daftar pustakaeprints.unmer.ac.id/311/1/realitas kebijakan publik.pdf · daftar pustaka v kata...

of 380 /380

Author: others

Post on 19-Nov-2020

5 views

Category:

Documents


0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • I

    Daftar Pustaka

    Realitas Kebijakan Publik

  • ii

    Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

  • III

    Daftar Pustaka

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Dr. Kridawati Sadhana, M.S

    Penerbit Universitas Negeri Malang (UM Press)d/h Penerbit IKIP Malang, IKAPI No. 059/JTI/89Jl. Semarang 5, (Jln. Gombong 1) Malang, Kode Pos 65145Kotak Pos 13, MLG/IKIP Telepon (0341) 553959, 562391, 551312(4 saluran) psw. 453; Faks. (0341) 566025 E-mail: [email protected]

  • iv

    Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

    SadhanaRealitas Kebijakan Publik–Oleh: Dr. Kridawati Sadhana, M.S–Cet. I,–Malang: Penerbit Universitas Negeri Malang, 2011.

    x, 368 hlm; 21 cm

    ISBN: 979-495-954-5

    • REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Dr. Kridawati Sadhana, M.S

    • Diterbitkan oleh:

    PENERBIT UNIVERSITAS NEGERI MALANG (UM PRESS)d/h Penerbit IKIP MALANG, Anggota IKAPI No. 059/JTI/89Jl. Semarang 5, (Jln. Gombong 1) Malang, Kode Pos 65145Kotak Pos 13, MLG/IKIP Tlp. (0341) 553959, 562391, 551312 (4 saluran) psw. 453Faks. (0341) 566025 E-mail: [email protected]

    • Hak cipta dilindungi undang-undangDilarang mengutip atau memperbanyak dalam bentuk apa pun tanpa izin tertulis dariPenerbit.

    • Cetakan I: 2011

  • V

    Daftar Pustaka

    v

    KATA PENGANTAR

    Administrasi publik dan kebijakan publik seringkali digu-nakan sebagai dua term yang saling menggantikan. Bila ditinjaudengan seksama, kedua term tersebut tidak hanya saling meng-gantikan tetapi lebih pada saling menunjuk. Artinya, kebera-daan administrasi bisa dilihat sebagai induk dan kebijakan pu-blik sebagai derivat. Dalam konteks ini, kita bisa melihat bahwaKebijakan Publik menjadi salah satu konsentrasi dari ProgramStudi Administrasi Publik, bahkan menjadi kajian utama ilmuadministrasi negara. Selain itu, kebijakan publik juga bisa dili-hat sebagai produk, peran dan fungsi administrasi (administra-tor publik).

    Negara berkewajiban menciptakan basic social structure(John Rawls, A Theory of Justice) demi menjamin kepentingansemua pihak. Artinya, negara tidak berurusan langsung dengankesejahteraan masing-masing individu, melainkan mencipta-kan kebijakan publik yang memungkinkan setiap orang men-dapat kesempatan yang fair untuk memenuhi kepentingannya.Dalam konteks ini, negara berhak menerapkan Undang - undangatau kebijakan publik yang dipandangnya bermanfaat untukmemelihara tertib sosial. Atas dasar itu, fokus utama kebijakanpublik dalam negara modern adalah pelayanan publik, yangmerupakan segala sesuatu yang bisa dilakukan oleh negarauntuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidu-pan orang banyak.

    Tulisan ini diawali dengan pemahaman mengenai admi-nistrasi dan kebijakan publik, sehingga diperoleh pemahamanyang komprehensif mengenai realitas kebijakan publik, baikmengenai proses maupun dampaknya sekaligus sebagai reflek-

  • vi

    Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

    vi

    si atas tugas penyelenggaraan pelayanan publik. Sebab Salahsatu tugas dari Administrasi Publik adalah pembuat kebijakanatau Policy Maker yang dikenal dengan Kebijakan Publik. Arti-nya para administrator ini membuat suatu kebijakan dengantujuan untuk mengatasi permasalahan-permasalahan yang adadi Publik (masyarakat). Kebijakan publik adalah keputusan-keputusan yang mengikat bagi orang banyak pada tataran stra-tegis yang dibuat oleh pemegang otoritas publik. Karena itu,kebijakan publik haruslah dibuat oleh otoritas politik, yakni me-reka yang menerima mandat dari publik atau orang banyak,umumnya melalui suatu proses pemilihan untuk bertindak atasnama rakyat banyak. Selanjutnya, kebijakan publik akan dilak-sanakan oleh administrasi negara yang di jalankan oleh biro-krasi, dan dipertanggungjawabkan kepada pemberi mandat(rakyat)

    Buku ini disusun dalam suatu kerangka pikir yang simpeldengan bahasa yang sederhana sehingga dapat dibaca olehseluruh lapisan masyarakat, khususnya yang terkait dengantugas-tugas birokrasi, tugas-tugas pelayanan publik seperti apa-ratur pemerintah. Selain itu, buku ini dapat dipakai sebagaisalah satu referensi dalam diskusi dan pembelajaran mengenaikebijakan publik dengan seluruh proses dan konsekuensinya..

    Penulis menyadari bahwa buku ini masih terdapat kekura-ngan. Oleh sebab itu kami sangat berterima kasih apabila adakritik dan saran dari para pembaca untuk penyempurnaan di-masa datang.

    Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi kita semua, amin!

    Malang, 19 Februari 2011Kridawati

  • VII

    Daftar Pustaka

    DAFTAR ISI

    Kata Pengantar ................................................................ vDaftar Isi .................................................................. vii

    BAB I PENDAHULUAN : ADMINISTRASIPUBLIK DAN KEBIJAKAN PUBLIK ........... 11. Konsep Administrasi Publik ...................... 22. Karakteristik Administrasi Negara/Publik 143. Paradigma Administrasi Negara ............... 204. Administrasi Publik dan Kebijakan

    Publik ........................................................ 375. Pergeseran Paradigma Administrasi

    Publik ........................................................ 39

    BAB II SEPUTAR KEBIJAKAN PUBLIK ................. 451. Konsep Kebijakan Publik .......................... 452. Tujuan, Bentuk dan Ruang Lingkup

    Kebijakan Publik ....................................... 653. Kebijakan Publik dan Kepentingan Publik 764. Analisis Kebijakan Publik ......................... 825. Birokrasi dan Pelayanan Publik ................ 94

    vii

  • viii

    Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

    viii

    BAB III PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK .......... 1011. Konsep Formulasi Kebijakan Publik ......... 1022. Proses Formulasi Kebijakan ...................... 1083. Model Perumusan Kebijakan Publik ........ 139

    BAB IV IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK ...... 1691. Pengantar .................................................. 1692. Konsep Implementasi Kebijakan .............. 1733. Faktor-Faktor yang Berpengaruh

    terhadap Implementasi Kebijakan ........... 1984. Model Strategi Implementasi

    Kebijakan Publik ....................................... 2115. Catatan Kritis ............................................. 239

    BAB V EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK ................ 2431. Konsep Evaluasi Kebijakan Publik ........... 2432. Pendekatan Evaluasi Kebijakan Publik .... 2553. Teknik Evaluasi Kebijakan Publik ............. 2744. Kategori dan Metode Evaluasi

    Kebijakan Publik ....................................... 2895. Fungsi dan Sifat Evaluasi Kebijakan Publik 3026. Faktor Ekonomi Politik dari Proses Evaluasi 3127. Tantangan dan Hambatan Evaluasi

    Kebijakan Publik ....................................... 316

  • IX

    Daftar Pustaka

    ix

    BAB VI EVALUASI DAMPAK KEBIJAKAN PUBLIK 3271. Realitas Kebijakan Publik ......................... 3272. Konsep Dampak Kebijakan Publik ........... 3303. Komponen Analisis Evaluasi Dampak

    Kebijakan Publik ....................................... 3364. Analisis Dampak Sosial ............................. 3505. Catatan Penutup ....................................... 355

    Daftar Pustaka .............................................................. 361

  • x

    Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

    x

  • 1

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    BAB I

    PENDAHULUAN :Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Dewasa ini, administrasi publik dan kebijakan publik seringkalidigunakan sebagai dua term yang saling menggantikan. Bila ditin-jau dengan seksama maka kedua term tersebut tidak hanya sa-ling menggantikan tetapi lebih pada saling menunjuk. Artinya, ke-beradaan administrasi bisa dilihat sebagai induk dan kebijakanpublik sebagai sub bagian. Dalam konteks ini, kita bisa melihatbahwa Kebijakan Publik menjadi salah satu konsentrasi dari Pro-gram Studi Administrasi Publik. Selain itu, kebijakan publik jugabisa dilihat sebagai produk, peran dan fungsi administrasi (admi-nistrator publik). Karena itu, bisa juga dikatakan bahwa kebijakanpublik merupakan kajian utama ilmu administrasi negara.

    Dalam kerangka tugas fasilitasi, negara berkewajiban men-ciptakan basic social structure (John Rawls, A Theory of Justice)demi menjamin kepentingan semua pihak. Artinya, negara tidakberurusan langsung dengan kesejahteraan masing-masing indivi-du, melainkan menciptakan kebijakan publik yang memungkinkan

    1

  • 2

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    setiap orang mendapat kesempatan yang fair untuk memenuhikepentingannya. Dalam konteks ini, negara berhak menerapkanUndang - undang atau kebijakan publik yang dipandangnya ber-manfaat untuk memelihara tertib sosial.

    Karena itu, tulisan ini diawali dengan pemahaman mengenaiadministrasi dan kebijakan publik. Sehingga diperoleh pemahamanyang komprehensif mengenai realitas kebijakan publik, baik me-ngenai proses maupun dampaknya sekaligus sebagai refleksi atastugas penyelenggaraan pelayanan publik. Sebab Salah satu tugasdari Administrasi Publik adalah pembuat kebijakan atau Policy Ma-ker yang dikenal dengan Kebijakan Publik. Artinya para administra-tor ini membuat suatu kebijakan dengan tujuan untuk mengatasipermasalahan-permasalahan yang ada di Publik (masyarakat). Ad-ministrasi publik memiliki kajian ilmu tentang Politik, Hukum, Sosialserta Manajemen.

    1. Konsep Administrasi PublikAdministrasi Publik (Public Administration) adalah suatu ba-

    hasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupanbernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutifserta hal- hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan

  • 3

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggaranegara. J.E, Walters dalam “Basic Administrasion” (1959) menga-takan bahwa : we are living in the vast administrative age of sci-ence, engineering, industry, government and democracy”.

    Ilmu administrasi telah mengalami kemajuan yang sangat pe-sat akhir-akhir ini, hal ini disebabkan karena semakin tingginyakesadaran manusia bahwa setiap kegiatan usaha bersama untukmencapai tujuan baik pemerintahan, bisnis rumah sakit, militer,universitas, maupun kegiatan kemasyarakatan dan sebagainya,sangat membutuhkan “administrasi” untuk merealisasikan tujuan-tujuannya. Bahkan ada adagium yang perlu dipegang teguh yaitu:“Seberapa bagus organisasi melakukan kegiatan-kegiatannyamemproduksi barang dan jasa pada dasarnya ditentukan oleh se-berapa bagus ia diadministrasikan”. Dengan bahasa lain : “Thequality of administrasion in the face of increasing complexities,growth, dificulties, and problems determinens greatly their suc-cess”

    Untuk memahami makna term administrasi publik, ada baiknyaterlebih dahulu memahami unsur kata pembentuknya.

    Apakah administrasi itu? Banyak sekali pendapat para pakartentang apa administrasi itu, seperti misalnya:

  • 4

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    • J.m. Pfifner (1954)“Administration may be defined as the organization and direc-tion of human and material resources to achieve desired ends”(administrasi dapat diartikan sebagai pengorganisasian danpengerahan sumber-sumber manusia dan material untuk men-capai tujuan-tujuan yang diinginkan)

    • H.A. Simon (1958)“Administration as the activities of groups cooperating to ac-complish common goals “(administrasi adalah merupakan ak-tivitas kelompok yang bekerjasama untuk mencapai tujuan ber-sama).

    • W.H. Newman(1963)“Administration has been defined as the guidance, leadershipand control of the effort of a group of individuals towards somecoomon goal” (Administrasi diartikan sebagai pengarahan, ke-pemimpinan dan pengendalian usaha sekelompok individu da-lam rangka mencapai tujuan bersama)

    Secara etimologis, kata administration dalam bahasa Inggrisberasal dari kata ad + ministrare dalam bahasa Latin yang mem-punyai arti “to serve” – memberikan jasa, pelayanan, bantuan,

  • 5

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    melayani atau mengabdi. Karakteristik utama administrasi adalahmemberikan pelayanan dan pengabdian yang sebaik-baiknya ke-pada masyarakat (public service). Dapat dikatakan bahwa produkatau hasil dari administrasi publik adalah pelayanan publik/pub-lic service.

    Dari kata Latin administrare kemudian dialihkan dalam bahasaInggris to administer diberi arti sama dengan to manage , sehinggaadministration mempunyai arti yang sama dengan managementyaitu : “mengelola, memimpin, atau mengarahkan semua kegiatanmanusia dalam rangka mencapai tujuan bersama”, tetapi ada pulayang membeda-kan arti administration dan management, sepertimisalnya Dalton McFarland (1959) yang mengatakan bahwa: “ ad-ministration refers to the determination of major aims and poli-cies, where as management refers to the carying out operationsdesigned to occomplish the aims and effectuate policies”; admi-nistrasi berperan menempatkan tujuan-tujuan pokok dan kebija-kan-kebijakan, sedangkan manajemen ber-peran melaksanakantujuan dan kebijakan tersebut secara berhasil.

    Selanjutnya di dalam Ensiklopedi Administrasi, pengertian ad-ministrasi merupakan terjemahan bahasa Inggris “administration”yang diuraikan sebagai berikut:

  • 6

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    “Administrasi adalah segenap rangkaian perbuatan penye-lenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompokmanusia untuk mencapai tujuan tertentu. Di dalam ma-syarakat senantiasa terdapat kelompok orang yang hidupbersama – sama. Orang – orang itu mengadakan sesuatuusaha kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu yangtidak akan tercapai apabila dilakukan oleh masing-masingorang sendiri...Segenap proses penyelenggaraan kerja sa-ma itu dalam lapangan ilmu sosial disebut administrasi,yang berasal dari bahasa Latin ad + ministrare. Suatu katakerja yang berarti melayani, membantu atau memenuhi.Dari kata kerja tersebut terbentuklah kata benda adminis-tratio dan kata sifat administrativus. Administrasi itu terdiridari delapan (8) unsur, yaitu 1) pengorganisasian, 2) ma-nagemen, 3) komunikasi, 4)kepegawaian, 5) keuangan,6) perbekalan, 7) tata usaha, dan 8)hubungan masyara-kat.” (Westra, Sutarto dan Syamsi (ed), 1981).

    Kemudian kalau kata administrasi itu ditambah kata negara/politik / publik lalu menjadi administrasi negara/ publik. Kata publikmerupakan terjemahan dari kata bahasa Inggris “Public”. Dalam

  • 7

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Kamus Besar Bahasa Indonesia (2001), publik diartikan orang ba-nyak (umum); semua orang yang datang (menonton, mengunjungi,dan sebagainya. Sementara dalam Kamus Indonesia – Inggris(John M.Echols dan Hassan Saddily, 1996), kata public berarti (ma-syarakat) umum, rakyat. Contoh ; the general public ( rakyat umum,orang banyak, masyarakat ramai); public knowledge (sudah dike-tahui umum); public life (di muka umum); public utility (keperluanumum); public works (pekerjaan umum); public administration (il-mu ketataprajaan, ilmu usaha negara, administrasi pemerintah/negara); public servant (pegawai pemerintahan negara).

    Terminologi Administrasi Publik di Indonesia adalah terjemahandari public administration yang sering juga diterjemahkan menjadiadministrasi negara atau administrasi pemerintahan. Ada berbagaidefinisi mengenai administrasi publik, antara lain adalah :• Dimock, Dimock, dan Koenig dalam “Public Administration”

    mengartikan administrasi publik sebagai “The activity of thestate in the exercise of political power”

    • J.M. Pfifner dan Robert V. Pesthus dalam bukunya “Public Admi-nistration” mengatakan: “Public Administration is a processconcered with carrying out public policies.” Kedua definisi ter-sebut jelas sekali menunjukan aktivitas administrasi negara/

  • 8

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    publik yaitu pelaksanaan kekuasaan politik atau kebijakan pu-blik; juga menunjukan peran khusus administrasi negara yaitusebagai pelaksana kebijakan politik, sedang siapa yang me-rumuskannya bukan menjadi peran administrasi negara.

    • Dwight Waldo:Public Administration is the organization and management ofmen and materials to achieve the purposes of government(Administrasi Publik adalah organisasi dan manajemen dariorang-orang dan bahan-bahan untuk mencapai tujuan peme-rintah)

    • Sharkansky :Administrasi Negara sebagai arena para Administrator mela-kukan kegiatan-kegiatan,tugas-tugas dan pekerjaan pemerin-tah/negara, dan sangat berkaitan erat dengan Public Policyatau kebijakan Pemerintah/ Negara.

    • Oxford Dictionary of Sociology (2005) menjelaskan “Public Ad-ministration is the Bureaucratic systems and procedures whichserve the government and implement its policies. Hence alsofield of study which describes and analyses policy develop-ment and policy implementation processes. Dengan demikian,administrator publik (birokrasi) harus mampu memahami rea-

  • 9

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    litas-realitas sosial untuk bisa merumuskan public interest danpublic affairs ( lokus administrasi publik menurut Nicholas Hen-ry) dalam bentuk kebijakan publik, kemudian bertanggung ja-wab dalam implementasi setiap kebijakan yang telah ditetap-kan.

    Pemahaman terhadap realitas sosial (isu kebijakan dalam ber-bagai aspek kehidupan masyarakat) merupakan substansi dari ke-bijakan publik. Para pengambil kebijakan tidak hanya berpikir se-batas formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan publik, tetapiterutama substansi kebijakan tersebut.

    Definisi administrasi publik seperti tersebut di atas, banyakdipengaruhi oleh paradigma administrasi negara yang mengdiko-tomikan politik dengan administrasi negara, yaitu suatu aliran pe-mikiran teoritik yang memisahkan peran politik di satu pihak yaitumerumuskan kebijakan publik dan di pihak lain administrasi negaraberperan hanya sekedar sebagai pelaksana kebijakan publik ter-sebut. Paradigma yang memisahkan politik dengan administrasinegara telah lama ditinggalkan, dan sebagai gantinya telah adaparadigma baru yang mengkontinuumkan (menarik hubungan yangerat dan timbal balik) antara politik dan administrasi negara. Pa-

  • 10

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    radigma baru inilah yang sekarang banyak mempengaruhi pemi-kiran teoritik administrasi negara/publik. Kita lihat misalnya definisiadministrasi negara yang dikemukakan oleh Nigro dan Nigro ber-beda sekali dengan berbagai definisi diatas.

    Menurut Nigro dan Nigro dalam “Modern Public Administra-tion”(1980): Public Administration:1. is cooperative group effort in public setting2. covers all three branches-executive, legislative, and judicial-

    and their interrelationship.3. has an important role in the formulation of public policy and is

    thus a part of the political process.4. is different in significant ways from private administration5. is closely associated with numerous private groups and indi-

    viduals in providing services to the community.

    Dari definisi tersebut terutama pada butir 3 jelas sekali me-nunjukkan peran atau keterlibatan administrasi Negara dalam pro-ses politik yaitu peran untuk merumuskan kebijakan publik. Inilahdefinisi administrasi negara yang kontemporer yang sesuai denganparadigma kontinuum politik-administrasi negara. Tentu saja masihbanyak lagi definisi yang sama atau mirip yag dikemukakan olehpakar yang lain.

  • 11

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Berbagai uraian konsep administrasi publik baik secara eti-mologis, secara leksikal maupun pendapat para pakar menunjuk-kan unsur – unsur penting dalam apa yang disebut administrasipublik yaitu :1. Peran administrasi publik adalah sebagai pelaksana kebijakan

    politik atau kebijakan publik , atau sebagai implementor. Dalam

  • 12

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    tataran administrasi publik di negara kita, implementorkebijakan publik adalah birokrasi.

    2. Goal dari administrasi publik adalah pelayanan publik (publicservice ). Hal ini selaras dengan makna etimologis administrasi( ad + ministrare) yang artinya to serve . Tentu saja konsep“pelayanan atau melayani” disini tidak dipahami secara terba-tas pada rutinitas aktivitas birokrasi yang seringkali dikonota-sikan dengan minimnya inovasi dan kreativitas para adminis-taror publik atau lazim disebut Pegawai Negeri Sipil. Sebabharus diingat bahwa birokrasi adalah profesional karier yangmenuntut adanya sejumlah kompetensi sesuai pekerjaan danjabatannya; sebagai organisasi formal memiliki kedudukan dancara kerja yang terikat dengan peraturan, memiliki semangatpelayanan publik, pemisahan yang tegas antara milik organi-sasi dan individu, serta sumber daya organisasi yang tidak be-bas dari pengawasan eksternal.

    3. Pemerintah atau eksekutif berperan dalam perumusan kebi-jakan publik ( Ingat bahwa di dalam jajaran pemerintah adajabatan politik ( berdasarkan pemilihan atau sering juga disebutpolitical appointy) dan ada jabatan karier ( birokrasi, berdasar-kan pengangkatan sesuai kompetensi dan penjenjangan kari-

  • 13

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    er). Pada tataran ini, terkandung adanya tuntutan kepada pe-merintah untuk dapat memahami realitas masyarakat sehinggadapat mengartikulasikan kebutuhan dan permasalahan ma-syarakat dalam bentuk kebijakan publik yang populis.

    4. Koordinasi dan kerja sama antara eksekutif, legislatif dan yu-dikatif adalah penting dan signifikan dalam proses perumusankebijakan publik untuk mengatur kehidupan bersama dalamrangka mencapai cita – cita bersama ( cita – cita negara).

    5. Adanya partisipasi seluruh komponen masyarakat dalam upayamencapai tujuan bersama. Konsep ini dikenal (sekarang) de-ngan istilah good governance yang mengedepankan kemitraandan kerja sama antara state, civil society dan private sector.

  • 14

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Tabel 1.1 Komponen Dalam Proses Administrasi Publik

    PELAKU PERAN Rakyat

    Sumber Kebutuhan, tuntutan Harus diusahakan oleh dinas Publik

    berupa Public Service Menerima, menggunakan, menikmati dan

    menilai hasil kerja dinas Publik Pembuat

    Politik

    Anggota Eksekutif, Legislatif menerima, menafsirkan kebutuhan dan tuntutan rakyat

    Menilai dan menimbang kepentingan yang saling bertentangan

    Menentukan Public Polic Pelaksana

    Terdiri dari pegawai-pegawai/pekerja yang terorganisir

    Menafsirkan kebijakan-kebijakan umum Merumuskan rencana-rencana, prosedur kerja

    untuk melaksanakan dan menjalankan Kebijakan Publik

    2. Karakteristik Administrasi Negara/Publik

    Administrasi negara/publik mempunyai perbedaan dan jugapersamaan dengan administrasi niaga/ bisnis/swasta. Persamaankeduanya karena berbasis pada makna “administrasi” sebagai-mana telah dijelaskan di muka yaitu” proses kerjasama sekelom-

  • 15

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    pok manusia dalam rangka mencapai tujuan bersama” itu selaluada baik pada setting organisasi publik maupun swasta. Yang mem-bedakannya adalah : tujuannya, problemanya, lingkungannya, da-sar filosofinya, dsb.

    Selain itu pada perkembangan kajian yang lebih kontemporer,administrasi negara punya kaitan yang erat dengan administrasiniaga. Hal ini bisa dilihat misalnya pada pandangan David Osbornedan Ted Gaebler dalam karya monumental mereka “ReinventingGoverment” yang mencoba mengaitkan prinsip-prinsip atau doktrinadministrasi negara dengan prinsip-prinsip ekonomi/bisnis yangterbentuk ke dalam doktrin “entrepreneurial Goverment” walaupuntentu saja sebagai suatu doktrin baru ada pihak-pihak yang prodan kontra. Aras yang pro yang menghendaki adanya “joint para-digms” antara administrasi negara dan administrasi niaga lebihkuat daripada yang kontra. Hal ini terutama disebabkan karenaarus globalisasi yang melanda dunia telah menyebabkan semakin“membaurnya” aktivitas-aktivitas yang dilakukan baik oleh admi-nistrasi negara maupun administrasi niaga. Ini merupakan tanta-ngan baru dalam paradigma ilmu administrasi.

    Karakteristik administrasi negara dan administrasi niaga dalampandangan klasik yaitu :

  • 16

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    1. Administrasi Negara bertujuan untuk memberikan pelayananyang sebaik-baiknya kepada masya-rakat (service making), se-dangkan administrasi niaga bertujuan untuk mencari keuntu-ngan yang sebesar-besarnya ( profit making).

    2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifatlebih urgen dibandingkan dengan pelayanan yang diberikanoleh administrasi niaga.

    3. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifatmonopoli atau semi monopoli (no competition), sedangkan ad-ministrasi niaga kegiatannya lebih bersifat persaingan bebas (free competition)

    4. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat adminis-trasi negara lebih banyak didasarkan pada undang-undangatau peraturan yang berlaku (legalistic approach) sedangkanpada administrasi niaga kegiatannya lebih banyak ditentukansecara bebas oleh kebijakan /keputusan pimpinannya yangbermotif mencari keuntungan (profit motive).

    5. Dalam memberikan pelayanan pada masyarakat administrasinegara kegiatannya tidak dikendalikan oleh harga-pasar, se-dangkan administrasi niaga kegiatannya sangat dipengaruhioleh kondisi pasar (supply and demand principle)

  • 17

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    6. Administrasi negara dalam kegiatannya selalu ditujukan bagikepentingan kesejahteraan rakyat banyak (social welfare), se-dangkan administrasi niaga kegiatannya lebih mengarah ke-pada pemenuhan kepentingan ekonomi (economic welfare)individu atau kelompok orang tertentu

    7. Pelaksanaan dan hasil pelayanan yang dilakukan administrasinegara tergantung pada penilaian oleh rakyat banyak dan me-minta pertanggungjawaban publik (public accountbility), se-dangkan administrasi niaga kegiatannya tidak tergantung padapenilaian publik sehingga pelaksanaannya tidak harus bertang-gung jawab pada publik.

    Selain karakteristik tersebut diatas, adapula beberapa ciri-cirilain administrasi negara yang membedakannya dengan adminis-trasi niaga yaitu :

    Setiap orang dalam menjalankan kehidupannya tidak dapatdilepaskan dari pengaruh/menghindar dari kegiatan administrasinegara.1. Administrasi negara dapat memaksa setiap orang untuk me-

    matuhi peraturan atau undang-undang yang berlaku

  • 18

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    2. Kegiatan yang dilakukan oleh administrasi negara seringkalimerupakan kegiatan yang harus diprioritaskan

    3. Bidang cakupan dan luasnya kegiatan administrasi negaramempunyai ukuran yang tidak terbatas

    4. Pimpinan puncak administrasi negara bersifat politis (pejabat-pejabat politik) yang dipilih berdasarkan ketentuan-ketentuanyang berlaku

    5. Pelaksanaan kegiatan oleh administrasi negara seringkali sa-ngat sulit diukur tingkat keberhasilannya dan effisiensinya

    6. Masyarakat senantiasa mengharapkan agar administrasi ne-gara dapat memenuhi segala macam kebutuhan mereka.

    Sebagaimana telah disinggung di depan, karakteristik admi-nistrasi negara tersebut diatas sebagian sudah tidak relevan lagikarena adanya perkembangan situasi dan kondisi global (ekologiadministrasi negara) yang berpengaruh besar terhadap profil danperformance administrasi negara. Seperti misalnya timbulnya ke-sadaran baru yang ingin membentuk profil dan performens admi-nistrasi negara yang lebih bernuansa ekonomis (tercapainya tujuanadministrasi negara secara lebih ekonomis, efektif dan efisien)dan juga yang lebih demokratis (administrasi negara yang lebih

  • 19

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    responsif, representatif, dan mempunyai responsibilitas publik).Semuanya ini menuntut pendekatan administrasi negara yang lebihkomprehensif (poliparadigmatik).

    Tabel 1.2 Karakteristik Administrasi Negara dan Administrasi Bisnis

  • 20

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    3. Paradigma Administrasi NegaraPerkembangan suatu disiplin ilmu dapat dicermati dari per-

    kembangan paradigmanya. Paradigma adalah merupakan suatu“mainstream” alur pemikiran/ pandangan yang mendasar dari su-atu ilmu tentang apa yang menjadi pokok persoalan yang semes-tinya dipelajari oleh suatu cabang ilmu pengetahuan. Peran/tugasparadigma adalah : menggolongkan, merumuskan, dan menghu-bungkan exemplar (hasil temuan ilmu pengetahuan yang telah dite-rima secara umum) dengan teori-teori, metoda-metoda dan seluruhpengamatan yang terdapat dalam metoda tersebut.

    “Paradigm is a fundamental image of the subject matter withina science”, demikian kata para pakar. Dan Thomas Khun (1962).Sebagai orang yang tercatat pertama kali mempopulerkan istilahparadigma dalam bukunya yang terkenal ”the structure of scien-tific revolution) mengatakan bahwa “perkembangan ilmupengetahuan tidak terjadi secara kumulatif tetapi secara revolusi”.Ia kemudian menyusun sebuah model perkembangan ilmu-pengetahuan sebagai berikut:

    Paradigm I – normal science – anomaly – Crisis – Revolution –Paradigm II.

  • 21

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Model paradigma ilmu pengetahuan Khun ini menjelaskan ke-pada kita bahwa suatu paradigma ilmu yang ketika awalnya telahbanyak diterima kemudian akan mengalami goncangan – krisis –revolusi – dan seterusnya menghasilkan paradigma ilmu yang baru.Demikian seterusnya, seperti halnya dengan ilmu administrasi Ne-gara.

    Berikut ini akan diuraikan secara singkat perkembangan para-digma ilmu administrasi negara. Banyak sekali pakar administrasinegara yang telah menjelaskan paradigma administrasi negarayang tentu saja pandangan-pandangannya ada yang sama adapula yang berbeda. Pada kesempatan ini akan dikemukakan pan-dangan Nicholas Henry mengenai paradigma administrasi negaradalam bukunya public administration and public affairs (1975).Menurut Henry dengan mengutip pandangan R.T. Golembiewski ,administrasi Negara akan dapat dikaji dengan baik bila administrasiNegara itu dapat diketahui ciri-ciri baik “locus” maupun “focus”nya.Lokus mempertanyakan tentang dimana letak institusional dariadministrasi Negara misalnya apakah di birokrasi pemerintah ataudi tempat lain: sedangkan fokus mempertanyakan tentang apa/spesalisasi administrasi negara itu, misalnya apakah masih tentangprinsip-prinsip administrasi Negara atau telah berubah.

  • 22

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Paradigma pertama (I) :Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)

    Pada tahun 1900, Frank J. Goodnow (penganut Wilsonian me-nulis buku berjudul “politics and administration”, menyatakan bah-

    Berdasarkan kedua hal ini Henry mencoba menjelaskan para-digma administrasi negara sebagai berikut:

  • 23

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    wa ada dua fungsi pemerintah yang berbeda , yaitu fungsi politikdan fungsi administrasi.

    Fungsi politik berkaitan dengan fungsi perumusan kebijakan–kebijakan dan pengekspresian kehendak/keinginan negara, se-dangkan fungsi administrasi adalah ada kaitannya dengan pelak-sanaan kebijakan dan kehendak negara tersebut. Pemisahan ke-kuasaan tersebut menjadi basis utama pembeda keduanya, yaitubadan legislatif dibantu oleh badan yudikatif yang mampu mener-jemahkan kehendak negara bertugas merumuskan kebijakan-ke-bijakan, sementara itu badan eksekutif bertugas melaksanakankebijakan–kebijakan tersebut secara imparsial dan apolitis.

    Paradigma I ini meletakan lokus administrasi negara/publikpada birokrasi pemerintahan, sementara itu badan legislatif danyudikatif mempunyai tanggung jawab dan fungsi utama pada pe-netapan keinginan negara. Badan legislatif dan yudikatif mempu-nyai kedudukan yang lebih tinggi (formulasi kebijakan) dari admi-nistrasi negara (pelaksana kebijakan).

    Berdasarkan perbedaan kedudukan ini, kemudian oleh parailmuwan dikenal adanya dikotomi antara politik – yang berperanmerumuskan kebijakan dan administrasi – yang berperan melak-sanakan kebijakan. Paradigma I ini lebih banyak menekankan pada

  • 24

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    aspek lokus administrasi negara sementara fokusnya masih belumbegitu mapan dan transparan. Sebagai contoh pada beberapa uni-versitas di Amerika ketika itu pada sektor Ilmu Administrasi Negaradiajarkan matakuliah : Teori Organisasi, Administrasi Keuangan,Administrasi Personalia, dan sebagainya; sedangkan pada sektorilmu politik diajarkan materi-materi : Pemerintahan, Perilaku Pem-buatan Undang-Undang, Politik Lokal, Proses Legislatif, Ilmu per-bandingan Politik, Hubungan Internasional. Hal ini menunjukkanbahwa posisinya sebagai ilmu yang mandiri masih belum tampak.

    Paradigma Kedua (2) : Prinsip – prinsip Administrasi(1927 – 1937)

    Paradigma kedua ini lebih menekankan pada fokus adminis-trasi negara daripada lokusnya. W.F. Willoughby dalam bukunyaPrinciple of Public Administration menyatakan adanya prinsip–prin-sip administrasi dalam setiap jenis organisasi apapun, aspek lo-kusnya bisa dikatakan bersifat ubikitos ( ada dimana –mana), ka-rena menurut penganjur paradigma kedua ini sekali prinsip tetapakan menjadi prinsip dan sekali administrasi tetap administrasi.Secara kenyataan, prinsip–prinsip administrasi itu terdapat baik

  • 25

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    pada organisasi bisnis maupun pemerintahan dengan tanpa me-mandang aspek budaya, lingkungan, tujuan ataupun jenis organi-sasinya dan oleh karenanya dapat diterapkan secara berhasildimana-mana.

    Paradigma kedua ini boleh dikatakan merupakan administrasinegara dengan aras manajemen, karena memang fokusnya adalahprinsip – prinsip manajemen. Misalnya kita bisa melihat pandanganL.H. Gullick dan L.Urwick dalam report paper-nya pada Komisi Pre-siden Amerika tentang Ilmu Administrasi tahun 1937 yang berjudulPapers on Science of Administration mengemukakan adanya tujuh(7) prinsip administrasi (yang juga identik dengan prinsip manaje-men) yang dikenal dengan akronim POSDCORB yaitu singkatandari : Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Repor-ting, dan Budgeting.

    Menurut pandangan Willoughby, Merriam dan Litchfield, ad-ministrasi negara yang berkembang saat paradigma kedua ini telahmampu berdiri sebagai ilmu yang mandiri karena telah memilikiprinsip–prinsip yang bersifat universal. Tetapi kemudian datanglahperiode tantangan (1938 – 1947) yang mencoba menampik pan-dangan–pandangan baik pada paradigma 1 maupun paradigma

  • 26

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    2. Asumsi–asumsi paradigmatik tentang dikotomi politik –administrasi, banyak ditolak.

    Para pakar seperti misalnya Herbert Simon dan Robert Dahlmenolak faham bahwa administrasi itu mempunyai prinsip-prinsipyang bersifat universal, hampa nilai, imparsial dan apolitis. BahkanJohn McGaus (1950) menyatakan bahwa “A theory of public admi-nistration is a theory of politics also”.

    Sulit kiranya memisahkan administrasi dengan politik. MenurutSimon dalam proses perumusan kebijakan publik nampak sekaliadanya hubungan konsep-sional yang logis antara administrasi Ne-gara dengan ilmu politik. Dan Dwight Waldo dalam bukunya TheAdministrative State : A Study of the Political Theory of AmericanPublic Administration juga tidak sependapat dengan asumsi yangmenyatakan bahwa prinsip-prinsip administrasi itu tidak berubah(berarti pula tidak universal), nilai-nilai ekonomis dan efisiensi yangmendominasi alur pemikiran ini dinilai terlalu sempit. Kelemahan-kelemahan tersebut mendorong munculnya paradigma ketiga (3).

  • 27

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Paradigma ketiga (3) : Administrasi Sebagai Ilmu Politik(1950 – 1970)

    Kritik pada paradigma 1 dan 2 telah memaksa administrasiNegara kembali ke induk disiplinnya yaitu ilmu politik dengan lokus

  • 28

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    pada birokrasi pemerintahan tetapi fokusnya kurang begitu jelaskarena berbaur dengan ilmu politik.

    Pada periode paradigma ketiga (3) inilah merupakan suatuupaya untuk merajut kembali hubungan konsepsional antara ad-ministrasi Negara dengan ilmu politik. Tetapi sayangnya pengertianadministrasi Negara telah kehilangan identitasnya yang utama ka-rena ruang lingkup, tekanan, dan pengertiannya identik denganilmu politik. Usaha keras dan lama untuk mempunyai jati-diri se-bagai suatu bidang studi tersendiri seolah-olah hilang begitu saja.Tetapi kemudian mulai tahun 1962-1967 para ahli ilmu politik ku-rang tertarik minatnya pada administrasi negara sehingga terasaadministrasi negara mulai kehilangan lagi hubungannya denganilmu politik .

    Karena teralienasi dari induk disiplin ilmu politik maka admi-nistrasi negara merasa menjadi warga negara kelas dua. Namundemikian, ada perkembangan menarik pada periode tahun 1956– 1970 yaitu upaya administrasi negara untuk mencari dan mene-mukan jati-dirinya lagi.

  • 29

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Paradigma 4 : Administrasi Negara sebagi ilmu administrasi(1956-1970)

    Karena merasa diperlakukan sebagai warga negara kelas IIdalam ilmu politik maka para sarjana ilmu administrasi negaramulai mencari alternatif yang lain yaitu ilmu administrasi. Tetapisayangnya baik dalam ilmu politik maupun ilmu administrasi, ad-ministrasi negara telah kehilangan identitas dan spesifikasinya.

  • 30

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Ilmu administrasi merupakan studi gabungan antara teori or-ganisasi dan ilmu manajemen; Teori organisasi dengan memper-oleh bantuan dari ilmu jiwa sosial, administrasi niaga, administrasinegara, dan sosiologi mempelajari dan berusaha memahami ting-kah laku organisasi ; sedangkan ilmu manajemen mempercayakanbantuan pada statistik, komputer, analisa sistem, ekonomi, dansebagainya.

    Sebagaimana pada paradigma 2, ilmu administrasi lebih ba-nyak mengetengahkan focus-nya dari pada locus-nya, dan admi-nistrasi tetap administrasi dimanapun berada, demikian pula prin-sip–prinsip administrasi tersebut. Kemudian berbagai usaha dila-kukan untuk menemukan berbagai alternatif bagi paradigma ad-ministrasi negara. Adanya pengaruh yang besar dari administrasibisnis telah mempercepat usaha pencaharian alternatif ini. Terbit-nya jurnal administrative science Quarterly pada tahun 1956 telahmenjadi ajang bagi pengenalan konsep-konsep paradigma ke-4ini. Para ahli administrasi negara seperti Keith M.Henderson mi-salnya pada pertengahan tahun 1960an menyatakan bahwa teoriorganisasi seharusnya telah menjadi focus paradigma administrasinegara.

  • 31

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Pada tahun 1960an telah berkembang pula dengan pesat“organization development” sebagai suatu spesialisasi baru dalamilmu administrasi yang juga menarik perhatian yang besar dari ka-langan sarjana administrasi negara. Hal ini menarik karena “pe-ngembangan organisasi” sebagai spesialisasi baru berbasis padailmu jiwa sosial dan memuat nilai-nilai demokratisasi birokrasi baikpada organisasi publik maupun bisnis/swasta. Sekaligus ini di-pandang oleh para ahli administrasi Negara muda sebagai bidangpenelitian yang menjanjikan dalam kerangka ilmu administrasi.Universitas Yale di AS, merupakan salah satu institusi yang getolmengembangkan konsep-konsep “pengembangan organisasi” da-lam administrasi negara. Tetapi kemudian muncul masalah baruyaitu tentang garis yang memisahkan antara administrasi negaradan administrasi bisnis. Disampng itu pengertian “public” dalam“public administration” diperdebatkan ramai sekali.

    Dengan adanya masalah-masalah tersebut di atas maka pa-radigma 4 ini masih belum bisa dipecahkan masalah locus admi-nistrasi negara, sehingga administrasi negara perlu mencari para-digma baru yang dapat menemukan baik locus maupun focus-nya.

  • 32

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Paradigma Kelima ( 5) : Administrasi negarasebagai administrasi negara (1970…..?)

    Pada tahun 1947, Herbert A. Simon sebagai sarjana yang getolmenyarankan perlunya hubungan konsepsional yang logis antaraadministrasi negara dan politik (reaksi adanya dikotomi politik -

  • 33

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    administrasi); juga menyarankan adanya sarjana administrasi ne-gara yang berorientasi pada pengembangan ilmu administrasi mur-ni dan yang berorientasi pada pengembangan kebijakan negara.

    Fokus administrasi negara dalam bentuk “ ilmu administrasinegara yang murni” yang masih harus diketemukan atau terusdiupayakan. Lebih-lebih lagi didorong semakin mantapnya pengem-bangan teori organisasi (yang pada paradigma sebelumnya telahmenjadi fokus administrasi negara) dan adanya perkembanganbaru dalam teknik-teknik terapan pada ilmu manajemen. perkem-bangan tersebut telah semakin mendekatkan hubungan adminis-tratif antara organisasi publik dan bisnis dan hubungan antar tek-nologi dan sosial hal ini telah memperkuan perkembangan admi-nistrasi negara, tetapi kemudian posisi lokus administrasi negaraagak “tergoyahkan” karena negara-negara maju telah berkembang,spesialisasi baru yaitu “cooperative public administration”, suatukajian perbandingan administrasi negara di negara-negara sedangberkembang.

    Selain itu para sarjana administrasi negara semakin banyakterlibat dalam bidang-bidang ilmu kebijakan, ekonomi politik, pro-ses perumusan kebijakan negara, analisis kebijakan negara, eva-luasi kebijakan negara, dsb. Hal yang terakhir ini dapat dilihat se-

  • 34

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    bagai sejarah yang mempertemukan lokus dan fokus administrasinegara. Dan Nicholas Henry dengan tegas menyatakan bahwa fo-kus administrasi negara adalah teori organisasi dan ilmu manaje-men dan lokusnya adalah kepentingan publik dan masalah-ma-salah publik.

  • 35

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Perkembangan paradigma administrasi negara tersebut diatasbukanlah satu-satunya yang kita kenali, ada beberapa pendapatlain, yaitu: J.Davis menjelaskan paradigma/model/pendekatan ad-ministrasi negara yang terbagi ke dalam 4 pendekatan yaitu : Pen-dekatan Manajerial, Psikologis, Politis, dan Sosiologis;

    C.L Sharma membaginya menjadi : pendekatan proses admi-nistrasi, empiris, perilaku manusia, sistem sosial, matematik, danteori keputusan; G.H.Frederickson membagi model administrasinegara ke dalam 5 model yaitu : model birokrasi klasik, neobiro-krasi, institusi, hubungan manusia dan pilihan publik. KemudianJ.C.Beuchner membagi pendekatan administrasi negara menjadi4 yaitu : pendekatan tradisional, behavioral, desisional dan ekolo-gis. Dan tentu saja masih banyak pakar administrasi negara yanglain yang mempunyai pandangan yang sama atau berbeda denganpandangan di atas, seperti ada yang memasukan pendekatan kom-paratif dan pendekatan administrasi pembangunan dalam para-digma administrasi negara. Paradigma administrasi negara itu tidakpernah konklusif untuk menemukan yang baru.

    Sebelumnya telah dikemukakan bahwa administrasi publik me-miliki kajian ilmu tentang Politik, Hukum, Sosial serta Manajemen.Bahkan secara substantif dan taksonomis, administrasi publik se-bagai ilmu mempunyai hubungan yang saling melengkapi dengan

  • 36

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    disiplin ilmu pengetahuan lainnya, seperti ilmu teknik, statistik danmatematika, ilmu hukum, ilmu ekonomi, ilmu politik, ilmu sosial,antropologi, ilmu sejarah, psikologi, ethnologi. Buku ini tidak men-jelaskan semua hubungan keilmuan tersebut, tetapi hanya mem-berikan beberapa contoh saja.

    Ilmu Administrasi mempunyai hubungan yang erat dengan IlmuSosial yang mempelajari sistem kemasyarakatan, pola interaksisosial, status sosial, stratifikasi sosial dan perubahan sosial. Kon-tribusi ilmu sosial dalam pengembangan teori administrasi, antaralain adalah kajian dan penelitian tentang perilaku kelompok dalamorganisasi, konsep-konsep dinamika kelompok dalam organisasi,teori organisasi, birokrasi, wewenang, komunikasi, kekuasaan dankonflik (dinamika dan solusinya). Dewasa ini, kajian kebijakan pu-blik merupakan salah satu konsentrasi dalam program doktor ilmusosial.

    Hubungan ilmu administrasi dengan Antropologi. Kajian ten-tang manusia baik sosial, fisik maupun budaya memberikan sum-bangan nyata dalam administrasi. Perbedaan-perbedaan yang adadalam bangsa-bangsa atau hubungan antar bangsa. Baik sikap,penilaian, dan norma-norma yang dianut dalam penerimaan peri-laku adalah sangat penting dalam administrasi. Hubungan antara

  • 37

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    kedua ilmu ini terlihat dari persamaan objek yang dipelajari, yaitumanusia, hanya metode atau pendekatannya yang berbeda.

    Hubungan ilmu Administrasi dengan Ethnologi. Ilmu ini mem-pelajari sifat, kebudayaan dan adat-istiadat atau suatu bangsa.Pemahaman tentang hal ini akan sangat bermanfaat bagi ilmuadministrasi terutama dalam kaitannya dengan administrasi regio-nal atau administrasi internasional. Melalui ethonologi para pe-mimpin negara atau para pemimpin perusahaan akan mengetahuisifat-sifat kepribadian, kelemahan-kelemahan dan sikap suatubangsa sehingga dalam berhubungan baik kenegaraan maupunhubungan bisnis dapat berjalan dengan baik. Mengkaitkan etho-nologi dengan administrasi dalam penelitian akan sangat mem-bantu dalam pengembangan ilmu administrasi.

    4. Administrasi Publik dan Kebijakan PublikBerbicara Ilmu Administrasi Negara tidak pernah lepas dari

    pembicaraan tentang Kebijakan Publik. Ini memang dikarenakanKebijakan Publik merupakan kajian utama dari Ilmu AdministrasiNegara. Nicholas Henry, menyatakan bahwa “for the letter part ofthe twentieth century, the public bureaucracy has been the locusof public policy formulation and the major determinant of wherethis country is going”. Berdasarkan pernyataan Henry ini sangat

  • 38

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    jelas bahwa ia termasuk sarjana administrasi negara yang menolakmazhab dikotomi politik-administrasi yang mencoba memisahkandengan tegas peran utama birokrasi pemerintah antara peran pe-rumusan kebijakan dengan peran pelaksanaan kebijakan. Pan-dangan tradisional yang memisahkan peran politik dan administrasisudah lama ditinggalkan orang. Mazhab kontinuum politik-admi-nistrasi memandang peran administrasi publik dalam merumuskankebijakan adalah sama pentingnya dengan peran pelaksanaankebijakan. Antara politik dan administrasi walau bisa dibedakantetapi sangat sulit dipisahkan karena keduanya bersifat salingmempengaruhi (interinfluence).

    Dewasa ini arah kebijakan administrasi publik lebih banyakdidominasi oleh kajian-kajian proses dan analisis kebijakan publikutamanya pada tiga pilar utama yaitu: policy formulation-policyimplementation - policy evaluation.

    Apakah Kebijakan Publik (public policy) itu? Duncan McRae,Jr. dan James A. Wilde dalam bukunya Policy Analisys for PublicDecesions (1979) memberikan definisi policy and public policy se-bagai berikut : “A chosen course of action significantly affectinglarge numbers of people is a policy. If chosen by government, it isa public policy”. Sedangkan menurut Thomas R.Dye dalam bukunyaUnderstanding Public Policy mengartikan kebijakan publik sebagai

  • 39

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    : “The authoritative allocation of values for the whole society”. Darikedua pendapat tersebut, tampak bahwa pendapat yang pertamalebih menekankan pada aspek “tindakan-tindakan yang dilakukanoleh pemerintah yang berpengaruh terhadap sejumlah besar or-ang”, sedangkan pendapat yang kedua menunjukan wujud tinda-kan itu berupa “pengalokasian nilai-nilai secara otoritatif” oleh pe-merintah kepada seluruh lapisan masyarakat. (dibahas lebih lanjutpada bab II tentang Kebijakan Publik).

    5. Pergeseran Paradigma Administrasi PublikSecara teoritik telah terjadi pergeseran paradigma administrasi

    publik dari model administrasi publik tradisional (old public admi-nistratiton) ke model manajemen publik yang baru (new pulic ma-nagement), menuju model pelayanan publik baru (new public ser-vice).

    Sedikit kilas balik kepada dinamika perkembangan adminis-trasi publik tersebut di atas;

    Pertama, administrasi publik ortodok (lama); tokoh-tokoh yangada dalam fase ini antara lain Woodrow Wilson, Frederick Taylor,Luther Gullick dan Herbert Simon. Konsepnyanya adalah adminis-trasi publik netral dari nilai-nilai. Pandangan ini dalam banyak halsangat terkait dengan model normatif yang menunjuk pada apa

  • 40

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    yang seharusnya dilakukan seorang administrator dalam meru-muskan kebijakan publik. Dalam hal ini, kebijakan publik dipahamisebagai proses politik yang harus mempertimbangkan persoalanefisiensi (yang dilawankan dengan sifat responsifitas proses kebi-jakan/politik). Hal ini merupakan kriteria utama dalam menilai su-atu kerja administratif. Ciri lainnya adalah desain publiknya bersifatsystem tertutup (closed system) dengan menyandarkan padakontrol tunggal eksekutif sebagai otoritas tertinggi yang beroperasisecara top-down. Bila ditinjau dari model perumusan kebijakanpublic, maka landasan teoritis utama yang digunakan oleh peng-anut aliran Administrasi Publik Lama adalah teori pilihan rasional(rational choice theory).

    Kemudian, model normatif dianggap sebagai sebuah modelyang tertutup, tidak bisa terus dipertahankan. Para ahli teori danpraktisi, seperti Marshall Dimock, Robert Dahl, dan –yang termasy-hur— Dwight Waldo, menganggap model normatif tidak memberi-kan ruang gerak yang luas bagi adanya keterbukaan, tidak adanyapartisipasi publik oleh karena modelnya yang sangat sentralistik,yang terpusat pada satu otoritas dan bersifat top-down. Namunpemikiran Dimock, dkk belum menemukan model yang bisa meng-gantikan secara ajeg model normatif, sehingga secara umum me-reka juga tetap patuh pada model normatif.

  • 41

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Kedua, pada perkembangan selanjutnya muncul model alter-natif terhadap birokrasi tradisional dengan memasukkan unsur-unsur bisnis yang sifatnya privat untuk urusan-urusan yang sifatnyapublik, yang kemudian dikenal dengan aliran Manajemen PublikBaru (New Public Management). Salah satu tokoh yang terkenaldari aliran ini adalah Tedd Gaebler dan David Osborne dengankarya monumentalnya, yaitu Reinventing Government. Model inimenawarkan mekanisme pasar atau ekonomi sebagai alternative“terbaik” dalam mendesain kebijakan publik. Desain kebijakan pu-blik mengacu pada teori pilihan publik (public choice theory), teoriagency (agency theory), yang secara umum berpusat pada modelekonomi.

    Ketiga, alternatif terbaru yang sampai saat ini terus dibahas,yaitu Pelayanan Publik Baru (New Public Service). Ada empat wa-cana kontemporer yang menjadi fokus dari aliran ini, yaitu: (1) teoritentang kewarganegaraan demokratis, (2) model-model komunitasdan masyarakat sipil, (3) humanisme organisasi, dan (4) adminis-trasi publik postmodern. Pelayanan Publik Baru dipahami sebagaialur dari wacana (kebijakan) postmodern. Inti dari kebijakan post-modern terletak pada spirit utama dalam filsafat administrasipublik, bahwa yang paling penting dalam setiap proses politik (ke-bijakan) adalah bagaimana kebijakan tersebut efektif dan partisi-

  • 42

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    patif. Dalam melihat kehidupan sosial, kebijakan postmodern me-mandang, baik fakta ataupun nilai sangat sulit untuk dipisahkan,alih-alih, dalam banyak kasus, persoalan nilai ternyata lebih ber-harga ketimbang fakta-fakta dalam memahami tindakan manusia.“… postmodern public administration theorist have a central com-mitment to the idea of “discourse”, the notion that public prob-lems are more likely resolved through discourse than through “ob-jective” measurenment or rational anlysis” (Mc Swite 1997, 377).

    Dalam model new public service, pelayanan publik berlandas-kan teori demokrasi yang mengajarkan egaliter dan persamaanhak diantara warga negara. Dalam model ini kepentingan publikdirumuskan sebagai hasil dialog dari berbagai nilai yang ada didalam masyarakat. Kepentingan publik bukan dirumuskan olehelite politik seperti yang tertera dalam aturan. Birokrasi yang mem-berikan pelayanan publik harus bertanggung jawab kepada ma-syarakat secara keseluruhan. Peranan pemerintah adalah mela-kukan negosiasi dan menggali berbagai kepentingan dari masya-rakat dan berbagai kelompok komunitas yang ada. Dalam modelini birokrasi publik bukan hanya sekedar harus akuntabel padaberbagai aturan hukum melainkan juga harus akuntabel pada nilai-nilai yang ada dalam masyarakat, norma politik yang berlaku, stan-dar profesional dan kepentingan masyarakat.

  • 43

    Pendahuluan: Administrasi Publik dan Kebijakan Publik

    Tabel-1.3 Pergeseran Paradigma Administrasi Publik

    ASPEK

    OLD PUBLIC

    ADMINIS-TRATION

    NEW PUBLIC

    ADMINIS-TRATION

    NEW PUBLIC

    SERVICE

    Dasar Teoritis Teori politik Teori ekonomi Teori Demokrasi Konsep

    kepentingan publik

    Kepentingan publik = sesuatu yang didefinisi-

    kan secara politis , tercan-

    tum dlam aturan

    Kepentingan publik mewakili

    agregasi dari kepentingan

    individu

    Kepentingan publik adalah hasil dari dialog tentang berbagai nilai

    Kepada siapa birokrasi harus

    bertanggungjawab

    Klien (clients) dan pemilih

    Pelanggan (Customer)

    Warga Negara (citizens)

    Peran pemerintah Pengayuh (Rowing)

    Mengarahkan (Steering)

    Menegosiasikan dan mengelabo-rasikan berbagai

    kepentingan warga negara/ kelompok

    komunitas Akuntabilitas Menurut hirarki

    administratif Kehendak pasar

    yang merupa-kan hasil keinginan pelanggan

    (customers)

    Multi aspek: akuntabel pada

    hukum,nilai komunitas, norma

    politik, standar profesional,

    kepentingan warga negara

  • 44

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Dasar teoritis pelayanan publik yang ideal menurut paradigmanew public service yaitu pelayanan publik yang harus responsifterhadap berbagai kepentingan dan nilai-nilai publik yang ada. Tu-gas pemerintah adalah melakukan negosiasi dan mengelaborasiberbagai kepentingan masyarakat dan kelompok komunitas, halini mengandung pengertian bahwa karakter dan nilai yang terkan-dung didalam pelayanan publik tersebut harus berisi preferensinilai-nilai yang ada di dalam masyarakat. Karena masyarakat ber-sifat dinamis maka karakter pelayanan publik juga harus selaluberubah mengikuti perkembangan masyarakat (Dwiyanto, 2006:145).

    Disamping itu pelayanan publik model baru harus bersifat non-diskriminatif sebagaimana dimaksud dasar teoritis yang digunakanyaitu teori demokrasi yang menjamin adanya persamaan warganegara tanpa membeda-bedakan asal-usul, kesukuan, ras, etnik,agama, dan latar belakang kepartaian. Ini berarti setiap warga ne-gara diperlakukan secara sama ketika berhadapan dengan biro-krasi publik untuk menerima pelayanan sepanjang syarat-syaratyang dibutuhkan terpenuhi. Hubungan yang terjalin antara birokratpublik dengan warga negara adalah hubungan impersonal sehing-ga terhindar dari sifat nepotisme dan primodial.

  • 45

    Seputar Kebijakan Publik

    45

    BAB II

    SEPUTAR KEBIJAKAN PUBLIK

    Pembahasan mengenai kebijakan publik pada bab ini disajikandibawah judul seputar kebijakan publik. Alasannya adalah: perta-ma, saya ingin mengajak pembaca untuk mencermati konsep ke-bijakan publik secara eksperiensial sehingga tidak terlalu terpasungdalam kerangka telaahan teoretis yang dogmatis. Kedua, setiapindividu adalah aktor kebijakan publik dengan peran dan fungsiyang berbeda, pada lokus dan timing yang mungkin tidak samatetapi selalu dihadapkan pada pilihan-pilihan yang harus ditentu-kan jawaban atau keputusannya. Ini merupakan keniscayaan da-lam dinamika hidup manusia. Karena itu, saya berharap bahwatulisan ini dapat membawa setiap pembaca pada suatu monologdengan berbagai pengalaman diri individu untuk melihat realitaskebijakan publik di sekitar kita.

    1. Konsep Kebijakan PublikNegara Indonesia adalah negara demokrasi yang menjunjung

    tinggi kedaulatan rakyat. Rakyatlah yang mempunyai kekuasaan

  • 46

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    tertinggi dalam negara, rakyat yang menentukan kehendak negaradan rakyat pula menentukan bagaimana berbuatnya. Dengan ituarah Political will dari pemerintah ditujukan pada Public interestbukan Vested interest. Pemerintah adalah pemegang mandat darirakyat untuk memenuhi seluruh kebutuhan dan aspirasi rakyat.Pemerintah dituntut bersikap proaktif dalam mengenali masalahpublik dan sedini mungkin melakukan antisipasi masalah yangberkembang di masyarakat, tahu kapan, seberapa jauh dan tinda-kan apa yang perlu diambil untuk mengatasi masalah publik.

    Kebijakan publik adalah salah-satu kajian dari Ilmu Adminis-trasi Publik yang banyak dipelajari oleh ahli serta ilmuwan Admi-nistrasi Publik. Ada juga yang mengatakan bahwa Public Policymenjadi dimensi awal dalam perhatian administrasi negara, se-hingga dapat menentukan arah umum untuk mengatasi isu – isumasyarakat yang dapat dipakai untuk menentukan ruang lingkuppermasalahan yang dihadapi. Walaupun disadari bahwa masalah-masalah yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat jikadiangkat ke pentas politik akan merupakan masalah yang harusdipecahkan oleh pemerintah yang seringkali pelik dan fundamen-tal sehingga prosesnya panjang dan lama. Hal inilah yang menye-

  • 47

    Seputar Kebijakan Publik

    babkan proses pembuatan kebijakan/proses public policy tidakmudah. Untuk itu perlu ada rasa tanggung jawab yang tinggi dankemauan yang keras untuk mengambil inisiatif dan resiko, karenabanyak kepentingan yang berbeda-beda. Misalnya :• dari masyarakat Kelompok• dari masyarakat Suku• dari masyarakat Bangsa• dari masyarakat Internasional

    Dengan demikian, proses pengambilan kebijakan publik men-jadi semakin kompleks. Jadi proses Public Policy berhubungan de-ngan Lembaga Elit dan pengikut-pengikutnya yang berbeda- bedasehingga menimbulkan sikap pro dan kontra.

    Orang pertama yang menggambarkan Idea Public Policy ada-lah John Dewey “Logic : The Theory of Inquiry” yang perhatiannyapada sifat eksperimen dari cara mengukur kebijakan :• Bagaimana rencana-rencana tindakan harus dipilih dari alter-

    natif-alternatif• Bagaimana mengamati akibat-akibat yang dapat dipergunakan

    sebagai uji coba yang tepat

  • 48

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Pemikiran Dewey diteruskan oleh Harold Laswell, seorang Eks-perimentalis Ilmu Politik yang pertamakali membuat ide bahwapolicy sebagai suatu disiplin yang tidak terpisahkan dari disiplin-disiplin lainnya. Menurut Laswell, Public Policy merupakan studitentang proses pembuatan keputusan atau proses memilih danmengevaluasi informasi yang tersedia dan bergayutan untuk me-mecahkan masalah-masalah tertentu. Karena itu, semakin kom-pleks masalah-masalah kebijakan publik maka semakin bertam-bah jumlah spesialis yang berorientasi pada policy baik di Peme-rintah maupun swasta untuk menjembatani kesenjangan antaraPolicy Scientist dan Policy Makers. Walaupun dalam prakteknyadi Indonesia, jarang sekali melibatkan ahli yang murni berbasisilmu kebijakan publik, sebab kebijakan publik lebih condong dipa-hami sebagai hukum sehingga yang terlibat dalam pembuatan ke-bijakan publik adalah ahli (konsultan) hukum tata negara dan ahli/bidang keilmuan sesuai bidang kebijakan yang dibahas. Konseku-ensinya adalah pembahasan lebih menitikberatkan pada perta-nyaan mengenai content kebijakan (apa yang menjadi kebijakan)daripada process (bagaimana merumuskan kebijakan sesuai de-ngan tahapan seharusnya, terutama mencari – menemukan danmemunculkan masalah publik). Apa itu salah ? Tidak juga, tetapikebijakan publik tidak cukup hanya dipahami sebagai hukum saja.

  • 49

    Seputar Kebijakan Publik

    Konsekuensi dari proses pembuatan kebijakan seperti itu yaitutidak jarang bahwa kebijakan yang diambil adalah berdasarkankepentingan Negara/ pemerintah bukan berdasarkan kepentinganrakyat, tetapi dianggarkan untuk rakyat.

    Berikut beberapa pengertian dasar kebijakan publik yangdikemukakan oleh beberapa ahli.

    Leonard D.White (Soenarko, 2004) mengatakan bahwa Admi-nistrasi itu tidak terlepas dari Politik dengan mengatakan : “Ad-mistration is inevitable buond up with Policy, and through Policywith Polities” (tidaklah dapat dihindarkan bahwa Administrasi ituakan terikat pada kebijakan dan melalui kebijakan itu terikat pulapada Politik). Sehingga Public Policy merupakan hasil dari kegiatanPolitik. Sedangkan untuk merealisasi Public Policy tersebut diper-lukan kegiatan Administrasi, dalam hal ini Administrasi Negara.

    Di negara kita istilah Public Policy masih belum mendapatkanterjemahan yang pasti. Kebijakan menunjukkan adanya kemam-puan atau kualitas yang dimiliki seseorang dalam keadaan yanglearned, product, dan experienced. (Wojowasito, 1991 : 110).

    Kebijakan Pemerintah berarti keterampilan Pemerintah untukmengerjakan tugas dan tanggungjawabnya. John Lock (dalam Soe-narko, 2000 : 38) membeberkan bahwa Public Policy merupakan

  • 50

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    suatu proses dan tidak sekedar sebagai suatu system, dan apabilaperlu dapat dipaksakan berlakunya, karena memang ada unsurkekuasaan pada pemerintah, sebagai pelaku dan penggerak sertapelaksana kebijakan sehingga tercapai dan terwujud tujuan besertakeputusan-keputusan lainnya dalam kebijakan tersebut sesuai de-ngan kepentingan masyarakat.

    Sedangkan Charles O.Jones mengemukakan bahwa : “Policyis a course of action intended to accomplish some and” (1977 :44 ). Jika di terjemahkan sebagai berikut : Kebijakan adalah suatuarah kegiatan yang tertuju kepada tercapainya beberapa tujuan.

    Dari definisi-definisi tersebut, kita mendapatkan pengetahuanpokok dalam memberi makna dan menangkap hakikat KebijakanPublik, yaitu suatu keputusan yang dilaksanakan oleh Pejabat Pe-merintah yang berwenang untuk kepentingan rakyat (Public Inter-est). Kepentingan rakyat ini merupakan keseluruhan yang utuhdari perpaduan dan kristalisasi pendapat-pendapat, keinginan dantuntutan-tuntutan dari rakyat. Untuk menanggapi kepentingan rak-yat/masyarakat yang dalam kondisi dan situasi tertentu nampaksebagai masalah (problem) yang kemudian merupakan “Public Is-sue”, maka Kebijakan Publik sebagai suatu keputusan haruslahditetapkan tepat pada waktunya, tidak boleh tergesa-gesa namunjuga tidak boleh ditetapkan secara terlambat.

  • 51

    Seputar Kebijakan Publik

    Pembahasan tentang ilmu pemerintahan tidak terlepas darifenomena pokok bahasan bidang kebijakan yang banyak ragamdan macamnya. Aneka ragam kebijakan dimaksud meliputi kebi-jakan pemerintah, kebijakan legislatif, kebijakan eksekutif, sertakebijakan publik. Kebijakan itu terlahir dari beberapa aspek danunsur yang ada di dalamnya meliputi:• unsur adanya serangkaian tindakan.• dilakukan seseorang atau sekelompok orang.• adanya pemecahan masalah.• adanya tujuan tertentu.

    Kebijakan pemerintah adalah kebijakan yang dibuat pemerin-tah yang mempunyai kekuatan hukum mengikat aparatur peme-rintah dan masyarakat dalam rangka melaksanakan tugas umumpemerintah, pembangunan, dan kemasyarakatan guna mengatasipermasalahan tertentu atau mencapai tujuan tertentu atau dalamrangka melaksanakan produk-produk keputusan atau peraturanperundang-undangan yang telah ditentukan dan lazimnya dituang-kan dalam bentuk keputusan formal.

    Menurut Thomas R. Dye (1998:2): “Public policy is whatevergovernments choose to do or not to do”. Dye berpendapat seder-hana bahwa kebijakan publik adalah apapun yang dipilih peme-

  • 52

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    rintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Menurutnya, kebijakannegara tidak saja harus dilaksanakan tetapi juga hal-hal yang se-ngaja tidak dilakukan, karena sama-sama mempunyai pengaruhterhadap publik. Sementara Anderson dalam Public Policy – Mak-ing (1975:3) mengutarakan lebih spesifik bahwa: “Public policiesare those policies developed by government bodies and official”(Kebijakan dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansiserta pejabat-pejabat pemerintah.Dalam kaitan ini aktor-aktorbukan pemerintah tentu saja dapat memengaruhi perkembanganatau perumusan kebijakan negara”. Berdasarkan pandangan ter-sebut, sifat kebijakan publik dipahami sebagai arah tindakan pe-merintah yang dapat dirinci ke dalam beberapa kategori (dalamWinarno, 2007:21) yakni policy demand (tuntutan kebijakan), policydecision (keputusan kebijakan), policy statement (pernyataankebijakan), policy output (keluaran kebijakan ) dan policy outcome(hasil akhir kebijakan.)

    Edwards dan Ira Sharkansky mengartikan kebijakan negarayang hampir mirip dengan definisi Thomas R. Dye diatas, yaitu”....is what governments say and do, or do not do. It is the goals orpurposes of government programs...”. (adalah apa yang dinyatakandan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Kebijakannegara itu berupa sasaran atau tujuan program-program pemerin-

  • 53

    Seputar Kebijakan Publik

    tah). Bahkan David Easton ( dalam Islamy, 1997 : 19) mengemu-kakan pendapatnya lebih tegas lagi, kebijakan negara sebagai ”Theauthoritative allocation of values for the whole society” (pengalo-kasian nilai-nilai secara paksa (sah) pada seluruh anggota masya-rakat). Artinya, kebijakan publik bersifat autoritatif, mengikat danmemaksa semua orang (masyarakat/penduduk) dalam wilayahtertentu untuk mentaatinya.

    Beberapa konsep ini secara eksplisit menampilkan intitusi yangberhak dan bertanggung jawab dalam kebijakan publik adalah pe-merintah. Berangkat dari pemahaman tersebut, untuk konteks In-donesia diterjemahkan pada tugas legislasi dan eksekusi kebijakanserta produk akhirnya berupa pelayanan publik. Dalam tatarantersebut, pada bagian akhir bab ini juga dibicarakan mengenai’birokrasi dan pelayanan publik’.

    Konsep lainnya bahwa kebijakan publik dapat diartikan sebagaisuatu tujuan tertentu atau serangkaian asas tertentu, atau tindakanyang dilaksanakan oleh pemerintah pada suatu waktu tertentudalam kaitannya dengan sesuatu subjek atau sebagai respon ter-hadap suatu keadaan yang kritis (Parker, 1975). Itu berarti bahwadirumuskannya sebuah kebijakan disebabkan oleh adanya masa-lah yang perlu segera dicarikan solusinya yang bermanfaat bagipublik atau kelompok sasaran (stakeholders). Sehingga hakikat

  • 54

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    sebuah kebijakan publik adalah harus menguntungkan atau mem-beri manfaat bagi banyak orang dan menekan risiko seminimalmungkin. Memang tidak ada sebuah kebijakan yang akan memu-askan semua orang, tetapi yang pasti harus memberikan manfaatatau nilai bagi banyak orang. Pengertian banyak orang bukanlahdidasarkan pada mayoritas dan minoritas, karena kebijakan itusendiri tidak boleh diskriminatif.

    Sebuah kebijakan publik seperti Undang-Undang Dasar 1945,Undang-undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Keputusan Presiden,Instruksi Presiden, Peraturan Daerah, dan lain sebagainya memilikisifat memaksa dan berlaku untuk semua kelompok sasaran tanpakecuali. Artinya, siapa saja yang menjadi sasaran kebijakan harustunduk, termasuk mereka yang membuatnya. Misalnya UU Perpa-jakan, meskipun yang memutuskan adalah pemerintah bersamaDPR bukan berarti mereka tidak terikat dengan kebijakan tersebut.Karena memiliki sifat memaksa, maka pemerintah sebagai aparatpelaksana dari kebijakan dapat memaksakan kebijakan dimaksudkepada setiap kelompok sasaran. Bagi mereka yang tidak mema-tuhinya dapat dikenai sanksi denda ataupun pidana. Itu berartiadalah wajar jika setiap kebijakan publik harus dirumuskan secara

  • 55

    Seputar Kebijakan Publik

    hati-hati dan harus berbasis pada masalah yang sesungguhnyadan bukan pada masalah yang artifisial.

    Berhubungan dengan konteks pencapaian tujuan suatu bang-sa dan pemecahan masalah publik, Anderson menerangkan bahwakebijakan publik merupakan serangkaian kegiatan yang mempu-nyai maksud atau tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakanoleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang berhubungan de-ngan suatu permasalahan atau suatu hal yang diperhatikan. Padadasarnya, konsep Anderson menunjukkan pada lokus pembahasanadministrasi publik yaitu pada public interest dan public affair.Masalah yang harus diatasi oleh pemerintah adalah masalah publikyaitu nilai, kebutuhan atau peluang yang tak terwujudkan. Meski-pun masalah tersebut dapat diidentifikasi tapi hanya mungkin di-capai lewat tindakan publik yaitu melalui kebijakan publik (Dunndalam Nugroho, 2003:58). Karakteristik masalah publik yang harusdiatasi selain bersifat interdependensi (berketergantungan) jugabersifat dinamis, sehingga pemecahan masalahnya memerlukanpendekatan holistik (holistic approach) yaitu pendekatan yang me-mandang masalah sebagai kegiatan dari keseluruhan yang tidakdapat dipisahkan atau diukur secara terpisah dari faktor yang lain-nya. Untuk itu, diperlukan kebijakan publik sebagai instrumenpencapaian tujuan pemerintah.

  • 56

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kebijakan publik me-miliki tiga tingkatan yang berbeda berdasarkan hierarki kebijakanyaitu: policy level, organizational level, operational level (stratifikasiini sekaligus memerikan tugas dan tanggung jawab, serta sasarandan ukuran dalam mengadakan evaluasi. Seringkali terjadi evalu-asi yang salah sasaran, misalnya ketika ada suatu masalah ber-kaitan dengan hal teknis berarti yang bertanggung jawab adalahoperational level. Tahap inilah yang semestinya dievaluasi. Tetapiyang diminta pertanggung-jawaban adalah rganizatinal level,sehingga penyelesaian-nya memakan waktu lama, terkesan ber-belit-belit bahkan tidak terselesaikan. Demikian pun sebaliknya).Dalam suatu negara demokratis policy level diperankan oleh lem-baga yudikatif dan legislatif, sedang organizational level diperankanoleh lembaga eksekutif. Selanjutnya operational level dilaksanakanoleh satuan pelaksana seperti kedinasan, kelembagaan atau ke-menterian. Pada masing-masing level, kebijakan publik diwujudkandalam bentuk institutional arrangement atau peraturan perundang-an yang disesuaikan dengan tingkat hierarkinya. Sementara pat-tern interaction adalah pola interaksi antara pelaksana kebijakanpaling bawah (street level bureaucrat) dengan kelompok sasaran(target group) kebijakan yang menunjukkan pola pelaksanaan ke-bijakan yang menentukan dampak (outcome) dari kebijakan ter-

  • 57

    Seputar Kebijakan Publik

    sebut. Hasil suatu kebijakan dalam kurun waktu tertentu yang di-tetapkan akan ditinjau kembali (assesment) untuk menjadi umpanbalik (feedback) bagi semua level kebijakan yang diharapkan terjadisebuah perbaikkan atau peningkatan kebijakan.

    Setiap kebijakan publik mempunyai tujuan-tujuan baik yangberorientasi pencapaian tujuan maupun pemecahan masalah atau-pun kombinasi dari keduanya. Bisa dikatakan bahwa tujuan kebi-jakan publik adalah dapat diperolehnya nilai-nilai oleh publik baikyang bertalian dengan public goods (barang publik) maupun pub-lic service (jasa publik). Nilai-nilai tersebut sangat dibutuhkan olehpublik untuk meningkatkan kualitas hidup baik fisik maupun non-fisik. Seiring dengan pendapat tersebut Nugroho (2003:52) men-jelaskan bahwa kebijakan publik berdasarkan usaha-usaha pen-capaian tujuan nasional suatu bangsa dapat dipahami sebagaiaktivitas-aktivitas yang dikerjakan untuk mencapai tujuan nasionaldan keterukurannya dapat disederhanakan dengan mengetahuisejauhmana kemajuan pencapaian cita-cita telah ditempuh.

    Adapun proses kebijakan publik adalah serangkaian kegiatandalam menyiapkan, menentukan, melaksanakan serta mengen-dalikan kebijakan. Efektivitas suatu kebijakan publik ditentukanoleh proses kebijakan yang melibatkan tahapan-tahapan dan va-riabel-variabel. Jones (1984:27-28) mengemukakan sebelas akti-

  • 58

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    vitas yang dilakukan pemerintah dalam kaitannya dengan proseskebijakan yaitu: “perception/definition, aggregation, organization,representation, agenda setting, formulation, legitimation, budget-ing, implementation, evaluation and adjustment/termination”.

    Mencermati beberapa pandangan dan pendapat tentang ke-bijakan publik tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa kebijakanpublik adalah : rangkaian pilihan tindakan yang saling berhubunganyang dibuat pemerintah untuk menangani masalah yang berkem-bang dalam lingkungan kebijakan. Kebijakan publik merupakanproduk dari interaksi antar pelaku kebijakan yang secara langsungatau tidak langsung mempengaruhi atau dipengaruhi oleh kebija-kan publik. Interaksi di antara pelaku kebijakan yang banyak ter-sebut adalah dalam memahami situasi problematis di masyarakatdan dalam merumuskan tindakan publik yang sesuai untuk meng-atasi masalah publik.

    Dengan kata lain, pengertian kebijakan publik tersebut mem-punyai implikasi sebagai berikut (Islamy 1997 : 20) :a. Bahwa kebijakan negara itu dalam bentuk perdananya berupa

    penetapan tindakan-tindakan pemerintah.b. Bahwa kebijakan negara itu tidak cukup hanya dinyatakan te-

    tapi dilaksanakan dalam bentuk yang nyata.

  • 59

    Seputar Kebijakan Publik

    c. Bahwa kebijakan negara itu baik untuk melakukan atau tidakmelakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi dengan mak-sud tujuan tertentu.

    d. Bahwa kebijakan negara itu harus senantiasa ditujukan bagikepentingan seluruh anggota masyarakat. (perbuatan kebija-kan pulbik tidak hanya mengatasnamakan untuk kepentinganpublik, tetapi benar-benar bertujuan untuk memenuhi keingi-nan dan tuntutan seluruh anggota masyarakat).

    Thomas R. Dye mengatakan kebijakan negara adalah studiyang mencakup upaya menggambarkan isi kebijakan negara, pe-nilaian mengenai dampak dari kekuatan-kekuatan yang berasaldari lingkungan terhadap isi dari kebijakan negara, analisis me-ngenai akibat dari berbagai pengaturan kelembagaan dan proses-proses politik terhadap kebijakan negara, akibat-akibat dari ber-bagai kebijakan negara terhadap sistem politik, dan evaluasi dam-pak dari kebijakan negara terhadap masyarakat (baik dampak yangdirencanakan atau yang tidak diharapkan). (Dye, 1998:4 - 5)

    Jadi dapat dikatakan bahwa kebijakan publik pada dasarnyasuatu keputusan yang dimaksudkan untuk :• mengatasi permasalahan tertentu

  • 60

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    • melakukan kegiatan tertentu• mencapai tujuan tertentu• yang dilakukan oleh instansi yang berkewenangan dalam rang-

    ka penyelenggaraan tugas pemerintahan negara dan pem-bangunan.

    Sedangkan dari sudut Sistem Ekonomi Politik, kebijakan publikadalah suatu bentuk intervensi yang dikeluarkan pemerintah untukmempengaruhi pasar agar proses perekonomian dalam masyara-kat berlangsung sesuai yang diharapkan.

    Untuk konteks Indonesia, seringkali muncul persoalan dalamtataran menerjemahkan kebijakan yang lebih tinggi. Sebab adakebijakan yang langsung implemented, tetapi ada juga kebijakanyang harus di-breakdown dengan aturan-aturan pelaksanaan yanglebih operasional. Mengapa terjadi seperti itu? Ada beberapa aspekyang bisa dicermati dalam persoalan ini:1) Kualitas Sumber Daya Manusia

    Untuk itu, perlu ada kompetensi-kompetensi tertentu terutamaKualitas Sumber Daya Manusia (legislatif dan eksekutif ter-masuk instansi pelaksana) agar kebijakan yang lebih rendahtidak bertentangan dengan kebijakan di atasnya. Walaupunrealitasnya, seringkali tidak bersesuaian atau juga bertentang-

  • 61

    Seputar Kebijakan Publik

    an sama sekali karena kualitas SDM legislatif (terutama didaerah) rendah. Sistem pemilihan legislatif secara langsungjuga memiliki andil pada terciptanya kondisi ini. Misalnya, darisegi pendidikan formal, banyak yang mengantongi sertifikatKejar Paket C; dari segi pendidikan dan pengalaman politik (pola kaderisasi), banyak yang karbitan karena memiliki cukupmodal/uang untuk menggalang dukungan suara; belum lagipola negosiasi/bargaining ( atau lobby?) yang tidak berimbangsecara kualitas SDM-nya dengan eksekutif; dan lain sebagainyalitani realitas wajah proses kebijakan publik Indonesia saatini.

    2) Kebijakan publik di Indonesia dipengaruhi oleh dua aliran pe-mikiran yaitu Kontinentalis dan Anglo-Saxonis.A. Pemahaman kontinentalis :• kebijakan publik adalah turunan dari hukum, bahkan ka-

    dang mempersamakan antara kebijakan publik dan hu-kum, utamanya hukum publik atau-pun hukum tata negara,sehingga kita melihatnya sebagai proses interaksi di antarainstitusi-institusi negara. Lihat saja, Undang-Undang di In-donesia, sebagai salah satu bentuk terpenting kebijakanpublik, dipahami sebagai produk dari legislatif dan ekse-kutif, dengan meniadakan keberadaan publik dalam inti

  • 62

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    prosesnya. Undang-Undang Dasar 1945, termasuk pasca-amandemen, tidak menyebutkan kebijakan publik di da-lamnya; demikian juga UU No. 10 Tahun 2004 tentang per-undang-undangan. Dengan demikian, undang-undang ha-nya dipahami sebagai sebuah produk dari legislatif (DPRatau DPRD) dan disahkan oleh eksekutif (presiden/ kepalanegara, atau kepala daerah). Keberadaan publik tidakmempunyai dukungan secara politik dan yuridis formal.Kebijakan publik di Indonesia cenderung top down.

    • Kontinentalis Hukum adalah salah satu bentuk dari kebi-jakan publik, baik dari sisi wujud maupun produk, proses,atau dari sisi muatan. Dari sisi produk atau wujud: kebija-kan publik dapat berupa hukum, konvensi atau kesepaka-tan, bahkan pada tingkat tertentu berupa keputusan lisanatau perilaku dari pejabat publik. Dari sisi proses, hukummerupakan produk dari negara atau pemerintah, sehinggaposisi rakyat atau publik lebih sebagai penerima produkatau penerima akibat dari perilaku Negara (dalam prosespembuatan kebijakan/hukum, publik tidak dilibatkan. Pa-dahal kebijakan publik adalah produk yang memperjuang-kan kepentingan publik, artinya pelibatan publik sejak awalhingga akhir adalah mutlak)

  • 63

    Seputar Kebijakan Publik

    B. Pemahaman Anglo-Saxon:• Kebijakan publik adalah turunan dari politik-demokrasi se-

    hingga melihatnya sebagai sebuah produk interaksi antaranegara dan publik.

    • Sistem politik yang ideal adalah demokrasi, dan demokrasiberarti pelibatan rakyat dalam proses politik yang tidakberhenti setelah pemilu usai, dan kemudian para wakilrakyat bebas mendiktekan kemauannya “atas namakepentingan rakyat”. Partisipasi publik adalah proses yangmelekat dalam sistem politik. Dari sisi pandang inilah ke-bijakan publik mendapat-kan pemahaman yang lebih me-madai, dan lebih relevan untuk dijadikan isu tata kelolasetiap negara demokrasi (Nugroho,2009 : 22- 32 )

    Kedua pemahaman ini menimbulkan bias atau kerancuan da-lam menerjemahkan kebijakan-kebijakan di bawahnya, ditambahdengan rendahnya kualitas legislatif (secara integral) saat ini. Da-lam realitas interaksi selama ini, legislatif kita memiliki “wajah gan-da” atau memiliki dua muka yaitu sebagai agen dan principal.Pemerintah tidak berhadapan langsung dengan rakyat dalam me-nampung aspirasi, apalagi dalam menuangkan aspirasi tersebutberupa kebijakan publik. Rakyat (principal) diwakili oleh legislatif

  • 64

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    (agen) yang bersama eksekutif merumuskan kebijakan publik. Ide-alnya, ketika legislatif berhadapan dengan eksekutif maka legislatifberperan sebagai principal yang memonitor dan mengendalikaneksekutif (agen). Tetapi realitas juga menunjukkan bahwa kewe-nangan legislatif sebagai wakil rakyat memberikan diskresi yangkerapkali dimanfaatkan untuk kepentingan individu maupun ke-lompok (partai politik). Dengan demikian, kualitas kebijakan publikmenjadi sangat tergantung pada negosiasi kepentingan tertentu(vested interest), bukan pada kepentingan rakyat (publik).

    Pola interaksi seharusnya seperti pada gambar di bawah ini:

    Gambar 2.1 Pola Interaksi Prinsipal dan Agen

  • 65

    Seputar Kebijakan Publik

    2. Tujuan, Bentuk dan Ruang Lingkup Kebijakan Publik

    a. Tujuan Kebijakan PublikBila mencermati ikhwal dirumuskannya sebuah kebijakan pu-

    blik maka jelas bagi semua bahwa tujuannya adalah menciptakanketeraturan dan keadilan bagi semua dan dalam semua wargakomunitas negara, artinya untuk dan demi kesejahteraan seluruhmasyarakat, dan bukan untuk mempertahankan kekuasaan bagipara pengambil kebijakan atau penguasa. Inilah hakikat yang asalidari sebuah kebijakan publik. Merunut pada konsep tersebut, ciri-ciri sebuah negara/State adalah memiliki wilayah/teritorial, pen-duduk, dan sistem pemerintahan, kemudian ditambah dengan ada-nya kedaulatan (merdeka) dan pengakuan dari negara-negara lain.Dengan demikian, kebijakan publik berlaku untuk semua danmengikat siapa saja yang ada dalam sebuah wilayah negara.

    Sebagaimana dikatakan oleh Thomas R. Dye, Anderson mau-pun Sharkansky bahwa kebijakan publik adalah keputusan otoritasnegara atau pemerintah beserta jajarannya yang bertujuan meng-atur kehidupan bersama. Riant Nugroho (2009:98) meng-klasifi-kasikan tujuan kebijakan publik berdasarkan bentuk dan sifatnyayaitu : pertama, kebijakan distributif versus absortif atau ada juga

  • 66

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    yang menyebutnya distributif dan redistributif. Kebijakan distributifmisalnya desentralisasi kewenangan kepada daerah untuk me-nguasai dan mengelola sejumlah sumber daya (bdk. Makna oto-nomi dalam otonomi daerah). Kebijakan redistributif, biasanya me-rupakan “koreksi” kebijakan distributif sebelumnya yang mencip-takan bias kebijakan, seperti kebijakan kenaikan BBM yang diim-bangi dengan kebijakan redistributif subsidi BBM dan BantuanLangsung Tunai (BLT). Kedua, kebijakan regulatif versus deregulatif.Kebijakan regulatif bersifat mengatur dan membatasi, seperti ke-bijakan tarif, kebijakan pengadaan barang dan jasa, kebijakanHAM, kebijakan proteksi industri, dan sebagainya. Kebijakan de-regulatif bersifat membebaskan, seperti kebijakan privatisasi, ke-bijakan penghapusan tarif, dan kebijakan bebas fiskal untuk per-jalanan luar negeri; Ketiga, dinamisasi versus stabilisasi. Kebijakandinamisasi adalah kebijakan yang bersifat menggerakkan sumberdaya nasion untuk mencapai kemajuan tertentu yang dikehendaki.Misalnya, kebijakan desentralisasi, kebijakan zona industri eks-klusif, dan Iain-lain. Kebijakan stabilitasi bersifat mengerem dina-mika yang terlalu cepat agar tidak merusak sistem yang ada, baiksistem politik, keamanan, ekonomi, maupun sosial. Kebijakan inimisalnya kebijakan pembatasan transaksi valas, kebijakan pene-

  • 67

    Seputar Kebijakan Publik

    tapan suku bunga, dan kebijakan tentang keamanan negara; Ke-empat, kebijakan yang memperkuat negara versus memperkuatpasar, Kebijakan yang memperkuat negara adalah kebijakan-ke-bijakan yang mendorong lebih besar peran negara, sementara ke-bijakan yang memperkuat pasar atau publik adalah kebijakan yangmendorong lebih besar peran publik atau mekanisme pasar dari-pada peran negara. Kebijakan yang memperkuat negara misalnyakebijakan tentang pendidikan nasional yang menjadikan negarasebagai pelaku utama pendidikan nasional daripada publik. Kebi-jakan yang memperkuat pasar atau publik misalnya kebijakan pri-vatisasi BUMN, kebijakan perseroan terbatas, dan lain-lain.

    Dari pembahasan tersebut, dapat disimpulkan bahwa tujuankebijakan publik dapat dibedakan sebagai berikut:a. mendistribusi sumber daya negara kepada masyarakat, ter-

    masuk alokatif, realokatif, dan redistribusi, versus mengab-sorbsi atau menyerap sumber daya ke dalam negara.

    b. Regulatif versus deregulatif.c. dinamisasi versus stabilisasi.d. memperkuat negara versus memperkuat masyarakat/pasar.

    Ripley (1986) membuat klasifikasi berdasarkan tipe kebijakanpublik, yaitu (1) tipe kebijakan distributif, (2) tipe kebijakan redistri-

  • 68

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    butive, (3) tipe kebijakan regulative protective dan (4) tipe kebijakanregulative competitive. Tipe kebijakan distributif dimaksudkan un-tuk meningkatkan atau mendorong aktivitas masyarakat tanpa adaintervensi atau dorongan dari pemerintah. Pada tipe ini semuatingkatan organisasi pemerintah memiliki peran yang sama pen-tingnya dan secara umum konflik antar organisasi pelaksana ren-dah.

    Tipe kebijakan redistributif bertujuan untuk menata kembalialokasi kekayaan, hak-hak atau kepentingan antar kelompok sosial,contohnya adalah kebijakan Bantuan Langsung Tunai (BLT). Tipekebijakan regulative protective bertujuan untuk melindungi ma-syarakat dengan menetapkan kondisi atau syarat bagi kegiatan-kegiatan masyarakat yang hendak dilaksanakan. Terakhir, tipe ke-bijakan regulative kompetitive bertujuan untuk menjaga agar ter-dapat kompetisi yang adil. Dengan kata lain, kebijakan tipe ini ber-tujuan untuk menghindari terjadinya monopoli oleh sekelompokmasyarakat atas suatu bidang dan akses tertentu.

    Klasifikasi tujuan berdasarkan bentuk dan sifat kebijakan diatas tidak bermaksud membatasi tujuan dari kebijakan publik. Ka-rena pada praktiknya, setiap kebijakan mengandung multi-tujuandan multi-fungsi, yang bermuara pada kesejahteraan seluruh rakyat

  • 69

    Seputar Kebijakan Publik

    dan meningkatnya partisipasi publik secara proporsional dalamsetiap ranah kehidupan bangsa dan Negara. Satu contoh yangbaik dikemukakan oleh Riant Nugroho mengenai kebijakan pen-didikan nasional, bahwa alokasi 20% anggaran negara untuk pen-didikan nasional dapat memperkuat peran negara, namun di sisilain ada pasal yang memperkuat peran publik dengan adanya ko-mite-komite sekolah. Ada pula tujuan dinamisasi dalam bentukmendorong terbentuknya sekolah-sekolah swasta dan tujuan sta-bilisasi dengan adanya standar-standar pendidikan yang harus di-ikuti. Ada pula tujuan regulasi seperti batasan-batasan setiap jen-jang pemerintahan dalam melakukan peran pendidikan nasionaldan tujuan deregulasi dengan adanya ruang-ruang bagi masyarakatuntuk mendirikan dan menyelenggarakan sekolah-sekolah non-negara.

    Contoh lain adalah UU Anti Pornografi dan Pornoaksi (APP).Jika dilihat dari aspek tipe kebijakan, maka UU-APP masuk padatipe yang ketiga, yaitu regulative protective. Artinya kebijakan itudibuat bertujuan untuk melindungi masyarakat dari pornografi danpornoaksi yang dapat merusak moral generasi muda. Sampai disinidapat dibenarkan. Akan tetapi masalahnya bahwa niatan untukmelindungi itu tidak sejalan dengan substansi atau materi yang

  • 70

    REALITAS KEBIJAKAN PUBLIK

    dituangkan pada UU, ditambah lagi dengan penjelasan konsepyang tidak final dan multitafsir. Misalnya: penjelasan mengenaiapa yang dimaksud dengan porno, kemudian pornografi dan por-noaksi; terus meng-undang perdebatan dan awal mula polemik. Sebagian masyarakat masih merasa bahwa UU dimaksud bukan-nya bertujuan untuk melindungi, tetapi malah berpotensi untukmengebiri hak-hak individual dan komunitas tertentu seperti hakberekspresi, pengembangan budaya serta berusaha untuk meng-arahkan penyeragaman cara berpakaian yang bertentangan de-ngan budaya Indonesia. Misalnya cara berpakaian dalam adat-budaya Papua, Bali dan Jogyakarta, Solo, dan lain sebagainya.

    b. Ruang Lingkup Studi Kebijakan PublikMenurut NASPAA (National Association of Schools of Public

    Affairs and Administration ) merumuskan bidang Kajian AnalisisPolicy meliputi:• Proses memformulasi, melaksanakan dan mengevaluasi ke-

    bijakan• Strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alternatif-alter-

    natif

  • 71

    Seputar Kebijakan Publik

    • Atribut yang jelas untuk membedakan antara Policy yang jelasdari bidang-bidang fungsional tertentu.

    • Kecakapan-kecakapan untuk analisis sosio – ekonomi, diag-nosa politik, identifikasi isu dan evaluasi program.

    • Komitmen terhadap nilai Public Interest

    Mengikuti pemikiran NASPAA di atas, dikatakan bahwa ruanglingkup studi kebijakan publik meliputi tiga tahapan utama yaituformulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan publik, yang me-muat strategi-strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alter-natif-alternatif dengan atribut/indikator/kriteria pembeda yangjelas dari kegiatan fungsional. Un