrospektifEvaluasi proses retrospektif cenderung dipusatkan pada ma-salah-masalah dan kendala-kendala yang terjadi selama im-plementasi kebijakan dan program, tidak memperkenankandilakukannya manipulasi langsung terhadap masukan (misal-nya pengeluaran) dan proses (misalnya sistem pelayanan al-ternatif). Evaluasi proses retrospektif mensyaratkan adanya sis-tem pelaporan internal yang mantap yang memungkinkanpemunculan yang berkelanjutan; informasi yang berhubungan

Page 276: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

264

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

dengan program dengan sistem informasi yang valid dan dapatdipertanggung-jawabkan, yang sering sulit untuk diciptakan

3) Evaluasi eksperimentalEvaluasi eksperimental harus memenuhi persyaratan yangagak berat sebelum rancangan tersebut dapat diterapkan:(1)serangkaian variabel “treatment” yang dimanipulasi secaralangsung, terdefinisikan secara jelas dan dirumuskan secaraoperasional; (2) strategi evaluasi yang memungkinkan diru-muskannya kesimpulan yang dapat digeneralisasi-kan secaramaksimum menyangkut kinerja terhadap kelompok target atausasaran yang sejenis (validitas eksternal); (3) strategi evaluasiyang dapat mengurangi kesalan sekecil mungkin dalam meng-interpretasikan kineria kebijakan sebagai hasil masukan danproses kebijakan yang dimanipulasi (validitas internal); (4) sis-tem pemantauan yang menghasilkan data yang reliabel ten-tang hubungan timbal balik antar kondisi awal yang kompleks,kejadian-kejadian yang tidak tampak, masukan, proses, kelu-aran dan efek samping dan efek ganda. Karena persyaratanmetodologis yang diharapkan ini jarang terpenuhi evaluasi eks-perimental biasanya tidak mencapai tingkat eksperimen murni,dan ditujukan sebagai “eksperimental semu”.

Page 277: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

265

Evaluasi Kebijakan Publik

4) Evaluasi hasil retrospektifEvaluasi hasil retrospektif juga meliputi pemantauan dan evalusihasil tetapi tidak disertai dengan kontrol langsung terhadap ma-sukan-masukan dan proses kebijakan yang dapat dimanipulasi.Paling jauh adalah kontrol secara tidak langsung atau kontrolstatistik yaitu evaluator berusaha mengisolasi pengaruh daribanyak faktor lainnya dengan menggunakan metode kuantitatif.

Karakteristik evaluasi formatif dan sumatif (Palumbo, 1987) adalah:

Tabel 5.1 Perbedaan Evaluasi Formatif dan Sumatif

Formatif Evaluation Summative Evaluation Penilaian ketika kebijakan sedang

dilaksanakan termasuk analisis sejauh mana kebijakan telah dilaksanakan dan persyaratan yang dibutuhkan agar pelaksanaan kebijakan bisa sukses

Memonitor cara-cara dengan mana suatu kebijakan atau program dikelola/diadministrasikan sehingga dapat memberikan umpan-balik untuk meningkatkan proses implementasi program

Mempertanyakan : 1) Sejauh mana pelaksanaan program telah

sampai pada kelompok sasaran ? 2) Apakah pelaksanaan program telah

konsisten dengan spesifikasi desain program ?

3) Sumber-sumber apa saja yang sedang dan telah dipakai/dikeluarkan untuk pelaksanaan program?

Fase untuk menilai sejauh mana pelaksanaan kebijakan/program telah memberikan dampak nyata /aktual terhadap masalah yang hendak dipecahkan

Cara yang dipakai : 1) Kuantitatif : impact assessment, experiments/quasi experimentcomparativemode

2) Kualitatif : sistem nilai, sistem kepercayaan,ideologi

Page 278: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

266

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

c. Evaluasi Teori Keputusan (Decision Theoretic Evaluation/DTE)Decision-Theoretic Evaluation adalah pendekatan yang meng-

gunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasiyang dapat dipertanggung-jawabkan dan valid mengenai hasil-hasilkebijakan yang secara eksplisit dinilai oleh berbagai macam pelakukebijakan. Perbedaan pokok antara Decision-Theoretic Evaluationdi satu sisi, dan evaluasi semu dan evaluasi formal di sisi lainnya,adalah bahwa Decision-Theoretic Evaluation berusaha untuk me-munculkan dan membuat eksplisit tujuan dan target dari pelakukebijakan baik yang tersembunyi atau dinyatakan. Ini berarti bahwatujuan dan target dari para pembuat kebijakan dan administratormerupakan salah satu sumber nilai, karena semua pihak yangmempunyai andil dalam memformulasikan dan mengimplemen-tasikan kebijakan (sebagai contoh, staf tingkat menengah dan ba-wah, pegawai pada badan-badan lainnya, kelompok klien) dilibat-kan dalam merumuskan tujuan dan target di mana kinerja nantinyaakan diukur.

Sifat dari DTE adalah melakukan penilaian berdasarkan para-meter yang disepakati oleh pihak-pihak yang terkait secara lang-sung/pihak yang bersitegang. Sistem nilainya juga berdasarkan

Page 279: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

267

Evaluasi Kebijakan Publik

kesepakatan antara pihak yang bersitegang. Biasanya berkisar an-tara benar atau salah. Decision-Theoretic Evaluation merupakancara untuk mengatasi beberapa kekurangan dari evaluasi semudan evaluasi formal, yaitu :• Kurang dan tidak dimanfaatkannya informasi kinerja. Sebagian

besar informasi yang dihasilkan melalui evaluasi kurang digu-nakan atau tidak pernah digunakan untuk memperbaiki pem-buatan kebijakan. Untuk sebagian hal ini karena evaluasi tidakcukup responsif terhadap tujuan dan target dari pihak-pihakyang mempunyai andil dalam perumusan dan implementasikebijakan dan program.

• Ambiguitas tujuan : banyak tujuan dan program publik yangkabur. Hal ini berarti bahwa tujuan umum yang sama misalnyauntuk meningkatkan kesehatan dan mendorong konservasienergi yang lebih baik dapat menghasilkan tujuan spesifik yangsaling bertentangan satu terhadap lainnya. Ini dapat terjadijika diingat bahwa tujuan yang sama (misalnya, perbaikan ke-sehatan) dapat dioperasionalkan ke dalam paling sedikit enammacam kriteria evaluasi: efektivitas, efisiensi, kecukupan, ke-samaan, responsivitas dan kelayakan. Salah satu tujuan darievaluasi keputusan teoritis adalah mtuk mengurangi kekabu-

Page 280: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

268

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

ran tujuan dan menciptakan konflik antar tujuan spesifik atautarget.

• Tujuan-tujuan yang saling bertentangan. Tujuan dan target ke-bijakan dan program-program publik tidak dapat secara me-muaskan diciptakan dengan memusatkan pada nilai-nilai salahsatu atau beberapa pihak (misalnya kongres, kelompok klienyang dominan atau kepala administrator). Dalam kenyataan,berbagai pelaku kebijakan dengan tujuan dan target yangsaling berlawanan nampak dalam hampir semua kondisi/ si-tuasi yang memerlukan evaluasi. Decision-Theoretic Evalua-tion berusaha untuk mengidentifikasi berbagai pelaku kebija-kan ini dan menampakkan tujuan-tujuan mereka.

Salah satu tujuan utama dari Decision-Theoretic Evaluationadalah untuk menghubungkan informasi mengenai basil-hasil ke-bijakan dengan nilai-nilai dari berbagai pelaku kebijakan. Asumsidari Decision-Theoretic Evaluation adalah bahwa tujuan dan sasa-ran dari pelaku kebijakan baik yang dinyatakan secara formal mau-pun secara tersembunyi merupakan ukuran yang layak terhadapmanfaat atau nilai kebijakan dan program. Dua bentuk utama dariDecision-Theoretic Evaluation adalah penaksiran evaluabilitas dan

Page 281: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

269

Evaluasi Kebijakan Publik

analisis utilitas multiatribut, keduanya berusaha mengubungkaninformasi mengenai hasil kebijakan dengan nilai dari berbagai pe-laku kebijakan.

Penaksiran evaluabilitas (evaluability assessment) merupakanserangkaian prosedur yang dibuat untuk menganalisis sistempembuatan keputusan yang diharapkan dapat diiperoleh dari in-formasi kinerja dan dapat memperjelas tujuan, sasaran dan asum-si-asumsi dengan mana kinerja akan diukur. Pertanyaan mendasardalam penaksiran evaluabilitas adalah apakah suatu kebijakanatau program dapat sama sekali dievaluasi. Suatu kebijakan atauprogram dapat dievaluasi bila tiga kondisi prasyarat ada, yaitu:adanya kebijakan atau program yang diartikulasikan secara jelas;tujuan atau konsekuensi yang dirumuskan secara jelas; dan se-rangkaian asumsi yang eksplisit yang menghubungkan aksi ataukonsekuensi (bdk. Model Implementasi George Edward III, teruta-ma aspek komunikasi).

Dalam melakukan penaksiran evaluabilitas, analis mengikutiserangkaian langkah yang memperjelas suatu kebijakan atau pro-gram dari sudut pandang pemakai informasi kinerja yang ditujudan evaluator itu sendiri:

Page 282: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

270

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1) Spesifikasi program-kebijakan. Apakah kegiatan-kegiatan fede-ral, negara bagian atau lokal dan apakah tujuan dan sasaranyang melandasi program?

2) Koleksi informasi program-kebijakan. Informasi apa yang harusdikumpulkan untuk mengidentifikasikan tujuan-tujuan programkebijakan, kegiatan-kegiatan, dan asumsi-asumsi yang men-dasarinya?

3) Modeling program-kebijakan. Model apa yang paling baik me-nerangkan program dan tujuan suatu kegiatan yang berhubu-ngan, dari sudut pandang pemakai informasi kinerja yang di-tuju? Asumsi-asumsi kausal apa yang menghubungkan aksidengan hasil?

4) Penaksiran evaluabilitas program-kebijakan. Apakah modelprogram kebijakan secara mencukupi tidak ambigu untukmembuat evaluasi bermanfaat? Tipe studi evaluasi apakahyang paling berguna?

5) Umpan balik penaksiran evaluabilitas untuk pemakai. Setelahmenyajikan kesimpulan mengenai evalua-bilitas program – ke-bijakan bagi pemakai yang diinginkan, apakah yang mungkinmenjadi langkah berikutnya yang harus (atau tidak harus) di-ambil untuk mengevaluasi kinerja kebijakan?

Page 283: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

271

Evaluasi Kebijakan Publik

2.2. Pendekatan Berdasarkan Dasar EvaluasiPendekatan berdasarkan dasar evaluasi dapat diklasifikasi ada

6 jenis yaitu:a. Before vs after comparison (pembandingan antara sebelum

dan sesudah) Karakteristik dari pendekatan jenis ini antaralain hanya berlaku untuk satu komunitas yang sama denganmembandingkan kondisi sebelum dan sesudah adanya inter-vensi.

b. With vs without comparisons (pembandingan antara denganatau tanpa intervensi)Karakteristik dari pendekatan jenis ini antara lain hanya berlakuuntuk lebih dari satu komunitas (>1) dengan membandingkanantara komunitas yang diberi intervensi dengan komunitasyang tidak diberi intervensi dalam waktu yang bersamaan.

c. Actual vs planned performance comparisons (pembandinganantara kenyataan dengan rencana) Karakteristiknya : mem-bandingkan antara rencana dengan kenyataan di lapangan(sesuai atau tidak).

d. Experimental (controlled) modelsKarakteristiknya adalah melihat dampak dari perubahan kebi-jakan/policy terhadap suatu kegiatan yang memiliki standar

Page 284: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

272

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

ketat. Dampaknya dilihat dari proses dan hasil kegiatan terse-but.

e. Quasi experimental (uncontrolled) modelsKarakteristiknya yaitu melihat dampak dari perubahan kebija-kan/policy terhadap suatu kegiatan yang tidak memiliki standartidak memiliki standar. Dampaknya dilihat hanya berdasarkanhasilnya saja, sedangkan prosesnya diabaikan.

f. Efisiensi penggunaan dana (Cost Oriented Approach)Cost Oriented Approach terbagi tiga yaitu ex-ante evaluation, on-going evaluation dan ex-post evaluation. Ex-ante evaluation adalahevaluasi yang dilakukan sebelum kegiatan tersebut dilaksanakan.On-going Evaluation adalah evaluasi yang dilakukan saat kegiatantersebut sedang berjalan. Ex-post evaluation adalah evaluasi yangdilakukan setelah kegiatan tersebut selesai.

2.3. Pendekatan Berdasarkan Kriteria EvaluasiPendekatan berdasarkan kriteria evaluasi terbagi atas 6 indi-

kator, yaitu:a. Efektivitas

Penilaian terhadap efektivitas ditujukan untuk menjawab ke-tepatan waktu pencapaian hasil/tujuan. Parameternya adalahketepatan waktu.

Page 285: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

273

Evaluasi Kebijakan Publik

b. EfisiensiPenilaian terhadap efisiensi ditujukan untuk menjawab pengor-banan yang minim (usaha minimal) untuk mencapai hasil mak-simal. Parameternya adalah biaya, rasio, keuntungan danmanfaat.

c. Adequacy/ketepatan dalam menjawab masalahPenilaian terhadap adequacy ditujukan untuk melihat sejauhmana tingkat pencapaian hasil dapat memecahkan masalah.

d. Equity/pemerataanPenilaian terhadap equity ditujukan untuk melihat manfaat danbiaya dari kegiatan terdistribusi secara proporsional untuk ak-tor-aktor yang terlibat.

e. ResponsivenessPenilaian terhadap responsiveness ditujukan untuk mengeta-hui hasil rencana/kegiatan/kebijaksanaan sesuai dengan pre-ferensi/keinginan dari target grup.

f. Appropriateness/ketepatgunaan :Penilaian terhadap ketepatgunaan ditujukan untuk mengetahuikegiatan/rencana/kebijaksanaan tersebut memberikan hasil/keuntungan dan manfaat kepada target grup. Standar tingkatkeuntungan dan manfaat sangat relatif sesuai dengan sistemnilai yang berlaku pada target grup tersebut.

Page 286: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

274

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

PENDEKATAN TUJUAN ASUMSI BENTUK-BENTUK UTAMA Evaluasi semu Evaluasi Formal Evaluasi keputusan teoritis

Mengunakan metode deskriptif untuk

menghasilkan informasi yang valid tentang hasil

kebijakan

Mengunakan metode deskriptif untuk melak-sanakan informasi yang

terpercaya dan valid mengenai hasil kebijakan secara formal diumum-

kan sebagai tujuan program kebijakan

Mengunakan metode

deskriptif untuk meng-hasilkan informasi yang

terpercaya dan valid mengenai hasil kebijakan

yang secara eksplisit diinginkan oleh berbagai

pelaku kebijakan

Ukuran manfaat atau nilai terbukti dengan sendirinya atau tidak

kontroversial.

Tujuan dan sasaran dari pengambilan kebijakan adminis-trator yang secara resmi diumumkan merupakan ukuran

yang tepat dan manfaat atau nilai

Tujuan dan sasaran dari berbagai pelaku

yang diumumkan secara formal

ataupun diam-diam merupakan ukuran

yang tepat dari manfaat atau nilai.

Eksperimen sosial Akuntansi sistem sosial Pemeriksaan sosial Sintesis riset dan praktik Evaluasi perkembangan Evaluasi eksperimental Evaluasi proses Retsospektif Evaluasi hasil Retrospektif Penilaian tentang dapat tidaknya di evaluasi Analisis util itas multi atribut.

Tabel 5.2 Tiga Pendekatan Evaluasi Versi Dunn (2000:612)

3. Teknik Evaluasi Kebijakan PublikAnalisis evaluasi kebijakan memiliki sejumlah pendekatan atau

teknik yang sebagiannya telah dibahas pada point 5.2. Pada haki-

Page 287: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

275

Evaluasi Kebijakan Publik

katnya, analisis evaluasi adalah teknik untuk; 1) mengukur hubu-ngan antara biaya, keuntungan dan manfaat, 2) mengukur perfor-mance/kinerja, 3) menggunakan studi-eksperimen untuk meng-ukur pelaksanaan kebijakan dan program.

Menurut William N. Dunn (2000), terdapat banyak teknik dalammengevaluasi kinerja kebijakan dengan menggunakan tiga pen-dekatan klasifikasi pertama seperti yang telah dijelaskan padabagian sebelumnya yaitu evaluasi semu, evaluasi formal, dan De-cision - Theoretic Evaluation. Hampir keseluruhan teknik tersebutdapat digunakan dalam hubungannya dengan metoda-metoda ana-lisis kebijakan lainnya, yang menunjukkan sifat saling ketergantu-ngan dari perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, peman-tauan, dan evaluasi di dalam analisis kebijakan. Teknik-teknik ter-sebut adalah :1) Sajian Grafik

Banyak informasi tentang hasil kebijakan disajikan dalam ben-tukgrafik, yaitu gambar yang mewakili nilai dari satu atau lebihvariabel tindakan atau hasil. Sajian grafik dapat digunakanuntuk melukiskan sebuah variabel pada satu titik waktu ataulebih, atau untuk merangkum hubungan antara dua variabel.Kesulitan yang biasa dijumpai dalam menggunakan grafik ada-

Page 288: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

276

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

lah intepretasi palsu, yaitu suatu situasi di mana dua variabeltampak berkorelasi tapi sebenarnya keduanya berkorelasi de-ngan variabel lain. Contoh yang baik dari intepretasi yang palsuini adalah bahwa analis yang mengamati, berdasarkan atasobservasinya terhadap data kegiatan pemadam kebakarankota, berkesimpulan bahwa jumlah alat pemadam kebakaranyang tersedia dalam setiap kebakaran berkorelasi positif de-ngan jumlah kerusakan. Korelasi yang diperoleh berdasarkanpengamatan ini dapat dipakai untuk menegaskan bahwa jum-lah alat pemadam kebakaran yang dipakai tidak mengurangikerusakan karena kebakaran, karena tidak peduli berapa punalat yang tersedia, jumlah kerusakan tetap saja berada padatingkat yang ajeg. Intepretasi palsu ini karena variabel besarnyakebakaran tidak diperhitungkan.

2) Control-series AnalysisMetode atau teknik ini memanfaatkan satu atau lebih kelom-pok kontrol bagi suatu desain seri waktu yang terinterupsi. Halini untuk menentukan apakah karakteristik dari kelompok me-nimbulkan akibat independen terhadap hasil kebijakan, terpi-sah dari tindakan kebijakannya sendiri. Logikan dari analisisini sama dengan sebelumnya. Perbedaannya adalah bahwa

Page 289: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

277

Evaluasi Kebijakan Publik

sebuah atau beberapa kelompok yang tidak tersentuh olehtindakan kebijakan ditampilkan pula dalam grafik. Analisis inilebih membantu secara cermat menentukan validitas kesim-pulan tentang akibat tindakan kebijakan terhadap hasilnya ka-rena didukung oleh data berkala yang terkontrol.

3) Regression-Discontinuity AnalysisMetode yang digunakan merupakan suatu grafik dan prosedurstatistik yang digunakan untuk menghitung dan membanding-kan berbagai ramalan tentang hasil-hasil tindakan kebijakandi antara dua kelompok atau lebih, yang salah satunya mem-peroleh sentuhan kebijakan sedangkan yang lain tidak. Kele-bihan dari analisis ini adalah bahwa analisis ini memungkinkankita untuk memantau akibat dari penyediaan suatu sumber-daya yang terbatas bagi anggota populasi target yang palingmembutuhkan. Metoda ini cocok untuk melakukan evaluasiyang menggunakan krietria equity dan bermanfaat untuk me-mantau hasil dari eksperimen sosial yang bermaksud men-distribusikan sumberdaya yang sangat terbatas.

4) Pemetaan SasaranPemetaan sasaran merupakan metoda yang digunakan dalammembuat rekomendasi. Teknik ini digunakan untuk menyusun

Page 290: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

278

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tujuan dan sasaran dan hubungannya dengan alternatif kebi-jakan. Dengan melakukan pemetaaan sasaran maka dapatdiketahui kegiatan mana saja yang telah mencapai sasaranuntuk selanjutnya menilai apakah tujuan utama kebijakan ter-sebut sudah dipenuhi atau tidak.

5) Klarifikasi NilaiMerupakan prosedur untuk mengidentifikasi dan mengklasifi-kasikan premis nilai atas dasar seleksi terhadap sasaran ke-bijakan. Kebutuhan untuk memperjelas nilai dalam mengeva-luasi kebijakan sering dibuktikan ketika kita membandingkan-nya dengan berbagai kriteria. Dengan adanya klarifikasi nilaimaka cara ini akan memungkinkan kita untuk keluar dari ana-lisis tujuan jika ternyata tujuan-tujuan tersebut tidak lebih daripencerminan dari keinginan dan selera beberapa kelompokatau individu.

6) Kritik NilaiKritik nilai adalah serangkaian prosedur untuk menguji manayang lebih meyakinkan antara argumen-argumen yang salingberlawanan dalam suatu debat mengenai tujuan kebijakan.Jika klarifikasi nilai memungkinkan kita untuk mengklasifi-kasikan nilai sesuai dengan bentuk, konteks, dan fungsinya,

Page 291: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

279

Evaluasi Kebijakan Publik

maka kritik nilai memungkinkan kita untuk menguji peran darinilai dalam debat tentang argumen kebijakan. Klarifikasi nilaimemusatkan perhatiannya pada tujuan-tujuan dan nilai-nilaiyang mendasari setiap pelaku kebijakan dan pada kualitasyang bersifat statis. Sebaliknya kritik nilai memusatkan per-hatiannya pada konflik mengenai tujuan dan nilai-nilai yangmendasari setiap pelaku kebijakan dan pada perubahan nilaiyang dihasilkan oleh debat yang argumentatif. Meskipun kritiknilai pada akhirnya tidak dapat menjawab pertanyaan tentangseberapa banyak efisiensi seharusnya dikorbankan untuk me-ningkatkan keadilan sosial, cara ini memungkinkan kita untukmelakukan debat etik yang bernalar tentang pertanyaan se-macam itu daripada sekedar mengharapkan analisis cost ben-efit dengan jawaban yang tidak sesuai. Karena dalam konteksini Ilmu ekonomi tidak lagi menjadi etika dan harga telah men-jadi nilai. Oleh karena itu metoda ini cocok untuk mengevaluasikriteria efisiensi

7) Pemetaan HambatanPemetaan hambatan adalah suatu prosedur untuk mengiden-tifikasi keterbatasan dan hambatan yang menghadang jalanuntuk mencapai sasaran kebijakan dan program. Hambatan

Page 292: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

280

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

tersebut bisa berupa hambatan fisik, hukum, organisasional,politik, distributif dan anggaran. Cara yang efektif untukmengidentifikasikan hambatan adalah dengan membuatpohon hambatan (constraints tree)yaitu merupakan tampilangrafis tentang keterbatasan dan hambatan yang menghalangipencapaian tujuan.

8) Cross Impact AnalysisCross-impact analysis adalah suatu teknik yang menghasilkanpenilaian atas dasar informasi tentang probabilitas kejadiandari peristiwa masa depan dengan berbasis pada terjadi atautidak terjadinya peristiwa-peristiwa yang terkait. Tujuan darianalisis ini adalah untuk mengidentifikasi peristiwa yang akanmendukung berlangsungnya suatu peristiwa terkait. Analisisini memperhatikan tiga aspek yaitu:- Mode kaitan

Mengindikasikan apakah sebuah peristiwa mem-pengaruhiberlangsungnya peristiwa yang lain, dan apakah arah pe-ngaruh bersifat positif (penguatan) atau negatif (pelemah-an).

- Kekuatan kaitanMengindikasikan seberapa kuat peristiwa-peristiwa ituterkait baik dalam mode penguatan maupun pelemahan.

Page 293: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

281

Evaluasi Kebijakan Publik

- Jangka waktu kaitanMengindikasikan jumlah waktu (minggu, tahun, dekade)diantara berlangsungnya peristiwa-peristiwa yang terkait.Cross Impact Analysis bekerja atas prinsip-prinsip proba-bilitas kondisional yang menyatakan bahwa kemungkinanterjadinya suatu peristiwa tergantung pada terjadinya suatuperistiwa lain. Kelebihan dari teknik ini adalah untuk meng-ungkapkan dan menganalisis interdependensi yangkopleks seperti sebagai masalah yang rumit (ill-structuredproblem) dan memungkinkan dilakukan-nya revisi yangterus-menerus terhadap probabilitas awal atas dasarasumsi atau bukti baru. Namun, terdapat beberapa keter-batasan di dalam teknik ini yaitu kita tidak pernah dapatyakin bahwa semua peristiwa yang berpotensi untuk salingmemengaruhi telah dicakup dalam analisisnya, prosesnyasangat mahal dan membuang waktu. Lalu pembentukandan permainan sebuah matriks dampak silang adalah pro-ses yang sangat mahal dan membuang waktu. Terakhir,paling penting adalah penerapan analisis ini sekarangmendapat penekanan yang tidak realistik terhadap kon-sensus di antara para pakar.

Page 294: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

282

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

9) DiscountingMerupakan prosedur untuk memperkirakan nilai saat ini daribiaya dan manfaat yang akan diperoleh pada masa mendatang.Discounting adalah prosedur Discounting merupakan cara un-tuk menghitung dampak waktu ketika membuat rekomendasisuatu kebijakan. Banyak kebijakan dan program menghasilkanberbagai perbedaan dalam tingkatan biaya dan manfaat sesuaidengan perjalanan waktu. Dalam konteks evaluasi, metodaini sangat cocok untuk digunakan pada ex ante evaluation

10) BrainstormingBrainstorming adalah metode untuk menghasilkan ide-ide, tu-juan-tujuan jangka pendek, dan strategi-strategi yang mem-bantu mengidentifikasi dan mengkonsep-tualisasikan kondisi-kondisi permasalahan. Kegiatan brainstorming mencakup ak-tivitas-aktivitas baik terstruktur atau tidak terstruktur tergan-tung pada tujuan-tujuan analis dan hambatan-hambatan prak-tis terhadap praktisi. Fokusnya pada kelompok-kelompok yangbanyak mengetahui ketimbang para ahli dan aktivitasnya dinilaiberdasarkan konsensus diantara anggota-anggota kelompok.Keterbatasan utamanya yaitu tidak menyediakan prosedur yangeksplisit untuk mempromosikan penggunaan konflik yang kre-

Page 295: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

283

Evaluasi Kebijakan Publik

atif dalam perumusan masalah kebijakan sehingga konflik di-tekan yang dapat menutup kesempatan untuk menghasilkandan mengevaluasi ide-ide, tujuan-tujuan jangka pendek, danstrategi-strategi yang layak.

11) Analisis ArgumentasiAnalisis Argumentasi adalah suatu teknik yang digunakan da-lam hubungannya dengan analisis asumsi untuk menyatakansuatu urgensi dari pembenaran, dukungan dan bantahan. Ana-lisis ini difokuskan pada kelompok, individu atau keduanyauntuk menyatakan suatu argumennya terhadap suatu kebija-kan dengan mensintesiskannya secara kreatif.

12) Policy DelphiTeknik Delphi adalah prosedur peramalan pendapat untukmemperoleh, menukar, dan membuat opini tentang peristiwadi masa depan. Penerapannya pada awalnya didorong olehkepedulian terhadap tidak efektifnya kerja panitia, panel ahli,dan proses kelompok yang lain. Teknik ini dirancang untukmenghindari berbagai sumber distrorsi komunikasi pada ke-lompok-kelompok itu seperti dominasi terhadap kelompok olehsatu atau beberapa orang. Untuk menghindari masalah ini,penerapan awal teknik ini memperkenalkan lima prinsip dasaryaitu:

Page 296: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

284

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

(a) AnonimitasSemua pakar atau orang yang berpengetahuan memberi-kan tanggapan secara terpisah dan anonimitas (saling ti-dak mengenal di antara mereka) benar- benar dijaga

(b) IterasiPenilaian setiap individu dihimpun dan dikomunikasikankembali kepada semua pakar yang ikut berkomentar dalamdua putaran atau lebih, sehingga berlangsung proses be-lajar sosial dan dimungkinkan berubahnya penilaian awal.

(c) Tanggapan balik yang terkontrolPengkomunikasian penilaian dilakukan dalam bentuk rang-kuman jawaban terhadap kuesioner

(d) Jawaban statistikRangkuman dari tanggapan setiap orang disampai-kan da-lam bentuk tendensi sentral (biasanya median), disperse(interkuartil), dan distribusi frekuensi (histogram dan poly-gon frekuensi).

(e) KonsensusUntuk menciptakan konsensus di antara para pakar Ke-mudian prinsip-prinsip konvensional ini dikem-bangkanmenjadi prinsip Policy Delphi karena tidak menyediakan

Page 297: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

285

Evaluasi Kebijakan Publik

suatu cara yang sistematik untuk mengungkapkan asumsidan argumen yang melandasi suatu penilaian subyektif.

Dalam perkembangan selanjutnya, Policy Delphi memperke-nalkan beberapa prinsip baru yaitu:• Anonimitas yang selektif

Partisipan tetap anonim hanya selama putaran awal dariupaya peramalan itu. Setelah argumen-argumen tandingantentang alternatif bermunculan, partisipan diminta untukmemperdebatkan pandangan mereka secara terbuka.

• Advokasi ganda orang-orang yang berpengetahuanProses untuk menyeleksi partisipan didasarkan pada kri-teria minat dan tingkat pengetahuan bukan kepakaran se-mata-mata. Dalam menyusun kelompok, investigator ber-usaha menyeleksi wakil dari suatu kelompok advokat yangberpengetahuan dan mungkin ada dalam situasi tertentu.

• Tanggapan terpolarisasi secara statistikDalam merangkum penilaian atau pendapat pakar, digu-nakan cara-cara yang menekankan ketidak-sepakatan dankonflik menggunakan ukuran-ukuran statistik.

Page 298: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

286

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

• Konflik yang terstrukturDiasumsikan bahwa konflik adalah sesuatu yang wajar da-lam isu kebijakan,jadi berbagai upaya dilakukan untukmenggunakan ketidak-sepakatan dan pertentangan untuksecara kreatif mengeksplorasi alternatif-alternatif dan kon-sekuensi.

• Konferensi melalui komputerKonsultasi lewat komputer dipakai untuk merancang suatuproses anonim yang terus-menerus antar individu yangsecara fisik terpisah. Keterbatasan dari metode ini yaitutidak mempertimbangkan hubungan potensial antara pe-ristiwa yang munngkin saling menguatkan atau saling eks-klusif.

13) User-Survey AnalysisAnalisis survai-pemakai adalah serangkaian prosedur untukmengumpulkan informasi mengenai evaluabilitas suatu kebi-jakan atau program dari calon pengguna dan pelaku-pelakukebijakan lainnya. Instrumen utama untuk mengumpulkan in-formasi adalah melalui wawancara formal dengan sejumlahpertanyaan terbuka. Tanggapan terhadap pertanyaan tersebutmemberi informasi yang diperlukan untuk melengkapi bebe-rapa tahap dalam penaksiran evaluabilitas.

Page 299: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

287

Evaluasi Kebijakan Publik

Tabel 5.3 Teknik Evaluasi dengan Tiga Pendekatan(Dunn, 2000: 625)

PENDEKATAN TEKNIK Evaluasi Semu Evaluasi Formal Evaluasi Keputusan Teoritis

Sajian grafik Tampilan tabel Angka indeks Analisis seri waktu terinterupsi Analisis diskontinyu – regresi Pemetaan sasaran Klarifikasi nilai Kritik nilai Pemetaan hambatan Analisis dampak – silang Diskonting Brainstorming Analisis argumentasi Delphi kebijakan Analisis survai-pemakai

Sedangkan menurut Thomas R. Dye, teknik-teknik dalam me-

lakukan evaluasi kebijakan publik adalah:1) Hearing and reports

Hal ini merupakan jenis paling umum yang dilakukan untukprogram review. Teknisnya kebanyakan dijalankan dengan caraadiministrator pemerintahan ditanya oleh kepala eksekutif ataulegislatif untuk memberikan keterangan baik secara formal

Page 300: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

288

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

maupun informal mengenai pencapaian program mereka. Te-tapi keterangan dan laporan dari administrator tersebut ada-kalanya tidak objektif dan mereka sering membesarkan keun-tungan dan meminimalkan biaya dari program.

2) Site VisitDengan melakukan kunjungan ke lapangan atau lokasi dimanasebuah program dijalankan, maka dapat diambil kesan me-ngenai bagaimana program dijalankan, apakah program ter-sebut mengikuti petunjuk yang telah dibuat, apakah merekamempunya staff yang kompeten, dan apakah target group yangdimaksud puas dengan pelayanan yang diberikan.

3) Program MeasuresYang dimaksud dengan program measures adalah bahwa ka-dangkala ukuran yang dibuat oleh pelaksana program atausecara umum adalah pemerintah jarang mengindikasikan dam-pak yang sebenarnya dimiliki oleh masyarakat. Oleh karenaitu dibutuhkan pengukuran terhadap dampak dari programyang dirasakan oleh masyarakat.

4) Comparison with Professional StandarSeperti kita ketahui bahwa ada beberapa asosiasi keprofesianyang telah mempunyai standar terhadap profesi yang biasanya

Page 301: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

289

Evaluasi Kebijakan Publik

mereka lakukan. Standar tersebut menggambarkan tingkatanoutput yang sebenarnya diinginkan yaitu merupakan sebuahukuran untuk menciptakan kondisi yang ideal. Oleh karen itu,pemerintah dapat menggunakan standar yang telah ada ter-sebut untuk menilai apakah output program atau kebijakanyang sudah dilaksanakan telah mendekati kondisi yang idealtersebut.

5) Evaluation of Citizen ComplaintMetoda ini adalah dengan melakukan analisis terhadap kom-plain dari masyarakat. Karena adanya komplain tersebut dapatdiasumsikan bahwa program yang sudah dilaksanakan belummerata. Tetapi kendala yang dihadapi dalam metoda ini adalahadakalanya komplain yang disampaikan oleh masyarakat bu-kan untuk mewakili seluruh elemen masyarakat secara menye-luruh

4. Kategori dan Metode Evaluasi Kebijakan PublikUntuk membedah kategori evaluasi kebijakan publik, maka

ada beberapa konsep pemikiran yang menjadi rujukan.

Page 302: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

290

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gbr 5.3 Metode Evaluasi Kebijakan Publik

4.1. Pandangan Howlett Dan Ramesh (1995) Keduanya berpendapat bahwa“ the concept of policy evalua-

tion reverse broadly to the process of finding out about a publicpolicy in action, the means being imployed and the objectives be-ing served “

Page 303: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

291

Evaluasi Kebijakan Publik

Seperti halnya perumusan kebijakan publik, pada awalnya studievaluasi kebijakan juga banyak didominasi pendekatan rasionalis.Asumsinya, evaluasi kebijakan terdiri dari penilaian apakah tujuansuatu kebijakan publik yang telah ditetapkan telah dicapai; bilabelum/tidak tercapai, apa yang harus dilakukan untuk mengeli-minasi kelemahan-kelemahan atau kendala-kendala agar dapatmencapai tujuan tersebut.

Sementara itu, David Nachmias mendefinisikan evaluasi kebi-jakan sebagai “the objective sistematik, empirical examination ofthe effects on going policies and public programms have on theirtargets in terms of the goals they are meant to achieve” (evaluasiadalah penilaian dampak kebijakan yang sedang dilaksanakan danprogram publik terhadap kelompok sasaran sesuai dengan tujuansemula secara obyektif, sistematik dan empirik).

Sebenarnya, pendapat Nachmias yang mengusung pendeka-tan rasionalis itu lemah dalam spesifikasi yang eksplisit utamanyauntuk menilai dampak-dampak kebijakan yang tujuannya harusdicapai secara obyektif, sistematik, dan empirik . Selain itu, harusdiakui bahwa tujuan-tujuan dalam kebijakan publik sangat sulitditetapkan secara jelas sehingga kemungkinan untuk analisis se-cara objektif juga sulit, oleh karena itu keberhasilan tujuan menilai

Page 304: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

292

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kebijakan pemerintah sering kali dilakukan berdasarkan analisisdan penilaian subjektif. Dengan demikian, masalah-masalah ke-bijakan publik harus dikonstruksi secara sosial.

Kemudian Howlett dan Ramesh (1995), membedakan tigakategori umum evaluasi kebijakan, yaitu :

1) Administrative evaluation : managerial performance andbudgeting systemsEvaluasi administratif biasanya dilakukan oleh agensi didalam

pemerintah itu sendiri yang diberi tugas untuk melakukan evaluasikebijakan oleh pejabat pengawas finansial, legal, hukum dan politikbaik yang berasal dari agensi eksekutif, legislatif maupun yudikatif.Tidak menutup kemungkinan untuk merekrut konsultan swastauntuk melakukan kegiatan evaluasi dengan memperoleh bayaran.Evaluasi ini dibatasi untuk menilai efisiensi pelaksanaan pelayananpemerintah dan berusaha untuk mengungkap motif dan cara da-lam mana pelayanan publik diberikan oleh pemerintah; apakahtujuan tercapai berdasarkan “ value for money atau tidak, namundengan tetap menghargai prinsip-prinsip keadilan dan demokrasi.

Evaluasi administrasi dapat diklasifikasikan atas lima jenis,yaitu:

Page 305: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

293

Evaluasi Kebijakan Publik

a) Effort evaluation: untuk mengukur kuantitas in put programyang dipakai untuk mencapai tujuannya seperti misalnya per-sonalia, kantor, komunikasi, trasportasi dan sebagainya yangdipakai untuk membangun data base line untuk menilai efisi-ensi atau mutu pelaksanaan program.

b) Perfomance evaluation: menilai output program daripada in-put yang tujuannya semata-semata untuk menetapkan apakahsuatu kebijakan telah dihasilkan sesuatu dengan tanpa mem-perhatikan tujuan yang telah ditetapkan

c) Adquacy of perfomance evaluation or effectiveness evalua-tion: untuk menilai apakah program yang telah dilaksanakanmenghasilkan kinerja sesuai dengan tujuan yang telah dite-tapkan.

d) Eficiency evaluation : untuk menilai evaluasi program apakahkuantitas dan kualitas output dapat dicapai lebih efisien yaitudengan biaya yang lebih kecil (membuat perbandingan antarainput dan out put yang diharapkan dapat mencapai neracapositif)

e) Process evaluation yaitu evaluasi yang difokuskan pada pe-nilaian metode evaluasi termasuk aturan-aturan, prosedur-pro-sedur operasional yang dipakai untuk melaksanakan programsehingga proses dapat diperlancar dan dibuat lebih efisien.

Page 306: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

294

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2) Judicial evaluation : judicial review and admistrativedisrectionJudicial evaluation banyak berkaitan dengan isu-isu legal, atau

hukum yang terkait dengan cara bagaimana program-program pe-merintah dilaksanakan. Karena berkaitan dengan legal issue, makainstansi pelaksana adalah badan yudikatif atau badan kehakiman.Sekaligus mengkaji kemungkinan timbulnya konflik antara tinda-kan-tindakan pemerintah dengan peraturan perundang-undang-an yang berlaku, atau bertentangan dengan standar of adminis-tratif conduct dan hak-hak individu. Para hakim menilai apakahkebijakan dikembangkan dan dilaksanakan dengan suatu carayang tepat sesuai dengan prinsip-prinsip yang terdapat dalam dueprocess (yaitu prosedur hukum yang ditetapkan untuk melindungihak-hak individu) dan hukum administrasi. Evaluasi ini dilakukanoleh Badan Kehakiman baik atas inisiatif sendiri ataupun dimintauntuk mereview tindakan-tindakan pemerintah baik oleh seseorangatau organisasi yang sedang mempunyai kasus berhadapan ataudengan agensi pemerintah di depan mahkamah-mahkamah ke-hakiman.

Page 307: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

295

Evaluasi Kebijakan Publik

3) Political evaluation consultations with policy subsistem andthe public Evaluasi ini berbeda dengan evaluasi administratif dan yudi-

sial, serta sangat jarang bersifat sistimatik ataupun teknis, bahkankebanyakan evaluasi politik bersifat satu pihak (one sided) danbias. Namun harus diakui bahwa evaluasi politik sangat penting,bukan karena obyektifnya untuk memperbaiki kebijakan pemerin-tah tetapi untuk mendukung atau menantang kebijakan pemerin-tah tersebut.

Mekanisme yang sering dipakai untuk melakukan evaluasi po-litik terutama di negara-negara yang demokratis adalah lewat pe-milu, dalam mana warga negara memperoleh kesempatan untukmenilai kinerja pemerintah. Di samping itu bisa juga dilakukankonsultasi dengan anggota subsistem kebijakan yang relevan ter-masuk penyelenggaraan forum administratif untuk dengar pen-dapat atau pembentukan komisi-komisi konsultatif dan gugus tu-gas untuk tujuan-tujuan konsultasi. Namun efektivitas evaluasi se-ring kali tergantung pada apakah pandangan-pandangan dari ang-gota subsistem kebijakan tersebut didengar dan berpengaruh ter-hadap isu-isu kebijakan tertentu dan selanjutnya tergantung pada

Page 308: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

296

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kriteria yang dipakai untuk menilai keberhasilan atau kegagalansuatu kebijakan atau program pemerintah

4.2. Pandangan A.Sorber,1985Menurut Sorber, evaluasi program/proyek dapat dibedakan

menjadi dua macam yaitu: (1) evaluasi yang bersifat moneter, dan(2) evaluasi yang bersifat Non-moneter. Evaluasi moneter terdiridari evaluasi efektifitas-biaya dan evaluasi biaya-manfaat: sedang-kan evaluasi non moneter terdiri atas evaluasi dampak proyek danevaluasi multi criteria

Perbedaan kedua macam evaluasi tersebut adalah sebagaiberikut :

Gbr 5.4 Metode Penilaian Program/ Proyek

Page 309: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

297

Evaluasi Kebijakan Publik

Gbr 5.5 General Procedur For Ex – Anti Evaluation

Menurut L. Rutman, evaluasi program (“Planning Useful Evalu-ation” 1980) memiliki spesifikasi, antara lain :• Karakteristik utama.

- Fokusnya pada efektivitas, efisiensi dan ekonomi- Menilai program yang sedang berjalan

Page 310: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

298

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

- Mengunakan metode/prosedur ilmiah- Menilai dan mengobservasi dengan cermat pada proses

dan dampak program- Mengukur hasil dan dampak- Menyajikan informasi yang diperlukan bagi pembuat kebi-

jakan• Alasan-alasan perlunya evaluasi program :

- Sebagai pedoman pembuatan keputusaan pengalokasiansumber-sumber

- Menyajikan landasan dengan perbaikan program sehinggadapat meningkatkan efektivitasnya

- Menyajikan pemahaman tentang perlunya pengeluaranprogram berskala besar

- Menyajikan suatu penilaian “politis” tentang program yangpenting bagi pokmas tertentu

- Menguji teori yang mendasari program- Berperan sebagai alat akuntabilitas- Mengembangan metode penelitian evaluasi

4.3. Pandangan Rossi, Freeman dan WrightRossi, Freeman dan Wright (1979) dalam Evaluation : a sys-

tematic approach, menjelaskan tentang jenis kegiatan evaluasi

Page 311: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

299

Evaluasi Kebijakan Publik

dikaitkan dengan isyu evaluasi. Penjelasan mengenai hal tersebutdiringkas dalam table di bawah ini.

Tabel 5.4 Jenis Kegiatan Evaluasi Dikaitan Dengan Issue Evaluasi PERENCANAAN

DAN PENGEMBANGAN

EVALUASI DENGAN

MEMONITOR

EVALUASI DENGAN MENILAI DAMPAK

MENGHITUNG BIAYA

KEUNTUNGAN

Tujuan Issue evaluasi

Mendesain pro-gram yang berse-susaian dengan tujuan yg diinginkn

Sejauh mana problema dan distribusi program telah menyentuh kelom-pok sasaran Apakah program yang dirancang sesuai dengan tujuan yg ingin dicapai dan apakah peluang implementasi secara efektif ?

Menguji im-plementasi program se-suai desainnya

Apakah pe-

laksanaan program telah mengarah ke pokmas seba-gaimana yang diinginkan

Apakah pe-

laksanaan pro-gram membe-rikan sumber-sumber pela-yanan dan keuntungan-keuntungan pada pokmas sebagaimana diharapkan ?

Menguji efek-tivitas tujuan pencapaian

program

Apakah program telah tercapai secara efektif /adanya per-ubahan yang diinginkan

- Apakah per-ubahanperubahan tersebut secara substantif telah mem-punyai arti yang cukup signifikan ?

Mengkalkulasi tingkat efisiensi ekonomis program Seberapa besar biaya yang telah dikeluarkan untuk memberikansumber-sumber pelayanan dan keuntungan-keuntungan pada kelompok sasaran Seberapa besar perban-dingan antara total biaya yang telah dikeluarkan dengan keuntungan yang diperoleh ?

Lincoln dan Guba (1987) mengemukakan empat generasi eva-

luasi kebijakan, yaitu :

Page 312: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

300

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1) Technical : evaluasi yang lebih mengedepankan pada pengem-bangan intelegensia, kecakapan dan tesprestasi (berkembangpada masa PD 1). Evaluasi dipandang sebagai pelaksanaanteknik pengukuran, dan peran evaluator dilihat sebagai tech-nician.

2) Descriptive : generasi kedua ini berkembang pada 1940 yanglebih mengfokuskan pada deskripsi, pola-pola, kekuatan tujuanyang telah ditetapkan. Penilai atau evaluator bertindak sebagaidescriber.

3) Judgement : generasi ketiga ini berkembang pada tahun 60an 70 an yang mengedepankan research dan standar obyektifyang dipakai untuk mengukur tingkat efisiensi dan efektivitasprogram. Evaluator bertindak sebagai judge.

4) Responsive : generasi yang keempat ini dikenal sejak tahun80 an sehingga sekarang lebih mengfokuskan pada tuntutan,perhatian dan isu-isu yang diletakan sejak awal oleh anggotaberbagai stakeholders yaitu mereka-mereka yang banyak ter-libat didalam proses evaluasi. Evaluasi generasi ke empat inisering juga disebut : 1) illuminative evaluation 2) utilizationfocused evaluation 3) adversarial evaluation 4) naturalistic eva-luation

Page 313: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

301

Evaluasi Kebijakan Publik

Gbr 5.6 Kategori Evaluasi Kebijakan Publik

Page 314: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

302

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

5. Fungsi dan Sifat Evaluasi Kebijakan PublikSignifikansi evaluasi dalam rangkaian proses kebijakan sering-

kali membuat kedudukan evaluasi ditempatkan sama dengan ke-bijakan itu sendiri. Walaupun custom masyarakat Indonesia (dalamsegala strata) cenderung alergi dengan evaluasi. Hal ini munculdari pemahaman yang keliru terhadap evaluasi yakni evaluasi di-persepsikan sebagai upaya/cara untuk mencari kesalahan oranglain (utamanya pemerintah selaku pelaksana kebijakan).

Karena itu, realitas evaluasi kebijakan selama ini menunjukkanbahwa evaluasi :1) Ditujukan untuk pembuatan keputusan dan diarahkan untuk

menganalisis masalah-masalah sebagaimana telah didefini-sikan oleh pembuat keputusan

2) Bersifat memberikan penilaian (Judgemental)3) Merupakan penelitian yang berbasis pada suatu “setting” ke-

bijakan4) Seringkali menjadi wilayah yang disengketakan antar peneliti

dan praktisi5) Sering melibatkan banyak peneliti yang berke-cimpung dalam

menangani masalah-masalah yang dihadapi oleh organisasipemberi dana dan dalam rangka meningkatkan perubahansosial.

Page 315: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

303

Evaluasi Kebijakan Publik

6) Jarang sekali dipublikasikan.

Penelitian/riset evaluasi bertujuan untuk :• Mengukur pelaksanaan kebijaksanaan atas dasar tujuan yang

telah ditetapkan• Menilai dampak aktual dari suatu kebijaksanaan

A. Fungsi EvaluasiDi dalam analisis kebijakan, evaluasi memiliki beberapa arti

penting. Menurut William N Dunn (1998) fungsi utama dari evaluasidalama anlisis kebijakan adalah:1) Hal yang paling penting dari fungsi evaluasi adalah memberi-

kan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerjakebijakan. Yang dimaksudkan dalam hal ini adalah mengung-kapkan seberapa jauh tujuan- tujuan dan sasaran-sasarantelah dicapai yang berkaitan seberapa jauh kebutuhan, nilaidan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik.

2) Memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan sasaran. Nilai-nilaiyang digunakan sebagai dasar pemilihan tujuan dan sasarantersebut dapat diperjelas dengan mendefinisikan dan meng-

Page 316: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

304

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

operasikan tujuan dan target serta dikritik dengan menanyakansecara sistematis kepantasan tujuan dan sasaran dalam hu-bungan dengan masalah yang dituju. Dalam menanyakan ke-pantasan tujuan dan sasaran, analis dapat menguji alternatifsumber nilai dari berbagai kepentingan kelompok maupun lan-dasan mereka dalam berbagai bentuk rasionalitas seperti as-pek teknis, ekonomis, legal, sosial, dan substantif.

3) Evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-metodeanalisis kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah danrekomendasi. Informasi tentang tidak memadainya kinerja ke-bijakan dapat memberi sumbangan pada perumusan ulangmasalah kebijakan. Evaluasi dapat pula menyumbang padadefinisi alternatif kebijakan yang baru atau revisi kebijakan de-ngan menunjukkan bahwa alternatif kebijakan yang diunggul-akan sebelumnya perlu dihapus dan diganti dengan yang lain.

Dalam tulisan Samodra Wibawa dkk (1993) dikatakan bahwaevaluasi (pemantauan, pengawasan) kebijakan publik mempunyaiempat fungsi, yaitu :1) Kepatuhan : apakah tindakan yang dilakukan oleh para pelaku

(birokrasi dan stakeholder lainnya) sesuai dengan standar danprosedur yang telah ditetapkan.

Page 317: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

305

Evaluasi Kebijakan Publik

2) Auditing : apakah out put benar-benar sampai ke tangan ke-lompok sasaran kebijakan, atau telah terjadi kebocoran danatau penyimpangan.

3) Akuntasi/akunting : melalui evaluasi dapat diketahui apakahakibat sosial ekonomi dari suatu kebijakan.

4) Eksplanasi : dengan evaluasi dapat dipotret/digambarkan rea-litas pelaksanaan program, yang setelahnya dapat dibuat suatugeneralisasi tentang pola/bentuk/model antar berbagai aspekrealitas yang diamati. Dengan itu, evaluator dapat mengiden-tifikasi masalah, kondisi, dan aktor yang mendukung keber-hasilan atau kegagalan kebijakan.

Gbr.5.7 Fungsi Pemantauan

Page 318: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

306

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

B. Sifat EvaluasiGambaran utama evaluasi adalah bahwa evaluasi menghasil-

kan tuntutan-tuntutan yang bersifat evaluatif. Di sini pertanyaanutamanya bukan mengenai fakta (Apa yang terjadi?), proses (Ba-gaimana terjadinya?), atau penyebab (Mengapa terjadi?) tetapi nilai(Berapa nilainya?). Karena itu evaluasi mempunyai sejumlah karak-teristik yang membedakannya dari metode-metode analisis kebi-jakan lainnya :1) Fokus nilai, evaluasi ditujukan kepada pemberian nilai terhadap

manfaat atau kegunaan dari suatu kegiatan, program atau ke-bijakan. Evaluasi terutama merupakan usaha untuk menen-tukan manfaat atau kegunaan sosial kebijakan atau program,dan bukan sekedar usaha untuk mengumpulkan informasi me-ngenai hasil aksi kebijaksanaan. Karena ketepatan tujuan dansasaran kebijakan dapat selalu dipertanyakan, evaluasi men-cakup prosedur untuk mengevaluasi tujuan dan sasaran itusendiri.

2) Interdependensi Fakta-Nilai, hasil evaluasi tidak hanya tergan-tung pada bukti-bukti (fakta) tetapi juga terhadap nilai. Tuntutanevaluasi tergantung baik “fakta” maupun “nilai”. Untuk me-nyatakan bahwa kebijakan atau program tertentu telah men-

Page 319: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

307

Evaluasi Kebijakan Publik

capai tingkat kinerja yang tertinggi (atau rendah) diperlukantidak hanya bahwa hasil-hasil kebijakan berharga bagi sejumlahindividu, kelompok atau seluruh masyarakat; untuk menyata-kan demikian, harus didukung oleh bukti bahwa hasil-hasil ke-bijakan secara aktual merupakan konsekuensi dari aksi-aksiyang dilakukan untuk memecahkan masalah tertentu. Olehkarena itu, pemantauan merupakan prasyarat bagi evaluasi.

3) Orientasi masa kini dan masa lalu, evaluasi mempersoalkanhasil sekarang dan masa lalu. Tuntutan evaluatif, berbeda de-ngan tuntutan-tuntutan advokatif, diarahkan pada hasil seka-rang dan masa lalu, ketimbang hasil di masa depan. Evaluasibersifat retrospektif dan setelah aksi-aksi dilakukan (ex post).Rekomendasi yang juga mencakup premis-preinis nilai, bersifatprospektif dan dibuat sebelum aksi-aksi dilakukan (ex ante).

4) Dualitas nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasimempunyai kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagaitujuan dan sekaligus cara. Evaluasi sama dengan rekomendasisejauh berkenaan dengan nilai yang ada (misalnya, kesehatan)dapat dianggap sebagai intrinsik (diperlukan bagi dirinya) atau-pun ekstrinsik (diperlukan karena hal itu mempengaruhi penca-paian tujuan-tujuan lain). Nilai-nilai sering ditata di dalam suatu

Page 320: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

308

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gambar 5.8 Metode dan Sifat Evaluasi Kebijakan Publik

C. Kriteria EvaluasiUntuk menyatakan sebuah kebijakan publik berhasil atau tidak

berhasil, mungkin saja banyak memiliki perbedaan pendapat. Hal

hirarki yang merefleksikan kepentingan relatif dan saling keter-gantungan antar tujuan dan sasaran.

Page 321: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

309

Evaluasi Kebijakan Publik

ini karena untuk menyatakan sebuah kebijakan tersebut berhasilatau tidak berhasil dapat dilihat dari berbagai banyak sisi atausudut pandang. Oleh karena itu dalam menghasilkan informasimengenai kinerja kebijakan, maka digunakan beberapa kriteriayang berbeda untuk mengevaluasi hasil kebijakan. Menurut Will-iam N Dunn (1998) terdapat enam kriteria yang dapat digunakanuntuk menilai sebuah kinerja berhasil atau tidak berhasil, yaitu:1) Effectiveness atau keefektifan, yaitu berkenaan dengan apakah

suatu alternatif mencapai hasil (akibat) yang diharapkan, ataumencapai tujuan dari diadakannya tindakan. Efektivitas selaludiukur dari kualitas hasil sebuah kebijakan.

2) Efficiency atau efisiensi, yaitu berkenaan dengan jumlah usahayang diperlukan untuk menghasilkan tingkat efektivitas ter-tentu. Efisiensi merupakan hubungan antara efektivitas danusaha, dan pada akhirnya diukur berdasarkan biaya yang dike-luarkan per unit kebijakan. Kebijakan yang mencapai efektivitastertinggi dengan biaya terkecil dinamakan efisien.

3) Adequacy atau kecukupan, yaitu yang berkenaan dengan se-berapa jauh suatu tingkat efektivitas memuaskan kebutuhan,nilai, atau kesempatan yang menumbuhkan adanya masalahatau dengan kata lain apakah tingkat pencapaian hasil tepatmenyelesaikan masalah yang dimaksud

Page 322: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

310

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

4) Equity atau kesamaan, yaitu erat berhubungan dengan rasio-nalitas legal dan sosial dan menunjuk pada distribusi akibatdan usaha antara kelompok- kelompok yang berbeda dalammasyarakat. Kebijakan yang dirancang untuk mendistribusikanpendapatan, kesejahteraan, kesempatan pendidikan, atau pe-layanan publik kadang-kadang direkomendasikan atas dasarkriteria ini.

5) Responsiveness atau ketanggapan, yaitu berkenaan denganseberapa jauh suatu kebijakan dapat memuaskan kebutuhan,preferensi, atau nilai masyarakat. Pentingya kriteria ini adalahkarena analis yang dapat memuaskan semua kriteria lainnyamasih gagal jika belum menanggapi kebutuhan aktual darikelompok yang semestinya diuntungkan dari adanya suatu ke-bijakan.

6) Appropriatness atau ketepatgunaan, yaitu yang berhubungandengan rasionalitas substantif, karena pertanyaan tentang halini tidak berkenaan dengan satuan kriteria individu tetapi duaatau lebih kriteria secara bersama- sama. Kriteria ini merujukpada nilai atau harga dari tujuan program dan kepada kuatnyaasumsi yang melandasi tujuan-tujuan tersebut atau dengankata lain adalah apakah hasil yang diinginkan benar-benar la-yak atau berharga.

Page 323: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

311

Evaluasi Kebijakan Publik

Tabel 5.5 Kriteria Evaluasi Menurut W. Dunn (2000:610)

TIPE KRITERIA PERTANYAAN ILUSTRASI Efektivitas Efisiensi Kecukupan Perataan Responsivitas Ketepatan

Apakah hasil yang diinginkan telah dicapai? Seberapa banyak usaha diperlukan untuk mencapai hasil yang diinginkan? Seberapa jauh pencapaian hasil yang diinginkan memecahkan masalah? Apakah biaya dan manfaat didis tribusikan dengan merata kepada kelompok-kelompok yang berbeda? Apakah hasil kebijakan memuaskan kebutuhan, preferensi atau nilai kelompok-kelompok tertentu? Apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-benar berguna atau bernilai?

Unit Pelayanan Unit biaya Manfaa bersih Rasio biaya-manfaat Biaya tetap (masalah tipe 1) Efektivitas tetap (masalah tipe II) Kriteria Pareto Kriteria kaldor-Hicks Kriteria Rawls Konsistensi dengan survai warga negara Program publik harus merata dan efisien

Page 324: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

312

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

6. Faktor Ekonomi Politik dari Proses EvaluasiPolitik dan ekonomi politik berperan penting dalam keputusan

untuk melaksanakan evaluasi program. Isu ini berasal dari masalahprincipal-agent (Rowley dan Elgin, 1988 ”Government and Its Bu-reaucracy : A Bilateral Bargaining versus a Principal-Agent Ap-proach” , Boston : Kluwer Academic Pub.) dimana stake holder—termasuk pemerintah atau lembaga penyandang dana, lembagapelaksana, dan pemberi dana—tidak memiliki insentif yangkonsisten untuk mendukung evaluasi. Salah satu alasan penolakanberasal dari kesalahpahaman terhadap apa yang dapat dihasilkanoleh evaluasi. Khususnya, hasil tidak dapat tersedia untuk pem-buatan keputusan jangka pendek dan dapat terlihat tidak jelasdan sulit untuk diterjemahkan ke dalam kebijakan. Fakta menun-jukkan bahwa evaluasi berbeda yang diterapkan terhadap programyang sama, dapat memberikan hasil yang berbeda tergantung darisumber data dan metodologi yang digunakan. Pada awalnya, inimungkin kelihatannya membatasi nilai kebijakan dari evaluasi. Mi-salnya, dua evaluasi berbeda yang dilakukan lembaga survey da-lam pemilihan umum di Indonesia yang menggunakan metodedan data yang berbeda, sehingga memiliki kesimpulan yang ber-beda pula.

Page 325: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

313

Evaluasi Kebijakan Publik

Evaluasi terbaik menggunakan berbagai metode untuk meng-estimasi dampak, sehingga memberikan tanda akan adanya hasilyang meyakinkan. Faktor lain yang menghambat penggunaan eva-luasi formal adalah pertimbangan politis dari pelaksananya danreaksi yang mungkin timbul terhadap hasil evaluasi tersebut.Evaluasi dianggap berbiaya tinggi, terutama jika dihubungkan de-ngan langkanya sumber daya yang tersedia untuk program-pro-gram sosial. Temuan yang bersifat negatif berpotensi untuk meru-sak karir politik. Bagi pembuat kebijakan, kelihatannya lebih mudahdan aman untuk menyembunyikan kelemahan mereka dari lawan-lawan politiknya. Namun, kebutuhan politis terkadang juga sejalandengan evaluasi. Salah satu alasan evaluasi atas dampak pro-gram harus dilakukan adalah untuk men-dapatkan dukungan po-litis bagi sebuah program. Hal ini benar adanya untuk program-program yang secara strategis penting bagi kebijakan nasional,atau untuk program-program yang memperkenalkan pendekatanbaru.

Saya mencoba menggambarkan faktor ekonomi politis dari pro-ses evaluasi kebijakan dalam perspektif model birokrasi principal– agent.

Page 326: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

314

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Gbr.5.9 Model Birokrasi Principal Dan Agen

Realitas interaksi selama ini memperlihatkan bahwa pemerin-tah tidak berhadapan langsung dengan rakyat dalam menampungaspirasi, apalagi dalam menuangkan aspirasi tersebut berupa ke-bijakan publik. Rakyat (principal) diwakili oleh legislatif (agen) yangbersama eksekutif merumuskan kebijakan publik. Idealnya, ketikalegislatif berhadapan dengan eksekutif maka legislatif berperansebagai principal yang memonitor dan mengendalikan eksekutif(agen). Tetapi realitas juga menunjukkan bahwa kewenangan le-

Page 327: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

315

Evaluasi Kebijakan Publik

gislatif sebagai wakil rakyat memberikan diskresi yang kerapkalidimanfaatkan untuk kepentingan individu maupun kelompok(partai politik). Dengan demikian, kualitas kebijakan publik menjadisangat tergantung pada negosiasi kepentingan tertentu (vestedinterest), bukan pada kepentingan rakyat (publik).

Birokrasi diawasi oleh anggota perwakilan yang menjadi ang-gota komisi-komisi tertentu. Dikaitkan dengan pemilih, dalam manawakil rakyat membutuhkan dukungan suara pemilih, para wakilrakyat ini bertindak sebagai agen, dan pemilih adalah principal.Oleh sebab itu, atas dasar kombinasi antara tujuan maksimisasikekayaan dengan perolehan suara, para wakil rakyat dipendangcenderung memperjuangkan kebijakan yang menguntungkan ke-lompok kepentingan (interest group) yang menjadi pendukungnya.Ditekankan oleh Rowley dan Elgin (1988) bahwa wakil rakyatcenderung akan melayani kepentingan pemilih yang tuntutannyakuat. Tetapi, dikaitkan dengan hubungannya dengan birokrasi, wakilrakyat ditempatkan sebagai principal yang memonitor agen—yaitubirokrasi—atas dasar jaringan kontrak implisit yang kompleks. Ka-rena itu keberlakuan asumsi bahwa birokrasi tergantung kepadawakil rakyat, sebagaimana ketergantungan perusahaan kepadapelanggannya, merupakan kunci penting untuk memahami teorihubungan keagenan di dalam birokrasi.

Page 328: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

316

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

7. Tantangan dan Hambatan Evaluasi Kebijakan PublikWilliam N. Dunn dalam Publik Policy Analisis: An Introduction

menjelaskan bahwa pada dasarnya evaluasi kebijakan bertujuanuntuk menilai apakah tujuan dari kebijakan yang dibuat dandilaksanakan tersebut telah tercapai atau tidak. Namun evaluasitidak hanya sekedar menghasilkan sebuah kesimpulan mengenaitercapai atau tidaknya sebuah kebijakan atau masalah telah ter-selesaikan, tetapi evaluasi juga berfungsi sebagai klarifikasi dankritik terhadap nilai-nilai yang mendasari kebijakan, membantudalam penyesuaian dan perumusan masalah pada proses kebija-kan selanjutnya (memberikan kritik yang konstruktif demi perba-ikan dan peningkatan pada Isi, Proses, Hasil dan Dampak Kebija-kan Publik)

Namun realitas menunjukkan bahwa seolah-olah sudah men-jadi custom bagi masyarakat Indonesia (dalam segala strata) untukcenderung alergi jika berbicara mengenai evaluasi. Hal ini munculdari pemahaman yang umumnya keliru terhadap evaluasi yaknievaluasi diper-sepsikan sebagai upaya/cara untuk mencari kesa-lahan orang lain (utamanya pemerintah selaku pelaksana kebija-kan). Sehingga hasil penelitian/kajian (riset evaluasi) jarang sekalidipublikasikan.Di sisi lain, evaluasi sebagai kajian ilmiah dengan

Page 329: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

317

Evaluasi Kebijakan Publik

menggunakan berbagai metoda dan teknik, serta pendekatan se-perti yang telah dijelaskan di atas sering menghadapi berbagaikendala-kendala sehingga evaluasi yang dilakukan menjadi tidakmaksimal. Kendala-kendala tersebut antara lain:1) Keterbatasan wewenang untuk melakukan evaluasi ;

Hal ini sangat nampak pada evaluasi internal birokrasi sebagaiinsitusi yang hirarkis. Artinya, evaluasi dapat berjalan denganbaik kalau dilakukan oleh atasan kepada bawahan, sebaliknyabila kedudukan yang dievaluasi secara hirarkis tidak beradadi bawah pihak yang mengevaluasi, maka persoalan menjadiberbeda. Realitas ini seringkali menjadi kesulitan tersendiridalam upaya pengembangan kebijakan publik, utamanya pe-ningkatan pelayanan publik. Karena itu keterlibatan masyara-kat (evaluasi non struktural) menjadi isu penting untuk diper-timbangkan.

2) Tumpang tindih fungsi antar instansiDalam pembahasan mengenai perumusan kebijakan (bab III),saya mengemukakan kendala dalam mencari solusi atas ma-salah yang melibatkan berbagai sektor/instansi (gbr.3.16). Bah-wa tumpang tindih antar instansi (saling menunggu, saling me-lempar tanggung jawab) akan terjadi bila suatu fungsi ditanganiatau berada dalam wewenang dua atau lebih instansi.

Page 330: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

318

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

3) Adanya unsur politisIkhwal kendala ini berasal dari kecenderungan yang memper-sepsikan kebijakan publik sebagai produk interaksi politik (ke-bijakan publik sama dengan kebijakan politik), sehingga pro-gram evaluasi sering tidak mendapat prioritas yang sama de-ngan program lain dalam fungsi pelaksanaan. Sebab pihakyang berkuasa menganggap evaluasi sebagai ancaman (daripihak oposisi/lawan) — sebagai sarana mengkritik orang lainatau mengungguli kekuasan orang lain (Bdk nuansa yang ter-jadi pada saat Laporan Tahunan/ Progress Reeport dari Presi-den, Bupati/Wali Kota, atau pemimpin yang melalui prosespemilihan)

4) Biaya : cenderung tidak disiapkan secara cukup.Adanya anggapan bahwa evaluasi merupakan sebuah hal yangtidak penting, maka dana yang tersedia untuk evaluasi relatifterbatas di bandingkan dengan dana untuk program-programpelaksanaan. Padahal evaluasi yang baik menuntut keterse-diaan biaya, kesanggupan pelaksana, dan waktu.

Secara teknis, kesulitan-kesulitan dalam evaluasi kebijakan(O. E. D. C,1993 dalam Islamy, 2001) adalah :

Page 331: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

319

Evaluasi Kebijakan Publik

a. Kelangkaan data yang bisa diukur dengan mudah• Kesulitan mengukur kemajuan produktivitas, efisiensi dan

pemberian pelayanan jasa• Kesulitan mengumpulkan dan menganalisis data tentang

“Gap”/perbedaan antara tujuan dan hasil serta menemu-kan penyebab-penyebabnya

• Kesulitan-kesulitan dalam menetapkan tujuan yang ber-guna dan mengukur hasilnya

• Evaluasi sering membutuhkan biaya yang mahalb. Kesulitan dalam menetapkan dampak langsung

• Masalah dalam menetapkan faktor-faktor apa saja yangmempengaruhi dampak

• Adanya “ setting” politis terhadap penilaian• Adanya perbedaan prioritas dan harapan dari pelbagai ke-

lompok yang berbeda• Evaluasi terlampau berorientasi pada proyek percobaan

dan kurang pada reformasi menyeluruh

Fokus utama kebijakan publik adalah pelayanan publik, yangmerupakan segala sesuatu yang bisa dilakukan oleh negara untukmempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang

Page 332: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

320

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

banyak. Sehingga hakikat penyelenggaraan pemerintahan dituju-kan kepada terciptanya fungsi pelayanan publik (public service).Konsep Kepemerintahan yang baik menuntut setiap Aparatur Pe-merintah untuk bertanggung jawab dan mempertanggungjawab-kan sikap, perilaku dan kebijakannya kepada masyarakat. Untukitu diperlukan aparatur yang profesional yang mampu mengopti-malkan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya serta didukungsemangat pengabdian yang berorientasi pada pelayanan publik,pengayoman dan pemberdayaan rakyat.

Secara garis besar, tugas umum dan fungsi pemerintah dalampembangunan adalah melayani, mengatur dan memberdayakanmasyarakat. Fungsi-fungsi tersebut adalah :1) Pengaturan yang meliputi perumusan kebijakan umum, peru-

musan kebijakan pelaksanaan serta kebijakan teknis sesuaidengan kebijakan umum.

2) Pelayanan dan perijinan yang terbagi menjadi :a) Pelayanan Publik (Public Service)b) Penyelenggara fasilitas publik ( public fasility)c) Pengembangan ekonomi dan usaha daerah.

3) Pemantauan, pemberian bimbingan dan pembinaan4) Penyediaan dan penyebarluasan informasi

Page 333: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

321

Evaluasi Kebijakan Publik

5) Pengelolaan atas kekayaan milik negara yang dipergunakanuntuk kepentingan umum dan untuk pelaksanaan tugas pokokyang menajdi tanggung jawabnya.

6) Pengembangan sumber daya manusia sesuai bidang tugaspokoknya.

Secara singkat dapat dikatakan bahwa peran pemerintah da-lam sistem ekonomi politik dan pemerintahan yang demokratisdan konstitusional pada dasarnya adalah melakukan pengelolaankebijakan dan pelayanan publik secara prima yang terarah padapenciptaan iklim yang kondusif bagi berkembangnya peran danpartisipasi aktif masyarakat, berlangsungnya pemberian pelayananyang berkualitas, efisien dan efektif; serta pada peningkatan pro-duktifitas, ketahanan dan daya saing nasional, dan terwujudnyakesejahteraan sosial ekonomi masyarakat bangsa diseluruh wi-layah negara secara berkeadilan.

Sejalan dengan itu, bentuk dan sistem pemerintahan negarakita juga mensyaratkan pengertian konstitusional dalam wujud pe-nyelengaraan proses kebijakan yang legitimate. Artinya suatu pro-ses yang dilakukan secara terbuka, demokratis, didasari analisiskebijakan yang tepat, dan kebijakan yang diambil dituangkan dalam

Page 334: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

322

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

format perundang-undangan yang selaras dengan kaidah hukumdan prosedur perundang-undangan tertentu. Dengan demikian,kebijakan tersebut memiliki ketepatan, serta kekuatan dan kepas-tian hukum. Pengelolaan kebijakan dan pelayanan publik tersebutdapat dimantapkan melalui pengembangan e-administration ataue-government.

Dari uraian di atas, nyata bahwa penyelenggaraan peran danfungsi pemerintahan membutuhkan kom-petensi administrasi pu-blik dalam rangka perwujudan kepemerintahan yang baik. Karenakewenangan melakukan perencanaan, implementasi program, pe-ngawasan, pengendalian dan evaluasi sangat membutuhkan ke-seriusan dan semangat akan budaya yang responsif, efisien danefektif. Dalam tataran tersebut (dan mengingat kendala-kendaladalam melakukan evaluasi), maka perlu adanya :a. Perangkat hukum berupa peraturan perundang-undangan se-

hingga dapat diketahui publik apa yang telah diputuskan;b. Kebijakan tersebut harus jelas struktur pelaksana dan pem-

biayaannya;c. Partisipasi publik dalam evaluasi (Kontrol publik), yakni me-

kanisme yang memungkinkan publik mengetahui apakah su-atu kebijakan dalam pelaksanaannya telah terjadi penyimpa-

Page 335: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

323

Evaluasi Kebijakan Publik

ngan atau tidak. Hal ini sejalan dengan prinsip-prinsip GoodGovernance, antara lain adalah partisipasi masyarakat, kese-taraan, dan keefektifan serta keefisienan. Partisipasi masya-rakat tersebut dibangun berdasarkan kebebasan berkumpuldan mengungkapkan pendapat, serta kapasitas untuk berpar-tisipasi secara konstruktif.

d. Membangun budaya evaluasiPengalaman internasional menyarankan banyak hal yang dapatdilakukan untuk menumbuhkembangkan budaya evaluasi. Be-berapa kemungkinan ‘Entrepeneur kebijakan’ bisa membantudalam pendidikan dan upaya meyakinkan stakeholder denganmemperlihatkan dampak dari melakukan evaluasi. Lembagadonor dapat membuat evaluasi menjadi kewajiban. Beberapapemerintah telah menganut strategi ini, menerapkan evaluasidari tingkat otoritas yang tidak dapat ditentang oleh pendukungprogram, seperti di Cili dan Amerika Serikat yang menyertakanstake holder di dalam proses evaluasi dan diseminasi dari te-muan sangat penting untuk menjamin transparansi dan ko-munikasi. Hal ini akan membantu menciptakan dukungan danmenjamin temuan digunakan dalam perumusan kebijakan. Ba-nyak negara dimana evaluasi telah mengakar, adalah negara

Page 336: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

324

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

yang telah memprioritaskan pembangunan kemampuan insti-tusional, seperti Cili pada awal 1990-an. Negara donor dapatmembuat dukungan terhadap evaluasi sebagai bagian dari pro-yek utama untuk meningkatkan kemampuan lokal.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa perubahan persepsidan perilaku aparatur yang sering juga disebut sebagai Reformasibirokrasi merupakan upaya untuk optimalisasi pelayanan publik.Sehingga reformasi sektor pelayanan publik tidak hanya berhentipada memerangi pemborosan melalui efisiensi. Namun juga mem-bangun kepercayaan publik melalui penciptaan akuntabilitas me-lalui strategi yang berorientasi kepada hasil. Meningkatkan akun-tabilitas, termasuk di dalamnya memperbaiki proses pembuatankebijakan/program serta penentuan prioritas, memiliki kunci ke-berhasilan antara lain penyediaan informasi yang andal, relevan,dan obyektif yang sangat diperlukan oleh para pengambil kebija-kan. Evaluasi kebijakan/program merupakan salah satu sumberpenting dalam penyediaan informasi tersebut untuk mengembang-kan manajemen pelayanan yang berorientasi kepada hasil. Evaluasimemberikan feed back (bdk Model Implementasi dari Smith) ke-pada efisiensi, efektivitas, dan kinerja kebijakan publik. Dengan

Page 337: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

325

Evaluasi Kebijakan Publik

kata lain, evaluasi memiliki peran kritikal konstruktif yang meng-arah kepada penciptaan inovasi dan perbaikan kebijakan.

Bagaimana dengan realitas-realitas di bawah ini?

Page 338: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

326

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Page 339: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

327

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

327

BAB VI

EVALUASI DAMPAK KEBIJAKAN PUBLIK

1. Realitas Kebijakan PublikBila kita masuk ke daerah pedalaman Kalimantan, realitas yang

dipotret di bawah ini akan banyak kita temui.

Gambar 6.1 Realitas Hutan di Kalimantan

Page 340: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

328

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Mungkin kita bertanya-tanya (sama seperti ketika pertama kalisaya melihat realitas ini) , mengapa pohon-pohon besar tumbangbahkan tercabut sampai ke akar-akarnya? Mengapa kayu-kayu be-sar dan bagus dalam jumlah yang sangat banyak dibiarkan begitusaja tanpa ada masyarakat yang memanfaatkannya? Kemudian,saya mewawancarai masyarakat dan pemerintah setempat. Dariwawancara tersebut, saya memperoleh gambaran bahwa pohon-pohon yang tumbang tersebut terdapat di hampir seluruh wilayahpulau Kalimantan, yang disebabkan oleh kondisi alam (konturtanah, dll) Satu lokasi seperti ini luasnya dalam hitungan hektardengan ukuran kayu dari pohon kecil sampai dengan pohon ukurangaris tengahnya + 1m bahkan lebih. Masyarakat atau siapa puntidak boleh mengambilnya untuk alasan kepentingan apapun. Bah-kan untuk membuat peti mati, juga dilarang. Barang siapa yangmelanggar, maka akan diambil tindakan tegas oleh yang berwajib.Kondisi seperti itu berlangsung lama sampai semua kayu tersebutlapuk/hancur .

Secara pragmatis, banyak orang (masyarakat) sangat menya-yangkan kebijakan ”larangan mengambil kayu yang sudah tumbangdi hutan”. Karena kayu-kayu tersebut memiliki nilai ekonomis tinggibaik dijual secara langsung atau menjadi kayu olahan, dan untuk

Page 341: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

329

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

kepentingan rumah tangga. Masyarakat setempat menilai bahwalarangan untuk memanfaatkan kayu-kayu tersebut sangat tidaktepat. Alasannya : 1) jika kayu-kayu dalam jumlah yang sangatbanyak tersebut dibiarkan begitu saja untuk waktu yang lama,kondisi tersebut dapat menghambat pertumbuhan pohon-pohonlainnya; 2) Rawan terjadi kebakaran hutan; 3) menghambat pe-ningkatan kesejahteraan masyarakat (mengurangi penghasilantambahan bagi masyarakat); dan 4) merusak keindahan peman-dangan hutan Kalimantan.

Sedangkan dari unsur pemerintah dijelaskan bahwa nomen-klatur aturan tidak bisa seenaknya diubah oleh siapa saja, kapansaja dan dimana pun. Namanya kebijakan publik, berarti berlakuuntuk semua, mengikat semua masyarakat (otoritatif). Semua ke-bijakan publik diarahkan untuk kesejahteraan masyarakat umum-nya. Kayu-kayu dibiarkan sampai lapuk, berfungsi untuk menjagatingkat kesuburan tanah. Pemerintah telah memikirkan dampakdari kebijakan tersebut, termasuk komplain dari masyarakat.

Jika kita mengukur, menilai, membandingkan dan membukti-kan reasoning kebijakan di atas, mana yang lebih bermanfaat :dibiarkan sampai lapuk atau membiarkan masyarakat memanfa-atkan kayu-kayu tersebut secara bertanggung jawab ?

Page 342: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

330

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

2. Konsep Dampak Kebijakan PublikSetelah mengetahui kerangka pemikiran dari suatu studi Im-

plementasi maka ada dua hal yang perlu diperhatikan yaitu evaluasihasil yang ada dan dampak kebijakan yang terjadi. Dalam arti ter-sebut maka akibat-akibat yang ditimbulkan dengan adanya kebi-jakan merupakan suatu kajian dampak kebijakan. Dampak darisuatu kebijakan akan terasa pada unit-unit sosial yang meliputiindividu dan rumah tangga, kelompok atau organisasi, masyarakatdan lembaga serta sistem sosial.

Gambar 6.2 Arah Kajian Evaluasi Dampak

Page 343: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

331

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

William Dunn menunjuk perbedaan antara monitoring atau eva-luasi dalam proses pelaksanaan dengan evaluasi kinerja atau eva-luasi sesudah pelaksanaan. Dunn mengemukakan bahwa monito-ring ditujukan untuk menjawab pertanyaan tentang apa yang ter-jadi dalam proses pelaksanaan, bagaimana terjadinya dan me-ngapa, “What happened, how and why?” Informasi yang dihasilkanbersifat empiris, berdasarkan fakta-fakta yang ada (designativeclaim). Sementara evaluasi akhir menjawab persoalan tentang per-ubahan-perubahan apa yang telah terjadi, “What differences doesit make?” Informasi yang dihasilkan bersifat penilaian (values) da-lam memenuhi kebutuhan, peluang, dan/atau memecahkan per-masalahan (Dunn, 2000: 339).

Sejalan dengan itu, Dunn menunjuk empat dimensi dari eva-luasi akhir, yaitu:a. Value-focus, artinya evaluasi lebih memusatkan diri pada nilai

atau kepatutan dalam pencapaian hasil dari suatu kebijakan.b. Fact-value interdependence.Maksudnya, disatu pihak evaluai

memberikan tekanan yang sama antara fakta dan nilai. Di lainpihak tingkat keberhasilan suatu policy dinilai tidak hanya daribermanfaat tidaknya bagi seseorang atau suatu masyarakat,tetapi juga dari kemampuannya dalam memecahkan masalahtertentu.

Page 344: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

332

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

c. Present and past orientation. Orientasi evaluasi tidak hanyapada nilai sekarang,tetapi juga pada nilai masa lampau. Eva-luasi tidak sama dengan rekomendasi yang berorientasi padanilai yang akan datang.

d. Value-duality. Maksudnya, evaluasi mempunyai dua posisi; se-bagai tujuan (ends) dan juga sebagai alat (means) sekaligus.Sebagai tujuan, evaluasi menghasilkan penilaian atas apa yangtelah dicapai. Sebagai alat, evaluasi merupakan sarana untukmembuat rekomendasi.

Berbeda dengan Dunn, Hogwood melihat evaluasi dalam hu-bungan dengan perubahan masyarakat yang diharapkan terjadisebagai dampak atau outcomes dari suatu kebijakan. Dampakdari suatu kebijakan tidak selalu sama seperti yang direncanakansemula. Ini berhubungan dengan ketidakpastian lingkungan dankemampuan admi-nistrasi dalam melaksanakan suatu kebijakan.Dalam praktek selalu ada keterbatasan untuk memahami suatuisu secara utuh. Sementara itu juga perlu disadari bahwa kebijakanpemerintah bukan satu-satunya kekuatan, melainkan hanya salahsatu dari sekian banyak kekuatan yang mempengaruhi perubahan

Page 345: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

333

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

masyarakat. Karena itu, suatu kebijakan tidak boleh berakhir hanyapada selesainya pelaksanaan saja, tetapi harus ada evaluasi akhiratas dampak yang dihasilkan (Hogwood, 1983 : 219). Pertimbang-an yang dikemukakan Hogwood dapat dipahami mengingat adaperbedaan antara hasil langsung berupa target yang dihasilkansuatu kebijakan (policy outputs) dengan dampak yang diharapkanterjadi dalam masyarakat (policy impacts). Karena itu, sekalipunevaluasi mencakup keseluruhan proses kebijakan, fokusnya adalahpada penilaian atas dampak atau kinerja (outcomes) dari suatukebijakan.

Pengamatan terhadap dampak kebijakan selain harus dilaku-kan dengan kerangka berpikir kausalitas yang kritis dan wawasanyang komprehensif juga harus dilakukan secara cermat. Untuk ituperlu dipilahkan 4 dimensi dampak yang penting yaitu : a) waktu ,b) selisih antara dampak aktual dan yang diharapkan, c) tingkatagregasi dampak, d) jenis dampak (Langbein, dalam SamodraWibawa, 1994 : 38 )

Suatu kebijakan dapat menimbulkan dampak segera maupundampak jangka panjang. Karena itu, seorang evaluator harus me-nyadari bahwa studi evaluasi sebaiknya tidak dilakukan lama se-

Page 346: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

334

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

telah dampak terjadi, karena ada kemungkinan dampak yang dikiraakan muncul pada jangka panjang ternyata muncul segera setelahprogram berakhir. Evaluator tidak saja harus melihat efektifitasprogram, melainkan juga melihat berbagai dampak yang tidak di-inginkan, dampak yang hanya sebagian saja yang diinginkan, dandampak yang sama sekali bertentangan dengan dampak yangdiinginkan.

Dampak juga bersifat agregatif dalam arti dampak yang dira-sakan secara individual mungkin akan merembes pada perubahanmasyarakat, demikian pun sebaliknya. Dampak yang langsung me-ngenai organisasi atau kelompok dapat merembet pada individumaupun rumah tangga. Sementara itu dampak dapat menyentuhaspek ekonomi maupun politik dari suatu unit sosial.

Dampak organisasional juga sangat mungkin muncul karenasuatu kebijakan dapat menimbulkan dampak terhadap organisasi/kelompok, baik secara langsung maupun tidak. Dampak yang lang-sung adalah berupa terganggunya atau terbantunya organisasi/kelompok dalam mencapai tujuannya. Karena misi suatu organisasiadalah mencapai tujuan tertentu, maka yang dimaksud dengandampak organisasional dari suatu kebijakan adalah seberapa jauh

Page 347: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

335

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

kebijakan tersebut membantu/mengganggu pencapaian tujuan-tujuan organisasi.

Selain itu, suatu kebijakan dapat menimbulkan dampak taklangsung terhadap organisasi, misalnya : melalui peningkatan se-mangat kerja para anggota organisasi. Analisis dampak yangdikemukakan oleh Delphi (dalam Dunn, 2000:376) yang dikem-bangkan oleh peneliti di Rand Corporation menyatakan bahwasuatu teknik yang menghasilkan suatu penilaian atas dasar infor-masi tentang probabilitas kejadian dari peristiwa masa depandengan berbasis pada terjadi atau tidak terjadinya peristiwa-peris-tiwa yang terkait. Tujuannya untuk mengidentifikasi peristiwa yangakan mendukung berlangsungnya suatu peristiwa yang terkait de-ngan menggunakan suatu peramalan yang menggunakan serang-kaian peristiwa yang saling tergantung.

Dampak kebijakan adalah keseluruhan efek yang ditimbulkanoleh suatu kebijakan dalam kondisi kehidupan nyata (Dye, 1998).Menurut Anderson (1984), semua bentuk manfaat dan biaya ke-bijakan, baik yang langsung maupun yang akan datang, harusdiukur dalam bentuk efek simbolis atau efek nyata. Output kebija-kan adalah berbagai hal yang dilakukan pemerintah. Kegiatan ini

Page 348: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

336

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

diukur dengan standar tertentu. Angka yang terlihat hanya mem-berikan sedikit informasi mengenai outcome atau dampak kebija-kan publik, karena untuk menentukan outcome kebijakan publikperlu diperhatikan perubahan yang terjadi dalam lingkungan atausistem politik yang disebabkan oleh aksi politik. Pengetahuan me-ngenai jumlah dana perkapita yang digunakan untuk siswa dalamsistem persekolahan atau untuk kasus lainnya, tidak dapat mem-berikan informasi mengenai efek persekolahan terhadapkemampuan kongnitif, afektif, dan psikomitik siswa.

3. Komponen Analisis Evaluasi Dampak Kebijakan PublikSejalan dengan pendapat Hogwood, Thomas Dye mengelom-

pokkan dampak atas lima komponen berikut:a. Dampak atas kelompok sasaran atau lingkunganb. Dampak atas kelompok lain (spillover effects)c. Dampak atas masa depand. Dampak atas biaya langsunge. Dampak atas biaya tidak langsung (Dye, 1998 : 291 – 292).

Page 349: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

337

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

Gambar 6.3 Komponen Evaluasi Dampak

Menurut Dye (juga Anderson, 1984), komponen-komponendampak kebijakan tersebut perlu diperhatikan di dalam evaluasikebijakan ( aplikasi contoh diambil dari penelitian Tarigan, 2005),yakni :

Page 350: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

338

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

1) Dampak kebijakan terhadap situasi atau kelompok target.Objek yang dimaksud sebagai sasaran kebijakan harus jelas.Misalnya masyarakat miskin (berdasarkan keriteria tertentu),para pengusaha kecil, kelompok anak-anak sekolah yang ter-marjinalkan, atau siapa saja yang menjadi sasaran. Efek yangdituju oleh kebijakan juga harus ditentukan. Jika berbagai kom-binasi sasaran tersebut dijadikan fokus masa analisisnya men-jadi lebih rumit karena prioritas harus diberikan kepada ber-bagai efek yang dimaksud. Disamping itu, perlu dipahamibahwa kebijakan kemungkinan membawa konsekuensi yangdiinginkan atau tidak diinginkan.Realitasnya : Implikasi atau dampak kebijakan berbagai pro-gram penanggulangan kemiskinan (CERD, Program Pengem-bangan Kecamatan, Kemitraan Bagi Pengembangan EkonomiLokal, Bantuan Langsung Tunai/BLT, Program PengembanganPrasarana Pedesaan, dan sebagainya) dengan sasaran orangmiskin di berbagai wilayah Indonesia merupakan salah satubukti nyata. Implikasi kebijakannya terlihat misalnya melaluiupaya program tersebut di dalam mengembangkan kegiatanekonomi produktif, kemudahan akses masyarakat terhadapakses pasar – informasi – pendanaan– jaringan, kemudahan

Page 351: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

339

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

akses terhadap peningkatan kualitas dan kuantitas pelayananpublik, kemudahan terhadap penyediaan hak-hak dasar ma-syarakat miskin, peningkatan kualitas hidup masyarakat yangdapat dilihat dari penyediaan fasilitas sosial, prasarana dansarana pendidikan, faktor lingkungan, perwakilan (hak) politik,dan kebutuhan lainnya.

2) Dampak kebijakan terhadap situasi atau kelompok lain selainsituasi atau kelompok target.Hal ini disebut efek eksternalitas atau spillover, karena sejum-lah outcome kebijakan publik sangat berarti dipahami denganistilah eksternalitas.Realitasnya : dampak kebijakan penanggulangan kemiskinanmelalui beberapa program (CERD, Program PengembanganKecamatan, P2KP, Kemitraan Bagi Pengembangan EkonomiLokal, Program Pengem-bangan Prasarana Pedesaan, dansebagainya), telah melibatkan secara langsung dan tidak lang-sung berbagai pihak, termasuk pemerintah, pengusaha, aparatpemerintah daerah, tokoh-tokoh masyarakat, guru, penyuluhkesehatan, konsultan, kontraktor dan sebagainya.

3) Dampak kebijakan terhadap kondisi sekarang dan kondisimasa yang akan datang.

Page 352: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

340

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Realitasnya : Dampak kebijakan penanggulangan kemiskinanmelalui beberapa program seperti tersebut diatas telah me-nguatkan fondasi ekonomi kerakyatan dan kemandirian ma-syarakat miskin khususnya dan masyarakat pada umumnya.Bahkan dapat dikatakan bahwa dampak positif kebijakan ter-sebut meneguhkan keinginan masyarakat dalam merespongagasan otonomi daerah yang baru dimulai pelaksanaanya se-jak tahun 1999 (Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 ten-tang Pemerintahan Daerah, Undang Undang-undang Nomor25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan PemerintahPusat dan Daerah, yang kemudian diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor33 Tahun 2004).

4) Biaya langsung kebijakan, dalam bentuk sumber dana dandana yang digunakan dalam program.Realitasnya : Berbagai lembaga donor (nasional dan interna-sional) telah merealisasikan programnya. Hal ini logis dan se-jalan dengan beberapa kesepakatan dalam program penang-gulangan kemiskinan yang dibiayai oleh berbagai pihak sepertiWorld Bank, UNDP, ADB, JICA, pemerintah pusat maupun pe-merintah daerah.

Page 353: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

341

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

5) Biaya tidak langsung kebijakan, yang mencakup kehilanganpeluang melakukan kegiatan-kegiatan lainnya. Biaya tersebutsering tidak diperhitungkan dalam melakukan evaluasi kebi-jakan publik karena sebagian tidak dapat dikuantifikasi.Realitasnya : tidak bisa dipungkiri bahwa program yang dija-lankan akan melibatkan berbagai pihak yang dengan keterli-batannya menghalangi melakukan kegiatan lain, misalnya anakdan anggota keluarga dari masyarakat miskin yang dulunyaturut membantu kegiatan orang tua, harus berada di bangkusekolah untuk belajar pada jam tertentu. Hal ini berarti ke-sempatan membantu orang tuanya bekerja menjadi hilang atauberkurang.

6) Tentu saja, juga sulit mengukur manfaat tidak langsung darikebijakan terhadap komunitas.Realitasnya : Hal ini sesungguhnya dapat dilihat dari dampaksimbolis kebijakan, misalnya di bidang pendidikan terlihat dariperubahan sikap dan perilaku masyarakat untuk sadar akanarti penting pendidikan atau di bidang kesehatan melalui sikapdan perilaku sehat yang ditunjukkan dalam kehidupan sehari-hari.

Page 354: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

342

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Secara teoritis, dampak kebijakan tidak sama dengan outputkebijakan. Karena itu menurut Dye (1998), penting untuk tidakmengukur manfaat dalam bentuk aktivitas pemerintah semata.Hal ini perlu dicermati karena yang seringkali terlihat adalah peng-ukuran aktivitas pemerintah semata-mengukur output kebijakan.Dalam menjelaskan determinan kebijakan publik, ukuran outputkebijakan publik sangat penting untuk diperhatikan. Namun, dalammenilai dampak kebijakan publik, perlu ditemukan identitas per-ubahan dalam lingkungan yang terkait dengan upaya mengukuraktivitas pemerintah.

Berbagai efek yang merupakan konsekuensi dari suatu kebi-jakan, baik simbolis maupun material, terhadap satu atau beberapakelompok sasaran merupakan esensi yang mencirikan dampakkebijakan. Hal ini sesuai dengan pendapat Anderson (1984) bahwaevaluasi kebijakan adalah kegiatan yang bertujuan untuk menilaimanfaat kebijakan. Evaluasi kebijakan merupakan kegiatan yangmenyangkut estimasi dan penilaian kebijakan yang mencakupsubstansi, implementasi, dan dampak.

Selain itu, dampak kebijakan publik juga dapat diklasifikasikanatas (dalam Islamy, 2001:52) :1) Dampak yang diharapkan dan yang tidak diharapkan

Kebijakan memerangi kemiskinan dampak yang diharapkan

Page 355: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

343

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

adalah : meningkatkan pendapatan ekonomi masyarakat; dam-pak yang tidak diharapkan; keengganan mereka memperolehpekerjaan karena lebih senang menunggu subsidi dari peme-rintah.Contoh Dampak Kebijakan Bantuan Langsung Tunai. Kebijakanini diarahkan untuk membantu masyarakat miskin denganmemberikan subsidi langsung tunai. Namun kenyataan me-nunjukkan bahwa BLT justru dijadikan sandaran bahkan jami-nan untuk berhutang. Dampak selanjutnya adalah kebijakanini bisa memupuk sikap dan perilaku ketergantungan masya-rakat pada bantuan orang lain, termasuk pemerintah, mema-tikan kreativitas dan daya juang masyarakat miskin.

2) Adanya limbah kebijakan (positif/negatif)Kebijakan pendirian reaktor nuklir, positifnya dapat memicutambahnya fasilitas penambahan tenaga listrik masyarakat,fasilitas kesehatan; negatifnya : memicu perlombaan persen-jataan militer

3) Pengaruh dampak kebijakan pada kondisi sekarang dan yangakan datang

4) Kebijakan kenaikan harga BBM, bisa dipakai untuk menekanbeban pemerintah akibat resensi ekonomi; atau dalam jangkapanjang bisa mengubah pola ekonomis masyarakat.

Page 356: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

344

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

5) Dampak kebijakan terhadap biaya-langsung dan tidak langsung6) Menghitung biaya ekonomi pembanguan lokalisasi pelacuran

jauh lebih mudah, daripada menghitung biaya sosial (dampaksosial) dari adanya lokalisasi tersebut. Demikian pun menghi-tung biaya pelaksanaan pemilihan umum jauh lebih mudahdan pasti daripada memperkirakan cost social atau cost demo-cracy yang sulit diestimasi dalam sistem pemilihan umum se-cara langsung .

Faktor-faktor penyebab kebijakan tidak memperoleh dampakyang diharapkan, antara lain : a) Tersedianya sumber-sumber yangterbatas, b) Kesalahan dalam mengadministrasikan kebijakan, c)Kebijakan dirumuskan atas dasar faktor-faktor yang terbatas, d)Masyarakat merespon kebijakan dengan caranya sendiri, e) Be-berapa kebijakan mempunyai tujuan yang bertentangan satu samalain, f) Biaya pemecahan masalah lebih besar daripada masalahnyasendiri, g) Terjadinya perubahan sifat masalah ketika kebijakandirumuska atau dilaksanakan, h) Banyaknya problema publik yangtidak dapat dipecahkan secara tuntas, i) Adanya masalah baruyang lebih banyak menarik perhatian.

Page 357: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

345

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

Contoh Analisis Dampak Kebijakan Bantuan Langsung Tunai (BLT)

Dalam penelitian mengenai dampak BLT di Kelurahan X, ditemukan bahwa : Pertama, Pelaksanaan Bantuan Langsung Tunai di Kelurahan X, dilakukan dengan

melibatkan organisasi PKK dengan pantauan dan pengawasan secara intensif dari Lurah beserta stafnya. Hal ini menjadikan : 1) Mekanisme penentuan sasaran penerima Bantuan Langsung Tunai tidak mendapat komplain atau protes dari warga, 2) Sosialisasi dilakukan secara transparan sehingga warga masyarakat mengetahui seluruh persyaratan dan tujuan diberikannya Bantuan Langsung Tunai ( dampak yang diharapkan). Kedua, Pemanfaatan dana BLT lebih untuk membayar utang dan dilihat sebagai penghasilan baru yang diterima setiap bulan sehingga memupuk sikap dependensi masyarakat dan melemahkan daya juang dan kreatifitasnya. Ketiga, Pemberian Bantuan Langsung Tunai hanya bersifat bantuan amal yang tidak menuntut tanggung jawab untuk mengembalikan atau mengembangkannya sehingga menciptakan mentalitas masyarakat yang pasif, menunggu bantuan pemerintah. Keempat, Semestinya, pemerintah menyadari bahwa “jangan beri ikan, namun berilah kail (pancing)”. Dalam konteks ini, pemerintah semestinya tidak hanya bertindak dan menentukan kebijakan yang hanya bersifat sementara (jangka pendek) dan dihabiskan untuk konsumtif. Untuk memberdayakan masyarakat miskin, pemerintah harus mulai memikirkan untuk memberikan bantuan kepada rakyat miskin dalam bentuk program jangka panjang. Program yang benar-benar solutif, yang memberikan jalan keluar dari persoalan kemiskinan yang sekian lama menghimpit masyarakat miskin-marjinal.

Disamping hal – hal di atas, dari seluruh mekanisme pelaksanaan Bantuan Langsung Tunai di Kelurahan X, ditemukan bahwa ada beberapa Faktor – faktor penghambat, yaitu : a)Mekanisme berbelit, b)Belum semua masyarakat penerima BLT sadar akan tujuan diberikannya BLT, sehingga dana yang diberikan dijadikan jaminan untuk berhutang, c) Kemungkinan konflik antara kelompok penentang kenaikan harga BBM dengan kelompok masyarakat yang berharap-harap cemas menerima BLT; d) Kecemburuan warga yang tidak menerima BLT terhadap yang menerima BLT; e) Penerima BLT mengandalkan BLT sebagai unsur penghasilan, sehingga pola hidup mereka berubah ; f) Para penerima BLT akan mengalami wirthdrawal syndrome, seolah-olah mengalami kehilangan penghasilan jika program BLT tidak dilanjutkan.

Page 358: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

346

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

World Bank kerjasama dengan Bappenas ( 2006) mengadakanStudi Evaluasi Dampak Kebijakan Program Pemberdayaan Ma-syarakat. Penelitian tersebut menjadi bukti nyata dan jawaban atassikap skeptis masyarakat terhadap evaluasi. Pada kajian kebijakanpemberdayaan masyarakat tersebut hubungan kausalitas ditelusuridengan pendekatan pemetaan komponen kebijakan yang meliputi:Konsep, Prosedur, Proses, Hasil, dan Manfaat. Matriks hubunganelemen keberdayaan dan sebab-akibat program memberikan gam-baran signifikan pencapaian sasaran setiap kebijakan.

 Tabel 6.1. Deskripsi Komponen Program Pemberdayaan

Komponen Deskripsi

Konsep Dasar pemikiran lahirnya kebijakan dengan mencermati visi, misi, tujuan, sasaran dan target setiap program pemberdayaan masyarakat

Prosedur Ketentuan, Peraturan, Syarat, Struktur, Administrasi, Manajemen, Budgeting atau pedoman yang ditetapkan untuk menjalankan program

Proses Mekanisme berjalannya prosedur, kemandirian, ketaatan, penyimpangan atau kendala yang dihadapi pada program pemberdayaan

Hasil Hasil yang dicapai oleh kegiatan program, kesesuaian atau ketidaksesuaian dengan harapan

Manfaat Manfaat yang dirasakan, dampak langsung maupun tidak langsung

Page 359: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

347

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

Tim tersebut memberikan catatan bahwa jika dampak (man-faat) kebijakan merupakan sesuatu yang diharapkan dan terbuktisesuai harapan maka berarti rangkaian hasil diperoleh konsistenmulai dari konsepsi, prosedur, proses, hasil, dan manfaat. Dengankata lain, hasil studi kebijakan dan studi evaluasi harus konsistendengan hasil studi dampak. Tetapi, jika hasil berbeda dengan ha-rapan maka perlu dilihat inkonsistensi tahapannya, termasuk me-lihat apakah manfaat itu dirasakan oleh kelompok sasaran karenaadanya program yang dievaluasi, ataukah justru hasil stimulasidan motivasi dari program lain yang diklaim sebagai dampak (man-faat) program yang diteliti, atau karena kesadaran yang tumbuhdalam diri masyarakat seiring dengan perjalanan waktu.

Catatan penelitian tersebut dapat ditinjau dari pemikiran JamesQ. Wilson (dalam Dye, 1984 : 379), bahwa untuk mengatasi semuakasus penelitian dampak kebijakan dalam ilmu pengetahuan so-sial, Hukum Wilson pertama ialah, semua intervensi kebijakan da-lam permasalahan sosial menghasilkan efek yang diharapkan –sekiranya penelitian dilakukan oleh orang atau teman yang meng-implementasikan kebijakan tersebut. Hukum Wilson kedua, tidakada intervensi kebijakan dalam permasalahan sosial menghasilkanefek yang diharapkan – sekiranya penelitian dilakukan oleh pihak

Page 360: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

348

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

ketiga yang independen, lebih khusus lagi oleh pihak yang skeptispada kebijakan tersebut. Pendapat tersebut dapat dikomparasikandengan realitas tantangan dan hambatan evaluasi kebijakan publikyang telah penulis bahas pada bab V.

Sikap skeptis berbagai kalangan terhadap implikasi kebijakandidasarkan pada pemahaman Dye (1981) dan beberapa pakaryang juga mempertanyakan mengapa pemerintah tidak tahu ke-bijakan yang dibuat. Menurut Dye (1981), ada sejumlah permasa-lahan yang dihadapi dalam studi evaluasi kebijakan, yang belaka-ngan dideskripsikan sebagai eksperimentasi kebijakan : (1) Pe-nentuan apa tujuan yang akan dicapai oleh program. Siapa ke-lompok target dan apa efek yang diharapkan? Pemerintah sering-kali menghendaki tujuan yang bertentangan untuk memuaskanberbagai kelompok sekaligus. Ketika tidak ada kesepakatan me-ngenai tujuan program dan kebijakan, maka studi evaluasi kebija-kan akan diperhadapkan pada konflik kepentingan yang besar;(2) Sejumlah program dan kebijakan lebih memiliki nilai simbolis.Program dan kebijakan tersebut tidak secara aktual merubah kon-disi kelompok target, melainkan semata-mata menjadikan kelom-pok tersebut merasa bahwa pemerintah “memperhatikan”; (3)Agen pemerintah memiliki kepentingan tetap yang kuat dalam

Page 361: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

349

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

“mencoba” apakah program membawa dampak positif. Administra-tor seringkali melakukan percobaan untuk mengevaluasi dampakprogram yang dibuat bagaikan mencoba membatasi atau merusakprogramnya atau mempertanya-kan kompetensi administrator; (4)Agen pemerintah biasanya memiliki investasi besar – organisasi,finansial, fisikal, dan psikologikal – pada program dan kebijakanyang sedang dikerjakan; (5) Sejumlah studi empiris mengenai dam-pak kebijakan yang dikerjakan oleh agen pemerintah mencakupsejumlah gangguan terhadap kegiatan program yang sedang ber-jalan; (6) Evaluasi program memerlukan pembiayaan, fasilitas,waktu, dan pegawai yang mana agen pemerintah tidak ingin ber-korban dari program yang sudah berjalan. Studi dampak kebijakan,seperti halnya sejumlah penelitian, membutuhkan uang untukmembiayai. Studi itu tidak dapat dilakukan dengan baik, hanyabagaikan kegiatan ekstrakurikuler atau paruh waktu. Penyiapansumber daya untuk studi tersebut berarti pengorbanan sumberdaya program yang tidak ingin dilakukan oleh administrator.

Selain sikap skeptis di atas, administrator pemerintah dan pen-dukung progam memikirkan berbagai cara untuk memberikan ala-san mengapa temuan negatif dampak kebijakan harus ditolak.Begitu pula ketika menghadapi fakta empiris bahwa program yang

Page 362: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

350

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

diunggulkan tidak berguna atau kontra-produktif, pihak tersebutmenyatakan : (1) efek program tersebut bersifat jangka panjangdan tidak dapat diukur pada saat sekarang; (2) efek program terse-but menyebar dan bersifat umum, tidak ada keriteria tunggal ataukesesuaian indeks untuk mengukur apa yang dicapai; (3) efekprogam tidak jelas dan tidak dapat diidentifikasi dengan ukurankasar atau statistic; (4) fakta yang ditemukan mengenai tidak ada-nya perbedaan orang yang penerima pelayanan dan orang yangtidak menerima berarti bahwa progam itu tidak intensif dan meng-indikasikan perlunya lebih banyak mengeluarkan sumber daya pro-gram tersebut; (5) kegagalan mengidentifikasi sejumlah sejumlahefek positif suatu program dapat menandai ketidaksesuaian ataubias dalam penelitian, bukan pada program.

4. Analisis Dampak SosialAnalisis dampak sosial dilakukan dengan memperhitungkan

beberapa komponen dan dilaksanakan dalam tahapan secarakonsekutif. Komponen Analisis Dampak Sosial adalah : a) peluangterjadinya dampak, b)jumlah orang yang terkena dampak, c) untung– rugi yang diderita, d)ketersediaan data untuk melakukan analisis,e)relevansi terhadap kebijakan, f) perhatian publik terhadapdampak tersebut.

Page 363: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

351

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

Program evaluasi bertujuan untk menganalisa dampak terha-dap partisipan yang bersumber dari keikutsertaannya di dalamprogram. Hal ini tidak dapat disamakan dengan jenis lain penilaiankebijakan atau program pengawasan. Evaluasi yang baik tidakhanya terdiri dari analisa kuantitatif dari dampak program, tapijuga bertujuan untuk menjelaskan mengapa hal tersebut terjadi(atau tidak terjadi), dan apa saja implikasi kebijakan yang mungkinmuncul. Program evaluasi yang menyeluruh telah berevolusi danmemasukkan beberapa komponen: a) studi proses, dimana ope-rasi dari program dan prosesnya dikaji; b) studi dampak, inti teknisdari evaluasi; dan c) penilaian biaya-manfaat, yang membanding-kan biaya menjalankan program dengan manfaat yang diterimaoleh partisipan.

- Komponen yang perlu dipertimbangkan dalam perencanaanevaluasi adalah:a. Memilih evaluator yang terspesialisasi, yang berada di luar

pemerintah dan lembaga pelaksana. Ini pada umumnyalebih baik untuk menjamin objektivitas dan independensi.Sebagai tambahan, evaluasi dampak kuantitatif membu-tuhkan keahlian khusus.

Page 364: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

352

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

b. Pemilihan metode kuantifikasi, untuk memperkirakan dam-pak program harus memperhatikan dua hal yaitu Estimasieksperimental membandingkan hasil yang dicapai partisi-pan dengan kelompok pembanding yang secara acak di-pilih yang dari segi kategori serupa dengan partisipan tapitidak menerima program bantuan tersebut. Desain eks-perimental lebih dipilih berdasarkan dasar metodologi ka-rena meminimalkan dampak dari perbedaan-perbedaanyang sebelumnya telah ada antara partisipan dan kelom-pok pembanding yang dapat tertukar dengan dampak daripartisipasi dalam program (bias seleksi).

c. Jika penunjukkan secara acak dihilangkan, masih dimung-kinkan untuk mengestimasi dampak dengan mengunakanpendekatan non-eksperimental. Regresi multivariat, me-tode matched-comparison, double-difference dan metodevariabel instrumental dapat digunakan untuk secara sta-tistik mengendalikan sumber dari bias seleksi. Evaluasidampak ini di negara-negara berkembang mengandalkanmetode non-eksperimental karena masalah biaya dan ke-tersediaan data.

Page 365: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

353

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

d. Metode qualitatif dapat memperkaya informasi dan mem-buat analisa menjadi lebih mendalam. Metode ini mem-berikan pengertian yang mendalam dari proses program,kondisi eksternal, serta perilaku individu. Metode inibersifat terbuka, dengan mengandalkan wawancarasemiterstruktur dalam lingkup individu atau kelompok danpengamatan pewawancara ( bdk pembahasan bagian akhirpada bab IV mengenai penelitian implementasi kebijakan)

- Komponen Kunci dari Evaluasi yang Baik Untuk menghasilkanmanfaat yang maksimal (Blomquist, 2003, Ezemanari et al .1999), evaluasi harus memiliki:1) Tujuan yang jelas. Pertanyaan evaluasi harus dapat diten-

tukan lebih awal, secara sederhana dan mudah diukur.2) Evaluator yang kredibel. Evaluator harus berada diluar pe-

merintah atau lembaga yang programnya akan dievaluasi.3) Metodologi yang tepat. Estimasi eksperimental adalah yang

paling ideal tapi kelompok pembanding yang dipilih secaratepat dapat dijadikan alternatif.

4) Jumlah sampel yang sesuai. Jumlah sampel harus cukupbesar untuk mendeteksi dampak program. Sebagai tam-

Page 366: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

354

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

bahan, jumlah itu harus memungkinkan dibuatnya peni-laian dampak program terhadap sub-kelompok dari targetpopulasi. Efek deteksi yang minimum harus ditentukan se-belum pelaksanaan evaluasi.

5) Data Pembanding. Harus menetapkan kelompok pemban-ding yang tepat dan untuk mengendalikan seleksi kriteriaprogram yang dapat diamati

6) Tindak lanjut yang mencukupi. Menindaklanjuti data se-baiknya dilakukan setelah beberapa waktu, agar dapatmendeteksi dampak dan dapat mengukur besaran relevanyang mungkin muncul

7) Komponen-komponen evaluasi berulang. Evaluasi dampaksebaiknya tidak hanya sekedar mendeteksi dampak pro-gram— harus juga dapat meneliti proses program, penje-lasan temuan yang ada, dan efektif dari segi biaya.

8) Ketersediaan dan kualitas data adalah faktor terpentingyang mempengaruhi kualitas dari analisa. Sering kali, sur-vei baru harus dilakukan untk mendapatkan informasi yangmemadai dari peserta program, temasuk survei awal dansurvei lanjutan.

Page 367: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

355

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

Gambar 6.4 Langkah-langkah Analisis Dampak Sosial

5. Catatan Penutup

Pada dua bab terakhir (V dan VI) telah diulas mengenai hakikat,karakteristik, sifat, tujuan dan fungsi evaluasi yang dibandingkandan dipertentangkan dengan tiga pendekatan evaluasi. Dan untuk

Page 368: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

356

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

memperoleh hasil yang memadai dari evaluasi kebijakan makadibahas sejumlah teknik-teknik khusus yang digunakan dalam hu-bungan dengan pendekatan-pendekatan tersebut. Kemudian padabab VI, pembahasan dikhususkan pada evaluasi dampak berke-naan dengan realitas-realitas kebijakan.

Mengutip konsep pemikiran W. Dunn, maka saya merasa perluuntuk mereview prinsip-prinsip dan konsep evaluasi kebijakansebagai berikut (Dunn, 2000: 631 - 633):1) Pemantauan menjawab pertanyaan : “Apa yang terjadi, bagai-

mana, dan mengapa?” sebaliknya evaluasi menjawab perta-nyaan: “ perbedaan apa yang terjadi”?

2) Jika evaluasi mempunyai beberapa arti umum (penaksiran danpenilaian). Evaluasi dalam arti yang lebih spesifik berarti pem-buatan informasi mengenai seberapa jauh suatu hasil kebija-kan memberi kontribusi terhadap pencapaian tujuan dan sa-rana.

3) Ketika hasil kebijakan bekerja dalam kenyataan menyumbangpada pencapaian tujuan dan sasaran , kita mengatakan bahwakebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yangsignifikan, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan pa-ling kurang setengah terpecahkan.

Page 369: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

357

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

4) Evaluasi mempunyai beberapa karakteristik yang membeda-kannya dari metode-metode analisis kebijakan yang lain: titikberat kepada nilai hubungan ketergantungan antara nilai danfakta; orientasi masa kini dan masa lalu; dan dualitas nilai.

5) Fungsi-fungsi utama dari evaluasi dalam analisis kebijakan ada-lah penyedian informasi yang valid dan dapat dipercaya me-ngenai kinerja kebijakan; kejelasan dan kritik nilai-nilai yangmendasari pilihan tujuan dan sasaran dan penyedian informasibagi perumusan masalah dan inferensi praktis.

6) Kriteria untuk evaluasi kebijakan sama sebagaimana kriteriauntuk rekomedasi kebijakan; efektivitas, estimasi, kecukupan,kesamaan, daya tanggap, dan kelayakan. Satu-satunya per-bedaan yang ada adalah bahwa dalam evaluasi kebijakankriteria ini diterapkan secara restrospektif (expost) terhadaphasil kebijakan, bukan secara prospektif (ex ante) terhadapaksi-aksi kebijakan.

7) Semua tuntutan evaluastif meliputi premis faktual dan premisnilai. Sementara itu banyak kegiatan yang diterangkan sebagai‘evaluasi” dalam analisis kebijakan adalah secara esensial ber-sifat bukan evaluatif,karena kegiatan-kegiatan tersebut teruta-ma dititikberatkan pada pembuatan tuntutan designatif (fak-tual), bukan tuntutan evaluatif.

Page 370: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

358

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

8) Terdapat tiga pendekatan utama evaluasi dalam analisis kebi-jakana: evaluasi semu, evaluasi formal, teoritis keputusan. Ma-sing-masing pendekatan ini mempunyai tujuan, asumsi danbentuk yang berbeda.

9) Evaluasi semu sama dengan pemantauan, meskipun evaluasiformal dan evaluasi teoritis keputusan mengangap bahwa pe-mantauan telah dilakukan.

10) Evaluasi teoritis keputusan adalah cara yang perlu diperhitung-kan dan dapat mengatasi sejumlah kelemahan dari evaluasisemu dan evaluasi formal : kurang memanfaatkan dan tidakmemanfaatkan kinerja informasi; ambiguitas tujuan kinerja danberbagai tujuan yang saling bertentangan.

11) Hampir semua teknik untuk mengevaluasi kinerja kebijakandapat juga digunakan dalam hubunganya dengan metode-me-tode analitis kebijakan lainya. Hal ini menegaskan ketergantu-ngan diantara metode-metode analisis kebijakan ( perumusanmasalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan dan evaluasi.

12) Hanya satu teknik analisis survai pemakai belum dijelaskandalam hubunganya dengan metode-metode lain analisis survaipemakai belum dijelaskan dalam hubunganya dengan eva-luabilitas penaksiran sebagai satu bentuk evaluasi teoritiskeputusan .

Page 371: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

359

Evaluasi Dampak Kebijakan Publik

13) Perbedaan antara aspek-aspek kognitif dan politis dari proseskebijakan adalah untuk memahami pemanfaatan dan kurangatau tidak dimanfaatkanya kinerja informasi oleh pembuatkebijakan

14) Pemanfaatan informasi ditentukan oleh faktor-faktor yang ber-sifat politis organisasional, dan sosial, dan bukan yang hanyabersifat metodoliogis atau teknis.faktor-faktor tesebut dapatdikelompokan ke dalam 5 macam: karakteristik informasi; per-bedaan dalam cara-cara penyelidikan yang digunakan untukmenghasilkan informasi; struktur masalah kebijakan; strukturbirokrasi dan politik; dan sifat interaksi diantara analisis kebi-jakn, pembuat kebijakan, dan pelaku kebijakn lainya.

15) Sifat interaktif analis kebijakan menimbulkan keraguan tentangpemanfaatan informasi dari masalah yang sangat kompleks.Karena sebagian besar masalah masalah-kebijakan bersifatkopleks, berantakan,atau rumit, model pemecahan masalahdalam analisis kebijakan menjadi tidak layak dan tidak dapatditerapkan. Karena itu analisis kebijakan dijelaskan dalambuku ini sebagai proses pengkajian yang terintegrasi dimanaberbagai metode digunaan secara terus-menerus untukmenghasilkan, menstransformasikan, dan menginterpretasi-

Page 372: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

360

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

kan informasi sebagai bagian dari argumen-argumen dan debatantara pelaku kebijakan dalam proses kebijakan.

Page 373: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

361

Daftar Pustaka

361

DAFTAR PUSTAKA

Abdul, W.S. 2001, Analisis Kebijaksanaan. Jakarta: Bumi Aksara.

Abidin, Z.S. 2004. Kebijakan Publik. Jakarta: Yayasan Pancur Siwah.

Anderson, J.E. 2006. Public Policy Making: An Introduction. Boston:

Houghton Mifflin Company

Berman, P. 1980. “Thinking about Programmed and Adaptive Imple-

mentation: Matching Strategies to Situations”, dalam Ingram dan

Mann (Eds.). 1980. Why Policies Succeed or Fail. London Sage

Publication.

Buchanan, D., and Badaham, R. 1999. Power, Politics and Organizational

Change: Winning the Turf Game. London, Thousand Oak, New Delhi.

Sage Publication.

Danim, S. 2000. Pengantar Studi Penelitian Kebijakan. Jakarta: Bumi

Aksara.

Denhardt, K.G. 1988. The ethics of Public Service. Westport, Con-

necticut: Greenwood Press

Denhardt, K.G., and Denhardt RB, 2003, The New Public Service: Serv-

ing , not Steering. Armonk. Etc.: ME Sharpe.

Denis, W. 1996 (eds). Mendahulukan Pelanggan: Strategi untuk Mem-

berikan Pelayanan Bermutu. Indonesia: Binarupa Aksara.

Page 374: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

362

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Dolbeare, K.M (ed). 1975. Public Policy Evalution. California: Sage Pub-

lications.

Dunn, N.W. 2000. Analisis Kebijakan Publik. Jogyakarta: Gadjah Mada

University Press.

Dwiyanto, A. 2001. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia, Yogyakar-

ta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan (PSKK), UGM Yogya-

karta.

Dye, T.R. 1998. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs. N. J.:

Prentice Hall.

Fischer, F., Gerald, J.M., and Mara, S.S. (Eds.) 2007. Handbook of Pub-

lic Policy Analysis: Theory, Politics and Methods. Boca Raton: CRC

Press

Gerston, L. N. 2002. Public Policy Making in a Democratic Society: A

Guide to Civic Engagement. Armonk: M. E. Sharpe

Habermas, J. 1984. The Theory of Comunicative Action. Boston. Bea-

con Press.

Hardiman, F.B. 2003. Menuju Masyarakat Komunikatif. Yogyakarta. Ka-

nisius.

Howlett, M. 2004. “Beyond Good and Evil in Policy Implementation:

Instrument Mixes, Implementation Styles, and Second Generation

Theories of Policy Instrument Choice”. www.google.com

Page 375: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

363

Daftar Pustaka

Howlett, M., and Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy: Policy Cucles

and Policy Subsystems. Toronto, New York, Oxford. Oxford Univer-

sity Press.

Henry, N. 1995. Public Administration and Public Affairs. Sixth Edition.

Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall International, Inc.

Islamy, M.I. 2001. Policy Analysis. Universitas Brawijaya, Malang.

John B.C.Jr. 2005. “Kebijakan Sosial Posmodern” dalam David Ray Grif-

fin (Ed.) Visi-visi Posmodern: Spritualitas dan Masyarakat. Pustaka

Filsafat.

Jones, O.C. 1977. An Introduction to The Study of Public Policy. Massa-

chusetts: Dexbury Press.

Kartasasmita, G. Etika Birokrasi Dalam Administrasi Pembangunan;

Tantangan Menghadapi Era Globalisasi (manuscript), 1996

Keban, Y. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep,

Teori dan Issue. Yogyakarta: Gava Media.

Kei H.A.T. and Coates, P. 2002. Citizen Participation: Legitimazing Perfor-

mance Measurement as a Decision Tool. Government Finance Re-

view.

Kencana, I. 1999. Ilmu Administrasi Publik. Jakarta: Rineka Cipta.

Keputusan MENPAN No 25/KEP/M PAN/2/2004 tentang Indeks Ke-

puasan Masyarakat.

Page 376: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

364

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Kumorotomo, W. 2005. Akuntabilitas Birokrasi Publik: Sketa pada Ma-

sa Transisi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Kumorotomo, W. 2002. Etika Administrasi Negara. Jakarta: Rajawali

Press.

Lewis, L.B.R. 1990. Managing Services Quality in Date, BG (Ed), Man-

aging Quality, 2 Edition, New Jersey, Prentice Hall.

Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawas Keuangan dan

Pembangunan RI. 2000. Pedoman Penyusunan Pelaporan Akun-

tabilitas Kinerja Instansi Pemerintah.

Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawas Keuangan dan

Pembangunan RI. 1999. Pengukuran Kinerja Injstansi Pemerintah.

Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawas Keuangan dan

Pembangunan RI. 2000. Akuntabilitas dan Good Governance.

Moekijat. 1995. Analisis Kebijaksanaan Publik. Bandung: Mandar Maju.

Nugroho, D.R. 2003. Kebijakan Publik. Jakarta: Gramedia.

Osborn, D., and Plastrik. 1997. Banishing Bureacracy (The Five Strate-

gy for Reinventing Government), Addison-Wesley Publishing, Inc.

New York.

Osborn, D., Plastrik., and Peter, H. 2004. The Price of Government,

Getting the Result We Need In An Age of Permanent Fiscal Crisis,

Cambride, MA: Basic Books

Page 377: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

365

Daftar Pustaka

Osborn, D., Plastrik., Peter, H., and T Gaebler. 1992. Reinventing Gov-

ernment: How the Entrepreneurial spirit is trasforming the public

sector, Reading, MA: Addison-Wesley.

Perry, J.L. 1989. Handbook of Public Administration. San Fransisca,CA:

Jossey- Bass Limited.

Shafritz, J.M., dan E.W.Russell. 1997. Introducing Public Administra-

tion. New York, N.Y.

Rasyid, R. 1998. Desentralisasi dalam Menunjang Pembangunan Dae-

rah dalam Pembangunan Administrasi di Indonesia. Jakarta: Pus-

taka LP3ES.

Rayner, M. 1997. Local Government: Where democracy is born, dalam

Local Government Focus akses via internet www.locgov.focus.

aus.net/1997/december/where.htm

Riggs, W.F. 1994. Administrasi Pembangunan, Sistem Administrasi Dan

Birokrasi, Luqman Hakim (penterj.). Jakarta: Rajagrafindo Persada.

Riyadi. 2003. Perencanaan Pembangunan Daerah. Jakarta: Gramedia

Pustaka Utama.

Rosen, B. 1982. Holding Government Bureaucracies Accountable.

Boston: Praeger Publisher.

Page 378: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

366

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Sabhlok, S. 1997. Six Propositions and Recommendations on Bureau-

cratic Corruption in Government Organisations of Less Developed

Countrie. Econ Paper. No 537 University of Southern California,

Spring.

Sarundajang, S.H. 2001. Pemerintahan Daerah Di Berbagai Negara.

Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Sedarmayanti. 2003. Good Gevernance (Kepemimpinan Yang Baik)

Dalam Rangka Otonomi Daerah. Bandung: Tarsito.

Setyodarmodjo, S. 2000. Public Policy; Pengertian Pokok Untuk

Memahami dan Analisa Kebijaksanaan Pemerintah. Cet. Kedua.

Surabaya: Airlangga University Press.

Silalahi, O. 1989. Beberapa Aspek Kebijaksanaan Negara. Yogyakarta:

Liberty.

Soenarko. 2000. Public Policy. Surabaya: Airlangga University Press.

Strauss, A., and Yuliet, C. Basics of Qualitative Research. Grounded

Theory; Procedures and Techniques. London: Sage Publications.

Tamin, F. 2004. Reformasi Birokrasi. Jakarta: Blantika.

Tangkilisan, S.H.N. 2003. Evaluasi Kebijakan Publik. Yogyakarta: Bala-

irung & Co.

Tarigan, A. 2005. Mencermati Dampak Kebijakan Publik dalam Pro-

gram Penanggulangan Kemiskinan. Jakarta: UI.

Page 379: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

367

Daftar Pustaka

Tjokroamidjojo, B. 1995. Pengantar Administrasi Pembangunan. Pus-

taka LP3ES Indonesia.

Tjokroamidjojo, B. Reformasi Birokrasi ke Arah Good Governance, Bisnis

dan Birokrasi Nomor 1/Volume 1 Juli 2000.

Topatimasang, R., Mansour, F., dan Toto, R. 2001. Merubah Kebijakan

Publik. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan

UNDP. 1997. Tata Pemerintahan yang Baik dari Kita untuk Kita. Jakarta.

Van der Hart, HWC. 1991. Government Organizations and their Cus-

tomers in the Netherlands: Strategy, Tactics and Operations. Euro-

pean Journal of Marketing. V 24 (7)

Wibawa, S. 1994. Evaluasi Kebijakan Publik. Jakarta: PT Raja Grafindo

Persada.

Widodo, J. 2001. Good Governance; Telaah Dari Dimensi Akuntabilitas

dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah.

Surabaya: Insan Cendikia.

Widyaningrum, N. 2001. Metode Evaluasi Dampak Kegiatan Pembia-

yaan Lembaga Keuangan Mikro dalam Jurnal Analisis Sosial. Vol.

6. No. 3. Desember, Akatiga, Jakarta.

Page 380: Daftar Pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK.pdf · Daftar Pustaka v KATA PENGANTAR Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua

368

REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

Winarno, B. 2007. Teori dan Proses Kebijakan Publik, Media Pressindo,

Yogyakarta.

World Bank kerjasama dengan Bappenas. 2006. Studi Evaluasi Dampak

Kebijakan Program Pemberdayaan Masyarakat, Direktorat Otonomi

Daerah Bappenas Jakarta.

Zuhar, S. 1993. Administrasi Program dan Proyek Pembangunan. Ma-

lang. IKIP Malang.