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Prólogo
CAPITUlo I: El PUNTo DE PArTIDA
1.1 El Piloto en Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Apurímac
1.2 las Metas propuestas de la Política Social
CAPITUlo II: NUESTrA APUESTA Por loS QUE MENoS TIENEN
2.1 El reto de Mejorar el gasto Social
2.2 Trabajando por mejorar los servicios públicos en zonas rurales
CAPITUlo III: lA TrANSFErENCIA MoNETArIA CoNDICIoNADA PArA lUCHAr CoNTrA lA PoBrEZA
3.1 El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNToS
3.2 Articulación con otros actores
CAPITUlo IV:ENTrE lA DEMANDA Y lA oPorTUNIDAD: CoNoCIENDo A loS HogArES BENEFICIArIoS
4.1 Población objetivo y área de intervención
4.2 Criterios de selección de la población objetivo, población atendida y la proyectada
CAPITUlo V: DE lA CoNDICIoNAlIDAD A lA CorrESPoNSABIlIDAD
5.1 Proceso operativos del Programa
5.2 Proceso de gestión del Programa
CAPITUlo VI: lAS lECCIoNES APrENDIDAS: loS DESAFÍoS EN lA MEJorA DEl ProgrAMA
6.1 Cambios para mejorar la gestión Institucional
6.2 Una mirada desde afuera: El Acompañamiento de otros actores
6.3 Principales resultados
EPIlogo: lA AgENDA, AFIANZAr loS AVANCES
ANEXoS
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CoNTENIDo
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“Por eso constatando las cifras de pobreza y miseria,
las condiciones de los servicios de Salud y Educación
y el aumento de la injusticia social. Proclamamos
ahora que en el Perú ha llegado la hora del pueblo,
que es la hora de los 13 millones de pobres que no
tienen nada, y repitiendo el Evangelio, decimos que
ellos, que son los últimos, serán los primeros”.
Discurso Presidencial, 28 de julio 2006
Dr. Alan García Pérez
Presidente de la república
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A través de estos años, el Programa JUNToS ha promovido cambios significativos en la forma como los peruanos abordamos los temas de pobreza e inequidad social; por un lado, en los hogares y comunidades que se involucran en una dinámica de mejora en sus ingresos familiares que va cambiando roles y visión de futuro de sus mujeres y niños. Así como en el propio Estado que mejora sus enfoques y herramientas para hacer efectiva su propuesta de política social.
Fortalecer el capital social requiere de la participación de múltiples actores: la población, las autoridades comunales y locales, la sociedad civil y los diferentes prestadores de servicios públicos como lo vemos en más de 28,000 centros poblados donde el Programa atiende a más de 470 mil hogares y que requieren los servicios de salud en 2,943 centros de salud y 19,848 instituciones educativas en 646 distritos de 14 regiones del país.
requiere, además, de un estrecho vínculo entre la voluntad política, la innovación de los técnicos y la participación de los actores sociales, por ello desde el 2008 cuando asumimos la Presidencia del Consejo Directivo del Programa JUNToS, buscamos entender la dinámica de su funcionamiento y los retos que implicaba mejorar la intervención del primer programa de transferencia monetaria condicionada que existe en el Perú, tarea que entusiastamente fue acompañada por otras organizaciones del Estado y de la cooperación internacional.
A seis años de su creación ¿Por qué JUNTOS es un programa exitoso de lucha contra la pobreza?
llegar a los pobres entre los pobres, significa llegar a las zonas rurales y enfrentar la exclusión de miles de hogares peruanos concretizando los principios de equidad y justicia social de la política social implementada por el actual gobierno, tomando como base el enfoque de desarrollo humano para favorecer el capital social y promover el desarrollo integral de las niñas y niños de nuestras zonas rurales. JUNToS se constituye de esta manera, en el eje de la lucha contra la pobreza.
las Metas que se establecieron a inicio de este gobierno fueron ambiciosas, disminuir de 44.5% a 30% el nivel de pobreza y reducir en 10 puntos porcentuales la desnutrición crónica infantil, eran cifras que se escucharon inverosímiles para un país con varias décadas sin que se movieran los indicadores económicos y sociales que afectaban a miles de hogares peruanos. Hoy podemos decir que en el Perú del 2011 el nivel de pobreza llega al 31,3% y la desnutrición crónica infantil 17.9%, siendo el reto continuar con optimismo con la mejora de nuestros pueblos.
El compromiso con la población más vulnerable, se expresa, además en el incremento del presupuesto de los Programas Sociales Focalizados que ha pasado de 1.62% a 3.35% del PBI en los últimos cinco años
Prólogo
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y que buscó fortalecer la eficiencia de la intervención del Estado más allá de los cambios administrativos se han planteado tema como focalización, registro de los beneficiarios que se basan en el ejercicio pleno del derecho al nombre y a la ciudadanía por lo que se ha priorizado otorgar el Documento Nacional de Identidad a las mujeres, niñas y niños. En el caso de JUNToS hemos pasado de 2.5% (2006) a 89% (2011) de niños beneficiarios con DNI.
Es importante reconocer, que el cumplimiento de estas metas, nos enfrentó a un desafío particular: mejorar la intervención de los programas sociales desde una lógica de modernización del Estado y su descentralización, proceso que nos enfrentó al reto de construir modelos de intervención en base a la búsqueda de eficiencia y racionalidad.
Por otro lado, la diversidad geográfica, la distancia entre los centros poblados, así como la diversidad de idiomas y cultura hizo que desde el Programa busquemos la mejora continua de nuestros sistemas de gestión e información, como por ejemplo, el Sistema de la Evaluación de la oferta de servicios de Salud y Educación, aplicativo que utiliza la tecnología para mostrar información sobre los beneficiarios en relación a la disponibilidad de ofertas de servicios y programas sociales así como las brechas de atención. Identificando a los hogares y el acceso a los servicios que el Estado brinda a los sectores rurales; ésta es una herramienta potente para conocer la agenda de demandas de recursos e infraestructura social.
Una gran lección en la marcha de JUNToS es el compromiso de la población con el Programa, desde la importante participación de las instituciones que participan del Consejo Directivo, así como la
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labor de acompañamiento que realiza el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia CNST. reconocemos que el éxito del Programa radica en la participación activa de los ciudadanos con el cumplimiento de asistir a los servicios de salud y llevar a sus niños a la escuela, pero que además busca potenciar experiencias de emprendimiento local por ello la articulación con otros Programas, gobiernos regionales y locales; así como iniciativas privadas, para la generación de iniciativas productivas, se fundamenta en las potencialidades del territorio y el desarrollo de capacidades, fortaleciendo intereses y valores vinculados al progreso en las comunidades más pobres del Perú.
JUNToS a través del trabajo desarrollado en cada centro poblado está comprometido con la lucha contra la pobreza promoviendo experiencias de democracia y desarrollo local que se convierten en modelos de cambio social para las familias. Por ello, nuestro cuidado en el trabajo que realizan los gestores locales que son quienes han hecho posible pasar de 22,000 hogares a casi medio millón de hogares beneficiados y de los cuales depende que se cumplan con las expectativas que el país entero tiene respecto al Programa.
La Agenda Pendiente
En la actualidad diversos actores reconocen en JUNToS a un programa eficaz para luchar contra la pobreza, por ello siendo importante discutir las implicancias de su expansión, proponemos reflexionar sobre aquellos temas sensibles al funcionamiento del Programa.
Por un lado, fortalecer el compromiso de las instancias centrales, regionales y locales para la mejora de la oferta de los servicios de Salud-Nutrición y Educación, que permita al Programa aumentar las posibilidades de mejorar los impactos deseados en el desarrollo integral de los niños y jóvenes como la base del capital humano y que constituyen la población objetiva de JUNToS.
En segundo lugar, es importante desarrollar mejoras a los esquemas de transferencia monetaria actual que privilegia un pago único en base a 100 soles mensuales indistinto a las necesidades y característica de los hogares, estableciendo por ejemplo esquema de estímulo para privilegiar por ejemplo el acceso oportuno de los jóvenes a la educación secundaria, en especial de las niñas quienes tienen altos índices de deserción escolar en este nivel.
Finalmente, es necesario fortalecer la articulación de los diversos actores estatales y privados para establecer servicios complementarios que fortalezcan el emprendimiento de los y las beneficiarias, como una estrategia de salida del programa y garantizar que no vuelvan a caer en situación de pobreza.
Iván Hidalgo RomeroPresidente del Consejo Directivo
Programa de Apoyo Directo a los Más PobresJUNTOS.
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1.1 El Piloto en Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Apurímac
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - “JUNTOS”, fue creado el 7 de abril de 2005 mediante el Decreto Supremo N° 032–2005 de la Presidencia del Concejo de Ministros – PCM, ampliado posteriormente con el D.S. N° 062-2005-PCM. Este surgió como respuesta alternativa a la persistencia de la pobreza y la pobreza extrema en el país; como una estrategia de mayor efectividad en la lucha contra la pobreza, la erradicación de la desnutrición crónica infantil y la consiguiente promoción del capital humano.
Su misión, entregar incentivos monetarios a las familias que más necesitan, se orienta a promover junto al Sector Salud, prácticas saludables en la gestación e infancia y con el Sector Educación, la valoración del cuidado y la formación integral de sus hijos en la niñez y adolescencia.
El diseño del Programa JUNToS se sustentó en la revisión y el análisis de experiencias de programas de transferencias monetarias condicionadas en el ámbito latinoamericano. Así, el proceso de creación de JUNToS buscó evitar y compensar los errores y deficiencias observadas en experiencias similares, así como destacar y fomentar las fortalezas ya identificadas en casos previos.
Desde el inicio de sus operaciones en el mes de agosto 2005, JUNToS se puso en marcha como piloto, incluyendo a 70 distritos de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Apurímac, efectuándose el primer abono en el mes de septiembre a 815 beneficiarios del Distrito de Chuschi, Provincia de Cangallo, Ayacucho.
El piloto tenía por objetivo probar el modelo de operación inicialmente planteado, a fin de detectar los ajustes que fueran necesarios realizar tanto en el propio modelo como en los procesos, procedimientos y actividades, previamente definidos y aprobados por el Consejo Directivo1.
En esta etapa, las transferencias a los hogares representaron el 60% del presupuesto institucional y las transferencias a los sectores para apoyo a la oferta de servicios el 30% del mismo. los costos por los servicios del Banco de la Nación, pagos a los coordinadores nacionales y regionales, coordinadores administrativos, promotores y los gastos de equipamiento representaron 10% del presupuesto. Un costo relativamente bajo en fase de implementación, comparado a programas similares en la región de América latina.
En la etapa piloto se utilizaron como instrumentos de gestión la Estrategia de Implementación del Programa (sistema operativo), el Plan general de Acción 2005 y una Directiva Interna para la
1. El Consejo Directivo es la máxima autoridad Ejecutiva del Programa y está conformado por su Presidente, por los Ministros de Educación, de Salud, de la Mujer y Desarrollo Social y de Economía y Finanzas, y por un representante de las siguientes instituciones: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas - CoNFIEP; Confederación general de Trabajadores del Perú - CgTP; Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo – ANC, Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CoNADES y de Cáritas del Perú.
CAPITUlo IEl Punto de Partida
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implementación del proceso de promoción, validación de listas de hogares participantes y firma de convenios de participación, en ese sentido, se priorizaba la operatividad sin tener un marco estratégico de referencia, que oriente el desarrollo integrado en el mediano y largo plazo del Programa. Asimismo, en esta etapa piloto quedó pendiente la elaboración de una línea de Base, dificultando realizar la medición situacional de los beneficiarios y con ello sentar las bases metodológicas para la Evaluación de Impacto del Programa.
Con la finalidad de responder a la demanda de la población que se integraba a JUNToS, se realizó transferencias de recursos monetarios desde el Programa a los sectores de Salud, Educación y Mujer para ampliar la oferta de bienes y servicios, y reducir la brecha de acceso por un monto de S/. 40 millones2.
El proceso de Focalización geográfica era determinada por el Consejo Directivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas en base a indicadores de pobreza, desnutrición, necesidades básicas y violencia política, en tanto la focalización de hogares lo realizaba el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI a través de barridos censales, a solicitud del Programa.
Un aspecto negativo vinculado a la focalización de hogares, fue la perturbación social que generó rivalidad y conflictos de carácter local entre los beneficiarios y los no beneficiarios; debido a las mínimas diferencias entre una familia pobre y otra en zonas marcadas por la extrema pobreza, surgieron sentimientos de envidia y resentimiento hacia aquellos que accedieron al Programa.
En el año 2005 el proceso de pagos a los beneficiarios se realizaba manualmente a través de un sistema informático básico, donde se empieza a transferir previa verificación de las condicionalidades. la transferencia correspondía a S/ 100.00 nuevos soles mensuales por hogar que cumplía las condicionalidades.
A diciembre del 2005, el Programa benefició a 22,550 hogares, incrementando la atención en julio del 2006 a 110,235 hogares en 110 distritos de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Apurímac, a esta fecha el nivel de fondos transferidos se encontraba en 44’091,566.14 Nuevos Soles.
Un aspecto a ser resaltado es que desde inicios del Programa se vinculó la entrega del subsidio condicionado, con la posibilidad de que las familias, luego de un periodo prudencial, desarrollen proyectos productivos con miras a sus sostenibilidad.
Es importante mencionar que en esta etapa el acceso al Documento Nacional de Identidad (DNI), así como el acceso al Seguro Integral de Salud (SIS) era referencial para los beneficiarios. En ese contexto, los ejes y criterios sobre los que JUNToS se desarrolló en ese periodo fueron:
2. III Sesión del Consejo Directivo del 6 de septiembre del 2005.
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• Atender a familias en situación de extrema pobreza y en condiciones de exclusión social.• El hogar es la unidad beneficiaria no es un individuo aislado.• los hogares beneficiarios tienen que contar entre sus miembros, necesariamente, a niños menores
de 14 años o madres que estén en periodo de gestación.• la madre de familia es quien representa al hogar frente al Estado y en esa calidad es quien tiene,
prioritariamente, el derecho a cobrar el incentivo monetario.• JUNToS no tiene una naturaleza excluyente, sino carácter complementario y funcional respecto
de los demás programas que atienden temas sociales específicos (educación, nutrición, salud, etc.), coordina la participación de los beneficiarios en los componentes de dichos programas.
• El Programa tenía un sentido de temporalidad, la permanencia como hogar beneficiario con plenos derechos es por un máximo de cuatro años y como beneficiario con incentivos disminuidos progresivamente, por un máximo de cuatro años más.
• Para apoyar la implementación del Piloto, la Presidencia del Consejo de Ministros suscribe con el PNUD “el Proyecto Implementación en el marco del Programa PEr 02/035”, mediante el cual el PNUD administró los fondos de JUNToS por un año.
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1.2 Las Metas propuestas de la Política Social
i. Metas de la Política Social 2006- 2011
El ordenamiento de la Política Social del Estado, significó entre otros el planteamiento de los siguientes objetivos al año 2011:
• lograr la operación coordinada de los programas sociales e implementar su descentralización.• Cubrir las brechas de sub cobertura del gasto social prioritario en acceso a salud, educación
(alfabetización), y nutrición.• Combatir efectivamente la desnutrición crónica infantil a través de una estrategia integral.• reducir significativamente el analfabetismo.
Y alcanzar las siguientes metas en los principales Indicadores Sociales:
• reducir en 20 puntos porcentuales la pobreza rural.• reducir en por lo menos 10% la desnutrición crónica rural en niños menores de 5 años.• Elevar en 12,5% la cobertura rural de parto institucional.• Elevar en 20% la cobertura rural de agua potable.
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• Elevar en 10% la cobertura rural de servicios de desagüe.• Elevar en 20% la cobertura rural de educación inicial de niños menores 6 años.• reducir a la mitad el analfabetismo rural en adultos jóvenes• Aumentar en 20% el logro de comprensión de lectura en niños de 2do. grado en área rural.• Aumentar en 20% el logro de resolución de problemas de matemáticas en niños de 2do. grado en
área rural.
Establecidas las prioridades de la política social para el quinquenio, en base a los principios de inclusión, inversión social y derechos de la población en situación de pobreza, las metas del Programa JUNToS se vincularon a los objetivos y metas planteados por la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS)3 – PCM.
En esta perspectiva, el Programa JUNToS se planteó:
• Desarrollar progresivamente la expansión del Programa, a fin de lograr adecuadamente la ampliación del ámbito de 4 a 21 regiones, desarrollando a su vez el soporte técnico y operativo correspondiente.
• Posicionar el rol del Programa como herramienta de la política social nacional y a nivel Internacional.• Desarrollar y mejorar los procesos y flujos de información con el fin de obtener información
validada en calidad y oportunidad para la toma de decisiones. • Implementar un sistema de monitoreo y evaluación, que permita evaluar el desempeño de los
indicadores de proceso e impacto.• Desarrollar capacidades y competencias del personal a nivel regional y Central.• Proponer y/o coordinar la generación de normas técnicas que contengan estándares para el
dimensionamiento de los diferentes procesos que el Programa lleva a cabo.
ii. Metas del Programa JUNTOS al 2015
Establecidos los énfasis de la política social en la reducción de la pobreza y la lucha contra la desnutrición infantil, el Programa tomando en consideración la información proporcionada por el INEI; así como la normatividad que establece los criterios de elegibilidad de beneficiarios, definió sus objetivos estratégicos y metas.
El Plan Estratégico Institucional 2011-2015 ha estimado los hogares elegibles proyectando tres escenarios para el cumplimiento de las metas planteadas:
3. Plan de reforma de los Programa Sociales (D.S. N° 029-2007-PCM).
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• Escenario Nº 1: resultantes de la estimación de la subcobertura de hogares, en distritos donde interviene en Programa.
• Escenario Nº 2: comprende la expansión a distritos con más del 50% de pobreza, en los departamentos donde interviene el Programa.
• Escenario Nº 3: comprende la expansión del Programa a todos los distritos del país con más del 50% de pobreza, en los departamentos donde no interviene el Programa.
Cuadro N° 1Proyección de metas del Programa JUNTOS 2011 - 2015
DepartamentosNúmero total de hogares al cierre de cada periodo anual
Diciembre 2011 Diciembre 2012 Diciembre 2013 Diciembre 2014 Diciembre 2015
Amazonas 9.581 22.928 25.992 25.992 25.992
Ancash 30.159 35.967 36.934 36.934 36.934
Apurimac 42.992 49.184 49.184 49.184 49.184
Arequipa 994 1.392 6.116 7.686 7.686
Ayacucho 49.215 54.768 54.768 54.768 54.768
Cajamarca 88.411 117.660 122.108 122.108 122.108
Cusco 36.646 66.204 72.778 72.778 72.778
Huancavelica 51.433 57.205 57.205 57.205 57.205
Huanuco 54.416 72.526 74.888 74.888 74.888
Ica 99 151 333 394 394
Junin 17.402 22.515 23.287 23.287 23.287
la libertad 45.279 61.213 63.509 63.509 63.509
lambayeque 1.065 1.490 6.984 8.815 8.815
lima 115 118 224 258 258
loreto 10.696 39.615 46.743 46.743 46.743
Moquegua 0 0 141 188 188
Pasco 3.341 13.025 15.268 15.268 15.268
Piura 33.037 51.536 55.837 55.837 55.837
Puno 29.288 71.675 78.615 78.615 78.615
San Martin 0 0 14.713 19.608 19.608
Tacna 0 0 459 611 611
Ucayali 2.836 3.969 6.458 7.287 7.287
TOTAL 507.005 743.141 812.544 821.963 821.963
Fuente: SITC-JUNToS - Proyección UgoAl.
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2.1 El Reto de Mejorar el Gasto Social
El fenómeno de la pobreza estructural y la desigualdad de oportunidades en el contexto del crecimiento y el desarrollo socioeconómico que se impulsan en el país, constituyen los más graves problemas que deben ser abordados permanentemente por la política económica y social del Estado Peruano.
El importante crecimiento económico que el Perú viene registrando en la última década y proyectada según el Marco Macroeconómico 2010-2013, en un crecimiento de alrededor de 5,5% para el período 2010-2013, se ha visto reflejado fundamentalmente en la reducción de la pobreza de 54,8% en el 2001 a 31.3% en el 2010 lo que ha implicado a su vez y entre otros, mejoras en el acceso a servicios básicos de salud, saneamiento y educación.
Sin embargo, importantes segmentos de la sociedad, fundamentalmente las poblaciones rurales tradicionalmente excluidas, aún enfrentan situaciones críticas. Según cifras de la Encuesta Nacional de Hogares ENAHo-INEI (2010) la pobreza afecta al 54.2% de la poblaciónen zonas rurales; siendo esta situación aún más crítica para el 9.8% de peruanos que se encuentran en situación de pobreza, extrema, sin posibilidades de cubrir sus necesidades más elementales de nutrición, salud, educación y vivienda.
Por lo que sigue siendo un reto para el Estado Peruano, la lucha contra la pobreza y la búsqueda de igualdad de oportunidades, como temas de prioridad en las políticas sociales y económicas de mediano y largo plazo; en especial el fortalecimiento de la cobertura y calidad de los Programas Sociales Universales, que permitan una reducción sistemática y sostenida de la pobreza.
El reto de seguir trabajando en mejorar la calidad del gasto social, hace que junto a los programas universales, se sumen las intervenciones focalizadas de programas y proyectos que concurren con objetivos, gastos e inversiones orientadas a mejorar las oportunidades para un mayor acceso de la población en situación de pobreza al derecho a tener una vida digna y equitativa como ciudadanos.
la focalización, es un instrumento de la política social dirigido a identificar plenamente a las personas que se encuentran en las peores condiciones de pobreza, y que introduce un enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales. la focalización como instrumento de la política social enfrenta dos problemas fundamentales: la filtración y la subcobertura. la primera se entiende como el porcentaje de los adscritos a un programa que no debieran formar parte del mismo por no cumplir con los requisitos establecidos para su incorporación. Así, el nivel de filtración es un indicador del grado de ineficiencia de un programa social. la subcobertura se define como el porcentaje de la población objetivo del programa, es decir aquellos ciudadanos que cumplen con los requisitos para participar en él, pero no se benefician del mismo.
CAPITUlo IINuestra Apuesta por los que menos tienen
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la subcobertura refleja la necesidad de recursos adicionales para que el programa alcance a toda la población objetivo y cumpla con sus metas. la mejora del gasto social pasa por focalizar de una manera más eficiente, reduciendo las filtraciones y la subcobertura.
El Programa JUNToS, es el primer programa del país que aplica la focalización geográfica y de hogares, con participación de la sociedad civil, así mismo, se constituye en un mecanismo de inversión social en la formación del capital humano de los hogares en situación de pobreza y de mayor vulnerabilidad. Convirtiéndose en una herramienta fundamental para fomentar el desarrollo de capacidades de las familias que deben enrumbar con su esfuerzo y compromiso mejoras en la formación integral de sus menores hijos.
JUNToS, como Programa de transferencia de incentivos monetarios para hogares en situación de pobreza que cumplen determinadas corresponsabilidades, focaliza el gasto en los sectores más vulnerables de la sociedad, siguiendo las orientaciones del presupuesto público, que parten del supuesto de que “sí el gasto social se concentra únicamente en los sectores pobres, se ahorran los recursos, que de otro modo, son captados por sectores con capacidad de pago, que no requieren del apoyo estatal; ello, aun en un contexto de reducción global de recursos, permite destinar más recursos a los sectores efectivamente pobres” (raczynski, 1995).
De esta manera, el Programa JUNToS combina la eficacia con la equidad y justicia; y viene contribuyendo a una mejor distribución del ingreso y de oportunidades de desarrollo de capacidades de la población.
En esa perspectiva, el Programa JUNToS asume permanentemente compromisos de mejoras en su
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organización y procesos operativos orientados a fortalecer los servicios a los ciudadanos en situación de pobreza en el país.
Es en ese marco de mejoras, la articulación e integración con otros actores institucionales involucrados en la atención de la salud-nutrición y educación inicial y primaria fundamentalmente, en espacios de coordinación, articulación y complementariedad de esfuerzos programáticos y presupuestales, se convierte en estrategia clave para la gestión por resultados en los tres niveles de gobierno.
2.2 Trabajando por mejorar los servicios públicos en zonas rurales
El problema específico al que orienta sus acciones y recursos el Programa JUNToS es el limitado acceso de la población en situación de pobreza a los servicios de identidad, salud-nutrición y educación.
El Programa JUNToS se engarza en la dimensión de los programas sociales protectores, ya que incide en el desarrollo del capital humano de la población y representa una nueva etapa en la implementación de políticas sociales. las estrategias de intervención que se proponen en esta nueva etapa de política social, son la del enfoque territorial, es decir; la consideración de las potencialidades de cada territorio para la promoción del desarrollo, sin imponer modelos externos sino impulsando el empoderamiento de los actores sociales.
El enfoque desde el usuario, se centra en el interés por acercar el estado al ciudadano; con este objetivo, diversos programas realizan estudios que recogen la opinión y sugerencias de los beneficiarios, a fin de adaptar sus procesos a las expectativas de los ciudadanos. otra estrategia, es promover Intervenciones sostenibles, procurando que los receptores de los proyectos no tengan un rol pasivo, sino que se apropien de los proyectos implementados. Este cambio ha generado aprendizajes en muchos programas sociales que ejecutaban sus acciones sin considerar la diversidad cultural del entorno, lo que disminuía la eficacia de sus intervenciones.
De igual manera se han implementado medidas de austeridad y optimización del gasto, desde una perspectiva de eficacia y eficiencia de la política social, relevando la importancia de favorecer el desarrollo del capital social de los pobres, priorizando las intervenciones entre la población más vulnerable y en riesgo social.
En este sentido la importancia que adquiere el Programa JUNToS respecto de estos servicios, evidencia la articulación programática de un programa social focalizado de carácter protector con la acción de sectores como salud y educación para fortalecer el de desarrollo del capital humano en los más pobres:
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i. Identidad: DNI requisito fundamental para la incorporación al Programa JUNTOS
En el Perú el único documento de identificación personal es el Documento Nacional de Identidad - DNI, cuya obtención y uso permite el acceso a los diversos servicios que brinda el Estado. Contribuye a la mejora de la gestión de los Programas Sociales por que identifica y permite realizar el seguimiento a los beneficiarios desde su nacimiento.
Al 31 de diciembre de 2010, el registro Nacional de Identificación y Estado Civil - rENIEC ha identificado con DNI a un total de 26’444,052 de peruanos que representan el 88.8% de la población del país; de este total, 19’250,609 son peruanos mayores de 18 años que residen en el Perú, representando el 99.7% del total de la población mayor de edad y 7’193,609 son menores de 18 años que representan el 66.9% de la población menor de edad en el país.
Si se comparan estas cifras con las del año 2006, se puede afirmar que se han identificado con el DNI a un total de 8’480,881 peruanos más al año 2010. De este total 1’841,887 son adultos mayores de 18 años y 6’638,994 son menores de 18 años4, resaltándose la importancia que ha cobrado la identificación de los menores de edad en los últimos años de nuestro país, tal como se aprecia en el cuadro:
Cuadro N° 02: Población con Documento Nacional de Identidad
Población
2006 2010
Identificados con el DNI
%Identificados con
el DNI%
Mayores 17 408 722 96.9% 19 250 609 99.7%
Menores 554 449 5.4% 7 193 443 66.9%
ToTAl 17 963 171 63.6% 26 444 052 88.8%
Fuente: rENIEC
ii. Salud-Nutrición: Las Prioridades de Atención
respecto a los servicios de salud, subsisten importantes barreras para el acceso de la población al ejercicio pleno del derecho a la salud. Aproximadamente un 20% de la población del país tiene posibilidades de acceder a los servicios del seguro social, sólo el 12% accede a los servicios privados y 3% es atendido por la Sanidad de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú; el otro 65% depende de los servicios públicos de salud, pero se estima que un 25% del total no tiene posibilidades de acceder a ningún tipo de servicio de salud. Entre las barreras que impiden o limitan dicho acceso
4. la identificación de menores de edad a través del DNI se da en el Perú desde mayo del 2003, paso importante en el reconocimiento de derechos ciudadanos de niños, niñas y adolescentes, sobretodo en las zonas más pobres.
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se encuentran: barreras económicas, barreras geográficas, barreras culturales y barreras originadas por los prestadores de salud.
los resultados de la ENAHo, correspondiente al cuarto trimestre octubre-noviembre-diciembre del 2010 revelan que el 32,3% de la población del país padecería de problemas de salud crónica como son las enfermedades (artritis, hipertensión, asma, reumatismo, diabetes, tuberculosis, VIH, colesterol, etc.) o de malestar crónico y el 38,0% de la población manifestó tener algún problema de salud no crónico en las 4 últimas semanas antes de la ejecución de la ENAHo (sea síntoma o malestar, enfermedad o accidente).
Al indagar acerca del lugar o establecimiento de salud donde consultaron, el 19,2% lo hizo en un establecimiento del Ministerio de Salud (hospital, puesto o centro de salud); el 18,2% respondió haber consultado en farmacia o botica, el 7,8% acudió a establecimientos de salud del Sector Privado, como Clínicas y Consultorios Particulares, el 6,2% consultó en un establecimiento de salud ESSAlUD, en hospital de las Fuerzas Armadas y Policiales consultó el 0,3%; en otros que incluye (casa de curandero, en su domicilio, MINSA y ESSAlUD y otro) consultó el 1,4%.
Del total de personas que no consultaron a pesar de haber padecido algún problema de salud, el 40,6% consideró que no fue necesario recibir atención, el 27,6% utiliza remedios caseros. El 14,4% no lo
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hizo porque el establecimiento de salud queda lejos, falta de confianza o por demorar en la atención, el 12,6% no recibió atención en salud por falta de dinero, y el 27,3% manifiesta “otras razones” que incluye: No tener seguro de salud o falta de tiempo o por maltrato del personal de salud.
Cuadro N° 03 Perú: Razones por las cuales la población no acude a realizar consultas a un establecimiento de salud
Año: 2004 – 2010 y Trimestre: 2007 – 2010(Porcentaje respecto de la población con algún problema de salud que no consultó a un establecimiento)
Año / Trimestre Falta de dineroQueda lejos/
falta confianza/demoran
Remedios caseros 1/
No fue necesario Otros 2/
Indicadores Anuales
2004 24,7 12,3 42,8 32,2 11
2005 24,4 11,4 37,1 35,1 13,2
2006 21,8 10,7 36,1 35,0 13,4
2007 22,1 10,7 33,1 35,1 17
2008 18,6 12,1 32,1 36,2 20,2
2009 15,2 13,7 28,9 39,2 24,4
2010 P/ 13,6 14,8 28,7 38,5 28,3
1/ Incluye “Se autoreceto”2/ Incluye “No tiene seguro, falta de tiempo, por maltrato del personal de salud”P/ Preliminar Fuente INEI - Encuesta Nacional de Hogares, 2004 – 2010
la desnutrición crónica en niños próximos a cumplir los cinco años, es un indicador de los efectos acumulativos del retardo en el crecimiento y refleja el resultado de la influencia de factores socioeconómicos, nutricionales y de salud.
la desnutrición crónica es una situación perversa que afecta lamentablemente a niñas y niños que no han recibido los suficientes nutrientes o cuya alimentación ha sido deficiente. El daño radica no sólo en que estos pequeños tienen menor estatura y peso que sus coetáneos con buena nutrición, sino que el desarrollo de sus capacidades físicas, intelectuales, emocionales y sociales quedarán truncados para siempre. la desnutrición crónica infantil tiene como otras causas, las enfermedades infecciosas, prácticas inapropiadas de higiene, falta de saneamiento básico y agua segura, así como las limitaciones de acceso a los servicios de salud.
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los patrones de alimentación del niño influyen en su estado nutricional, el que a su vez condiciona su potencial de desarrollo y crecimiento, la práctica de la lactancia materna provee a los infantes nutrientes adecuados y les brinda inmunización para un gran número de enfermedades comunes en la infancia.
la alimentación inadecuada y la prevalencia e incidencia de enfermedades infecciosas son los determinantes más importantes de los factores genéticos en el crecimiento de los infantes, de ahí la desnutrición infantil es una de las variables más sensibles a las condiciones de vida.
En el Perú, combatir la desnutrición se enmarca en la decimoquinta política del Acuerdo Nacional: “Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición”, cuyo objetivo es establecer una política de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso de la población a alimentos suficientes y de calidad, para garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepción de Desarrollo Humano integral.
Según los resultados de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES), correspondiente al 2010, a nivel nacional la Desnutrición Crónica afecta al 17,9% de los niños menores de 5 años, cuando se tiene como Patrón Internacional de referencia el modelo de NCHS. Al comparar el año de análisis con el 2007 se observa una disminución de 4,7 puntos porcentuales.
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iii. Educación: La Tarea de Mejorar el Aprendizaje
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares 2004-2009, la tasa de matrícula escolar en educación inicial de la población de 3 a 5 años de edad se ubicó en 73,1%.
Según resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHo), correspondiente al trimestre octubre-noviembre-diciembre del 2010 a nivel nacional la tasa de asistencia escolar de la población de 3 a 16 años de edad se ubicó en 88,6%, es decir, aproximadamente 9 de cada 10 hombres y mujeres entre 3 a 16 años de edad asistieron al colegio. la tasa de asistencia escolar de hombres y mujeres es de 88,6%, en cada caso.
la educación inicial constituye el primer nivel de la educación formal peruana. En este nivel los niños y las niñas de 3 a 5 años de edad reciben aprestamiento para la lecto-escritura, para su mejor inserción en los siguientes niveles educativos.
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los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHo) señalan que, en el trimestre octubre-noviembre-diciembre del 2010, el 64,3% de la población de 3 a 5 años de edad asistió a educación inicial. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares 2004-2009, la tasa de matrícula escolar en educación primaria de la población de 6 a 11 años de edad se ubicó en 98,7%.
la educación primaria es el segundo nivel de educación formal que normativamente debe cursar la población entre los 6 a 11 años de edad (tasa neta de asistencia). la tasa neta de asistencia escolar a educación primaria, definida como la asistencia de la población de 6 a 11 años de edad a algún grado de educación primaria, fue de 92,8%.
Por otro lado, la tasa de asistencia bruta, que viene a ser la asistencia a algún grado o año de educación de este grupo de edad alcanzó al 97,4%.En el trimestre octubre-noviembre-diciembre del 2010, el 57,8% de la población entre 6 a 16 años de edad que no asistió al colegio manifestó que fue por problemas económicos y/o familiares. la segunda razón que representó el 21,2% fue porque no le interesa el estudio o sacaba bajas notas. la tercera razón de inasistencia, fue por enfermedad o accidente representando el 7,2% de dicha población. la cuarta razón, se debió a la inexistencia de establecimientos educativos en el centro poblado que alcanzó el 4,2%.
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Cuadro N° 04 Perú: Razones de inasistencia escolar de la población de 6 a 16 años de edadAño: 2004 – 2010 y Trimestre: 2007 – 2010
(Porcentaje)
Año / TrimestreProblemas
económicos / familiares 1/
No existe centro de enseñanza para adultos en el centro
poblado
No le interesa el estudio / sacaba
bajas notas
Por enfermedad o accidente
Otros 2/
Indicadores Anuales
2004 64,8 5,4 13,9 8,4 7,4
2005 61,9 4,5 17,6 8,8 7,3
2006 47,3 4,7 14,3 7,7 26,0
2007 52,4 3,2 19,9 8,7 15,9
2008 57,7 2,9 20,0 8,5 12,9
2009 54,4 1,9 20,3 6,8 16,5
2010 P/ 53,2 3,4 20,3 8,8 14,2
1/ Incluye “Se autoreceto”.2/ Incluye “No tiene seguro, falta de tiempo, por maltrato del personal de salud”.P/ Preliminar. Fuente INEI - Encuesta Nacional de Hogares, 2004 – 2010.
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CAPITUlo IIIla transferencia monetaria condicionada para luchar contra la pobreza
El acceso a un nivel adecuado de protección social es un derecho fundamental de todos los individuos reconocido por las normas Internacionales del trabajo y por las Naciones Unidas. Además, es considerado un instrumento para la promoción del bienestar humano y el consenso social, que favorece la paz social y es indispensable para lograrla, y por lo tanto para mejorar el crecimiento equitativo, la estabilidad social y el desempeño económico, contribuyendo a la competitividad.
En el Estudio Protección Social en el Perú -¿Cómo mejorar los resultados para los Pobres? de Cornelia Mihaela Tesliuc e Ian Walker del Banco Mundial señalan, que “las redes de protección social son programas públicos que redistribuyen recursos a los grupos pobres o vulnerables, protegiendo así a la población de los peores efectos de la pobreza. Entre estos figuran las transferencias de efectivo, los programas de asistencia alimenticia, los programas de empleo temporal, los subsidios de diverso tipo y los programas que aseguran el acceso de los pobres a los servicios públicos esenciales, como las becas escolares, las exoneraciones de pago en los servicios de salud, y los fondos sociales.
De acuerdo a las experiencias, hay dos razones principales por las cuales las sociedades necesitan tener redes de protección social. En primer lugar, los programas de la red de Protección Social, son una solución de corto plazo para aliviar la pobreza y la indigencia en la sociedad. Una reducción sostenible de la pobreza en el mediano y largo plazo requiere de un crecimiento de ancha base, junto con una inversión en el capital humano que llegue a los pobres (en especial en educación, salud y servicios básicos). Puede tomar años alcanzar tales resultados. En el ínterin, las redes de protección social a menudo son el único instrumento de política disponible para aminorar los efectos de la extrema pobreza.
En segundo lugar, los programas de la red de Protección pueden ayudar a los hogares a manejar mejor los riesgos. El impacto adverso a menudo es mayor para los pobres que para quienes cuentan con mejores ingresos, bienestar físico y mental, y desarrollo humano de largo plazo. los pobres que pierden ingresos pueden verse forzados a vender sus tierras, ganado o herramientas, minando así el potencial de futuras ganancias; o retirar a sus hijos del colegio y enviarlos a trabajar; o simplemente comer menos. Tales decisiones pueden ayudar a las familias a sobrevivir en lo inmediato, pero con frecuencia hacen que en el futuro les resulte aún más difícil salir de la pobreza. Una red de protección social eficaz puede reducir la necesidad de recurrir a estrategias de mitigación tan disfuncionales.
3.1 El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - JUNTOS
El Programa JUNToS, se encuentra adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS); autoridad social encargada según la ley Nº 29158, ley orgánica del Poder Ejecutivo, de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así como supervisar su cumplimiento. En su alineamiento estratégico
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y programático, toma en cuenta los objetivos de Desarrollo del Milenio y las Políticas de Estado aprobadas en el marco del Acuerdo Nacional.
Aplica las políticas sociales de obligatorio cumplimiento establecidas en el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, asume los lineamientos contenidos en los Marcos Multianuales: Social y Macroeconómico, que emiten la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS) y el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección general de Asuntos Sociales y Económicos (DgAES) respectivamente.
El Programa es parte de la Estrategia Nacional CrECEr5, orientada a facilitar la articulación de políticas, programas y proyectos que promueven la inclusión social y económica, principalmente, en el ámbito rural y generan capital humano.
Ejecuta sus actividades, gastos e inversiones en el marco del Presupuesto por resultados. Actualmente está adscrito a los Programas Estratégicos Articulado Nutricional6 y logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo de Educación Básica regular (PElA)7, que buscan optimizar la inversión social,
5. Decreto Supremo Nº 055-2007-PCM.
6. En el que contribuye a erradicar la desnutrición crónica infantil, a través de la entrega de transferencias monetarias condicionadas (TMC), como estímulos a los hogares para la adopción de prácticas saludables en el cuidado infantil y la adecuada alimentación del menor de 36 meses.
7. Mediante TMC que incentivan el compromiso de las familias con la educación, para asegurar la matrícula, asistencia y permanencia de los niños y niñas en edad pre-escolar (inicial) y escolar en sus instituciones educativas.
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especialmente en salud - nutrición y educación para fortalecer y mejorar los servicios a la población en mayor pobreza. Siguiendo los lineamientos del Presupuesto Público para el año 2012, JUNToS se proyecta como un Programa Presupuestal.
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNToS, se define como un Programa de transferencias monetarias condicionadas cuyo fin es romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza y contribuir a generar capital humano en los hogares pobres del Perú.
A través del Programa, los beneficiarios tienen derecho a la identidad a través del DNI, documento base para acceder a los servicios de Salud-Nutrición y Educación. El Programa JUNToS se orienta a estimular el cambio de actitudes y prácticas sociales para contribuir a la reducción de la pobreza y pobreza extrema. En esa perspectiva, cobra importancia sensibilizar y generar conciencia acerca de los problemas a atender, en los padres de familia o jefes de hogar, promoviendo en ellos una mejor comprensión del valor de tener hijos con buen estado de salud y nutrición y con el suficiente nivel de educación como para competir en igualdad de condiciones con otros niños.
responde a la necesidad de que el Estado desarrolle acciones pro activas de protección social y mejoramiento del capital humano nacional por la vía de la redistribución del ingreso. En consecuencia, su población objetivo está constituida por los que se encuentran en situación de pobreza, principalmente de las zonas rurales, en especial gestantes, infantes y adolescentes hasta los catorce años de edad.
Su principal estrategia en esa acción, es la puesta en práctica de manera neutral- sin clientelismo político partidario- la corresponsabilidad Estado – Hogar, con el propósito de lograr para la población señalada el acceso y uso oportuno de los servicios de Salud – Nutrición y Educación, poniendo especial atención en los niños y gestantes.
representa una experiencia inédita en el Perú. Fue creado en abril del año 2005, mediante Decreto Supremo Nº 032-2005, modificado por el Decreto Supremo Nº 062-2005-PCM y orgánicamente es una Unidad Ejecutora del Pliego Presidencia del Consejo de Ministros.
En la actualidad el incentivo monetario asciende a S/. 200.00 cada dos meses. Este cambio en el monto y frecuencia se implementó desde el I Trimestre del 2010, en cumplimiento del Plan de Acción del Programa para el periodo 2009 con proyección 2010. En dicho documento se establecía la migración de la frecuencia en la entrega de la transferencia de mensual a bimestral, así mismo el Manual de operaciones aprobado en diciembre del 2009 define la transferencia monetaria como “el Proceso de entrega de incentivos monetarios a los hogares adscritos al Programa JUNToS que se inicia al completar el proceso de afiliación y continúa en períodos bimestrales”. la entrega de estas transferencias está condicionada al cumplimiento de corresponsabilidades.
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i. Organización:
la Estructura orgánica del Programa está definida en el Manual de operaciones cuya formalización se aprobó mediante resolución de Dirección Ejecutiva N° 030-2011-PCM/PNADP-DE del 02 de junio de 2011. El organigrama estructural vigente es el siguiente:
Atendiendo al carácter multisectorial de su intervención, la norma de creación del Programa estableció que su mayor nivel de dirección, por tanto su más alta autoridad ejecutiva, lo constituya un Consejo Directivo cuyos miembros se reúnan en sesiones ordinarias por lo menos una vez al mes y extraordinarias, cuantas veces resulte necesario; permitiéndose en mérito de su composición, se afiancen relaciones de confianza entre el Estado y la Sociedad Civil para el diseño de las políticas del Programa.
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El Consejo Directivo, cuya principal función es establecer la política general del Programa JUNToS, aprobar sus planes y estrategias, y tomar conocimiento de sus avances y resultados en forma periódica; funciona permanentemente desde el año de creación del Programa, integrado por el Presidente del Consejo Directivo; el Ministro de Educación, el Ministro de Salud, la Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, el Ministro de Economía y Finanzas, un representante de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas – CoNFIEP, un representante de la Confederación general de Trabajadores del Perú – CgTP, un representante de la Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo – ANC y de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CoNADES; y un representante de Caritas del Perú.
JUNToS en sus primeros cinco años de existencia, ha venido consolidando una organización, dejando de ser piloto a partir del 2008, en base a la prestación de servicios desde una perspectiva de derechos, equidad de género y gestión territorial. A partir de un modelo de trabajo inicial basada en la funcionalidad y la especialización, luego de superada la etapa piloto y visto los resultados de las evaluaciones promovidas por el Programa, se ha diseñado e implementado un modelo de trabajo con enfoque de procesos y gestión por resultado.
A la fecha, cuenta con instrumentos de gestión y normativas, como el Manual de operaciones y Directivas de sus principales procesos; un Plan Estratégico 2011 - 2015, alineado al Plan Estratégico
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Institucional 2010 – 2015 y al Plan Estratégico Sectorial Multianual 2007 – 2015 de la Presidencia del Consejo de Ministros.
El Plan operativo Institucional 2011 contiene la Programación de las actividades e inversiones en los departamentos donde se ejecutan los procesos operativos contando con un presupuesto de S/. 625 000,000.
Adicionalmente, JUNToS es el primer programa social que cuenta con una instancia de supervisión y vigilancia constituido por la sociedad civil: el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia (CNST) que cuenta con presencia a nivel nacional a través de 638 comités distritales de Supervisión y Transparencia en el ámbito de intervención del Programa.
El objetivo general del CNST es: Contribuir a que el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres –“JUNToS” cumpla eficientemente con sus objetivos, beneficiando efectivamente a los hogares más pobres del país, bajo los criterios técnicos oficialmente establecidos para ello.
Grafico Nº 3: Organización del CNST del Programa JUNTOS
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Los Equipos Regionales
los Equipos regionales, constituyen instancias de gran importancia en el Programa, son quienes efectivizan los procesos operativos, hacen posible el cumplimiento de los objetivos y meta propuestas. realizan acciones de articulación con otras instancias a nivel regional y local, son quienes establecen el vínculo directo con los hogares beneficiarios brindando orientación y realizan el seguimiento del cumplimiento de las corresponsabilidades para la efectivización de la transferencia monetaria.
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3.2 Articulación con otros actores:
la intervención del Programa requiere de la alianza con diferentes actores del Estado.
JUNToS dinamiza y vincula la demanda social de los más pobres con la oferta de los servicios de salud-nutrición y educación. Así, interactúa con 2,811 establecimientos de salud, 19,202 centros educativos y 646 municipalidades.
Al inicio, los mayores esfuerzos estuvieron orientados a efectivizar la entrega de las transferencias a los hogares formalizando convenios con el Banco de la Nación.
El Programa hace uso en la actualidad de 482 puntos de pago: 176 en oficinas del Banco de la Nación (BN); 301 en transportadoras; y, 5 en oficinas de la Caja rural Nuestra gente (entidad corresponsal del BN).
Su mayor preocupación y desafío se relaciona con asegurar la oferta de los servicios sociales de salud-nutrición, educación e identidad para lo cual gestionó convenios de Cooperación Intersectorial y efectivizó transferencias financieras con las entidades correspondientes.
A partir del año 2010, JUNToS fortalece el proceso de verificación de corresponsabilidades con la suscripción de 26 convenios de Corresponsabilidad operativa con 13 gobiernos regionales para los Servicios de Salud-Nutrición y Educación.
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JUNToS en el período julio 2006 y junio 2011habrá transferido un importe total de S/. 2, 217’ 005,529.18 millones de nuevos soles y dinamizado economías familiares y locales, contribuyendo efectivamente al logro de la reducción de la pobreza, del 48% en el 2006 al 30% en el 20118.
Dichos recursos han contribuido en el corto plazo, en la dinamización de las economías locales y comunales de 646 distritos y en particular de alrededor de medio millón de hogares en situación de pobreza y extrema pobreza. El Programa JUNToS impulsa en el mediano plazo, el ejercicio de derechos y la formación del capital humano, fundamentalmente en las zonas rurales tradicionalmente excluidas.
8. Mensaje a la Nación 2009.
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CAPITUlo IVEntre la demanda y la oportunidad: conociendo a los hogares beneficiarios
4.1 Población objetivo y área de intervención
A nivel nacional, se estima al año 2011 un total de 4’037’765 hogares que tienen niños menores o igual a 14 años, de los cuales 1’177,266 se encuentran en situación de pobreza, los que representa la población objetivo del Programa JUNToS. Con relación a su cobertura geográfica, el Programa JUNToS, inició sus operaciones en el año 2005 en Chuschi, uno de los distritos más pobres del departamento de Ayacucho y alcanzó en el mismo año a 70 distritos, además de Huánuco, Apurímac y Huancavelica. Desde entonces, focaliza su intervención prioritaria en ámbitos rurales con las mayores tasas de pobreza, desnutrición infantil y población de niños hasta tres años de edad. El Programa JUNToS, al mes de Diciembre del 2011 beneficiaría a cerca de 507 mil hogares, considerando la expansión priorizada en los tres departamentos donde inició su intervención (Ayacucho, Huancavelica y Apurímac). Estos hogares en situación de pobreza y extrema pobreza se encontrarían en 19 departamentos y 658 distritos, producto de la implementación del Plan Piloto de Esquemas Alternativos de Transferencias.
4.2 Criterios de selección de la población objetivo, la población atendida y la proyectada
En este punto es importante mencionar que a partir de la ley Nº 29626, ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2011, publicada el 08 de Diciembre 2010, se establece que “para incorporar nuevos beneficiarios en todos los Programas Sociales o de subsidios del Estado es necesario que sean seleccionados tomando en cuenta la evaluación de elegibilidad realizada por el Sistema de Focalización de Hogares (SISFoH)”, la focalización de hogares es realizada bajo los lineamientos del Sistema Nacional de Focalización de Hogares-SISFoH-MEF, que es el ente rector en temas de focalización en el país.
los hogares correspondientes a los niveles “Hogares Pobres Extremos” y “Hogares Pobres No Extremos”, categorizados como hogares potencialmente elegibles, serán los que apliquen para su posterior identificación si cuentan con población objetivo JUNToS.
El Programa JUNToS desarrolla un mecanismo de priorización para seleccionar los hogares elegibles identificados previamente por el SISFoH-MEF. los hogares elegibles se ordenan de acuerdo al puntaje obtenido al aplicar el algoritmo SISFoH-MEF, empezando por aquellos hogares con el menor puntaje (los más pobres) y en esa secuencia se presentan/ordenan hasta el puntaje correspondiente al punto de corte.
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En caso de que el Programa JUNToS no cuente con la totalidad de los recursos presupuestales para cubrir a todos los hogares elegibles identificados, se adscribirán hogares en orden sucesivo desde el más prioritario hasta agotar la disponibilidad presupuestal. Así, se considerará el número de niños menores a 1 año de edad como criterio de priorización para la selección de hogares elegibles, y de contarse con recursos presupuestales adicionales, hasta los 3 años de edad.
i. Criterios de Focalización de Programa
a) Focalización geográfica (A cargo del Programa JUNToS)
Consiste en la selección de los distritos y centros poblados donde el Programa intervendrá. Para esto, se toma en consideración secuencialmente los siguientes criterios:
i) Por distrito mediante la estimación del Índice Ponderado geográfico a nivel distrital:
- Índice de Pobreza.9
- Tasa de Desnutrición Crónica Infantil en menores de 5 años.
- Índice de Nº de niños menores a 3 años.ii) Dentro de la lista prioritaria de distritos de la Estrategia Nacional CrECEr, principalmente
en zonas rurales.
9. En base al Mapa de Pobreza del INEI. Instituto Nacional de Estadística e Informática.
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iii) Con más del 50% de su población en situación de pobreza.iv) Para un distrito seleccionado, se identifican los Centros poblados que están dentro de
áreas de influencia de establecimientos de salud e instituciones educativas.
b) Focalización de Hogares (A cargo del SISFoH-MEF)
El empadronamiento de hogares se puede realizar mediante dos modalidades o modalidades, mediante barrido censal y por demanda, tal como lo establece la Directiva Nº 001-2011-EF/65.01 “Disposiciones para la construcción, actualización y uso del Padrón general de Hogares del Sistema de Focalización de Hogares (SISFoH)” aprobada con fecha del 20 de Enero del 2011.
i) Barrido Censal.- Consiste en la aplicación de la Ficha Socioeconómica Única del SISFoH a la totalidad de hogares de las zonas de empadronamiento priorizadas. Se utiliza cuando se aplica por primera vez la Ficha Socioeconómica Única en la zona priorizada y para la re certificación de hogares previamente censados. la re certificación debe realizarse cada 3 años en zonas urbanas y cada 6 años en zonas rurales.
ii) Aplicación por demanda.- Consiste en la aplicación de la Ficha Socioeconómica Única del SISFoH-MEF a los hogares que no se encuentran en el Padrón general de Hogares y solicitan ser reevaluados. Este procedimiento permite la actualización permanente del Padrón general de Hogares.
Corresponde a la Dirección general de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas conducir los procesos de barrido censal y a las Unidades locales de Focalización/Ventanilla Social local de cada municipalidad la atención de las solicitudes de empadronamiento a demanda de su ámbito.
El SISFoH-MEF después de haber realizado la evaluación socioeconómica de hogares aplica los siguientes criterios de elegibilidad:
i) Criterio de Pobreza: los hogares deben clasificarse como pobres extremos o pobres de acuerdo al punto de corte definido por el algoritmo vigente del Sistema de Focalización de Hogares (SISFoH).
ii) Criterio de Elegibilidad Categórica:
- El hogar debe tener al menos un miembro objetivo.
- Vivir habitualmente más de 6 meses en el distrito hasta la fecha de afiliación al
Programa (validado en la asamblea Comunal).
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CAPITUlo VDe la condicionalidad a la corresponsabilidad
El Manual de operaciones del Programa JUNToS, es un documento técnico normativo de gestión institucional, en el que se determina una estructura organizacional basada en procesos, sus actividades administrativas y operativas se encuentran funcionalmente orientadas a desarrollarse a través de los procesos operativos, de soporte y de gestión
El Programa define para su funcionamiento siete procesos operativos, que son utilizados para la incorporación, atención, seguimiento y salida de los hogares beneficiarios. Además, de dos procesos de soporte que son utilizados para la mejora continua de la intervención y la medición de los cambios que se realizan en los hogares beneficiarios.
5.1 Procesos Operativos del Programa:
i. Proceso de Evaluación de la Oferta en los Servicios de Salud-Nutrición y Educación
Es un proceso operativo mediante el cual se determina si la Capacidad cuantitativa y cualitativa en la prestación de los Servicios de Salud y de Educación, de aquellos establecimientos del ámbito de jurisdicción territorial en que interviene el Programa JUNToS, será suficiente para atender a nuestra población beneficiaria.
En el año 2011, JUNToS está promoviendo entre sus cerca de 500,000 hogares beneficiarios el acceso a 19,323 Instituciones Educativas y a 2, 883 Establecimientos de Salud, que se encuentran registradas en los ámbitos de intervención del Programa.
Así en prestaciones de Salud, se mide la capacidad del establecimiento de salud para producir Controles CrED (incluido Vacunas) o Controles Pre-Natales, para los niños y gestantes, respectivamente. En los servicios de Educación se mide la capacidad máxima de estudiantes que pueden ser matriculados y recibir la enseñanza diaria durante el año escolar.
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Se cuenta con el Módulo Informático de la oferta de servicios del Programa JUNToS, el mismo que está puesto a disposición del público usuario en la página Web del Programa JUNToS. Este Módulo Informático organiza y sistematiza la información producida por el Programa JUNToS, los Sectores vinculados a los compromisos del Programa y los Censos y Encuestas como la ENDES y la ENAHo del INEI, de una manera visual, ágil y amigable.
Esta herramienta consiste principalmente en evaluar la oferta de servicios en salud-nutrición y educación que ofrecen los establecimientos de salud e instituciones educativas que forman ó formarán parte del Programa. Así, el Programa JUNToS en base a fuentes secundarias puede identificar las zonas con brecha de oferta de servicios relacionada al paquete de corresponsabilidades
En el marco de este proceso, se han elaborado 646 mapas con información cartografiada de los Establecimientos de Salud e Instituciones Educativas. Dicha información fue remitida a las Sedes regionales del Programa y a las autoridades regionales del ámbito del Programa JUNToS en el marco del “Convenio de gestión de Corresponsabilidad operativa”, la cual servirá como instrumento de gestión territorial para el planeamiento operativo y seguimiento de metas del Programa.
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ii. Proceso de Afiliación
Es un proceso operativo de identificación de los Miembros objetivo de los hogares elegibles e inscribirlos en el Programa JUNToS. El procedimiento de Afiliación de hogares se inicia cuando el SISFoH-MEF entrega los listados de hogares elegibles (Padrón general de Hogares JUNToS).
los miembros objetivos para el Programa son:
• las gestantes• los niños y niñas de 0 a 14 años.
Para la Afiliación de Hogares es un requerimiento: Validar la identificación de miembros objetivos en hogares potencialmente elegibles y la identificación de los servicios que brindan los Establecimientos de Salud e Instituciones Educativas, según corresponda a la demanda de la población objetivo para lograr su adscripción al Programa.
El Proceso de Afiliación tiene como insumo los flujos de información que provienen de los procesos de Focalización y recertificación; así como de la Evaluación de la oferta de Servicios de Educación y Salud.
Son actores confluyentes a este proceso: los gestores locales, el coordinador técnico zonal, equipo técnico de Afiliación de la Unidad gerencial operativa de Afiliación y liquidación. la comunidad se encuentra representada por los comités locales de supervisión y transparencia, autoridades comunales y autoridades locales.
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El número de hogares que forman parte de la cobertura del Programa JUNToS se ha incrementado a lo largo de los cinco años de operación del Programa. Desde los 22,550 hogares el 2005 hasta alcanzar los 471,030 hogares en la actualidad.
En ese sentido se ha puesto énfasis en la actualización, la estandarización en el ordenamiento y el inventario de los documentos contenidos en los legajos de hogar de familias beneficiarias y su registro sistematizado por parte de los gestores locales con el uso del intranet del Programa, en el marco de la actividad supervisar la implementación y actualización del archivo de legajos de Hogar en las sedes regionales.
Como resultado de la asistencia técnica realizada se viene logrando un mayor control en el registro de los legajos de hogar y su adecuado ordenamiento bajo criterios establecidos en la Directiva, así como la normatividad dispuesta por el Sistema Nacional de Archivos.
Padrón de Hogares
En la actualidad un total de 483,113 hogares se encuentran adscritos al padrón de beneficiarios del Programa.
El Padrón Activo está conformado por 479,815 Hogares que han recibido el incentivo monetario por haber cumplido con los compromisos establecidos.
El Padrón Pasivo está conformado por 4,111 Hogares que no han recibido el incentivo monetario por no haber cumplido con los compromisos establecidos.
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iii. Proceso de Corresponsabilidades
Es un proceso operativo de control de cumplimiento de corresponsabilidades, que se desarrolla, luego que la familia está afiliada y adscrita al Programa y, consiste en registrar y medir el cumplimiento de las corresponsabilidades cada dos meses en:
• Salud, niñas y niños menores de 6 años y madres gestantes que acuden al establecimiento de salud para sus controles CrED y sus controles pre-natales, respectivamente, y;
• Educación, niñas y niños mayores de 6 años que acuden a la institución educativa regularmente y son promovidos. (Si un niño o niña menor de 6 años está inscrito/a en una institución educativa, se realizará la medición en educación inicial).
Dicha medición la realiza el gestor local en cada Sede regional, en coordinación con los representantes de los establecimientos de salud y de las instituciones educativas, en una de las dos corresponsabilidades por miembro objetivo, esto es, salud o educación, no en ambas y el cumplimiento es verificado por los responsables de dichos establecimientos de salud y educación, mediante una firma y sello en los formatos de registros.
Asimismo, son los gestores locales del Programa JUNToS, quienes también coordinan activamente con las Micro-redes de Salud y las Unidades de gestión Educativa local-UgEl, como parte de las acciones de este proceso. En caso de incumplimiento por parte de alguna familia beneficiaria del
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Programa, respecto a una de sus corresponsabilidades, el gestor local hace el seguimiento respectivo a fin de conocer las razones del incumplimiento y promover en las familias beneficiarias un mayor compromiso, no sólo con los acuerdos firmados con el Programa, sino también con la salud y la educación de sus hijos.
En el marco del proceso de descentralización, este proceso del Programa JUNToS promueve y coordina acciones concretas con los sectores (salud y educación) y como Estado contribuye a generar capital humano y a fortalecer sus capacidades en el ejercicio de sus derechos para acceder, en este caso, a los servicios de salud y educación y así romper la transmisión inter-generacional de la pobreza. Para mejorar el cumplimiento y seguimiento de las corresponsabilidades, se suscribieron Convenios de gestión de Corresponsabilidades de los servicios de Salud-Nutrición y Educación, con 13 gobiernos regionales.
En el siguiente gráfico se presenta la evolución del cumplimiento de las corresponsabilidades desde el 2006 al 2010.
iv. Proceso de Transferencias de Incentivos Monetarios
Es un proceso operativo que consiste en entregar incentivos monetarios a los hogares adscritos al Programa JUNToS que se inicia al completar el proceso de afiliación y continúa en períodos bimestrales. la entrega de estas transferencias está condicionada al cumplimiento de corresponsabilidades.
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El incentivo monetario abonado hasta el año 2009 fue de S/. 100.00 por cada mes a partir del año 2010 es de S/. 200.00 por cada dos meses (pago bimestral).
El Proceso de Transferencia de Incentivo Monetario, se define como el conjunto de actividades que se desarrollan para liquidar las asignaciones de incentivo monetario correspondiente a cada hogar beneficiario del programa por el cumplimiento de sus corresponsabilidades en salud-nutrición y educación, así como su acceso oportuno para el retiro de estos incentivos.
En el último operativo de pago se contó con 484 puntos de atención:
• 179 Agencias del Banco de la Nación.• 300 Unidades de Transportadoras de Caudales.• 5 oficinas de Entidades Corresponsales al Banco de la Nación (Cajas rurales).
Se está promoviendo la entrega de Tarjetas Multired a las beneficiarias del Programa como un paso inicial para lograr la inclusión financiera de las mismas y que ellas puedan salir de una manera efectiva de su actual situación de pobreza.
Cuadro N°0 Puntos de Pago, Evolución Histórica 2007 - 2011
Servicio de pago en oficinas
Servicio de pago en
transportadoras
Servicio de pago en entidades
corresponsales
"Servicios mixtos
(ofic. Y transp. - Ofic. Y ent. Corresp.)"
Total
Año MesNro.
distritos
Nº Puntos de Pago
Nro. distritos
Nº Puntos de Pago
Nro. distritos
Nº Puntos de Pago
Nro. distritosNro.
distritosPuntos de Pago
2007ENE 261 87 60 65 321 152
DIC 386 159 210 211 35 631 370
2008ENE 387 159 215 219 36 638 378
DIC 364 159 224 266 1 1 49 638 426
2009ENE 365 161 222 265 1 1 50 638 427
DIC 330 166 236 301 4 4 68 638 471
2010ENE 330 166 236 302 4 4 68 638 472
DIC 337 174 226 300 6 5 77 646 479
2011ENE 336 176 227 301 6 5 77 646 482
JUN 331 179 218 301 9 7 88 646 487
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El abono es de libre disponibilidad para el beneficiario y responde a una relación privada contractual entre el Banco y el titular de la cuenta.
Al respecto la Constitución Política del Estado Peruano establece en el Artículo 2 la protección del secreto bancario, indicando que el secreto bancario solo puede levantarse por mandato de Juez, El fiscal de la Nación o Comisión Investigadora del Congreso.
De la misma manera, el artículo 140 de la ley No.26702 general del Sistema Financiero, establece la prohibición a las empresas del sistema financiero suministrar cualquier información sobre las operaciones de sus clientes a menos que medie autorización escrita de éstos.
los titulares de hogar deciden en que gastan estos fondos. Al respecto no existe ningún documento ni acuerdo escrito entre los beneficiarios y el Programa que obligue a destinar los fondos transferidos en algún tipo de gasto en especial.
De las Posibles Causas de acumulación de saldos bancarios
• Puntos de Pago Suspendidos: las operaciones en los puntos de pago pueden ser suspendidas debido a inconvenientes relativos a problemas de accesibilidad de las unidades vehiculares, desastres naturales, conflictos sociales, condiciones de seguridad.
• Inaccesibilidad Geográfica: Titulares de hogares beneficiarios que viven en localidades muy alejadas de los puntos de pago y que incurren en costos muy altos de transporte (existen casos que llegan hasta 250 soles en Chuquibamba) por lo que tienen que esperar a que se acumulen 3 o 4 periodos de pago para ir a cobrar.
• Incapacidad Física: Titulares de hogares beneficiarios que padecen de algún tipo de enfermedad que no les permite el desplazamiento hacia los puntos de pago.
• Gestantes: Titulares de hogares beneficiarios en situación de gestación avanzada o de riesgo que no les permite movilizarse a retirar sus fondos hasta después de haber dado a luz.
• Fallecimiento: titulares de hogares beneficiarios cuyo fallecimiento no fue reportado a tiempo por las sedes regionales para cambio de titular originando que siga recibiendo abonos debido a que los miembros objetivos del hogar cumplían las corresponsabilidades, posteriormente los deudos no han podido retirar los fondos por problemas legales (declaratoria de herederos con gastos onerosos).
• Ahorro: Titulares de hogares beneficiarios que realizan prácticas de ahorro. Al respecto se debe de indicar que JUNToS está llevando a cabo un Piloto de Promoción del Ahorro en 26 distritos del ámbito del Programa, con un potencial de 32,955 cuentas de ahorro.
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v. Proceso de Servicio al Usuario
El Proceso de Servicio al Usuario, es un proceso operativo que se desarrolla a través de la Plataforma de Atención al Usuario, que es la instancia responsable de recibir y atender las peticiones de los beneficiarios y de los no beneficiarios, presentadas a través de los canales de comunicación virtual, telefónica, escrita y presencial, expresadas en consultas, solicitudes y quejas, referidos a todos los procesos operativos del Programa JUNToS.
En el marco del derecho constitucional de petición, a partir del año 2010 el Programa inicia la implementación progresiva de una plataforma de atención al usuario, favoreciendo un mejor acercamiento de la efectividad del trabajo del Programa hacia los hogares beneficiarios.
Se desarrolla a través de la Plataforma de Atención al Usuario, que es la instancia responsable de recibir y atender las peticiones de los beneficiarios y no beneficiarios presentadas a través de los canales de comunicación virtual, telefónica, escrita y presencial, expresados en consultas, solicitudes, y quejas, referidos a todos los procesos operativos del Programa JUNToS.
la casuística más concurrente es de aquellos Hogares Beneficiarios que solicitan su reincorporación al Programa, aquellos que solicitan que no se les desafilie por estar residiendo en lima, y aquellos que solicitan se les permita cobrar su incentivo en lima por motivos de salud. la mayoría de las solicitudes presentadas no se ajustan a la normatividad de los procesos operativos y del Manual de operaciones.
El conocimiento oportuno y veraz de las peticiones de los Usuarios nos permitirá evaluar, revisar, mejorar y/o corregir nuestro accionar en los procesos operativos del Programa JUNToS y Articular mejor con las Entidades Prestadoras de los diferentes Servicios Públicos para mejorar la accesibilidad, calidad y provisión respectiva.
vi. Proceso de Información y Conocimiento
Es un proceso operativo, que da a conocer a los hogares beneficiarios sus deberes y derechos en el marco del cumplimiento de corresponsabilidades, promoviendo el cambio progresivo del comportamiento en el cuidado de la salud-nutrición y educación, con la participación de las Madres líderes.
El proceso de Información y Conocimiento, definido a partir de la aprobación del Manual de operaciones del Programa JUNToS en el año 2010, involucró la elaboración de una propuesta de Estrategia de Comunicación transversal del Programa, la cual define un abordaje estratégico para orientar las intervenciones comunicacionales, enfocadas en el cambio de comportamiento de los hogares beneficiarios, que propiciará que los miembros objetivos de los hogares beneficiarios del Programa conozcan
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progresivamente sus deberes y derechos en el marco del cumplimiento de sus corresponsabilidades de salud – nutrición y educación.
vii. Proceso de Graduación
Este proceso se concentra en las estrategias que permitirán la superación de la condición de vulnerabilidad de los integrantes de las familias, en especial del futuro de las niñas y niños, potenciando sus capacidades. Por ello se plantea:
• Vincular a los hogares que tienen las mejores condiciones para el desarrollo de iniciativas productivas y de empleo, con otras entidades estatales y privadas que apoyan el emprendimiento en zonas rurales.
• Potenciar el desarrollo de capacidades de las niñas y niños de los hogares que permaneces en situación de pobreza.
5.2 Procesos de Gestión del Programa:
i. Proceso de Monitoreo y Evaluación
El Proceso de Monitoreo y Evaluación es un proceso de gestión orientado a determinar el progreso de las actividades y procesos operativos de acuerdo a sus indicadores y metas establecidas, así como de los resultados e impactos obtenidos por el Programa, en base al análisis de información, sea por recolección en campo, registros institucionales o fuentes secundarias, con la finalidad de contribuir a la adopción oportuna de toma de decisiones que permitan un eficiente y eficaz desarrollo del “Ciclo de Procesos” del Programa. Se desagrega en dos subprocesos: subproceso de monitoreo y subproceso de evaluación.
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El monitoreo se realiza de manera articulada y de forma participativa con las Unidades orgánicas del Programa en el marco de sus funciones, realizando el seguimiento a los indicadores para la medición de la eficacia de los procesos asociados (indicadores de insumo y de producto), en la medida en que son responsables de lograr las metas institucionales. El sub proceso de Monitoreo del Programa se clasifica en Monitoreo al Ciclo de Procesos del Programa a través de las verificaciones puntuales en campo y el Monitoreo de los Procesos cuando se analiza su avance según sus Planes de Trabajo, el mismo que debe responder al cumplimiento del Plan operativo Institucional.
En este sub proceso se realizan las “Verificaciones operativas Puntuales”, conocidas también como “Auditorías operativas”, que como su nombre lo indica, recogen información en campo acerca de la ejecución de los procesos operativos, tales como en la Afiliación de Hogares, Verificación de Cumplimiento de Corresponsabilidades, Transferencia del Incentivo Monetario, etc. Esta es una verificación que se realiza de forma inopinada, para recabar información in situ que ayude a generar información para la mejora de los procesos.
Este proceso contribuyó a través de la generación de información y evidencias para la realización de la reingeniería de sus procesos operativos, del denominado Rediseño del Programa JUNTOS.
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Desde el 2008 este proceso se viene desarrollando en el marco de las Políticas de Monitoreo y Evaluación10, y desde el 2009 bajo el Plan de Trabajo del Proceso de Monitoreo y Evaluación y desde el 2011 bajo la Directiva del Proceso de Monitoreo y Evaluación11.
En la parte inicial del rediseño del Programa se desarrolló en una Primera Etapa el “Plan de Monitoreo y Supervisión Integral de las prestaciones de salud preventiva Control de Crecimiento y Desarrollo (CrED’s) en los niños menores de 48 meses”, con el cual se identificó el nivel de acceso de los niños beneficiarios al Documento Nacional de Identidad (DNI) y al Seguro Integral de Salud (SIS), con el objetivo de iniciar el cierre de brechas de acceso, para lo cual se gestionó con los promotores y autoridades locales su acceso al SIS y la inscripción para la obtención de su DNI.
En una Segunda Etapa se aplicó el “Plan de Monitoreo y Supervisión Integral II Etapa (Asambleas de Validación JUNToS VII No CENSADoS - 2009) lo que permitió alertar sobre el alineamiento de las acciones desarrolladas en las Asambleas de Validación Comunal con los productos y resultados definidos en el Plan de Acción del Programa del año 2009; este procedimiento permitió obtener información y alertas para la mejora de las Asambleas de Validación del proceso de Afiliación.
Este proceso también permite medir el nivel de cumplimiento de los indicadores de producto y resultaos, como es el caso del acceso a CrEDS de acuerdo a la edad, acceso al SIS y distintos procedimientos; para ello se formaron Alianzas Estratégicas con el Seguro Integral de Salud - SIS, lo que a inicios del 2009 permitió realizar un proceso de Afiliación Automática de la población beneficiaria del Programa.
A inicios del 2010 se realizó el Plan de Monitoreo de la primera Entrega de la Transferencia Financiera Condicionada Bimestral a los hogares beneficiarios en coordinación con el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia. lo que permitió conocer el buen nivel de aceptación de las titulares en el cambio de la frecuencia, de mensual a bimestral, en el proceso de Transferencia de Incentivos Monetarios.
En el marco de la Directiva y el Manual de operaciones se realizan las “Verificaciones operativas Puntuales” (Spot Checks) el cual como se mencionó, consiste en trabajos de campo de tipo inopinados sobre la “Ciclo de Procesos”, con la finalidad de identificar los “cuellos de botella” de los procesos operativos y alertar a la gestión para el impulso de medidas correctivas.
10. En el año 2009 en la III Sesión ordinaria del Consejo Directivo de abril del 2009 se aprobaron los lineamientos de Políticas en materia de Evaluación y Monitoreo del Programa JUNToS así mismo el “Plan de Evaluación 2008-2011 Evaluar para Mejorar; en tanto En la VIII Sesión del Consejo Directivo del 25 de Agosto del 2010, se aprobó el Plan de Evaluación 2010-2013 “gestión Basada en Evidencias”, el cual fue formalizado por la Dirección Ejecutiva mediante la rDE Nº 057-2010-PCM/PNADP-DE del 03 de septiembre del 2010. Así mismo, se aprobaron las Políticas en Materia de Evaluación y Monitoreo del Programa formalizado por la rDE Nº 056-2010-PCM/PNADP-DE del 03 de septiembre.
11. Aprobada mediante resolución de Dirección Ejecutiva Nº 018- 2010– PCM/PNADP-DE.
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la Evaluación en el Programa JUNToS se divide en Evaluación Externa (o Evaluación Independiente), realizada por actores externos que brindan información de los impactos, resultados, percepciones y actitudes en la población beneficiaria y su entorno, sean esperados o no, las misma que puede ser cualitativa o cuantitativa; y Evaluación Interna, cuando se realiza la Evaluación del Plan operativo Institucional o también conocido como Autoevaluación.
Este sub proceso recibe la asistencia técnica del Grupo Técnico de Evaluación del Programa quienes proponen recomendaciones para la mejora de la eficiencia y eficacia de la Evaluación del Programa.
Producto de este sub proceso el Programa JUNToS, según el Banco Mundial, es uno de los programas sociales sobre el que se ha generado la mayor base de conocimientos en el Perú. En ese sentido, el Programa cuenta con estudios sobre el contexto institucional, procesos, percepciones de la población y de Evaluación propiamente. Ello ha favorecido la toma de decisiones y la reorientación de sus estrategias.
Actualmente se viene desarrollando la Evaluación de Impacto del Programa JUNToS 2005-2010 y de la línea de Base 2010 del Programa. El Programa JUNToS en coordinación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD ha asignado a un consorcio internacional la ejecución de la evaluación, quien viene realizando el trabajo de campo de encuesta a los hogares y otros reportantes definidos. Al respecto, la Evaluación retrospectiva y la línea de Base estarán disponibles al final del III Trimestre del 2011, mientras que la Evaluación Prospectiva estará disponible en junio del 2012.
Asimismo, a través de este sub proceso se da seguimiento al “Plan de Trabajo para la Implementación de los Esquemas Alternativos de Transferencia del Incentivo Monetario en el JUNToS 2” el cual tiene como objetivo evaluar el Esquema de Pago Diferenciado más costo efectivo para el Programa para su implementación gradual al Programa.
Es importante mencionar que los estudios y otros asociados al Programa se encuentran disponibles al público en general en al portal institucional en el link Publicaciones.
ii. Proceso de Planeamiento y Presupuesto
El Programa JUNToS ha venido consolidando el proceso de planeamiento y presupuesto, a partir de labores de programación y formulación de planes y presupuestos anuales alineados a los Planes de Acción que fue aprobando el Consejo Directivo en el marco de las estrategias de implementación. Así, las primeras gestiones en el año 2006 estuvieron orientadas a la atención de alrededor de 159 mil hogares en 9 departamentos y con un Presupuesto Institucional anual de 320 millones de nuevos soles; hasta llegar al 2011 a gestionar recursos para 471 mil hogares en 14 departamentos, con 625 millones de nuevos soles.
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Concordante con las normas, fundamentalmente presupuestales, la gestión transversal del proceso de planeamiento y presupuesto, ha evolucionado de una programación global para todos los hogares con población objetivo, a otra que fue identificando a la población objetivo según prioridades:
• Hogares con madres gestantes y con niños y niñas menores de 36 meses, grupo prioritario en la formación de capital humano; seguido por los hogares con niños entre 3 y 5 años de edad inclusive.
• A la fecha orienta el 28.38% del presupuesto en Transferencia de Incentivos Monetarios está destinado a hogares con niños y niñas menores de 36 meses; 27.08% para los de 3 a 5 años de edad; y 44.54% para los hogares con niños y adolescentes hasta los 14 años de edad.
la gestión del Programa que en la actualidad ha logrado llegar a 14 departamentos con mayor concentración de distritos (646) con hogares en situación de pobreza y extrema pobreza; ha implicado la necesaria orientación de la programación de actividades y recursos presupuestales por cada una de las actuales 16 sedes regionales.
la organización que ha asumido el Programa JUNToS, inicialmente funcional, ha llegado a la fecha a responder a un enfoque por procesos y basado en un marco lógico ajustado a la misión que le confiere su norma de creación.
la experiencia procedimental empleada para la identificación e incorporación de la población objetivo; así como para la verificación de la oferta y el cumplimiento de las corresponsabilidades, la entrega de las transferencias de incentivos monetarios y el monitoreo y la evaluación; conllevó a la necesidad de su sistematización y definición de un ciclo de procesos operativos, viéndose complementado por procesos de Servicio al Usuario, Información y Conocimiento y graduación.
En la actualidad, se cuenta con un marco lógico orientador de las acciones, inversiones y gastos en el Programa, de donde se desprende un Manual de operaciones y un Plan Estratégico Institucional 2011-2015; así como el Plan y Presupuesto Institucional. De éste último, se desarrollan en Planes de Trabajo por Proceso y Planes operativos regionales; instrumentos de gestión a nivel operativo que por su naturaleza y carácter dinámicos requieren ser periódicamente evaluados por las Unidades operativas.
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CAPITUlo VIlas lecciones aprendidas: los desafíos en la mejora del programa
6.1 Cambios para mejorar la Gestión Institucional El Programa JUNToS constituye una experiencia modelo para la gestión de programas sociales en el país, siendo el primer programa de transferencias monetarias condicionadas, tuvo implícito en los años iniciales, una serie de ajustes en su diseño, implementación y la gestión. Actualmente y como resultado del rediseño que se realizó en los años 2008-2009, JUNToS es un programa que dispone de un modelo de gestión acorde a sus objetivos de intervención.
A partir de Agosto del 2008, el Programa inició un proceso de gestión de Calidad, estableciendo resultados e identificando las características de su población objetivo como base de las mejoras que se requerían para mejorar su intervención. Análisis del Banco Mundial12, señalan que éste proceso ha garantizado la transparencia y la eficiente aplicación de los recursos públicos, generando la confianza en la población objetivo y la colectividad.
Entre las innovaciones de gestión destaca la reingeniería de sus procesos operativos, denominado rediseño del Programa JUNToS, lo que permitió migrar hacia un Ciclo de Procesos Bimestral, lo que significó realizar una adecuación más eficiente y eficaz de sus procesos. Entre ellas:
• Cambio de la transferencia monetaria mensual a bimestral, disminuyendo los riesgos y reduciendo los costos de traslados de los titulares a los centros de pago.
• Cambio en la Verificación de corresponsabilidades de frecuencia trimestral a bimestral, buscando el entendimiento de su cumplimiento en la población.
• reubicación de los puntos de pagos en favor de las zonas más alejadas y de complejo accesibilidad, a través de una red de transportadoras de valores.
• Inicio de un proceso específico para atender al usuario, con el objetivo de entender y conocer la problemática específica de cada grupo poblacional beneficiado por el Programa.
12. Publicación: Mejorando el diseño e implementación del Programa JUNToS 2008 – 2010. Serie Monitoreo y Evaluación. Banco Mundial – JUNToS.
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i. Cambios con tecnología peruana para la transparencia y el seguimiento
A los inicios del Programa JUNToS, en el año 2005, la información era gestionada en hojas de cálculo y los equipos de cómputo, la Central Telefónica y el Servidor que se tenían en ese momento eran alquilados. En el año 2006 se adapta el modelo de la base de datos del Programa oportunidad de México a la realidad de JUNToS y con ello se migra la información que se tenía en hojas de Excel a una Base de Datos más robusta como es el oracle.
Dicho cambio se realizó debido a que se tenía planificado manejar una mayor cantidad de información de beneficiarios y por la necesidad de disponer continuamente de dicha información para su procesamiento y análisis. En el año 2006 se empieza el desarrollo de los Sistemas de Información para el registro de la Información de los Beneficiarios y Sistemas de Información Administrativos del Programa JUNToS.
A partir de 2006 se empezó a utilizar un Sistema de Información que ha sido el mismo hasta la actualidad, con la introducción de diversas adaptaciones y mejoras. Al inicio el Sistema se denominó Desktop, posteriormente dicho Sistema pasó a denominarse Sistema de Soporte de Procesos de Pagos, Afiliaciones y Condicionalidades. En la actualidad el Sistema se denomina Sistema de Información de Transferencias Condicionadas-SITC, dado que busca soportar a todos los procesos operativos del Programa.
Durante el período 2006 – Julio de 2011, el Programa JUNToS ha evaluado y promovido la generación de una nueva plataforma tecnológica, la cual permite dar el soporte informático a la Sede Central del Programa y a sus 16 oficinas desconcentradas a nivel nacional, todas ellas interconectadas a la Sede Central, desde donde se brindan diversos servicios informáticos para apoyar los procesos operativos del Programa JUNToS.
En este periodo la incorporación de tecnologías de la información se ha orientado tanto a la planificación y organización, como a la gestión y ejecución de proyectos en materia de calidad, integridad y aseguramiento del acceso y seguridad de la información crítica de los sistemas de información del Programa.
En la actualidad, dichas mejoras tecnológicas continúan, teniendo como intervención emblemática la transmisión de datos con el uso de tecnología móvil. otra mejora importante respecto a la situación de las TIC en JUNToS viene dada por el inicio de la ejecución del proyecto Sistema de Transferencias Condicionadas con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que permitirá reportar todos los procesos administrativos y operativos de JUNToS. Dicho sistema va a reemplazar al actual Sistema. El inicio de la ejecución del proyecto se dio el 25 de Abril de 2011 y se plantea su conclusión y puesta en operación para fines del presente año.
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Estas mejoras se complementan con acciones como la implementación de un nuevo portal institucional, que ha permitido mejorar la difusión de publicaciones, así como la transparencia de la información institucional. Adicionalmente, se ha implementado un canal Web que permite mostrar la publicación de programación en vivo, la subida de videos institucionales y de capacitación, entre otros. También se ha implementado sistemas de seguridad perimetral en la red de datos del programa con lo cual se ha aplicado políticas de seguridad informática. Se implementó equipos de seguridad perimetral y VPN, entre la Sede Central y las Sedes regionales del Programa, a fin de crear una gran red privada virtual a nivel nacional.
Son medidas como estas las que permitieron dar un salto cualitativo positivo respecto a la gestión de gobierno Electrónico en JUNToS, favorecen el control electrónico de los beneficiarios y mejoran considerablemente la calidad del seguimiento de responsabilidades, optimizando internamente el manejo de información, entre otros.
Se debe resaltar que JUNToS es un programa social relevante desde el punto de vista del interés público, por lo que el uso de soluciones tecnológicas permite fortalecer la transparencia e información sobre la intervención del Programa, acercando la población al Estado.
ii. Transferencia Monetaria para generar inclusión
El servicio de pagaduría diseñado de manera conjunta entre el Programa JUNToS y el Banco de la Nación, permite emplear un sistema operativo de atención, con un producto bancario masificado de depósitos de ahorro, cuyo resultado también ha logrado llegar a lugares muy alejados facilitando la inclusión al Sistema Financiero del Estado.
Se ha empezado a diversificar otros canales para la transferencia que permita que los titulares de hogares beneficiarios puedan cobrar en distritos en donde no hay oficina del Banco de la Nación pero donde existen Cajas rurales, permitiendo una mayor seguridad para los beneficiarios y un menor costo para el Programa al reemplazar pagos por Empresas Transportadora de Valores.
Por ello, el Programa en alianza con el Banco de la Nación ha cambiado las tarjetas de identificación otorgadas a las titulares de los hogares y que eran utilizadas sólo con fines de control administrativo, por tarjetas bancarias con banda magnética multired-visa, para la libre disponibilidad de los recursos en toda la red financiera nacional. Se prevé que a final de año cerca de 270 mil mujeres titulares de los hogares JUNToS tengan acceso a las tarjetas.
Por otro lado, se ha promovido el ahorro monetario de las mujeres en situación de pobreza, mediante el uso de su cuenta bancaria, para favorecer cambios en sus niveles de consumo, facilitar la inversión
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productiva, incrementar la capacidad de negociación personal y la autoestima. Así como protegerse mejor de los riesgos climatológicos y sociales.
iii. Los cambios y las alianzas para fortalecer la Corresponsabilidad Con el registro Nacional de Identificación y Estado Civil- rENIEC, en el marco del cumplimiento del Decreto de Urgencia Nº 044-2010 del 25.06.10, se dictan medidas económicas y financieras para el otorgamiento del Documento Nacional de Identidad a la población de menores recursos, en el marco del Programa Presupuestal Estratégico “Acceso de la Población a la Identidad”. lo que permitió intensificar la promoción de la identidad de los niños y representantes de los hogares beneficiarios.
En el marco del proceso de descentralización del país, buscando la gestión óptima de la intervención del Estado, a fin de contribuir a mejorar las condiciones de acceso y disponibilidad a los servicios de salud y educación, se suscribieron Convenios de gestión de Corresponsabilidad operativa de los servicios de Salud-Nutrición y Educación, con 13 gobiernos regionales.
El Programa JUNToS fortalece las acciones operativas que comprenden los acuerdos establecidos en los Convenios de Corresponsabilidad operativa con los gobiernos regionales a través de su participación en la Comisión Intergubernamental de Salud, espacio que ha permitido socializar el nivel de acceso a los servicios de salud con los que cuentan los beneficiarios del Programa.
En esta perspectiva es central el trabajo que los gestores locales desarrollan en coordinación con las Unidades de gestión Educativa local (UgEles) y redes –Microredes de Salud, para favorecer el
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acceso de los hogares beneficiarios a la oferta desde el Estado y verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades a través del recojo de los registros correspondientes
“PIloTo PArA lA oPTIMIZACIoN DE loS ProCESoS oPErATIVoS A TrAVÉS DE NUEVAS TECNologIAS DE INForMACIoN Y CoMUNICACIoNES (TIC)
DISTrITo DE FrÍAS, rEgIóN PIUrA” 2011
Con el objetivo de fortalecer y optimizar los procedimientos operativos de identidad y corresponsabilidades en Educación y Salud-Nutrición del Programa JUNToS, por primera vez en el Perú se utilizaron equipos tecnológicos para mejorar procesos de comunicación e identificación. Esta experiencia piloto tiene como finalidad levantar y registrar información de los miembros objetivos en salud –nutrición bajo los criterios considerados en los formatos electrónicos de corresponsabilidades utilizando dispositivos móviles en plataforma J2ME BlackBerry.
En su fase operativa, se establecieron dos componentes:
• Con el componente identidad se estableció la oficina registral de Frías en la Provincia de Ayabaca (resolución Jefatural Nº 092-2011/JNAC/rENIEC) con el objetivo que toda la población objetivo del Programa cuente con su Documento Nacional de Identidad.
• Con el componente corresponsabilidades, que permitió a los gestores locales el recojo de la asistencia tanto de los alumnos a las Instituciones Educativas a través de lectores biométricos de huella digital y de los niños y/o niñas menores de 6 años y gestantes a los Establecimientos de Salud, mediante dispositivos móviles (celulares) conteniendo formatos electrónicos de salud-nutrición, para finalmente transmitir la información en tiempo real y de manera eficaz a la Sede Central (Servidor del Programa JUNToS)
Bajo esta modalidad se efectuó la Verificación del Cumplimiento de Corresponsabilidades II-2011 a 2,559 niños, niñas y gestantes, población objetivo del Programa. Este Sistema de Información al término del Piloto permitirá a los equipos técnicos:
1. gestionar información de los formatos de cumplimiento de las corresponsabilidades en salud y educación, a través de la información de los equipos de control biométricos (huella digital).
2. registro de excepciones al cumplimiento de corresponsabilidades.3. Consulta de hogares, que permita mostrar: información del hogar, miembros, abonos,
cumplimientos de corresponsabilidad, fotos.4. Información de los hogares y localidades asignados por gestor local: Datos generales, IIEE
asignados, EESS asignados, distritos, y CCPP asignados, hogares asignados, indicadores de desempeño.
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JUNToS, busca reforzar mensajes comunicacionales que logren la adhesión (compromiso) de las beneficiarias en todo el proceso de implementación del Programa, para lo cual ha considerado una ruta de comportamientos clave, sobre todo los relacionado con la asignación del incentivo económico y el cumplimiento de los compromisos.
Con este objetivo, el Programa implementa una Estrategia de Comunicación para gestionar información hacia los hogares, que incide en la importancia de cumplir las corresponsabilidades en el marco del ejercicio de sus derechos y deberes; siendo una herramienta transversal a todos los procesos del Programa.
El reto de la dispersión de los hogares en zonas rurales y la diversidad cultural ha generado que se busque mejorar los mecanismos de comunicación para realizar una gestión más efectiva y eficiente entendiendo la dinámica operativa de la institución. Es así que el Programa cuenta con un canal web que funciona como un medio alternativo para informar y capacitar, a demanda del usuario y a bajo costo. En este canal, pueden verse videos de capacitación, promocionales, testimoniales e institucionales. Asimismo, a través de éste se puede transmitir en vivo capacitaciones, conferencias y reuniones informativas que contribuyan al desarrollo de capacidades del personal así como de los hogares beneficiarios.
Uno de los logros en materia de información, lo encontramos en el estudio de percepciones sobre la Imagen del Programa, realizado a nivel nacional por Imasen donde el 77.3% de beneficiarios y el 76.4% de la población no beneficiaria entrevistados reconoce a JUNTOS como un Programa que entrega dinero a las familias pobres a cambio de que lleven a sus hijos a los controles médicos y a la escuela.13
6.2 Una mirada desde afuera: El Acompañamiento de otros actores
Al 2011, el Programa viene ejecutando acciones en 646 distritos y casi 500,000 familias rurales y beneficia alrededor del 8% de la población Peruana. llega a 1 de 4 familias pobres y a casi la mitad de las familias pobres rurales, siendo el Programa Social mejor focalizado, según estudio de Evaluación de Impacto del Banco Mundial y de reconocida importancia en la reducción de la pobreza monetaria y la dinamización de las economías locales.
Para llevar a cabo la mejora progresiva de los procesos del Programa, aplicando una cultura de monitoreo y evaluación, bajo la dirección del Consejo Directivo se efectuaron y promovieron diversos estudios y evaluaciones, que han contribuido a identificar puntos críticos, así como a contar con información que permita gestionar de manera más eficiente los recursos disponibles y promover una efectiva articulación a nivel local de los operadores de los servicios del Estado.
13. Imasen. “Estudio de Evaluación de Imagen del Programa JUNToS. Diciembre, 2010
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En ese sentido, el Programa cuenta con estudios sobre el contexto institucional, procesos, percepciones de la población y resultados que han aportado valiosos insumos, enmarcado como se mencionó en su Plan de Evaluación promovido en consideración de las Políticas de Monitoreo y Evaluación. Ello ha favorecido la toma de decisiones y la reorientación de sus estrategias.
Este conjunto de investigaciones han fortalecido las bases conceptuales del programa y han significado un avance importante, en el entendimiento y el reconocimiento de la contribución de un programa de transferencia condicionada en la Política Social para la disminución de la pobreza en el país.
En ese sentido, el Programa JUNToS es uno de los programas sociales sobre el que se ha generado la mayor base de conocimientos en el Perú gracias al interés del propio Programa y el aporte de la cooperación internacional, según el Banco Mundial (Silvana Vargas, 2011).
i. Estudios que ayudaron a orientar la gestión del Programa
En los últimos años, se ha documentado la eficiencia y eficacia de la intervención del Programa JUNToS en los sectores rurales recuperando, procesando y difundiendo las experiencias exitosas a través de publicaciones y videos institucionales, los cuales evidencian la mejora de su nivel de vida y el cambio de comportamiento en aspectos de Salud-Nutrición y Educación.
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Igualmente existe, por parte de la cooperación internacional, así como de otras instituciones públicas y privadas que han contribuido a la mejora de la gestión del Programa, en el Anexo Nº 1 se puede apreciar la relación completa:
ii. Evaluaciones independientes del presupuesto por resultados
las recomendaciones derivadas del resultado de la evaluación externa realizada por el MEF al Programa JUNToS, se formalizó en una matriz de compromisos de mejora del desempeño que planteó la realización de 17 compromisos para la mejora en los procesos operativos del Programa, en especial los referidos al proceso de focalización y elegibilidad de los hogares beneficiarios; el cumplimiento y verificación de las corresponsabilidades; mejora en la modalidad del pago de la transferencia monetaria; así como fortalecer los mecanismos de monitoreo y evaluación del Programa (Ver Anexo 2)
6.3 Principales Resultados
i. Atención al 30 % de la población en situación de Pobreza
En seis de intervención JUNToS ha incrementado su cobertura en ………, atendiendo actualmente a 479 815 hogares que han recibido transferencias de incentivos monetarios, beneficiando a 1,014,025 niños y niñas que viven en más de 28 mil centros poblados de 646 distritos y 14 departamentos en el país.
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ii. Incremento en X% de hogares beneficiarios que recibieron transferencias financieras monetarias
iii. Respecto a los niveles de Pobreza
El Programa JUNToS ha contribuido a reducir la pobreza en el área rural, donde según estudios, el 50% es atribuido a su intervención según da cuenta el Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013 elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas en mayo del 2010. El mismo documento refiere que el impacto que han tenido las transferencias públicas sobre el ingreso de la población y, por ende, en la reducción de la tasa de pobreza se ha incrementado en los últimos años pasando de 1,9 a 2,4 puntos porcentuales entre el 2003 y 200914.
14. JUNToS incentiva y moviliza las economías locales, contribuyendo notablemente en la reducción de la pobreza monetaria. Ver resultados de estudios en Marco Macroeconómico Multianual 2011 – 2013, aprobado en Consejo de Ministros del 28 de mayo de 2010, pág. 63.
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En cuanto a los resultados en los niveles de pobreza, la evaluación realizada por el Banco Mundial (2009)15 encontró que la transferencia monetaria del Programa equivale al 13% del gasto de consumo mensual familiar (que incluye gasto monetario más la valorización del autoconsumo). Este incremento permitió reducir en 5% la brecha de pobreza (la distancia monetaria entre el valor del consumo y la línea de pobreza) y la severidad de la pobreza en 6% (la proporción de hogares en pobreza), adicionalmente, el número de hogares en pobreza extrema se redujo en 2 puntos porcentuales.
15. renos Vakis y Elizaveta Perova. Banco Mundial. Evaluación de Impacto No-Experimental del Programa JUNToS. Enero 2009. resultados Finales.
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iv. El Aporte a la Educación
En el caso de Educación, el Banco Mundial demostró que JUNToS ha logrado un impacto al haber incrementado la matrícula en cuatro puntos porcentuales entre los menores de 6 a 14 años de edad en los distritos de intervención en comparación con niños que no forman parte del Programa. los mayores impactos en matrícula se aprecian, a los 7 años (transición de primero a segundo de primaria) edad a la que los menores de los distritos atendidos por JUNToS alcanzan una matrícula del 93% frente al 83% de los niños no beneficiarios. Asimismo, si se mide el impacto por el tiempo de permanencia en JUNToS, en aquellos hogares con más de uno o dos años en el Programa (en comparación con los que están menos de un año) se encontró mayores resultados en los niveles de matrícula.
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v. La Contribución en Salud
Asimismo, se demostró que el Programa JUNToS incrementó el número de atenciones médicas, en 22 puntos porcentuales de los niños beneficiarios menores de 5 años con respecto a niños no beneficiarios. Igualmente se ha registrado, un incremento en la cobertura de vacunas de 7 puntos porcentuales; y de 37 puntos porcentuales en el acceso a los Controles de Crecimiento y Desarrollo (CrEDS) en niños beneficiarios respecto a no beneficiarios.
Un importante avance impulsado por el Programa se presenta en el acceso al Seguro Integral de Salud - SIS de la población objetivo y los titulares de los hogares del Programa, alcanzando una cobertura en niños de 98.4% y de 97.7% en titulares a abril del 2011. En tanto la cobertura del Documento Nacional de Identidad (DNI) para niños menores de 14 años, creció entre el 2006 y el 2011 en 79 puntos porcentuales, de 2.4% a 81.4%.
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vi. Logros a nivel de Gestión Institucional • A la fecha y a pesar de los retos pendientes, el Programa JUNToS constituye una experiencia
modelo para la gestión de programas sociales en el país. Dado que el Programa representa el primer intento de implementar un programa de transferencias monetarias, ello implicó, en los años iniciales, una serie de ajustes en el diseño, implementación y la gestión. Actualmente, y como resultado del rediseño, JUNToS es hoy un programa que dispone de un modelo de gestión acorde a sus objetivos de intervención
• A partir de Agosto del 2008, el Programa inició un proceso de gestión de Calidad, trabajando en base a resultados e identificado su población objetivo (los usuarios), impulsando las mejoras que se requiera para mejorar su atención. Según el Banco Mundial16, éste proceso ha garantizado la transparencia y la eficiente aplicación de los recursos públicos, generando la confianza en la población objetivo y la colectividad.
• Entre las innovaciones de gestión destaca la reingeniería de sus procesos operativos, denominado Rediseño del Programa JUNTOS, y como parte de ello, actividades orientadas al ajuste y alineamiento de sus operaciones con las normas técnicas y directivas emitidas por los sectores, implementándose para
16. Publicación: Mejorando el diseño e implementación del Programa JUNToS 2008 – 2010. Serie Monitoreo y Evaluación. Banco Mundial – JUNToS.
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el proceso de corresponsabilidad tanto en salud-nutrición como educación, la aplicación de nuevos formatos con instructivos para su manejo y recojo de información, los mismos que fueron validados en campo, en coordinación con los operadores locales de salud y educación y; aprobados por los sectores salud y educación17 con las resoluciones respectivas.
• En el marco del proceso de descentralización del país, buscando la gestión óptima de la intervención del Estado, a fin de contribuir a mejorar las condiciones de acceso y disponibilidad a los servicios de salud y educación, se suscribieron Convenios de gestión de Corresponsabilidad operativa de los servicios de Salud-Nutrición y Educación, con 13 gobiernos regionales. En proceso la suscripción con el gobierno regional de Ancash, así como la ratificación por parte de la DIrESA del gobierno regional de Cusco del Convenio suscrito con el Presidente del gobierno regional18.
• El servicio de pagaduría diseñado de manera conjunta entre el Programa JUNToS y el Banco de la Nación, está permitiendo emplear un sistema operativo de atención, con un producto bancario masificado de depósitos de ahorro, cuyo resultado también ha logrado llegar a lugares muy alejados facilitando la inclusión al Sistema Financiero del Estado.
17. resolución Ministerial Nº 807-2010 MINSA, de fecha 15 de octubre del 2010, aprueba la Directiva Administrativa Nº 083-MINSA/DgSP-W.2, “Directiva para el manejo de formatos de salud JUNToS, por el personal de los EESS comprendidos donde interviene los hogares de JUNToS” y resolución de Secretaria de Planificación Estratégica Nº 002-2011-ED, del 24 de mayo del 2011, el mismo que aprueba la Directiva Nº 01-2011-ED, para la entrega de información por parte de los docentes y responsables de IIEE con población objetivo de JUNToS, a través de los nuevos formatos de Educación JUNToS.
18. oficio Nº 199 - 2011-rEgIoN ANCASH/S.g. de fecha 20 de mayo, el mismo, la nueva autoridad regional comunica al Programa las intenciones de suscribir Convenio operativo con el Programa.
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• Se ha empezado a diversificar otros canales para la transferencia que permita que los titulares de hogares beneficiarios puedan cobrar en distritos en donde no hay oficina del Banco de la Nación pero donde existen Cajas rurales, permitiendo una mayor seguridad para los beneficiarios y un menor costo para el Programa al reemplazar pagos por Empresas Transportadora de Valores- ETV`s.
• Para llevar a cabo la mejora progresiva de los procesos del Programa, aplicando una cultura de monitoreo y evaluación, bajo la dirección del Consejo Directivo se efectuaron y promovieron diversos estudios y evaluaciones, que han contribuido a identificar puntos críticos, así como a contar con información que permita gestionar de manera más eficiente los recursos disponibles y promover una efectiva articulación a nivel local de los operadores de los servicios del Estado.
• Este conjunto de investigaciones han fortalecido las bases conceptuales del programa y han significado un avance importante, en el entendimiento y el reconocimiento de la contribución de un programa de transferencia condicionada en la Política Social para la disminución de la pobreza en el país.
• Se ha documentado la eficiencia y eficacia de la intervención del Programa JUNToS en los sectores rurales recuperando, procesando y difundiendo las experiencias exitosas a través de publicaciones y videos institucionales, los cuales evidencian la mejora de su nivel de vida y el cambio de comportamiento en aspectos de Salud-Nutrición y Educación.
• En el marco de las acciones orientadas para la implementación del proceso de graduación de los Hogares Beneficiarios, los estudios encargados para su desarrollo desde su perspectiva operativa y de resultados permitirían identificar la alternativa más viable de concretar en el mediano y largo plazo.
• El Programa cuenta con una Estrategia de Comunicación para implementar el proceso de Información y Conocimiento hacia los hogares con un enfoque transversal, la cual define un abordaje estratégico para orientar las intervenciones comunicacionales, enfocadas en el cambio de comportamiento de los hogares beneficiarios, que propiciará que los miembros objetivos de los hogares beneficiarios del Programa conozcan progresivamente sus deberes y derechos en el marco del cumplimiento de sus corresponsabilidades de salud – nutrición y educación.
Se está implementando un mecanismo de comunicación moderno para realizar una gestión más efectiva y eficiente entendiendo la dinámica operativa de la institución, que dispone de un canal web que funciona como un medio alternativo para informar y capacitar, a demanda del usuario y a bajo costo. En este canal, pueden verse videos de capacitación, promocionales, testimoniales e institucionales. Asimismo a través de éste se puede transmitir en vivo capacitaciones, conferencias y reuniones informativas que contribuyan al desarrollo de capacidades del personal así como de los hogares beneficiarios
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EPÍlogola agenda, afianzar los avances
i. Mejorar los Servicios Locales para fortalecer el cumplimiento de la Corresponsabilidad:
Promover que el MEF, gobiernos regionales y locales cuenten con mayores recursos para la mejora de la prestación de los servicios de salud-nutrición y educación en cantidad y calidad, a nivel local, que permita al Programa aumentar las posibilidades de mejorar los impactos logrados a la fecha en su población objetivo.
Fortaleciendo la alianza con los responsables locales para mejorar los mecanismos de información y seguimiento de los hogares beneficiarios y garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos en los convenios de gestión operativa que los gobiernos regionales han asumido con el Programa para el cabal cumplimiento del Ciclo de Procesos operativos a nivel local.
Buscar que el MEF incremente la cantidad de recursos para mejorar la gestión estratégica y operativa con la dotación de recursos humanos y tecnologías que permitan alcanzar los objetivos institucionales, buscando asegurar la calidad del gasto basados en los resultados evidenciados.
ii. Cubrir la Subcobertura y Favorecer la Expansión
la afiliación de nuevos hogares al Programa en el contexto actual de su intervención, debería efectuar en función a la prioridad del cierre de subcoberturas existentes tanto a nivel distrital como departamental.
Así, para seleccionar la población objetivo a atender se toma como criterio el cierre de la sub-cobertura de hogares, buscando beneficiar a los hogares pobres con población objetivo en los distritos donde el Programa interviene actualmente (646 distritos).
Con estas consideraciones, el Plan Estratégico Institucional 2011-2015 ha estimado los hogares elegibles proyectando tres escenarios para el cumplimiento de las metas planteadas:
• Escenario Nº 1: resultantes de la estimación de la subcobertura de hogares, en distritos donde interviene en Programa.
• Escenario Nº 2: comprende la expansión a distritos con más del 50% de pobreza, en los departamentos donde interviene el Programa.
• Escenario Nº 3: comprende la expansión del Programa a todos los distritos del país con más del 50% de pobreza, en los departamentos donde no interviene el Programa.
Es así que la propuesta de proyección de metas de afiliación de hogares anualmente se presenta en el siguiente cuadro:
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El total de hogares adicionales estimado para cubrir la subcobertura y la expansión en los tres escenarios es de 348,844 hogares, con 22 departamentos y 1,077 distritos.
la metodología aplicada para la estimación del presupuesto global, ha comprendido los siguientes criterios:
• Determinación del Número de gestores locales adicionales: con un ratio de 350 hogares por gestor en la Sierra y 250 en la Selva.
• El costo de los cargos bancarios se ha calculado sobre la base de la incorporación bimestral de los hogares, a S/ 9 soles por hogar en cada bimestre.
• El costo de la Transferencia de Incentivo Monetario se ha calculado sobre la base de la incorporación progresiva de los hogares a S/. 200.02 soles por hogar en cada bimestre.
iii. Desarrollar la implementación de Esquemas Alternativos de Transferencia (EAT).
En la búsqueda de alcanzar mejores y mayores impactos del Programa en la valoración del cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios, se han propuesto Esquemas Alternativos de Transferencia diferenciada, estableciendo tres posibilidades:
• EAT N°01: 200 nuevos soles bimestrales por cumplimiento de las corresponsabilidades, para todos los hogares sin diferencias.
• EAT N°02: Al pago bimestral, se añaden otros incentivos monetarios por cumplimiento de la corresponsabilidad, según ciclo de vida con enfoque de género. Además se establecen bonos únicos anuales por el cumplimiento de vacunación y el logro de la talla / peso acorde a la edad de los niños entre 0 a 3 años. De esta forma por ejemplo, el valor máximo que un hogar beneficiario podría recibir por ciclo de transferencia monetaria sería hasta 440 nuevos soles bimestrales, este monto de incentivo monetario no incluye los incentivos por Bonos Únicos.
• EAT N°03: Similar al Esquema de Transferencia anterior, pero con una mayor ponderación en salud y por grado de estudio alcanzado sin diferenciación de género. Se mantiene la propuesta de otorgar bonos únicos anuales por el cumplimiento de vacunación y el logro de la talla / peso acorde a la edad de los niños entre 0 a 3 años.
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iv. Desarrollar el modelo de graduación, convirtiendo al Perú en el primer país de Latinoamérica que lo implementa.
la actual Estrategia de graduación planteada por el Programa, deja de centrarse en el criterio de permanencia temporal de los hogares y se concentra en superar la condición de vulnerabilidad de los integrantes de las familias, en especial del futuro de las niñas y niños potenciando sus capacidades.
Por ello, se promueve favorecer el proceso de graduación de los Hogares Beneficiarios en alianza con Instituciones gubernamentales, gobiernos regionales y locales, buscando efectivizar una salida sostenible y óptima según expectativas y ciclo de vida de la población objetivo.
v. Coordinar con el SISFOH –MEF la recertificación de los hogares que se incorporaron al Programa durante el año 2006.
Existiendo hogares que cumplen con los plazos establecidos para su permanencia en el Programa, es necesario priorizar la evaluación socioeconómica de dichos hogares, conforme lo establece la normatividad vigente que otorga al Sistema de Focalización de Hogares la aplicación de las Fichas Socioeconómica y la entrega de los padrones de hogares elegibles para permanecer a JUNToS.
vi. Seguir fortaleciendo la capacidad institucional del Programa JUNTOS,
• Sostener una Estrategia Comunicacional orientada a profundizar las acciones de información y conocimiento en el ámbito del Programa, promoviendo el cambio de actitudes en los hogares hacia la valoración del cuidado de la salud y educación en forma integral, con la participación de las Madres líderes.
• Continuar implementando la Política de Monitoreo y Evaluación que el Programa para la mejora continua de la gestión. En este sentido, se ha programado una Evaluación Prospectiva en el 2012 tomando como referencia la línea de Base 2010, entre las acciones más importantes.
• Asegurar la plataforma informática y soporte tecnológico de todo el Ciclo de Procesos, a través del uso del “Sistema de Información para la gestión Integral del Programa JUNToS”, la misma que es posible en el marco de la cooperación técnica no reembolsable “Programas a las reformas del Sociales” del Banco Interamericano de Desarrollo.
Fortalecer el proceso de Capacitación dirigido a los gestores locales para aumentar los niveles de eficiencia y eficacia de sus actividades.
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ESTUDIOS REALIZADOSSOBRE EL PROGRAMA JUNTOS
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• “El Impacto y Potencial del Programa JUNToS en Perú: Evidencia de una evaluación no-experimental”. Banco Mundial. Perú, 2009
• “Programa JUNToS Certezas y Malentendidos en Torno a las Transferencias Condicionadas – Estudio de caso de seis distritos rurales del Perú”. Instituto de Estudios Peruanos con el auspicio de UNICEF y UNFPA. Perú, 2009
Elizaveta Perova and renos Vakis. Evaluation Cuasi Experimental Del Banco Mundial “The longer the better: Duration and Program Impacts of JUNToS in Peru“.Banco Mundial, 2011
“Mejorando el Diseño e Implementación del Programa JUNToS 2008-2010”, Banco Mundial, 2011
Estudio Cualitativo de los Efectos del Programa JUNToS en los cambios de comportamiento de los hogares beneficiarios en el distrito de Chuschi: Avances y Evidencias”. Perú, 2010.
Fisbein, Ariel y Schady, Norbert. Transferencias monetarias condicionadas. reduciendo la pobreza actual y futura Banco Mundial, 2009
lorena Alcázar. El gasto público social frente a la infancia: análisis del Programa Juntos y de la oferta y demanda de servicios asociados a sus condiciones /. lima: grADE; Niños del Milenio, 2009.
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