curs drept administrativ

95
DREPT ADMINISTRATIV CUPRINS CUPRINS..............................................2 CAPITOLUL I - Noţiuni generale despre administraţie şi drept administrativ.................................10 Secţiunea 1. Statul şi administraţia publică............................................ 10 1. Preliminarii..........................................10 2. Puterile statului.....................................11 3. Conceptul de administraţie publică....................15 4. Fenomenul administrativ...............................16 Secţiunea 2. Definiţia şi scopul administraţiei publice........................... 18 1. Definiţia administraţiei publice......................18 2. Scopul administraţiei.................................19 3. Mijloacele activităţilor administrative...............20 Secţiunea 3. Cercetarea ştiinţifică a administraţiei publice.................. 22 1. Ştiinţa administraţiei................................22 2. Ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ.......24 3. Doctrina administrativă străină.......................25 4. Doctrina administrativă în România....................26 5. Institutul de Ştiinţe Administrative al României şi Revista de drept public..................................26 CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraţiei.....29 Secţiunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraţiei ..................................................................................................................... 29 Secţiunea 2. Dreptul administrativ român.............................................. 33 1. Evoluţia reglementărilor juridice aplicabile administraţiei publice române............................33 2. Obiectul şi definiţia dreptului administrativ.........34 3. Definiţia dreptului administrativ.....................37 4. Trăsăturile dreptului administrativ român.............38 5. Evoluţia dreptului administrativ român................39 1

Upload: irina-muntean

Post on 24-Sep-2015

78 views

Category:

Documents


5 download

DESCRIPTION

Curs Drept Administrativ

TRANSCRIPT

DREPT ADMINISTRATIV ROMN

DREPT ADMINISTRATIVCUPRINS

CUPRINS2CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ10Seciunea 1. Statul i administraia public101. Preliminarii102. Puterile statului113. Conceptul de administraie public154. Fenomenul administrativ16Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice181. Definiia administraiei publice182. Scopul administraiei193. Mijloacele activitilor administrative20Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice221. tiina administraiei222. tiina administraiei i dreptul administrativ243. Doctrina administrativ strin254. Doctrina administrativ n Romnia265. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de drept public26CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei29Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei29Seciunea 2. Dreptul administrativ romn331. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice romne332. Obiectul i definiia dreptului administrativ.343. Definiia dreptului administrativ374. Trsturile dreptului administrativ romn385. Evoluia dreptului administrativ romn39Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ401. Izvoarele scrie412. Normele de drept administrativ453. Clasificarea normelor de drept administrativ48Seciunea 4. Raporturile de drept administrativ501. Noiune de raport de drept administrativ502. Trsturile raporturilor de drept administrativ513. Clasificarea raporturilor de drept administrativ52CAPITOLUL III - Subiectele raporturilor de drept administrativ55Seciunea 1. Noiuni generale despre persoana juridic de drept public551. Preliminarii552. Persoana juridic553. Trsturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public574. Clasificarea persoanelor juridice de drept public585. Unitile administrativ-teritoriale persoane juridice59CAPITOLUL IV - Activitatea autoritilor administraiei publice64Seciunea 1. Specificul activitii autoritilor administraiei publice641. Preliminarii642. Sfera i caracterul actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice66b) Actele cu caracter exclusiv politic.67c) Operaiunile administrative68Seciunea 2. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative681. Actul administrativ de autoritate682. Trsturile actului administrativ de autoritate693. Clasificarea actelor administrative72Seciunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate731. Consideraii generale asupra regimului juridic al actelor administrative732. Legalitatea actelor administrative743. Competena legat i puterea discreionar a administraiei publice744. Oportunitatea.75Seciunea 4. Forma i procedura emiterii actului administrativ de autoritate.771. Forma actului administrativ772. Motivarea actului administrativ783. Procedura de emitere a actelor administrative79A. Formele procedurale anterioare / premergtoare79B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ82C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ.84Seciunea 5. Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative de autoritate861. Fora juridic a actelor administrative.862. Fora probant a actelor administrative.873. Executarea din oficiu a actelor administrative.874. nceputul efectelor actului administrativ de autoritate87Seciunea 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate891. Anularea i inexistena actelor administrative902. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor administrative i procedura constatrii913. Efectele nulitii actului administrativ924. Revocarea actelor administrative945. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative966. Suspendarea actelor administrative987. Rectificarea actelor administrative998. Reconstituirea actelor administrative1009. Condiii procedurale prealabile ncheierii contractului de concesiune100a. Iniierea procedurii de concesionare100b. Organizarea licitaiei publice deschise fr preselecie102c. Organizarea licitaiei deschise cu preselecie104d. Desfurarea licitaiei105e. Desfurarea procedurii negocierii directe106f. Procedura de contestare a licitaiei deschise10710. ncheierea propriu-zis a contractului de concesiune10911. Efectele contractului de concesiune11012. ncetarea contractului de concesiune11313. Contractul de achiziii publice116a. Noiunea, clasificarea i trsturile contractului de achiziie public116b. Prile contractului de achiziie public117c. Obiectul contractului de achiziie public119d. Procedura atribuirii contractului de achiziie public122e. ncheierea contractul de achiziie public136f. Efectele contractului de achiziii publice137g. Modificarea i ncetarea contractului de achiziie public145h. Procedura anulrii actelor i deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de achiziie public14814. Contractul de achiziii publice prin licitaie electronic153a. Aspecte generale privind procedura licitaiei electronice153b. Fazele procedurii licitaiei electronice154c. ncheierea contractului de achiziie public n procedur electronic159d. Publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public160e. Anularea licitaiei electronice160f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autoritii contractante160CAPITOLUL VI Formele de activitate ale administraiei publice162Seciunea 1. Modaliti de activitate ale administraiei publice.162Seciunea 2. Poliia administrativ. Noiune i clasificare1631. Noiunea de poliie administrativ1632. Trsturile poliiei administrative1663. Deosebirea dintre poliia administrativ i poliia judiciar1674. Categorii de poliie administrativ1685. Procedeele poliiei administrative1686. Autoritile de poliie administrativ.1697. Cooperarea autoritilor de poliie1698. Limitele puterii de poliie169Seciunea 3. Serviciul public1701. Noiunea serviciului public1702. Regimul juridic1713. Trsturile caracteristice ale serviciului public i criterii de identificare1724. Principiile activitii serviciilor publice1725. Clasificarea serviciilor publice174a. Stabilimentul public175b. Stabilimentele de utilitate public175CAPITOLUL VII - Controlul activitii administraiei176Seciunea 1. Noiunea i scopul controlului176Seciunea 2. Modaliti i forme de control178Seciunea 3. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice1821. Controlul administrativ intern1822. Controlul administrativ extern1823. Controlul administrativ specializat1834. Controlul jurisdicional asupra administraiei184CAPITOLUL VIII Contenciosul administrativ romn185Seciunea 1. Recursul administrativ1851. Noiune. Delimitare1852. Fundamentele recursului administrativ1873. Caracteristicile recursurilor administrative1874. Recursul administrativ n dreptul comparat1885. Categorii de recursuri administrative190Seciunea 3. Conceptul de contencios administrativ i evoluia acestuia n Romnia1911. Conceptul de contencios administrativ1912. Scurt istoric al contenciosului administrativ romn pn n anul 19901923. Categorii de contencios administrativ1944. Principiile contenciosului administrativ romn1955. Organizarea contenciosului administrativ romn dup 1990196Seciunea 4. Condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul administrativ197Seciunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ210Seciunea 5. Procedura contenciosului administrativ2125.1. Competena instanelor de contencios administrativ2125.2. Procedura n faa instanei de contencios-administrativ213Seciunea 6. Executarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ217CAPITOLUL IX - Rspunderea n dreptul administrativ220Seciunea 1. Teoria responsabilitii2201. Aspecte generale220Seciunea 2. Condiiile angajrii rspunderii administraiei222Seciunea 3. Repararea prejudiciului2241. Preliminarii2242. Modalitatea indemnizaiei.2243. Evaluarea prejudiciului.224Seciunea 4. Rspunderea administrativ contravenional2241. Trsturile contraveniei2252. Subiectele rspunderii contravenionale.227CAPITOLUL X - Patrimoniul administraiei231Seciunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale231Seciunea 2. Noiunile de proprietate public, domeniu public i domeniu privat2321. Particularitile proprietii publice.2322. Relaia proprietate public - domeniul public.2333. Clasificri ale domeniului public.2344. Moduri de dobndire a proprietii publice2345. Trsturile caracteristice ale domeniului public.2356. Utilizri private ale domeniului public.235CAPITOLUL XI - Principiile organizrii administraiei238Seciunea 1. Noiuni generale asupra organizrii administraiei publice2381. Preliminarii2382. Accepiuni ale noiunii de organizare2393. Metodologia cunoaterii administrative2414. Organizarea Administraiei Statului242Seciunea 2. Regimuri administrative2421. Preliminarii2422. Evoluia organizrii administraiei n Romnia pn la Constituia din 19912433. Baza constituional a organizrii administraiei i stabilirea regimului administrativ244A. Centralizarea245B. Deconcentrarea o centralizare mbuntit246C. Descentralizarea248CAPITOLUL XII - Preedintele Romniei254Seciunea 1. Evoluia instituiei efului statului254Seciunea 2. Atribuiile Preedintelui Romniei2561. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul2562. Atribuiile Preedintelui Romniei n calitate de ef al Executivului258b) ca ef al Executivului. n aceast calitate Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii.2593. Atribuii ale Preedintelui Romniei n situaii excepionale2594. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe260Seciunea 3. Actele Preedintelui Romniei260Seciunea 4. Rspunderea Preedintelui Romniei2621. Rspunderea politic262Seciunea 5. Administraia prezidenial2661. Structura funcional a Administraiei prezideniale267CAPITOLUL XIII Guvernul i administraia public central269Seciunea 1. Guvernul Romniei2691. Scurt istoric asupra instituiei2692. Natura juridic a Guvernului271Seciunea 2. Formarea Guvernului2711. Procedura de constituire dup alegeri2712. Componena Guvernului2723. Condiiile legale pentru a fi membru al Guvernului2734. Pierderea calitii de Prim Ministru2755. Funciile Guvernului2766. Atribuiile Guvernului2777. Iniiativa legislativ atribuie major a Guvernului279Seciunea 3. Atribuiile Primului-ministru280Seciunea 4. Funcionarea Guvernului2811. Proceduri2812. Guvernul n perioada demiterii sau dup alegeri2823. Atribuiile Primului-ministru2824. Atribuiile minitrilor283Seciunea 4. Actele Guvernului284Seciunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului287Seciunea 6. Responsabilitatea ministerial2881. Preliminarii.2882. Rspunderea ministerial potrivit actualei Constituii a Romniei290Seciunea 7. Administraia ministerial2921. Aspecte generale2932. Probleme privind funcionarea ministerelor297Seciunea 8. Administraia public extraministerial301CAPITOLUL XIV - Autoritile autonome ale administraiei publice centrale de specialitate305Seciunea 1. Consideraii generale305Seciunea 2. Autoriti enumerate n Constituie3061. Curtea Constituional3062. Consiliul Suprem de Aprare a rii3093. Curtea de Conturi3104. Avocatul Poporului3125. Consiliul legislativ3196. Serviciul Romn de Informaii3206. Consiliul Naional al Audiovizualului3227. Consiliul Economic i Social3248. Banca Naional a Romniei326CAPITOLUL XV - Administraia public local328Seciunea 1. Conceptul de administraie public local i principiile de organizare i funcionare3281. Conceptul de administraie public local3282. Principiile administraiei publice locale329Seciunea 2. Administraia public local autonom3331. Cadrul legal i modalitile juridice de realizare a autonomiei locale.3332. Categorii de persoane juridice uniti administrativ-teritoriale criterii de formare334Seciunea 3. Instituiile electorale pentru constituirea336autoritilor publice locale3361. Preliminarii3362. Comisiile electorale de circumscripie electoral3373. Birourile electorale ale seciilor de votare3384. Comisia Electoral Central3385. Candidaturile3396. Buletinele de vot.3397. Campania electoral3398. Desfurarea alegerilor3409. Stabilirea rezultatului alegerilor340Seciunea 4. Constituirea consiliilor locale341Seciunea 5. Atribuiile i funcionarea consiliilor locale3421. Atribuiile consiliilor locale3422. Funcionarea consiliilor locale3433. Actele consiliului local3455. Consilierii statutul juridic.3476. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier348Seciunea 6. Primarul i viceprimarul3491. Primarul3492. Incompatibiliti3503. Atribuiile primarului.351Seciunea 7. Secretarul localitii i serviciile funcionale ale consiliului3541. Secretarul localitii3542. Serviciile publice funcionale355Seciunea 8. Administraia public a municipiului Bucureti357Consiliul judeean358

CAPITOLUL I - Noiuni generale despre administraie i drept administrativ

Seciunea 1. Statul i administraia public

a) Puterea executiv, administrativ

Cu privire la aceast funciune sau putere a statului au existat i exist diferene conceptuale n doctrina romn i cea strin. Unii autori de cursuri universitare, monografii sau studii de specialitate fac diferena ntre putere executiv i administraia public. Se ajunge astfel n a exclude administraia din sfera puterii executive, admind totui c exist unele asemnri ntmpltoare n aceast zon de aciune public. Fr a intra ntr-o polemic, vom ncerca s prezentm un punct de vedere bazat pe realitatea social iar nu pe abstraciuni care nu ajut nimnui. n acest sens trebuie pornit de la faptul c este unanim recunoscut existena a trei puteri n stat. Aa cum susinea Otto Mayer c, tot ceea ce nu este legislaiune sau justiie este administraie, nseamn c administraia este o putere a statului, este fundamentat pe reguli clare i, este organizat dup anumite reguli, principii i cerine.

Puterea executiv este omniprezent n societate, rolul ei este de a organiza executarea i de a executa n concret legile adoptate de Parlament. Acest lucru se realizeaz printr-un ansamblu de msuri organizatorice, funcionale ncepnd cu crearea acelor structuri sau organe ale administraiei publice, cu atribuirea fiecreia din aceste structuri a unor competene. n cazul Parlamentului, spre exemplu, manifestrile acestuia ca autoritate unic legiuitoare l fac s acioneze doar la centru. El d natere regulilor generale dup care se va desfura activitatea ntregii societi. El nu are nevoie de organe teritoriale. Nu acelai lucru se poate spune despre puterea executiv, creia i revine misiunea de a executa continuu i n orice localitate, instituie sau parte a teritoriului, dispoziiile legilor. Activitatea de executare a legilor trebuie s se desfoare n mod unitar, prin intermediul unor instituii diferite, la nivelul localitilor, al judeelor, pe domenii de activitate foarte difereniate: nvmnt, cultur, transporturi, gospodrire comunal, protecie a mediului, agricultur etc. Ar fi imposibil de realizat toate aceste multiple i diferite cerine sociale, de ctre structuri centrale domeniale. Centralizarea exhaustiv, ca regim administrativ s-a dovedit a fi imposibil de realizat i pgubitoare pentru democraie.

De aceea, n orice stat modern vom ntlni un sistem de structuri ce realizeaz funcia executiv a statului i ale cror aciuni n concret se rezum doar la competena ce i-a fost atribuit. Existena acestui sistem al organelor administraiei publice este criticat i comparat cu cel socialist. Noiunea de sistem n cadrul unei organizri sociale nu trebuie confundat cu existena neaprat a unor raporturi de subordonare ierarhic, ci un astfel de sistem se bazeaz pe dou componente: pe de o parte, activiti asemntoare ale instituiilor publice care fac parte din acest sistem; n cazul de fa, aceste activiti comune sunt de executare i de organizare a executrii legii, potrivit competenei atribuite potrivit legii. Pe de alt parte, sistemul se fundamenteaz pe existena unor raporturi juridice bazate pe subordonare ierarhic, coordonare, colaborare, cooperare, autoritate sau de tutel administrativ, dup caz.

n acest sens poate fi dat ca exemplu faptul c ntre un primar i prefectul judeului nu exist raporturi de subordonare, dar ierarhia creat prin jocul competenelor atribuite fiecreia din cele dou autoriti unipersonale face s se ajung la o cooperare pe de o parte dar i la un drept de control al prefectului asupra legalitii activitii primarului (raport de tutel administrativ).

Legea fundamental stabilete n art. 102 c Guvernul rspunde de conducerea general a administraiei publice, de administrarea ri. De altfel, aceast dispoziie constituional i are rezonane chiar n mentalitatea cetenilor care ateapt de la Guvern rezolvarea unor nevoi sociale locale sau particulare. Rezult c puterea executiv este organizat pe dou niveluri: autoriti i instituii publice centrale: Guvern, ministere etc., i autoriti i instituii locale. Fiind n acest mod organizate, ierarhizate i structurate, autoritile centrale pot emite decizii administrative obligatorii pentru toate celelalte autoriti publice locale i uneori i pentru cele centrale. Spre exemplu, un ordin al Ministrului Sntii cu privire la o anumit cerin de mbuntire a sistemului sanitar este obligatoriu nu numai pentru unitile sanitare aflate n subordonare sau sub autoritatea Ministerului, ci i pentru instituii sanitare organizate n subordonarea Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Administraiei i Internelor, Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului etc.

3. Conceptul de administraie public

Termenul de administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad cu semnificaia la, ctre, i minister care nseamn servitor, supus, agent, subordonat. Altfel spus, cineva n slujba cuiva. n cazul analizat, ministerul este n slujba colectivitii naionale. Nu toate noiunile moderne care i au originea n trecutul ndeprtat i-au putut pstra ntocmai sensul lor iniial.

De altfel, nelegerea conceptului de administraie n prezent nu se poate realiza fcnd abstracie de mprejurarea c administraia public are un dublu sens sau neles: cel material i cel formal.

n sens material, administraia nseamn o activitate complex, de gestiune a treburilor publice, o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor de ctre structurile anume create. Scopul acestei activiti este realizarea intereselor generale. n concret, activitatea administraiei publice se materializeaz prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autoritate, ncheierea de acte de gestiune, prestaii de servicii publice, operaiuni administrative etc.

n sens formal sau organic, administraia este ansamblul de autoriti i instituii publice, purtnd denumiri diverse care realizeaz activitate de administrare, de punere n executare a legilor.

Administraie nseamn, pn la urm, o activitate complex, impus de existena unui fenomen social-administrativ i realizat de structuri create n acest scop. Cnd spui administraie de ndat te gndeti la dou componente cineva care comand i cineva care este comandat, administrat.

Poate c lucrul cel mai important n nelegerea conceptului analizat st n analiza i perceperea fenomenului administrativ.

Indiferent de punctele de vedere, de teoriile ce s-au nscut pe marginea definirii conceptului de administraie public, un lucrul este comun i recunoscut direct sau indirect de toi, i anume c administraia este un mod concret, public de aducere la ndeplinire a dispoziiilor legale, pentru realizarea intereselor publice i private dintr-o societate organizat statal. Administraia public d via dispoziiilor normelor juridice adoptate de puterea legiuitoare, ceea ce face ca administraia s se subordoneze puterii legiuitoare. Nu este vorba de o subordonare tipic ci, ceea ce am denumit subordonare mai sus nseamn, n esen, realizarea competenelor atribuite administraiei publice prin lege, n baza Constituiei.

Datorit complexitii sarcinilor sociale ce revin administraiei publice centrale i locale aceasta se transform dintr-o funcie i un sistem statal instituional, ntr-un fenomen. Administraia public perceput ca un adevrat fenomen social, bazat pe norme juridice este realizat de structuri organe, autoriti, instituii, servicii publice etc. legal constituite i organizate dup o matrice piramidal, cu raporturi diferite ntre fiecare structur, dar coerent aezate i cu competene astfel distribuite nct s se menin unitatea, funcionalitatea i dinamica sistemului, care s se integreze ct mai bine n sistemul social statal existent.

4. Fenomenul administrativ

Fenomenul administrativ este un fenomen social. Administraia public, prin agenii si de putere, funcionarii publici, acioneaz n i pentru mediul social, pentru societate, pentru colectivitatea naional ori pentru colectivitile locale. Prin aceste aciuni administraia public nu face altceva dect s se implice n fenomenul social pe care l-a generat ansamblul cerinelor sociale. Din aceste cerine sociale, faptul social, realitatea n ansamblul su, se prezint ntr-o mare diversitate de forme care in pn la urm de diviziunea social a muncii, de separaia puterilor n stat, de regimul politic, de regimul administrativ, de nivelul de dezvoltare a contiinei sociale la un moment dat. Din acest complex de fapte sociale care se manifest la un moment dat n societate, administraiei publice i revine misiunea de a identifica i determina limitele, dinamica i persistena n timp a acestor fapte sociale i s acioneze n concret pentru a da satisfacie acestor nevoi sociale, altfel spus pentru a se adapta i realiza ceea ce cere fenomenul administrativ, ca fenomen social dinamic.

Experiena de dup Decembrie 1989 din Romnia, cnd administraia public s-a organizat dup alte principii dect cele ale centralismului democratic, specific perioadei anterioare, evideniaz c, dei a avut loc un proces legislativ fundamental i o reform instituional avansat, n realitate nu s-au realizat schimbri corespunztoare n mentalitatea funcionarilor publici agenii de putere ai administraiei i nici n mentalitatea multor ceteni, n contiina colectiv: cetenii nu cunosc competenele autoritilor publice administrative i se adreseaz acestora cu probleme care in de autoritatea judectoreasc sau de alte autoriti publice. n privina agenilor administrativi care au rmas tributari unui comportament de funcionari de stat, neadaptarea lor la noile realiti se datoreaz unor factori ce in de mentalitatea colectiv se poate i aa, rutinei, lipsei de pregtire temeinic, teoretic i practic care l fac pe funcionarul public s devin simpatizant fi al unui partid sau altul ce se perind meteoric la pupitrul puterii. De asemenea, motivaia financiar a funcionarilor publici constituie un factor extrem de sensibil n conduita acestora. Fenomenul administrativ are dinamica sa n societate. Ca atare, Statul trebuie s-i adapteze n plan legislativ i instituional administraia pentru c nu trebuie omis faptul c n nici o societate uman nu poate s existe un echilibru perfect ntre ceea ce trebuie i ceea ce poate realiza administraia. Aceasta datorit dinamicii cerinelor sociale care sunt mai mari dect posibilitile efective de adaptare i de aciune ale instituiilor publice.

Originea fenomenului administrativ este controversat n doctrin, susinndu-se de ctre autori de prestigiu c totul depinde din ce perspectiv analizezi fenomenul. Pornind de la sensul etimologic al termenului de administraie, trebuie admis c o anumit form de administraie a existat chiar i n comuna primitiv, la nivelul ginilor, al triburilor sau al uniunilor de triburi. Dar este greu de apreciat asupra momentului cnd, n evoluia colectivitilor umane s-a pus problema unei administraii a intereselor generale, comune ale colectivitilor. O regul elementar de cunoatere a naturii umane ne ndeamn s credem c o form organizatoric pentru realizarea unei anumite comenzi chiar i numai n ceea ce privete aprovizionarea grupului uman a existat. Aceast minim form de organizare, de realizare a comenzii sociale era necesar pentru coeziunea grupurilor sociale. Despre fenomenul administrativ n accepiunea actual se poate arta c el a aprut i a evoluat abia dup ce societatea uman s-a organizat statal, a aprut Statul ca instituie fundamental, peren prin intermediul cruia, colectivitatea uman i gestioneaz interesele.

Analiza societii din perspectiva administraiei publice i a dreptului aplicabil acesteia evideniaz nc o realitate i anume c nu toate cerinele sociale, pot fi incluse n ceea ce numim fenomen administrativ, fiindc spaiul administrativ este limitat la un moment dat. Statul nu-i poate asuma rezolvarea tuturor cerinelor sociale, nu se poate implica n toate, ceea ce denot ca nici n acest moment fenomenele sociale ce in de nevoile sociale nu pot fi circumscrise ntocmai fenomenului administrativ acceptat i luat n considerare ca atare. Se poate aprecia c ntinderea fenomenului administrativ este determinat de o serie de factori interni sau externi, c este nevoie mai nti s dezvoli partea economic a unei societi, i numai dup acea s-i poi permite o asumare mai consistent a soluionrii cerinelor sociale, a intereselor publice. Altfel, statul este pus n situaia de a se retrage din multe domenii ale cerinelor publice pe care nu le poate realiza ncercnd s transfere ctre zona activitii private aceste probleme. Spre exemplu, faptul debranrii unor imobile tip bloc (condominiu) de la aprovizionarea n sistem centralizat cu agent termic, ap cald menajer ori gaze pe motiv de restane ale utilizatorilor la plata serviciilor prestate, denot o grav nenelegere din partea autoritilor a fenomenului administrativ. Este vorba, n concret, de o abandonare a unor obligaii publice elementare ale statului fa de cei administrai, dar i o neimplicare a autoritilor n gestiunea corect a intereselor generale. Seciunea 2. Definiia i scopul administraiei publice

1. Definiia administraiei publice. Dup cum am artat, asupra conceptului de administraie exist numeroase puncte de vedere, ns toate converg spre un numitor comun, c administraia este o activitate n slujba colectivitii.ncercnd s definim administraia, se impune a pleca de la reglementrile juridice existente, fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se desfoare n limitele legalitii. Att Constituia Romniei ct i legislaia adoptat dup 1990 folosesc termenul de administraie public de fiecare dat cnd desemneaz o activitate de organizare a executrii legilor sau autoritatea care execut aceast activitate. n doctrina naional ct i n cea strin s-au elaborat o serie de definiii ale administraiei. Astfel, Paul Negulescu definea administraia ca activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale: ea este organul care, prin continu aplicaiune a legilor asigur toate aceste nevoi ale societii. ntr-o alt definiie, administraia const dintr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane i financiare n scopul realizrii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Dificultatea n formularea unei definiii de esen a administraiei publice se observ i din faptul c autori consacrai ai dreptului public, atunci cnd trebuie s sintetizeze o definiie a administraiei publice sunt obligai s fac o trimitere la principalele activiti specifice administraiei i la instituiile care le realizeaz, cum ar fi administraia public este ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice.

Noiunea de administraie trebuie privit din cele dou puncte de vedere enunate anterior, cel material i cel organic, formal al serviciilor publice. De altfel, autorul citat anterior vede administraia numai prin prisma serviciilor publice, care n opinia sa reprezint modul concret prin care se realizeaz administraia ntr-un stat. Noiunea de serviciu public este astfel privit ca o aciune n interesul publicului, al interesului general. Dificultile n elaborarea unei definiii a administraiei publice ne determin s apreciem c cea mai profund i simpl n acelai timp definiie i aparine tot germanului Otto Mayer, cel care susinea c administraia este tot ceea ce nu este nici legislaiune, nici justiie.

innd seama de cele prezentate, ne vom opri asupra urmtoarei definiii a administraiei publice: o activitate complex de organizare i executare n concret a legilor i a altor acte normative emise sau adoptate de autoriti i instituii publice, n regim de putere public, n mod continuu care excede competenei Parlamentului sau autoritilor judectoreti.

Rezult c administraia public este o activitate subordonat legii, c misiunea autoritilor, a serviciilor publice create n acest sens este de a organiza i executa legile i celelalte acte emise sau adoptate n executarea acestora. Administraie public este i activitatea realizat de anumite structuri ale Parlamentului, Secretariatul general al acestuia, de conductorii instanelor judectoreti sau alte asemenea structuri, care, prin natura situaiei sunt chemai de multe ori s fac i acte de administrare, nu numai de legiferare sau de justiie.

2. Scopul administraiei

Fr ndoial, scopul administraiei publice este servirea interesului general, public, interes ce este recunoscut ca cerin social, de ctre stat atunci cnd prin diferite legi se stabilesc obligaii concrete administraiei ntr-un domeniu sau altul al vieii sociale. Interesul public, general reprezint acele cerine eseniale, comune ale colectivitilor umane, pe care Statul le recunoate, le reglementeaz prin lege i le repartizeaz spre n executare unor servicii publice existente sau pe care le creeaz. Interesul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat dup mai multe criterii: numrul beneficiarilor, importana esenial a acestuia pentru cei administrai, cerinele generale pentru susinerea serviciului public astfel creat i nu n ultimul rnd dinamica cerinelor pe unitatea de timp. n acest sens trebuie fcut precizarea c n principiu statul acioneaz dezinteresat din punct de vedere financiar, ceea ce nu-l oprete s impun pentru anumite servicii publice ca o parte din costuri s fie suportate direct de ctre beneficiarii serviciului.

Cnd statul apreciaz c o anumit cerin social nu poate s i-o asume, va facilita particularilor s se ocupe ei de realizarea acesteia aa cum este cazul serviciilor comerciale care sunt organizate de ctre particulari dar pentru a servi unui interes public.

Coninutul interesului general este diferit n raport cu anumite perioade istorice de timp, cu regimurile politice, cu ali factori sociali. Dac acest coninut este diferit, scopul rmne acelai, activitatea administraiei publice urmrete satisfacerea interesului general.

n concluzie, interesul public este motorul aciunilor Administraiei publice.

3. Mijloacele activitilor administrative

a) Puterea public factor de baz. ntre particulari, raporturile juridice se fundamenteaz pe principiul egalitii juridice; fiecare parte este tot att de egal ca i cealalt ceea ce conduce la imposibilitatea naterii unor raporturi juridice dac una din pri ncearc s-i impun voina celeilalte. Aceasta nu exclude posibilitatea de aderare la o ofert fcut de un particular. Din egalitatea prilor raportului juridic dintre particulari ia natere contractul. Nu acelai lucru se ntmpl ntre Administraie i ali subieci de drept, persoane fizice sau persoane juridice. Administraia este supus unor norme juridice ce constituie n esen dreptul administrativ, ramur de drept a dreptului public. Administraia are drept scop satisfacerea interesului general ceea ce face s acioneze ca atare, s-i impun voina. Referindu-se la aceste aspecte s-a susinut c n sufletul fiecrui om sunt pasiuni antisociale: ura, invidia, rutatea, patima de distrugere, care nu ateapt dect ocaziunea ca s se dezlnuiasc. Aceste pasiuni anarhice gsesc nfrnare, n for, cci numai fora fizic poate s lucreze asupra oamenilor. Prima grij a unei arte politice este de a supune fora fizic inteligenei pentru a o putea face util, punnd-o n serviciul justiiei. Statul are dou organe politice menite s vegheze la salvgardarea intereselor generale ... aceste organe sunt legislativul i executivul. Dintre aceste organe doar al doilea are o activitate continu el trebuie s vegheze ca ordinea i sigurana s domneasc n ar, avnd la dispoziie fora public.

Astfel administraia trebuie s beneficieze necontenit de anumite prerogative, puteri, drepturi speciale, exorbitante pentru a se putea impune particularilor i a nfrnge orice tendin a acestora contra ordinii sociale legiferate. Aceste prerogative ale administraiei i gsesc consacrare n Constituie, n diferite legi organice sau ordinare, n Ordonane ale Guvernului prin care se stabilesc capacitatea juridic a autoritilor i instituiilor administrative.

n baza acestei capaciti juridice autoritile administrative pot emite sau adopta acte de autoritate, acte administrative, denumite generic decizii administrative, care se bucur de executare din oficiu, cu posibilitate, la nevoie, de a lua msuri administrative de constrngere, cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit. Numai autoritile administraiei publice au prerogativa aplicrii directe a msurilor dispuse. Acest regim de putere public nu exclude, n statul de drept posibilitatea pentru cei administrai de exercitarea a unor ci de atac mpotriva actelor de autoritate ale administraiei publice, sub forma recursului administrativ sau a recursului judiciar.

Din aceast perspectiv, instituia juridic a contenciosului administrativ se prezint ca un mijloc de reordonare a msurilor luate abuziv de ctre autoritile administrative, ca o consecin a recunoaterii responsabilitii administraiei, n particular, i a Statului n general.

Prerogativele de putere public atribuite administraiei nu se exclud cu principiile contenciosului administrativ, ci ambele conduc la desfurarea corect, normal a relaiilor din societate: cetenii trebuie s se supun actelor administrative, s le execute ntocmai, iar atunci cnd apreciaz c prin aceste acte administraia le-a nesocotit drepturi i interese recunoscute juridic, s aib posibilitatea de a cere autoritilor judectoreti s verifice legalitatea actului, s-l anuleze, dac este cazul, i s oblige administraia s intre n legalitate, nu nainte de a formula un recurs administrativ.

Recurgerea la procedeele de putere public nu este necesar ntotdeauna. Satisfacerea interesului general poate fi realizat i prin intermediul contractului administrativ, situaie n care administraia i menine o poziie dominant dei voinele prilor la momentul ncheierii contractului administrativ au fost egale.

b) Serviciul public. Administraia acioneaz n realizarea interesului public sub imperiul forei publice atribuite (distribuite) de ctre stat. Dar, realizarea n concret a aciunilor administraiei implic msuri organizatorice instituionale i anume serviciul public. Nu ntmpltor, serviciul public a fost definit simbolic ca form principal prin care administraia i realizeaz misiunile ncredinate. De regul structurile administrative s-au dovedit a fi greoaie la adaptare potrivit cerinelor interesului general, ceea ce a impus gsirea unor forme organizatorice suple, operaionale, specializate pe activiti sau domenii ct mai omogene. Procedeul practic folosit de administraie este serviciul public ce reprezint o activitate organizat sau autorizat de o autoritate administrativ (sau de Parlament) pentru a satisface cerine sociale de interes public.

Serviciile publice se nfiineaz ca o necesitate pentru aducerea la ndeplinire a unor sarcini asumate de administraie.

Cnd statul i propune a satisface o nevoie a societii care nainte era lsat n grija particularilor, el stabilete organizaiunea care va fi destinat s se ocupe de aceste nevoi, i determin competena i i pune la dispoziiune mijloacele prin care s-i poat atinge scopul. Acest organism se numete serviciu public, el fiind destinat s aduc un serviciu publicului. Acelai prestigios autor arat c serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude, sau comun, cu o competen i putere determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface, n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general creia iniiativa particular nu ar putea s i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent.

Se observ c serviciul public este mijlocul de baz prin care administraia public beneficiar a puterii publice poate realiza interesul general.

Asupra acestor aspecte ne vom ocupa ntr-un capitol special consacrat teoriei generale a serviciului public.

Seciunea 3. Cercetarea tiinific a administraiei publice

1. tiina administraiei. Preocupri pentru nelegerea fenomenului administrativ au existat cu mult timp nainte de a se constitui o tiin care s se ocupe special de administraie. Cerinele sociale au impus naterea acestei tiine care s aib drept obiectiv fundamental cercetarea administraiei publice n mod unitar, n detaliu att din punct de vedere structural ct i material. Cercetarea administraiei presupune cunoaterea condiiilor economice, sociale, politico-juridice, tehnice, a influenelor exterioare. O astfel de activitate att de complex cum este administraia public nu poate fi cercetat de o singur tiin. De altfel, cercetarea societii umane nu este posibil a fi realizat n mod izolat fiindc elementele, factorii existeni n societate se gsesc ntr-o conexitate, ntr-o interaciune continu astfel c orice ncercare izolat de nelegere a administraiei publice ar fi sortit eecului. tiina administraiei merge mult mai departe dect celelalte tiine sociale precum politologia, sociologia, tiinele juridice, economice, psihologice etc. Pe de o parte tiina administraiei conlucreaz cu aceste tiine, de la care primete informaii pe domeniul de referin al acestora i n acelai timp le furnizeaz date i concluzii pe care, din punctul de vedere al obiectului de cercetare al fiecrei tiine, acestea le pot utiliza n elaborarea teoriilor proprii asupra domeniului administraiei publice. A administra nseamn pn la urm a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Ori toate aceste etape ale aciunii administraiei pot fi cercetate unitar de tiina administraiei dar nu exclusiv ceea ce impune o colaborare interdisciplinar ntre tiinele sociale, tiina administraiei fiind prin excelen o tiin social.

Aciunile administraiei sunt legate strns de cerinele sociale mereu n micare, ca numr, coninut i dinamic.

n cadrul demersului fcut de tiina administraiei trebuie pornit de la scopul administraiei, identificat a fi realizarea interesului general. Cunoscnd scopul trebuie identificare care dintre cerinele sociale sunt mai importante n raport cu altele. Cerinele sociale fa de care se raporteaz aciunea administraiei i pe care se concentreaz tiina administraiei, iau natere n mod obiectiv, sunt produs al sistemului social n care funcioneaz administraia. Ele genereaz elementele fenomenului administrativ. Cercetrile sociologice au evideniat c cerinele sociale sunt generate i modelate de societate, c reprezint produsul structurilor, al concepiilor i practicilor existente n societate. Administraia public fiind ea nsi un element al societii preia misiunea satisfacerii cerinelor sociale. tiina administraiei sau tiina despre administraie acioneaz mai puin pe latura juridic a aciunilor administraiei, ceea ce nseamn c ea nu are un caracter juridic, nu face parte din categoria tiinelor juridice. Latura juridic a administraiei publice face obiect de cercetare al dreptului administrativ, sau drept aplicabil administraiei. De altfel, tiina administraiei a fost denumit i o introducere sau filosofie n studiul dreptului administrativ. Ca tiin i implicit ca ramur a dreptului public, dreptul administrativ este o apariie de dat recent n comparaie cu dreptul privat. Aceasta presupune c la nceputuri administraia i desfoar activitatea mai mult sub influena factorului politic i mai puin sub imperiul normelor juridice, acest fapt datorndu-se n bun msur i modestei dezvoltri a societii omeneti i a slbiciunii statului. Legat de aa-numita slbiciune a statului, studii sociologice de dat recent relev un paradox, statul totalitar s-a dovedit a fi un stat slab n raport cu societatea i cu interesul general, el concentrndu-i puterea asupra individului pe care ntr-adevr l domin dar societatea nu devine mai bogat, mai dinamic i mai prosper. De aceea, nu ntmpltor teoria c tiina administraiei este o introducere la studiul dreptului administrativ, reprezint o realitate. tiina administraiei cerceteaz principiile raionale i normele fundamentale ale Administraiei. Aceste norme fundamentale au caracter juridic fiindc ntreaga activitate a administraiei trebuie s se desfoare pe baza regulilor juridice, legalitatea neputnd fi considerat ca o piedic n activitatea administraiilor publice. n statul de drept marile decizii politice trebuie s se bazeze pe normele juridice existente sau, acolo unde decidentul politic este n msur s o fac, decizia sa va genera norme juridice. Nesocotirea normelor juridice de ctre administraia public poate conduce la grave nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; la abuzuri din partea autoritilor administrative. n condiiile existenei Constituiei, a unor legi organice care stabilesc competenele autoritilor i instituiilor publice administrative, a contenciosului administrativ, fr ndoial c legalitatea trebuie s constituie un element fundamental pe care fiecare structur administrativ i funcionar public s-l respecte.

2. tiina administraiei i dreptul administrativ

Este unanim recunoscut c activitatea administraiei este una complex i nentrerupt. Administraia trebuie s acioneze planificat sau provocat nencetat, timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirm c datorit presiunilor n care administraia trebuie s acioneze, de multe este benefic s ia o decizie chiar incomplet i criticabil dect s nu acioneze. Decizia imperfect poate fi retuat, modificat, amendat dar inaciunea poate deveni extrem de pgubitoare interesului general.

tiina administraiei pornete de la realitatea social i instituional pe care o cerceteaz. Are n vedere factorii sociali generali, locali, economici, demografici etc., structurile administrative deja existente crora trebuie s le analizeze competenele i modul de organizare. Cum competena este totdeauna legal, adic stabilit prin lege, fr ndoial c se impune cercetat i mediul juridic n care acioneaz administraia. Studiul dreptului administrativ nu poate nesocoti elementele sociologice, istorice, demografice etc., ns aceste realiti trebuie privite critic i aceasta se poate realiza printr-o real i continu conlucrare dintre dreptul administrativ i tiina administraiei. Privirea critic este extrem de important atunci cnd se studiaz mai ales domenii sau realiti ce sunt consacrate ca elemente de studiu ale altor tiine. Spre exemplu, anterior anului 1990, economia Romniei era o economie supracentralizat, proprietatea de stat fiind aproape exclusiv n orice sector al vieii sociale. n aceste condiii era mai puin important ce se producea i ct se producea, ca volum, nu conta mrimea stocurilor de produse nevandabile. Odat cu modificrile de esen produse n societate i trecerea la economia de pia, auzim destul de des, la unii factori de decizie maxim, c economia noastr de pia nu a reuit nc, dup 15 ani de la Revoluie, s ating nivelul anului 1989, ultimul an de economie centralizat.

O asemenea abordare n decizia administrativ este total greit. Normele juridice i politicile guvernamentale care se promoveaz nu pot fi eficiente dac ele se fundamenteaz pe elemente comparative de acest fel. Apreciem c o comparaie n studiul administraiei trebuie fcut prin raportare la celelalte state vecine care au avut tot economie centralizat pn n anul 1990 i care ulterior au trecut la economia de pia. Trebuie vizat, analizat i eventual compatibilizat legislaia acestor state cu legislaia romneasc. Trecnd peste acest exemplu dureros trebuie artat c dreptul administrativ, ofer tiinei administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea competenelor i o serie de precizri n studierea activitilor administrative. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat metodologic care i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau psihologic. Dreptul administrativ nu poate cuprinde ntreaga activitate a administraiei, cum ar fi problemele ce in de previziune, de organizare raional i eficient, de oportunitate, metode de lucru, politici globale i politice sectoriale, evidene financiare etc.

Cum aceste probleme sunt strict n sarcina tiinei administraiei se poate trage concluzia c tiina administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline autonome i necesare studiului administraiei, fiecare are un obiect propriu i metode diferite de cercetare; chiar dac obiectul fiecreia se circumscrie aceluiai fenomen social, fenomenul administrativ.

3. Doctrina administrativ strin

Preocuprile pentru cercetarea administraiei au demonstrat, n timp, c oamenii sunt interesai ca administraia naional s funcioneze ct mai raional i eficient, nelegnd c de modul n care se mplinete acest obiectiv depinde viaa fiecruia din membrii societii. Aceast preocupare s-a materializat n elaborarea unor studii asupra administraiei care au revoluionat gndirea oamenilor politici i i-au determinat s ia msuri n plan politic i legislativ de a face din administraie o for n slujba binelui naional. Printre precursorii tiinei administraiei putem aminti pe Lorenz von Stein, profesor la Universitatea din Kiel care a elaborat o lucrare monumental, n 8 volume, intitulat Teoria administraiei sau Charles Bonin, considerat n Frana ca printele tiinei administraiei, prin lucrarea aprut la 1812 Principes dadministration public. Autorul francez considera tiina administraiei ca o tiin exact. Un alt autor francez de referin este Alexandr Francois Vivien, cu lucrarea Etudes administratives, publicat n anul 1845, iar sub autoritatea sa tiinific s-a nfiinat Ecole dAdministration, o coal de administraie, desfiinat ulterior. Vivien considera c tiina administraiei reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu statul, iar dreptul administrativ reprezint studiul administraiei n raporturile sale cu particularii.

Principiile dup care funcioneaz administraia se regsesc n toat societatea, ceea ce evideniaz o preocupare deosebit pentru studiul administraiei de ctre tiina administraiei, Administraia devenind obiect al tiinei.

Dar coala clasic de tiina administraiei se va constitui abia la nceputul secolului XX. Reprezentanii si de referin fiind Hourion, Barthelemy, Jean Duguit, Gaston Jeze i cel mai important Henry Fayol. Acesta din urm, inginer de mine, era preocupat de mbuntirea activitii i a eficienei n ntreprinderile private. n acest sens el a elaborat o lucrare tiinific Administration industrielle et generale, lucrare tradus i n Romnia i publicat n Editura Clemena, Bucureti, 1927. Teoria lui H. Fayol, denumit fayolism se evideniaz prin faptul c autorul considera c ntr-o ntreprindere au loc 6 categorii de operaiuni:

operaiuni tehnice: producie, fabricaie, transformare;

operaiuni comerciale: cumprri, vnzri, schimburi;

operaiuni financiare: scontarea i girarea capitalului;

operaiuni de securitate: privind securitatea bunurilor i a persoanelor;

operaiuni de contabilitate: bilan, statistic;

operaiuni administrative: de prevedere, organizare, comandament, coordonare i control.

Un alt reprezentant de referin al colii clasice a fost Frederic Winslaw Taylor (1856 1915), inginer american care a elaborat teoria taylorismului ce pune accentul pe eficiena muncii i motivarea financiar a lucrtorului. Teoria sa a fost criticar pe motiv c ar conduce la surmenaj, provoac omaj, i l leag pe muncitor de main, transformndu-l n omul-main.

4. Doctrina administrativ n Romnia

Preocupri pentru studiul administraiei au aprut nainte de Prima Mare Unire de la 1859. n ambele ri romneti: Moldova i Muntenia existau cursuri de drept administrativ, inute la instituiile de nvmnt existente. Dup crearea Universitii din Bucureti la 1864, doctrina administrativ romn va cunoate o evoluie substanial, dreptul administrativ ncepe a fi studiat separat de dreptul constituional cum se ntmpla pn atunci, apar noi lucrri fundamentale n domeniu. Dar adevratul triumf al doctrinei romneti l vom ntlni n perioada interbelic cnd, pe lng autori de prestigiu din vechiul Regat vor aprea i cei din provinciile romneti revenite la Patria Mam, Transilvania, Bucovina de nord i Basarabia.

Ct privete tiina administraiei aceasta s-a dezvoltat n paralel cu dreptul administrativ i n strns legtur cu acesta, autorii de tiina administraiei fiind n acelai timp i autori de drept administrativ.

Dintre autorii consacrai, n ordinea cronologic amintim pe Constantin G. Disescu, Paul Negulescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Marin Varanu etc. Preocuprile de care aminteam n domeniul cercetrii administraiei i-au gsit o nsemntate fericit pentru tiina romneasc i pentru administraia public n anul 1925 cnd s-a nfiinat o adevrat academie administrativ.

5. Institutul de tiine Administrative al Romniei i Revista de drept public

n anul 1925, profesorul Paul Negulescu mpreun cu ali entuziati nfiineaz Institutul de tiine Administrative al Romniei, ca aezmnt tiinific de mare importan pentru formarea doctrinei administrative romneti i pentru ridicarea calitii profesionale i deontologice a funcionarilor publici i a altor lucrtori din administraia public romn. Dei nu a deinut dect funcia de secretar general Paul Negulescu a fost adevratul conductor al Institutului pe care l-a servit pn la moartea sa prematur survenit n anul 1945. nc de la nceput Institutul i-a stabilit legturi profesionale i tiinifice n instituii similare din lume, dar mai ales cu personalitile importante din lumea cercettorilor n tiina administraiei. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative romneti, unitare i coerente care s conduc la ridicarea calitii administraiei i a societii romneti. Institutul i-a onorat cu prisosin scopul i prestigiul repede ctigat, prin editarea n cadrul su a uneia din cele mai importante reviste de drept, denumit Revista de drept public cu apariie regulat trimestrial ntre anii 1926 1943, n paginile creia au aprut studii tiinifice ale marilor specialiti romni dar i a unor reputai specialiti strini n domeniul dreptului i administraiei.

Pentru atingerea scopului declarat sub egida Institutului s-a creat o coal de studii i documentare. Paul Negulescu d o mare importan acestei coli, artnd c n administraiune, documentaia joac un mare rol, cci, numai graie ei, administratorii pot s ntreprind activiti serioase i utile, numai bazndu-se pe o bun documentaiune, ei pot lua deciziuni conforme cu realitatea i cu legea.

Cursurile acestei coli de studii i documentare erau frecventate de funcionarii publici n cadrul unor programe de perfecionare, diplomele eliberate absolvenilor constituind acte de studii necesare ocuprii unor funcii n administraie. Acelai ilustru om i specialist, Paul Negulescu, arta c ntreaga tiin omeneasc este bazat pe documentaiune.

Institutul de tiine administrative al Romniei dispunea c cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia, n care dominau tratatele de drept administrativ i cele de tiina administraiei. Institutul reprezenta forumul tiinific n care se mbina cercetarea teoretic cu caracterul practic-aplicativ, prin pregtirea funcionarilor publici pentru a-i ndeplini corect i operativ sarcinile specifice.

Din pcate schimbrile politice de la sfritul anului 1947 au condus la desfiinarea acestei mari Autoriti tiinifice i ntreruperea legturilor tradiionale cu Institute similare din alte ri inclusiv cu Institutul Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles. Renfiinarea n anul 1995 a Institutului de tiine Administrative al Romniei nu a schimbat cu nimic situaia de loc fast n care se gsete administraia public din ara noastr. Noul Institut conceput teoretic ca un continuator al prestigiosului Institut din perioada interbelic nu a reuit s se impun n vreun mod n realitatea romneasc datorit managementului deficitar promovat, concepiei noii sale machete, faptului c, nc de la nceput, ca membri fondatori au fost nscrii o serie de oameni politici dovedii prin activitatea lor practic ca anonimi desvrii ai domeniului administrativ. Credem c acest Institut nou trebuie supus nu regulilor politice ci regulilor tiinifice. Noua revist de drept public pe care s-a ncercat s o editeze noul Institut se dovedete de asemenea a fi un eec cvasitotal. Din aceast perspectiv, credem c buna intenie a celor care au iniiat aciunea de rennodare a unei mree tradiii trebuie reconsiderat din temelie, pentru ca n perspectiva integrrii noastre n Uniunea European s ne prezentm cel puin cu o instituie solid n domeniul administraiei publice romne, domeniu n care, potrivit documentelor elaborate de Comisia European, dar i de alte instituii ori reprezentani ai Uniunii Europene, nu putem susine c s-au ndeplinit deplin criteriile de elaborare.CAPITOLUL II - Dreptul aplicabil administraiei

Seciunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administraiei

Aspecte generale. Potrivit principiilor ce guverneaz statul de drept, toate autoritile i instituiile publice i toi particularii persoane fizice sau persoane morale, trebuie s se supun legilor, ordinii juridice din societate. Exist o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept n faa legii. Autoritile administraiei publice, n realizarea sarcinilor ce le sunt atribuite prin acte normative trebuie s acioneze numai n limitele legilor, nimnui nu i este permis s ncalce legea. Administraia public, prin intermediul diferitelor autoriti, organe, instituii ori servicii publice, trebuie s acioneze numai conform legii, pentru c nclcarea legii, a normelor juridice n general, atrage ineficiena actelor pe care le emite administraia, acestea neavnd o baz legal, pentru c ntreaga aciune a administraiei trebuie s fie subsecvent legii. n acelai timp, activitatea administraiei contrar legii i ordinii de drept atrage aproape instantaneu rspunderea juridic, politic sau moral a administraiei. Spunem aproape instantaneu, innd seama de faptul c ntregul ansamblu de organe, autoriti i instituii ale Statului, dei au competene proprii, autonome, de cele mai multe ori, se gsesc ntr-o interdependen, o conexitate organic, logic i necesar, ca pri ale unui ntreg, care este Statul.

Administraia public, avnd prerogativa aciunilor sale n regim de putere public, rezult c dreptul aplicabil administraiei publice, este un drept special, derogator de la dreptul comun aplicabil particularilor, c administraia public trebuie s beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care s dea coeren aciunilor sale, s nu lase loc ambiguitilor i arbitrariului.

Acest drept derogator de la dreptul comun care d natere unei poziii de inegalitate juridic a prilor ntr-un raport juridic, se numete drept administrativ.

Cnd ne referim la administraia public evident avem n vedere Statul cu puterile sale, cu atributele suveranitii exclusive.

Exercitnd puterea executiv, administraia public trebuie s beneficieze de puterea de a impune un anumit comportament n primul rnd particularilor, cei administrai, dar nu numai. Avem n vedere i faptul c n practica tuturor statelor democratice sau nedemocratice, structurile, organizaiile prin care se realizeaz n concret sarcinile administraiei nu pot funciona disparat ci pe de o parte fiecare i ndeplinete propria competen ce i-a fost atribuit, iar pe de alt parte, ntr-o msur mai mare ori mai restrns, aciunile fiecreia depind de aciunile altei structuri sau contribuie la realizarea de ctre o alt structur a competenei acesteia din urm. Mai mult, dreptul administrativ ca ramur a dreptului public, are elemente comune, se interfereaz cu alte ramuri ale dreptului.

De altfel, n majoritatea cursurilor de drept se obinuiete s se fac o corelare dintre ramura de drept ce face obiectul cursului respectiv i celelalte ramuri de drept pure, c dreptul este unitar, iar aceast unitate este constituit dintr-o diversitate de reglementri, de norme juridice care reglementeaz relaii i manifestri sociale.

2. Dreptul aplicabil administraiei n alte state

Fiecare stat are un anumit specific n ceea ce privete reglementarea relaiilor din sfera administraiei publice. Un rol important n acest specific l are i sistemul de drept consacrat de care este strns legat un stat sau altul. Astfel, n lume sunt recunoscute mai multe mari sisteme de drept precum: dreptul anglo-saxon, dreptul romano-germanic, dreptul musulman.

a) Sistemul de drept anglo-saxon. Specific acestui sistem este faptul c dreptul aplicabil administraiei este dreptul comun (common law), iar litigiile administrative sunt date spre soluionare n competena instanelor judiciare de drept comun, neexistnd instane speciale de contencios administrativ. Cu toate acestea, la nceputul secolului XX s-au creat i jurisdicii administrative particulare. Astfel de jurisdicii administrative exist i n prezent ntr-un numr destul de mare, peste 2000 pe diferite domenii cum ar fi: asigurri sociale, litigii de munc etc., ale cror decizii sunt supuse unui control judiciar public, difereniat. Astfel de jurisdicii particulare ar putea fi comparate cu un anumit tip de arbitraj instituionalizat. Cel puin n Anglia, problema dreptului administrativ, ca ramur de drept este discutabil, dei studiul administraiei sau al dreptului aplicabil administraiei se realizeaz prin norme comune sub denumirea Constitutional and Administrative Law, unde aspecte legate de administraia public, privind guvernmntul local, corporaiile publice, legislaia delegat, jurisdicia administrativ i controlul judiciar asupra administraiei publice. Nu trebuie s surprind aceast situaie special din dreptul englez ct timp Regatul Unit este aproape solitar ntre statele lumii, fr o Constituie scris.

b) Dreptul administrativ american. Dei ntre legislaia american i cea englez exist multe asemnri, n condiiile n care SUA are una din cele mai vechi constituii din lume, totui n doctrina american se apreciaz c exist un drept administrativ ca tiin i ramur a dreptului public, cruia i se aplic un regim juridic derogativ dreptului comun. Noiunea central a dreptului administrativ american este aceea de agency, care desemneaz un organ administrativ n general, organ ce poate fi denumit comisie, departament, autoritate, birou, funcionar, administrator, corporaie, divizie. Denumirea acestei structuri este aleatorie de cele mai multe ori, neexistnd reguli juridice care s impun o anumit formulare condiionat.

Exist agenii de reglementare, agenii de executare sau de jurisdicie. Conflictele de competena uneia dintre agenii se soluioneaz de regul pe cale administrativ putndu-se ajunge i la Curtea de Justiie n cele din urm.

n ceea ce privete controlul asupra ageniilor direct de ctre Curile de Justiie acesta are caracter limitat la verificarea conformitii activitii ageniei cu statutul de reglementare, cu legea, dac activitile ageniei se regsesc printre atribuiile autorizate prin statut, dac aciunile au fost corecte adic conforme cu legea i practica n domeniu, i alte aspecte.

Dei practicile administrative nord-americane se aseamn n multe privine cu cele britanice, de unde-i au sorgintea, totui spiritul pragmatic este mpletit cu legalitatea i formalismul astfel c n SUA exist un veritabil drept administrativ, nu numai pentru administraia activ ci i pentru cea contencioas (jurisdicional).

c) Dreptul administrativ n Frana. Din punctul de vedere al dreptului public i n particular al dreptului administrativ, Frana se situeaz, de departe pe prima poziie. Mai nti pentru c dup Revoluia de la 1789 cnd a abolit regimul poliienesc absolut, a dat natere unui drept exorbitant, aplicabil administraiei publice. n al doilea rnd pentru c, n principiu, dreptul modern s-a inspirat sau a fost preluat dup Codurile franceze. Revoluia francez a creat premisele separaiei puterilor, ceea ce a condus, din perspectiva obiectului nostru de abordare, la o conturare deplin a ramurii dreptului administrativ. Administraia se desfoar dup reguli de drept speciale, potrivit crora administraia dispune i impune un anumit comportament, iar particularii sunt obligai s se supun acestor dispoziii, crendu-se prin astfel de norme juridice veritabile raporturi juridice de subordonare. De asemenea, existena Consiliului de Stat care acioneaz ca o Curte de prim i de ultim instan. Exist i situaii cnd Consiliul de Stat acioneaz ca instan de apel soluionnd contestaiile introduse mpotriva deciziilor pronunate de Curile de Apel.

n Frana, la temelia funcionrii administraiei i a existenei dreptului administrativ ca ramur de drept stau normele constituionale. La majoritatea autorilor francezi vom gsi n cursurile sau studiile despre administraie capitole rezervate cercetrii constituionalitii dreptului administrativ. Preocuparea deosebit a puterii politice pentru buna funcionare a administraiei publice o regsim i n constituirea unui executiv puternic, cu o poziie decizional deosebit n care se mpletete natura eligibil a Preedintelui ales prin sufragiu universal, i guvernul condus de primul-ministru; dar Preedintele are o putere preeminent asupra Guvernului. Guvernul are o serie de competene putnd emite ordonane ce tind spre o reglementare primar a relaiilor sociale.

ntreaga activitate a autoritilor administrative este supus controlului judiciar prin Tribunale administrative, iar Consiliul de Stat are i competena de a verifica legalitatea ordonanelor emise de Guvern.

Constituionalitatea legilor adoptate de Parlament revine n competena Consiliului Constituional.

d) n Germania, stat federal i democratic, organizarea administraiei are baza legal att n Constituia federal din 23 mai 1949, ct i n alte legi adoptate pe baza Constituiei. Fiind stat federal este necesar o corelare ntre organizarea administrativ a landurilor cu cea federal, landurile germane avnd puteri mai reduse n comparaie cu statele federate din SUA.

Exist un drept administrativ german, puternic, bine conturat, exist Curi administrative ale landurilor i curi locale, dar i o Curte Administrativ Federal.

e) n Italia. Organizarea administraiei are un temei constituional, legal, Guvernul este mputernicit s adopte decrete-legi i legi delegate. Parlamentul, atunci cnd reglementeaz prin lege, a dobndit practica de a face reglementri n detaliu, ceea ce conduce la o interferen permanent a legislativului cu executivul, scznd ntr-o oarecare msur atribuiile executivului central. Cum Republica Italian este organizat administrativ pe regiuni, acestea au primit n ultimul timp puteri delegate de a adopta propriile legi pentru ceea ce este specific zonei (regiunii) din dorina unei descentralizri reale i a eficientizrii aciunii administrative. Nu trebuie omis faptul c actuala form i structur a Italiei s-a constituit prin unirea micilor state republici sau provincii caracterizate prin specificiti pronunat difereniate, iar procesul de descentralizare are ca scop principal meninerea unitii republicii ntr-o diversitate normal, tradiional i necesar n acelai timp.

Existena unei reglementri fundamentale i subsecvente privitoare la organizarea i funcionarea autoritilor administraiei a condus la crearea unui drept administrativ ca ramur a dreptului public i ca tiin juridic.

Situaii similare ntlnim i n celelalte state ale Uniunii Europene, cu privire la organizarea i funcionarea autoritilor administrative, soluionarea litigiilor nscute ntre administraie i cei administrai sau controlul asupra activitii acestor autoriti administrative. De asemenea, n multe state comunitare ntlnim instituia Avocatul Poporului (Ombustman) cu o competen de control informal asupra activitii administraiei, de recomandare i nu de decizie.

Se observ n principiu existena unui drept derogator de la dreptul comun, care se aplic administraiei publice, fapt corect, pentru c orice activitate statal este generat i nsoit de existena puterii publice necesare. Altfel, statul nu i-ar mai putea aduce la ndeplinire misiunea ncredinat de societate.

Seciunea 2. Dreptul administrativ romn

1. Evoluia reglementrilor juridice aplicabile administraiei publice romne

Apariia statului a generat apariia formei executive de manifestare a acestuia, administraia statului, care a evoluat sau involuat odat cu statul, cu condiiile istorice, politice sau economice, regimul politic sau alte elemente ori factori determinani.

Cum dreptul n forma scris modern a aprut mult mai trziu dup apariia statului se nelege c mai nti el s-a manifestat sub forma cutumelor agreate de stat n anumite limite. Aceste cutume dup cum se afirm n literatura de specialitate priveau att relaiile private ct i pe cele publice, ele avnd inciden direct asupra organizrii diferitelor structuri de putere, a organizrii administrative, obligaii fiscale, militare, edilitare etc.

Se vorbete chiar de existena unui veritabil drept administrativ nc din perioada istoric a Daciei romane, datorat n bun parte dreptului roman impus de Imperiu care a constituit n cele din urm, un puternic factor de unificare a provinciei cucerite pe care a inclus-o, sub raport social, economic, financiar i administrativ-politic, n marea familie roman.

Dar odat cu retragerea roman (271 d.Ch.) organizarea administraiei locale n provinciile romneti a continuat s existe sub forme diferite dect cele din perioada ocupaiei romane, putnd vorbi chiar de naterea unui adevrat drept romnesc pentru fiecare provincie (stat) romneasc. Secolul XIX va aduce clarificri i evoluii substaniale cu privire la administraia public i dreptul aplicabil acesteia mai ales ncepnd cu Regulamentele Organice.

Rolul Regulamentelor Organice n apariia i dezvoltarea dreptului administrativ romn. Asupra semnificaiei i impactului produs de Regulamentele organice printre primii autori romni semnalm pe prof. Anibal Teodorescu, care n studiul Noiuni de drept administrativ, partea I, Bucureti, 1912, Tipografia Eminescu arat c Regulamentele organice, au constituit principalul izvor al dreptului administrativ din rile Romne, ele rmnnd n vigoare pn la adoptarea primei Constituii moderne, la 1866. De altfel, au existat voci autorizate n secolul XIX care au considerat Regulamentele organice ca reprezentnd i prima Constituie scris a Principatelor romne (Constantin G. Disescu). Cu toate aceste puncte de vedere dualiste apreciem c teza potrivit creia Regulamentul Organic a constituit un act complex, politic i administrativ... este cea mai corect. De altfel, un stat care nu are suveranitate deplin, nu poate avea nici o constituie veritabil, n accepiunea modern.

Dar Regulamentele au constituit nceputul unei transformri fundamentale din societatea romn, ele au creat bazele unui adevrat Guvern n sensul modern al termenului. Dreptul administrativ a dobndit o autonomie sporit n rndul ramurilor de drept. Ulterior Regulamentelor organice, dar nainte de adoptarea Constituiei de la 1866, au fost adoptate o serie de acte normative foarte importante printre care Legea de nfiinare a Consiliului de Stat din 1864, legile de organizare a comunelor i judeelor i alte legi foarte importante. Ct privete aspectele doctrinare romneti este de remarcat faptul c doctrina avut o contribuie deosebit la dezvoltarea dreptului administrativ. Constantin G. Disescu este primul autor de prestigiu, care a redactat un curs de drept administrativ, n care se oprete asupra organizrii administrative a rii i ncearc s contureze principiile ce guverneaz dreptul administrativ romn. ns principiile generale ale dreptului administrativ romn sunt formulate de prof. Paul Negulescu. n acelai sens s-au situat Anibal Teodorescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul.

2. Obiectul i definiia dreptului administrativ.

Obiectul dreptului administrativ

Administraia public se prezint ca un fenomen complex a crui nelegere i realizare presupune implicarea mai multor tiine. Dintre tiinele sociale cele mai apropiate de administraie amintim tiina administraiei, care analizeaz administraia sub aspectele ei nejuridice i dreptul administrativ ce are n vedere aspectele juridice. Cu toate aceste specificiti ale celor dou tiine invocate, n doctrin s-a artat c i dreptul constituional reglementeaz relaii ce aparin domeniului administraiei publice. Mai ales acum cnd disciplina de drept constituional cuprinde pe lng problematica consacrat dreptului constituional tradiional i instituiile politice. Aceste instituii politice precum: eful statului, Guvernul, Curtea Constituional, Avocatul Poporului i altele formeaz obiect al cercetrii i prezentrii n cadrul disciplinei de drept administrativ. De altfel, dreptul constituional este o ramur de drept cluzitoare n sensul c normele sale sunt aplicabile i au prioritate fa de toate celelalte norme juridice. ntreaga reglementare normativ din stat trebuie s in seama de coninutul normelor constituionale.

n general se vorbete de administraie public cnd se au n vedere activiti i organe consacrate ca aparinnd Guvernului sau administraiei teritoriale locale. Dar n afara acestora exist activiti administrative prestate sau realizate i de alte organe ale statului n afara celor amintite anterior. Aceast situaie ne oblig ca atunci cnd vrem s stabilim care este obiectul tiinei i al ramurii de drept administrativ s avem n vedere toate aceste realiti sociale i juridice. Totodat trebuie inut seama i de evoluia reglementrilor n plan european i mondial.

Cnd ne referim la obiectul dreptului administrativ mai trebuie avut n vedere c odat cu creterea sarcinilor administraiei publice, multe din aceste sarcini sunt date n executare privat, sunt concesionate, situaie n care se aplic un regim juridic mixt public-privat. De aceea, aa cum s-a artat i n doctrina romneasc recent, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ n raport cu administraia public este necesar s delimitm cele dou mari situaii:

reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i,

reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu ramuri ale dreptului privat. n cadrul acestor dou mari categorii de relaii sociale care se regsesc n mediul administraiei pot fi identificate urmtoarele tipuri de raporturi, dup natura normelor juridice care le reglementeaz: raporturi reglementate de dreptul administrativ n conexiune cu dreptul constituional, situaie n care primordialitatea sau dreptul comun l reprezint dreptul constituional. Astfel de raporturi regsim la toate celelalte ramuri ale dreptului fiindc normele juridice de ramur sunt subsecvente normelor constituionale;

raporturi juridice reglementate de dreptul administrativ, dar, ca drept comun i nu ca n cazul de mai sus, unde dreptul comun era dreptul constituional. n aceast categorie de raporturi juridice pot fi exemplificate raporturile de drept financiar, drept fiscal, drept bancar sau dreptul securitii sociale, acesta din urm avnd ascenden i n dreptul muncii, dar mai aproape fiind de dreptul administrativ;

raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului public exemplificndu-se ramura dreptul internaional public.

Discuiile care se poart asupra dublei naturi juridice a unor raporturi juridice din prima categorie sunt justificate doar n parte, deoarece dreptul constituional, este i va rmne permanent dreptul fundamental al sistemului de drept i ca atare baza reglementrilor de detaliu o vom regsi tocmai n normele juridice de drept administrativ elaborate cu respectarea regimului constituional existent.

Pentru a ntri cele de mai nainte vom face urmtoarea remarc: n Codul civil romn sunt multe dispoziii ce fac trimiteri la regulile cutumiare, obiceiul locului. Pentru ca aceste dispoziii s-i gseasc aplicabilitate n continuare era necesar ca n legea fundamental, constituia s se fac referire la aceste reglementri pentru ca s nu se ajung la declararea ca neconstituionale a dispoziiilor din Codul civil. Situaia a fost clarificat prin art. 44 alin. 6 din Constituie potrivit cruia: dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legi sau obiceiului, revin proprietarului.

Dreptul administrativ ca i administraia public se bucur de o atenie sporit n ceea ce privete sfera reglementrilor i incidena acestora n alte ramuri ale dreptului, precum dreptul penal. Se vorbete, spre exemplu, despre o poliie judiciar i una administrativ. Nu de puine ori aceeai persoan, agent al puterii publice, ofier de poliie este pus n situaia de a avea o dubl calitate i de a aciona aproape concomitent ca agent al puterii administrative preventiv i ca agent al puterii judiciare post factum, dup ce a fost nclcat dispoziia legal.

Raporturile sociale din sfera administraiei publice, reglementate de dreptul administrativ mpreun cu unele ramuri ale dreptului privat. n sfera administraiei publice nu iau natere numai raporturi juridice care se supun normelor imperative ale dreptului administrativ ci i altor categorii de raporturi juridice. Spre exemplu, administraia public ncheie contracte de munc cu unele persoane ce nu fac parte, potrivit legii, din categoria funcionarilor publici. De asemenea, poate ncheia contracte civile de colaborare sau pentru prestri de serviciu de mic anvergur unde nu este obligatoriu ncheierea unui contract administrativ. Dar i contractele administrative nu se supun exclusiv regulilor de drept administrativ ci i acelora de drept privat. Spre exemplu, exist reglementri conform crora repartizarea unei locuine din fondul de stat se face doar de autoritile administraiei publice, iar pe baza repartiiei care este un act administrativ, se ncheie contractul de nchiriere, iar mai apoi, posibil i de vnzare-cumprare, acesta din urm fiind supus eminamente dreptului privat. Dar pentru a se putea ajunge aici se cere mai nti aplicarea normelor de drept administrativ, n spe emiterea repartiiei.

Raporturi sociale nscute n cadrul activitii unor autoriti publice ce exced sistemului organelor administraiei publice.

n literatura de specialitate mai veche sau cea recent se face deseori vorbire despre existena unor raporturi sociale supuse regimului administrativ, dar n care nu gsim nici una dintre autoritile sau instituiile publice administrative consacrate. Dei faptul se teoretizeaz prea mult, negsindu-se un exemplu concludent, vor ncerca s artm c astfel de raporturi pot aprea. n anul 2002 au fost acreditate pentru prima dat dup 1990 mai multe universiti particulare. Urmare acestui fapt, diplomele ce vor fi emise absolvenilor, liceniailor acestor universiti, reprezint acte administrative ca i n cazul diplomelor emise de o Universitate public. Avnd aceeai valoare juridic cele dou tipuri de diplome, nu pot fi supuse unor regimuri administrative diferite. Ceea ce presupune c refuzul unei universiti private acreditate de a elibera diploma ce atest calificarea superioar obinut de o persoan dup absolvire, inclusiv a examenului de licen, va face obiectul unui litigiu de contencios administrativ, nedifereniat. Aceasta nseamn, pornind de la titlul de mai sus c suntem n prezena unor raporturi atipice, nscute n legtur cu activitatea unui stabiliment de utilitate public, recunoscut de stat.

3. Definiia dreptului administrativ

Domeniile de participare a administraiei publice n cadrul societii fac dificil elaborarea unei definiii concise a dreptului administrativ. Ca orice ramur a dreptului i dreptul administrativ este constituit dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz relaii sociale. Cum dreptul administrativ reprezint dreptul aplicabil administraiei, iar administraia public ncorporeaz cea mai mare parte dintre activitile organizate de stat, cu rolul esenial de executare a legii nu este greu de neles c n obiectul de reglementare al dreptului administrativ vom regsi mai multe categorii de relaii sociale despre care, dealtfel am amintit. Aceste relaii sociale, pot fi sistematizate astfel: relaii ce in de implementarea legii adic de executare a legilor, fcnd obiectul a ceea ce se cheam poliia administrativ i activiti de prestare-realizare care revin activitilor serviciilor publice. Aceste dou mari categorii de relaii nu sunt ns exhaustive, pentru c fenomenul administrativ este foarte dinamic n timp i spaiu, altfel spus, se modific n coninutul su i are o intensitate inconstant n timp; spre exemplu, realizarea unor intervenii urgente n caz de calamiti naturale, n condiiile n care aceste calamiti nu sunt permanente, din fericire. Dreptul administrativ, normele sale de reglementare acioneaz difereniat i n timp, n funcie de cerine, de prioriti etc. Exist i a treia categorie de relaii sociale ce in de incidena dreptului administrativ, respectiv aceea de soluionare a litigiilor dintre autoritile publice cu activitate administrativ-executiv i cei administrai sau alte structuri de putere care intr sub incidena normelor de contencios administrativ i a normelor incidente acestora, cum ar fi normele ce in de recursul administrativ sau acelea care se refer la jurisdiciile administrative.

Dreptul romn este un drept unitar, nsuire ce rezult din unicitatea sursei sale de creaie i se prezint ntr-o diversitate de reglementri, pe domenii separate ale vieii societii, pe ramuri.

Dac avem n vedere cele dou mari diviziuni ale dreptului, dreptul public i dreptul privat, vom nelege mai repede de ce dreptul administrativ este inclus n diviziunea dreptului public, ca ramur de drept. Instituiile juridice nu sunt toate de aceeai natur, ele se difereniaz prin natura relaiilor sociale pe care le reglementeaz, prin scopul urmrit de Stat, prin mijloacele care le sunt puse la dispoziie. Natura interesului reglementat de fiecare instituie juridic (privit ca ansamblu de norme juridice ce au ca obiect de reglementare relaii sociale omogene sau sensibil asemntoare, n cadrul unei ramuri a dreptului) are o mare importan i valoare n ceea ce privete limitele unei ramuri sau alteia a dreptului sau apartenena la dreptul public ori la dreptul privat.

Caracteristica general a normelor de drept const n aceea c statul prin elaborarea acestor norme urmrete s reglementeze interese publice generale, s instituie o ordine juridic n societate. Chiar i acele norme ce reglementeaz relaiile sociale exclusiv dintre particulari, n realitate tot interese generale reglementeaz fiindc ordinea juridic instituit la un moment dat este ordinea fireasc cerut de societate, de interesele membrilor acesteia privii mai nti ca parte component a societii i mai apoi ca indivizi separai.

Dreptul administrativ reglementeaz activitatea unei puteri a statului, puterea executiv sau administrativ. Constituia este cea care reglementeaz modul de organizare a puterilor n Stat. Prin comparaie cu celelalte dou puteri ale statului, administraia se prezint ca fiind cea mai dinamic. Normele juridice care se aplic administraiei sunt supuse unui proces continuu de adaptare la cerinele vieii sociale, a interesului public. Chiar i atunci cnd legea rmne neschimbat, actele administrative pot avea, n timp, un coninut difereniat, n concordan cu cerinele sociale, n dinamica acestora. De altfel, modificarea prea des a legilor face s scad i responsabilitatea factorilor de decizie, dar i a celor administrai. Normele de drept administrativ trebuie s fie ct mai generale, suple i clare pentru a da posibilitate autoritilor publice s-i adapteze i nuaneze deciziile potrivit cerinelor concrete ale situaiei.

Dreptul administrativ ca drept aplicabil autoritilor i instituiilor administrative cuprinde n ansamblul normelor juridice privitoare la constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor publice. Normele de drept administrativ confer administraiei publice puteri, prerogative exorbitante pe care nu le regsim n coninutul normelor de drept privat, care reglementeaz relaiile sociale ntre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative, raporturi de subordonare, de inegalitate a subiectelor de drept, fiindc dreptul administrativ mputernicete autoritile i instituiile publice administrative s acioneze n regim de putere public, normele de drept administrativ avnd, prin excelen, un caracter imperativ.

innd seama de cele prezentate pn acum, vom spune c, dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei publice, poate fi definit ca ramur a dreptului public constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor administraiei publice i a altor autoriti publice sau de interes public, n regim de putere public, responsabilitatea administraiei n relaiile sale cu mediul social i politic extern precum i statutul funcionarilor publici.

Ca ramur a dreptului public, dreptul administrativ se intersecteaz cu aproape toate celelalte ramuri ale dreptului romn, fiecare participnd la instituirea ordinii juridice generale n stat.

4. Trsturile dreptului administrativ romn

Din cele enunate anterior i din definiia la care ne-am oprit pot fi evideniate mai multe trsturi specifice acestei ramuri de drept:

a) dreptul administrativ aparine dreptului public romn ceea ce presupune c normele juridice ce-l compun au un caracter imperativ, fr ca prin aceasta s se neleag c autoritile i instituiile publice, cu respectarea competenelor atribuite nu au posibilitatea de apreciere asupra modurilor de aciune, a momentului i intensitii aciunii etc., fapt care n doctrin se cheam putere discreionar;

b) normele juridice care constituie dreptul administrativ reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor administrative, competena acestora, responsabilitatea i situaia juridic a personalului din administraia public;

c) normele de drept administrativ sunt prin excelen norme imperative constituind un regim juridic derogator dreptului comun, un regim de putere public, de supraordonare a subiectelor de drept n orice raport juridic deasupra situndu-se mereu o autoritate administrativ sau atunci cnd raportul de drept administrativ ia natere ntre dou structuri administrative deasupra, supraordonat, fiind subiectul care se afl pe o treapt superioar n ierarhia autoritilor i instituiilor administrative;

d) ca ramur de drept, dreptul administrativ s-a constituit n adevratul sens al expresiei de ramur de drept abia n secolul 19.

Pornind de la trsturile prezentate trebuie s facem precizarea c administraia public nu acioneaz doar n regim de putere public, c ntreaga sa activitate s-ar poziiona exclusiv sub incidena unor norme juridice cu caracter imperativ. Evident, toate normele juridice au caracter obligatoriu, dar caracterul imperativ al normelor ce formeaz dreptul administrativ pornete de la atributele de putere public pe care le exercit administraia. Administraia public, indiferent c este vorba de aceea central, guvernamental ori autonom sau de administraia local, prin natura situaiei trebuie s ncheie i acte juridice supuse regimului de drept privat contracte de munc, contracte de prestri de servicii, contracte civile pentru achiziionarea de bunuri care nu intr sub incidena legislaiei privind achiziiile publice, nchirieri de bunuri din domeniul privat al statului, judeelor, oraelor sau comunelor etc.

Rezult c normele juridice aplicabile administraiei publice nu sunt exclusiv norme de drept administrativ, adic de drept public ci, exista i norme aplicabile sau aparinnd altor ramuri de drept (civil, muncii, comercial etc.).

5. Evoluia dreptului administrativ romn

Dup cum am mai precizat, coala de drept administrativ romn, s-a constituit n secolul 19 ca o cerin obiectiv la naterea unei adevrate ramuri a dreptului administrativ i cu precdere pe baza Regulamentelor organice.

n cadrul reformelor fundamentale iniiate i promovate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza se remarc i dreptul administrativ ca ramur nou a dreptului dar i ca tiin. Astfel, se introduc cursuri de drept administrativ n nvmntul preuniversitar i n cel superior sau, n cadrul cursurilor de drept public capitole distincte sunt afectate noiunilor de drept administrativ. Primele lucrri de drept administrativ au fost: Dreptul administrativ romn, autor Grigorie C. Alexandrescu Urechia, Iai, 1875; Elemente de drept administrativ, Bucureti, 1881, autor Cristodul I. Suliatis; Dreptul administrativ romn, Bucureti, 1891, autor Constantin G. Disescu. Dup 1900 sunt elaborate nenumrate lucrri valoroase, din care amintim: Aurel Onciul, Drept administrativ romn, Viena, 1900; Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, 1904, 1906 (ediia a II-a), 1925 (ediia a III-a) i 1934 (ediia a IV-a); Anibal Teodorescu, Noiuni de drept administrativ, 1912; Victor Onior, Drept administrativ romn, 1923 (ediia I), 1930 (ediia a II-a); Marin Vraru, Manual de drept administrativ, Chiinu, 1929, vol. I i 1935, vol. II; Enst Diti Terangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. La acetia se adaug alte nume de referin ale tiinei juridice romneti, precum Jean Vermeulen, Constantin C. Rarincescu i alii.

Referindu-se la importana doctrinei juridice n general, prof. Paul Negulescu, citindu-i pe autori strini de prestigiu arta c doctrina joac un mare rol n viaa societii, aproape acelai rol ca i opiniunea public n politic. Ea d o orientare att judectorului ct i legislatorului. Ca ramur a dreptului i ca tiin juridic dreptul administrativ romn a cunoscut o perioad de decdere dup anul 1948 cnd au fost abrogate multe dintre normele juridice existente pn atunci, s-a desfiinat contenciosul administrativ iar funcionarii publici au devenit simpli salariai, desfiinndu-se raportul de funcie n favoarea raportului tipic de munc, nscut pe baza contractului de munc.

Seciunea 3. Izvoarele i normele de drept administrativ

1. Noiunea de izvor al dreptului administrativ

Att n teoria general a dreptului, ct i n cadrul fiecrei ramuri a dreptului, atunci cnd se analizeaz izvoarele dreptului sunt avute n vedere dou categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale i izvoarele formale.

Alte ori clasificarea izvoarelor dreptului se face n funcie de capacitatea recunoscut oficial unei surse a izvorului de drept concret de a putea elabora (construi) reguli de conduit.

n ceea ce ne privete apreciem c ambele opiuni de clasificare de mai nainte sunt corecte, dar cu unele precizri: dreptul nu parte exista fr izvoarele materiale, reale care-l provoac i-l determin pe legiuitor s formuleze normele de conduit, pe de o parte. Izvoarele scrise sunt realiti formale ce conin norme de conduit instituite de ctre stat i reprezint forma de manifestare a puterii de stat, iar izvoarele nescrise au rol determinant n conduita oamenilor, pe de alt parte.

a) Izvoarele materiale denumite i izvoare reale, acestea reprezint acele condiii materiale ale societii la un moment dat care stau la baza opiunii statului n ceea ce privete crearea dreptului. Ele sunt punct de pornire i de analiz de care se folosete Statul nainte de a transforma aceste realiti sociale n drept.

Sunt considerate izvoare reale ale dreptului: factorul demografic, factorul social-politic, economic, uman, contiina juridic a societii, tradiia etc.

Referindu-ne la dreptul administrativ trebuie avute n vedere aceleai reguli, cerine sau realiti cum ar fi cadrul constituional existent, regimul politic, forma de guvernmnt ntr-o msur mai restrns factorii externi.

b) Izvoarele formale, dreptul n sine, sunt constituite dintr-o serie de norme juridice i alte forme recunoscute de lege sau de practica social. Dac asupra izvoarelor materiale, aspectele de detaliu intereseaz mai puin fiindc ele sunt cunoscute de toi n privina izvoarelor formale problema impune anumite nuanri n practic sunt recunoscute trei categorii de izvoare formale: izvoarele scrise, normele juridice elaborate i adoptate de stat; izvoare cutumiare, (nescrise); doctrina i jurisprudena. Referindu-ne la aceste trei categorii de izvoare formale, chiar dac nu toate sunt i scrise, cum este cazul cutumei, este de semnalat c aproape fr nici o deosebire ele pot fi ntlnite n toate ramurile dreptului nu numai n dreptul administrativ. De altfel, la un moment dat am fcut referire la art. 44 alin. 7 din Constituia Romniei care face trimitere, ntr-un context, adevrat ce ar ine exclusiv de dreptul privat, la obiceiul locului. Chiar i de aceast realitate nu putem face abstracie c, n activitatea de redactare a tezelor i a proiectului actualei Constituii a Romniei au fost avute n vedere i anumite practici constituionale consacrate la noi sau n alte ri. Cu att mai mult n dreptul administrativ cutuma reprezint un adevrat izvor de drept, mai ales c autoritile publice locale funcioneaz ntr-un regim administrativ descentralizat, de autonomie, iar legea general de organizare a administraiei nu poate cuprinde n detaliu comportamentul autoritilor locale astfel c acestea sunt puse n situaia de a se manifesta n anumite situaii n funcie de realitile i de tradiiile locale, fr a depi n acest fel cadrul juridic permisiv.

n concluzie, normele cutumiare reprezint un izvor de drept administrativ, uneori aceste cutume avndu-i izvorul din jurisprudensau n doctrin. Nu rareori o lucrare tiinific bine fundamentat n care dispoziii legale sau nevoi sociale sunt interpretate corect, determin autoritile administrative ca n activitatea lor s ia n calcul aceste aspecte elaborate, care n timp vor deveni adevrate norme nescrise dar respe