consti chapter 13 to 17 cases

135
1 G.R. No. 134990 April 27, 2000 MANUEL M. LEYSON JR., petitioner, vs. OFFICE OF THE OMBUDSMAN, TIRSO ANTIPORDA, Chairman, UCPB and CIIF Oil Mills, and OSCAR A. TORRALBA, President, CIIF Oil Mills, respondents. BELLOSILLO, J.: On 7 February 1996 International Towage and Transport Corporation (ITTC), a domestic corporation engaged in the lighterage or shipping business, entered into a one (1)-year contract with Legaspi Oil Company, Inc. (LEGASPI OIL), Granexport Manufacturing Corporation (GRANEXPORT) and United Coconut Chemicals, Inc. (UNITED COCONUT), comprising the Coconut Industry Investment Fund (CIIF) companies, for the transport of coconut oil in bulk through MT Transasia. The majority shareholdings of these CIIF companies are owned by the United Coconut Planters Bank (UCPB) as administrator of the CIIF. Under the terms of the contract, either party could terminate the agreement provided a three (3)-month advance notice was given to the other party. However, in August 1996, or prior to the expiration of the contract, the CIIF companies with their new President, respondent Oscar A. Torralba, terminated the contract without the requisite advance notice. The CIIF companies engaged the services of another vessel, MT Marilag, operated by Southwest Maritime Corporation. On 11 March 1997 petitioner Manuel M. Leyson Jr., Executive Vice President of ITTC, filed with public respondent Office of the Ombudsman a grievance case against respondent Oscar A. Torralba. The following is a summary of the irregularities and corrupt practices allegedly committed by respondent Torralba: (a) breach of contract - unilateral cancellation of valid and existing contract; (b) bad faith - falsification of documents and reports to stop the operation of MT Transasia; (c) manipulation - influenced their insurance to disqualify MT Transasia; (d) unreasonable denial of requirement imposed; (e) double standards and inconsistent in favor of MT Marilag; (f) engaged and entered into a contract with Southwest Maritime Corp. which is not the owner of MT Marilag, where liabilities were waived and whose paid-up capital is only P250,000.00; and, (g) overpricing in the freight rate causing losses of millions of pesos to Cocochem. 1 On 2 January 1998 petitioner charged respondent Tirso Antiporda, Chairman of UCPB and CIIF Oil Mills, and respondent Oscar A. Torralba with violation of The Anti-Graft and Corrupt Practices Act also before the Ombudsman anchored on the aforementioned alleged irregularities and corrupt practices. On 30 January 1998 public respondent dismissed the complaint based on its finding that — The case is a simple case of breach of contract with damages which should have been filed in the regular court. This Office has no jurisdiction to determine the legality or validity of the termination of the contract entered into by CIIF and ITTC. Besides the entities involved are private corporations (over) which this Office has no jurisdiction. 2 On 4 June 1998 reconsideration of the dismissal of the complaint was denied. The Ombudsman was unswayed in his finding that the present controversy involved breach of contract as he also took into account the circumstance that petitioner had already filed a collection case before the Regional Trial Court of Manila-Br. 15, docketed as Civil Case No. 97-83354. Moreover, the Ombudsman found that the filing of the motion for reconsideration on 31 March 1998 was beyond the inextendible period of five (5) days from notice of the assailed resolution on 19 March 1998. 3 Petitioner now imputes grave abuse of discretion on public respondent in dismissing his complaint. He submits that inasmuch as Philippine Coconut Producers Federation, Inc.(COCOFED) v. PCGG 4 and Republic v.Sandiganbayan 5 have declared that the coconut levy funds are public funds then, conformably with Quimpo v. Tanodbayan, 6 corporations formed and organized from those funds or whose controlling stocks are from those funds should be regarded as government owned and/or controlled corporations. As in the present case, since the funding or controlling interest of the companies being headed by private respondents was given or owned by the CIIF as shown in the certification of their Corporate Secretary, 7 it follows that they are government owned and/or controlled corporations. Corollarily, petitioner asserts that respondents Antiporda and Torralba are public officers subject to the jurisdiction of the Ombudsman.

Upload: ian-michel-geonanga

Post on 07-Apr-2015

658 views

Category:

Documents


19 download

TRANSCRIPT

Page 1: Consti Chapter 13 to 17 Cases

1

G.R. No. 134990 April 27, 2000

MANUEL M. LEYSON JR., petitioner,vs.OFFICE OF THE OMBUDSMAN, TIRSO ANTIPORDA, Chairman, UCPB and CIIF Oil Mills, and OSCAR A. TORRALBA, President, CIIF Oil Mills, respondents.

 

BELLOSILLO, J.:

On   7   February   1996   International   Towage   and   Transport   Corporation   (ITTC),   a   domestic corporation engaged in the lighterage or shipping business, entered into a one (1)-year contract with   Legaspi   Oil   Company,   Inc.   (LEGASPI   OIL),   Granexport   Manufacturing   Corporation (GRANEXPORT) and United Coconut Chemicals, Inc. (UNITED COCONUT), comprising the Coconut Industry Investment Fund (CIIF) companies, for the transport of coconut oil in bulk through MT Transasia. The majority shareholdings of these CIIF companies are owned by the United Coconut Planters Bank (UCPB) as administrator of the CIIF. Under the terms of the contract, either party could terminate the agreement provided a three (3)-month advance notice was given to the other party. However, in August 1996, or prior to the expiration of the contract, the CIIF companies with their new President, respondent Oscar A. Torralba, terminated the contract without the requisite advance notice. The CIIF companies engaged the services of another vessel, MT Marilag, operated by Southwest Maritime Corporation.

On 11 March 1997 petitioner Manuel M. Leyson Jr., Executive Vice President of ITTC, filed with public   respondent   Office   of   the  Ombudsman   a   grievance   case   against   respondent   Oscar   A. Torralba.   The   following   is   a   summary   of   the   irregularities   and   corrupt   practices   allegedly committed by respondent Torralba: (a) breach of contract - unilateral cancellation of valid and existing contract; (b) bad faith - falsification of documents and reports to stop the operation of MT Transasia;   (c)   manipulation   -   influenced   their   insurance   to   disqualify   MT   Transasia;   (d) unreasonable denial of requirement imposed; (e) double standards and inconsistent in favor of MT Marilag; (f) engaged and entered into a contract with Southwest Maritime Corp. which is not the owner of MT Marilag, where liabilities were waived and whose paid-up capital is only P250,000.00; and, (g) overpricing in the freight rate causing losses of millions of pesos to Cocochem. 1

On 2 January 1998 petitioner charged respondent Tirso Antiporda, Chairman of UCPB and CIIF Oil Mills, and respondent Oscar A. Torralba with violation of The Anti-Graft and Corrupt Practices Act also before the Ombudsman anchored on the aforementioned alleged irregularities and corrupt practices.

On 30 January 1998 public respondent dismissed the complaint based on its finding that —

The case is a simple case of breach of contract with damages which should have   been   filed   in   the   regular   court.   This   Office   has   no   jurisdiction   to determine the legality or validity of the termination of the contract entered into by CIIF and ITTC. Besides the entities involved are private corporations (over) which this Office has no jurisdiction. 2

On 4 June 1998 reconsideration of the dismissal of the complaint was denied. The Ombudsman was unswayed in his finding that the present controversy involved breach of contract as he also took into account the circumstance that petitioner had already filed a collection case before the Regional   Trial   Court   of  Manila-Br.   15,   docketed   as   Civil   Case   No.   97-83354.  Moreover,   the Ombudsman found that the filing of the motion for reconsideration on 31 March 1998 was beyond the inextendible period of five (5) days from notice of the assailed resolution on 19 March 1998. 3

Petitioner now imputes grave abuse of discretion on public respondent in dismissing his complaint. He   submits   that   inasmuch   as Philippine Coconut Producers Federation, Inc. (COCOFED) v. PCGG 4 and Republic v.Sandiganbayan 5 have   declared   that   the coconut levy funds are public funds then, conformably with Quimpo v. Tanodbayan, 6 corporations formed and organized from those funds or whose controlling stocks are from those funds should be regarded as government owned and/or controlled corporations. As in the present case, since the funding or controlling interest of the companies being headed by private respondents was given or owned by the CIIF as shown in the certification of their Corporate Secretary, 7 it follows that they are government owned and/or controlled corporations. Corollarily,  petitioner asserts that   respondents  Antiporda  and Torralba  are  public  officers   subject   to   the   jurisdiction  of   the Ombudsman.

Petitioner alleges next that public respondent's conclusion that his complaint refers to a breach of contract   is  whimsical,   capricious  and   irresponsible  amounting  to  a   total  disregard  of   its  main point, i. e., whether private respondents violated The Anti-Graft and Corrupt Practices Act when they   entered   into   a   contract   with   Southwest   Maritime   Corporation   which   was   grossly disadvantageous to the government in general and to the CIIF in particular. Petitioner admits that his  motion   for   reconsideration  was   filed   out   of   time.  Nonetheless,   he   advances   that   public respondent should have relaxed its rules in the paramount interest of justice; after all, the delay was   just  a  matter  of  days   and  he,  a   layman  not  aware  of   technicalities,   personally  filed   the complaint.

Private respondents  counter   that  the CIIF  companies  were duly  organized and are existing by virtue of the Corporation Code. Their stockholders are private individuals and entities. In addition, private respondents contend that they are not public officers as defined under The Anti-Graft and Corrupt Practices Act but are private executives appointed by the Boards of Directors of the CIIF companies.  They asseverate that petitioner's  motion for reconsideration was filed through the expert assistance of a learned counsel. They then charge petitioner with forum shopping since he had similarly filed a case for collection of a sum of money plus damages before the trial court.

The Office of the Solicitor General maintains that the Ombudsman approved the recommendation of the investigating officer to dismiss the complaint because he sincerely believed there was no sufficient basis for the criminal indictment of private respondents.

We find no grave abuse of discretion committed by the Ombudsman. COCOFED v. PCGG referred to   in Republic v. Sandiganbayan reviewed   the  history  of   the   coconut   levy   funds.   These   funds actually have four (4) general classes: (a) the Coconut Investment Fund created under R. A. No. 6260; 8 (b) the Coconut Consumers Stabilization Fund created under P. D. No. 276; 9 (c) the Coconut Industry   Development   Fund   created   under   P.   D.   No.   582; 10 and,   (d)   the   Coconut   Industry Stabilization Fund created under P. D. No. 1841. 11

The various laws relating to the coconut industry were codified in 1976. On 21 October of that year, P. D. No. 96112 was promulgated. On 11 June 1978 it was amended by P. D. No. 1468 13 by 

Page 2: Consti Chapter 13 to 17 Cases

2

inserting a new provision authorizing the use of the balance of the Coconut Industry Development Fund for the acquisition of "shares of stocks in corporations organized for the purpose of engaging in the establishment and operation of industries . . . commercial activities and other allied business undertakings relating to coconut and other palm oil indust(ries)." 14From this fund thus created, or the CIIF, shares of stock in what have come to be known as the "CIIF companies" were purchased.

We then stated in COCOFED that the coconut levy funds were raised by the State's police and taxing   powers   such   that   the   utilization   and   proper  management   thereof  were   certainly   the concern of the Government. These funds have a public character and are clearly affected with public interest.

Quimpo v. Tanodbayan involved the issue as to whether PETROPHIL was a government owned or controlled   corporation   the   employees   of   which   fell   within   the   jurisdictional   purview   of   the Tanodbayan for purposes of The Anti-Graft and Corrupt Practices Act. We upheld the jurisdiction of the Tanodbayan on the ratiocination that —

While   it   may   be   that   PETROPHIL   was   not   originally   "created"   as   a government-owned or controlled corporation, after it was acquired by PNOC, which is a government-owned or controlled corporation, PETROPHIL became a subsidiary of PNOC and thus shed-off its private status. It is now funded and owned by the government as, in fact, it was acquired to perform functions related to government programs and policies on oil, a vital commodity in the economic   life   of   the   nation.   It   was   acquired   not   temporarily   but   as   a permanent adjunct to perform essential government or government-related functions, as the marketing arm of the PNOC to assist the latter in selling and distributing oil and petroleum products to assure and maintain an adequate and stable domestic supply.

But these jurisprudential rules invoked by petitioner in support of his claim that the CIIF companies are government owned and/or controlled corporations are incomplete without resorting to the definition   of   "government   owned   or   controlled   corporation"   contained   in   par.   (13),   Sec.   2, Introductory Provisions of the Administrative Code of 1987, i. e., any agency organized as a stock or non-stock corporation vested with functions relating to public needs whether governmental or proprietary   in nature,  and owned by  the Government  directly  or   through  its   instrumentalities either wholly, or, where applicable as in the case of stock corporations, to the extent of at least fifty-one (51) percent of its capital stock. The definition mentions three (3) requisites, namely, first, any agency organized as a stock or non-stock corporation; second, vested with functions relating to   public   needs  whether   governmental   or   proprietary   in   nature;   and,   third,   owned   by   the Government directly or through its instrumentalities either wholly, or, where applicable as in the case of stock corporations, to the extent of at least fifty-one (51) percent of its capital stock.

In the present case, all three (3) corporations comprising the CIIF companies were organized as stock corporations. The UCPB-CIIF owns 44.10% of the shares of LEGASPI OIL, 91.24% of the shares of  GRANEXPORT,  and 92.85% of the shares of  UNITED COCONUT. 15 Obviously,   the below 51% shares of stock in LEGASPI OIL removes this firm from the definition of a government owned or controlled corporation. Our concern has thus been limited to GRANEXPORT and UNITED COCONUT as we go back to the second requisite. Unfortunately, it is in this regard that petitioner failed to substantiate his contentions. There is no showing that GRANEXPORT and/or UNITED COCONUT was vested with functions relating to public needs whether governmental or proprietary in nature 

unlike PETROPHIL in Quimpo. The Court thus concludes that the CIIF companies are, as found by public respondent, private corporations not within the scope of its jurisdiction.

With   the   foregoing   conclusion,  we  find   it   unnecessary   to   resolve   the   other   issues   raised  by petitioner.

A brief note on private respondents' charge of forum shopping. Executive Secretary v. Gordon 16 is instructive that forum shopping consists of filing multiple suits involving the same parties for the same   cause   of   action,   either   simultaneously   or   successively,   for   the   purpose   of   obtaining   a favorable judgment. It is readily apparent that the present charge will not prosper because the cause of action herein, i. e., violation of The Anti-Graft and Corrupt Practices Act, is different from the cause of action in the case pending before the trial court which is collection of a sum of money plus damages.

WHEREFORE,   the   petition   is   DISMISSED.   The   Resolution   of   public   respondent   Office   of   the Ombudsman of 30 January 1998 which dismissed the complaint of petitioner Manuel M. Leyson Jr., as well as its Order of 4 June 1998 denying his motion for reconsideration, is AFFIRMED. Costs against petitioner.1âwphi1.nêt

SO ORDERED.

Mendoza, Quisumbing, Buena and De Leon, Jr., JJ., concur.

XXOOXX

Page 3: Consti Chapter 13 to 17 Cases

3

G.R. No. 125296 July 20, 2006

ISMAEL G. KHAN, JR. and WENCESLAO L. MALABANAN, petitioners, vs.OFFICE OF THE OMBUDSMAN, DEPUTY OMBUDSMAN (VISAYAS), ROSAURO F. TORRALBA* and CELESTINO BANDALA**, respondents.

D E C I S I O N

CORONA, J.:

This petition for certiorari  under Rule 65 of the Rules of Court addresses the issue of whether public   respondents  Deputy  Ombudsman  (Visayas)  and  the  Ombudsman have   jurisdiction  over petitioners Ismael G. Khan, Jr. and Wenceslao L. Malabanan, former officers of Philippine Airlines (PAL), for violation of Republic Act No. (RA) 30191 (the Anti-Graft and Corrupt Practices Act).

In February 1989, private respondents Rosauro Torralba and Celestino Bandala charged petitioners before  the Deputy  Ombudsman (Visayas)   for  violation of  RA 3019.   In   their  complaint,  private respondents accused petitioners of using their positions in PAL to secure a contract for Synergy Services Corporation, a corporation engaged in hauling and janitorial services in which they were shareholders.

Petitioners filed an omnibus motion to dismiss the complaint on the following grounds: (1) the Ombudsman had no jurisdiction over them since PAL was a private entity and (2) they were not public officers, hence, outside the application of RA 3019.

In a resolution dated July 13, 1989,2 the Deputy Ombudsman3 denied petitioners' omnibus motion to dismiss.

On petitioners' first argument, he ruled that, although PAL was originally organized as a private corporation, its controlling stock was later acquired by the government through the Government Service   Insurance   System   (GSIS).4 Therefore,   it   became   a   government-owned   or   controlled corporation (GOCC) as enunciated in Quimpo v. Tanodbayan.5

On the second argument, the Deputy Ombudsman held that petitioners were public officers within the definition of RA 3019, Section 2 (b). Under that provision, public officers included "elective, appointive   officials   and   employees,   permanent   or   temporary,   whether   in   the   classified   or unclassified or exempt service receiving compensation, even nominal, from the Government."

The dispositive portion of the Deputy Ombudsman's order read:

WHEREFORE,  finding  no  merit   to   [petitioners']  OMNIBUS  MOTION TO DISMISS,   the same  is  hereby  DENIED and petitioners  are  hereby  ordered   to  submit   their  answer within ten (10) days from receipt hereof.6

xxx       xxx       xxx

Petitioners appealed the order to the Ombudsman. There, they raised the same issues. Treating the appeal as a motion for reconsideration, the Ombudsman dismissed it on February 22, 1996. He held   that  petitioners  were officers  of  a  GOCC,  hence,  he had  jurisdiction over   them.7 He  also affirmed the Deputy Ombudsman's ruling that Quimpo was applicable to petitioners' case.

In this petition for certiorari, with prayer for issuance of a temporary restraining order, petitioners assail the orders dated July 13, 1989 and February 22, 1996 of the Deputy Ombudsman (Visayas) and the Ombudsman, respectively. They claim that public respondents acted without jurisdiction and/or grave abuse of discretion in proceeding with the investigation of the case against them although they were officers of a private corporation and not "public officers."8

In support of their petition, petitioners argue that: (1) the Ombudsman's jurisdiction only covers GOCCs with original charters and these do not  include PAL,  a private entity created under the general   corporation  law;   (2) Quimpo does  not  apply   to   the   case  at  bar  and  (3)  RA 3019 only concerns "public officers," thus, they cannot be investigated or prosecuted under that law.

We  find  merit   in   petitioners'   arguments   and   hold   that   public   respondents   do   not   have   the authority to prosecute them for violation of RA 3019.

JURISDICTION OF THE OMBUDSMAN OVER GOCCSIS CONFINED ONLY TO THOSE WITH ORIGINALCHARTERS

The   1987   Constitution   states   the   powers   and   functions   of   the   Office   of   the   Ombudsman. Specifically, Article XI, Section 13(2) provides:

Sec. 13. The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions, and duties:

xxx       xxx       xxx

(2)   Direct,   upon   complaint   or   at   its   own   instance,   any   public   official   or employee of the Government, or any subdivision, agency or instrumentality thereof,   as  well   as  any  government-owned  or   controlled   corporation with original charter, to perform and expedite any act or duty required by law, or to stop, prevent, and correct any abuse or impropriety in the performance of duties. (italics supplied)

xxx       xxx       xxx

Based on the foregoing provision, the Office of the Ombudsman exercises jurisdiction over public officials/  employees of GOCCs with original charters.  This  being so,   it  can only  investigate and prosecute acts  or omissions of  the officials/employees of  government corporations.  Therefore, although the government later on acquired the controlling interest in PAL, the fact remains that the latter did not have an "original charter" and its officers/employees could not be investigated and/or prosecuted by the Ombudsman.

Page 4: Consti Chapter 13 to 17 Cases

4

In Juco v. National Labor Relations Commission,9 we ruled that the phrase "with original charter" means   "chartered   by   special   law   as   distinguished   from   corporations   organized   under   the Corporation  Code."   PAL,  being  originally   a  private   corporation   seeded  by  private   capital   and created under the general corporation law, does not fall within the jurisdictional powers of the Ombudsman under Article XI, Section 13(2) of the Constitution. Consequently, the latter is devoid of authority to investigate or prosecute petitioners.

Quimpo Not Applicableto the Case at Bar

Quimpo10 is not applicable to the case at bar. In that case, Felicito Quimpo charged in 1984 two officers  of  PETROPHIL   in   the  Tanodbayan   (now Ombudsman)   for   violation of  RA 3019.  These officers sought the dismissal of the case on the ground that the Tanodbayan had no jurisdiction over them as officers/employees of a private company. The Court declared that the Tanodbayan had  jurisdiction over   them because  PETROPHIL  ceased  to be a  private  entity  when Philippine National Oil Corporation (PNOC) acquired its shares.

In hindsight, although Quimpo appears, on first impression, relevant to this case (like PETROPHIL, PAL's shares were also acquired by the government), closer scrutiny reveals that it is not actually on all fours with the facts here.

In Quimpo,   the government acquired PETROPHIL  to "perform functions  related  to government programs and policies on oil."11 The fact that the purpose in acquiring PETROPHIL was for it to undertake  governmental   functions   related   to  oil  was  decisive   in   sustaining   the   Tanodbayan's jurisdiction   over   it.   This  was   certainly   not   the   case  with   PAL. The records indicate that the government acquired the controlling interest in the airline as a result of the conversion into equity of its unpaid loans in GSIS. No governmental functions at all were involved.

Furthermore, Quimpo was   decided   prior   to   the   1987   Constitution.   In   fact,   it   was   the   1973 Constitution which the Court relied on in concluding that the Tanodbayan had jurisdiction over PETROPHIL's accused officers. Particularly, the Court cited Article XIII, Section 6:

SEC. 6. The Batasang Pambansa shall create an office of the Ombudsman, to be known as the Tanodbayan,  which shall   receive and  investigate complaints  relative to public office, including those in government-owned or controlled corporations,   make appropriate recommendations, and in case of failure of justice as defined by law, file and prosecute the corresponding criminal, civil, or administrative case before the proper court or body. (italics supplied)

The term "government-owned or controlled corporations" in the 1973 Constitution was qualified by the 1987 Constitution to refer only to those with original charters.12

Petitioners, as then Officers ofPAL, were not Public Officers

Neither the 1987 Constitution nor RA 6670 (The Ombudsman Act of 1989) defines who "public officers"  are.   Instead,   its  varied  definitions  and concepts  are   found  in  different   statutes13 and jurisprudence.14 Usually quoted in our decisions is Mechem, a recognized authority on the subject. 

In the 2002 case of Laurel v. Desierto,15 the Court extensively quoted his exposition on the term "public officers":

A public office is the right, authority and duty, created and conferred by law, by which, for  a  given  period,  either  fixed  by   law or  enduring  at   the  pleasure  of   the  creating power, an individual is invested with some portion of the sovereign functions of the government, to be exercised by him for the benefit of the public. The individual so invested is a public officer.

The characteristics of a public office, according to Mechem, include the delegation of sovereign functions, its creation by law and not by contract, an oath, salary, continuance of the position, scope of duties, and the designation of the position as an office.

xxx       xxx       xxx

Mechem   describes   the   delegation   to   the   individual   of   the   sovereign   functions   of government as "[t]he most important characteristic" in determining whether a position is a public office or not.

The most important characteristic which distinguishes an office from an employment or contract is that the creation and conferring of an office involves a delegation to the individual of some of the sovereign functions of government to be exercised by him for the benefit of the public; − that some portion of the sovereignty of the country, either legislative, executive, or judicial, attaches, for the time being, to be exercised for the public benefit. Unless the powers conferred are of this nature, the individual is not a public officer.16 (italics supplied)

From the foregoing, it can be reasonably inferred that "public officers" are those endowed with the exercise of sovereign executive, legislative or judicial functions.17 The explication of the term is also consistent with the Court's pronouncement in Quimpo that, in the case of officers/employees in   GOCCs,   they   are   deemed   "public   officers"   if   their   corporations   are   tasked   to   carry   out governmental functions.

In any event, PAL has since reverted to private ownership and we find it pointless to scrutinize the implications of a legal issue that technically no longer exists.

WHEREFORE, the petition is hereby GRANTED. Public respondents Deputy Ombudsman (Visayas) and   Office   of   the   Ombudsman   are   restrained   from   proceeding   with   the   investigation   or prosecution   of   the   complaint   against   petitioners   for   violation   of   RA   3019.   Accordingly,   their assailed   orders   of   July   13,   1989   and   February   22,   1996,   respectively,   are SET ASIDE and ANNULLED.

SO ORDERED.

Puno, Sandoval-Gutierrez, Azcuna, Garcia, J.J., concur.

XXOOXX

Page 5: Consti Chapter 13 to 17 Cases

5

G.R. No. 116801 April 6, 1995

GLORIA G. LASTIMOSA, First Assistant Provincial Prosecutor of Cebu, petitioner, vs.HONORABLE OMBUDSMAN CONRADO VASQUEZ, HONORABLE ARTURO C. MOJICA, DEPUTY OMBUDSMAN FOR THE VISAYAS, and HONORABLE FRANKLIN DRILON, SECRETARY OF JUSTICE, and UNDERSECRETARY OF JUSTICE RAMON J. LIWAG, respondents.

 

MENDOZA, J.:

This case requires us to determine the extent to which the Ombudsman may call upon government prosecutors for assistance in the investigation and prosecution of criminal cases cognizable by his office and the conditions under which he may do so.

Petitioner Gloria G. Lastimosa is First Assistant Provincial Prosecutor of Cebu. Because she and the Provincial Prosecutor refused, or at any rate failed, to file a criminal charge as   ordered  by   the  Ombudsman,   an   administrative   complaint   for   grave  misconduct, insubordination, gross neglect of duty and maliciously refraining from prosecuting crime was filed against her and the Provincial Prosecutor and a charge for indirect contempt was brought against them, both in the Office of the Ombudsman. In the meantime the two  were   placed   under   preventive   suspension.   This   is   a   petition   for certiorari and prohibition filed by petitioner to set aside the orders of the Ombudsman with respect to the two proceedings.

The background of this case is as follows:

On February 18, 1993 Jessica Villacarlos Dayon, public health nurse of Santa Fe, Cebu, filed   a   criminal   complaint   for   frustrated   rape   and   an   administrative   complaint   for immoral acts, abuse of authority and grave misconduct against the Municipal Mayor of Santa Fe, Rogelio Ilustrisimo. 1 The cases were filed with the Office of the Ombudsman-Visayas where they were docketed as OMB-VIS-(CRIM)-93-0140 and OMB-VIS-(ADM)-93-0036, respectively.

The complaint was assigned to a graft investigation officer who, after an investigation, found   no prima facieevidence   and   accordingly   recommended   the   dismissal   of   the complaint.   After   reviewing   the   matter,   however,   the   Ombudsman,   Hon.   Conrado Vasquez, disapproved the recommendation and instead directed that Mayor Ilustrisimo be charged with attempted rape in the Regional Trial Court. 2

Accordingly,   in   a   letter   dated  May   17,   1994,   the  Deputy  Ombudsman   for   Visayas, respondent Arturo C. Mojica, referred the case to Cebu Provincial Prosecutor Oliveros E. 

Kintanar for the "filing of appropriate information with the Regional Trial Court of Danao City,   .   .   ." 3 The   case  was   eventually   assigned   to   herein   petitioner,   First   Assistant Provincial Prosecutor Gloria G. Lastimosa.

It appears that petitioner conducted a preliminary investigation on the basis of which she found that only acts of lasciviousness had been committed. 4 With the approval of Provincial  Prosecutor  Kintanar,   she  filed  on   July  4,  1994  an   information   for  acts  of lasciviousness against Mayor Ilustrisimo with the Municipal Circuit Trial Court of Santa Fe. 5

In two letters written to the Provincial Prosecutor on July 11, 1994 and July 22, 1994, Deputy Ombudsman Mojica inquired as to any action taken on the previous referral of the case, more specifically the directive of the Ombudsman to charge Mayor Ilustrisimo with attempted rape. 6

As   no   case   for   attempted   rape   had   been  filed   by   the   Prosecutor's  Office,  Deputy Ombudsman  Mojica   ordered   on   July   27,   1994   Provincial   Prosecutor   Kintanar   and petitioner Lastimosa to show cause why they should not be punished for contempt for "refusing and failing to obey the lawful directives" of the Office of the Ombudsman. 7

For this  purpose a hearing was set  on August 1,  1994. Petitioner and the Provincial Prosecutor were given until August 3, 1994 within which to submit their answer. 8 An answer 9 was timely filed by them and hearings were thereupon conducted.

It  appears   that  earlier,  on  July  22,  1994,   two cases  had been filed against   the   two prosecutors  with   the  Office of   the  Ombudsman  for  Visayas  by   Julian  Menchavez,   a resident   of   Santa   Fe,   Cebu.   One  was   an   administrative   complaint   for   violation   of Republic Act No. 6713 and P.D. No. 807 (the Civil Service Law) 10and another one was a criminal complaint for violation of §3(e) of Republic Act No. 3019 and Art. 208 of the Revised Penal Code. 11 The complaints were based on the alleged refusal of petitioner and Kintanar to obey the orders of the Ombudsman to charge Mayor Ilustrisimo with attempted rape.

In the administrative case (OMB-VIS-(ADM)-94-0189) respondent Deputy Ombudsman for  Visayas  Mojica   issued an order  on August  15,  1994,  placing  petitioner  Gloria  G. Lastimosa and Provincial Prosecutor Oliveros E. Kintanar under preventive suspension for a period of six (6) months, 12 pursuant to Rule III, §9 of the Rules of Procedure of the Office of the Ombudsman (Administrative Order No. 7), in relation to §24 of R.A. No. 6770. The order was approved by Ombudsman Conrado M. Vasquez on August 16, 1994 and on August 18, 1994 Acting Secretary of Justice Ramon J. Liwag designated Eduardo Concepcion of Region VII as Acting Provincial Prosecutor of Cebu.

On   the   other   hand,   the   Graft   Investigation   Officer   II,   Edgardo   G.   Canton,   issued orders 13 in   the   two cases,  directing petitioner  and Provincial  Prosecutor  Kintanar   to submit their counter affidavits and controverting evidence.

On   September   6,   1994,   petitioner   Gloria   G.   Lastimosa   filed   the   present   petition for certiorari and  prohibition   to   set   aside   the   following  orders   of   the  Office  of   the Ombudsman and Department of Justice:

Page 6: Consti Chapter 13 to 17 Cases

6

(a) Letter dated May 17, 1994 of Deputy Ombudsman for Visayas Arturo C. Mojica and related orders, referring to the Office of the Cebu Provincial Prosecutor the records of OMB-VIS-CRIM-93-0140, entitled Jessica V. Dayon vs. Mayor Rogelio Ilustrisimo, "for filing of the appropriate action (for Attempted Rape) with the Regional Trial Court of Danao City.

(b) Order dated July 27, 1994 of Deputy Ombudsman Mojica and related orders directing petitioner and Cebu Provincial Prosecutor Oliveros E. Kintanar to explain in writing within three (3) days from receipt why they should not be punished for indirect Contempt of the Office of the Ombudsman "for refusing and failing . . . to file the appropriate Information for Attempted Rape against Mayor Rogelio Ilustrisimo.

(c)   The 1st Indorsement dated  August   9,   1994   of   Acting   Justice Secretary  Ramon   J.   Liwag,  ordering   the  Office  of   the  Provincial Prosecutor   to   comply   with   the   directive   of   the   Office   of   the Ombudsman   that   a   charge   for   attempted   rape   be  filed   against respondent Mayor Ilustrisimo in recognition of the authority of said Office.

(d) Order dated August 15, 1994 of Deputy Ombudsman Mojica, duly   approved   by   Ombudsman   Conrado   Vasquez,   and   related orders  in OMB-VIS-(ADM)-94-0189,  entitled Julian Menchavez vs. Oliveros   Kintanar   and   Gloria   Lastimosa,   placing   petitioner   and Provincial Prosecutor Kintanar under preventive suspension for a period of six (6) months, without pay.

(e)  The 1st Indorsement dated  August  18,  1994 of  Acting  Justice Secretary   Liwag   directing   Assistant   Regional   State   Prosecutor Eduardo O. Concepcion (Region VII) to implement the letter dated August 15, 1994 of Ombudsman Vasquez, together with the Order dated August 15, 1994, placing petitioner and Provincial Prosecutor Kintanar under preventive suspension.

(f) Department Order No. 259 issued by Acting Secretary Liwag on August 18, 1994,  designating Assistant Regional  State Prosecutor Concepcion Acting Provincial Prosecutor of Cebu.

Petitioner raises a number of issues which will be discussed not necessarily in the order they are stated in the petition.

I.

The pivotal question in this case is whether the Office of the Ombudsman has the power to   call   on   the  Provincial   Prosecutor   to   assist   it   in   the  prosecution  of   the   case   for attempted   rape   against  Mayor   Ilustrisimo.   Lastimosa   claims   that   the  Office   of   the Ombudsman and the prosecutor's office have concurrent authority to investigate public 

officers or employees and that when the former first took cognizance of the case against Mayor Ilustrisimo, it did so to the exclusion of the latter. It then became the duty of the Ombudsman's office, according to petitioner, to finish the preliminary investigation by filing the information in court instead of asking the Office of the Provincial Prosecutor to do so. Petitioner contends that the preparation and filing of the information were part and parcel of the preliminary investigation assumed by the Office of the Ombudsman and the filing of information in court could not be delegated by it to the Office of the Provincial  Prosecutor.  Petitioner  defends  her  actuations   in  conducting  a  preliminary investigation as having been made necessary by the insistence of the Ombudsman to delegate the filing of the case to her office.

In any event, petitioner contends, the Office of the Ombudsman has no jurisdiction over the case against the mayor because the crime involved (rape) was not committed in relation to a public office. For this reason it is argued that the Office of the Ombudsman has  no  authority   to  place  her   and  Provincial   Prosecutor  Kintanar   under  preventive suspension for refusing to follow his orders and to cite them for indirect contempt for such refusal.

Petitioner's contention has no merit. The office of the Ombudsman has the power to "investigate   and  prosecute  on   its   own  or   on   complaint   by   any  person,   any   act   or omission of any public officer or employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal,  unjust,  improper or inefficient." 14 This power has been held to include the investigation and prosecution of any crime committed by a public official regardless of whether the acts or omissions complained of are related to, or connected with, or arise from, the performance of his official duty 15 It is enough that the act or omission was committed by a public official. Hence, the crime of rape, when committed by a public official like a municipal mayor, is within the power of the Ombudsman to investigate and prosecute.

In the existence of his power, the Ombudsman is authorized to call on prosecutors for assistance. §31 of the Ombudsman Act of 1989 (R.A. No. 6770) provides:

Designation of Investigators and Prosecutors. — The Ombudsman may utilize the personnel of his office and/or designate of deputize any fiscal, state prosecutor or lawyer in the government service to act   as   special   investigator   or   prosecutor   to   assist   in   the investigation and prosecution of certain cases. Those designated or deputized to assist him as herein provided shall be under his supervision and control. (Emphasis added)

It  was on the basis of this provision that Ombudsman Conrado Vasquez and Deputy Ombudsman  Arturo  C.  Mojica  ordered   the  Provincial  Prosecutor  of  Cebu   to  file   an information for attempted rape against Mayor Rogelio Ilustrismo.

It does not matter that the Office of the Provincial Prosecutor had already conducted the preliminary investigation and all that remained to be done was for the Office of the Provincial  Prosecutor to file the corresponding case  in court.  Even  if  the preliminary investigation   had   been   given   over   to   the   Provincial   Prosecutor   to   conduct,   his determination of the nature of the offense to be charged would still be subject to the approval   of   the   Office   of   the   Ombudsman.   This   is   because   under   §31   of   the 

Page 7: Consti Chapter 13 to 17 Cases

7

Ombudsman's Act, when a prosecutor is deputized, he comes under the "supervision and control" of the Ombudsman which means that he is subject to the power of the Ombudsman   to   direct,   review,   approve,   reverse   or   modify   his   (prosecutor's) decision. 16 Petitioner cannot legally act on her own and refuse to prepare and file the information as directed by the Ombudsman.

II.

The records show that despite repeated orders of the Ombudsman, petitioner refused to file an information for attempted rape against Mayor Ilustrisimo, insisting that after investigating the complaint in the case she found that he had committed only acts of lasciviousness.

§15(g) of the Ombudsman Act gives the Office of the Ombudsman the power to "punish for contempt, in accordance with the Rules of Court and under the same procedure and with   the  same penalties  provided  therein."  There   is  no  merit   in   the  argument   that petitioner   and   Provincial   Prosecutor   Kintanar   cannot   be   held   liable   for   contempt because their refusal arose out of an administrative, rather than judicial,  proceeding before the Office of the Ombudsman. As petitioner herself says in another context, the preliminary investigation of a case, of which the filing of an information is a part, is quasi judicial in character.

Whether petitioner's refusal to follow the Ombudsman's orders constitutes a defiance, disobedience or resistance of a lawful process, order or command of the Ombudsman thus making her liable for indirect contempt under Rule 71, §3 of the Rules of Court is for respondents to determine after appropriate hearing. At this point it is important only to   note   the   existence   of   the   contempt   power   of   the  Ombudsman   as   a  means   of enforcing his lawful orders.

III.

Neither is there any doubt as to the power of the Ombudsman to discipline petitioner should it be found that she is guilty of grave misconduct, insubordination and/or neglect of duty, nor of the Ombudsman's power to place her in the meantime under preventive suspension. The pertinent provisions of the Ombudsman Act of 1989 state:

§21.  Officials Subject To Disciplinary Authority; Exceptions. — The Office of the Ombudsman shall have disciplinary authority over all elective   and   appointive   officials   of   the   Government   and   its subdivisions, instrumentalities and agencies, including Members of the  Cabinet,   local  government,  government-owned or  controlled corporations and their subsidiaries, except over officials who may be removed only by impeachment or over Members of Congress, and the Judiciary.

§22. Preventive Suspension. — The Ombudsman or his Deputy may suspend any officer or employee under his authority pending an investigation, if in his judgment the evidence of guilt is strong, and (a) the charge against such officer or employee involves dishonesty, 

oppression or grave misconduct or neglect in the performance of duty; (b) the charges would warrant removal from the service; or (c) the respondent's continued stay in office may prejudice the case filed against him.

The   preventive   suspension   shall   continue   until   the   case   is terminated by the Office of the Ombudsman but not more than six months, without pay, except when the delay in the disposition of the   case  by   the  Office  of   the  Ombudsman   is  due   to   the   fault, negligence or petition of the respondent, in which case the period of   such  delay   shall  not  be   counted   in   computing   the  period  of suspension herein provided.

A.

Petitioner contends that her suspension is invalid because the order was issued without giving  her  and Provincial  Prosecutor  Kintanar   the opportunity   to   refute   the charges against   them and because,  at  any   rate,   the  evidence against   them  is  not   strong as required by §24.  The contention  is  without  merit.  Prior  notice and hearing  is  a  not required,   such   suspension   not   being   a   penalty   but   only   a   preliminary   step   in   an administrative investigation. As held in Nera v. Garcia: 17

In connection with the suspension of petitioner before he could file his answer to the administrative complaint, suffice it to say that the suspension   was   not   a   punishment   or   penalty   for   the   acts   of dishonesty   and  misconduct   in   office,   but   only   as   a   preventive measure.   Suspension   is   a   preliminary   step   in   an   administrative investigation.   If   after   such   investigation,   the   charges   are established   and   the   person   investigated   is   found   guilty   of   acts warranting his removal,  then he is removed or dismissed. This is the penalty. There is, therefore, nothing improper in suspending an officer pending his investigation and before the opportunity to prove his innocence. (Emphasis added).

It is true that, under §24 of the Ombudsman's Act, to justify the preventive suspension of a public official, the evidence against him should be strong, and any of the following circumstances is present:

(a) the charge against such officer or employee involves dishonesty, oppression or grave misconduct or neglect in the performance of duty;

(b) the charges would warrant removal from the service; or

(c) the respondent's continued stay in office may prejudice the case filed against him.

As held in Buenaseda v. Flavier, 18 however, whether the evidence of guilt is strong is left to the determination of the Ombudsman by taking into account the evidence before 

Page 8: Consti Chapter 13 to 17 Cases

8

him. A preliminary hearing as in bail petitions in cases involving capital offenses is not required. In rejecting a similar argument as that made by petitioner in this case, this Court said in that case:

The import of the Nera decision is that the disciplining authority is given the discretion to decide when the evidence of guilt is strong. This   fact   is   bolstered   by   Section   24   of   R.A.   No.   6770,   which expressly left such determination of guilt to the "judgment" of the Ombudsman on the basis of the administrative complaint. . . . 19

In this case, respondent Deputy Ombudsman Mojica justified the preventive suspension of petitioner and Provincial Prosecutor Kintanar on the following grounds:

A careful assessment of the facts and circumstances of the herein cases   and   the   records   pertaining   thereto   against   respondents [Provincial Prosecutor Kintanar and herein petitioner] clearly leads to the conclusion that the evidence on record of guilt is strong and the charges involved offenses of grave misconduct, gross neglect of duty   and  dishonesty  which  will  warrant   respondents   [Provincial Prosecutor   Kintanar   and   herein   petitioner]   removal   from   the service.   Moreover,   considering   the   unabashed   attitude   of respondents in openly announcing various false pretexts and alibis to justify their stubborn disregard for the lawful directives of the Ombudsman  as   their   official   position   in   their   pleadings   filed   in OMB-VIS-0-94-0478   and   in   print   and   broadcast   media,   the probability   is   strong   that  public   service  more  particularly   in   the prosecution of cases referred by the Office of the Ombudsman to the   Cebu   Provincial   Prosecutor's   office   will   be   disrupted   and prejudiced and the records of said cases even be tampered with if respondents [Provincial Prosecutor Kintanar and herein petitioner] are   allowed   to   stay   in   the   Cebu   Provincial   Prosecutor's   Office during the pendency of these proceedings.

Indeed respondent Deputy Ombudsman Mojica had personal knowledge of the facts justifying the preventive suspension of petitioner and the Provincial Prosecutor since the acts alleged in the administrative complaint against them were done in the course of their   official   transaction   with   the   Office   of   the   Ombudsman.   The   administrative complaint against petitioner and Provincial Prosecutor Kintanar was filed in connection with their designation as deputies of the ombudsman in the prosecution of a criminal case against Mayor Rogelio Ilustrisimo. Respondent Deputy Ombudsman did not have to go   far   to  verify   the  matters  alleged   in  determine  whether   the  evidence  of  guilt  of petitioner and Provincial Prosecutor was strong for the purpose of placing them under preventive suspension.

Given the attitude displayed by petitioner and the Provincial  Prosecutor  toward the criminal case against Mayor Rogelio Ilustrisimo, their preventive suspension is justified to the end that the proper prosecution of that case may not be hampered. 20 In addition, because   the   charges   against   the   two   prosecutors   involve   grave   misconduct, insubordination and neglect of duty and these charges, if proven, can lead to a dismissal 

from   public   office,   the   Ombudsman   was   justified   in   ordering   their   preventive suspension.

B.

Petitioner  questions  her   preventive   suspension   for   six   (6)  months  without  pay   and contends that it should only be for ninety (90) days on the basis of cases decided by this Court. Petitioner is in error. She is referring to cases where the law is either silent or expressly limits the period of suspension to ninety (90) days. With respect to the first situation, we ruled in the case of Gonzaga v. Sandiganbayan 21 that —

To  the  extent   that   there  may  be  cases  of   indefinite   suspension imposed either under Section 13 of Rep. Act 3019, or Section 42 of Pres. Decree 807, it is best for the guidance of all concerned that this   Court   set   forth   the   rules   on   the   period   of   preventive suspension under the aforementioned laws, as follows:

1.   Preventive   suspension   under   Section   13,   Rep.   Act   3019   as amended shall be limited to a maximum period of ninety (90) days, from issuances thereof,  and this applies to all  public officers, (as defined in Section 2(b) of Rep. Act 3019) who are validly charged under said Act.

2. Preventive suspension under Section 42 of Pres. Decree 807 shall apply to all officers or employees whose positions are embraced in the Civil Service, as provided under Sections 3 and 4 of said Pres. Decree 807, and shall be limited to a maximum period of ninety (90)   days   from   issuance,   except   where   there   is   delay   in   the disposition of   the  case,  which  is  due  to  the  fault,  negligence  or petition of the respondent, in which case the period of delay shall both  be  counted   in   computing   the  period  of   suspension  herein stated;   provided   that   if   the  person   suspended   is   a   presidential appointee,   the   continuance   of   his   suspension   shall   be   for   a reasonable time as the circumstances of the case may warrant.

On   the   other   hand,   petitioner   and   the   Provincial   Prosecutor   were   placed   under preventive suspension pursuant to §24 of the Ombudsman Act which expressly provides that "the preventive suspension shall continue until the case is terminated by the Office of   the  Ombudsman  but   not  more   than   six  months,  without  pay."   Their   preventive suspension for six (6) months without pay is thus according to law.

C.

Nor is there merit in petitioner's claim that the contempt charge should first be resolved before   any   action   in   the   administrative   complaint   case   can   be   taken   because   the contempt   case   involves   a   prejudicial   question.   There   is   simply   no   basis   for   this contention. The two cases arose out of the same act or omission and may proceed hand in hand, or one can be heard before the other. Whatever order is followed will not really matter.

Page 9: Consti Chapter 13 to 17 Cases

9

WHEREFORE, the petition is DISMISSED for lack of merit and the Motion to Lift Order of Preventive Suspension is DENIED.

SO ORDERED.

Narvasa, C.J., Feliciano, Padilla, Bidin, Davide, Jr., Bellosillo, Melo, Quiason, Puno, Vitug, Kapunan and Francisco, JJ., concur.

Romero, J., is on leave.

 

 

 

Separate Opinions

 

REGALADO, J., concurring:

I concur and welcome this opportunity to make some observations on the matter of the power of the Ombudsman to preventively suspend petitioner for six (6) months without pay, and which petitioner assails in the case at bar.

It would, of course, be a handy expedient to just refer petitioner to the provisions of Section 24 of Republic Act No. 6770 which expressly grants that authority to respondent Ombudsman. Conveniently, we would merely need to remind petitioner that for this Court   to   limit   such   authority   to   suspend   to   a   lesser   period  would,   in   effect,   be constitutive of judicial legislation. But I will go a little further by essaying the rationale for such conferment of a more extended authority to the Ombudsman on the issue of preventive   suspension,vis-a-vis the   provisions   on   preventive   suspension   in   other enactments, and thereby dispel lingering doubts or misgivings thereon.

It is true that the Civil Service Decree allows a maximum preventive suspension of only ninety (90) days. 1However, a comparison of the grounds therefor 2 with those provided for   in   the  Ombudsman Act 3 will   readily   show  that   there   is   in   the   latter   the  added requirement that the evidence of guilt  is strong and the additional ground that "the respondent's continued stay in office may prejudice the case filed against him." Further, in the aforecited Section 41 of the Civil Service Decree, preventive suspension may be imposed on the mere simple showing that the charge involves dishonesty, oppression or grave misconduct, neglect in the performance of duty, or if there are reasons to believe that  the respondent   is  guilty  of  charges  which would warrant  his  removal   from the service: whereas in Section 24 of Republic Act No. 6770, it is required thatsuch charges must be supported by strong evidence of guilt in order to justify preventive suspension.

On the other hand, the still  shorter period of sixty (60) days prescribed in the Local Government Code of 1991 4 as the maximum period for the preventive suspension of local   elective   officials   is   justifiable   and   deemed   sufficient   not   only   because   the respondent   involved   is   elected   by   the   people,   but   more   precisely   because   such preventive suspension may only be ordered "after the issues are joined." That means that  before   the order  of   suspension  is   issued,  all   the  preliminary   requirements  and exchanges  had   been   completed   and   the   respondent   had   already  filed   his   counter-affidavits to the affidavits of the complainant and the latter's witnesses. At that stage, the case is ready for resolution if the parties would not opt for a formal hearing.

The preparatory procedures before such stage is reached undoubtedly necessitate and consume a lot of time. Yet, it will be noted that those preliminary steps are included in the case of the period of preventive suspension ordered even before issues are joined, as in preventive suspension by the Ombudsman pursuant to the aforecited Section 24 of Republic Act No. 6770. They conceivably include the service of thesubpoena or order for the respondent to file his counter-affidavits, the usual resort to motions for extension of time  to   comply  with   the   same,   the   improvident   recourse   to   the  Supreme Court   to suspend, annul or otherwise delay the proceedings, as well as the filing and resolution of motions to dismiss or for a bill of particulars or for the inhibition of the investigating officer, the denial of which motions is often also brought all over again to this Court on petitions for certiorari.

An illustration of how the proceedings can be delayed by such procedural maneuvers is afforded by the case of Buenaseda, et al. vs. Flavier, et al., 5 the decision in which was ultimately promulgated by this Court on September 21, 1993. The petitioners therein questioned   through   repeated   resourceful   submissions   the   order   of   preventive suspension issued by the Ombudsman on January 7, 1992 and it took more than twenty (20) months before said order could eventually be reviewed on the merits and finally sustained by the Supreme Court.

That is not all. Even after the formal hearing is scheduled, respondents can easily resort to the same dilatory tactics usually employed by an accused in regular court trials in criminal actions. Such stratagems can obviously result in the continued occupancy by the respondent of his office and, in the language of the law, could "prejudice the case filed against him."

The longer period of six (6) months for preventive suspension under Republic Act No. 6770 was evidently induced by a desire to more meaningfully emphasize and implement the authority of the Office of the Ombudsman over public officials and employees in order to serve as a deterrent against illegal, unjust, improper and inefficient conduct on their part. As the agency mandated by the Constitution to undertake such task, it was invested  with   the   corresponding  authority   to  enable   it   to  perform  its  mission.  This intention is easily deducible from the pertinent constitutional provisions creating said office and from the express provisions of Republic Act No. 6770. Significantly, it is the only body authorized to investigate even officials removable by impeachment. 6

For purposes of the present case, therefore, and specifically on the issue subject of this concurring opinion, it would be advisable to recall what we said in Buenaseda, to wit:

Page 10: Consti Chapter 13 to 17 Cases

10

The   purpose   of   RA  No.   6770   is   to   give   the  Ombudsman   such powers as he may need to perform efficiently the task committed to   him   by   the   Constitution.   Such   being   the   case,   said   statute, particularly its provisions dealing with procedure, should be given such interpretation that will effectuate the purposes and objective of the Constitution. Any interpretation that will hamper the work of the Ombudsman should be avoided.

A statute granting powers to an agency created by the Constitution should be liberally construed for the advancement of the purposes and   objectives   for   Department   of   which   it   was   created   (Cf. Department of Public Utilities v. Arkansas Louisiana Gas, Co., 200 Ark.  983,  142 S.W. [2d]  213 [1940];  Wallace v.  Feehan,  206  Ind. 522, 190 N.E. 438 [1934]).

On the foregoing considerations,  which are much a matter of  judicial  and legislative experience, it is puerile for petitioner to impugn the expanded authority of preventive suspension as now granted by law to the Ombudsman. In fact, in certain situations, the maximum allowable period may even prove too short to subserve the intended purpose of the law.

Separate Opinions

REGALADO, J., concurring:

I concur and welcome this opportunity to make some observations on the matter of the power of the Ombudsman to preventively suspend petitioner for six (6) months without pay, and which petitioner assails in the case at bar.

It would, of course, be a handy expedient to just refer petitioner to the provisions of Section 24 of Republic Act No. 6770 which expressly grants that authority to respondent Ombudsman. Conveniently, we would merely need to remind petitioner that for this Court   to   limit   such   authority   to   suspend   to   a   lesser   period  would,   in   effect,   be constitutive of judicial legislation. But I will go a little further by essaying the rationale for such conferment of a more extended authority to the Ombudsman on the issue of preventive   suspension,vis-a-vis the   provisions   on   preventive   suspension   in   other enactments, and thereby dispel lingering doubts or misgivings thereon.

It is true that the Civil Service Decree allows a maximum preventive suspension of only ninety (90) days. 1However, a comparison of the grounds therefor 2 with those provided for   in   the  Ombudsman Act 3 will   readily   show  that   there   is   in   the   latter   the  added requirement that the evidence of guilt  is strong and the additional ground that "the respondent's continued stay in office may prejudice the case filed against him." Further, in the aforecited Section 41 of the Civil Service Decree, preventive suspension may be imposed on the mere simple showing that the charge involves dishonesty, oppression or grave misconduct, neglect in the performance of duty, or if there are reasons to believe that  the respondent   is  guilty  of  charges  which would warrant  his  removal   from the 

service: whereas in Section 24 of Republic Act No. 6770, it is required thatsuch charges must be supported by strong evidence of guilt in order to justify preventive suspension.

On the other hand, the still  shorter period of sixty (60) days prescribed in the Local Government Code of 1991 4 as the maximum period for the preventive suspension of local   elective   officials   is   justifiable   and   deemed   sufficient   not   only   because   the respondent   involved   is   elected   by   the   people,   but   more   precisely   because   such preventive suspension may only be ordered "after the issues are joined." That means that  before   the order  of   suspension  is   issued,  all   the  preliminary   requirements  and exchanges  had   been   completed   and   the   respondent   had   already  filed   his   counter-affidavits to the affidavits of the complainant and the latter's witnesses. At that stage, the case is ready for resolution if the parties would not opt for a formal hearing.

The preparatory procedures before such stage is reached undoubtedly necessitate and consume a lot of time. Yet, it will be noted that those preliminary steps are included in the case of the period of preventive suspension ordered even before issues are joined, as in preventive suspension by the Ombudsman pursuant to the aforecited Section 24 of Republic Act No. 6770. They conceivably include the service of thesubpoena or order for the respondent to file his counter-affidavits, the usual resort to motions for extension of time  to   comply  with   the   same,   the   improvident   recourse   to   the  Supreme Court   to suspend, annul or otherwise delay the proceedings, as well as the filing and resolution of motions to dismiss or for a bill of particulars or for the inhibition of the investigating officer, the denial of which motions is often also brought all over again to this Court on petitions for certiorari.

An illustration of how the proceedings can be delayed by such procedural maneuvers is afforded by the case of Buenaseda, et al. vs. Flavier, et al., 5 the decision in which was ultimately promulgated by this Court on September 21, 1993. The petitioners therein questioned   through   repeated   resourceful   submissions   the   order   of   preventive suspension issued by the Ombudsman on January 7, 1992 and it took more than twenty (20) months before said order could eventually be reviewed on the merits and finally sustained by the Supreme Court.

That is not all. Even after the formal hearing is scheduled, respondents can easily resort to the same dilatory tactics usually employed by an accused in regular court trials in criminal actions. Such stratagems can obviously result in the continued occupancy by the respondent of his office and, in the language of the law, could "prejudice the case filed against him."

The longer period of six (6) months for preventive suspension under Republic Act No. 6770 was evidently induced by a desire to more meaningfully emphasize and implement the authority of the Office of the Ombudsman over public officials and employees in order to serve as a deterrent against illegal, unjust, improper and inefficient conduct on their part. As the agency mandated by the Constitution to undertake such task, it was invested  with   the   corresponding  authority   to  enable   it   to  perform  its  mission.  This intention is easily deducible from the pertinent constitutional provisions creating said office and from the express provisions of Republic Act No. 6770. Significantly, it is the only body authorized to investigate even officials removable by impeachment. 6

Page 11: Consti Chapter 13 to 17 Cases

11

For purposes of the present case, therefore, and specifically on the issue subject of this concurring opinion, it would be advisable to recall what we said in Buenaseda, to wit:

The   purpose   of   RA  No.   6770   is   to   give   the  Ombudsman   such powers as he may need to perform efficiently the task committed to   him   by   the   Constitution.   Such   being   the   case,   said   statute, particularly its provisions dealing with procedure, should be given such interpretation that will effectuate the purposes and objective of the Constitution. Any interpretation that will hamper the work of the Ombudsman should be avoided.

A statute granting powers to an agency created by the Constitution should be liberally construed for the advancement of the purposes and   objectives   for   Department   of   which   it   was   created   (Cf. Department of Public Utilities v. Arkansas Louisiana Gas, Co., 200 Ark.  983,  142 S.W. [2d]  213 [1940];  Wallace v.  Feehan,  206  Ind. 522, 190 N.E. 438 [1934]).

On the foregoing considerations,  which are much a matter of  judicial  and legislative experience, it is puerile for petitioner to impugn the expanded authority of preventive suspension as now granted by law to the Ombudsman. In fact, in certain situations, the maximum allowable period may even prove too short to subserve the intended purpose of the law.

XXOOXX

Page 12: Consti Chapter 13 to 17 Cases

12

G.R. No. 133715 February 23, 2000

DOUGLAS R. VILLAVERT, petitioner, vs.HON. ANIANO A. DESIERTO, in his capacity as Ombudsman, HON. ARTURO C. MOJICA, in his capacity as Deputy Ombudsman-Visayas, and COMMISSION ON AUDIT, Region VII, Cebu City, respondents.

R E S O L U T I O N

BELLOSILLO, J.:

This is a petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court, in relation to Sec. 27 of RA 67701(The Ombudsman Act of 1989), seeking the annulment of the Memorandum2 of the Deputy   Ombudsman-Visayas   dated   17   July   1997,   in   Adm.   Case   No.   OMB-VIS-ADM-95-0088, approved by the Ombudsman, which recommended the dismissal of petitioner from the Philippine Charity Sweepstakes Office (PCSO), Cebu, as well as the Order3 dated 30 January 1998 denying petitioner's motion for reconsideration.

Petitioner Douglas R. Villavert is a Sales & Promotion Supervisor of PCSO Cebu Branch responsible for   the   sale  and  disposal  of  PCSO  sweepstakes  tickets  withdrawn  by  him,  which  are  already considered sold. As Villavert is not expected to sell all withdrawn tickets on his own, he is allowed by the PCSO to consign tickets to ticket outlets and/or to engage the help of sales agents, usually sidewalk peddlers and hawkers.

From 20 March to 12 June 1994,  or   for   two (2)  months  of  weekly  draws,  petitioner  Villavert incurred a total of P997,373.60 worth of unpaid PCSO tickets. On 13 October 1994 he wrote the Chairman and Acting General Manager of PCSO, Manuel L. Morato, proposing to settle his unpaid ticket  accounts.4 His  proposal   involved   the  payment  of  P50,000.00   in  cash  as  down payment; payment of the remaining amount in equal monthly installments of P5,000.00; application of all his per diems and commissions to his account as they became due; and, sale of fifty (50) booklets or more per draws.5

On 11   January  1995  Lorna  H.  Muñez,  COA State  Auditor   III,  wrote  petitioner  demanding   the immediate settlement of the latter's past due ticket accounts with PCSO in the total amount of P997,373.60 with interest at the rate of fourteen percent (14%) per annum. Muñez also required petitioner   to   submit   within   seventy-two   (72)   hours   a   written   explanation   for   the   delay.6 In response, petitioner informed Muñez that he had already submitted a proposal for the settlement of his past due accounts and that pending its approval he had already made a total payment of P23,920.68.

Meanwhile, on 26 January 1995 the PCSO Board of Directors7 approved Resolution No. 059, Series of 1995, which adopted the recommendation of the Management Committee to reinstate sales supervisors Rene de Guia and Luis Renolla, Jr., and rehabilitate their accounts. By reason of the 

Resolution, OIC Manager of the Sales Department, Carlos M. Castillo, requested Chairman Morato to give petitioner the same terms and conditions given to de Guia and Renolla, Jr.

On   20   February   1995   Santos  M.   Alquizalas,   COA   Director   IV,   recommended   to   the   Deputy Ombudsman for the Visayas Arturo C. Mojica that the shortage in the ticket accounts of petitioner should be properly treated under Art. 2178 of the Revised Penal Code, Sec. 3 of RA 3019,9 and RA 6713.10 Taken as a letter-complaint, it was docketed as Adm. Case No. OMB-VIS-ADM-95-0088.

On 27 February 1995 petitioner submitted an amended proposal of settlement for his accounts: a down payment of ten percent (10%) of the total unpaid account or P97,345.29, and the balance to be paid on equal monthly installments equivalent to ten percent (10%) of the down payment or P9,734.52. Petitioner likewise bound himself from then on to purchase all his tickets in cash; to have a ticket quota of no less than fifty (50) booklets for the small draws, and twenty-five (25) booklets for the big draws; and, not to be entitled to his salary for the month if he failed to meet  his  quota  in any draw within that  month.  The amended proposal  was  favorably   indorsed and recommended for approval by Regional Manager of PCSO-Cebu, William H. Medici, and by PCSO OIC-Manager of the Sales Department, Carlos M. Castillo.11

On 19 April 1995 petitioner filed his counter-affidavit where he explained the circumstances which led him to incur subject unpaid ticket accounts. He emphasized his proposal to settle his liability and underscored the favorable indorsement of the Regional Manager of PCSO-Cebu as well as by the PCSO OIC-Manager of the Sales Department.12

On 4 June 1996 petitioner filed a Manifestation13 with respondent Deputy Ombudsman-Visayas informing   the   latter   of   the   approval   by   PCSO  Chairman   and  Acting  General  Manager   of   his amended proposal for settlement. However, in an Order dated 14 August 1996 respondent Deputy Ombudsman-Visayas   required   petitioner   to   secure   further   approval   from   the   PCSO  Board   of Directors.14

In compliance, petitioner submitted inter alia a copy of the Affidavit of Desistance15 executed by the Regional Director of PCSO-Cebu manifesting the disinterest of the PCSO in further prosecuting the   case   against   petitioner.   On   20   December   1996   the   PCSO   Board   of   Directors   approved petitioner's proposed settlement of 13 October 1994 in its Resolution No. 1491, Series of 1996.16

Graft   Investigation   Officer   II   Edgemelo   C.   Rosales,   after   due   consideration   of   the   evidence submitted by petitioner,   rendered a resolution recommending the dismissal  of Adm. Case No. OMB-VIS-ADM-95-0088 in view of: (a) the approval of petitioner's proposal of settlement by the PCSO Chairman-Acting General Manager; (b) the findings that petitioner did not mismanage his responsibilities in the sale of sweepstakes tickets; and, (c) the Affidavit of Desistance executed by the   PCSO   through   its   authorized   representative.  Despite   the   recommendation,   however,   the Deputy Ombudsman-Visayas through Director Virginia Palanca-Santiago  issued a Memorandum dated 17 July  1997 finding petitioner "liable  for  administrative sanction  for Grave Misconduct and/or  Dishonesty."  Consequently,  petitioner  was  recommended  for  dismissal   from the public service with all the accessory penalties provided under Memorandum Circular No. 30, Series of 1989, of the Civil Service Commission.17 On 7 November 1997 respondent Ombudsman approved the Memorandum. On 4 December 1997 petitioner filed a Motion for Reconsideration which was denied by the Deputy Ombudsman-Visayas in an Order dated 30 January 1998 and approved by the Ombudsman on 3 April 1998. Hence, this petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court, in relation to Sec. 27 of RA 6770.

Page 13: Consti Chapter 13 to 17 Cases

13

This   petition   for   review  was   filed   on   18   June   1998.   Thereafter,   on   16   September   1998  we promulgated Fabian v.Desierto18 where   the   basis   for   the   filing   of   this   petition   before   this Court, i.e., Sec. 27, RA 6770,19 insofar as it allows appeals to the Supreme Court in administrative disciplinary cases, was declared invalid, thus depriving this Court of jurisdiction.

In Fabian, Sec. 27 of RA 6770, which authorizes an appeal to this Court from decisions of the Office of the Ombudsman in administrative disciplinary cases, was declared violative of the proscription in Sec. 30, Art. VI, of the Constitution20 against a law which increases the appellate jurisdiction of this Court without its advice and consent. In addition, the Court noted that Rule 45 of the 1997 Rules  of  Civil  Procedure  precludes  appeals   from quasi-judicial   agencies,   like   the  Office  of   the Ombudsman, to the Supreme Court. Consequently, appeals from decisions of the Office of the Ombudsman in administrative cases should be taken to the Court of Appeals under Rule 43, as reiterated in the subsequent case of Namuhe v. Ombudsman.21

In   both Fabian and Namuhe,   the   petitions   were   referred   to   the   Court   of   Appeals   for   final disposition   and   considered   as   petitions   for   review  under   Rule   43  of   the   1997  Rules   of   Civil  Procedure.

On 9 February 1999 this Court promulgated A.M. No. 99-2-02-SC thus —

In light of the decision in Fabian v. Ombudsman (G.R. No. 129742, 16 September 1998), any appeal by way of petition for review from a decision or final resolution or order of the Ombudsman in administrative cases, or special civil action relative to such decision, resolution or order filed with the Court after 15 March 1999shall no longer be referred to the Court of Appeals but must be forthwith DENIED or DISMISSED, respectively.

As the instant petition was filed prior to 15 March 1999, its referral for final disposition to the Court of Appeals is still in order.

ACCORDINGLY, let this case be REFERRED to the Court of Appeals as a petition for review under Rule 43 of the 1997 Rules of Civil Procedure to be disposed of in accordance with law.1âwphi1.nêt

SO ORDERED.

Mendoza, Quisumbing and De Leon, Jr., JJ., concur.Buena, J., is on leave.

XXOOXX

Page 14: Consti Chapter 13 to 17 Cases

14

G.R. No. 159747 April 13, 2004

GREGORIO B. HONASAN II, petitioner, vs.THE PANEL OF INVESTIGATING PROSECUTORS OF THE DEPARTMENT OF JUSTICE (LEO DACERA, SUSAN F. DACANAY, EDNA A. VALENZUELA AND SEBASTIAN F. CAPONONG, JR.), CIDG-PNP- P/DIRECTOR EDUARDO MATILLANO, and HON. OMBUDSMAN SIMEON V. MARCELO, respondents.

D E C I S I O N

AUSTRIA-MARTINEZ, J.:

On August 4, 2003, an affidavit-complaint was filed with the Department of Justice (DOJ) by respondent CIDG-PNP/P Director Eduardo Matillano. It reads in part:

2. After a thorough  investigation,   I   found that a crime of  coup d'etat  was indeed   committed   by  military   personnel  who   occupied  Oakwood   on   the 27th day of July 2003 and Senator Gregorio "Gringo"Honasan, II …

3. …

4. The said crime was committed as follows:

4.1 On June 4, 2003, at on or about 11 p.m., in a house located in San Juan, Metro   Manila,   a   meeting   was   held   and   presided   by   Senator Honasan. Attached as Annex "B" is the affidavit of Perfecto Ragil and made an integral part of this complaint.

4.8 In the early morning of July 27, 2003, Capt. Gerardo Gambala, for and in behalf of the military rebels occupying Oakwood, made a public   statement   aired   on   nation   television,   stating   their withdrawal of support to the chain of command of the AFP and the Government  of  President  Gloria  Macapagal  Arroyo and they  are willing to risk their lives in order to achieve the National Recovery 

Agenda of Sen. Honasan, which they believe is the only program that would solve the ills of society. . . . (Emphasis supplied).

The   Sworn   Statement   of   AFP  Major   Perfecto   Ragil   referred   to   by   PNP/P   Director Matillano is quoted verbatim, to wit:

1. That I am a member of the Communication –Electronics and Information Systems Services, Armed Forces of the Philippines with the rank of Major;

2. That I met a certain Captain Gary Alejano of the Presidential Security Guard (PSG) during our Very Important Person (VIP) Protection Course sometime in last week of March 2003;

3.   That   sometime   in  May  2003,   Captain  Alejano   gave  me   a   copy  of   the pamphlet   of   the   National   Recovery   Program   (NRP)   and   told   me   that: "Kailangan ng Bansa ng taong kagaya mo na walang bahid ng corruption kaya basahin mo ito (referring to NRP) pamphlet. I took the pamphlet but never had the time to read it;

4. That sometime in the afternoon of June 4, 2003, Captain Alejano invited me to join him in a meeting where the NRP would be discussed and that there would be a special guest;

5. That Capt. Alejano and I arrived at the meeting at past 9 o'clock  in the evening of June 4, 2003 in a house located somewhere in San Juan, Metro Manila;

6. That upon arrival we were given a document consisting of about 3-4 pages containing discussion of  issues and concerns within the framework of NRP and we were likewise served with dinner;

7.  That  while  we were  still  having  dinner  at  about  past  11  o'clock   in   the evening,   Sen.   Gregorio   "Gringo"   Honasan   arrived   together   with   another fellow who was later introduced as Capt. Turingan;

8. That after Sen. Honasan had taken his dinner, the meeting proper started presided by Sen. Honasan;

9.   That   Sen.  Honasan  discussed   the  NRP,   the  graft and   corruption   in   the government   including   the  military   institution,   the   judiciary,   the   executive branch and the like;

10. That the discussion concluded that we must use force, violence and armed struggle to achieve the vision of NRP. At this point, I raised the argument that it is my belief that reforms will be achieved through the democratic processes and   not   thru   force   and   violence   and/or   armed   struggle.   Sen.   Honasan 

Page 15: Consti Chapter 13 to 17 Cases

15

countered   that   "we   will   never   achieve   reforms   through   the   democratic processes   because   the   people  who   are   in   power  will   not   give   up   their positions as they have their vested interests to protect." After a few more exchanges of views, Sen. Honasan appeared irritated and asked me directly three (3)  times:  "In ka ba o out?"   I   then asked whether  all   those present numbering   30   people,  more   or   less,   are   really   committed,   Sen.   Honasan replied:  "Kung kaya nating pumatay sa ating mga kalaban,  kaya din nating pumatay sa mga kasamahang magtataksil."  I decided not to pursue further questions;

11. That  in the course of the meeting, he presented the plan of action to achieve   the   goals   of   NRP,   i.e.,   overthrow   of   the   government   under   the present   leadership   thru  armed revolution and after  which,  a   junta will  be constituted and that junta will run the new government. He further said that some of us will resign from the military service and occupy civilian positions in the new government. He also said that there is urgency that we implement this plan and that we would be notified of the next activities.

12. That after the discussion and his presentation, he explained the rites that we were to undergo-some sort of "blood compact". He read a prayer that sounded  more   like   a   pledge   and  we   all   recited   it  with   raised   arms   and clenched fists. He then took a knife and demonstrated how to make a cut on the left upper inner arm until it bleeds. The cut was in form of the letter "I" in the old alphabet but was done in a way that it actually looked like letter "H". Then, he pressed his right thumb against the blood and pressed the thumb on the  lower  middle  portion of   the  copy of   the  Prayer.  He  then covered his thumb mark   in  blood with   tape.  He  then pressed  the cut  on his   left arm against the NRP flag and left mark of letter "I" on it. Everybody else followed;

13. That when my turn came, I slightly made a cut on my upper inner arm and pricked a portion of it to let it bleed and I followed what Senator HONASAN did;

14. That I did not like to participate in the rites but I had the fear for my life with   what   Senator   HONASAN   said   that   "…kaya   nating   pumatay   ng kasamahan";

15. That after the rites, the meeting was adjourned and we left the place;

16. That I avoided Captain Alejano after that meeting but I was extra cautious that he would not notice it   for fear of my life due to the threat made by Senator HONASAN during the meeting on June 4, 2003 and the information relayed   to  me   by   Captain   Alejano   that   their   group   had   already   deeply established their network inside the intelligence community;

17. That sometime in the first week of July 2003, Captain Alejano came to see me to return the rifle that he borrowed and told me that when the group arrives at the Malacañang Compound for "D-DAY", my task is to switch off the 

telephone PABX that serves the Malacañang complex. I told him that I could not do it. No further conversation ensued and he left;

18. That on Sunday, July 27, 2003, while watching the television, I saw flashed on   the   screen   Lieutenant   Antonio   Trillanes,   Captain   Gerardo   Gambala, Captain   Alejano   and   some   others   who   were   present   during   the   June 4th meeting that I attended, having a press conference about their occupation of the Oakwood Hotel. I also saw that the letter "I" on the arm bands and the banner is the same letter "I" in the banner which was displayed and on which we pressed our wound to leave the imprint of the letter "I";

19. That this Affidavit is being executed in order to attest the veracity of the foregoing and in order to charge SENATOR GREGORIO "GRINGO" HONASAN, Capt. FELIX TURINGAN, Capt. GARY ALEJANO, Lt. ANTONIO TRILLANES, Capt. GERARDO GAMBALA and others for violation of Article 134-A of the Revised Penal Code for the offense of "coup d'etat". (Emphasis supplied)

The affidavit-complaint is docketed as I.S. No. 2003-1120 and the Panel of Investigating Prosecutors of the Department of Justice (DOJ Panel for brevity) sent a subpoena to petitioner for preliminary investigation.

On August 27, 2003, petitioner, together with his counsel, appeared at the DOJ. He filed a Motion for Clarification questioning DOJ's  jurisdiction over the case,  asserting that since the imputed acts were committed in relation to his public office, it is the Office of the Ombudsman, not the DOJ, that has the jurisdiction to conduct the corresponding preliminary   investigation;   that   should   the   charge   be   filed   in   court,   it   is   the Sandiganbayan,  not   the  regular   courts,   that  can  legally   take  cognizance  of   the  case considering that he belongs to the group of public officials with Salary Grade 31; and praying that the proceedings be suspended until final resolution of his motion.

Respondent Matillano submitted his comment/opposition thereto and petitioner filed a reply.

On September 10, 2003, the DOJ Panel issued an Order, to wit:

On August 27, 2003, Senator Gregorio B. Honasan II filed through counsel a "Motion to Clarify Jurisdiction". On September 1, 2003, complainant filed a Comment/Opposition to the said motion.

The  motion and comment/opposition  are  hereby  duly  noted  and shall  be passed upon in the resolution of this case.

In   the  meantime,   in   view of   the   submission  by   complainant  of  additional affidavits/evidence   and   to   afford   respondents   ample   opportunity   to controvert the same, respondents,  thru counsel are hereby directed to file their respective counter-affidavits  and controverting evidence on or before 

Page 16: Consti Chapter 13 to 17 Cases

16

September 23, 2003.1

Hence, Senator Gregorio B. Honasan II filed the herein petition for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court against the DOJ Panel and its members, CIDG-PNP-P/Director Eduardo  Matillano   and  Ombudsman  Simeon  V.  Marcelo,   attributing  grave  abuse  of discretion on the part of the DOJ Panel in issuing the aforequoted Order of September 10,  2003 on the ground that the DOJ has no jurisdiction to conduct  the preliminary investigation.

Respondent   Ombudsman,   the   Office   of   Solicitor   General   in   representation   of respondents DOJ Panel, and Director Matillano submitted their respective comments.

The Court heard the parties in oral arguments on the following issues:

1)  Whether   respondent  Department   of   Justice   Panel   of   Investigators   has jurisdiction   to   conduct   preliminary   investigation   over   the   charge   of coup d'etat against petitioner;

2)  Whether  Ombudsman-DOJ Circular  No.  95-001 violates  the Constitution and Republic Act No. 6770 or Ombudsman Act of 1989; and

3) Whether respondent DOJ Panel of Investigators committed grave abuse of discretion   in   deferring   the   resolution  of   the  petitioner's  motion   to   clarify jurisdiction considering the claim of the petitioner that the DOJ Panel has no jurisdiction to conduct preliminary investigation.

After   the   oral   arguments,   the   parties   submitted   their   respective  memoranda.   The arguments of petitioner are:

1. The Office of the Ombudsman has jurisdiction to conduct the preliminary investigation over all public officials, including petitioner.

2. Respondent DOJ Panel is neither authorized nor deputized under OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 to conduct the preliminary investigation involving Honasan.

3. Even if deputized, the respondent DOJ Panel is still without authority since OMB-DOJ   Joint  Circular  No.  95-001   is ultra vires for  being  violative  of   the Constitution, beyond the powers granted to the Ombudsman by R.A. 6770 and inoperative due to lack of publication, hence null and void.

4. Since petitioner is charged with coup de 'etat in relation to his office, it is the  Office  of   the  Ombudsman  which   has   the   jurisdiction   to   conduct   the preliminary investigation.

5.   The   respondent  DOJ  Panel   gravely  erred   in  deferring   the   resolution  of 

petitioner's Motion to Clarify Jurisdiction since the issue involved therein is determinative of the validity of the preliminary investigation.

6. Respondent DOJ Panel gravely erred when it resolved petitioner's Motion in   the  guise  of  directing  him  to   submit  Counter-Affidavit   and  yet   refused and/or failed to perform its duties to resolve petitioner's Motion stating its legal and factual bases.

The arguments of respondent DOJ Panel are:

1.   The   DOJ   has   jurisdiction   to   conduct   the   preliminary   investigation   on petitioner pursuant to Section 3, Chapter I, Title III, Book IV of the Revised Administrative Code of 1987 in relation to P.D. No. 1275, as amended by P.D. No. 1513.

2. Petitioner is charged with a crime that is not directly nor intimately related to his public office as a Senator. The factual allegations in the complaint and the   supporting   affidavits   are   bereft   of   the   requisite   nexus   between petitioner's office and the acts complained of.

3. The challenge against the constitutionality of the OMB-DOJ Joint Circular, as a ground to question the jurisdiction of the DOJ over the complaint below, is misplaced. The jurisdiction of the DOJ is a statutory grant under the Revised Administrative Code. It is not derived from any provision of the joint circular which embodies the guidelines governing the authority of both the DOJ and the   Office   of   the   Ombudsman   to   conduct   preliminary   investigation   on offenses charged in relation to public office.

4. Instead of filing his counter-affidavit, petitioner opted to file a motion to clarify jurisdiction which, for all intents and purposes, is actually a motion to dismiss that is a prohibited pleading under Section 3, Rule 112 of the Revised Rules of Criminal  Procedure. The DOJ Panel  is not required to act or even recognize it since a preliminary investigation is required solely for the purpose of   determining  whether   there   is   a   sufficient   ground   to   engender   a  well founded   belief   that   a   crime   has   been   committed   and   the   respondent   is probably guilty thereof and should be held for trial. The DOJ panel did not outrightly reject the motion of petitioner but ruled to pass upon the same in the determination of the probable cause; thus, it has not violated any law or rule or any norm of discretion.

The arguments of respondent Ombudsman are:

1. The DOJ Panel has full  authority and jurisdiction to conduct preliminary investigation   over   the   petitioner   for   the   reason   that   the   crime   of coup d'etat under Article No. 134-A of the Revised Penal Code (RPC) may fall under the   jurisdiction   of   the   Sandiganbayan   only   if   the   same   is   committed   "in relation   to  office"  of  petitioner,  pursuant   to   Section  4,   P.D.  No.  1606,   as 

Page 17: Consti Chapter 13 to 17 Cases

17

amended by R.A. No. 7975 and R.A. No. 8249.

2.  Petitioner's  premise that the DOJ Panel  derives   its  authority  to conduct preliminary investigation over cases involving public officers solely from the OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 is misplaced because the DOJ's concurrent authority   with   the   OMB   to   conduct   preliminary   investigation   of   cases involving public officials has been recognized in Sanchez vs. Demetriou (227 SCRA 627 [1993]) and incorporated in Section 4, Rule 112 of the Revised Rules of Criminal Procedure.

3.   Petitioner's   assertion   that   the   Joint   Circular   is ultra vires and   the   DOJ cannot  be  deputized by   the  Ombudsman en  masse  but  must  be  given   in reference to specific cases has no factual or legal basis. There is no rule or law which   requires   the  Ombudsman   to  write  out   individualized  authorities   to deputize prosecutors on a per case basis. The power of the Ombudsman to deputize DOJ prosecutors proceeds from the Constitutional grant of power to request assistance from any government agency necessary to discharge its functions,  as  well  as   from the statutory  authority  to  so deputize said DOJ prosecutors under Sec. 31 of RA 6770.

4. The Joint Circular which is an internal arrangement between the DOJ and the Office of the Ombudsman need not be published since it neither contains a penal provision nor does it prescribe a mandatory act or prohibit any under pain or penalty. It does not regulate the conduct of persons or the public, in general.

The Court finds the petition without merit.

The authority of respondent DOJ Panel is based not on the assailed OMB-DOJ Circular No. 95-001 but on the provisions of the 1987 Administrative Code under Chapter I, Title III, Book IV, governing the DOJ, which provides:

Sec. 1. Declaration of policy - It is the declared policy of the State to provide the  government  with  a  principal   law agency  which   shall   be  both   its legal counsel and prosecution arm;   administer   the   criminal   justice   system   in accordance   with   the   accepted   processes   thereof   consisting   in   the investigation of the crimes,  prosecution of offenders and administration of the correctional system; …

Sec. 3. Powers and Functions - To accomplish its mandate, the Department shall have the following powers and functions:

(2) Investigate the commission of crimes, prosecute offenders and administer the probation and correction system; (Emphasis supplied)

and Section 1 of P.D. 1275, effective April 11, 1978, to wit:

SECTION   1. Creation of the National Prosecution Service; Supervision and Control of the Secretary of Justice. – There is hereby created and established a National   Prosecution   Service   under   the   supervision   and   control   of   the Secretary of Justice, to be composed of the Prosecution Staff in the Office of the   Secretary   of   Justice   and   such   number   of   Regional   State   Prosecution Offices, and Provincial  and City Fiscal's  Offices as are hereinafter provided, which shall be primarily responsible for the investigation and prosecution of all cases involving violations of penal laws. (Emphasis supplied)

Petitioner claims that it  is the Ombudsman, not the DOJ, that has the jurisdiction to conduct the preliminary investigation under paragraph (1), Section 13, Article XI of the 1987   Constitution,   which   confers   upon   the   Office   of   the   Ombudsman   the   power to investigate on its own, or on complaint by any person, any act or omission of any public official, employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper, or inefficient.   Petitioner   rationalizes   that   the   1987 Administrative   Code   and   the   Ombudsman   Act   of   1989   cannot   prevail   over   the Constitution, pursuant to Article 7 of the Civil Code, which provides:

Article 7. Laws are repealed only by subsequent ones, and their violation or non-observance shall not be excused by disuse, or custom or practice to the contrary.

When the courts declare a law to be inconsistent with the Constitution, the former shall be void and the latter shall govern.

Administrative or executive acts, orders and regulations shall be valid only when they are not contrary to the laws or the Constitution.

and Mabanag vs. Lopez Vito.2

The   Court   is   not   convinced.   Paragraph   (1)   of   Section   13,   Article   XI   of   the Constitution, viz:

SEC.   13. The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions, and duties:

1. Investigate on its own, or on complaint by any person, any act or omission of any public official, employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper, or inefficient.

does not exclude other government agencies tasked by law to investigate and prosecute cases   involving  public  officials.   If   it  were   the   intention  of   the   framers  of   the  1987 Constitution, they would have expressly declared the exclusive conferment of the power to the Ombudsman. Instead, paragraph (8) of the same Section 13 of the Constitution 

Page 18: Consti Chapter 13 to 17 Cases

18

provides:

(8)  Promulgate   its   rules  of  procedure  and  exercise   such  other  powers  or perform such functions or duties as may be provided by law.

Accordingly, Congress enacted R.A. 6770, otherwise known as "The Ombudsman Act of 1989." Section 15 thereof provides:

Sec. 15. Powers, Functions and Duties. - The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions and duties:

(1) Investigate and prosecute on its own or on complaint by any person, any act or omission of any public officer or employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper or inefficient. It has primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan and, in the exercise of this primary jurisdiction, it may take over, at any stage, from any investigatory agency of the government, the investigation of such cases.

…. (Emphasis supplied)

Pursuant   to   the   authority   given   to   the   Ombudsman   by   the   Constitution   and   the Ombudsman Act of 1989 to lay down its own rules and procedure, the Office of the Ombudsman   promulgated   Administrative   Order   No.   8,   dated   November   8,   1990, entitled, Clarifying and Modifying Certain Rules of Procedure of the Ombudsman, to wit:

A complaint filed in or taken cognizance of by the Office of the Ombudsman charging any public officer or employee including those in government-owned or   controlled   corporations,  with   an   act   or   omission   alleged   to   be   illegal, unjust, improper or inefficient is an Ombudsman case. Such a complaint may be the subject of criminal or administrative proceedings, or both.

For purposes of investigation and prosecution, Ombudsman cases involving criminal offenses may be subdivided into two classes, to wit: (1) those cognizable by the Sandiganbayan, and (2) those falling under the jurisdiction of the regular courts. The difference between the two, aside from the category of the courts wherein they are filed, is on the authority to investigate as distinguished from the authority to prosecute, such cases.

The power to investigate or conduct a preliminary investigation on any Ombudsman case may be exercised by an investigator or prosecutor of the Office of the Ombudsman, or by any Provincial or City Prosecutor or their assistance, either in their regular capacities or as deputized Ombudsman prosecutors.

The prosecution of cases cognizable by the Sandiganbayan shall be under the direct exclusive control and supervision of the Office of the Ombudsman. In cases cognizable by the regular Courts, the control and

supervision by the Office of the Ombudsman is only in Ombudsman cases in the sense defined above. The law recognizes a concurrence of jurisdiction between the Office of the Ombudsman and other investigative agencies of the government in the prosecution of cases cognizable by regular courts. (Emphasis supplied)

It is noteworthy that as early as 1990, the Ombudsman had properly differentiated the authority to investigate cases from the authority to prosecute cases. It is on this note that   the   Court   will   first   dwell   on   the   nature   or   extent   of   the   authority   of   the Ombudsman to investigate cases. Whence, focus is directed to the second sentence of paragraph (1), Section 15 of the Ombudsman Act which specifically provides that the Ombudsman has primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan, and, in the exercise of  this  primary jurisdiction,   it  may take over,  at any stage,   from any investigating agency of the government, the investigation of such cases.

That the power of the Ombudsman to investigate offenses involving public officers or employees is not exclusive but is concurrent with other similarly authorized agencies of the government such as the provincial, city and state prosecutors has long been settled in several decisions of the Court.

In Cojuangco, Jr. vs. Presidential Commission on Good Government, decided in 1990, the Court expressly declared:

A reading of the foregoing provision of the Constitution does not show that the power of investigation including preliminary investigation vested on the Ombudsman is exclusive.3

Interpreting the primary  jurisdiction of  the Ombudsman under Section 15 (1)  of  the Ombudsman Act, the Court held in said case:

Under Section 15 (1) of Republic Act No. 6770 aforecited, the Ombudsman has primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan so that it may take over at any stage from any investigatory agency of the government, the   investigation   of   such   cases. The authority of the Ombudsman to investigate offenses involving public officers or employees is not exclusive but is concurrent with other similarly authorized agencies of the government. Such investigatory agencies referred to include the PCGG and the provincial and city prosecutors and their assistants, the state prosecutors and the judges of the municipal trial courts and municipal circuit trial court.

In other words the provision of the law has opened up the authority to conduct preliminary investigation of offenses cognizable by the Sandiganbayan to all investigatory agencies of the government duly authorized to conduct a preliminary investigation under Section 2, Rule 112 of the 1985 Rules of Criminal Procedure with the only qualification that the Ombudsman may take over at any stage of such investigation in the exercise

Page 19: Consti Chapter 13 to 17 Cases

19

of his primary jurisdiction.4 (Emphasis supplied)

A  little  over  a  month   later,   the  Court,   in Deloso vs. Domingo,5 pronounced   that   the Ombudsman,   under   the   authority   of   Section   13   (1)   of   the   1987   Constitution,   has jurisdiction to investigate any crime committed by a public official, elucidating thus:

As protector  of   the people,   the office of   the Ombudsman has  the power, function and duty to "act promptly on complaints filed in any form or manner against public officials" (Sec. 12) and to "investigate x x x any act or omission of any public official x x x when such act or omission appears to be illegal, unjust,   improper   or   inefficient."   (Sec.   13[1].)   The   Ombudsman   is   also empowered   to   "direct   the   officer   concerned,"   in   this   case   the   Special Prosecutor, "to take appropriate action against a public official x x x and to recommend his prosecution" (Sec. 13[3]).

The clause "any [illegal] act or omission of any public official" is broad enough to embrace any crime committed by a public official. The law does not qualify the nature of the illegal act or omission of the public official or employee that the Ombudsman may investigate. It does not require that the act or omission be related to or be connected with or arise from, the performance of official duty. Since the law does not distinguish, neither should we.

The reason for the creation of the Ombudsman in the 1987 Constitution and for the grant to it of broad investigative authority, is to insulate said office from the long tentacles of officialdom that are able to penetrate judges' and fiscals' offices, and others involved in the prosecution of erring public officials, and through the exertion of official pressure and influence, quash, delay, or dismiss   investigations   into  malfeasances   and  misfeasances   committed   by public officers. It was deemed necessary, therefore, to create a special office to   investigate all criminal   complaints   against   public   officers   regardless   of whether or not the acts or omissions complained of are related to or arise from  the  performance  of   the  duties  of   their   office.   The  Ombudsman  Act makes perfectly clear that the jurisdiction of the Ombudsman encompasses "all kinds of malfeasance, misfeasance, and non-feasance that   have   been committed   by any officer or employee as   mentioned   in   Section   13 hereof, during his tenure of office" (Sec. 16, R.A. 6770).

. . . . . . . . .

Indeed,   the   labors   of   the   constitutional   commission   that   created   the Ombudsman as a special body to investigate erring public officials would be wasted if its jurisdiction were confined to the investigation of minor and less grave  offenses  arising   from,  or   related   to,   the  duties  of  public  office,  but would exclude those grave and terrible  crimes  that  spring from abuses of official powers and prerogatives, for it is the investigation of the latter where the need for an independent, fearless, and honest investigative body, like the Ombudsman, is greatest.6

At   first   blush,   there   appears   to  be   conflicting   views   in   the   rulings  of   the   Court   in the Cojuangco, Jr. case and the Deloso case. However, the contrariety is more apparent than real. In subsequent cases, the Court elucidated on the nature of the powers of the Ombudsman to investigate.

In 1993, the Court held in Sanchez vs. Demetriou,7 that while it may be true that the Ombudsman has jurisdiction to investigate and prosecute any illegal act or omission of any public official, the authority of the Ombudsman to investigate is merely a primary and not an exclusive authority, thus:

The Ombudsman is indeed empowered under Section 15, paragraph (1) of RA 6770 to investigate and prosecute any illegal act or omission of any public official. However as we held only two years ago in the case of Aguinaldo vs. Domagas,8 this authority "is not an exclusive authority but rather a shared or concurrent authority in respect of the offense charged."

Petitioners finally assert that the information and amended information filed in this case needed the approval of the Ombudsman. It is not disputed that the information and amended information here did not have the approval of the   Ombudsman.   However,   we   do   not   believe   that   such   approval   was necessary at all. In Deloso v. Domingo, 191 SCRA 545 (1990), the Court held that the Ombudsman has authority to  investigate charges of  illegal acts or omissions on the part of any public official, i.e., any crime imputed to a public official. It must, however, be pointed out that the authority of the Ombudsman to investigate "any [illegal] act or omission of any public official" (191 SCRA 550) is not an exclusive authority but rather a shared or concurrent authority in respect of the offense charged, i.e.,   the   crime of sedition. Thus, the non-involvement of the office of the Ombudsman in the present   case   does   not   have   any   adverse   legal   consequence   upon   the authority of the panel of prosecutors to file and prosecute the information or amended information.

In fact, other investigatory agencies of the government such as the Department of Justice in connection with the charge of sedition, and the Presidential Commission on Good Government, in ill gotten wealth cases, may conduct the investigation.9 (Emphasis supplied)

In Natividad vs. Felix,10 a 1994 case, where the petitioner municipal mayor contended that it is the Ombudsman and not the provincial fiscal who has the authority to conduct a preliminary investigation over his case for alleged Murder, the Court held:

The Deloso case   has   already   been   re-examined   in   two   cases, namely Aguinaldo vs. Domagas and Sanchez vs. Demetriou. However, by way of amplification, we feel  the need for tracing the history of the  legislation relative to the jurisdiction of Sandiganbayan since the Ombudsman's primary jurisdiction is dependent on the cases cognizable by the former.

In the process, we shall observe how the policy of the law, with reference to 

Page 20: Consti Chapter 13 to 17 Cases

20

the subject matter, has been in a state of flux.

These  laws,   in chronological  order,  are the following:   (a)  Pres.  Decree No. 1486, -- the first law on the Sandiganbayan; (b) Pres. Decree No. 1606 which expressly repealed Pres. Decree No. 1486; (c) Section 20 of Batas Pambansa Blg. 129; (d) Pres. Decree No. 1860; and (e) Pres. Decree No. 1861.

The latest law on the Sandiganbayan, Sec. 1 of Pres. Decree No. 1861 reads as follows:

"SECTION 1. Section 4 of Presidential  Decree No. 1606 is hereby amended to read as follows:

'SEC. 4. Jurisdiction. – The Sandiganbayan shall exercise:

'(a) Exclusive original jurisdiction in all cases involving:

. . .

(2)   Other   offenses   or   felonies   committed   by   public officers   and   employees in relation to their office, including   those   employed   in   government-owned   or controlled   corporation,   whether   simple   or   complexed with other crimes, where the penalty prescribed by law is higher that prision correccional or imprisonment for six (6) years, or a fine of P6,000: PROVIDED, HOWEVER, that offenses or felonies mentioned in this paragraph where the penalty  prescribed by  law does  not  exceed prision correccional or  imprisonment for six (6) years or a fine of P6,000   shall   be   tried   by   the   proper   Regional   Trial Court,  Metropolitan   Trial   Court,  Municipal   Trial   Court and Municipal Circuit Trial Court."

A perusal of the aforecited law shows that two requirements must concur under   Sec.   4   (a)   (2)   for   an   offense   to   fall   under   the   Sandiganbayan's jurisdiction, namely: the offense committed by the public officer must be in relation   to   his   office   and   the   penalty   prescribed   be   higher   then prision correccional or imprisonment for six (6) years, or a fine of P6,000.00.11

Applying   the  law to  the case at  bench,  we find that  although the second requirement  has  been  met,   the  first   requirement   is  wanting.  A   review of these Presidential  Decrees,  except  Batas  Pambansa Blg.  129,  would reveal that the crime committed by public officers or employees must be "in relation to their office" if it is to fall within the jurisdiction of the Sandiganbayan. This phrase which  is  traceable to Pres.  Decree No. 1468,  has been retained by Pres. Decree No. 1861 as a requirement before the Ombudsman can acquire 

primary jurisdiction on its power to investigate.

It cannot be denied that Pres. Decree No. 1861 is in pari materia to Article XI, Sections 12 and 13 of the 1987 Constitution and the Ombudsman Act of 1989 because, as earlier mentioned, the Ombudsman's power to investigate is dependent on the cases cognizable by the Sandiganbayan. Statutes are in pari materia when they relate to the same person or thing or to the same class of persons or things, or object, or cover the same specific or particular subject matter.

It is axiomatic in statutory construction that a statute must be interpreted, not only to be consistent with itself, but also to harmonize with other laws on the same subject matter, as to form a complete, coherent and intelligible system. The rule is expressed in the maxim, "interpretare et concordare legibus est optimus interpretandi," or every statute must be so construed and harmonized with other statutes as to form a uniform system of jurisprudence. Thus, in the application and interpretation of Article XI, Sections 12 and 13 of the 1987 Constitution and the Ombudsman Act of 1989, Pres. Decree No. 1861 must be taken into consideration. It must be assumed that when the 1987 Constitution was written, its framers had in mind previous statutes relating to the same subject matter. In the absence of any express repeal or amendment, the 1987 Constitution and the Ombudsman Act of 1989 are deemed in accord with existing statute, specifically, Pres. Decree No. 1861.12 (Emphasis supplied)

R.A. No. 8249 which amended Section 4, paragraph (b) of the Sandiganbayan Law (P.D. 1861)  likewise provides that for other offenses,  aside from those enumerated under paragraphs (a) and (c), to fall under the exclusive jurisdiction of the Sandiganbayan, they must have been committed by public officers or employees in relation to their office.

In summation, the Constitution, Section 15 of the Ombudsman Act of 1989 and Section 4 of the Sandiganbayan Law, as amended, do not give to the Ombudsman exclusive jurisdiction   to   investigate  offenses   committed  by  public   officers   or   employees.   The authority   of   the   Ombudsman   to   investigate   offenses   involving   public   officers   or employees   is   concurrent   with   other   government   investigating   agencies   such   as provincial, city and state prosecutors. However, the Ombudsman, in the exercise of its primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan, may take over, at any stage, from any investigating agency of the government, the investigation of such cases.

In   other   words,   respondent   DOJ   Panel   is   not   precluded   from   conducting   any investigation of cases against public officers involving violations of penal laws but if the cases   fall   under   the   exclusive   jurisdiction   of   the   Sandiganbayan,   then   respondent Ombudsman may, in the exercise of its primary jurisdiction take over at any stage.

Thus,  with   the   jurisprudential  declarations   that   the  Ombudsman  and   the  DOJ  have concurrent jurisdiction to conduct preliminary investigation, the respective heads of said offices came up with OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 for the proper guidelines of 

Page 21: Consti Chapter 13 to 17 Cases

21

their respective prosecutors in the conduct of their investigations, to wit:

OMB-DOJ JOINT CIRCULAR NO. 95-001

Series of 1995

TO:   ALL   GRAFT   INVESTIGATION/SPECIAL   PROSECUTION  OFFICERS  OF   THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN

ALL   REGIONAL   STATE   PROSECUTORS   AND   THEIR   ASSISTANTS, PROVINCIAL/CITY   PROSECUTORS   AND   THEIR   ASSISTANTS,   STATE PROSECUTORS   AND   PROSECUTING   ATTORNEYS   OF   THE   DEPARTMENT  OF JUSTICE.

SUBJECT:   HANDLING   COMPLAINTS   FILED   AGAINST   PUBLIC   OFFICERS   AND EMPLOYEES, THE CONDUCT OF PRELIMINARY INVESTIGATION, PREPARATION OF   RESOLUTIONS   AND   INFORMATIONS   AND   PROSECUTION  OF   CASES   BY PROVINCIAL AND CITY PROSECUTORS AND THEIR ASSISTANTS.

x-------------------------------------------------------------------------------------------------------x

In   a   recent  dialogue  between   the  OFFICE  OF  THE  OMBUDSMAN and   the DEPARTMENT   OF   JUSTICE,   discussion   centered   around   the   latest pronouncement of the supreme court on the extent to which the ombudsman may call upon the government prosecutors for assistance in the investigation and prosecution of criminal cases cognizable by his office and the conditions under   which   he  may   do   so.   Also   discussed   was   Republic   Act   No.   7975 otherwise   known   as   "an   act   to   strengthen   the   functional   and   structural organization of   the  sandiganbayan,  amending   for   the purpose presidential decree no. 1606, as amended" and its implications on the jurisdiction of the office of the Ombudsman on criminal offenses committed by public officers and employees.

Concerns  were  expressed  on  unnecessary  delays   that  could  be  caused by discussions on jurisdiction between the OFFICE OF THE OMBUDSMAN and the department of justice, and by procedural conflicts in the filing of complaints against   public   officers   and   employees,   the   conduct   of   preliminary investigations,   the   preparation   of   resolutions   and   informations,   and   the prosecution of cases by provincial and city prosecutors and their assistants as deputized prosecutors of the ombudsman.

Recognizing the concerns, the office of the ombudsman and the department of justice, in a series of consultations, have agreed on the following guidelines to be observed in the investigation and prosecution of cases against public officers and employees:

1. Preliminary investigation and prosecution of offenses committed by public officers   and   employees   in   relation   to   office   whether   cognizable   by   the sandiganbayan or the regular courts, and whether filed with the office of the ombudsman or with the office of the provincial/city prosecutor shall be under the control and supervision of the office of the ombudsman.

2. Unless the Ombudsman under its Constitutional mandate finds reason to believe otherwise,  offenses not  in relation to office and cognizable by the regular   courts   shall   be   investigated   and   prosecuted   by   the   office   of   the provincial/city prosecutor, which shall rule thereon with finality.

3.   Preparation   of   criminal   information   shall   be   the   responsibility   of   the investigating officer who conducted the preliminary investigation. Resolutions recommending   prosecution   together  with   the   duly   accomplished   criminal informations shall be forwarded to the appropriate approving authority.

4. Considering that the office of the ombudsman has jurisdiction over public officers and employees and for effective monitoring of all investigations and prosecutions of cases involving public officers and employees, the office of the provincial/city prosecutor shall submit to the office of the ombudsman a monthly   list  of  complaints  filed with their   respective offices against  public officers and employees.

Manila, Philippines, October 5, 1995.

(signed)

TEOFISTO   T.   GUINGONA,   JR.SecretaryDepartment of Justice

(signed)

ANIANO   A.   DESIERTOOmbudsmanOffice of the Ombudsman

A close examination of the circular supports the view of the respondent Ombudsman that it is just an internal agreement between the Ombudsman and the DOJ.

Sections 2 and 4, Rule 112 of the Revised Rules on Criminal Procedure on Preliminary Investigation, effective December 1, 2000, to wit:

SEC. 2. Officers authorized to conduct preliminary investigations-

The following may conduct preliminary investigations:

(a) Provincial or City Prosecutors and their assistants;

(b) Judges of the Municipal Trial Courts and Municipal Circuit Trial 

Page 22: Consti Chapter 13 to 17 Cases

22

Courts;

(c) National and Regional State Prosecutors; and

(d) Other officers as may be authorized by law.

Their authority to conduct preliminary investigation shall include all crimes cognizable by the proper court in their respective territorial jurisdictions.

SEC.   4.   Resolution   of   investigating   prosecutor   and   its   review.   -   If   the investigating prosecutor finds cause to hold the respondent for trial, he shall prepare the resolution and  information, He shall  certify under oath  in  the information that he,  or as shown by the record,  an authorized officer, has personally   examined   the   complainant   and   his   witnesses;   that   there   is reasonable ground to believe that a crime has been committed and that the accused   is  probably  guilty   thereof;   that   the  accused  was   informed of   the complaint and of the evidence submitted against him; and that he was given an   opportunity   to   submit   controverting   evidence.   Otherwise,   he   shall recommend the dismissal of the complaint.

Within five (5) days from his resolution, he shall forward the record of the case to the provincial or city prosecutor or chief state prosecutor, or to the Ombudsman or his deputy in cases of offenses cognizable by the Sandiganbayan in the exercise of its original jurisdiction. They shall act on the   resolution  within   ten   (10)   days   from   their   receipt   thereof   and   shall immediately inform the parties of such action.

No complaint or information may be filed or dismissed by an investigating prosecutor without the prior written authority or approval of the provincial or city prosecutor or chief state prosecutor or the Ombudsman or his deputy.

Where   the   investigating   prosecutor   recommends   the   dismissal   of   the complaint but his recommendation is disapproved by the provincial  or city prosecutor or chief state prosecutor or the Ombudsman or his deputy on the ground   that   a   probable   cause   exists,   the   latter  may,   by   himself   file   the information against the respondent, or direct another assistant prosecutor or state   prosecutor   to   do   so   without   conducting   another   preliminary investigation.

If  upon petition by a proper party under such rules as the Department  of Justice may prescribe or motu proprio,   the Secretary of Justice reverses  or modifies   the   resolution  of   the  provincial  or   city  prosecutor  or   chief   state prosecutor,   he   shall   direct   the   prosecutor   concerned   either   to   file   the corresponding   information   without   conducting   another   preliminary investigation,   or   to   dismiss   or   move   for   dismissal   of   the   complaint   or information   with   notice   to   the   parties.   The   same   Rule   shall   apply   in 

preliminary   investigations   conducted   by   the   officers   of   the  Office   of   the Ombudsman. (Emphasis supplied)

confirm the authority of the DOJ prosecutors to conduct preliminary  investigation of criminal complaints filed with them for offenses cognizable by the proper court within their respective territorial jurisdictions, including those offenses which come within the original   jurisdiction of the Sandiganbayan;  but with the qualification that  in offenses falling within the original jurisdiction of the Sandiganbayan, the prosecutor shall, after their investigation, transmit the records and their resolutions to the Ombudsman or his deputy for appropriate action. Also, the prosecutor cannot dismiss the complaint without   the  prior  written  authority  of   the  Ombudsman  or  his  deputy,  nor   can   the prosecutor file an Information with the Sandiganbayan without being deputized by, and without prior written authority of the Ombudsman or his deputy.

Next, petitioner contends that under OMB-Joint Circular No. 95-001, there is no showing that the Office of the Ombudsman has deputized the prosecutors of the DOJ to conduct the preliminary investigation of the charge filed against him.

We find no merit in this argument. As we have lengthily discussed, the Constitution, the Ombudsman Act of 1989, Administrative Order No. 8 of the Office of the Ombudsman, the prevailing   jurisprudence and under  the Revised Rules  on Criminal  Procedure,  all recognize and uphold the concurrent jurisdiction of the Ombudsman and the DOJ to conduct preliminary investigation on charges filed against public officers and employees.

To reiterate for emphasis, the power to investigate or conduct preliminary investigation on charges against any public officers or employees may be exercised by an investigator or   by   any   provincial   or   city   prosecutor   or   their   assistants,   either   in   their   regular capacities or as deputized Ombudsman prosecutors. The fact that all prosecutors are in effect   deputized   Ombudsman   prosecutors   under   the   OMB-DOJ   Circular   is   a  mere superfluity. The DOJ Panel need not be authorized nor deputized by the Ombudsman to conduct   the preliminary   investigation  for  complaints  filed with   it  because   the DOJ's authority   to  act  as   the principal   law agency  of   the  government  and  investigate   the commission   of   crimes   under   the   Revised   Penal   Code   is   derived   from   the   Revised Administrative Code which had been held in the Natividad case13 as not being contrary to  the Constitution.  Thus,   there   is  not  even a  need to  delegate   the conduct  of   the preliminary investigation to an agency which has the jurisdiction to do so in the first place. However, the Ombudsman may assert its primary jurisdiction at any stage of the investigation.

Petitioner's  contention that  OMB-DOJ  Joint  Circular  No.  95-001  is   ineffective on  the ground   that   it  was   not   published   is   not   plausible.  We   agree  with   and   adopt   the Ombudsman's dissertation on the matter, to wit:

Petitioner  appears   to  be of   the  belief,  although NOT founded on a  proper reading and application of jurisprudence, that OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001,   an   internal   arrangement   between   the   DOJ   and   the   Office   of   the Ombudsman, has to be published.

Page 23: Consti Chapter 13 to 17 Cases

23

As early as 1954, the Honorable Court has already laid down the rule in the case of People vs. Que Po Lay,  94 Phil.  640 (1954)  that only circulars  and regulations which prescribe a penalty  for  its  violation should be published before  becoming  effective,   this,   on   the   general   principle   and   theory   that before the public is bound by its contents, especially its penal provision, a law, regulation or circular  must first  be published and the people officially  and specifically   informed of  said contents  and  its  penalties:   said precedent,   to date, has not yet been modified or reversed. OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 DOES NOT contain any penal provision or prescribe a mandatory act or prohibit any, under pain or penalty.

What  is  more,   in the case of  Tanada v.  Tuvera,  146 SCRA 453 (1986),  the Honorable Court ruled that:

Interpretative   regulations   and   those   merely   internal   in   nature,   that   is, regulating only the personnel of the administrative agency and not the public, need not be published. Neither is publication required of the so-called letters of   instructions   issued  by   administrative   superiors   concerning   the   rules   or guidelines to be followed by their subordinates in the performance of their duties. (at page 454. emphasis supplied)

OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 is merely an internal circular between the DOJ and the Office of the Ombudsman, outlining authority and responsibilities among prosecutors of the DOJ and of the Office of the Ombudsman in the conduct of preliminary investigation. OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 DOES NOT regulate the conduct of persons or the public, in general.

Accordingly, there is no merit to petitioner's submission that OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001 has to be published.14

Petitioner   insists   that   the  Ombudsman   has   jurisdiction   to   conduct   the   preliminary investigation because petitioner is a public officer with salary Grade 31 so that the case against him falls exclusively within the jurisdiction of the Sandiganbayan. Considering the   Court's   finding   that   the  DOJ   has   concurrent   jurisdiction   to   investigate   charges against public officers, the fact that petitioner holds a Salary Grade 31 position does not by  itself  remove from the DOJ Panel  the authority to  investigate the charge of coup d'etat against him.

The question whether or not the offense allegedly committed by petitioner is one of those enumerated in the Sandiganbayan Law that fall within the exclusive jurisdiction of the Sandiganbayan will not be resolved in the present petition so as not to pre-empt the result   of   the   investigation   being   conducted   by   the   DOJ   Panel   as   to   the   questions whether or not probable cause exists to warrant the filing of the information against the petitioner; and to which court should the information be filed considering the presence of other respondents in the subject complaint.

WHEREFORE, the petition for certiorari is DISMISSED for lack of merit.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J., Panganiban, Carpio, Corona, Carpio-Morales, Callejo, Sr., Azcuna, and Tinga,   JJ.,   concur.Puno,   J.,   joins   J.   Ynares-Santiago.Vitug,   J., see   separate   dissenting   opinion.Quisumbing,   J.,   joins   the   dissent.Ynares-Santiago,   J., see   separate   dissenting   opinion.Sandoval-Gutierrez, J., see dissenting opinion.

SEPARATE OPINION

VITUG, J.:

Preliminary   investigation   is   an   initial   step   in   the   indictment   of   an   accused;   it   is   a substantive right, not merely a formal or a technical requirement,1 which an accused can avail himself of in full measure. Thus, an accused is entitled to rightly assail the conduct of   an   investigation   that   does   not   accord  with   the   law.  He  may   also   question   the jurisdiction or the authority of the person or agency conducting that investigation and, if bereft of  such   jurisdiction or  authority,   to  demand that   it  be  undertaken  strictly   in conformity with the legal prescription.2

The Ombudsman is empowered3 to, among other things, investigate and prosecute on its  own or on complaint by any person,  any act or omission of any public officer or employee, office or agency,  when such act or omission appears to be illegal,  unjust, improper   or   inefficient.   It   has   primary   jurisdiction   over   cases   cognizable   by   the Sandiganbayan and, in the exercise of this primary jurisdiction, it may, at any stage, take over from any agency of  Government the investigation of such cases.  This statutory provision, by and large, is a restatement of the constitutional grant to the Ombudsman of the power to investigate and prosecute "any act or omission of any public officer or employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal x x x."4

The Panel of Investigating Prosecutors of the Department of Justice, in taking cognizance of the preliminary  investigation on charges of coup d'etat against petitioner Gregorio Honasan, relies on OMB-DOJ Circular No. 95-001. That joint circular must be understood as being merely a working arrangement between the Office of the Ombudsman (OMB) and the Department  of   Justice  (DOJ)   that  must  not  be meant  to be such a  blanket delegation to the DOJ as to generally allow it to conduct preliminary investigation over any case cognizable by the OMB.

While Section 31 of Republic Act No. 6770 states that the Ombudsman may "designate or deputize any fiscal, state prosecutor or lawyer in the government service to act as special   investigator   or   prosecutor   to   assist   in   the   investigation   and  prosecution  of 

Page 24: Consti Chapter 13 to 17 Cases

24

certain  cases,"   the  provision  cannot  be assumed,  however,   to  be an undefined and broad  entrustment  of  authority.   If   it  were  otherwise,   it  would  be  unable   to  either withstand   the   weight   of   burden   to   be   within   constitutional   parameters   or   the proscription against undue delegation of powers. The deputized fiscal, state prosecutor or government lawyer must in each instance be named; the case to which the deputized official is assigned must be specified; and the investigation must be conducted under the supervision and control of the Ombudsman. The Ombudsman remains to have the basic responsibility, direct or incidental, in the investigation and prosecution of such cases.

The Sandiganbayan law5 grants to the Sandiganbayan exclusive original jurisdiction over offenses or felonies, whether simple or complexed with other crimes, committed by the public  officials,   including members of Congress,   in  relation to their  office. The crime of coup d'etat, with which petitioner, a member of the Senate, has been charged, is said to be closely linked to his "National Recovery Program," a publication which encapsules the bills and resolutions authored or sponsored by him on the senate floor. I see the charge as being then related to and bearing on his official function.

On the above score, I vote to grant the petition.

DISSENTING OPINION

YNARES-SANTIAGO, J.:

The first  question to answer   is  which court  has   jurisdiction to   try  a  Senator  who  is accused of coup d'etat. Behind the simple issue is a more salient question - Should this Court allow an all too restrictive and limiting interpretation of the law rather than take a more judicious approach of interpreting the law by the spirit, which vivifies, and not by the letter, which killeth?

The elemental thrust of the Majority view is that the Department of Justice (DOJ), not the Office of the Ombudsman, has the jurisdiction to investigate the petitioner, a Senator, for the crime of coup d'etat pursuant to Section 4 of Presidential   Decree   No.   1606   as   amended   by   Republic   Act   No.   8249 (Sandiganbayan Law). The Majority maintains that since the crime for which petitioner   is   charged   falls   under   Section   4,   paragraph   (b)   of   the Sandiganbayan Law, it is imperative to show that petitioner committed the offense in relation to his office as Senator. It reasoned that since petitioner committed the felonious acts, as alleged in the complaint, not in connection with or in relation to his public office, it is the DOJ, and not the Office of the Ombudsman, which is legally tasked to conduct the preliminary investigation.

In  light  of   the peculiar  circumstances  prevailing   in  the  instant  case and  in consideration  of   the  policies   relied  upon by   the  Majority,   specifically,   the Sandiganbayan   Law   and  Republic   Act  No.   6770   (The  Ombudsman  Act   of 1989), I submit that the posture taken by the Majority seriously deviates from 

and renders nugatory the very intent for which the laws were enacted.

The crime of coup d'etat, if committed by members of Congress or by a public officer   with   a   salary   grade   above   27,   falls   within   the   exclusive   original jurisdiction   of   the   Sandiganbayan.   Section   4   of   P.D.   1606,   as   amended, provides:

Sec.   4. Jurisdiction.-   The Sandiganbayan shall   exercise   exclusive   original jurisdiction in all cases involving:

a. Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Title VII, Book II of the Revised Penal Code, where one or more of the accused are officials occupying the following positions in the government, whether   in   a   permanent,   acting   or   interim   capacity,   at   the   time   of   the commission of the offense:

x x x x x x x x x

(2) Members of Congress and officials thereof classified as Grade "27" and up under the Compensation and Position Classification Act of 1989;

x x x x x x x x x.

In   the   case   of Lacson v. Executive Secretary,1 we   clarified   the   exclusive   original jurisdiction of the Sandiganbayan pursuant to Presidential Decree ("PD") No. 1606, as amended by Republic Act ("RA") Nos. 7975 and 8249, and made the following definitive pronouncements:

Considering  that  herein petitioner and  intervenors  are  being charged with murder  which  is  a   felony punishable  under  Title  VIII  of   the  Revised  Penal Code, the governing provision on the jurisdictional offense is not paragraph but paragraph b, Section 4 of R.A. 8249. This paragraph b pertains to "other offenses   or   felonies   whether   simple   or   complexed   with   other   crimes committed by the public officials and employees mentioned in subsection a of [Section 4, R.A. 8249] in relation to their office." The phrase "other offenses or felonies"   is   too broad as  to   include the crime of  murder,  provided  it  was committed  in   relation  to   the  accused's  official   functions.  Thus,  under  said paragraph b, what determines the Sandiganbayan's jurisdiction is the official position or rank of the offender – that is, whether he is one of those public officers or employees enumerated in paragraph a of Section 4. The offenses mentioned in paragraphs a, b and c of the same Section 4 do not make any reference   to   the   criminal  participation  of   the  accused  public  officer  as   to whether he is charged as a principal, accomplice or accessory. In enacting R.A. 8249, the Congress simply restored the original provisions of P.D. 1606 which does not mention the criminal participation of the public officer as a requisite 

Page 25: Consti Chapter 13 to 17 Cases

25

to determine the jurisdiction of the Sandiganbayan.

As worded, the Sandiganbayan Law requires that for a felony, coup d'etat in this case, to fall under the exclusive jurisdiction of the Sandiganbayan, two requisites must concur, namely: (1) that the public officer or employee occupies the position corresponding to Salary Grade 27 or higher; and (2) that the crime is committed by the public officer or employee in relation to his office. Applying the  law to the case at bar,  the Majority found that although the first  requirement has been met,   the second requirement   is wanting. I disagree.

Following its definition, coup d'etat can only be committed by members of the military or police or holding any public office or employment, with or without civilian support. Article 134-A of the Revised Penal Code states:

Article 134-A. Coup d'etat. – How committed. – The crime of coup d'etat is a swift attack accompanied by violence, intimidation, threat, strategy or stealth, directed   against   duly   constituted   authorities   of   the   Republic   of   the Philippines,  or  any  military  camp or   installation,  communications  network, public   utilities   or   other   facilities   needed   for   the   exercise   and   continued possession of power,  singly or simultaneously carried out anywhere  in the Philippines by any person or persons, belonging to the military or police or holding any public office or employment, with or without civilian support or participation for the purpose of seizing or diminishing state power.

A coup consists  mainly  of   the  military  personnel  and public  officers  and employees seizing the controlling levers of the state, which is then used to displace the government from its control of the remainder. As defined, it is a swift attack directed against the duly constituted   authorities  or   vital   facilities   and   installations   to   seize   state  power.   It   is therefore inherent in coup d'etat that the crime be committed "in relation to" the office of a public officer or employee. The violence, intimidation, threat, strategy or stealth which are  inherent   in   the crime can only  be accomplished by  those who possess  a degree   of   trust   reposed   on   such   person   in   that   position   by   the   Republic   of   the Philippines.  It   is by exploiting this trust that the swift attack can be made. Since the perpetrators take advantage of their official positions, it follows that coup d'etat can be committed only through acts directly or intimately related to the performance of official functions, and the same need not be proved since it inheres in the very nature of the crime itself.

It is contended by public respondent that the crime of coup d'etat cannot be committed "in relation" to petitioner's office, since the performance of legislative functions does not   include   its   commission   as   part   of   the   job   description.   To   accommodate   this reasoning would be to render erroneous this Court's ruling in People v. Montejo2 that "although public office is not an element of the crime of murder in [the] abstract," the facts in a particular case may show that ". . . the offense therein charged is intimately connected with [the accuseds'] respective offices and was perpetrated while they were in the performance,  though  improper or  irregular,  of their  official   functions." Simply put, if murder can be committed in the performance of official functions, so can the

crime of coup d'etat.

The Ombudsman is wrong when he says that legislative function is only "to make laws, and to alter and repeal them." The growing complexity of our society and governmental structure has so revolutionized the powers and duties of the legislative body such that its  members   are  no   longer   confined   to  making   laws.   They   can  perform  such  other functions, which are, strictly speaking, not within the ambit of the traditional legislative powers, for instance, to canvass presidential elections, give concurrence to treaties, to propose   constitutional   amendments   as  well   as   oversight   functions.   As   an   incident thereto and in pursuance thereof, members of Congress may deliver privilege speeches, interpellations, or simply inform and educate the public in respect to certain proposed legislative measures.

The complaint alleges that the meeting on June 4, 2003 of the alleged coup plotters involved a discussion on the issues and concerns within the framework of the National Recovery Program (NRP), a bill which petitioner authored in the Senate. The act of the petitioner in ventilating the ails of the society and extolling the merits of the NRP is part of his duties as legislator not only to inform the public of his legislative measures but also, as a component of the national leadership, to find answers to the many problems of our society. One can see therefore that Senator Honasan's acts were "in relation to his office."

It is true that not every crime committed by a high-ranking public officer falls within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan. It is also true that there is no public office   or   employment   that   includes   the   commission   of   a   crime   as   part   of   its   job description.  However,   to   follow  this   latter  argument  would  mean   that   there  would be no crime falling under Section 4, paragraph (b) PD No. 1606, as amended. This would be   an   undue   truncation   of   the   Sandiganbayan's   exclusive   original   jurisdiction   and contrary to the plain language of the provision.

Only  by  a  reasonable   interpretation of   the  scope and breadth  of   the   term "offense committed in relation to [an accused's] office" in light of the broad powers and functions of the office of Senator, can we subserve the very purpose for which the Sandiganbayan and the Office of the Ombudsman were created.

The raison d' etre for   the   creation   of   the   Office   of   the   Ombudsman   in   the   1987 Constitution and for the grant of  its broad investigative authority,   is  to  insulate said office from the  long tentacles  of  officialdom that  are  able  to  penetrate   judges'  and fiscals'  offices,  and  others   involved   in   the  prosecution of  erring  public  officials,   and through   the   exertion   of   official   pressure   and   influence,   quash,   delay,   or   dismiss investigations into malfeasances, and misfeasances committed by public officers.3

In similar vein, the Constitution provides for the creation of the Sandiganbayan to attain the highest norms of official conduct required of public officers and employees. It is a special  court  that  tries  cases  involving public  officers and employees that fall  within specific salary levels. Thus, section 4 of the Sandiganbayan Law makes it a requirement that for offenses to fall under the exlusive jurisdiction of the Sandiganbayan, the public officer involved must occupy a position equivalent to Salary Grade 27 or higher. This 

Page 26: Consti Chapter 13 to 17 Cases

26

salary grade requirement is not a product of whim or an empty expression of fancy, but a way to ensure that offenses which spring from official abuse will be tried by a judicial  body insulated from official pressure and unsusceptible to the blandishments, influence and intimidation from those who seek to subvert the ends of justice.

If we were to give our assent to respondent's restrictive interpretation of the term "in relation to his office," we would be creating an awkward situation wherein a powerful member of Congress will be investigated by the DOJ which is an adjunct of the executive department, and tried by a regular court which is much vulnerable to outside pressure. Contrarily, a more liberal approach would bring the case to be investigated and tried by specialized   Constitutional   bodies   and,   thus   ensure   the   integrity   of   the   judicial proceedings.

Second,   the   "primary   jurisdiction"  of   the  Office  of   the  Ombudsman  to   conduct   the preliminary investigation of an offense within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan  operates   as   a mandate on   the  Office  of   the  Ombudsman,   especially when   the   person  under   investigation   is   a  member   of   Congress.   The  Ombudsman's refusal   to   exercise   such   authority,   relegating   the   conduct   of   the   preliminary investigation of I.S. No. 2003-1120 to the respondent Investigating Panel appointed by the Department of Justice ("DOJ") under DOJ Department Order No. 279, s. 2003, is a dereliction of a duty imposed by no less than the Constitution.

Insofar as the investigation of said crimes is concerned, I submit that the same belongs to the primary jurisdiction of the Ombudsman. R.A. No. 6770 or the Ombudsman Act of 1989, empowers the Ombudsman to conduct the investigation of cases involving illegal acts or omissions committed by any public officer or employee. Section 15, paragraph (1) of the Ombudsman Act of 1989 provides:

SECTION 15. Powers, Functions and Duties. – The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions and duties:

1.   Investigate and prosecute on  its  own or on complaint  by any person, any act or omission of any public officer or employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper   or   inefficient.   It   has   primary   jurisdiction   over   cases cognizable   by   the   Sandiganbayan   and,   in   the   exercise   of   this primary   jurisdiction,   it  may   take   over,   at   any   stage,   from   any investigatory   agency   of   Government,   the   investigation   of   such cases; x x x.4

In Uy v. Sandiganbayan,5 the extent and scope of the jurisdiction of the Office of the Ombudsman to conduct investigations was described as:

The power to investigate and to prosecute granted by law to the Ombudsman is plenary and unqualified.  It pertains to any act or omission of any public officer or employee when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper or inefficient. The law does not make a distinction between cases cognizable by the Sandiganbayan and those cognizable by regular courts. It 

has been held that the clause "any illegal act or omission of any public official" is   broad  enough   to   embrace  any   crime   committed  by  a  public   officer  or employee.

The reference made by RA 6770 to cases cognizable by the Sandiganbayan, particularly in Section 15 (1) giving the Ombudsman primary jurisdiction over cases   cognizable   by   the   Sandiganbayan,   and   Section   11   (4)   granting   the Special   Prosecutor   the   power   to   conduct   preliminary   investigation   and prosecute criminal cases within the jurisdiction of the Sandiganbayan, should not be construed as confining the scope of the investigatory and prosecutory power of the Ombudsman to such cases.

The "primary jurisdiction" of the Office of the Ombudsman in cases cognizable by the Sandiganbayan was reiterated in Laurel v. Desierto:6

Section 15 of RA 6770 gives the Ombudsman primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan. The law defines such primary jurisdiction as authorizing   the   Ombudsman   "to   take   over,   at   any   stage,   from   any investigatory agency of the government, the investigation of such cases." The grant   of   this   authority   does   not   necessarily   imply   the   exclusion   from   its jurisdiction  of  cases   involving  public  officers  and  employees  cognizable  by other courts. The exercise by the Ombudsman of his primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan is not incompatible with the discharge of his duty to investigate and prosecute other offenses committed by public officers and employees. Indeed, it must be stressed that the powers granted by the legislature to the Ombudsman are very broad and encompass all kinds of malfeasance, misfeasance and non-feasance committed by public officers and employees during their tenure of office.

"Primary Jurisdiction" usually refers to cases involving specialized disputes where the practice   is   to   refer   the   same  to  an  administrative  agency  of   special   competence   in observance of the doctrine of primary jurisdiction. This Court has said that it cannot or will not determine a controversy involving a question which is within the jurisdiction of the   administrative   tribunal   before   the   question   is   resolved   by   the   administrative tribunal, where the question demands the exercise of sound administrative discretion requiring the special knowledge, experience and services of the administrative tribunal to   determine   technical   and   intricate  matters   of   fact,   and   a   uniformity   of   ruling   is essential   to   comply  with   the   premises   of   the   regulatory   statute   administered.7 The objective of   the  doctrine  of  primary   jurisdiction  is   "to  guide  a  court   in  determining whether  it  should refrain from exercising  its   jurisdiction until after an administrative agency has determined some question or some aspect of some question arising in the proceeding before the court."8 It  applies where a claim is originally cognizable in the courts and comes into play whenever enforcement of the claim requires the resolution of   issues   which,   under   a   regulatory   scheme,   has   been   placed   within   the   special competence of an administrative body; in such case, the judicial process is suspended pending referral of such issues to the administrative body for its view.9

Where the concurrent  authority   is  vested  in both the Department of  Justice and the Office   of   the  Ombudsman,   the   doctrine   of   primary   jurisdiction   should   operate   to 

Page 27: Consti Chapter 13 to 17 Cases

27

restrain the Department of Justice from exercising its investigative authority if the case will   likely   be   cognizable   by   the   Sandiganbayan.   In   such   cases,   the   Office   of   the Ombudsman should be the proper agency to conduct the preliminary investigation over such an offense, it being vested with the specialized competence and undoubted probity to conduct the investigation.

The  urgent  need to   follow the  doctrine   is  more  heightened   in   this   case  where   the accused is a member of Congress. The DOJ is under the supervision and control of the Office of the President; in effect, therefore, the investigation would be conducted by the executive over a member of a co-equal branch of government. It is precisely for this reason that the independent constitutional Office of the Ombudsman should conduct the preliminary investigation. Senator Honasan is a member of the political opposition. His right to a preliminary investigation by a fair and uninfluenced body is sacred and should not be denied. As we stated in the Uy case:

The prosecution of offenses committed by public officers and employees is one of the most important functions of the Ombudsman. In passing RA 6770, the   Congress   deliberately   endowed   the  Ombudsman  with   such  power   to make   him   a  more   active   and   effective   agent   of   the   people   in   ensuring accountability   n   public   office.   A   review   of   the   development   of   our Ombudsman laws reveals this intent.

These pronouncements are in harmony with the constitutional mandate of he Office of the Ombudsman, as expressed in Article XI of the Constitution.

SECTION   12.   The   Ombudsman   and   his   Deputies,   as   protectors   of   the people, shall act promptly on complaints filed in any form or manner against public officials or employees of the Government, or any agency, subdivision or instrumentality   thereof,   including   government-owned   or   controlled corporations, and shall, in appropriate cases, notify the complainants of the actions taken and the result thereof. (Underscoring supplied.)

SECTION 13. The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions, and duties:

(1) Investigate on its own, or on complaint by any person, any act or omission of any public official, employee, office or agency, when such act or omission appears to be illegal, unjust, improper, or inefficient. x x x.

Coupled with these provisions, Section 13 of the Ombudsman Act of 1989 provides:

SECTION 13. Mandate. – The Ombudsman and his Deputies, as protectors of the people,  shall  act  promptly  on complaints  filed  in  any  form or  manner against   officers   or   employees   of   the  Government,   or   of   any   subdivision, agency or instrumentality thereof, including government-owned or controlled corporations,  and enforce their  administrative,  civil  and criminal   liability   in every case where the evidence warrants in order to promote efficient service 

by the Government to the people. (Underscoring supplied)

The Constitution and the Ombudsman Act of 1989 both mention, unequivocally,  that the Office of the Ombudsman has the duty and mandate to act on the complaints filed against  officers  or  employees  of   the  Government.   It   is   imperative  that   this  duty  be exercised in order to make real the role of the Office of the Ombudsman as a defender of the people's interest specially in cases like these which have partisan political taint.

For the foregoing reasons, I vote to GRANT the petition.

DISSENTING OPINION

SANDOVAL-GUTIERREZ, J.:

I am constrained to dissent from the majority opinion for the following reasons: (1) it evades the consequence of the statutory definition of the crime of coup d'etat;  (2) it violates the principle of stare decisis without a clear explanation why the established doctrine has to be re-examined and reversed; and (3) it trivializes the importance of two constitutional   offices   –   the   Ombudsman   and   the   Senate   –   and   in   the   process, petitioner's right to due process has been impaired.

I

It   is   an   established  principle   that   an   act   no  matter   how  offensive,   destructive,   or reprehensible, is not a crime unless it is defined, prohibited, and punished by law. The prosecution and punishment of any criminal offense are necessarily circumscribed by the specific provision of law which defines it.

Article 134-A of the Revised Penal Code defines coup d'etat, thus:

"Article 134-A. Coup d'etat. – How committed. – The crime of coup d'etat is a swift attack accompanied by violence, intimidation, threat, strategy or stealth, directed   against   duly   constituted   authorities   of   the   Republic   of   the Philippines, or any military camp or installation, communications networks, public   utilities   or   other   facilities   needed   for   the   exercise   and   continued possession of power,  singly or simultaneously carried out anywhere  in the Philippines by any person or persons, belonging to the military or police or holding any public office or employment with or without civilian support or participation for the purpose of seizing or diminishing state power."

There is no question that Senator Honasan, herein petitioner, holds a high public office. If   he   is   charged  with coup d'etat,   it   has   to   be   in   his   capacity   as   a   public   officer committing the alleged offense in relation to his public office.

Page 28: Consti Chapter 13 to 17 Cases

28

The   complaint   filed  with   the   Department   of   Justice   alleges   the   events   supposedly constituting the crime of coup d'etat, thus:

1.   On   04   June   2003,   Senator   Honasan   presided   over   a   meeting   held "somewhere in San Juan, Metro Manila."

2.  After  dinner,  Senator  Honasan,  as  presiding  officer,  "discussed  the NRP (National  Recovery  Program),   the graft and corruption  in  the government, including   the military   institutions,   the   judiciary,   the  executive  department, and the like."

3.  "The discussion concluded that we must use  force,  violence and armed struggle to achieve the vision of NRP. x x x Senator Honasan countered that 'we will never achieve reforms through the democratic processes because the people who are in power will not give up their positions as they have their vested interests to protect.' x x x Senator Honasan replied 'kung kaya nating pumatay sa ating mga kalaban, kaya din nating pumatay sa mga kasamahang magtataksil.' x x x."

4. In the course of the meeting, Senator Honasan presented the plan of action to achieve the goals of the NRP, i.e., overthrow of the government under the present   leadership   thru  armed revolution and after  which,  a   junta will  be constituted to run the new government.

5.   The   crime   of coup d'etat was   committed   on   27   July   2003   by  military personnel  who  occupied  Oakwood.   Senator  Honasan   and   various  military officers, one member of his staff, and several John Does and Jane Does were involved in the Oakwood incident.

The above allegations determine whether or not petitioner committed the alleged crime as a public officer "in relation to his office." If it was in relation to his office, the crime falls under the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan. It is the Ombudsman who has the primary jurisdiction to investigate and prosecute the complaint for coup d'etat, thus:

Section 4 of P.D. No. 1606, as amended, defines the jurisdiction of the Sandiganbayan as follows:

"SECTION 4. Jurisdiction. – The Sandiganbayan shall exercise exclusive original jurisdiction in all cases involving:

"a. Violations of Republic No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter   II,  Section 2,  Title  VII,  Book  II  of   the Revised Penal Code, where one or more of the accused are officials occupying the following positions  in  the government,  whether   in a permanent, acting or  interim capacity,  at the time of the commission of the 

offense:

(1)   Officials   of   the   executive   branch   occupying   the positions   of   regional   director   and   higher,   otherwise classified as Grade '27' and higher, of the Compensations and Position Classification Act of 1989 (Republic Act No. 67 58), specifically including:

(a)   Provincial   governors,   vice-governors, members   of   the   Sangguniang   Panlalawigan, and   provincial   treasurers   ,   assessors, engineers,   and   other   provincial   department heads;

(b) City mayors, vice-mayors, members of the Sangguniang   Panlungsod,   city   treasurers, assessors,   engineers,   and   other   city department heads;

(c) Officials of the diplomatic service occupying the position of consul and higher;

(d)   Philippine   Army   and   air   force   colonels, naval captains, and all officers of higher rank;

(e)  Officers  of   the  Philippine  National  Police while   occupying   the   position   of   provincial director and those holding the rank of senior superintendent or higher;

(f)   City   and  provincial   prosecutors   and   their assistants, and officials and prosecutors in the Office   of   the   Ombudsman   and   special prosecutor;

(g)   Presidents,   directors   or   trustees,   or managers of government-owned or controlled corporations, state universities or educational institutions or foundations;

(2) Members of Congress or officials thereof classified as Grade '27' and up under the Compensation and Position Classification Act of 1989;

(3)  Members  of   the   judiciary  without  prejudice   to  the 

Page 29: Consti Chapter 13 to 17 Cases

29

provisions of the Constitution;

(4)   Chairman   and   members   of   the   Constitutional Commissions, without prejudice to the provisions of the Constitution;

(5) All other national and local officials classified as Grade '27'   or   higher   under   the   Compensation   and   Position Classification Act of 1989.

"b. Other offenses or felonies whether simple or complexed with other crimes committed by the public officials and employees mentioned in Subsection a of this section in relation to their office.

"c. Civil and criminal cases filed pursuant to and in connection with Executive Order Nos. 1, 2, 14 and 14-A, issued in 1986."

Section 15 of Republic Act 6770, or the Ombudsman Act of 1989, provides:

"1) Investigate and prosecute on its own or on complaint by any person, any act or omission of any public officer or employee, office or agency, when such act   or   omission   appears   to   be   illegal,   unjust,   improper   or   inefficient.   It has primary jurisdiction over cases cognizable by the Sandiganbayan and, in the exercise of his primary jurisdiction, it may take over, at any stage, from any investigatory agency of Government, the investigation of such cases; x x x" (Emphasis supplied)

Under the above provisions,  what determines the Sandiganbayan's  jurisdiction is  the official position or rank of the offender, that is, whether he is one of those public officers enumerated therein.

Petitioner, being a Senator, occupies a government position higher than Grade 27 of the Compensation and Position Classification Act of 1989. In fact, he holds the third highest position and rank in the Government. At the apex, the President stands alone. At the second level, we have the Vice-President, Speaker of the House, Senate President and Chief Justice. Clearly, he is embraced in the above provisions.

Following   the   doctrine   of   "primary   jurisdiction,"   it   is   the  Ombudsman  who   should conduct   the preliminary   investigation of   the charge of coup d'etat against  petitioner. The DOJ should refrain from exercising such function.

The crux of the jurisdiction of the DOJ lies in the meaning of "in relation to their office."

The respondents start their discussion of "in relation to public office" with a peculiar presentation.   They   contend   that   the   duties   of   a   Senator   are   to   make   laws,   to 

appropriate,   to   tax,   to  expropriate,   to  canvass  presidential  elections,   to  declare   the existence of  a state  war,  to  give concurrence to treaties  and amnesties,   to propose constitutional   amendments,   to   impeach,   to   investigate   in   aid   of   legislation,   and   to determine the Senate rules of proceedings and discipline of its members. They maintain that the "alleged acts done to overthrow the incumbent government and authorities by arms and with violence" cannot be qualified as "acts reminiscent of the discharge of petitioner's legislative duties as Senator."1

The allegations in the complaint and in the pleadings of the DOJ, the Solicitor General, and the Ombudsman (who is taking their side) charging petitioner with coup d'etat show hat he was engaged in a discussion of his National Recovery Program (NRP), corruption in   government,   and   the   need   for   reform.   The  NRP   is   a   summary   of  what   he   has introduced and intended to introduce into legislation by Congress. There is no doubt, therefore, that the alleged coup d'etat was committed in relation to the performance of his official duty as a Senator.

II

The ponencia is a departure or reversion from established doctrine. Under the principle of stare decisis, the Court should, for the sake of certainty, apply a conclusion reached in one   case   to  decisions  which   follow,   if   the   facts   are   substantially   similar.  As   stated in Santiago vs. Valenzuela2, stare decisi et non quieta movere.  Stand by the decisions and disturb not what is settled.

In Deloso vs. Domingo3,  where the Governor of Zambales and his military and police escorts ambushed the victims who were passing by in a car, we held that the multiple murders were committed in relation to public office. In Cunanan vs. Arceo4, the mayor ordered his co-accused to shoot the victims. We ruled that the murder was in relation to public   office.   In Alarilla vs. Sandiganbayan 5 ,   the   town   mayor   aimed   a   gun   and threatened to kill a councilor of the municipality during a public hearing. We concluded that   the   grave   threats   were   in   relation   to   the   mayor's   office.   Following   these precedents, I am convinced that petitioner's discourse on his National Recovery Program is in relation to his office.

III

The   respondents   state   that   the   DOJ   is   vested   with   jurisdiction   to conduct all investigations and prosecution of all crimes. They cite PD 1275, as amended by PD 1513, and the Revised Administrative Code of 1987 as the source of this plenary power.

While the DOJ has a broad general jurisdiction over crimes found in the Revised Penal Code and special laws, however, this jurisdiction is not plenary or total. Whenever the Constitution   or   statute   vests   jurisdiction   over   the   investigation   and   prosecution   of certain crimes in an office, the DOJ has no jurisdiction over those crimes. In election offenses,   the   Constitution   vests   the   power   to   investigate   and   prosecute   in   the Commission on Elections.6 In  crimes committed by public  officers   in relation to their office,   the  Ombudsman  is  given by  both  the Constitution and the statute   the same 

Page 30: Consti Chapter 13 to 17 Cases

30

power of   investigation and prosecution.7 These powers may not be exercised by the DOJ.

The DOJ cannot pretend to have investigatory and prosecutorial powers above those of the Ombudsman. The Ombudsman is a constitutional officer with a rank equivalent to that   of   an   Associate   Justice   of   this   Court.   The   respondent's   Prosecution   Office investigates and prosecutes all  kinds of  offenses from petty crimes,   like vagrancy or theft,   to  more  serious  crimes,   such  as   those   found  in   the  Revised  Penal  Code.  The Ombudsman,   on   the   other   hand,   prosecutes   offenses   in   relation   to   public   office committed by public officers with the rank and position classification of Grade 27 or higher.   It   is   a   special   kind   of   jurisdiction  which   excludes   general   powers   of   other prosecutory offices.

I agree with the petitioner that a becoming sense of courtesy, respect, and propriety requires that the constitutional officer should conduct the preliminary investigation and prosecution of the complaint against him and not a fifth assistant city prosecutor or even a panel of prosecutors from the DOJ National Prosecution Service.

I do not believe that a mere agreement, such as OMB-DOJ Joint Circular No. 95-001, can fully   transfer   the  prosecutory  powers  of   the  Ombudsman to   the  DOJ  without  need fordeputization in specific cases. As stated by the petitioner, the DOJ cannot be given a roving commission or  authority   to  investigate and prosecute cases  falling  under  the Ombudsman's   powers   anytime   the   DOJ   pleases   without   any   special   and   explicit deputization. On this point, I agree with Justice Jose C. Vitug that the Joint Circular must be understood as a mere working arrangement between the Office of the Ombudsman and the DOJ that must not be meant to be such a blanket delegation to the DOJ as to generally allow it to conduct preliminary investigation over any case cognizable by the Ombudsman.

Petitioner further raises a due process question. He accuses the DOJ of bias, partiality, and prejudgment. He states that he has absolutely no chance of being cleared by the respondent DOJ panel because it has already decided, before any presentation of proof, that he must be charged and arrested without bail.

As stated by the petitioner, there are precedents to the effect that where bias exists, jurisdiction   has   to   be   assumed   by   a   more   objective   office.   In Panlilio vs. Sandiganbayan,8 we recognized that the PCGG has the authority to investigate the case, yet  we ordered the transfer  of  the case to the Ombudsman because of  the PCGG's "marked bias" against the petitioner.

In Conjuangco vs. PCGG,9 we held that there is a denial of due process where the PCGG showed "marked bias" in handling the investigation. In Salonga vs. Cruz Paño,10 where the preliminary investigation was tainted by bias and partiality, we emphasized the right of an accused to be free, not only from arbitrary arrest and punishment but also from unwarranted and biased prosecution.

The petitioner's pleadings show the proofs of alleged bias. They may be summarized as 

follows:

First,  on July 27, 2003 when the Oakwood  incident was  just starting, DILG Secretary  Lina and National  Security  Adviser  Roilo Golez  went  on a media barrage accusing petitioner of complicity without a shred of evidence.

Second, petitioner was approached by Palace emissaries, Velasco, Defensor, Tiglao, and Afable to help defuse the incident and ask mutineers to surrender. Then the request was distorted to make it appear that he went there to save his own skin.

Third, even before any charge was filed, officials of the DOJ were on an almost daily media program prematurely proclaiming petitioner's guilt. How can the DOJ conduct an impartial and fair investigation when it has already found him guilty?

Fourth, petitioner was given five days to answer Matillano's complaint but later on, it was shortened to three days.

Fifth, petitioner filed a 30 page Reply but the DOJ Order was issued at once, or only after two days, or on Sept. 10, 2003. The Order did not discuss the Reply, but perfunctorily glossed over and disregarded it.

The petitioner states that the DOJ is constitutionally and factually under the control of the President. He argues that:

"No  questionable  prosecution  of  an  opposition  Senator  who has  declared himself available for the Presidency would be initiated without the instigation, encouragement   or   approval   of   officials   at   the   highest   levels   of   the Administration.   Justice   requires   that   the   Ombudsman,   an   independent constitutional  office, handle the  investigation and prosecution of this case. The DOJ cannot act fairly and independently in this case. In fact, all  of the actions the DOJ has taken so far have been marked by bias, hounding and persecution.

And   finally,   the   charges   laid   against   Senator   Honasan   are   unfounded concoctions   of   fertile   imaginations.   The   petitioner   had   no   role   in   the Oakwood mutiny except the quell and pacify the angry young men fighting for a just cause. Inspiration perhaps, from his National Recovery Program, but no marching orders whatsoever."

Prosecutors, like Caesar's wife, must be beyond suspicion. Where the test of the cold neutrality required of them cannot be met, they must yield to another office especially where their jurisdiction is under question. The tenacious insistence of respondents in handling   the   investigation  of   the   case  and   their   unwillingness   to   transfer   it   to   the Ombudsman in the face of their questionable jurisdiction are indications of marked bias.

Page 31: Consti Chapter 13 to 17 Cases

31

WHEREFORE, I vote to GRANT the petition and to order the Department of Justice to refrain   from   conducting   preliminary   investigation   of   the   complaint   for coup d'etat against petitioner for lack of jurisdiction.XXOOXX

Page 32: Consti Chapter 13 to 17 Cases

32

G.R. No. 160261 November 10, 2003

ERNESTO B. FRANCISCO, JR., petitioner, NAGMAMALASAKIT NA MGA MANANANGGOL NG MGA MANGGAGAWANG PILIPINO, INC., ITS OFFICERS AND MEMBERS, petitioner-in-intervention,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, REPRESENTED BY SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, THE SENATE, REPRESENTED BY SENATE PRESIDENT FRANKLIN M. DRILON, REPRESENTATIVE GILBERTO C. TEODORO, JR. AND REPRESENTATIVE FELIX WILLIAM B. FUENTEBELLA, respondents.JAIME N. SORIANO, respondent-in-Intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160262 November 10, 2003

SEDFREY M. CANDELARIA, CARLOS P. MEDINA, JR. AND HENEDINA RAZON-ABAD, petitioners,ATTYS. ROMULO B. MACALINTAL AND PETE QUIRINO QUADRA, petitioners-in-intervention,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, THROUGH THE SPEAKER OR ACTING SPEAKER OR PRESIDING OFFICER, SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, REPRESENTATIVE GILBERTO G. TEODORO, JR., REPRESENTA-TIVE FELIX WILLIAM B. FUENTEBELLA, THE SENATE OF THE PHILIPPINES, THROUGH ITS PRESIDENT, SENATE PRESIDENT FRANKLIN M. DRILON, respondents,JAIME N. SORIANO, respondent-in-intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160263 November 10, 2003

ARTURO M. DE CASTRO AND SOLEDAD M. CAGAMPANG, petitioners,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioners-in-intervention, vs.FRANKLIN M. DRILON, IN HIS CAPACITY AS SENATE PRESIDENT, AND JOSE G. DE VENECIA, JR., IN HIS CAPACITY AS SPEAKER OF THE HOUSE OF

REPRESENTATIVES, respondents,JAIME N. SORIANO, respondent-in-intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160277 November 10, 2003

FRANCISCO I. CHAVEZ, petitioner,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention, vs.JOSE G. DE VENECIA, IN HIS CAPACITY AS SPEAKER OF THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, FRANKLIN M. DRILON, IN HIS CAPACITY AS PRESIDENT OF THE SENATE OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, GILBERT TEODORO, JR., FELIX WILLIAM FUENTEBELLA, JULIO LEDESMA IV, HENRY LANOT, KIM BERNARDO-LOKIN, MARCELINO LIBANAN, EMMYLOU TALIÑO-SANTOS, DOUGLAS CAGAS, SHERWIN GATCHALIAN, LUIS BERSAMIN, JR., NERISSA SOON-RUIZ, ERNESTO NIEVA, EDGAR ERICE, ISMAEL MATHAY, SAMUEL DANGWA, ALFREDO MARAÑON, JR., CECILIA CARREON-JALOSJOS, AGAPITO AQUINO, FAUSTO SEACHON, JR., GEORGILU YUMUL-HERMIDA, JOSE CARLOS LACSON, MANUEL ORTEGA, ULIRAN JUAQUIN, SORAYA JAAFAR, WILHELMINO SY-ALVARADO, CLAUDE BAUTISTA, DEL DE GUZMAN, ZENAIDA CRUZ-DUCUT, AUGUSTO BACULIO, FAUSTINO DY III, AUGUSTO SYJUCO, ROZZANO RUFINO BIAZON, LEOVIGILDO BANAAG, ERIC SINGSON, JACINTO PARAS, JOSE SOLIS, RENATO MATUBO, HERMINO TEVES, AMADO ESPINO, JR., EMILIO MACIAS, ARTHUR PINGOY, JR., FRANCIS NEPOMUCENO, CONRADO ESTRELLA III, ELIAS BULUT, JR., JURDIN ROMUALDO, JUAN PABLO BONDOC, GENEROSO TULAGAN, PERPETUO YLAGAN, MICHAEL DUAVIT, JOSEPH DURANO, JESLI LAPUS, CARLOS COJUANGCO, GIORGIDI AGGABAO, FRANCIS ESCUDERRO, RENE VELARDE, CELSO LOBREGAT, ALIPIO BADELLES, DIDAGEN DILANGALEN, ABRAHAM MITRA, JOSEPH SANTIAGO, DARLENE ANTONIO-CUSTODIO, ALETA SUAREZ, RODOLF PLAZA, JV BAUTISTA, GREGORIO IPONG, GILBERT REMULLA, ROLEX SUPLICO, CELIA LAYUS, JUAN MIGUEL ZUBIRI, BENASING MACARAMBON, JR., JOSEFINA JOSON, MARK COJUANGCO, MAURICIO DOMOGAN, RONALDO ZAMORA, ANGELO MONTILLA, ROSELLER BARINAGA, JESNAR FALCON, REYLINA NICOLAS, RODOLFO ALBANO, JOAQUIN CHIPECO, JR., AND RUY ELIAS LOPEZ, respondents,JAIME N. SORIANO, respondent-in-intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160292 November 10, 2003

HERMINIO HARRY L. ROQUE, JR., JOEL RUIZ BUTUYAN, MA. CECILIA PAPA, NAPOLEON C. REYES, ANTONIO H. ABAD, JR., ALFREDO C. LIGON, JOAN P. SERRANO AND GARY S. MALLARI, petitioners,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention, vs.

Page 33: Consti Chapter 13 to 17 Cases

33

HON. SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, JR. AND ROBERTO P. NAZARENO, IN HIS CAPACITY AS SECRETARY GENERAL OF THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, AND THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, respondents,JAIME N. SORIANO, respondent-in-intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160295 November 10, 2003

SALACNIB F. BATERINA AND DEPUTY SPEAKER RAUL M. GONZALES, petitioners,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention,

vs.THE HOUSE OF REPRESEN-TATIVES, THROUGH THE SPEAKER OR ACTING SPEAKER OR PRESIDING OFFICER, SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, REPRESENTATIVE GILBERTO G. TEODORO, JR., REPRESENTATIVE FELIX WILLIAM B. FUENTEBELLA, THE SENATE OF THE PHILIPPINES, THROUGH ITS PRESIDENT, SENATE PRESIDENT FRANKLIN M. DRILON, respondents,JAIME N. SORIANO, respondent-in-intervention,SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, respondent-in-intervention.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160310 November 10, 2003

LEONILO R. ALFONSO, PETER ALVAREZ, SAMUEL DOCTOR, MELVIN MATIBAG, RAMON MIQUIBAS, RODOLFO MAGSINO, EDUARDO MALASAGA, EDUARDO SARMIENTO, EDGARDO NAOE, LEONARDO GARCIA, EDGARD SMITH, EMETERIO MENDIOLA, MARIO TOREJA, GUILLERMO CASTASUS, NELSON A. LOYOLA, WILFREDO BELLO, JR., RONNIE TOQUILLO, KATE ANN VITAL, ANGELITA Q. GUZMAN, MONICO PABLES, JR., JAIME BOAQUINA, LITA A. AQUINO, MILA P. GABITO, JANETTE ARROYO, RIZALDY EMPIG, ERNA LAHUZ, HOMER CALIBAG, DR. BING ARCE, SIMEON ARCE, JR., EL DELLE ARCE, WILLIE RIVERO, DANTE DIAZ, ALBERTO BUENAVISTA, FAUSTO BUENAVISTA, EMILY SENERIS, ANNA CLARISSA LOYOLA, SALVACION LOYOLA, RAINIER QUIROLGICO, JOSEPH LEANDRO LOYOLA, ANTONIO LIBREA, FILEMON SIBULO, MANUEL D. COMIA, JULITO U. SOON, VIRGILIO LUSTRE, AND NOEL ISORENA, MAU RESTRIVERA, MAX VILLAESTER, AND EDILBERTO GALLOR, petitioners,WORLD WAR II VETERANS LEGIONARIES OF THE PHILIPPINES, INC., petitioner-in-intervention, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, REPRESENTED BY HON. SPEAKER JOSE C. DE VENECIA, JR., THE SENATE, REPRESENTED BY HON. SENATE PRESIDENT FRANKLIN DRILON, HON. FELIX FUENTEBELLA, ET AL., respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160318 November 10, 2003

PUBLIC INTEREST CENTER, INC., CRISPIN T. REYES, petitioners, vs.HON. SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, ALL MEMBERS, HOUSE OF REPRESENTATIVES, HON. SENATE PRESIDENT FRANKLIN M. DRILON, AND ALL MEMBERS, PHILIPPINE SENATE, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160342 November 10, 2003

ATTY. FERNANDO P.R. PERITO, IN HIS CAPACITY AS A MEMBER OF THE INTEGRATED BAR OF THE PHILIPPINES, MANILA III, AND ENGR. MAXIMO N. MENEZ JR., IN HIS CAPACITY AS A TAXPAYER AND MEMBER OF THE ENGINEERING PROFESSION, petitioners, vs.THE HOUSE OF REPRESENTA-TIVES REPRESENTED BY THE 83 HONORABLE MEMBERS OF THE HOUSE LED BY HON. REPRESENTATIVE WILLIAM FUENTEBELLA,respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160343 November 10, 2003

INTEGRATED BAR OF THE PHILIPPINES, petitioner, vs.THE HOUSE OF REPRESENTA-TIVES, THROUGH THE SPEAKER OR ACTING SPEAKER OR PRESIDING OFFICER, SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, REPRESENTATIVE GILBERTO G. TEODORO, JR., REPRESENTATIVE FELIX WILLIAM B. FUENTEBELLA, THE SENATE OF THE PHILIPPINES THROUGH ITS PRESIDENT, SENATE PRESIDENT FRANKLIN M. DRILON, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160360 November 10, 2003

CLARO B. FLORES, petitioner, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES THROUGH THE SPEAKER, AND THE SENATE OF THE PHILIPPINES, THROUGH THE SENATE PRESIDENT, respondents.

x---------------------------------------------------------x

Page 34: Consti Chapter 13 to 17 Cases

34

G.R. No. 160365 November 10, 2003

U.P. LAW ALUMNI CEBU FOUNDATION, INC., GOERING G.C. PADERANGA, DANILO V. ORTIZ, GLORIA C. ESTENZO-RAMOS, LIZA D. CORRO, LUIS V. DIORES, SR., BENJAMIN S. RALLON, ROLANDO P. NONATO, DANTE T. RAMOS, ELSA R. DIVINAGRACIA, KAREN B. CAPARROS-ARQUILLANO, SYLVA G. AGUIRRE-PADERANGA, FOR THEMSELVES AND IN BEHALF OF OTHER CITIZENS OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, petitioners, vs.THE HOUSE OF REPRESENTA-TIVES, SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, THE SENATE OF THE PHILIPPINES, SENATE PRESIDENT FRANKLIN DRILON, HOUSE REPRESENTATIVES FELIX FUENTEBELLA AND GILBERTO TEODORO, BY THEMSELVES AND AS REPRESENTATIVES OF THE GROUP OF MORE THAN 80 HOUSE REPRESENTATIVES WHO SIGNED AND FILED THE IMPEACHMENT COMPLAINT AGAINST SUPREME COURT CHIEF JUSTICE HILARIO G. DAVIDE, JR. respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160370 November 10, 2003

FR. RANHILIO CALLANGAN AQUINO, petitioner, vs.THE HONORABLE PRESIDENT OF THE SENATE, THE HONORABLE SPEAKER OF THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160376 November 10, 2003

NILO A. MALANYAON, petitioner, vs.HON. FELIX WILLIAM FUENTEBELLA AND GILBERT TEODORO, IN REPRESENTATION OF THE 86 SIGNATORIES OF THE ARTICLES OF IMPEACHMENT AGAINST CHIEF JUSTICE HILARIO G. DAVIDE, JR. AND THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, CONGRESS OF THE PHILIPPINES, REPRESENTED BY ITS SPEAKER, HON. JOSE G. DE VENECIA, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160392 November 10, 2003

VENICIO S. FLORES AND HECTOR L. HOFILEÑA, petitioners, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, THROUGH SPEAKER JOSE G. DE VENECIA, AND THE SENATE OF THE PHILIPPINES, THROUGH SENATE PRESIDENT FRANKLIN DRILON, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160397 November 10, 2003

IN THE MATTER OF THE IMPEACHMENT COMPLAINT AGAINST CHIEF JUSTICE HILARIO G. DAVIDE, JR., ATTY. DIOSCORO U. VALLEJOS, JR., petitioner.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160403 November 10, 2003

PHILIPPINE BAR ASSOCIATION, petitioner, vs.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES, THROUGH THE SPEAKER OR PRESIDING OFFICER, HON. JOSE G. DE VENECIA, REPRESENTATIVE GILBERTO G. TEODORO, JR., REPRESENTATIVE FELIX WILLIAM B. FUENTEBELA, THE SENATE OF THE PHILIPPINES, THROUGH SENATE PRESIDENT, HON. FRANKLIN DRILON, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. 160405 November 10, 2003

DEMOCRITO C. BARCENAS, PRESIDENT OF IBP, CEBU CITY CHAPTER, MANUEL M. MONZON, PRESIDING OF IBP, CEBU PROVINCE, VICTOR A. MAAMBONG, PROVINCIAL BOARD MEMBER, ADELINO B. SITOY, DEAN OF THE COLLEG EOF LAW, UNIVERSITY OF CEBU, YOUNG LAWYERS ASSOCAITION OF CEBU, INC. [YLAC], REPRSEENTED BY ATTY. MANUEL LEGASPI, CONFEDERATION OF ACCREDITED MEDIATORS OF THE PHILIPPINES, INC. [CAMP, INC], REPRESENTED BY RODERIC R. POCA, MANDAUE LAWYERS ASSOCIATION, [MANLAW], REPRESENTED BY FELIPE VELASQUEZ, FEDERACION INTERNACIONAL DE ABOGADAS [FIDA], REPRESENTED BY THELMA L. JORDAN, CARLOS G. CO, PRESIENT OF CEBU CHAMBER OF COMMERCE AND INDUSTRY AND CEBU LADY LAWYERS ASSOCIATION, INC. [CELLA, INC.], MARIBELLE NAVARRO AND BERNARDITO FLORIDO, PAST PRESIDENT CEBU CHAMBER OF COMMERCE AND INTEGRATED BAR OF THE PHILIPPINES, CEBU CHAPTER, petitioners, vs.THE HOUSE OF REPRESENTA-TIVES, REPRESENTED BY REP. JOSE G. DE VENECIA, AS HOUSE SPEAKER AND THE SENATE, REPRESENTED BY SENATOR FRANKLIN DRILON, AS SENATE PRESIDENT, respondents.

CARPIO MORALES, J.:

There can be no constitutional crisis arising from a conflict, no matter how passionate and   seemingly   irreconcilable   it  may   appear   to   be,   over   the   determination   by   the independent   branches   of   government   of   the   nature,   scope   and   extent   of   their respective constitutional powers where the Constitution itself provides for the means 

Page 35: Consti Chapter 13 to 17 Cases

35

and bases for its resolution.

Our nation's history is  replete with vivid illustrations of the often frictional,  at times turbulent, dynamics of the relationship among these co-equal branches. This Court is confronted with one such today involving the legislature and the judiciary which has drawn legal luminaries to chart antipodal courses and not a few of our countrymen to vent cacophonous sentiments thereon.

There   may   indeed   be   some   legitimacy   to   the   characterization   that   the   present controversy   subject   of   the   instant   petitions   –   whether   the   filing   of   the   second impeachment complaint against Chief Justice Hilario G. Davide, Jr. with the House of Representatives falls within the one year bar provided in the Constitution, and whether the resolution thereof is a political question – has resulted in a political crisis. Perhaps even more truth to the view that it was brought upon by a political crisis of conscience.

In   any  event,   it   is  with   the  absolute   certainty   that  our  Constitution   is   sufficient   to address   all   the   issues  which   this   controversy   spawns   that   this   Court   unequivocally pronounces, at the first instance, that the feared resort to extra-constitutional methods of   resolving   it   is   neither   necessary   nor   legally   permissible.   Both   its   resolution   and protection   of   the   public   interest   lie   in   adherence   to,   not   departure   from,   the Constitution.

In  passing  over   the   complex   issues  arising   from  the  controversy,   this  Court   is  ever mindful of the essential truth that the inviolate doctrine of separation of powers among the legislative, executive or judicial branches of government by no means prescribes for absolute autonomy in the discharge by each of that part of the governmental power assigned to it by the sovereign people.

At the same time, the corollary doctrine of checks and balances which has been carefully calibrated by the Constitution to temper the official acts of each of these three branches must be given effect without destroying their indispensable co-equality.

Taken together, these two fundamental doctrines of republican government, intended as  they are to  insure  that  governmental  power  is  wielded only   for   the good of   the people,  mandate   a   relationship   of   interdependence   and   coordination   among   these branches where the delicate functions of enacting, interpreting and enforcing laws are harmonized to achieve a unity of governance,  guided only by what  is  in the greater interest and well-being of the people. Verily, salus populi est suprema lex.

Article XI of our present 1987 Constitution provides:

ARTICLE XI

Accountability of Public Officers

SECTION 1. Public office is a public trust. Public officers and employees must at   all   times   be   accountable   to   the   people,   serve   them   with   utmost 

responsibility, integrity, loyalty, and efficiency, act with patriotism and justice, and lead modest lives.

SECTION 2. The President, the Vice-President, the Members of the Supreme Court, the Members of the Constitutional Commissions, and the Ombudsman may be removed from office, on impeachment for, and conviction of, culpable violation of the Constitution, treason, bribery, graft and corruption, other high crimes, or betrayal of public trust. All other public officers and employees may be removed from office as provided by law, but not by impeachment.

SECTION 3. (1) The House of Representatives shall have the exclusive power to initiate all cases of impeachment.

(2) A verified complaint for impeachment may be filed by any Member of the House of Representatives or by any citizen upon a resolution of endorsement by any Member thereof,  which shall  be  included  in the Order of Business within ten session days, and referred to the proper Committee within three session days thereafter. The Committee, after hearing, and by a majority vote of all its Members, shall submit its report to the House within sixty session days   from   such   referral,   together  with   the   corresponding   resolution.   The resolution   shall   be   calendared   for   consideration  by   the  House  within   ten session days from receipt thereof.

(3)  A vote of  at   least  one-third  of  all   the Members  of  the House shall  be necessary   either   to   affirm   a   favorable   resolution   with   the   Articles   of Impeachment of the Committee, or override its contrary resolution. The vote of each Member shall be recorded.

(4) In case the verified complaint or resolution of impeachment is filed by at least one-third of all the Members of the House, the same shall constitute the Articles of Impeachment, and trial by the Senate shall forthwith proceed.

(5) No impeachment   proceedings shall be initiated against   the   same  official more than once within a period of one year.

(6)   The   Senate   shall   have   the sole power   to   try   and   decide   all   cases   of impeachment. When sitting for that purpose, the Senators shall be on oath or affirmation. When the President of the Philippines is on trial, the Chief Justice of the Supreme Court shall preside, but shall not vote. No person shall be convicted without the concurrence of two-thirds of all the Members of the Senate.

(7) Judgment in cases of impeachment shall not extend further than removal from office and disqualification to hold any office under the Republic of the Philippines, but the party convicted shall nevertheless be liable and subject to prosecution, trial, and punishment according to law.

Page 36: Consti Chapter 13 to 17 Cases

36

(8) The  Congress   shall  promulgate   its   rules  on   impeachment      to effectively    carry out the purpose of this section. (Emphasis and underscoring supplied)

Following   the   above-quoted   Section   8   of   Article   XI   of   the   Constitution,   the   12th Congress of the House of Representatives adopted and approved the Rules of Procedure in   Impeachment   Proceedings   (House   Impeachment   Rules)   on   November   28,   2001, superseding the previous House Impeachment Rules1 approved by the 11th Congress. Therelevant distinctions   between   these   two   Congresses'   House Impeachment Rules are shown in the following tabulation:

11TH CONGRESS RULES 12TH CONGRESS NEW RULES

RULE II

INITIATING IMPEACHMENT

Section 2. Mode of Initiating Impeachment. – Impeachment shall be initiated only by a verified complaint for impeachment filed by any Member of the House of Representatives or by any citizen upon   a   resolution   of   endorsement   by   any Member   thereof  or  by  a  verified  complaint  or resolution of impeachment filed by at least one-third (1/3) of all the Members of the House.

RULE V

BAR AGAINST INITIATION OF IMPEACHMENT PROCEEDINGS AGAINST THE SAME OFFICIAL

Section 16. – Impeachment Proceedings Deemed Initiated. – In cases where a Member of   the   House   files   a   verified   complaint   of impeachment   or   a   citizen   files   a   verified complaint that is endorsed by a Member of the House   through   a   resolution   of   endorsement against  an  impeachable officer,   impeachment proceedings  against   such official  are  deemed initiated on the day the Committee on Justice finds   that   the   verified   complaint   and/or resolution against such official, as the case may be, is sufficient in substance, or on the date the House votes to overturn or affirm the finding of   the   said   Committee   that   the   verified complaint and/or resolution, as the case may be, is not sufficient in substance.

In   cases   where   a   verified   complaint   or   a resolution   of   impeachment   is   filed   or endorsed, as the case may be, by at least one-third   (1/3)   of   the   Members   of   the House, impeachment proceedings are deemed initiated at the time of the filing of such verified complaint or resolution of impeachment with the Secretary General.

 

RULE V Section 17. Bar Against Initiation Of Impeachment Proceedings.

BAR AGAINST IMPEACHMENT

Section 14. Scope of Bar. –   No   impeachment proceedings shall  be  initiated against the same official more than once within the period of one (1) year.

of  one   (1)   year   from the  date   impeachment proceedings are deemed initiated as provided in   Section   16   hereof,   no   impeachment proceedings, as such, can be initiated against the   same   official.   (Italics   in   the   original; emphasis and underscoring supplied)

On July 22, 2002, the House of Representatives adopted a Resolution,2 sponsored by Representative Felix William D. Fuentebella, which directed the Committee on Justice "to conduct an investigation, in aid of legislation, on the manner of disbursements and expenditures by the Chief Justice of the Supreme Court of the Judiciary Development Fund (JDF)."3

On   June   2,   2003,   former   President   Joseph   E.   Estrada   filed   an   impeachment complaint4 (first impeachment complaint) against Chief Justice Hilario G. Davide Jr. and seven   Associate   Justices5 of   this   Court   for   "culpable   violation   of   the   Constitution, betrayal  of the public trust and other high crimes."6 The complaint was endorsed by Representatives Rolex T. Suplico, Ronaldo B. Zamora and Didagen Piang Dilangalen,7 and was referred to the House Committee on Justice on August 5, 20038 in accordance with Section 3(2) of Article XI of the Constitution which reads:

Section   3(2)   A   verified   complaint   for   impeachment  may   be   filed   by   any Member of the House of Representatives or by any citizen upon a resolution of endorsement by any Member thereof, which shall be included in the Order of Business within ten session days, and referred to the proper Committee within three session days thereafter. The Committee, after hearing, and by a majority vote of all its Members, shall submit its report to the House within sixty   session   days   from   such   referral,   together   with   the   corresponding resolution. The resolution shall be calendared for consideration by the House within ten session days from receipt thereof.

The House Committee on Justice ruled on October 13, 2003 that the first impeachment complaint was "sufficient in form,"9 but voted to dismiss the same on October 22, 2003 for being insufficient in substance.10 To date, the Committee Report to this effect has not yet been sent to the House in plenary in accordance with the said Section 3(2) of Article XI of the Constitution.

Four months and three weeks since the filing on June 2, 2003 of the first complaint or on October 23, 2003, a day after the House Committee on Justice voted to dismiss it, the second impeachment complaint11 was filed with the Secretary General of the House12 by Representatives   Gilberto   C.   Teodoro,   Jr.   (First   District,   Tarlac)   and   Felix  William  B. Fuentebella (Third District,  Camarines Sur) against Chief Justice Hilario G. Davide, Jr., founded on the alleged results of the legislative inquiry initiated by above-mentioned House   Resolution.   This   second   impeachment   complaint   was   accompanied   by   a "Resolution of Endorsement/Impeachment" signed by at least one-third (1/3) of all the Members of the House of Representatives.13

Page 37: Consti Chapter 13 to 17 Cases

37

Thus arose the instant petitions against the House of Representatives, et. al., most of which   petitions   contend   that   the   filing   of   the   second   impeachment   complaint   is unconstitutional as it violates the provision of Section 5 of Article XI of the Constitution that "[n]o impeachment proceedings shall be initiated against the same official more than once within a period of one year."

In G.R. No. 160261, petitioner Atty. Ernesto B. Francisco, Jr., alleging that he has a duty as a member of the Integrated Bar of the Philippines to use all available legal remedies to   stop  an  unconstitutional   impeachment,   that   the   issues   raised   in  his  petition   for Certiorari,  Prohibition and Mandamus are of transcendental  importance, and that he "himself was a victim of the capricious and arbitrary changes in the Rules of Procedure in Impeachment Proceedings introduced by the 12th Congress,"14 posits that his right to bring an impeachment complaint against then Ombudsman Aniano Desierto had been violated due to the capricious and arbitrary changes in the House Impeachment Rules adopted and approved on November 28, 2001 by the House of Representatives and prays that (1) Rule V, Sections 16 and 17 and Rule III, Sections 5, 6, 7, 8, and 9 thereof be declared unconstitutional; (2) this Court issue a writ of mandamus directing respondents House of Representatives et. al. to comply with Article IX, Section 3 (2), (3) and (5) of the Constitution,   to   return   the   second   impeachment   complaint   and/or   strike   it   off   the records of the House of Representatives, and to promulgate rules which are consistent with   the   Constitution;   and   (3)   this   Court   permanently   enjoin   respondent  House   of Representatives from proceeding with the second impeachment complaint.

In G.R. No. 160262, petitioners Sedfrey M. Candelaria, et. al., as citizens and taxpayers, alleging  that   the  issues of   the case are of   transcendental   importance,  pray,   in   their petition   for   Certiorari/Prohibition,   the   issuance   of   a   writ   "perpetually"   prohibiting respondent House of Representatives from filing any Articles of Impeachment against the Chief Justice with the Senate; and for the issuance of a writ "perpetually" prohibiting respondents Senate and Senate President Franklin Drilon from accepting any Articles of Impeachment against the Chief Justice or, in the event that the Senate has accepted the same, from proceeding with the impeachment trial.

In G.R. No. 160263, petitioners Arturo M. de Castro and Soledad Cagampang, as citizens, taxpayers, lawyers and members of the Integrated Bar of the Philippines, alleging that their petition for Prohibition involves public interest as it involves the use of public funds necessary to conduct the impeachment trial  on the second impeachment complaint, pray for the issuance of a writ of prohibition enjoining Congress from conducting further proceedings on said second impeachment complaint.

In G.R. No. 160277,   petitioner   Francisco   I.   Chavez,   alleging   that   this   Court   has recognized   that   he   has locus standi to   bring   petitions   of   this   nature   in   the   cases of Chavez v. PCGG15 and Chavez v. PEA-Amari Coastal Bay Development Corporation,16 prays   in   his   petition   for   Injunction   that   the   second   impeachment complaint be declared unconstitutional.

In G.R. No. 160292, petitioners Atty. Harry L. Roque, et. al., as taxpayers and members of the  legal profession,  pray  in their petition for Prohibition for an order prohibiting respondent   House   of   Representatives   from   drafting,   adopting,   approving   and transmitting to the Senate the second  impeachment complaint,  and respondents De 

Venecia and Nazareno from transmitting the Articles of Impeachment to the Senate.

In G.R. No. 160295, petitioners Representatives Salacnib F. Baterina and Deputy Speaker Raul M. Gonzalez, alleging that, as members of the House of Representatives, they have a   legal   interest   in   ensuring   that   only   constitutional   impeachment   proceedings   are initiated, pray in their petition for Certiorari/Prohibition that the second impeachment complaint and any act proceeding therefrom be declared null and void.

In G.R. No. 160310, petitioners Leonilo R. Alfonso et al., claiming that they have a right to be protected against all forms of senseless spending of taxpayers' money and that they   have   an   obligation   to   protect   the   Supreme  Court,   the   Chief   Justice,   and   the integrity of the Judiciary, allege in their petition for Certiorari and Prohibition that it is instituted as "a class suit" and pray that (1) the House Resolution endorsing the second impeachment complaint as well as all issuances emanating therefrom be declared null and void; and (2) this Court enjoin the Senate and the Senate President from taking cognizance of,  hearing,  trying and deciding the second  impeachment complaint,  and issue a writ of prohibition commanding the Senate, its prosecutors and agents to desist from conducting any proceedings or to act on the impeachment complaint.

In G.R. No. 160318, petitioner Public Interest Center, Inc., whose members are citizens and taxpayers, and its co-petitioner Crispin T. Reyes, a citizen, taxpayer and a member of the Philippine Bar, both allege in their petition, which does not state what its nature is,   that   the  filing  of   the   second   impeachment   complaint   involves  paramount  public interest and pray that Sections 16 and 17 of the House Impeachment Rules and the second impeachment complaint/Articles of Impeachment be declared null and void.

In G.R. No. 160342, petitioner Atty. Fernando P. R. Perito, as a citizen and a member of the   Philippine   Bar   Association   and   of   the   Integrated   Bar   of   the   Philippines,   and petitioner  Engr.  Maximo N.  Menez,   Jr.,   as  a   taxpayer,  pray   in   their  petition  for   the issuance  of  a  Temporary  Restraining  Order  and  Permanent   Injunction  to  enjoin   the House of Representatives from proceeding with the second impeachment complaint.

In G.R. No. 160343, petitioner   Integrated   Bar   of   the   Philippines,   alleging   that   it   is mandated by the Code of Professional Responsibility to uphold the Constitution, prays in its petition for Certiorari and Prohibition that Sections 16 and 17 of Rule V and Sections 5, 6, 7, 8, 9 of Rule III of the House Impeachment Rules be declared unconstitutional and that the House of Representatives be permanently enjoined from proceeding with the second impeachment complaint.

In G.R. No. 160360, petitioner-taxpayer   Atty.   Claro   Flores   prays   in   his   petition   for Certiorari   and   Prohibition   that   the   House   Impeachment   Rules   be   declared unconstitutional.

In G.R. No. 160365, petitioners U.P. Law Alumni Cebu Foundation Inc., et. al., in their petition for Prohibition and Injunction which they claim is a class suit filed in behalf of all citizens, citing Oposa v. Factoran17 which was filed in behalf of succeeding generations of Filipinos,   pray   for   the   issuance   of   a   writ   prohibiting   respondents   House   of Representatives  and the Senate  from conducting further proceedings  on the second 

Page 38: Consti Chapter 13 to 17 Cases

38

impeachment   complaint   and   that   this  Court  declare  as  unconstitutional   the   second impeachment   complaint   and   the   acts   of   respondent   House   of   Representatives   in interfering with the fiscal matters of the Judiciary.

In G.R. No. 160370, petitioner-taxpayer Father Ranhilio Callangan Aquino, alleging that the issues in his petition for Prohibition are of national and transcendental significance and that as an official of the Philippine Judicial Academy, he has a direct and substantial interest   in   the   unhampered   operation   of   the   Supreme   Court   and   its   officials   in discharging their duties in accordance with the Constitution, prays for the issuance of a writ   prohibiting   the   House   of   Representatives   from   transmitting   the   Articles   of Impeachment   to   the  Senate  and   the  Senate   from receiving   the  same  or  giving   the impeachment complaint due course.

In G.R. No. 160376, petitioner Nilo A. Malanyaon, as a taxpayer, alleges in his petition for Prohibition that respondents Fuentebella and Teodoro at the time they filed the second impeachment complaint, were "absolutely without any legal power to do so, as they acted without jurisdiction as far as the Articles of Impeachment assail the alleged abuse of powers of the Chief Justice to disburse the (JDF)."

In G.R. No. 160392, petitioners   Attorneys   Venicio   S.   Flores   and  Hector   L.   Hofileña, alleging that as professors of law they have an abiding interest in the subject matter of their petition for Certiorari and Prohibition as it pertains to a constitutional issue "which they are trying to  inculcate  in  the minds of   their  students,"  pray  that  the House of Representatives be enjoined from endorsing and the Senate from trying the Articles of Impeachment and that the second impeachment complaint be declared null and void.

In G.R. No. 160397, petitioner   Atty.  Dioscoro  Vallejos,   Jr.,  without   alleging   his locus standi, but alleging that the second impeachment complaint is founded on the issue of whether or not the Judicial Development Fund (JDF) was spent in accordance with law and   that   the  House   of   Representatives   does   not   have   exclusive   jurisdiction   in   the examination and audit thereof, prays in his petition "To Declare Complaint Null and Void for Lack of Cause of Action and Jurisdiction" that the second impeachment complaint be declared null and void.

In G.R. No. 160403, petitioner Philippine Bar Association, alleging that the issues raised in the filing of the second impeachment complaint involve matters of transcendental importance,   prays   in   its   petition   for   Certiorari/Prohibition   that   (1)   the   second impeachment   complaint  and all  proceedings  arising   therefrom be  declared  null   and void;   (2)   respondent  House  of   Representatives  be  prohibited   from  transmitting   the Articles of Impeachment to the Senate; and (3) respondent Senate be prohibited from accepting the Articles of Impeachment and from conducting any proceedings thereon.

In G.R. No. 160405, petitioners Democrit C. Barcenas et. al., as citizens and taxpayers, pray   in   their   petition   for   Certiorari/Prohibition   that   (1)   the   second   impeachment complaint   as   well   as   the   resolution   of   endorsement   and   impeachment   by   the respondent House of Representatives be declared null  and void and (2) respondents Senate and Senate President Franklin Drilon be prohibited from accepting any Articles of Impeachment against  the Chief Justice or,   in  the event that they have accepted the 

same, that they be prohibited from proceeding with the impeachment trial.

Petitions bearing docket numbers G.R. Nos. 160261, 160262 and 160263, the first three of   the   eighteen  which  were   filed  before   this   Court,18 prayed   for   the   issuance   of   a Temporary  Restraining  Order  and/or  preliminary   injunction to  prevent   the House  of Representatives from transmitting the Articles of Impeachment arising from the second impeachment complaint to the Senate. Petition bearing docket number G.R. No. 160261 likewise  prayed   for   the  declaration  of   the  November  28,  2001  House   Impeachment Rules as null and void for being unconstitutional.

Petitions bearing docket numbers G.R. Nos. 160277, 160292 and 160295, which were filed on October 28,  2003,   sought  similar   relief.   In  addition,  petition bearing docket number G.R. No. 160292 alleged that House Resolution No. 260 (calling for a legislative inquiry   into   the   administration   by   the   Chief   Justice   of   the   JDF)   infringes   on   the constitutional   doctrine   of   separation   of   powers   and   is   a   direct   violation   of   the constitutional principle of fiscal autonomy of the judiciary.

On October 28, 2003, during the plenary session of the House of Representatives,  a motion was put forth that the second impeachment complaint be formally transmitted to the Senate, but it was not carried because the House of Representatives adjourned for lack of quorum,19 and as reflected above, to date, the Articles of Impeachment have yet to be forwarded to the Senate.

Before acting on the petitions with prayers for temporary restraining order and/or writ of preliminary injunction which were filed on or before October 28, 2003, Justices Puno and  Vitug  offered   to   recuse   themselves,   but   the  Court   rejected   their  offer.   Justice Panganiban inhibited himself, but the Court directed him to participate.

Without  necessarily   giving   the  petitions  due   course,   this   Court   in   its   Resolution  of October  28,  2003,   resolved   to   (a)   consolidate   the  petitions;   (b)   require   respondent House of Representatives and the Senate, as well as the Solicitor General, to comment on the petitions not later than 4:30 p.m. of November 3, 2003; (c) set the petitions for oral arguments on November 5, 2003, at 10:00 a.m.; and (d) appointed distinguished legal   experts   as amici curiae.20 In   addition,   this   Court   called   on   petitioners   and respondents to maintain the status quo, enjoining all the parties and others acting for and  in  their  behalf   to  refrain   from committing acts   that  would  render  the petitions moot.

Also on October 28, 2003, when respondent House of Representatives through Speaker Jose   C.   De   Venecia,   Jr.   and/or   its   co-respondents,   by  way   of   special   appearance, submitted a Manifestation asserting that this Court has no jurisdiction to hear, much less prohibit or enjoin the House of Representatives, which is an independent and co-equal   branch   of   government   under   the   Constitution,   from   the   performance   of   its constitutionally mandated duty to initiate impeachment cases. On even date, Senator Aquilino Q. Pimentel, Jr., in his own behalf, filed a Motion to Intervene (Ex Abudante Cautela)21 and Comment, praying that "the consolidated petitions be dismissed for lack of jurisdiction of the Court over the issues affecting the impeachment proceedings and that the sole power, authority and jurisdiction of the Senate as the impeachment court 

Page 39: Consti Chapter 13 to 17 Cases

39

to try and decide impeachment cases, including the one where the Chief Justice is the respondent, be recognized and upheld pursuant to the provisions of Article XI of the Constitution."22

Acting on the other petitions which were subsequently filed, this Court resolved to (a) consolidate them with the earlier consolidated petitions; (b) require respondents to file their comment not later than 4:30 p.m. of November 3, 2003; and (c) include them for oral arguments on November 5, 2003.

On October 29, 2003, the Senate of the Philippines, through Senate President Franklin M. Drilon, filed a Manifestation stating that insofar as it is concerned, the petitions are plainly premature and have no basis in law or in fact, adding that as of the time of the filing   of   the   petitions,   no   justiciable   issue   was   presented   before   it   since   (1)   its constitutional duty to constitute itself as an impeachment court commences only upon its receipt of the Articles of Impeachment, which it had not, and (2) the principal issues raised   by   the   petitions   pertain   exclusively   to   the   proceedings   in   the   House   of Representatives.

On October 30, 2003, Atty. Jaime Soriano filed a "Petition for Leave to Intervene" in G.R. Nos.  160261,  160262,  160263,  160277,  160292,  and  160295,  questioning   the status quo Resolution issued by this Court on October 28, 2003 on the ground that it would unnecessarily put Congress and this Court in a "constitutional deadlock" and praying for the dismissal of all  the petitions as the matter in question is not yet ripe for judicial determination.

On November 3, 2003, Attorneys Romulo B. Macalintal and Pete Quirino Quadra filed in G.R. No. 160262 a "Motion for Leave of Court to Intervene and to Admit the Herein Incorporated Petition in Intervention."

On November 4, 2003, Nagmamalasakit na mga Manananggol ng mga Manggagawang Pilipino, Inc. filed a Motion for Intervention in G.R. No. 160261. On November 5, 2003, World  War   II  Veterans   Legionnaires  of   the  Philippines,   Inc.   also  filed  a   "Petition-in-Intervention with Leave to Intervene" in G.R. Nos. 160261, 160262, 160263, 160277, 160292, 160295, and 160310.

The motions for intervention were granted and both Senator Pimentel's Comment and Attorneys Macalintal and Quadra's Petition in Intervention were admitted.

On   November   5-6,   2003,   this   Court   heard   the   views   of   the amici curiae and   the arguments of petitioners,  intervenors Senator Pimentel  and Attorney Makalintal,  and Solicitor General Alfredo Benipayo on the principal issues outlined in an Advisory issued by this Court on November 3, 2003, to wit:

Whether  the certiorari   jurisdiction of   the Supreme Court  may be  invoked; who can invoke it; on what issues and at what time; and whether it should be exercised by this Court at this time.

In discussing these issues, the following may be taken up:

a) locus standi of petitioners;

b) ripeness(prematurity; mootness);

c) political question/justiciability;

d) House's "exclusive" power to initiate all cases of impeachment;

e)   Senate's   "sole"   power   to   try   and   decide   all   cases   of impeachment;

f)   constitutionality   of   the   House   Rules   on   Impeachment vis-a-vis Section 3(5) of Article XI of the Constitution; and

g) judicial restraint (Italics in the original)

In resolving the intricate conflux of preliminary and substantive issues arising from the instant   petitions   as  well   as   the  myriad   arguments   and  opinions  presented   for   and against the grant of the reliefs prayed for, this Court has sifted and determined them to be as follows: (1) the threshold and novel issue of whether or not the power of judicial review extends to those arising from impeachment proceedings; (2) whether or not the essential  pre-requisites   for   the  exercise  of   the  power  of   judicial   review  have  been fulfilled;   and   (3)   the   substantive   issues   yet   remaining.   These  matters   shall   now  be discussed in seriatim.

Judicial Review

As reflected above,  petitioners plead for this Court to exercise the power of  judicial review to determine the validity of the second impeachment complaint.

This   Court's   power   of   judicial   review   is   conferred   on   the   judicial   branch   of   the government in Section 1, Article VIII of our present 1987 Constitution:

SECTION 1. The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may be established by law.

Judicial power includes the duty of   the   courts   of   justice   to   settle   actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the government. (Emphasis supplied)

Such power of judicial review was early on exhaustively expounded upon by Justice Jose 

Page 40: Consti Chapter 13 to 17 Cases

40

P.   Laurel   in   the   definitive   1936   case   of Angara v. Electoral Commission23 after   the effectivity of the 1935 Constitution whose provisions, unlike the present Constitution, did not contain the present provision in Article VIII, Section 1, par. 2 on what judicial power includes. Thus, Justice Laurel discoursed:

x   x   x   In   times   of   social   disquietude   or   political   excitement,   the   great landmarks   of   the   Constitution   are   apt   to   be   forgotten   or  marred,   if   not entirely obliterated. In cases of conflict, the judicial department is the only constitutional organ which can be called upon to determine the proper allocation of powers between the several departments and among the integral or constituent units thereof.

As any human production, our Constitution is of course lacking perfection and perfectibility, but as much as it was within the power of our people, acting through their delegates to so provide, that instrument which is the expression of   their   sovereignty   however   limited,   has   established   a   republican government intended to operate and function as a harmonious whole, under a   system  of   checks   and   balances,   and   subject   to   specific   limitations   and restrictions provided in the said instrument. The Constitution sets forth in no uncertain language the restrictions and limitations upon governmental powers and agencies. If these restrictions and limitations are transcended it would be inconceivable if the Constitution had not provided for a mechanism by which to direct the course of government along constitutional channels, for then the distribution of powers would be mere verbiage, the bill of rights mere expressions of sentiment, and the principles of good government mere political apothegms. Certainly, the limitations and restrictions embodied in our Constitution are real as they should be in any living constitution. In the United States where no express constitutional grant is found in their constitution, the possession of this moderating power of the courts, not to speak of its historical origin and development there, has been set at rest by popular acquiescence for a period of more than one and a half centuries. In our case, this moderating power is granted, if not expressly, by clear implication from section 2 of article VIII of our Constitution.

The  Constitution   is   a   definition  of   the  powers  of   government. Who is to determine the nature, scope and extent of such powers? The Constitution itself has provided for the instrumentality of the judiciary as the rational way. And when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries, it does not assert any superiority over the other departments; it does not in reality  nullify  or   invalidate  an   act  of   the   legislature,   but only asserts the solemn and sacred obligation assigned to it by the Constitution to determine conflicting claims of authority under the Constitution and to establish for the parties in an actual controversy the rights which that instrument secures and guarantees to them. This is in truth all that is involved in what is termed "judicial supremacy" which properly is the power of judicial review under the Constitution. Even then, this power of judicial review is limited to actual cases and controversies to be exercised after full opportunity   of   argument   by   the   parties,   and   limited   further   to   the constitutional question raised or the very lis mota presented. Any attempt at 

abstraction could only  lead to dialectics and barren legal questions and to sterile conclusions unrelated to actualities. Narrowed as its function is in this manner,   the  judiciary  does not  pass  upon questions of  wisdom,   justice or expediency of legislation. More than that, courts accord the presumption of constitutionality to legislative enactments, not only because the legislature is presumed to abide by the Constitution but also because the judiciary in the determination of actual cases and controversies must reflect the wisdom and justice   of   the   people   as   expressed   through   their   representatives   in   the executive   and   legislative   departments   of   the   government.24 (Italics   in   the original; emphasis and underscoring supplied)

As pointed out by Justice Laurel,   this "moderating power" to "determine the proper allocation of powers" of the different branches of government and "to direct the course of government along constitutional channels" is inherent in all courts25 as a necessary consequence of the judicial power itself, which is "the power of the court to settle actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable."26

Thus,  even  in  the United States  where  the power of   judicial   review  is  not  explicitly conferred upon the courts  by   its  Constitution,  such power has "been set  at   rest  by popular acquiescence for a period of more than one and a half centuries." To be sure, it was in the 1803 leading case of Marbury v. Madison27 that the power of judicial review was first articulated by Chief Justice Marshall, to wit:

It is also not entirely unworthy of observation, that in declaring what shall be the supreme law of the land, the constitution itself is first mentioned; and not the laws of the United States generally, but those only which shall be made in pursuance of the constitution, have that rank.

Thus, the particular phraseology of the constitution of   the  United  States confirms   and   strengthens the principle, supposed to be essential to all written constitutions, that a law repugnant to the constitution is void; and that courts, as well as other departments, are bound by that instrument.28 (Italics in the original; emphasis supplied)

In our own jurisdiction, as early as 1902, decades before its express grant in the 1935 Constitution,   the power  of   judicial   review was  exercised  by  our  courts   to   invalidate constitutionally infirm acts.29 And as pointed out by noted political law professor and former   Supreme   Court   Justice   Vicente   V.  Mendoza,30 the   executive   and   legislative branches  of  our  government   in   fact  effectively  acknowledged   this  power  of   judicial review in Article 7 of the Civil Code, to wit:

Article 7. Laws are repealed only by subsequent ones, and their violation or non-observance shall not be excused by disuse, or custom or practice to the contrary.

When the courts declare a law to be inconsistent with the Constitution, the

Page 41: Consti Chapter 13 to 17 Cases

41

former shall be void and the latter shall govern.

Administrative or executive acts, orders and regulations shall be valid only when they are not contrary to the laws or the Constitution.  (Emphasis supplied)

As  indicated  in Angara v. Electoral Commission,31 judicial  review is  indeed an  integral component  of   the delicate  system of  checks  and balances  which,   together  with  the corollary principle of separation of powers, forms the bedrock of our republican form of government and  insures that  its  vast  powers are utilized only for the benefit of the people for which it serves.

The separation of powers is a fundamental principle in our system of government. It obtains not through express provision but by actual division in our   Constitution.   Each   department   of   the   government   has   exclusive cognizance of matters within its jurisdiction, and is supreme within its own sphere. But it does not follow from the fact that the three powers are to be kept   separate   and   distinct   that   the   Constitution   intended   them   to   be absolutely unrestrained and independent of each other.The Constitution has provided for an elaborate system of checks and balances to secure coordination in the workings of the various departments of the government. x x x And the judiciary in turn, with the Supreme Court as the final arbiter, effectively checks the other departments in the exercise of its power to determine the law, and hence to declare executive and legislative acts void if violative of the Constitution.32 (Emphasis   and   underscoring supplied)

In the scholarly estimation of former Supreme Court Justice Florentino Feliciano, "x x x judicial review is essential for the maintenance and enforcement of the separation of powers and the balancing of powers among the three great departments of government through   the  definition and maintenance  of   the  boundaries  of  authority  and  control between them."33 To him, "[j]udicial  review is the chief,   indeed the only, medium of participation   –   or   instrument   of   intervention   –   of   the   judiciary   in   that   balancing operation."34

To ensure the potency of the power of judicial review to curb grave abuse of discretion by "any branch or instrumentalities of government," the afore-quoted Section 1, Article VIII of the Constitution engraves, for the first time into its history, into block letter law the so-called "expanded certiorari jurisdiction" of this Court, the nature of and rationale for  which are mirrored  in   the  following  excerpt   from the sponsorship  speech  of   its proponent, former Chief Justice Constitutional Commissioner Roberto Concepcion:

x x x

The first section starts with a sentence copied from former Constitutions. It says:

The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower 

courts as may be established by law.

I suppose nobody can question it.

The next  provision  is  new  in our constitutional   law.  I  will   read  it  first  and explain.

Judicial   power   includes   the   duty   of   courts   of   justice   to   settle   actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part or instrumentality of the government.

Fellow   Members   of   this   Commission, this is actually a product of our experience during martial law. As a matter of fact, it has some antecedents in the past, but the role of the judiciary during the deposed regime was marred considerably by the circumstance that in a number of cases against the government, which then had no legal defense at all, the solicitor general set up the defense of political questions and got away with it.   As   a consequence,   certain  principles  concerning  particularly   the  writ  of  habeas corpus,   that   is,   the   authority   of   courts   to   order   the   release   of   political detainees, and other matters related to the operation and effect of martial law failed because the government set up the defense of political question. And the Supreme Court said: "Well, since it is political, we have no authority to pass upon it." The Committee on the Judiciary feels that this was not a proper solution of the questions involved. It did not merely request an encroachment upon the rights of the people, but it, in effect, encouraged further violations thereof during the martial law regime. x x x

x x x

Briefly stated, courts of justice determine the limits of power of the agencies and offices of the government as well as those of its officers. In other words, the judiciary is the final arbiter on the question whether or not a branch of government or any of its officials has acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction, or so capriciously as to constitute an abuse of discretion amounting to excess of jurisdiction or lack of jurisdiction. This is not only a judicial power but a duty to pass judgment on matters of this nature.

This   is  the background of  paragraph 2 of Section 1,  which means that the courts cannot hereafter evade the duty to settle matters of this nature, by claiming that such matters constitute a political question.35 (Italics   in   the original; emphasis and underscoring supplied)

To determine the merits of the issues raised in the instant petitions, this Court must necessarily turn to the Constitution itself which employs the well-settled principles of 

Page 42: Consti Chapter 13 to 17 Cases

42

constitutional construction.

First, verba legis, that is, wherever possible, the words used in the Constitution must be given their ordinary meaning except where technical terms are employed. Thus, in J.M. Tuason & Co., Inc. v. Land Tenure Administration,36 this Court, speaking through Chief Justice Enrique Fernando, declared:

We look to the language of the document itself in our search for its meaning. We do not of course stop there, but that is where we begin. It is to be assumed that the words in which constitutional provisions are couched express the objective sought to be attained. They are to be given their ordinary meaning except where technical terms are employed in which case the significance thus attached to them prevails.  As   the  Constitution is not primarily a lawyer's document, it being essential for the rule of law to obtain   that   it   should   ever   be   present   in   the   people's   consciousness, its language as much as possible should be understood in the sense they have in common  use. What it says according to the text of the provision to be construed compels acceptance and negates the power of the courts to alter it, based on the postulate that the framers and the people mean what they say. Thus these are the cases where the need for construction is reduced to a minimum.37 (Emphasis and underscoring supplied)

Second, where there is ambiguity, ratio legis est anima. The words of the Constitution should be interpreted in accordance with the intent of its framers. And so did this Court apply this principle in Civil Liberties Union v. Executive Secretary38 in this wise:

A foolproof yardstick in constitutional construction is the intention underlying the provision under consideration. Thus, it has been held that the Court in construing   a   Constitution   should   bear   in  mind   the   object   sought   to   be accomplished by its adoption, and the evils, if any, sought to be prevented or remedied. A doubtful provision will be examined in the light of the history of the times, and the condition and circumstances under which the Constitution was framed. The object is to ascertain the reason which induced the framers of the Constitution to enact the particular provision and the purpose sought to be accomplished thereby, in order to construe the whole as to make the words consonant to that reason and calculated to effect that purpose.39 (Emphasis and underscoring supplied)

As   it   did   in Nitafan v. Commissioner on Internal Revenue40 where,   speaking   through Madame Justice Amuerfina A. Melencio-Herrera, it declared:

x   x   x The ascertainment of that intent is but in keeping with the fundamental principle of constitutional construction that the intent of the framers of the organic law and of the people adopting it should be given effect. The  primary   task   in   constitutional   construction   is   to   ascertain   and thereafter assure the realization of the purpose of the framers and of the people in the adoption of the Constitution. It may also be safely assumed that the people in ratifying the Constitution were guided mainly by the

explanation offered by the framers.41 (Emphasis and underscoring supplied)

Finally, ut magis valeat quam pereat. The Constitution is to be interpreted as a whole. Thus,   in Chiongbian v. De Leon,42 this   Court,   through   Chief   Justice  Manuel  Moran declared:

x x x [T]he members of the Constitutional Convention could not have dedicated a provision of our Constitution merely for the benefit of one person without considering that it could also affect others. When they adopted subsection 2, they permitted, if not willed, that said provision should function to the full extent of its substance and its terms, not by itself alone, but in conjunction with all other provisions of that great document.43 (Emphasis and underscoring supplied)

Likewise, still in Civil Liberties Union v. Executive Secretary,44 this Court affirmed that:

It is a well-established rule in constitutional construction that no one provision of the Constitution is to be separated from all the others, to be considered alone, but that all the provisions bearing upon a particular subject are to be brought into view and to be so interpreted as to effectuate the great purposes of the instrument. Sections bearing on a particular subject should be considered and interpreted together as to effectuate the whole purpose of the Constitution and one section is not to be allowed to defeat another, if by any reasonable construction, the two can be made to stand together.

In other words, the court must harmonize them, if practicable, and must lean in favor of a construction which will render every word operative, rather than one which may make the words idle and nugatory.45 (Emphasis supplied)

If, however, the plain meaning of the word is not found to be clear, resort to other aids is available. In still the same case of Civil Liberties Union v. Executive Secretary, this Court expounded:

While   it   is   permissible   in   this   jurisdiction   to   consult   the debates and proceedings of the constitutional convention in order to arrive at the reason and purpose of the resulting Constitution, resort thereto may be had only when other guides fail as said proceedings are powerless to vary the terms of the Constitution when the meaning is clear. Debates in the constitutional convention "are of value as showing the views of the individual members, and as indicating the reasons for their votes, but they give us no light as to the views of the large majority who did not talk, much less of the mass of our fellow citizens whose votes at  the polls  gave that  instrument the  force of fundamental law. We think it safer to construe the constitution from what appears upon its face." The proper interpretation therefore depends more on how it was understood by the people adopting it than in the framers's

Page 43: Consti Chapter 13 to 17 Cases

43

understanding thereof.46 (Emphasis and underscoring supplied)

It   is   in   the   context   of   the   foregoing   backdrop   of   constitutional   refinement   and jurisprudential application of the power of judicial review that respondents Speaker De Venecia, et. al. and   intervenor   Senator   Pimentel   raise   the  novel   argument   that   the Constitution   has   excluded   impeachment   proceedings   from   the   coverage   of   judicial review.

Briefly   stated,   it   is   the   position   of   respondents   Speaker   De   Venecia et. al. that impeachment is a political action which cannot assume a judicial character. Hence, any question,   issue   or   incident   arising   at   any   stage   of   the   impeachment   proceeding   is beyond the reach of judicial review.47

For his part,   intervenor Senator Pimentel  contends that the Senate's "sole power to try" impeachment cases48 (1) entirely excludes the application of judicial review over it; and (2) necessarily includes the Senate's power to determine constitutional questions relative to impeachment proceedings.49

In  furthering their  arguments  on the proposition that  impeachment proceedings are outside   the   scope   of   judicial   review,   respondents   Speaker   De   Venecia, et. al. and intervenor   Senator   Pimentel   rely   heavily   on   American   authorities,   principally   the majority  opinion in the case of Nixon v. United States.50 Thus,  they contend that the exercise of judicial review over impeachment proceedings is inappropriate since it runs counter   to   the   framers'   decision   to   allocate   to   different   fora   the   powers   to   try impeachments and to try crimes; it disturbs the system of checks and balances, under which impeachment is the only legislative check on the judiciary; and it would create a lack   of   finality   and   difficulty   in   fashioning   relief.51 Respondents   likewise   point   to deliberations on the US Constitution to show the  intent   to  isolate  judicial  power of review in cases of impeachment.

Respondents'   and   intervenors'   reliance  upon  American   jurisprudence,   the  American Constitution and American authorities cannot be credited to support   the proposition that the Senate's "sole power to try and decide impeachment cases," as provided for under Art. XI, Sec. 3(6) of the Constitution, is a textually demonstrable constitutional commitment  of  all   issues pertaining  to  impeachment   to  the  legislature,   to  the  total exclusion of the power of judicial review to check and restrain any grave abuse of the impeachment   process.   Nor   can   it   reasonably   support   the   interpretation   that   it necessarily   confers   upon   the   Senate   the   inherently   judicial   power   to   determine constitutional questions incident to impeachment proceedings.

Said American jurisprudence and authorities, much less the American Constitution, are of dubious application for these are no longer controlling within our  jurisdiction and have only limited persuasive merit insofar as Philippine constitutional law is concerned. As held in the case of Garcia vs. COMELEC,52 "[i]n resolving constitutional disputes, [this Court]   should   not   be   beguiled   by   foreign   jurisprudence   some   of  which   are   hardly applicable  because   they  have  been  dictated  by  different   constitutional   settings  and needs."53Indeed, although the Philippine Constitution can trace its origins to that of the United  States,   their  paths  of  development  have   long  since  diverged.   In   the  colorful 

words of Father Bernas, "[w]e have cut the umbilical cord."

The major difference between the judicial power of the Philippine Supreme Court and that   of   the   U.S.   Supreme   Court   is   that   while   the   power   of   judicial   review   is only impliedlygranted to  the U.S.  Supreme Court  and  is  discretionary   in  nature,   that granted to the Philippine Supreme Court and lower courts, as expressly provided for in the Constitution,   is  not  just a power but also a duty,  and  it  was given an expanded definition to include the power to correct any grave abuse of discretion on the part of any government branch or instrumentality.

There  are  also  glaring  distinctions  between the  U.S.  Constitution and  the  Philippine Constitution   with   respect   to   the   power   of   the   House   of   Representatives   over impeachment   proceedings.   While   the   U.S.   Constitution   bestows   sole   power   of impeachment   to  the House of  Representatives  without   limitation,54 our  Constitution, though   vesting   in   the   House   of   Representatives   the   exclusive   power   to   initiate impeachment cases,55 provides for several limitations to the exercise of such power as embodied in Section 3(2), (3), (4) and (5), Article XI thereof. These limitations include the manner of filing, required vote to impeach, and the one year bar on the impeachment of one and the same official.

Respondents are also of the view that judicial review of impeachments undermines their finality and may also lead to conflicts between Congress and the judiciary. Thus, they call upon this Court to exercise judicial statesmanship on the principle that "whenever possible, the Court should defer to the judgment of the people expressed legislatively, recognizing full well the perils of judicial willfulness and pride."56

But did not the people also express their will when they instituted the above-mentioned safeguards in the Constitution? This shows that the Constitution did not intend to leave the matter of impeachment to the sole discretion of Congress. Instead, it provided for certain well-defined limits, or in the language of Baker v. Carr,57 "judicially discoverable standards" for determining the validity of the exercise of such discretion, through the power of judicial review.

The cases of Romulo v. Yniguez58 and Alejandrino v. Quezon,59 cited by respondents in support of the argument that the impeachment power is beyond the scope of judicial review,   are   not   in   point.   These   cases   concern   the   denial   of   petitions   for  writs   of mandamus   to   compel   the   legislature   to   perform   non-ministerial   acts,   and   do   not concern the exercise of the power of judicial review.

There is indeed a plethora of cases in which this Court exercised the power of judicial review over congressional action. Thus, in Santiago v. Guingona, Jr.,60 this Court ruled that it   is well  within the power and jurisdiction of the Court to  inquire whether the Senate   or   its   officials   committed  a   violation  of   the   Constitution  or   grave   abuse  of discretion in the exercise of their functions and prerogatives. In Tanada v. Angara,61 in seeking to nullify an act of the Philippine Senate on the ground that it contravened the Constitution, it held that the petition raises a justiciable controversy and that when an action of the legislative branch is seriously alleged to have infringed the Constitution, it becomes not only the right but in fact the duty of the judiciary to settle the dispute. 

Page 44: Consti Chapter 13 to 17 Cases

44

In Bondoc v. Pineda,62 this  Court  declared null  and void a resolution of the House of Representatives   withdrawing   the   nomination,   and   rescinding   the   election,   of   a congressman as a member of the House Electoral Tribunal for being violative of Section 17, Article VI of the Constitution. InCoseteng v. Mitra,63 it  held that the resolution of whether the House representation in the Commission on Appointments was based on proportional representation of the political parties as provided in Section 18, Article VI of the Constitution is subject to judicial review. In Daza v. Singson,64 it held that the act of the House of Representatives in removing the petitioner from the Commission on Appointments is subject to judicial review. In Tanada v. Cuenco,65 it held that although under the Constitution, the legislative power is vested exclusively in Congress, this does not detract from the power of the courts to pass upon the constitutionality of acts of Congress. In Angara v. Electoral Commission,66 it ruled that confirmation by the National Assembly   of   the   election   of   any  member,   irrespective   of   whether   his   election   is contested,   is  not  essential  before   such  member-elect  may discharge   the  duties  and enjoy the privileges of a member of the National Assembly.

Finally, there exists no constitutional basis for the contention that the exercise of judicial review over impeachment proceedings would upset the system of checks and balances. Verily, the Constitution is to be interpreted as a whole and "one section is not to be allowed to defeat another."67 Both are integral components of the calibrated system of independence  and   interdependence   that   insures   that  no  branch  of  government  act beyond the powers assigned to it by the Constitution.

Essential Requisites for Judicial Review

As clearly stated in Angara v. Electoral Commission, the courts' power of judicial review, like almost all powers conferred by the Constitution, is subject to several limitations, namely: (1) an actual case or controversy calling for the exercise of judicial power; (2) the  person  challenging   the  act  must  have   "standing"   to   challenge;  he  must  have  a personal and substantial interest in the case such that he has sustained, or will sustain, direct injury as a result of its enforcement; (3) the question of constitutionality must be raised at the earliest possible opportunity; and (4) the issue of constitutionality must be the very lis mota of the case.

x x x Even then, this power of judicial review is limited to actual cases and controversies   to   be   exercised   after   full   opportunity   of   argument   by   the parties, and limited further to the constitutional question raised or the very lis mota presented. Any attempt at abstraction could only lead to dialectics and barren   legal   questions   and   to   sterile   conclusions  unrelated   to   actualities. Narrowed as its function is in this manner, the judiciary does not pass upon questions of  wisdom,  justice or  expediency  of   legislation.  More than that, courts accord the presumption of constitutionality to legislative enactments, not only because the legislature is presumed to abide by the Constitution but also   because   the   judiciary   in   the   determination   of   actual   cases   and controversies must reflect the wisdom and justice of the people as expressed through their representatives in the executive and legislative departments of the government.68 (Italics in the original)

Standing

Locus standi or legal standing or has been defined as a personal and substantial interest in the case such that the party has sustained or will sustain direct injury as a result of the governmental   act   that   is   being   challenged.   The   gist   of   the   question  of   standing   is whether a party alleges such personal stake in the outcome of the controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which the court depends for illumination of difficult constitutional questions.69

Intervenor Soriano,   in   praying   for   the   dismissal   of   the   petitions,   contends   that petitioners  do not  have standing since only   the Chief   Justice has  sustained and will sustain   direct   personal   injury. Amicus curiae former   Justice   Minister   and   Solicitor General Estelito Mendoza similarly contends.

Upon the other hand, the Solicitor General asserts that petitioners have standing since this Court had, in the past, accorded standing to taxpayers, voters, concerned citizens, legislators   in   cases   involving   paramount   public   interest70 and   transcendental importance,71 and that procedural matters are subordinate to the need to determine whether or not the other branches of the government have kept themselves within the limits of the Constitution and the laws and that they have not abused the discretion given to them.72Amicus curiae Dean Raul Pangalangan of the U.P. College of Law is of the same opinion, citing transcendental importance and the well-entrenched rule exception that, when the real party in interest is unable to vindicate his rights by seeking the same remedies, as in the case of the Chief Justice who, for ethical reasons, cannot himself invoke the jurisdiction of this Court, the courts will grant petitioners standing.

There is, however, a difference between the rule on real-party-in-interest and the rule on   standing,   for   the   former   is   a   concept   of   civil   procedure73 while   the   latter   has constitutional underpinnings.74 In view of the arguments set forth regarding standing, it behooves the Court to reiterate the ruling in Kilosbayan, Inc. v. Morato75 to clarify what is meant by locus standi and to distinguish it from real party-in-interest.

The difference between the rule on standing and real party in interest has been noted by authorities thus:  "It   is   important to note .   .   .   that standing because of its constitutional and public policy underpinnings, is very different from questions relating to whether a particular plaintiff is the real party in interest or has capacity to sue. Although all three requirements are directed towards ensuring that only certain parties can maintain an action, standing restrictions require a partial consideration of the merits, as well as broader policy concerns relating to the proper role of the judiciary in certain areas.

Standing is a special concern in constitutional law because in some cases suits are brought not by parties who have been personally injured by the operation of a law or by official action taken, but by concerned citizens, taxpayers or voters who actually sue in the public interest. Hence the question in standing is whether such parties have "alleged such a personal stake in the outcome of the controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation   of   issues   upon   which   the   court   so   largely   depends   for 

Page 45: Consti Chapter 13 to 17 Cases

45

illumination of difficult constitutional questions."

x x x

On the other hand, the question as to "real party in interest" is whether he is "the party who would be benefited or injured by the judgment, or the 'party entitled to the avails of the suit.'"76 (Citations omitted)

While   rights   personal   to   the   Chief   Justice  may   have   been   injured   by   the   alleged unconstitutional acts of the House of Representatives, none of the petitioners before us asserts  a violation of   the personal  rights  of   the Chief  Justice.  On the contrary,   they invariably   invoke   the   vindication   of   their   own   rights   –   as   taxpayers;   members   of Congress; citizens, individually or in a class suit; and members of the bar and of the legal profession – which were supposedly violated by the alleged unconstitutional acts of the House of Representatives.

In a  long  line of  cases,  however,  concerned citizens,  taxpayers  and  legislators  when specific requirements have been met have been given standing by this Court.

When suing as a citizen, the interest of the petitioner assailing the constitutionality of a statute must be direct and personal. He must be able to show, not only that the law or any government act is invalid, but also that he sustained or is in imminent danger of sustaining some direct  injury as a result of  its enforcement,  and not merely that he suffers thereby in some indefinite way. It must appear that the person complaining has been or is about to be denied some right or privilege to which he is lawfully entitled or that he is about to be subjected to some burdens or penalties by reason of the statute or act complained of.77 In fine, when the proceeding involves the assertion of a public right,78 the mere fact that he is a citizen satisfies the requirement of personal interest.

In the case of a taxpayer, he is allowed to sue where there is a claim that public funds are illegally disbursed, or that public money is being deflected to any improper purpose, or that there  is  a wastage of public  funds through the enforcement of an  invalid or unconstitutional law.79 Before he can invoke the power of judicial review, however, he must   specifically   prove   that   he   has   sufficient   interest   in   preventing   the   illegal expenditure of money raised by taxation and that he would sustain a direct injury as a result of the enforcement of the questioned statute or contract. It is not sufficient that he has merely a general interest common to all members of the public.80

At all events, courts are vested with discretion as to whether or not a taxpayer's suit should be entertained.81 This Court opts to grant standing to most of the petitioners, given their allegation that any impending transmittal to the Senate of the Articles of Impeachment  and   the  ensuing   trial   of   the  Chief   Justice  will  necessarily   involve   the expenditure of public funds.

As for a legislator,  he  is allowed to sue to question the validity of any official action which he claims  infringes his  prerogatives as a  legislator.82 Indeed,  a member of  the House of Representatives has standing to maintain inviolate the prerogatives, powers 

and privileges vested by the Constitution in his office.83

While an association has legal personality to represent its members,84 especially when it is   composed   of   substantial   taxpayers   and   the   outcome   will   affect   their   vital interests,85the mere invocation by the Integrated Bar of the Philippines or any member of the legal profession of   the   duty   to   preserve   the   rule  of   law   and  nothing  more, although undoubtedly true, does not suffice to clothe it with standing. Its interest is too general. It is shared by other groups and the whole citizenry. However, a reading of the petitions shows that it has advanced constitutional issues which deserve the attention of this Court in view of their seriousness, novelty and weight as precedents.86 It, therefore, behooves this Court to relax the rules on standing and to resolve the issues presented by it.

In the same vein,  when dealing with class suits filed in behalf  of all  citizens, persons intervening   must   be   sufficiently   numerous   to   fully   protect   the   interests   of   all concerned87 to   enable   the   court   to   deal   properly  with   all   interests   involved   in   the suit,88 for a judgment in a class suit, whether favorable or unfavorable to the class, is, under the res judicataprinciple, binding on all members of the class whether or not they were before the court.89 Where it clearly appears that not all interests can be sufficiently represented as shown by the divergent issues raised in the numerous petitions before this   Court,   G.R.   No.   160365   as   a   class   suit   ought   to   fail.   Since petitioners additionally allege standing as citizens and taxpayers, however, their petition will stand.

The Philippine Bar Association,   in   G.R.   No.   160403,   invokes   the   sole   ground   of transcendental importance, while Atty. Dioscoro U. Vallejos, in G.R. No. 160397, is mum on his standing.

There   being   no   doctrinal   definition   of   transcendental   importance,   the   following instructive  determinants   formulated  by   former   Supreme  Court   Justice  Florentino  P. Feliciano are instructive: (1) the character of the funds or other assets involved in the case;   (2)   the  presence  of   a   clear   case  of  disregard  of   a   constitutional   or   statutory prohibition by the public respondent agency or instrumentality of the government; and (3) the lack of any other party with a more direct and specific interest in raising the questions being raised.90Applying  these determinants,   this  Court   is   satisfied that  the issues raised herein are indeed of transcendental importance.

In not a few cases, this Court has in fact adopted a liberal attitude on the locus standi of a petitioner where the petitioner is able to craft an issue of transcendental significance to   the   people,   as   when   the   issues   raised   are   of   paramount   importance   to   the public.91 Such   liberality  does  not,  however,  mean  that   the   requirement   that  a  party should have an interest in the matter is totally eliminated. A party must, at the very least, still plead the existence of such interest, it not being one of which courts can take judicial notice. In petitioner Vallejos' case, he failed to allege any interest in the case. He does not thus have standing.

With respect to the motions for intervention, Rule 19, Section 2 of the Rules of Court requires an intervenor to possess a legal interest in the matter in litigation, or in the 

Page 46: Consti Chapter 13 to 17 Cases

46

success of either of the parties, or an interest against both, or is so situated as to be adversely affected by a distribution or other disposition of property in the custody of the court or of an officer thereof.  While intervention is not a matter of right,   it  may be permitted by the courts when the applicant shows facts which satisfy the requirements of the law authorizing intervention.92

In Intervenors Attorneys Romulo Macalintal and Pete Quirino Quadra's case, they seek to join petitioners Candelaria, et. al. in G.R. No. 160262. Since, save for one additional issue, they raise the same issues and the same standing, and no objection on the part of petitioners Candelaria, et. al. has been interposed, this Court as earlier stated, granted the Motion for Leave of Court to Intervene and Petition-in-Intervention.

Nagmamalasakit   na   mga   Manananggol   ng   mga   Manggagawang   Pilipino,   Inc., et. al. sought to join petitioner Francisco in G.R. No. 160261. Invoking their right as citizens to   intervene,  alleging   that   "they  will   suffer   if   this   insidious   scheme of   the  minority members of the House of Representatives is successful," this Court found the requisites for intervention had been complied with.

Alleging that the issues raised in the petitions in G.R. Nos. 160261, 160262, 160263, 160277, 160292, 160295, and 160310 were of transcendental importance, World War II Veterans Legionnaires of the Philippines, Inc. filed a "Petition-in-Intervention with Leave to Intervene" to raise the additional issue of whether or not the second impeachment complaint against the Chief Justice is valid and based on any of the grounds prescribed by the Constitution.

Finding   that  Nagmamalasakit  na  mga Manananggol  ng  mga Manggagawang  Pilipino, Inc., et al. and World War II Veterans Legionnaires of the Philippines, Inc. possess a legal interest   in   the matter   in   litigation the respective motions  to   intervene  were  hereby granted.

Senator  Aquilino  Pimentel,   on   the  other   hand,   sought   to   intervene   for   the   limited purpose  of  making  of   record   and   arguing   a   point  of   view   that  differs  with   Senate President Drilon's. He alleges that submitting to this Court's jurisdiction as the Senate President  does  will  undermine  the  independence of   the  Senate  which will   sit  as  an impeachment court once the Articles of Impeachment are transmitted to it from the House of Representatives.  Clearly,  Senator Pimentel  possesses a  legal  interest   in the matter in litigation, he being a member of Congress against which the herein petitions are directed. For this reason, and to fully ventilate all substantial issues relating to the matter at hand,  his  Motion to  Intervene was granted and he was,  as earlier  stated, allowed to argue.

Lastly, as to Jaime N. Soriano's motion to intervene, the same must be denied for, while he asserts an interest as a taxpayer, he failed to meet the standing requirement for bringing taxpayer's suits as set forth in Dumlao v. Comelec,93 to wit:

x x x While, concededly, the elections to be held involve the expenditure of public moneys, nowhere in their Petition do said petitioners allege that their tax money is "being extracted and spent in violation of specific constitutional 

protection   against   abuses   of   legislative   power,"   or   that   there   is   a misapplication of such funds by respondent COMELEC, or that public money is being  deflected   to  any   improper  purpose.  Neither  do  petitioners   seek   to restrain respondent from wasting public funds through the enforcement of an invalid or unconstitutional law.94 (Citations omitted)

In praying for the dismissal of the petitions, Soriano failed even to allege that the act of petitioners will result in illegal disbursement of public funds or in public money being deflected to any improper purpose. Additionally, his mere interest as a member of the Bar does not suffice to clothe him with standing.

Ripeness and Prematurity

In Tan v. Macapagal,95 this Court, through Chief Justice Fernando, held that for a case to be considered ripe for adjudication, "it  is a prerequisite that something had by then been accomplished or performed by either branch before a court may come into the picture."96 Only then may the courts pass on the validity of what was done, if and when the latter is challenged in an appropriate legal proceeding.

The instant petitions raise in the main the issue of the validity of the filing of the second impeachment   complaint   against   the   Chief   Justice   in   accordance   with   the   House Impeachment  Rules  adopted by   the 12th Congress,   the  constitutionality  of  which  is questioned. The questioned acts having been carried out, i.e., the second impeachment complaint had been filed with the House of Representatives and the 2001 Rules have already   been   already   promulgated   and   enforced,   the   prerequisite   that   the   alleged unconstitutional   act   should   be   accomplished   and   performed   before   suit,   as Tan v. Macapagal holds, has been complied with.

Related to the issue of ripeness is  the question of whether the instant petitions are premature. Amicus curiae former Senate President Jovito R. Salonga opines that there may be no urgent need for this Court to render a decision at this time, it being the final arbiter on questions of constitutionality anyway. He thus recommends that all remedies in the House and Senate should first be exhausted.

Taking a similar stand is Dean Raul Pangalangan of the U.P. College of Law who suggests to this Court to take judicial notice of on-going attempts to encourage signatories to the second impeachment complaint to withdraw their signatures and opines that the House Impeachment  Rules  provide   for  an  opportunity   for  members   to   raise   constitutional questions themselves when the Articles of Impeachment are presented on a motion to transmit to the same to the Senate. The dean maintains that even assuming that the Articles  are  transmitted to  the Senate,   the Chief   Justice can raise  the  issue of   their constitutional infirmity by way of a motion to dismiss.

The dean's position does not persuade. First, the withdrawal by the Representatives of their   signatures  would   not,   by   itself,   cure   the   House   Impeachment   Rules   of   their constitutional   infirmity.   Neither  would   such   a   withdrawal,   by   itself,   obliterate   the questioned second impeachment complaint since it would only place it under the ambit of  Sections 3(2)  and (3) of Article XI  of  the Constitution97 and,  therefore,  petitioners 

Page 47: Consti Chapter 13 to 17 Cases

47

would continue to suffer their injuries.

Second  and  most   importantly,   the   futility  of   seeking   remedies   from either  or  both Houses of Congress before coming to this Court is shown by the fact that, as previously discussed,  neither   the House  of  Representatives  nor   the Senate   is   clothed with   the power to rule with definitiveness on the issue of constitutionality, whether concerning impeachment   proceedings  or   otherwise,   as   said   power   is   exclusively   vested   in   the judiciary by the earlier quoted Section I, Article VIII of the Constitution. Remedy cannot be sought from a body which is bereft of power to grant it.

Justiciability

In the leading case of Tanada v. Cuenco,98 Chief Justice Roberto Concepcion defined the term "political question," viz:

[T]he term "political question" connotes, in legal parlance, what it means in ordinary   parlance,   namely,   a   question   of   policy.   In   other   words,   in   the language of Corpus Juris Secundum, it refers to "those questions which, under the Constitution, are to be decided by the people in their sovereign capacity, or  in regard to which full discretionary authority has been delegated to the Legislature  or  executive  branch  of   the  Government."   It   is   concerned  with issues   dependent   upon   the wisdom,   not   legality,   of   a   particular measure.99 (Italics in the original)

Prior to the 1973 Constitution, without consistency and seemingly without any rhyme or reason, this Court vacillated on its stance of taking cognizance of cases which involved political   questions.   In   some   cases,   this   Court   hid   behind   the   cover   of   the  political question doctrine and refused to exercise its power of judicial review.100 In other cases, however, despite the seeming political nature of the therein issues involved, this Court assumed jurisdiction whenever it   found constitutionally  imposed limits on powers or functions conferred upon political bodies.101 Even in the landmark 1988 case of Javellana v. Executive Secretary102 which raised the issue of whether the 1973 Constitution was ratified,  hence,   in   force,   this  Court  shunted the political  question doctrine  and took cognizance thereof. Ratification by the people of a Constitution is a political question, it being a question decided by the people in their sovereign capacity.

The frequency with which this Court invoked the political question doctrine to refuse to take jurisdiction over certain cases during the Marcos regime motivated Chief Justice Concepcion,  when  he  became a  Constitutional  Commissioner,   to   clarify   this  Court's power of judicial review and its application on issues involving political questions, viz:

MR. CONCEPCION. Thank you, Mr. Presiding Officer.

I  will   speak  on   the   judiciary.  Practically,  everybody  has  made,   I   suppose,   the  usual comment   that   the  judiciary   is   the  weakest  among the  three  major  branches of   the service. Since the legislature holds the purse and the executive the sword, the judiciary has  nothing  with  which   to  enforce   its  decisions  or  commands  except   the  power  of 

reason and appeal to conscience which, after all, reflects the will of God, and is the most powerful   of   all   other   powers   without   exception.   x   x   x   And   so,   with   the   body's indulgence,   I  will  proceed   to   read   the  provisions  drafted  by   the  Committee  on   the Judiciary.

The first section starts with a sentence copied from former Constitutions. It says:

The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may be established by law.

I suppose nobody can question it.

The next  provision  is  new  in our constitutional   law.  I  will   read  it  first  and explain.

Judicial   power   includes   the   duty   of   courts   of   justice   to   settle   actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part or instrumentality of the government.

Fellow  Members   of   this   Commission,   this   is   actually   a   product   of   our experience during martial law. As a matter of fact, it has some antecedents in the past, but the role of the judiciary during the deposed regime was marred considerably by the circumstance that in a number of cases against the government, which then had no legal defense at all, the solicitor general set up the defense of political questions and got away with it. As a consequence, certain principles concerning particularly the writ of habeas corpus, that is, the authority of courts to order the release of political detainees, and other matters related to the operation and effect of martial law failed because the government set up the defense of political question. And the Supreme Court said: "Well, since it is political, we have no authority to pass upon it." The Committee on the Judiciary feels that this was not a proper solution of the questions involved. It did not merely request an encroachment upon the rights of the people, but it, in effect, encouraged further violations thereof during the martial law regime. I   am   sure   the members of the Bar are familiar with this situation. But for the benefit of the Members of the Commission who are not lawyers, allow me to explain. I will start with a decision of the Supreme Court in 1973 on the case of Javellana vs. the Secretary of Justice, if I am not mistaken. Martial law was announced on September   22,   although   the   proclamation  was   dated   September   21.   The obvious reason for the delay in its publication was that the administration had apprehended and detained prominent newsmen on September 21. So that when  martial   law   was   announced   on   September   22,   the   media   hardly published anything about it. In fact, the media could not publish any story not only because our main writers were already incarcerated, but also because those who succeeded them in their jobs were under mortal threat of being the object of wrath of the ruling party. The 1971 Constitutional Convention 

Page 48: Consti Chapter 13 to 17 Cases

48

had begun on June 1, 1971 and by September 21 or 22 had not finished the Constitution; it had barely agreed in the fundamentals of the Constitution. I forgot to say that upon the proclamation of martial law, some delegates to that 1971 Constitutional Convention, dozens of them, were picked up. One of them was our very own colleague, Commissioner Calderon. So, the unfinished draft of the Constitution was taken over by representatives of Malacañang. In 17   days,   they   finished   what   the   delegates   to   the   1971   Constitutional Convention had been unable to accomplish for about 14 months. The draft of the 1973 Constitution was presented to the President around December 1, 1972,  whereupon the  President   issued a  decree  calling  a  plebiscite  which suspended the operation of some provisions in the martial law decree which prohibited  discussions,  much   less  public  discussions  of   certain  matters  of public concern. The purpose was presumably to allow a free discussion on the draft of the Constitution on which a plebiscite was to be held sometime in January 1973. If  I  may use a word famous by our colleague, Commissioner Ople,  during   the  interregnum,  however,   the  draft of   the  Constitution was analyzed  and criticized with  such a   telling  effect   that  Malacañang  felt   the danger of its approval. So, the President suspended indefinitely the holding of the   plebiscite   and   announced   that   he   would   consult   the   people   in   a referendum to be held from January 10 to January 15. But the questions to be submitted   in   the   referendum   were   not   announced   until   the   eve   of   its scheduled beginning, under the supposed supervision not of the Commission on  Elections,  but  of  what  was   then  designated  as   "citizens  assemblies  or barangays."  Thus  the barangays  came  into  existence.  The questions  to  be propounded were released with proposed answers thereto, suggesting that it was   unnecessary   to   hold   a   plebiscite   because   the   answers   given   in   the referendum   should   be   regarded   as   the   votes   cast   in   the   plebiscite. Thereupon,   a  motion  was  filed  with   the   Supreme  Court   praying   that   the holding of the referendum be suspended. When the motion was being heard before the Supreme Court, the Minister of Justice delivered to the Court a proclamation   of   the   President   declaring   that   the   new   Constitution   was already in force because the overwhelming majority of the votes cast in the referendum favored the Constitution. Immediately after the departure of the Minister of Justice, I proceeded to the session room where the case was being heard.   I   then   informed   the   Court   and   the   parties   the   presidential proclamation declaring that the 1973 Constitution had been ratified by the people and is now in force.

A number of other cases were filed to declare the presidential proclamation null and void. The main defense put up by the government was that the issue was a political question and that the court had no jurisdiction to entertain the case.

x x x

The government said that in a referendum held from January 10 to January 15,   the   vast  majority   ratified   the  draft  of   the  Constitution.  Note   that   all members of the Supreme Court were residents of Manila, but none of them had been notified of any referendum in their respective places of residence, 

much less did they participate in the alleged referendum. None of them saw any referendum proceeding.

In the Philippines, even local gossips spread like wild fire. So, a majority of the members of the Court felt that there had been no referendum.

Second,   a   referendum   cannot   substitute   for   a   plebiscite. There is a big difference between a referendum and a plebiscite. But another group of justices upheld the defense that the issue was a political question. Whereupon, they dismissed the case. This is not the only major case in which the plea of "political question" was set up. There have been a number of other cases in the past.

x x x The defense of the political question was rejected because the issue was clearly justiciable.

x x x

x x x When your Committee on the Judiciary began to perform its functions, it faced   the   following  questions:  What   is   judicial  power?  What   is   a  political question?

The Supreme Court,   like all  other  courts,  has one main function:  to  settle actual controversies involving conflicts of rights which are demandable and enforceable.  There are  rights  which are guaranteed by  law but  cannot  be enforced by a judiciary party. In a decided case, a husband complained that his wife was unwilling to perform her duties as a wife. The Court said: "We can tell your wife what her duties as such are and that she is bound to comply with them, but we cannot force her physically to discharge her main marital duty to her husband. There are some rights guaranteed by law, but they are so   personal   that   to   enforce   them  by   actual   compulsion  would   be   highly derogatory to human dignity."

This is why the first part of the second paragraph of Section I provides that:

Judicial   power   includes   the   duty   of   courts   to   settle   actual   controversies involving rights which are legally demandable or enforceable . . .

The   courts,   therefore,   cannot   entertain,   much   less   decide,   hypothetical questions. In a presidential system of government, the Supreme Court has, also another important function. The powers of government are generally considered divided into three branches: the Legislative, the Executive and the Judiciary. Each one is supreme within its own sphere and independent of the others. Because of that supremacy power to determine whether a given law is valid or not is vested in courts of justice.

Briefly stated, courts of justice determine the limits of power of the

Page 49: Consti Chapter 13 to 17 Cases

49

agencies and offices of the government as well as those of its officers. In other words, the judiciary is the final arbiter on the question whether or not a branch of government or any of its officials has acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction, or so capriciously as to constitute an abuse of discretion amounting to excess of jurisdiction or lack of jurisdiction. This is not only a judicial power but a duty to pass judgment on matters of this nature.

This is the background of paragraph 2 of Section 1, which means that the courts cannot hereafter evade the duty to settle matters of this nature, by claiming that such matters constitute a political question.

I have made these extended remarks to the end that the Commissioners may have an initial food for thought on the subject of the judiciary.103 (Italics in the original; emphasis supplied)

During   the  deliberations  of   the  Constitutional  Commission,  Chief   Justice  Concepcion further clarified the concept of judicial power, thus:

MR. NOLLEDO. The Gentleman used the term "judicial power" but judicial power is not vested in the Supreme Court alone but also in other lower courts as may be created by law.

MR. CONCEPCION. Yes.

MR. NOLLEDO. And so, is this only an example?

MR. CONCEPCION. No, I know this is not. The Gentleman seems to identify political questions with jurisdictional questions. But there is a difference.

MR. NOLLEDO. Because of the expression "judicial power"?

MR. CONCEPCION. No. Judicial power, as I said, refers to ordinary cases but where there is a question as to whether the government had authority or had abused its authority to the extent of lacking jurisdiction or excess of jurisdiction, that is not a political question. Therefore, the court has the duty to decide.

x x x

FR. BERNAS. Ultimately, therefore, it will always have to be decided by the Supreme Court according to the new numerical need for votes.

On   another   point, is it the intention of Section 1 to do away with the political question doctrine?

MR. CONCEPCION. No.

FR. BERNAS. It is not.

MR. CONCEPCION. No, because whenever there is an abuse of discretion, amounting to a lack of jurisdiction. . .

FR. BERNAS. So, I am satisfied with the answer that it is not intended to do away with the political question doctrine.

MR. CONCEPCION. No, certainly not.

When this provision was originally drafted, it sought to define what is judicial power. But the Gentleman will notice it says, "judicial power includes" and the reason being that the definition that we might make may not cover all possible areas.

FR. BERNAS. So, this is not an attempt to solve the problems arising from the political question doctrine.

MR. CONCEPCION. It definitely does not eliminate the fact that truly political questions are beyond the pale of judicial power.104 (Emphasis supplied)

From the foregoing record of the proceedings of the 1986 Constitutional Commission, it is clear that judicial power is not only a power; it is also a duty, a duty which cannot be abdicated by the mere specter of this creature called the political question doctrine. Chief Justice Concepcion hastened to clarify, however, that Section 1, Article VIII was not intended to do away with "truly political questions." From this clarification it is gathered that there are two species of political questions: (1) "truly political questions" and (2) those which "are not truly political questions."

Truly political questions are thus beyond judicial review, the reason for respect of the doctrine of separation of powers to be maintained. On the other hand, by virtue of Section 1, Article VIII of the Constitution, courts can review questions which are not truly political in nature.

As pointed out by amicus curiae former dean Pacifico Agabin of the UP College of Law, this Court has in fact in a number of cases taken jurisdiction over questions which are not truly political following the effectivity of the present Constitution.

In Marcos v. Manglapus,105 this Court, speaking through Madame Justice Irene Cortes, held:

The present Constitution limits resort to the political question doctrine and broadens   the   scope  of   judicial   inquiry   into   areas  which   the  Court,   under 

Page 50: Consti Chapter 13 to 17 Cases

50

previous constitutions, would have normally left to the political departments to decide.106 x x x

In Bengzon v. Senate Blue Ribbon Committee,107 through  Justice Teodoro Padilla,   this Court declared:

The "allocation of constitutional boundaries"  is a task that this Court must perform under the Constitution. Moreover,  as held  in a recent case, "(t)he political question doctrine neither interposes an obstacle to judicial determination of the rival claims. The jurisdiction to delimit constitutional boundaries has been given to this Court. It cannot abdicate that obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does away with the applicability of the principle in appropriate cases."108 (Emphasis and underscoring supplied)

And in Daza v. Singson,109 speaking through Justice Isagani Cruz, this Court ruled:

In  the case now before us,   the  jurisdictional  objection becomes even  less tenable and decisive. The reason is that, even if we were to assume that the issue   presented   before   us  was   political   in   nature,  we  would   still   not   be precluded from resolving it under the expanded jurisdiction conferred upon us   that   now   covers,   in   proper   cases,   even   the  political   question.110 x   x   x (Emphasis and underscoring supplied.)

Section   1,   Article   VIII,   of   the   Court   does   not   define  what   are   justiciable   political questions and non-justiciable political questions, however. Identification of these two species of political questions may be problematic. There has been no clear standard. The American case of Baker v. Carr111 attempts to provide some:

x x x Prominent on the surface of any case held to involve a political question is found a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate   political   department;   or   a lack   of   judicially   discoverable   and manageable standards for resolving it; or the impossibility of deciding without an initial policy determination of a kind clearly for non-judicial discretion; or the impossibility   of   a   court's   undertaking   independent   resolution  without expressing lack of the respect due coordinate branches of government; or an unusual need for questioning adherence to a political decision already made; or the potentiality of embarrassment from multifarious pronouncements by various departments on one question.112 (Underscoring supplied)

Of   these   standards,   the   more   reliable   have   been   the   first   three:   (1)   a   textually demonstrable   constitutional   commitment   of   the   issue   to   a   coordinate   political department;   (2)   the   lack   of   judicially   discoverable   and  manageable   standards   for resolving it; and (3) the impossibility of deciding without an initial policy determination of   a   kind   clearly   for   non-judicial   discretion.   These   standards   are   not   separate   and distinct concepts but are interrelated to each in that the presence of one strengthens 

the conclusion that the others are also present.

The problem in applying the foregoing standards is that the American concept of judicial review is radically different from our current concept, for Section 1, Article VIII of the Constitution provides our courts with far less discretion in determining whether they should pass upon a constitutional issue.

In our jurisdiction, the determination of a truly political question from a non-justiciable political question lies in the answer to the question of whether there are constitutionally imposed limits on powers or functions conferred upon political bodies. If there are, then our courts are duty-bound to examine whether the branch or instrumentality  of the government  properly  acted  within   such   limits.  This  Court   shall   thus  now apply   this standard to the present controversy.

These petitions raise five substantial issues:

I.   Whether   the   offenses   alleged   in   the   Second   impeachment   complaint constitute valid impeachable offenses under the Constitution.

II. Whether the second impeachment complaint was filed in accordance with Section 3(4), Article XI of the Constitution.

III. Whether the legislative inquiry by the House Committee on Justice into the Judicial   Development   Fund   is   an   unconstitutional   infringement   of   the constitutionally mandated fiscal autonomy of the judiciary.

IV.  Whether  Sections  15  and  16  of  Rule  V  of   the  Rules  on   Impeachment adopted by the 12th Congress are unconstitutional for violating the provisions of Section 3, Article XI of the Constitution.

V. Whether the second impeachment complaint is barred under Section 3(5) of Article XI of the Constitution.

The first  issue goes  into the merits of the second  impeachment complaint over which this Court has no jurisdiction. More importantly, any discussion of this   issue   would   require   this   Court   to   make   a   determination   of   what constitutes an impeachable offense. Such a determination is a purely political question  which   the   Constitution   has   left   to   the   sound   discretion   of   the legislation. Such an intent is clear from the deliberations of the Constitutional Commission.113

Although   Section   2   of   Article   XI   of   the   Constitution   enumerates   six   grounds   for impeachment,  two of  these,  namely,  other  high crimes and betrayal  of  public   trust, elude   a   precise   definition.   In   fact,   an   examination   of   the   records   of   the   1986 Constitutional   Commission   shows   that   the   framers   could   find   no   better   way   to approximate the boundaries of betrayal of public trust and other high crimes than by alluding to both positive and negative examples of both, without arriving at their clear 

Page 51: Consti Chapter 13 to 17 Cases

51

cut definition or even a standard therefor.114Clearly, the issue calls upon this court to decide a non-justiciable political question which is beyond the scope of its judicial power under Section 1, Article VIII.

Lis Mota

It is a well-settled maxim of adjudication that an issue assailing the constitutionality of a governmental act should be avoided whenever possible. Thus,  in the case of Sotto v. Commission on Elections,115 this Court held:

x   x   x   It   is   a  well-established   rule   that   a   court   should   not   pass   upon   a constitutional  question and decide a   law to be unconstitutional  or   invalid, unless such question is raised by the parties and that when it is raised, if the record also presents some other ground upon which the court may rest its judgment, that course will be adopted and the constitutional question will be left for consideration until a case arises in which a decision upon such question will be unavoidable.116[Emphasis and underscoring supplied]

The same principle was applied in Luz Farms v. Secretary of Agrarian Reform,117 where this Court invalidated Sections 13 and 32 of Republic Act No. 6657 for being confiscatory and violative of due process, to wit:

It   has   been   established   that this Court will assume jurisdiction over a constitutional question only if it is shown that the essential requisites of a judicial inquiry into such a question are first satisfied. Thus, there must be an actual case or controversy  involving a conflict of  legal rights susceptible of judicial   determination,   the   constitutional   question   must   have   been opportunely raised by the proper party, and the resolution of the question is unavoidably necessary to the decision of the case itself.118 [Emphasis supplied]

Succinctly   put,   courts  will   not   touch   the   issue  of   constitutionality   unless   it   is   truly unavoidable and is the very lis mota or crux of the controversy.

As noted earlier, the instant consolidated petitions, while all seeking the invalidity of the second   impeachment   complaint,   collectively   raise   several   constitutional   issues  upon which the outcome of this controversy could possibly be made to rest. In determining whether one, some or all of the remaining substantial issues should be passed upon, this Court is guided by the related cannon of adjudication that "the court should not form a rule of constitutional  law broader than is required by the precise facts to which it  is applied."119

In   G.R.   No.   160310,   petitioners   Leonilo   R.   Alfonso, et al. argue   that,   among   other reasons, the second impeachment complaint is invalid since it directly resulted from a Resolution120 calling for a legislative inquiry into the JDF, which Resolution and legislative inquiry petitioners claim to likewise be unconstitutional for being: (a) a violation of the rules and jurisprudence on investigations in aid of legislation; (b) an open breach of the 

doctrine of separation of powers; (c) a violation of the constitutionally mandated fiscal autonomy of the judiciary; and (d) an assault on the independence of the judiciary.121

Without going into the merits of petitioners Alfonso, et. al.'s claims, it  is the studied opinion of this Court that the issue of the constitutionality of the said Resolution and resulting   legislative   inquiry   is   too   far   removed  from the   issue  of   the  validity  of   the second impeachment complaint. Moreover, the resolution of said issue would, in the Court's opinion, require it to form a rule of constitutional law touching on the separate and distinct matter of legislative inquiries in general, which would thus be broader than is required by the facts of these consolidated cases. This opinion is further strengthened by the fact that said petitioners have raised other grounds in support of their petition which would not be adversely affected by the Court's ruling.

En passant, this Court notes that a standard for the conduct of legislative inquiries has already   been   enunciated   by   this   Court   in Bengzon, Jr. v. Senate Blue Ribbon Commttee,122 viz:

The  1987  Constitution  expressly   recognizes   the  power  of  both  houses  of Congress to conduct inquiries in aid of legislation. Thus, Section 21, Article VI thereof provides:

The   Senate   or   the   House   of   Representatives   or   any   of   its   respective committees may conduct inquiries in aid of legislation in accordance with its duly  published   rules   of   procedure.   The   rights   of   persons   appearing   in   or affected by such inquiries shall be respected.

The   power   of   both   houses   of   Congress   to   conduct   inquiries   in   aid   of legislation is not, therefore absolute or unlimited. Its exercise is circumscribed by the afore-quoted provision of the Constitution. Thus, as provided therein, the  investigation must be "in aid of   legislation in accordance with  its  duly published rules of procedure" and that "the rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected." It follows then that the right rights of persons under the Bill  of Rights must be respected,   including the right to due process and the right not be compelled to testify against one's self.123

In G.R. No. 160262, intervenors Romulo B. Macalintal and Pete Quirino Quadra, while joining   the   original   petition   of   petitioners   Candelaria, et. al., introduce   the   new argument that since the second impeachment complaint was verified and filed only by Representatives Gilberto Teodoro, Jr. and Felix William Fuentebella, the same does not fall under the provisions of Section 3 (4), Article XI of the Constitution which reads:

Section 3(4) In case the verified complaint or resolution of impeachment is filed by at least one-third of all the Members of the House, the same shall constitute the Articles of Impeachment, and trial by the Senate shall forthwith proceed.

Page 52: Consti Chapter 13 to 17 Cases

52

They assert that while at least 81 members of the House of Representatives signed a Resolution of Endorsement/Impeachment,  the same did not satisfy the requisites for the   application   of   the   afore-mentioned   section   in   that   the   "verified   complaint   or resolution of impeachment" was not filed "by at least one-third of all the Members of the   House."  With   the   exception   of   Representatives   Teodoro   and   Fuentebella,   the signatories   to   said   Resolution   are   alleged   to   have   verified   the   same  merely   as   a "Resolution of Endorsement." Intervenors point to the "Verification" of the Resolution of Endorsement which states that:

"We are the proponents/sponsors of the Resolution of Endorsement of the abovementioned  Complaint  of  Representatives  Gilberto  Teodoro  and  Felix William B. Fuentebella x x x"124

Intervenors Macalintal and Quadra further claim that what the Constitution requires in order for said second impeachment complaint to automatically become the Articles of Impeachment   and   for   trial   in   the   Senate   to   begin   "forthwith,"   is   that the verified complaint  be   "filed,"  not  merely   endorsed,   by  at   least   one-third  of   the Members of the House of Representatives. Not having complied with this requirement, they concede that the second impeachment complaint should have been calendared and referred to the House Committee on Justice under Section 3(2), Article XI of the Constitution, viz:

Section   3(2)   A   verified   complaint   for   impeachment  may   be   filed   by   any Member of the House of Representatives or by any citizen upon a resolution of endorsement by any Member thereof, which shall be included in the Order of Business within ten session days, and referred to the proper Committee within three session days thereafter. The Committee, after hearing, and by a majority vote of all its Members, shall submit its report to the House within sixty   session   days   from   such   referral,   together   with   the   corresponding resolution. The resolution shall be calendared for consideration by the House within ten session days from receipt thereof.

Intervenors'   foregoing position  is  echoed by Justice Maambong who opined that  for Section   3   (4),   Article   XI   of   the  Constitution   to   apply,   there   should   be  76  or  more representatives who   signed   and   verified the   second   impeachment   complaint as complainants,  signed and verified the signatories to a resolution of  impeachment. Justice Maambong likewise asserted that the Resolution of Endorsement/Impeachment signed   by   at   least   one-third   of   the   members   of   the   House   of   Representatives as endorsers is notthe   resolution  of   impeachment  contemplated  by   the  Constitution, such   resolution   of   endorsement   being   necessary   only   from   at   least   one  Member whenever a citizen files a verified impeachment complaint.

While the foregoing issue, as argued by intervenors Macalintal and Quadra, does indeed limit the scope of the constitutional  issues to the provisions on  impeachment,  more compelling  considerations  militate  against   its   adoption as   the lis mota or crux of   the present  controversy.  Chief  among this   is   the   fact   that only Attorneys  Macalintal  and Quadra,   intervenors   in   G.R.   No.   160262,   have   raised   this   issue   as   a   ground   for invalidating the second impeachment complaint. Thus, to adopt this additional ground as the basis for deciding the instant consolidated petitions would not only render for 

naught   the   efforts   of   the   original   petitioners   in   G.R.   No.   160262,   but   the   efforts presented by the other petitioners as well.

Again,   the   decision   to   discard   the   resolution   of   this   issue   as   unnecessary   for   the determination  of   the   instant  cases   is  made easier  by   the   fact   that  said   intervenors Macalintal and Quadra have joined in the petition of Candelaria, et. al., adopting the latter's   arguments   and   issues   as   their   own.   Consequently,   they   are   not   unduly prejudiced by this Court's decision.

In sum, this Court holds that the two remaining issues, inextricably linked as they are, constitute the very lis mota of the instant controversy: (1) whether Sections 15 and 16 of   Rule   V   of   the   House   Impeachment   Rules   adopted   by   the   12th   Congress   are unconstitutional for violating the provisions of Section 3, Article XI of the Constitution; and (2) whether, as a result thereof, the second impeachment complaint is barred under Section 3(5) of Article XI of the Constitution.

Judicial Restraint

Senator Pimentel urges this Court to exercise judicial restraint on the ground that the Senate, sitting as an impeachment court, has the sole power to try and decide all cases of impeachment. Again, this Court reiterates that the power of judicial review includes the power of review over justiciable issues in impeachment proceedings.

On the other hand, respondents Speaker De Venecia et. al. argue that "[t]here is a moral compulsion for the Court to not assume jurisdiction over the impeachment because all the Members thereof are subject to impeachment."125 But this argument is very much like saying the Legislature has a moral compulsion not to pass laws with penalty clauses because Members of the House of Representatives are subject to them.

The exercise of judicial restraint over justiciable issues is not an option before this Court. Adjudication may not be declined, because this Court is not legally disqualified. Nor can jurisdiction be renounced as there is no other tribunal to which the controversy may be referred."126 Otherwise, this Court would be shirking from its duty vested under Art. VIII, Sec. 1(2) of the Constitution. More than being clothed with authority thus, this Court is duty-bound to take cognizance of the instant petitions.127 In the august words of amicus curiae Father Bernas, "jurisdiction is not just a power; it is a solemn duty which may not be renounced. To renounce it, even if it is vexatious, would be a dereliction of duty."

Even in cases where it is an interested party, the Court under our system of government cannot inhibit itself and must rule upon the challenge because no other office has the authority to do so.128 On the occasion that this Court had been an interested party to the controversy before it, it has acted upon the matter "not with officiousness but in the discharge of an unavoidable duty and, as always, with detachment and fairness."129 After all, "by [his] appointment to the office, the public has laid on [a member of the judiciary] their confidence that [he] is mentally and morally fit to pass upon the merits of their varied contentions. For this reason, they expect [him] to be fearless in [his] pursuit to render   justice,   to  be unafraid to displease any person,   interest  or  power and to be equipped with a moral  fiber strong enough to resist  the temptations  lurking  in [his] 

Page 53: Consti Chapter 13 to 17 Cases

53

office."130

The duty to exercise the power of adjudication regardless of interest had already been settled in the case of Abbas v. Senate Electoral Tribunal.131 In that case, the petitioners filed  with   the   respondent  Senate  Electoral  Tribunal  a  Motion  for  Disqualification or Inhibition of the Senators-Members thereof from the hearing and resolution of SET Case No.  002-87  on   the  ground  that  all  of   them were   interested  parties   to   said  case  as respondents therein. This would have reduced the Tribunal's membership to only  its three Justices-Members whose disqualification was not sought, leaving them to decide the matter. This Court held:

Where, as here, a situation is created which precludes the substitution of any Senator sitting in the Tribunal by any of his other colleagues in the Senate without   inviting   the   same  objections   to   the   substitute's   competence,   the proposed mass disqualification, if sanctioned and ordered, would leave the Tribunal no alternative but to abandon a duty that no other court or body can perform, but which it cannot lawfully discharge if shorn of the participation of its entire membership of Senators.

To our mind, this is the overriding consideration — that the Tribunal be not prevented from discharging a duty which it alone has the power to perform, the performance of which is in the highest public interest as evidenced by its being expressly imposed by no less than the fundamental law.

It is aptly noted in the first of the questioned Resolutions that the framers of the Constitution could not have been unaware of the possibility of an election contest that would involve all Senators—elect, six of whom would inevitably have to sit in judgment thereon. Indeed, such possibility might surface again in the wake of the 1992 elections when once more, but for the last time, all 24   seats   in   the  Senate  will  be  at   stake.  Yet   the  Constitution  provides  no scheme or mode for settling such unusual situations or for the substitution of Senators designated to the Tribunal  whose disqualification may be sought. Litigants   in   such   situations  must   simply   place   their   trust   and   hopes   of vindication   in   the   fairness   and   sense   of   justice   of   the  Members   of   the Tribunal. Justices and Senators, singly and collectively.

Let us not be misunderstood as saying that no Senator-Member of the Senate Electoral Tribunal may inhibit or disqualify himself from sitting in judgment on any   case   before   said   Tribunal.   Every Member of   the   Tribunal  may,   as   his conscience  dictates,   refrain   from participating   in   the   resolution  of   a   case where he sincerely feels that his personal interests or biases would stand in the way of an objective and impartial judgment. What we are merely saying is that   in   the   light  of   the  Constitution,   the  Senate  Electoral   Tribunal   cannot legally function as such, absent its entire membership of Senators and that no amendment of its Rules can confer on the three Justices-Members alone the power of valid adjudication of a senatorial election contest.

More recently in the case of Estrada v. Desierto,132 it was held that:

Moreover,   to   disqualify   any   of   the  members   of   the   Court,   particularly   a majority of them, is nothing short of pro tanto depriving the Court itself of its jurisdiction as established by the fundamental law. Disqualification of a judge is a deprivation of his judicial power. And if that judge is the one designated by the Constitution to exercise the jurisdiction of his court, as is the case with the  Justices  of   this  Court,   the  deprivation of  his  or   their   judicial  power   is equivalent to the deprivation of the judicial power of the court itself. It affects the very heart of judicial independence. The proposed mass disqualification, if sanctioned and ordered, would leave the Court no alternative but to abandon a duty which it cannot lawfully discharge if shorn of the participation of its entire membership of Justices.133 (Italics in the original)

Besides, there are specific safeguards already laid down by the Court when it exercises its power of judicial review.

In Demetria v. Alba,134 this   Court,   through   Justice  Marcelo   Fernan   cited   the   "seven pillars" of limitations of the power of judicial review, enunciated by US Supreme Court Justice Brandeis in Ashwander v. TVA135 as follows:

1. The Court will not pass upon the constitutionality of legislation in a friendly, non-adversary   proceeding,   declining  because   to   decide   such  questions   'is legitimate only in the last resort, and as a necessity in the determination of real,   earnest   and   vital   controversy  between   individuals.   It   never  was   the thought that,  by means of a friendly suit,  a party beaten in the legislature could   transfer   to   the   courts   an   inquiry   as   to   the   constitutionality   of   the legislative act.'

2. The Court will not 'anticipate a question of constitutional law in advance of the necessity of deciding it.'  .   .   .   'It   is not the habit of the Court to decide questions of a constitutional nature unless absolutely necessary to a decision of the case.'

3. The Court will not 'formulate a rule of constitutional law broader than is required by the precise facts to which it is to be applied.'

4. The Court will not pass upon a constitutional question although properly presented by the record,  if  there  is also present some other ground upon which   the   case   may   be   disposed   of.   This   rule   has   found   most   varied application.  Thus,   if  a case can be decided on either of  two grounds,  one involving   a   constitutional   question,   the   other   a   question   of   statutory construction or  general   law,   the Court  will  decide only  the  latter.  Appeals from the highest court of a state challenging its decision of a question under the Federal Constitution are frequently dismissed because the judgment can be sustained on an independent state ground.

Page 54: Consti Chapter 13 to 17 Cases

54

5. The Court will not pass upon the validity of a statute upon complaint of one who   fails   to   show   that   he   is   injured   by   its   operation.   Among   the  many applications of this rule, none is more striking than the denial of the right of challenge to one who lacks a personal or property right. Thus, the challenge by a public official interested only in the performance of his official duty will not be entertained . . . In Fairchild v. Hughes, the Court affirmed the dismissal of a suit brought by a citizen who sought to have the Nineteenth Amendment declared unconstitutional.   In Massachusetts v. Mellon, the challenge of   the federal   Maternity   Act   was   not   entertained   although   made   by   the Commonwealth on behalf of all its citizens.

6.   The  Court  will   not   pass  upon   the   constitutionality   of   a   statute  at   the instance of one who has availed himself of its benefits.

7. When the validity of an act of the Congress is drawn in question, and even if a serious doubt of constitutionality is raised, it is a cardinal principle that this Court will first ascertain whether a construction of the statute is fairly possible by which the question may be avoided (citations omitted).

The   foregoing   "pillars"   of   limitation  of   judicial   review,   summarized   in Ashwander v. TVA from different decisions of the United States Supreme Court, can be encapsulated into the following categories:

1. that there be absolute necessity of deciding a case

2. that rules of constitutional law shall be formulated only as required by the facts of the case

3. that judgment may not be sustained on some other ground

4.   that   there   be   actual   injury   sustained   by   the   party   by   reason   of   the operation of the statute

5. that the parties are not in estoppel

6. that the Court upholds the presumption of constitutionality.

As stated previously, parallel guidelines have been adopted by this Court in the exercise of judicial review:

1. actual case or controversy calling for the exercise of judicial power

2. the person challenging the act must have "standing" to challenge; he must have   a   personal   and   substantial   interest   in   the   case   such   that   he   has sustained, or will sustain, direct injury as a result of its enforcement

3.   the question of  constitutionality  must  be raised at   the earliest  possible opportunity

4. the issue of constitutionality must be the very lis mota of the case.136

Respondents Speaker de Venecia, et. al. raise another argument for judicial restraint the possibility   that   "judicial   review   of   impeachments  might   also   lead   to   embarrassing conflicts between the Congress and the [J]udiciary." They stress the need to avoid the appearance of impropriety or conflicts of interest in judicial hearings, and the scenario that it would be confusing and humiliating and risk serious political instability at home and   abroad   if   the   judiciary   countermanded   the   vote   of   Congress   to   remove   an impeachable official.137 Intervenor Soriano echoes this argument by alleging that failure of this Court to enforce its Resolution against Congress would result in the diminution of its judicial authority and erode public confidence and faith in the judiciary.

Such an argument,  however,   is specious,  to say the least.  As correctly  stated by the Solicitor  General,   the  possibility  of   the  occurrence  of  a  constitutional  crisis   is  not  a reason for  this  Court   to refrain  from upholding the Constitution  in  all   impeachment cases. Justices cannot abandon their constitutional duties just because their action may start, if not precipitate, a crisis.

Justice Feliciano warned against the dangers when this Court refuses to act.

x x x Frequently, the fight over a controversial legislative or executive act is not   regarded   as   settled   until   the   Supreme   Court   has   passed   upon   the constitutionality   of   the   act   involved,   the   judgment   has   not   only   juridical effects  but   also  political   consequences.   Those  political   consequences  may follow even where the Court fails to grant the petitioner's prayer to nullify an act   for   lack  of   the  necessary  number  of   votes.   Frequently,   failure   to   act explicitly,   one   way   or   the   other,   itself   constitutes   a   decision   for   the respondent and validation, or at least quasi-validation, follows." 138

Thus, in Javellana v. Executive Secretary139 where this Court was split and "in the end there were not enough votes either to grant the petitions, or to sustain respondent's claims,"140 the pre-existing constitutional order was disrupted which paved the way for the establishment of the martial law regime.

Such an argument by respondents and intervenor also presumes that the coordinate branches of the government would behave in a lawless manner and not do their duty under the law to uphold the Constitution and obey the laws of the land. Yet there is no reason to believe that any of the branches of government will behave in a precipitate manner and risk social upheaval, violence, chaos and anarchy by encouraging disrespect for the fundamental law of the land.

Substituting the word public officers for judges, this Court is well guided by the doctrine in People v. Veneracion, to wit:141

Page 55: Consti Chapter 13 to 17 Cases

55

Obedience to the rule of law forms the bedrock of our system of justice. If [public officers], under the guise of religious or political beliefs were allowed to roam unrestricted beyond boundaries within which they are required by law to exercise the duties of their office, then law becomes meaningless. A government of laws, not of men excludes the exercise of broad discretionary powers   by   those   acting   under   its   authority.   Under   this   system,   [public officers] are guided by the Rule of Law, and ought "to protect and enforce it without   fear   or   favor,"   resist   encroachments   by   governments,   political parties, or even the interference of their own personal beliefs.142

Constitutionality of the Rules of Procedurefor Impeachment Proceedingsadopted by the 12th Congress

Respondent   House   of   Representatives,   through   Speaker   De   Venecia,   argues   that Sections 16 and 17 of Rule V of the House Impeachment Rules do not violate Section 3 (5) of Article XI of our present Constitution, contending that the term "initiate" does not mean "to file;" that Section 3 (1) is clear in that it is the House of Representatives, as a collective body, which has the exclusive power to initiate all cases of impeachment; that initiate could not possibly mean "to file" because filing can, as Section 3 (2), Article XI of the  Constitution provides,  only  be accomplished  in  3  ways,   to  wit:   (1)  by  a  verified complaint for impeachment by any member of the House of Representatives; or (2) by any citizen upon a resolution of endorsement by any member; or (3) by at least 1/3 of all the members of the House. Respondent House of Representatives concludes that the one year bar prohibiting the initiation of impeachment proceedings against the same officials   could  not  have  been  violated  as   the   impeachment   complaint  against  Chief Justice  Davide  and seven  Associate   Justices  had not  been  initiated  as   the  House  of Representatives, acting as the collective body, has yet to act on it.

The resolution of  this   issue thus hinges on the  interpretation of  the term "initiate." Resort to statutory construction is, therefore, in order.

That  the sponsor of   the provision of  Section 3(5)  of   the Constitution,  Commissioner Florenz Regalado, who eventually became an Associate Justice of this Court, agreed on the  meaning  of   "initiate"   as   "to  file,"   as   proffered   and  explained  by  Constitutional Commissioner Maambong during the Constitutional Commission proceedings, which he (Commissioner Regalado) as amicus curiae affirmed during the oral arguments on the instant petitions held on November 5, 2003 at which he added that the act of "initiating" included the act  of   taking   initial  action on the complaint,  dissipates  any  doubt   that indeed the word "initiate" as it twice appears in Article XI (3) and (5) of the Constitution means to file the complaint and take initial action on it.

"Initiate" of course is understood by ordinary men to mean, as dictionaries do, to begin, to  commence,  or  set  going.  As  Webster's  Third  New  International  Dictionary  of   the English Language concisely puts it, it means "to perform or facilitate the first action," which jibes with Justice Regalado's position, and that of Father Bernas, who elucidated during the oral arguments of the instant petitions on November 5, 2003 in this wise:

Briefly then, an impeachment proceeding is not a single act. It is a comlexus of acts consisting of a beginning, a middle and an end. The end is the transmittal of the articles of impeachment to the Senate. The middle consists of those deliberative   moments   leading   to   the   formulation   of   the   articles   of impeachment. The beginning or the initiation is the filing of the complaint and its referral to the Committee on Justice.

Finally, it should be noted that the House Rule relied upon by Representatives Cojuangco   and   Fuentebella   says   that   impeachment   is   "deemed initiated" when  the   Justice  Committee votes   in   favor  of   impeachment  or  when  the House reverses a contrary vote of the Committee. Note that the Rule does not say   "impeachment   proceedings"   are   initiated   but   rather   are   "deemed initiated." The language is recognition that initiation happened earlier, but by legal fiction there is an attempt to postpone it to a time after actual initiation. (Emphasis and underscoring supplied)

As stated earlier, one of the means of interpreting the Constitution is looking into the intent of the law. Fortunately, the intent of the framers of the 1987 Constitution can be pried from its records:

MR. MAAMBONG. With reference to Section 3, regarding the procedure and the substantive provisions on impeachment,  I  understand there have been many proposals  and,   I   think,   these would need some time for  Committee action.

However, I would just like to indicate that I submitted to the Committee a resolution on impeachment proceedings, copies of which have been furnished the Members of this body. This is borne out of my experience as a member of the Committee on Justice, Human Rights and Good Government which took charge  of   the   last   impeachment   resolution filed before   the First  Batasang Pambansa. For the information of the Committee, the resolution covers several steps in the impeachment proceedings starting with initiation, action of the Speaker committee action, calendaring of report, voting on the report, transmittal referral to the Senate, trial and judgment by the Senate.

x x x

MR.   MAAMBONG.   Mr.   Presiding   Officer,   I   am   not   moving   for   a reconsideration   of   the   approval   of   the   amendment   submitted   by Commissioner Regalado, but I will just make of record my thinking that we do not really initiate the filing of the Articles of Impeachment on the floor. The procedure, as I have pointed out earlier, was that the initiation starts with the filing of the complaint. And what is actually done on the floor is that the committee resolution containing the Articles of Impeachment is the one approved by the body.

As the phraseology now runs, which may be corrected by the Committee on Style, it appears that the initiation starts on the floor. If we only have time, I 

Page 56: Consti Chapter 13 to 17 Cases

56

could cite examples in the case of the impeachment proceedings of President Richard   Nixon   wherein   the   Committee   on   the   Judiciary   submitted   the recommendation,   the   resolution,  and   the  Articles  of   Impeachment   to   the body, and it was the body who approved the resolution. It is not the body which initiates it. It only approves or disapproves the resolution.  So, on that score, probably the Committee on Style could help in rearranging these words because we have to be very technical about this. I have been bringing with me The Rules of the House of Representatives of   the   U.S.   Congress.   The Senate Rules are with me. The proceedings on the case of Richard Nixon are with  me.   I   have   submitted  my  proposal,   but   the  Committee  has   already decided. Nevertheless, I just want to indicate this on record.

x x x

MR.  MAAMBONG.   I  would   just   like   to  move   for   a   reconsideration  of   the approval   of   Section   3   (3).  My   reconsideration  will   not   at   all   affect   the substance, but it is only in keeping with the exact formulation of the Rules of the House of Representatives of the United States regarding impeachment.

I   am  proposing,  Madam  President,  without  doing  damage   to   any  of   this provision, that on page 2, Section 3 (3), from lines 17 to 18, we delete the words which read: "to initiate impeachment proceedings" and the comma (,) and   insert   on   line   19   after   the  word   "resolution"   the   phrase  WITH   THE ARTICLES, and then capitalize the letter "i" in "impeachment" and replace the word "by" with OF, so that the whole section will now read: "A vote of at least one-third of all the Members of the House shall be necessary either to affirm a resolution WITH THE ARTICLES of  Impeachment OF the Committee or to override its contrary resolution. The vote of each Member shall be recorded."

I already mentioned earlier yesterday that the initiation,  as far as the House of Representatives of the United States is concerned, really starts from the filing of the verified complaint and   every   resolution   to   impeach   always carries with it the Articles of Impeachment. As a matter of fact, the words "Articles of Impeachment" are mentioned on line 25 in the case of the direct filing of a verified compliant of one-third of all the Members of the House. I will mention again, Madam President, that my amendment will not vary the substance in any way. It is only in keeping with the uniform procedure of the House of Representatives of the United States Congress. Thank you, Madam President.143 (Italics in the original; emphasis and udnerscoring supplied)

This amendment proposed by Commissioner Maambong was clarified and accepted by the Committee on the Accountability of Public Officers.144

It   is   thus  clear   that   the   framers   intended  "initiation"   to   start  with   the  filing  of   the complaint.   In   his amicus curiae brief,   Commissioner  Maambong   explained   that   "the obvious   reason   in   deleting   the   phrase   "to initiate impeachment proceedings"   as contained   in   the   text   of   the   provision   of   Section   3   (3)  was to settle and make it understood once and for all that the initiation of impeachment proceedings starts

with the filing of the complaint, and the vote of one-third of the House in a resolution of   impeachment does not initiate the   impeachment  proceedings which was already initiated by the filing of a verified complaint under Section 3, paragraph (2), Article XI of the Constitution."145

Amicus curiae Constitutional Commissioner Regalado is of the same view as is Father Bernas, who was also a member of the 1986 Constitutional Commission, that the word "initiate" as used in Article XI, Section 3(5) means to file, both adding, however, that the filing must be accompanied by an action to set the complaint moving.

During   the  oral   arguments  before   this  Court,  Father  Bernas   clarified   that   the  word "initiate," appearing in the constitutional provision on impeachment, viz:

Section 3 (1) The House of Representatives shall have the exclusive power to initiate all cases of impeachment.

x x x

(5) No impeachment proceedings shall be initiated against the same official more than once within a period of one year, (Emphasis supplied)

refers to two objects, "impeachment case" and "impeachment proceeding."

Father Bernas explains that in these two provisions, the common verb is "to initiate." The   object   in   the   first   sentence   is   "impeachment   case."   The   object   in   the   second sentence  is  "impeachment proceeding."  Following the principle of reddendo singuala sinuilis,   the   term   "cases"  must   be   distinguished   from   the   term   "proceedings."   An impeachment case is the legal controversy that must be decided by the Senate. Above-quoted first provision provides that the House, by a vote of one-third of all its members, can bring a case to the Senate. It is in that sense that the House has "exclusive power" to   initiate   all   cases  of   impeachment.  No  other  body   can  do   it.  However,   before   a decision is made to initiate a case in the Senate, a "proceeding" must be followed to arrive at a conclusion. A proceeding must be "initiated." To initiate, which comes from the Latin word initium, means to begin. On the other hand, proceeding is a progressive noun. It has a beginning, a middle, and an end. It takes place not in the Senate but in the House and consists of several steps: (1) there is the filing of a verified complaint either by a Member of the House of Representatives or by a private citizen endorsed by a Member   of   the  House   of   the   Representatives;   (2)   there   is   the   processing   of   this complaint by the proper Committee which may either reject the complaint or uphold it; (3)  whether   the   resolution of   the  Committee  rejects  or  upholds   the   complaint,   the resolution must be forwarded to the House for further processing; and (4) there is the processing of the same complaint by the House of Representatives which either affirms a favorable resolution of the Committee or overrides a contrary resolution by a vote of one-third  of  all   the  members.   If  at   least  one  third  of  all   the  Members  upholds   the complaint, Articles of Impeachment are prepared and transmitted to the Senate. It is at this  point  that  the House "initiates an  impeachmentcase."   It   is  at  this  point  that an impeachable public official is successfully impeached. That is, he or she is successfully 

Page 57: Consti Chapter 13 to 17 Cases

57

charged with an impeachment "case" before the Senate as impeachment court.

Father Bernas further explains: The "impeachment proceeding" is not initiated when the complaint is transmitted to the Senate for trial because that is the end of the House proceeding and the beginning of another proceeding, namely the trial. Neither is the "impeachment  proceeding"   initiated  when   the  House  deliberates   on   the   resolution passed on to it by the Committee, because something prior to that has already been done.  The  action  of   the  House   is   already  a   further   step   in   the  proceeding,  not   its initiation or beginning.  Rather, the proceeding  is   initiated or begins,  when a verified complaint   is   filed   and   referred   to   the  Committee  on   Justice   for   action.   This   is   the initiating step which triggers the series of steps that follow.

The framers of the Constitution also understood initiation in its ordinary meaning. Thus when a proposal reached the floor proposing that "A vote of at least one-third of all the Members of the House shall be necessary… to initiate impeachment proceedings," this was met by a proposal to delete the line on the ground that the vote of the House does not initiate impeachment proceeding but rather the filing of a complaint does.146 Thus the line was deleted and is not found in the present Constitution.

Father Bernas concludes that when Section 3 (5) says, "No impeachment proceeding shall be initiated against the same official more than once within a period of one year," it  means   that   no   second   verified   complaint  may   be   accepted   and   referred   to   the Committee on Justice for action. By his explanation, this interpretation is founded on the common  understanding  of   the  meaning   of   "to   initiate"  which  means   to  begin.  He reminds that the Constitution is ratified by the people, both ordinary and sophisticated, as they understand it; and that ordinary people read ordinary meaning into ordinary words and not abstruse meaning, they ratify words as they understand it and not as sophisticated lawyers confuse it.

To   the   argument   that   only   the   House   of   Representatives   as   a   body   can   initiate impeachment proceedings because Section 3 (1) says "The House of Representatives shall have the exclusive power to initiate all cases of impeachment," This is a misreading of said provision and is contrary to the principle of reddendo singula singulis by equating "impeachment cases" with "impeachment proceeding."

From the records of the Constitutional Commission, to the amicus curiae briefs of two former Constitutional Commissioners, it is without a doubt that the term "to initiate" refers to the filing of the impeachment complaint coupled with Congress' taking initial action of said complaint.

Having  concluded   that   the   initiation  takes  place  by   the  act  of  filing  and  referral  or endorsement of the impeachment complaint to the House Committee on Justice or, by the filing by at least one-third of the members of the House of Representatives with the Secretary General of the House, the meaning of Section 3 (5) of Article XI becomes clear. Once an impeachment complaint has been initiated, another impeachment complaint may not be filed against the same official within a one year period.

Under Sections 16 and 17 of Rule V of the House Impeachment Rules, impeachment 

proceedings are deemed initiated (1) if there is a finding by the House Committee on Justice that the verified complaint and/or resolution  is sufficient  in substance,  or  (2) once the House itself affirms or overturns the finding of the Committee on Justice that the verified complaint and/or resolution is not sufficient in substance or (3) by the filing or  endorsement  before   the  Secretary-General  of   the  House  of  Representatives  of  a verified complaint or a resolution of impeachment by at least 1/3 of the members of the House. These rules clearly contravene Section 3 (5) of Article XI since the rules give the term "initiate" a meaning different meaning from filing and referral.

In his amicus curiae brief, Justice Hugo Gutierrez posits that this Court could not use contemporaneous construction as an aid in the interpretation of Sec.3 (5) of Article XI, citingVera v. Avelino147 wherein this Court stated that "their personal opinions (referring to Justices who were delegates to the Constitution Convention) on the matter at issue expressed during this Court's our deliberations stand on a different footing from the properly recorded utterances of debates and proceedings." Further citing said case, he states that this Court likened the former members of the Constitutional Convention to actors  who are so absorbed  in  their  emotional   roles   that   intelligent  spectators  may know more about the real meaning because of the latter's balanced perspectives and disinterestedness.148

Justice Gutierrez's statements have no application in the present petitions. There are at present only two members of this Court who participated in the 1986 Constitutional Commission – Chief Justice Davide and Justice Adolf Azcuna. Chief Justice Davide has not taken  part   in   these  proceedings   for  obvious   reasons.  Moreover,   this  Court  has  not simply  relied on the personal  opinions now given by members  of   the Constitutional Commission,   but   has   examined   the   records   of   the   deliberations   and   proceedings thereof.

Respondent House of Representatives counters that under Section 3 (8) of Article XI, it is clear and unequivocal that it and only it has the power to make and interpret its rules governing  impeachment.   Its  argument   is  premised on the assumption that  Congress has absolute power to promulgate its rules. This assumption, however, is misplaced.

Section 3  (8)  of  Article  XI  provides  that  "The Congress  shall  promulgate   its  rules  on impeachment to effectively carry out the purpose of this section." Clearly, its power to promulgate its rules on impeachment is limited by the phrase "to effectively carry out the purpose of this section." Hence, these rules cannot contravene the very purpose of the  Constitution which  said   rules  were   intended  to  effectively  carry  out.  Moreover, Section 3 of Article XI clearly provides for other specific limitations on its power to make rules, viz:

Section 3. (1) x x x

(2) A verified complaint for impeachment may be filed by any Member of the House of Representatives or by any citizen upon a resolution of endorsement by any Member thereof,  which shall  be  included  in the Order of Business within ten session days, and referred to the proper Committee within three session days thereafter. The Committee, after hearing, and by a majority vote 

Page 58: Consti Chapter 13 to 17 Cases

58

of all its Members, shall submit its report to the House within sixty session days   from   such   referral,   together  with   the   corresponding   resolution.   The resolution   shall   be   calendared   for   consideration  by   the  House  within   ten session days from receipt thereof.

(3)  A vote of  at   least  one-third  of  all   the Members  of  the House shall  be necessary   to   either   affirm   a   favorable   resolution   with   the   Articles   of Impeachment of the Committee, or override its contrary resolution. The vote of each Member shall be recorded.

(4) In case the verified complaint or resolution of impeachment is filed by at least one-third of all the Members of the House, the same shall constitute the Articles of Impeachment, and trial by the Senate shall forthwith proceed.

(5) No impeachment proceedings shall be initiated against the same official more than once within a period of one year.

It is basic that all rules must not contravene the Constitution which is the fundamental law. If as alleged Congress had absolute rule making power, then it would by necessary implication have the power to alter or amend the meaning of the Constitution without need of referendum.

In Osmeña v. Pendatun,149 this Court held that it is within the province of either House of Congress   to   interpret   its   rules   and   that   it  was   the  best   judge  of  what   constituted "disorderly   behavior"   of   its   members.   However,   in Paceta v. Secretary of the Commission on Appointments,150 Justice (later Chief Justice) Enrique Fernando, speaking for this Court and quoting Justice Brandeis   in United States v. Smith,151 declared that where the construction to be given to a rule affects persons other than members of the Legislature,   the   question   becomes   judicial   in   nature.   In Arroyo v. De Venecia,152 quoting United States v. Ballin, Joseph & Co.,153 Justice  Vicente  Mendoza, speaking   for   this   Court,   held   that  while   the  Constitution  empowers   each  house   to determine its rules of proceedings, it may not by its rules ignore constitutional restraints or violate fundamental rights, and further that there should be a reasonable relation between the mode or  method of  proceeding established by the rule  and the result which  is  sought to be attained.  It   is  only within these  limitations that all  matters of method are open to the determination of the Legislature. In the same case of Arroyo v. De Venecia, Justice Reynato S. Puno, in his Concurring and Dissenting Opinion, was even more emphatic as he stressed that in the Philippine setting there is even more reason for courts to inquire into the validity of the Rules of Congress, viz:

With due respect, I do not agree that the issues posed by the petitioner are non-justiciable. Nor do I agree that we will trivialize the principle of separation of power if we assume jurisdiction over he case at bar. Even in the  United   States,   the   principle   of   separation   of   power   is   no   longer   an impregnable impediment against the interposition of judicial power on cases involving breach of rules of procedure by legislators.

Rightly, the ponencia uses the 1891 case of US v Ballin (144 US 1) as a window 

to view the issues before the Court. It is in Ballin where the US Supreme Court first   defined   the   boundaries   of   the   power   of   the   judiciary   to   review congressional rules. It held:

"x x x

"The   Constitution,   in   the   same   section,   provides,   that   each   house  may determine the rules of its proceedings." It appears that in pursuance of this authority the House had, prior to that day, passed this as one of its rules:

Rule XV

3. On the demand of any member, or at the suggestion of the Speaker, the names of members sufficient to make a quorum in the hall of the House who do not  vote  shall  be  noted by the clerk  and recorded  in   the  journal,  and reported   to   the  Speaker  with   the  names  of   the  members  voting,  and  be counted  and  announced   in  determining   the  presence  of  a  quorum  to  do business. (House Journal, 230, Feb. 14, 1890)

The   action   taken  was   in   direct   compliance  with   this   rule. The question, therefore, is as to the validity of this rule, and not what methods the Speaker may of his own motion resort to for determining the presence of a quorum, nor what matters the Speaker or clerk may of their own volition place upon the journal. Neither do the advantages or disadvantages, the wisdom or folly, of such a rule present any matters for judicial consideration. With the courts the question is only one of power. The Constitution empowers each house to determine its rules of proceedings. It may not by its rules ignore constitutional restraints or violate fundamental rights, and there should be a reasonable relation between the mode or method of proceedings established by the rule and the result which is sought to be attained.But within these limitations all matters of method are open to the determination of the House, and it is no impeachment of the rule to say that some other way would be better, more accurate, or even more just. It is no objection to the validity of a rule that a different one has been prescribed and in force for a length of time. The power to make rules is not one which once exercised is exhausted. It  is a continuous power, always subject to be exercised by the House,   and   within   the   limitations   suggested,   absolute   and   beyond   the challenge of any other body or tribunal."

Ballin, clearly confirmed the jurisdiction of courts to pass upon the validity of congressional rules, i.e, whether they are constitutional. Rule  XV  was examined by the Court and it was found to satisfy the test: (1) that it did not ignore  any   constitutional   restraint;   (2)   it   did  not   violate  any   fundamental right; and (3) its method had a reasonable relationship with the result sought to be attained. By examining Rule XV, the Court did not allow its jurisdiction to  be   defeated  by   the  mere   invocation  of   the  principle   of   separation  of powers.154

Page 59: Consti Chapter 13 to 17 Cases

59

x x x

In the Philippine setting, there is a more compelling reason for courts to categorically reject the political question defense when its interposition will cover up abuse of power. For section 1, Article VIII of our Constitution was intentionally cobbled to empower courts "x x x to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the government." This power is new and was not granted to our courts in the 1935   and   1972   Constitutions. It was not also xeroxed from the US Constitution or any foreign state constitution. The CONCOM granted this enormous power to our courts in view of our experience under martial law where abusive exercises of state power were shielded from judicial scrutiny by the misuse of the political question doctrine. Led by the eminent former Chief Justice Roberto Concepcion, the CONCOM expanded and sharpened the checking powers of the  judiciary vis-à-vis  the Executive and the Legislative departments of government.155

x x x

The Constitution cannot be any clearer. What it granted to this Court is not a mere power which it can decline to exercise. Precisely to deter this disinclination, the Constitution imposed it as a duty of this Court to strike down any act of a branch or instrumentality of government or any of its officials done with grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction. Rightly or wrongly, the Constitution has elongated the checking powers of this Court against the other branches of government despite their more democratic character, the President and the legislators being elected by the people.156

x x x

The provision defining judicial power as including the 'duty of the courts of justice.   .   .   to determine whether  or  not   there has been a  grave abuse of discretion  amounting   to   lack  or   excess  of   jurisdiction  on   the  part  of   any branch or instrumentality of the Government' constitutes the capstone of the efforts of the Constitutional Commission to upgrade the powers of this court vis-à-vis the other branches of government.  This provision was dictated by our experience under martial law which taught us that a stronger and more independent judiciary is needed to abort abuses in government. x x x

x x x

In  sum,   I   submit   that   in   imposing   to  this  Court   the  duty  to  annul  acts  of government committed with grave abuse of discretion, the new Constitution transformed   this   Court   from   passivity   to   activism.   This   transformation, dictated by our distinct experience as nation, is not merely evolutionary but revolutionary. Under the 1935 and the 1973 Constitutions, this Court

approached constitutional violations by initially determining what it cannot do; under the 1987 Constitution, there is a shift in stress – this Court is mandated to approach constitutional violations not by finding out what it should not do but what it must do. The Court  must  discharge this  solemn duty by not resuscitating a past that petrifies the present.

I urge my brethren in the Court to give due and serious consideration to this new constitutional provision as the case at bar once more calls us to define the   parameters   of   our   power   to   review   violations   of   the   rules   of   the House. We will not be true to our trust as the last bulwark against government abuses if we refuse to exercise this new power or if we wield it with timidity. To be sure, it is this exceeding timidity to unsheathe the judicial sword that has increasingly emboldened other branches of government to denigrate, if not defy, orders of our courts.  In Tolentino,   I endorsed   the   view   of   former   Senator   Salonga   that   this   novel   provision stretching   the   latitude   of   judicial   power   is   distinctly   Filipino   and   its interpretation should not be depreciated by undue reliance on inapplicable foreign jurisprudence.  In resolving the case at bar,  the lessons of our own history   should   provide   us   the   light   and   not   the   experience   of foreigners.157 (Italics in the original emphasis and underscoring supplied)

Thus, the ruling in Osmena v. Pendatun is not applicable to the instant petitions. Here, the third parties alleging the violation of private rights and the Constitution are involved.

Neither may respondent House of Representatives'  rely on Nixon v. US158 as basis for arguing that this Court may not decide on the constitutionality of Sections 16 and 17 of the  House   Impeachment   Rules.   As   already   observed,   the  U.S.   Federal   Constitution simply   provides   that   "the  House   of   Representatives   shall   have   the   sole   power   of impeachment." It adds nothing more. It gives no clue whatsoever as to how this "sole power"  is  to be exercised. No  limitation whatsoever  is given. Thus, the US Supreme Court concluded that there was a textually demonstrable constitutional commitment of a constitutional power to the House of Representatives. This reasoning does not hold with regard to impeachment power of the Philippine House of Representatives since our Constitution, as earlier enumerated, furnishes several provisions articulating how that "exclusive power" is to be exercised.

The provisions of Sections 16 and 17 of Rule V of the House Impeachment Rules which state that impeachment proceedings are deemed initiated (1) if there is a finding by the House Committee on Justice that the verified complaint and/or resolution is sufficient in substance, or (2) once the House itself affirms or overturns the finding of the Committee on Justice that the verified complaint and/or resolution is not sufficient in substance or (3)   by   the   filing   or   endorsement   before   the   Secretary-General   of   the   House   of Representatives of a verified complaint or a resolution of impeachment by at least 1/3 of the members of the House thus clearly contravene Section 3 (5) of Article XI as they give the term "initiate" a meaning different from "filing."

Validity of the Second Impeachment Complaint

Page 60: Consti Chapter 13 to 17 Cases

60

Having concluded that the initiation takes place by the act of filing of the impeachment complaint   and   referral   to   the  House  Committee  on   Justice,   the   initial   action   taken thereon, the meaning of Section 3 (5) of Article XI becomes clear. Once an impeachment complaint has been initiated in the foregoing manner, another may not be filed against the   same  official  within   a  one  year  period   following  Article   XI,   Section  3(5)   of   the Constitution.

In fine, considering that the first impeachment complaint, was filed by former President Estrada against Chief Justice Hilario G. Davide, Jr., along with seven associate justices of this Court, on June 2, 2003 and referred to the House Committee on Justice on August 5, 2003, the second impeachment complaint filed by Representatives Gilberto C. Teodoro, Jr. and Felix William Fuentebella against the Chief Justice on October 23, 2003 violates the constitutional prohibition against the initiation of impeachment proceedings against the same impeachable officer within a one-year period.

Conclusion

If there is anything constant about this country, it is that there is always a phenomenon that takes the center stage of our individual and collective consciousness as a people with our characteristic flair for human drama, conflict or tragedy. Of course this is not to demean the seriousness of the controversy over the Davide impeachment. For many of us, the past two weeks have proven to be an exasperating, mentally and emotionally exhausting experience. Both sides have fought bitterly a dialectical struggle to articulate what they respectively believe to be the correct position or view on the issues involved. Passions had ran high as demonstrators, whether for or against the impeachment of the Chief Justice, took to the streets armed with their familiar slogans and chants to air their voice on the matter. Various sectors of society - from the business, retired military, to the academe and denominations of faith – offered suggestions for a return to a state of normalcy in the official relations of the governmental branches affected to obviate any perceived resulting instability upon areas of national life.

Through all these and as early as the time when the Articles of Impeachment had been constituted, this Court was specifically asked, told, urged and argued to take no action of any kind and form with respect to the prosecution by the House of Representatives of the  impeachment complaint against the subject respondent public official.  When the present petitions were knocking so to speak at the doorsteps of this Court, the same clamor for non-interference was made through what are now the arguments of "lack of jurisdiction," "non-justiciability," and "judicial self-restraint" aimed at halting the Court from any move that may have a bearing on the impeachment proceedings.

This Court did not heed the call to adopt a hands-off stance as far as the question of the constitutionality of initiating the impeachment complaint against Chief Justice Davide is concerned. To reiterate what has been already explained, the Court found the existence in full of all the requisite conditions for its exercise of its constitutionally vested power and  duty  of   judicial   review  over   an   issue  whose   resolution  precisely   called   for   the construction or interpretation of a provision of the fundamental law of the land. What lies in here is an issue of a genuine constitutional material which only this Court can properly   and   competently   address   and   adjudicate   in   accordance  with   the   clear-cut allocation of powers under our system of government. Face-to-face thus with a matter 

or problem that squarely falls under the Court's jurisdiction, no other course of action can be had but for it to pass upon that problem head on.

The claim, therefore, that this Court by judicially entangling itself with the process of impeachment has effectively set up a regime of judicial supremacy, is patently without basis in fact and in law.

This Court  in the present petitions subjected to judicial scrutiny and resolved on the merits only the main issue of whether the impeachment proceedings initiated against the   Chief   Justice   transgressed   the   constitutionally   imposed  one-year  time  bar   rule. Beyond   this,   it   did   not   go   about   assuming   jurisdiction   where   it   had   none,   nor indiscriminately turn justiciable issues out of decidedly political questions. Because it is not at all the business of this Court to assert judicial dominance over the other two great branches of the government. Rather, the raison d'etre of the judiciary is to complement the  discharge  by   the   executive   and   legislative  of   their   own  powers   to  bring   about ultimately the beneficent effects of having founded and ordered our society upon the rule of law.

It   is  suggested that  by  our taking cognizance of  the  issue of  constitutionality  of  the impeachment proceedings against the Chief Justice, the members of this Court have actually closed ranks to protect a brethren. That the members' interests in ruling on said issue is as much at stake as is that of the Chief Justice. Nothing could be farther from the truth.

The institution that is the Supreme Court together with all other courts has long held and been entrusted with the judicial power to resolve conflicting legal rights regardless of the personalities involved in the suits or actions. This Court has dispensed justice over the course of time, unaffected by whomsoever stood to benefit or suffer therefrom, unfraid  by  whatever   imputations  or   speculations  could  be made to   it,   so   long as   it rendered judgment according to the law and the facts. Why can it not now be trusted to wield judicial power in these petitions just because it is the highest ranking magistrate who is involved when it is an incontrovertible fact that the fundamental issue is not him but the validity of a government branch's official act as tested by the limits set by the Constitution? Of course, there are rules on the inhibition of any member of the judiciary from taking part in a case in specified instances. But to disqualify this entire institution now   from   the   suit   at   bar   is   to   regard   the   Supreme   Court   as   likely   incapable   of impartiality when one of its members is a party to a case, which is simply a non sequitur.

No one is above the law or the Constitution. This is a basic precept in any legal system which recognizes  equality  of  all  men before the  law as essential   to the  law's  moral authority and that of its agents to secure respect for and obedience to its commands. Perhaps, there is no other government branch or instrumentality that is most zealous in protecting   that  principle  of   legal  equality  other   than   the  Supreme Court  which  has discerned its real meaning and ramifications through its application to numerous cases especially of the high-profile kind in the annals of jurisprudence. The Chief Justice is not above the law and neither is any other member of this Court. But just because he is the Chief Justice does not imply that he gets to have less in law than anybody else. The law 

Page 61: Consti Chapter 13 to 17 Cases

61

is solicitous of every individual's rights irrespective of his station in life.

The Filipino nation and its democratic institutions have no doubt been put to test once again by this impeachment case against Chief Justice Hilario Davide. Accordingly, this Court has resorted to no other than the Constitution in search for a solution to what many feared would ripen to a crisis in government. But though it is indeed immensely a blessing for this Court to have found answers in our bedrock of  legal principles,   it   is equally important that it went through this crucible of a democratic process, if only to discover that it can resolve differences without the use of force and aggression upon each other.

WHEREFORE, Sections 16 and 17 of Rule V of the Rules of Procedure in Impeachment Proceedings which were approved by the House of Representatives on November 28, 2001 are unconstitutional.  Consequently,  the second impeachment complaint against Chief   Justice   Hilario   G.   Davide,   Jr.  which  was   filed   by   Representatives   Gilberto   C. Teodoro, Jr. and Felix William B. Fuentebella with the Office of the Secretary General of the House of Representatives on October 23, 2003 is barred under paragraph 5, section 3 of Article XI of the Constitution.

SO ORDERED.

Bellosillo and Tinga, JJ., see   separate   opinion.Puno, and Ynares-Santiago, J., see   concurring   and   dissenting   opinion.Vitug, Panganiban, Sandoval-Gutierrez and Callejo, Sr., JJ., see   separate   concurring opinion.Quisumbing, J., concurring   separate   opinion   received.Carpio, J., concur.Austria-Martinez, J., concur  in the majority opinion and in the separate opinion of J. Vitug.Corona, J., will   write   a   separate   concurring   opinion.Azcuna, J., concur in the separate opinion.XXOOXX

Page 62: Consti Chapter 13 to 17 Cases

62

G.R. No. 128096 January 20, 1999

PANFILO M. LACSON, petitioner,

vs.

THE EXECUTIVE SECRETARY, THE SANDIGANBAYAN, OFFICE OF THE SPECIAL PROSECUTOR, THE DEPARTMENT OF JUSTICE, MYRNA ABALORA, NENITA ALAP-AP, IMELDA PANCHO MONTERO, and THE PEOPLE OF THE PHILIPPINES, respondent.

ROMEO M. ACOP AND FRANCISCO G. ZUBIA, JR., petitioner-intervenors.

 

MARTINEZ, J.:

The constitutionality of Sections 4 and 7 of Republic Act No. 8249 — an act which further defines the   jurisdiction   of   the   Sandiganbayan  —   is   being   challenged   in   this   petition   for   prohibition and mandamus.   Petitioner   Panfilo   Lacson,   joined   by   petitioners-intervenors   Romeo  Acop   and Francisco Zubia, Jr., also seeks to prevent the Sandiganbayan from proceedings with the trial of Criminal  Cases Nos. 23047-23057 (for multiple murder) against them on the ground of  lack of jurisdiction.

The antecedents of this case, as gathered from the parties' pleadings and documentary proofs, are as follows:

In   the  early  morning  of  May  18,   1995,   eleven   (11)  persons  believed   to  be  members  of   the Kuratong Baleleng gang, reportedly an organized crime syndicate which had been involved in a spate of bank robberies in Metro Manila, where slain along Commonwealth Avenue in Quezon City by elements  of  the Anti-Bank Robbery and Intelligence Task Group (ABRITG) headed by Chieff Superintendent Jewel Canson of the Philippine National Police (PNP). The ABRITG was composed of  police  officers   from  the  Traffic  Management  Command   (TMC)   led  by  petitioner-intervenor Senior   Superintendent   Francisco  Zubia,   Jr.;   Presidential  Anti-Crime  Commission  — Task   Force Habagat (PACC-TFH) headed by petitioner Chief Superintendent Panfilo M. Lacson; Central Police District   Command   (CPDC)   led   by   Chief   Superintendent   Ricardo   de   Leon;   and   the   Criminal Investigation Command (CIC) headed by petitioner-intervenor Chief Superintendent Romeo Acop.

Acting on a media expose of SPO2 Eduardo delos Reyes, a member of the CIC, that what actually transpired at dawn of May 18, 1995 was a summary execution (or a rub out) and not a shoot-out between the Kuratong Baleleng gang members and the ABRITG, Ombudsman Aniano Desierto formed a panel of investigators headed by the Deputy Ombudsman for Military Affairs, Bienvenido Blancaflor, to investigate the incident. This panel later absolved from any criminal liability all the 

PNP officers and personal allegedly involved in May 18, 1995 incident, with a finding that the said incident was a legitimate police operation. 1

However, a review board led by Overall Deputy Ombudsman Francisco Villa modified modified the Blancaflor panel's finding and recommended the indictment for multiple murder against twenty-six   (26)   respondents,   including   herein   petitioner   and   intervenors.   The   recommendation  was approved by the Ombudsman except for the withdrawal of the charges against Chief Supt. Ricardo de Leon.

Thus, on November 2, 1995, petitioner Panfilo Lacson was among those charged as principal in eleven   (11)   information   for   murder 2 before   the   Sandiganbayan's   Second   Division,   while intervenors   Romeo   Acop   and   Francisco   Zubia,   Jr.   were   among   those   charged   in   the   same informations as accessories after-in-the-fact.

Upon motion by all the accused in the 11 information, 3 the Sandiganbayan allowed them to file a motion for reconsideration of the Ombudsman's action. 4

After conducting a reinvestigation, the Ombudsman filed on March 1, 1996 eleven (11) amended informations 5before the Sandiganbayan,  wherein petitioner was charged only as an accessory, together with Romeo Acop and Francisco Zubia, Jr. and other. One of the accused 6 was dropped from the case.

On March 5-6,  1996, all  the accused filed separate motions questioning the jurisdiction of the Sandiganbayan,   asserting   that   under   the   amended   informations,   the   cases   fall   within   the jurisdiction of the Regional Trial Court pursuant to Section 2 (paragraphs a and c) of Republic Act No. 7975. 7 They contend that the said law limited the jurisdiction of the Sandiganbayan to cases where one or more of the "principal accused" are government officials with Salary Grade (SG) 27 or higher, or PNP officials with the rank of Chief Superintendent (Brigadier General) or higher. The highest   ranking  principal   accused   in   the   amended   informations  has   the   rank  of  only   a   Chief Inspector, and none has the equivalent of at least SG 27.

Thereafter, in a Resolution 8 dated May 8, 1996 (promulgated on May 9, 1996), penned by Justice Demetriou, with Justices Lagman and de Leon concurring, and Justices Balajadia and Garchitorena dissenting, 9 the   Sandiganbayan   admitted   the   amended   information   and   ordered   the   cases transferred to the Quezon City Regional Trial Court which has original and exclusive jurisdiction under R.A. 7975, as none of the principal accused has the rank of Chief Superintendent or higher.

On May 17, 1996, the Office of the Special Prosecutor moved for a reconsideration, insisting that the cases should remain with the Sandiganbayan. This was opposed by petitioner and some of the accused.

While these motions for reconsideration were pending resolution, and even before the issue of jurisdiction cropped up with the filing of the amended informations on March 1, 1996, House Bill No. 2299 10 and No. 1094 11(sponsored by Representatives Edcel C. Lagman and Lagman and Neptali M.  Gonzales   II,   respectively),   as  well   as   Senate  Bill  No.   844 12 (sponsored  by   Senator  Neptali Gonzales), were introduced in Congress, defining expanding the jurisdiction of the Sandiganbayan. Specifically, the said bills sought, among others, to amend the jurisdiction of the Sandiganbayan by deleting the word "principal" from the phrase "principal accused" in Section 2 (paragraphs a and c) of R.A. No. 7975.

Page 63: Consti Chapter 13 to 17 Cases

63

These bills were consolidated and later approved into law as R.A. No. 8249 13 by the President of the Philippines on February 5, 1997.

Subsequently,   on  March  5,  1997,   the  Sandiganbayan  promulgated  a  Resolution 14 denying   the motion for reconsideration of the Special Prosecutor, ruling that it "stands pat in its resolution dated May 8, 1996."

On the same day 15 the Sandiganbayan issued and ADDENDUM to its March 5, 1997 Resolution, the pertinent portion of which reads:

After Justice Lagman wrote the Resolution and Justice Demetriou concurred in it, but before Justice de Leon. Jr. rendered his concurring and dissenting opinion, the legislature enacted Republic Act 8249 and the President of the Philippines   approved   it   on   February   5,   1997.   Considering   the   pertinent provisions of the new law, Justices Lagman and Demetriou are now in favor of granting,   as   they   are   now   granting,   the   Special   Prosecutor's  motion   for reconsideration. Justice de Leon has already done so in his concurring and dissenting opinion.

xxx xxx xxx

Considering that three of the accused in each of these cases are PNP Chief Superintendents:  namely, Jewel T. Canson, Romeo M. Acop and Panfilo M. Lacson, and that trial has not yet begun in all these cases — in fact, no order of arrest has been issued — this court has competence to take cognizance of these cases.

To recapitulate, the net result of all the foregoing is that by the vote of 3 of 2,  the   court   admitted   the   Amended   Informations   in   these   cases   by   the unanimous   vote   of   4   with   1   neither   concurring   not   dissenting,   retained jurisdiction to try and decide the cases 16 (Empahasis supplied)

Petitioner now questions the constitutionality of Section 4 of R.A. No. 8249, including Section 7 thereof which provides that the said law "shall apply to all cases pending in any court over which trial has not begun as to the approval hereof." Petitioner argues that:

a) The questioned provisions of the statute were introduced by the authors thereof in bad faith as it was made to precisely suit the situation in which petitioner's   cases  were   in   at   the   Sandiganbayan   by   restoring   jurisdiction thereof to it,  thereby violating his right to procedural due process and the equal   protection   clause   of   the   Constitution.   Further,   from   the   way   the Sandiganbayan  has   foot-dragged   for   nine   (9)  months   the   resolution  of   a pending   incident   involving   the   transfer  of   the   cases   to   the  Regional  Trial Court,   the   passage   of   the   law  may   have   been   timed   to   overtake   such resolution to  render  the  issue therein moot,  and  frustrate  the exercise  of petitioner's vested rights under the old Sandiganbayan law (RA 7975)

b) Retroactive application of the law is plan from the fact that it was again made   to   suit   the  peculiar   circumstances   in  which  petitioner's   cases  were 

under, namely, that the trial had not yet commenced, as provided in Section 7, to make certain that those cases will no longer be remanded to the Quezon City Regional Trial Court, as the Sandiganbayan alone should try them, thus making it an ex post facto legislation and a denial of the right of petitioner as an accused in Criminal Case Nos. 23047-23057 to procedural due process.

c)   The   title   of   the   law   is   misleading   in   that   it   contains   the   aforesaid "innocuous" provisions in Sections 4 and 7 which actually expands rather than defines the old Sandiganbayan law (RA 7975), thereby violating the one-title one-subject  requirement   for  the passage of  statutes  under  Section 26 (1), Article VI of the Constitution. 17

For their part, the intervenors, in their petition-in-intervention, add that "while Republic Act No. 8249 innocuously appears to have merely expanded the jurisdiction of the Sandiganbayan, the introduction of Section 4 and 7 in said statute impressed upon it the character of a class legislation and an ex-post facto statute intended to apply specifically to the accused in the Kuratong Baleleng case pending before the Sandiganbayan. 18 They further argued that if their case is tried before the Sandiganbayan their right to procedural due process would be violated as they could no longer avail of the two-tiered appeal to the Sandiganbayan, which they acquired under R.A. 7975, before recourse to the Supreme Court.

Both the Office of the Ombudsman and the Solicitor-General filed separate pleadings in support of the constitutionality of the challenged provisions of the law in question and praying that both the petition and the petition-in-intervention be dismissed.

This   Court   then   issued   a   Resolution 19 requiring   the   parties   to   file   simultaneously   within   a nonextendible period of ten (10) days from notice thereof additional memoranda on the question of whether the subject amended informations filed a Criminal Case Nos. 23047-23057 sufficiently allege the commission by the accused therein of the crime charged within the meaning Section 4 b of Republic Act No. 8249, so as to bring the said cases within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan.

The parties, except for the Solicitor General who is representing the People of the Philippines, filed the required supplemental memorandum within the nonextendible reglementary period.

The established rule is that every law has in its favor the presumption of constitutionality, and to justify its nullification there must be a clear and unequivocal breach of the Constitution, not a doubtful and argumentative one. 20 The burden of proving the invalidity of the law lies with those who challenge it. That burden, we regret to say, was not convincingly discharged in the present case.

The creation of the Sandiganbayn was mandated in Section 5, Article XIII of the 1973 Constitution, which provides:

Sec. 5. The Batasang Pambansa shall create a special court, to be known as Sandiganbayan,  which   shall   have   jurisdiction  over   criminal   and   civil   cases involving graft and corrupt practices and such other offenses committed by public   officers   and   employees   including   those   in   government-owned   or 

Page 64: Consti Chapter 13 to 17 Cases

64

controlled corporations, in relation to their office as may be determined by law.

The said special court is retained in the new (1987) Constitution under the following provisions in Article XI, Section 4:

Sec.   4.   The   present   anti-graft   court   known   as   the   Sandiganbayan   shall continue to function and exercise its jurisdiction as now or hereafter may be provided by law.

Pursuant   to   the   constitutional   mandate,   Presidential   Decree   No.   1486 21 created   the Sandiganbayan. Thereafter, the following laws on the Sandiganbayan, in chronological order, were enacted:  P.D.  No.   1606, 22 Section  20  of  Batas  Pambansa  Blg.   123, 23 P.D.  No.  1860, 24 P.D.  No. 1861, 25 R.A. No. 7975, 26 and R.A. No. 8249. 27 Under the latest amendments introduced by Section 4 of R.A. No. 8249, the Sandiganbayan has jurisdiction over the following cases:

Sec 4. Section 4 of the same decree [P.D. No. 1606, as amended] is hereby further amended to read as follows:

Sec.   4.   Jurisdiction  — The   Sandiganbayan   shall   exercise   exclusive  original jurisdiction in all cases involving:

a. Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Titile VII, Book II of the Revised Penal Code, where one or more of the accused are officials occupying the following positions in the government, whether   in   a   permanent,   acting   or   interim   capacity,   at   the   time   of   the commission of the offense:

(1)   Officials   of   the   executive   branch   occupying   the   positions   of   regional director  and higher,  otherwise  classified as  Grade "27"  and higher,  of   the Compensation and Position Classification Act of 1989 (Republic Act No. 6758), specifically including:

(a) Provincial governors, vice-governors, members of the sangguniang   panlalawigan,   and   provincial   treasurers, assessors,   engineers,   and   other   provincial   department heads;

(b)   City   mayors,   vice-mayors,   members   of   the sangguniang   panlungsod,   city   treasurers,   assessors, engineers, and other city department heads;

(c)   Officials   of   the   diplomatic   service   occupying   the position of consul and higher;

(d) Philippine Army and air force colonels, naval captains, and all officers of higher rank;

(e)   Officers   of   the   Philippines   National   Police   while occupying   the  position  of provincial director and   those holding the rank of senior superintendent or higher.

(f) City of provincial prosecutors and their assistants, and officials and prosecutors in the Office of the Ombudsman and special prosecutor;

(g)   Presidents,   directors   or   trustees   or   managers   of government-owned   or   controlled   corporations,   state universities or educational institutions or foundations;

(2) Members of Congress or officials thereof classified as-Grade "27" and up under the Compensation and Position Classification Act of 1989;

(3)  Members   of   the   judiciary  without   prejudice   to   the   provisions   of   the Constitution;

(4)   Chairman   and  members   of   the   Constitutional   Commissions,   without prejudice to the provisions of the Constitution;

(5)  All  other  national  and  local  officials  classified as  Grade "27"  or  higher under the Compensation and Position Classification Act of 1989.

b. Other offenses or felonies whether simple or complexed with other crimes committed by the public officials and employees mentioned in Subsection a of this section in relation to their office.

c.  Civil  and criminal  cases filed pursuant to and connection with Executive Orders Nos. 1,2, 14 and 14-A, issued in 1986.

In cases where none of the accused are occupying positions corresponding to salary Grade "27" or higher, as prescribed in the said Republic Act 6758, or military   and   PNP   officers  mentioned   above,   exclusive   original   jurisdiction thereof shall be vested in the proper regional trial court, metropolitan trial court, municipal trial court, and municipal circuit trial court, as the case may be, pursuant to their jurisdictions as privided in Batas Pambansa Blg. 129, as amended.

The Sandiganbayan shall  exercise exclusive  appellate   jurisdiction over  final judgments,   resolutions   or   orders   of   regional   trial   courts  whether   in   the exercise of their own original jurisdiction or of their appellate jurisdiction as herein provided.

The Sandiganbayan shall have exclusive original jurisdiction over petitions of the issuance of the writs of mandamus, prohibition, certiorari, habeas corpus, injunctions,  and other  ancillary  writs  and processes   in  aid  of   its  appellate jurisdiction   and   over   petitions   of   similar   nature,   including quo warranto, 

Page 65: Consti Chapter 13 to 17 Cases

65

arising or that may arise in cases filed or which may be filed under Executive Order Nos. 1, 2, 14 and 14-A, issued in 1986: Provided, That the jurisdiction over these petitions shall not be exclusive of the Supreme Court.

The   procedure   prescribed   in   Batas   Pambansa   Blg.   129,   as   well   as   the implementing   rules   that   the   Supreme   Court   has   promulgated   and   may hereafter promulgate, relative to appeals/petitions for review to the Court of Appeals,   shall   apply   to   appeals   and   petitions   for   review   filed   with   the Sandiganbayan.   In   all   cases  elevated   to   the   Sandiganbayan   and   from  the Sandiganbayan to the Supreme Court, the Office of the Ombudsman, through its special prosecutor, shall represent the People of the Philippines, except in cases filed pursuant to Executive Order Nos. 1, 2, 14, and 4-A, issued in 1986.

In   case   private   individuals   are   charged   as   co-principals,   accomplices   or accessories with the public officers or employee, including those employed in government-owned or controlled corporations, they shall be tried jointly with said public officers and employees in the proper courts which shall exercise exclusive jurisdiction over them.

xxx xxx xxx (Emphasis supplied)

Sec. 7 of R.A. No. 8249 states:

Sec. 7. Transitory provision — This act shall apply to all cases pending in any court over which trial  has not begun as of the approval  hereof.  (Emphasis supplied)

The Sandiganbayan law prior to R.A. 8249 was R.A. 7975. Section 2 of R.A. 7975 provides:

Sec.   2.   Section   4   of   the   same   decree   [Presidential   Decree  No.   1606,   as amended) is hereby further amended to read as follows:

Sec   4.   Jurisdiction  —   The   Sandiganbayan   shall   exercise   exclusive   original jurisdiction in all cases involving:

a. Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Title VII, Book II of the Revised Penal Code, where one or more of the pricipal accused are   afficials   occupying   the   following   positions   in   the government, whether in a permanent, acting or interim capacity, at the time of the commission of the offense:

(1)   Officials   of   the   executive   branch   occupying   the   positions   of   regional director  and higher,  otherwise  classified as  Grade "27"  and higher,  of   the Compensation and Position Classification Act of 1989 (Republic Act No. 6758), specifically including:

(a) Provincial governors, vice-governors, members of the sangguniang   panlalawigan,   and   provincial   treasurers, assessors,   engineer,   and   other   provincial   department heads;

(b)   City   mayors,   vice-mayors,   members   of   the sangguniang   panlungsod,   city   treasurers,   assessors, engineers, and other city department heads;

(c)   Officials   of   the   diplomatic   service   occupying   the position of consul and higher;

(d) Philippine Army and air force colonels, naval captains, and all officers of higher rank;

(e) PNP chief superintendent and PNP officers of higher rank;

(f)  City  and provincial  prosecutors  and their  assistants, and   officials   and   prosecutors   in   the   Office   of   the Ombudsman and special prosecutor;

(g)   Presidents,   directors   or   trustees,   or   managers   of government-owned   or   controlled   corporations,   state universities or educational institutions or foundations;

(2) Members of Congress or officials thereof classified as Grade "27" and up under the Compensation and Position Classification Act of 1989;

(3)  Members   of   the   judiciary  without   prejudice   to   the   provisions   of   the Constitution;

(4)   Chairman   and  members   of   the   Constitutional   Commissions,   without prejudice to the provisions of the Constitution;

(5)  All  other  national  and  local  officials  classified as  Grade "27"  or  higher under the Compensation and Position Classification Act of 1989.

b. Other offenses or felonies committed by the public officials and employees mentioned in Subsection a of this section in relation to their office.

c. Civil and criminal cases files pursuant to and in connection with Executive Order Nos. 1, 2, 14, and 4-A.

In   cases   where   none   of   the   principal   accused   are   occupying   positions corresponding   to   salary   Grade   "27"   or   higher,   as   presribed   in   the   said Republic Act 6758, or PNP officers occupying the rank of superintendent or 

Page 66: Consti Chapter 13 to 17 Cases

66

higher, or their equivalent, exclusive jurisdiction thereof shall be vested in the proper regional trial court, metropolitan trial court, municipal trial court, and municipal circuit trial court, as the case may be, pursuant to their respective jurisdictions as provided in Batas Pambansa Blg. 129.

The Sandiganbayan shall exercise exclusive appellate jurisdiction on appelas from the final judgment, resolutions or orders of regular court where all the accused  are  occupying  positions   lower   than  grade  "27,"  or  not  otherwise covered by the preceding enumeration.

xxx xxx xxx

In   case   private   individuals   are   charged   as   co-principals,   accomplices   or accessories with the public officers or employees, including those employed in government-owned or controlled corporations, they shall be tried jointly with said public officers and employees in the proper courts which shall have exclusive jurisdiction over them.

xxx xxx xxx (Emphasis supplied)

Sec. 7 of R.A. No. 7975 reads:

Sec. 7. Upon the effectivity of this Act, all criminal cases in which trial has not begun in the Sandiganbayan shall be referred to the proper courts.

Under paragraphs a and c, Section 4 of R.A. 8249, the word "principal" before the word "accused" appearing in the above-quoted Section 2 (paragraphs a and c) of R.A. 7975, was deleted. It is due to   this   deletion  of   the  word   "principal"   that   the  parties  herein   are   at   loggerheads  over   the jurisdiction of the Sandiganbayan. Petitioner and intervenors, relying on R.A. 7975, argue that the Regional Trial Court, not the Sandiganbayan, has jurisdiction over the subject criminal cases since none of the principal accused under the amended information has the rank of Superintendent 28 or higher. On the other hand, the Office of the Ombudsman, through the Special Prosecutor who is tasked to represent the People before the Supreme Court except in certain cases, 29 contends that the Sandiganbayan has jurisdiction pursuant to R.A. 8249.

A perusal of the aforequoted Section 4 of R.A. 8249 reveals that to fall under the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan, the following requisites must concur: (1) the offense committed is a violation of (a) R.A. 3019, as amended (the Anti-Graft and Corrupt Practices Act), (b) R.A. 1379 (the law on ill-gotten wealth), (c) Chapter II, Section 2, Title VII, Book II of the Revised Penal Code (the law on bribery), 30 (d) Executive Order Nos. 1, 2, 14, and 14-A, issued in 1986 (sequestration cases), 31 or (e) other offenses or felonies whether simple or complexed with other crimes; (2) the offender   comitting   the   offenses   in   items   (a),   (b),   (c)   and   (e)   is   a   public   official   or employee 32 holding any of   the positions enumerated  in  paragraph a of  Section 4;  and (3)  the offense committed is in relation to the office.

Considering   that  herein  petitioner  and  intervenors  are  being  charged with murder  which  is  a felony punishable under Title VIII of the Revised Penal Code, the governing on the jurisdictional offense is not paragraph a but paragraph b, Section 4 of R.A. 8249. This paragraph b pertains to "other offenses or felonies whether simple or complexed with other crimes committed by the 

public officials and employees mentioned in subsection a of (Section 4, R.A. 8249) in relation to their  office.   "The phrase"  other  offenses  or   felonies"   is   too broad as   to   include  the crime of murder, provided it was committed in relation to the accused's officials functions. Thus, under said paragraph b, what determines the Sandiganbayan's jurisdiction is the official position or rank of the offender — that is, whether he is one of those public officers or employees enumerated in paragraph a of Section 4. The offenses mentioned in pargraphs a, b and c of the same Section 4 do not make any reference to the criminal participation of the accused public officer as to whether he is  charged as a principal,  accomplice or accessory.   In  enacting R.A.  8249,  the Congress simply restored the original provisions of P.D. 1606 which does not mention the criminal participation of the public officer as a requisite to determine the jurisdiction of the Sandiganbayan.

Petitioner and entervenors' posture that Section 4 and 7 of R.A. 8249 violate their right to equal protection  of   the   law 33 because   its  enactment  was  particularly  directed  only   to   the  Kuratong Baleleng cases in the Sandiganbayan, is a contention too shallow to deserve merit. No concrete evidence and convincing argument were presented to warrant a declaration of an act of the entire Congress  and signed  into   law by   the highest  officer  of   the  co-equal  executive department  as unconstitutional. Every classification made by law is presumed reasonable. Thus, the party who challenges the law must present proof of arbitrariness. 34

It is an established precept in constitutional law that the guaranty of the equal protection of the laws   is   not   violated   by   a   legislation   based   on   reasonable   classification.   The   classification   is reasonable and not arbitrary when there is concurrence of four elements, namely:

(1) it must rest on substantial distinction;

(2) it must be germane to the purpose of the law;

(3) must not be limited to existing conditions only, and

(4) must apply equaly to all members of the same class, 35

all of which are present in this case.

The   challengers   of   Sections   4   and   7   of   R.A.   8249   failed   to   rebut   the   presumption   of constitutionality and reasonables of the questioned provisions. The classification between those pending  cases   involving   the concerned public  officials  whose trial  has  not  yet  commence and whose cases  could  have  been affected by   the amendments  of   the  Sandiganbayan  jurisdiction under R.A. 8249, as against those cases where trial had already started as of the approval of the law, rests on substantial distinction that makes real differences. 36 In the first instance, evidence against them were not yet presented, whereas in the latter the parties had already submitted their respective proofs, examined witnesses and presented documents. Since it is within the power of Congress to define the jurisdiction of courts subject to the constitutional limitations, 37 it can be reasonably  anticipated   that  an  alteration of   that   jurisdiction  would  necessarily  affect  pending cases,  which is why it  has to privide for a remedy in the form of a transitory provision. Thus, petitioner and intervenors cannot now claim that Sections 4 and 7 placed them under a different category from those similarly situated as them. Precisely, paragraph a of Section 4 provides that it shall  apply to "all  case  involving" certain public  officials  and,  under the transitory provision  in Section 7, to "all cases pending in any court." Contrary to petitioner and intervenors' argument, the law is not particularly directed only to the Kuratong Baleleng cases. The transitory provision 

Page 67: Consti Chapter 13 to 17 Cases

67

does not only cover cases which are in the Sandiganbayan but also in "any court." It just happened that Kuratong Baleleng cases are one of those affected by the law. Moreover, those cases where trial had already begun are not affected by the transitory provision under Section 7 of the new law (R.A. 8249).

In   their   futile   attempt   to  have   said   sections  nullified,  heavy   reliance   is  premised  on  what   is perceived as bad faith on the part of a Senator and two Justices of the Sandiganbaya 38 for their participation in the passage of the said provisions. In particular, it is stressed that the Senator had expressed strong sentiments against those officials involved in the Kuratong Baleleng cases during the hearings conducted on the matter by the committee headed by the Senator. Petitioner further contends that the legislature is biased against him as he claims to have been selected from among the 67 million other Filipinos as the object of the deletion of the word "principal" in paragraph a, Section 4 of P.D. 1606, as amended, and of the transitory provision of R.A. 8249. 39 R.A 8249, while still   a   bill,   was   acted,   deliberated,   considered   by   23   other   Senators   and   by   about   250 Representatives, and was separately approved by the Senate and House of Representatives and, finally, by the President of the Philippines.

On the perceived bias that the Sandiganbayan Justices allegedly had against petitioner during the committe hearings, the same would not constitute sufficient justification to nullify an otherwise valid law. Their presence and participation in the legislative hearings was deemed necessary by Congress since the matter before the committee involves the graft court of which one is the head of the Sandiganbayan and the other a member thereof. The Congress,  in its plenary legislative powers,   is   particularly   empowered  by   the  Constitution   to   invite  persons   to  appear  before   it whenever it decides to conduct inquiries in aid of legislation. 40

Petitioner and entervenors further further argued that the retroactive application of R.A. 8249 to the Kuratong Baleleng cases constitutes an ex post facto law 41 for they are deprived of their right to procedural due process as they can no longer avail of the two-tiered appeal which they had allegedly acquired under R.A. 7975.

Again,   this   contention   is   erroneous.   There   is   nothing ex post facto in   R.A.   8249.   In Calder v. Bull, 42 an ex post facto law is one —

(a) which makes an act done criminal before the passing of the law and which was innocent when committed, and punishes such action; or

(b) which aggravates a crime or makes  it  greater  than when it was committed; or

(c) which changes the punishment and inflicts a greater punishment than the law annexed to the crime when it was committed.

(d) which alters the legal rules of evidence and recieves less or different testimony that the law required at the time   of   the   commission   of   the   offense   on   order   to convict the defendant. 43

(e)   Every   law  which,   in   relation   to   the  offense   or   its consequences,   alters   the   situation  of   a   person   to   his disadvantage. 44

This Court added two more to the list, namely:

(f)   that   which   assumes   to   regulate   civil   rights   and remedies   only   but   in   effect   imposes   a   penalty   or deprivation of a right which when done was lawful;

(g) deprives a person accussed of crime of some lawful protection to which he has become entitled, such as the protection   of   a   former   conviction   or   acquittal,   or   a proclamation of a amnesty. 45

Ex post facto law, generally, prohibits retrospectivity of penal laws. 46 R.A. 8249 is not penal law. It is a substantive law on jurisdiction which is not penal in character. Penal laws are those acts of the Legislature which prohibit certain acts and establish penalties for their violations; 47 or those that define crimes, treat of their nature, and provide dor their punishment. 48 R.A 7975, which amended P.D. 1606 as regards the Sandiganbayan's jurisdiction, its mode of appeal and other procedural matters, has been declared by the Court as not a penal law, but clearly a procedural statute, i.e. one which prescribes rules of procedure by which courts applying laws of all kinds can properly administer   justice. 49 Not being a penal  law, the retroactive application of R.A.  8249 cannot be challenged as unconstitutional.

Petitioner's   and   entervenors'   contention   that   their   right   to   a   two-tiered   appeal  which   they acquired under R.A. 7975 has been diluted by the enactment of R.A. 8249, is incorrect. The same contention has already been rejected by the court several times 50 considering that the right to appeal is not a natural right but statutory in nature that can be regulated by law. The mode of procedure provided for in the statutory right of appeal is not included in the prohibition against ex post facto laws. 51 R.A.   8249   pertains   only   to   matters   of   procedure,   and   being   merely   an amendatory statute it does not partake the nature of an ex post facto law. It does not mete out a penalty and, therefore, does not come within the prohibition. 52 Moreover, the law did not alter the rules of evidence or the mode of trial. 53 It has been ruled that adjective statutes may be made applicable to actions pending and unresolved at the time of their passage. 54

In any case; R.A. 8249 has preserved the accused's right to appeal to the Supreme Court to review questions of law. 55 On the removal of the intermediate review of facts, the Supreme Court still has the   power   of   review   to   determine   if   he   presumption   of   innocence   has   been   convincing overcome. 56

Another  point.  The challenged  law does  not  violate   the one-title-one-subject  provision  of   the Constitution. Much emphasis is placed on the wording in the title of the law that it "defines" the Sandiganbayan   jurisdiction   when   what   it   allegedly   does   is   to   "expand"   its   jurisdiction.   The expantion in the jurisdiction of the Sandiganbayan, if it can be considered as such, does not have to be expressly stated in the title of the law because such is the necessary consequence of the amendments. The requirement that every bill must only have one subject expressed in the title 57 is satisfied if the title is comprehensive enough, as in this case, to include subjects related to the general purpose which the statute seeks to achieve. 58 Such rule is liberally interpreted and should 

Page 68: Consti Chapter 13 to 17 Cases

68

be given a practical rather than a technical construction. There is here sufficient compliance with such   requirement,   since   the   title   of   R.A.   8249   expresses   the   general   subject   (involving   the jurisdiction of   the Sandiganbayan and the amendment  of  P.D.  1606,  as  amended)  and all   the provisions of the law are germane to that general subject. 59 The Congress, in employing the word "define"   in   the   title   of   the   law,   acted  within   its   power   since   Section   2,   Article   VIII   of   the Constitution   itself   empowers   the   legislative   body   to   "define,   prescribe,   and   apportion   the jurisdiction of various courts. 60

There being no unconstitutional infirmity in both the subject amendatory provision of Section 4 and the retroactive procedural application of the law as provided in Section 7 of R.A. No. 8249, we shall now determine whether under the allegations in the Informations, it is the Sandiganbayan or Regional Trial Court which has jurisdictions over the multiple murder case against herein petitioner and entervenors.

The jurisdiction of a court is defined by the Constitution or statute. The elements of that definition must appear in the complaint or information so as to ascertain which court has jurisdiction over a case. Hence the elementary rule that the jurisdiction of a court is determined by the allegations in the complaint or informations, 61 and not by the evidence presented by the parties at the trial. 62

As stated earlier, the multiple murder charge against petitioner and intervenors falls under Section 4 [paragraph b] of R.A. 8249. Section 4 requires that the offense charged must be committed by the offender  in  relation to his  office  in  order   for   the Sandiganbayan to have  jurisdiction over it. 63 This   jurisdictional   requirement   is   in   accordance  with   Section   5,   Article   XIII   of   the   1973 Constitution which mandated that the Sandiganbayan shall have jurisdiction over criminal cases committed   by   the   public   officers   and   employees,   including   those   in   goverment-owned   or controlled   corporations,   "in   relation   to   their   office   as   may   be   determined   by   law."   This constitutional mandate was reiterated in the new (1987) Constitution when it declared in Section 4 thereof that the Sandiganbayan shall continue to function and exercise its jurisdiction as now or hereafter may be provided by law.

The   remaining  question   to  be   resolved   then   is  whether   the  offense  of  multiple  murder  was committed in relation to the office of the accussed PNP officers.

In People vs. Montejo, 64 we held that an offense is said to have been committed in relation to the office if it (the offense) is "intimately connected" with the office of the offender and perpetrated while he was  in the performance of his official   functions. 65 This  intimate relation between the offense charged and the discharge of official duties "must be alleged in the informations." 66

As to how the offense charged be stated in the informations, Section 9, Rule 110 of the Revised Rules of Court mandates:

Sec.   9   Couse   of   accusation   —   The   acts   or   omissions   complied   of   as constituting   the   offense must be stated in ordinary and concise language without   repetition not necessarily in the terms of the statute defining the offense, but in such from as is sufficient to enable a person of common understanding to know what offense is intended to be charged, and enable the court to pronounce proper judgment. (Emphasis supplied)

As early as 1954 we pronounced that "the factor that characterizes the charge is the actual recital of   the   facts." 67The  real  nature  of   the   criminal   charge   is  determined  not   from the  caption or preamble of the informations nor from the specification of the provision of law alleged to have been violated, they being conclusions of law, but by the actual recital of facts in the complaint or information. 68

The noble object or written accusations cannot be overemphasized. This was explained in U.S. v. Karelsen: 69

The object  of this written accusations was — First;  To furnish the accused with such a descretion of the charge against him as will enable him to make his  defense  and   second   to  avail   himself   of  his   conviction  or  acquittal   for protection against  a   further  prosecution  for   the same cause and third,   to inform the court of the facts alleged so that it may decide whether they are sufficient in law to support a conviction if one should be had. In order that the requirement may be satisfied, facts must be stated, not conclusions of law. Every crime is made up of certain acts and intent these must be set forth in the complaint with reasonable particularly of time, place, names (plaintiff and defendant) and circumstances. In short, the complaint must contain a specific allegation of every fact andcircumstance necessary to constitute the crime charged. (Emphasis supplied)

It is essential, therefore, that the accused be informed of the facts that are imputed to him as "he is presumed to have no indefendent knowledge of the facts that constitute the offense." 70

Applying   these   legal   principles   and   doctrines   to   the   present   case,   we   find   the   amended informations   for  murder   against  herein  petitioner  and   intervenors  wanting  of   specific   factual averments   to   show   the   intimate   relation/connection   between   the   offense   charged   and   the discharge of official function of the offenders.

In the present case, one of the eleven (11) amended informations 71 for murder reads:

AMENDED INFORMATIONS

The undersigned  Special  Prosecution Officer   III.  Office of   the  Ombudsman hereby accuses CHIEF  INSP.  MICHAEL RAY AQUINO, CHIEF  INSP.  ERWIN T. VILLACORTE,   SENIOR   INSP.   JOSELITO   T.   ESQUIVEL,   INSP.   RICARDO   G. DANDAN, SPO4 VICENTE P. ARNADO, SPO4 ROBERTO F. LANGCAUON, SPO2 VIRGILIO   V.   PARAGAS,   SPO2   ROLANDO   R.   JIMENEZ,   SPO1  WILFREDO   C. CUARTERO, SPO1 ROBERTO O. AGBALOG, SPO1 OSMUNDO B. CARINO, CHIEF SUPT. JEWEL F. CANSON, CHIEF SUPT. ROMEO M. ACOP, CHIEF SUPT. PANFILO M.   LACSON,   SENIOR   SUPT.   FRANCISCO  G.   ZUBIA   JR.,   SUPT.   ALMARIO   A. HILARIO,  CHIEF   INSP.  CESAR O.  MANCAO  III,  CHIEF   INSP.  GIL  L.  MENESES, SENIOR   INSP.  GLENN  DUMLAO,   SENIOR   INSP.   ROLANDO ANDUYAN,   INSP. CEASAR  TANNAGAN,  SPO3  WILLY  NUAS,  SPO3  CICERO S.  BACOLOD,  SPO2 NORBERTO   LASAGA,   PO2   LEONARDO   GLORIA,   and   PO2   ALEJANDRO   G. LIWANAG of the crime of Murder as defined and penalize under Article 248 of the Revised Penal Code committed as follows

Page 69: Consti Chapter 13 to 17 Cases

69

That  on  or  about  May 18,  1995   in  Mariano  Marcos  Avenue,  Quezon  City Philippines and within the jurisdiction of his Honorable Court,  the accused CHIEF   INSP.  MICHAEL   RAY   AQUINO,   CHIEF   INSP.   ERWIN   T.   VILLACORTE, SENIOR   INSP.   JOSELITO   T.   ESQUIVEL,   INSP.   RICARDO   G.   DANDAN,   SPO4 VICENTE   ARNADO,   SPO4   ROBERTO   F.   LANGCAUON,   SPO2   VIRGILIO   V. PARAGAS, SPO2 ROLANDO R. JIMENEZ, SPO1 WILFREDO C. CUARTERO, SPO1 ROBERTO O. AGBALOG, and SPO1 OSMUNDO B. CARINO, all taking advantage of their public and official positions as officers and members of the Philippine National  Police and committing the acts  herein alleged  in relation to their public office, conspiring with intent to kill and using firearms with treachery evident premeditation and taking advantage of their superior strenghts did then   and   there   willfully   unlawfully   and   feloniously   shoot   JOEL   AMORA, thereby   inflicting   upon   the   latter   mortal   wounds   which   caused   his instantaneous death to the damage and prejudice of the heirs of the said victim.

That accused CHIEF SUPT. JEWEL F. CANSON, CHIEF SUPT. ROMOE M. ACOP, CHIEF SUPT. PANFILO M. LACSON, SENIOR SUPT. FRANCISCO G. ZUBIAM JR., SUPT. ALMARIO A. HILARIO, CHIEF INSP. CESAR O. MANCAO II, CHIEF INSP. GIL   L.  MENESES,   SENIOR   INSP.  GLENN  DUMLAO,   SENIOR   INSP.   ROLANDO ANDUYAN,   INSP.  CEASAR TANNAGAN,  SPO3 WILLY  NUAS,  SPO3 CICERO S. BACOLOD, PO2 ALEJANDRO G. LIWANAG committing the acts in relation to office as officers and members of the Philippine National Police are charged herein  as  accessories  after-the-fact   for  concealing   the  crime herein  above alleged   by   among   others   falsely   representing   that   there   where no arrest made during the read conducted by the accused herein at Superville Subdivision, Paranaque, Metro Manila on or about the early dawn of May 18, 1995.

CONTRARY LAW.

While the above-quoted information states that the above-named principal accused committed the crime of murder "in relation to thier public office, there is, however, no specific allegation of facts that the shooting of the victim by the said principal accused was intimately related to the discharge of their official duties as police officers. Likewise, the amended information does not indicate that the said accused arrested and investigated the victim and then killed the latter while in their custody.

Even the allegations concerning the criminal participation of herein petitioner and intevenors as among the accessories  after-the-facts,   the amended  information  is  vague on this.   It   is  alleged therein that the said accessories concelead "the crime herein-above alleged by, among others, falsely representing that there were no arrests made during the raid conducted by the accused herein at Superville Subdivision, Paranaque Metro Manila, on or about the early dawn of May 18, 1995."  The sudden mention of   the  "arrests  made during   the  raid  conducted  by   the accused" surprises the reader. There is no indication in the amended information that the victim was one of those  arrested  by   the  accused  during   the   "raid."  Worse,   the   raid  and  arrests  were  allegedly conducted "at Superville Subdivision, Paranaque, Metro Manila" but, as alleged in the immediately preceding  paragraph of   the amended  information,   the shooting of   the victim by  the principal accused occurred in Mariano Marcos Avenue, Quezon City." How the raid, arrests and shooting happened   in   the   two  places   far   away   from each  other   is  puzzling.  Again,  while   there   is   the 

allegation in the amended information that the said accessories committed the offense "in relation to office as officers and members of the (PNP)," we, however, do not see the intimate connection between the offense charged and the accused's official functions, which, as earlier discussed, is an essential element in determining the jurisdiction of the Sandiganbayan.

The stringent requirement that the charge be set forth with such particularly as will reasonably indicate the exact offense which the accused is alleged to have committed in relation to his office was, sad to say, not satisfied. We believe that the mere allegation in the amended information that   the  offense  was   committed  by   the  accused  public  officer   in   relation   to  his  office   is  not sufficient. That phrase is merely a conclusion between of law, not a factual avernment that would show the close intimacy between the offense charged and the discharge of the accused's official duties.

In People vs. Magallanes, 72 where   the   jurisdiction   between   the   Regional   Trial   Court   and   the Sandiganbayan was at issue, we ruled:

It is an elementary rule that jurisdiction is determined by the allegations in the complaint or information and not by the result of evidence after trial.

In (People vs) Montejo (108 Phil 613 (1960), where the amended information alleged

Leroy S. Brown City Mayor of Basilan City, as such, has organized   groups   of   police   patrol   and   civilian commandoes  consisting  of   regular  policeman and   .   .   . special policemen appointed and provided by him with pistols  and higher  power  guns  and  then established a camp . . . at Tipo-tipo which is under his command . . . supervision and control  where his  co-defendants  were stationed   entertained   criminal   complaints   and conducted   the  corresponding   investigations  as  well   as assumed   the   authority   to   arrest   and   detain   person without due process of law and without bringing them to the   proper   court,   and   that   in   line   with   this   set-up established by said Mayor of  Basilan City  as such, and acting upon his  orders  his  co-defendants  arrested and maltreated  Awalin   Tebag  who  denied   in   consequence thereof.

we held that the offense charged was committed in relation to the office of the accused because it was perpetreated while they were in the performance, though improper or irregular of their official functions and would not have been committed had they not held their office, besides, the accused had no personal   motive   in   committing   the   crime   thus,   there   was   an   intimate connection between the offense and the office of the accused.

Unlike in Montejo the informations in Criminal Cases Nos. 15562 and 15563 in the court below do not indicate that the accused arrested and investigated the victims and then killed the latter in the course of the investigation. The 

Page 70: Consti Chapter 13 to 17 Cases

70

informations merely allege that the accused for the purpose of extracting or extortin the sum of P353,000.00 abducted, kidnapped and detained the two victims, and failing in their common purpose they shot; and killed the said victims. For the purpose of determining jurisdiction, it is these allegations that shall control, and not the evidence presented by the prosecution at the trial.

In the aforecited case of People vs. Montejo, it is noteworthy that the phrase committed in relation to public office "does not appear in the information, which only signifies that the said phrase is not what determines the jurisdiction of the Sandiganbayan. What is controlling is the specific factual allegations in the information that would indicate the close intimacy between the discharge of the accused's official duties and the commission of the offense charged, in order to qualify the crime as having been committed in relation to public office.

Consequently, for failure to show in the amended informations that the charge of murder was intimately  connected  with   the  discharge  of  official   functions  of   the  accused  PNP officers,   the offense charged in the subject criminal cases is plain murder and, therefore, within the exclusive original jurisdiction of the Regional Trial Court, 73 not the Sandiganbayan.

WHEREFORE,   the   constitutionality  of   Sections  4  and  7  of  R.A.  8249   is  hereby   sustained.   The Addendum   to   the   March   5,   1997   Resolution   of   the   Sandiganbayan   is   REVERSED.   The Sandiganbayan is hereby directed to transfer Criminal Cases Nos. 23047 to 23057 (for multiple murder) to the Regional Trial Court of Quezon City which has exclusive original jurisdiction over the said cases.1âwphi1.nêt

SO ORDERED.

Davide, Jr., CJ., Romero, Bellosillo, Melo, Puno, Vitug, Kapunan, Mendoza, Panganiban, Quisumbing, Purisima, Pardo, Buena and Gonzaga-Reyes, JJ., concur.

Page 71: Consti Chapter 13 to 17 Cases

71

[G.R. Nos. 140199-200. February 6, 2002]

FELICITO S. MACALINO, petitioner, vs. SANDIGANBAYAN and OFFICE OF THE OMBUDSMAN, respondents.

D E C I S I O N

PARDO, J.:

The case is a petition for certiorari[1] assailing the jurisdiction of the Ombudsman and the Sandiganbayan to take cognizance of two criminal cases[2] against petitioner and his wife Liwayway S. Tan, contending that he is not a public officer within the jurisdiction of the Sandiganbayan.[3]

On   September   16,   1992,   the   Special   Prosecutor,   Office   of   the   Ombudsman,  with   the approval of the Ombudsman, filed with the Sandiganbayan two informations against petitioner and   Liwayway   S.   Tan   charging   them  with   estafa   through   falsification   of   official   documents (Criminal  Case No.  18022)  and frustrated estafa  through falsification of  mercantile  documents (Criminal Case No. 19268), as follows:

“CRIMINAL CASE NO. 18022

“That on or about the 15th day of March, 1989 and for sometime prior or subsequent thereto, in the Municipality  of  Mandaluyong,  Metro Manila,  and within the  jurisdiction of  this  Honorable Court, the above-named accused, FELICITO S. MACALINO, being then the Assistant Manager of the Treasury Division and the Head of the Loans Administration & Insurance Section of the Philippine National Construction Corporation (PNCC),  a government-controlled corporation with offices at EDSA corner Reliance St., Mandaluyong, and hence, a public officer, while in the performance of his official functions, taking advantage of his position, committing the offense in relation to his office and conspiring and confederating with his spouse LIWAYWAY S. TAN, being then the owner of Wacker Marketing, did then and there willfully, unlawfully, feloniously and by means of deceit defraud the Philippine National Construction Corporation in the following manner: in preparing the application with the Philippine National Bank, Buendia Branch for the issuance of a demand draft in the amount of NINE HUNDRED EIGHTY THREE THOUSAND SIX HUNDRED EIGHTY-TWO & 11/100 PESOS (P983,682.11),  Philippine Currency,   in favor of Bankers Trust  Company,  accused FELICITO S. MACALINO superimposed the name “Wacker Marketing” as payee to make it appear that the demand draft was payable to it, when in truth and in fact and as the accused very well  knew, it was the Bankers Trust Company which was the real payee as indicated in Check Voucher No.   3-800-89   and   PNB   Check   No.   B236746   supporting   said   application   for   demand   draft; subsequently  accused FELICITO S.  MACALINO likewise  inserted  into the  letter of PNCC to PNB Buendia Branch the words “payable to Wacker Marketing” to make it appear that the demand drafts to be picked up by the designated messenger were payable to Wacker Marketing when in truth and  in   fact   the real  payee was Bankers  Trust  Company;  and as  a  result  of   such acts  of falsification, PNB Buendia issued 19 demand drafts for P50,000.00 each and another demand draft 

for P33,682.11, all, payable to Wacker Marketing, which were subsequently delivered to accused Felicitor S. Macalino and which accused LIWAYWAY S. TAN thereafter exchanged with PNB Balanga Branch for 19 checks at P50,000.00 each and another for P33,682.11 and all of which she later deposited into Account No. 0042-0282-6 of Wacker Marketing at Philtrust Cubao, thereby causing pecuniary damage and prejudice to Philippine National Construction Corporation in the amount of P983,682.11.

“CONTRARY TO LAW.

“Manila, Philippines, August 24, 1992.”[4]

“CRIMINAL CASE NO. 19268

“That on or about the 4th day of April, 1990, and subsequently thereafter, in the Municipality of Mandaluyong,  Metro  Manila,   and  within   the   jurisdiction  of   this  Honorable  Court,   the  above-named accused, FELICITO S. MACALINO, being then the Assistant Manager of the Treasury Division and   the  Head  of   the   Loans   Administration   and   Insurance   Section   of   the   Philippine  National Construction   Corporation,   a   government-controlled   corporation   with   offices   at   EDSA   corner Reliance St., Mandaluyong, Metro Manila, and hence, a public officer, while in the performance of his official functions, taking advantage of his position, committing the offense in relation to his office, and conspiring and confederating with his spouse LIWAYWAY S. TAN, being then the owner of Wacker Marketing, did then and there willfully, unlawfully, feloniously and by means of deceit defraud the Philippine National Construction Corporation in the following manner: after receiving Check  Voucher  No.   04-422-90   covering   the   partial   payment   by  PNCC  of   the   sinking   fund   to International  Corporate Bank (Interbank) as well  as Check No. 552312 for TWO MILLION TWO HUNDRED FIFTY THOUSAND PESOS (P2,250,000.00), Philippine Currency, payable to Interbank for the purpose, accused FELICITO S. MACALINO falsified PNB Check No. 552312 by altering the payee indicated therein to make it appear that the aforesaid check was payable to Wacker Marketing instead   of   Interbank   and   further   falsified   the   schedule   of   check   disbursements   sent   to   PNB Buendia by making it appear therein that the payee of Check No. 552312 was Wacker Marketing when in truth and in fact and as the accused very well knew, it was Interbank which was the real payee; accused LIWAYWAY S. TAN thereafter deposited Check No. 552312 into Account No. 0042-0282-6   of  Wacker  Marketing   at   Philtrust   Cubao   and  Wacker  Marketing   subsequently   issued Philtrust Check No. 148039 for P100,000.00 in favor of accused FELICITO S.MACALINO; which acts of   falsification   performed   by   the   accused   would   have   defrauded   the   Philippine   National Construction Corporation of P2,250,000.00 had not PNB Buendia ordered the dishonor of Check No. 552312 after noting the alteration/erasures thereon, thereby failing to produce the felony by reason of causes independent of the will of the accused.

“CONTRARY TO LAW.

“Manila, Philippines, May 28, 1993.”[5]

Upon  arraignment  on November   9,   1992,  petitioner  pleaded  not   guilty   to   the   charges. Hence, trial proceeded.[6]

However, during the initial presentation of evidence for the defense, petitioner moved for leave to file a motion to dismiss on the ground that the Sandiganbayan has no jurisdiction over him since  he   is  not  a  public  officer  because   the  Philippine  National  Construction  Corporation (PNCC), formerly the Construction and Development Corporation of the Philippines (CDCP), is not a 

Page 72: Consti Chapter 13 to 17 Cases

72

government-owned   or   controlled   corporation   with   original   charter.[7] The   People   of the Philippines opposed the motion.[8]

On August   5, 1999,   the   Sandiganbayan   promulgated   a   resolution   denying   petitioner’s motion to dismiss for lack of merit.[9]

Hence, this petition.[10]

The Issue

The sole  issue raised is whether petitioner, an employee of the PNCC,  is a public officer within the coverage of R. A. No. 3019, as amended.

The Court’s Ruling

Petitioner contends that an employee of the PNCC is not a public officer as defined under Republic Act No. 3019, as follows:

“Sec. 2. (a) xxx xxx xxx.

“(b)   Public   officer   includes   elective   and   appointive   officials   and   employees,   permanent   or temporary, whether in the unclassified or classified or exempted service receiving compensation, even nominal, from the government as defined in the preceding paragraph.”

We agree.

To resolve the issue, we resort to the 1987 Constitution. Article XI, on the Accountability of Public Officers, provides:

“Section 12. The Ombudsman and his deputies, as protectors of the people, shall act promptly on complaints filed in any form or manner against public         officials         or         employees         of         the Government   , or any subdivision, agency or instrumentality thereof, including government-owned or controlled corporations x x x.”

“Section 13. The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions and duties:

“1.   Investigate  on  its  own,  or  on complaint  by  any  person,  any  act  or  omission of any  public official or employee,  office or agency,  when such act or omission appears to be illegal,  unjust, improper and inefficient. x x x

“2. Direct, upon complaint or at its instance, any public official or employee of the government, or any   subdivision,   agency   or   instrumentality   thereof,   as  well   as   of   any   government-owned   or controlled corporations with original charters, to perform and expedite any act or duty required by law, or to stop, prevent,  and correct any abuse or  impropriety  in the performance of duties.” (underscoring supplied)

Further, Article IX-B, Section 2 (1) of the 1987 Constitution provides:

“The   civil   service   embraces   all   branches,   subdivisions,   instrumentalities,   and   agencies   of   the Government,   including  government-owned  and controlled  corporations with  original   charters.” (underscoring supplied)

Republic Act No. 6770 provides:

“Section 15. Powers, Functions and Duties -The Office of the Ombudsman shall have the following powers, functions and duties:

“1. Investigate and prosecute on its own or on complaint by any person, any act or omission of any public  officer or employee,  office or agency,  when such act or omission appears  to be  illegal, unjust, improper or inefficient. x x x.

“2. Direct, upon complaint or at its own instance, any officer or employee of the Government, or of any subdivision, agency or instrumentality thereof, as well as any government-owned or controlled corporations with original charters, to perform and expedite any act or duty required by law, or to stop, prevent, and correct any abuse or impropriety in the performance of duties.”

Inasmuch as the PNCC has no original charter as it was incorporated under the general law on corporations, it follows inevitably that petitioner is not a public officer within the coverage of R. A. No. 3019, as amended. Thus, the Sandiganbayan has no jurisdiction over him. The only instance when the Sandiganbayan has jurisdiction over a private individual is when the complaint charges him either as a co-principal, accomplice or accessory of a public officer who has been charged with a crime within the jurisdiction of Sandiganbayan.[11]

The cases[12] cited by respondent People of the Philippines are  inapplicable because they were decided under the provisions of  the 1973 Constitution which  included as public  officers, officials   and   employees   of   corporations   owned   and   controlled   by   the   government   though organized and existing under the general corporation law. The 1987 Constitution excluded such corporations.

The crimes charged against petitioner were committed in 1989 and 1990.[13] The criminal actions were instituted in 1992. It is well-settled that “the jurisdiction of a court to try a criminal case is determined by the law in force at the institution of the action.”[14]

The Fallo

IN VIEW WHEREOF,   the   Court  GRANTS   the   petition.   The   Court   SETS   ASIDE   the   order dated July 29, 1999 of the Sandiganbayan in Criminal Cases Nos. 18022 and 19268 and ORDERS the DISMISSAL of the two (2) cases against petitioner and his wife.

No costs.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J., (Chairman), Puno, Kapunan, and Ynares-Santiago, JJ., concur.

Page 73: Consti Chapter 13 to 17 Cases

73

XXOOXX

Page 74: Consti Chapter 13 to 17 Cases

74

G.R. Nos. 120681-83 October 1, 1999

JEJOMAR C. BINAY, petitioner,vs.HON. SANDIGANBAYAN (Third Division) and the DEPARTMENT OF INTERIOR AND LOCAL GOVERNMENT,respondents.

G.R. No. 128136 October 1, 1999

MARIO C. MAGSAYSAY, FRANCISCO B. CASTILLO, CRISTINA D. MABIOG, REGINO E. MALAPIT, ERLINDA I. MASANGCAY and VICENTE DE LA ROSA, petitioner,vs.HON. SANDIGANBAYAN, HON. OMBUDSMAN and its PROSECUTOR WENDELL BARERRAS-SULIT and STATE PROSECUTORS ERIC HENRY JOSEPH F. MALLONGA and GIDEON C. MENDOZA, respondents.

KAPUNAN, J.:

Pursuant to Section 4, Article XIII of the 1973 Constitution, Presidential Decree No. 1486 created an Anti-Graft Court known as the Sandiganbayan. Since then the jurisdiction of the Sandiganbayan has   undergone   variouschanges, 1 the   most   recent   of   which   were   effected   through   Republic   Act   Nos.   7975 2 and 8249. 3 Whether the Sandiganbayan, under these laws, exercises exclusive original jurisdiction over criminal  cases  involving municipal  mayors accused of violations of Republic Act No. 3019 4 and Article 220 of the Revised Penal Code 5 is the central issue in these consolidated petitions.

In G.R. Nos. 120681-83, petitioner Jejomar Binay seeks to annul, among others, the Resolution of the Sandiganbayan denying his motion to refer Criminal Case Nos. 21001, 21005 and 21007 to the Regional Trial Court (RTC) of Makati and declaring that the Sandiganbayan has jurisdiction over said cases despite the enactment of R.A. No. 7975.

In G.R. No. 128136, petitioner Mario C. Magsaysay, et al. assail the October 22, 1996 Resolution of the Sandiganbayan,   reversing   its  Order  of   June 21,  1996 which suspended the proceedings   in Criminal  Case No 23278 in deference to whatever ruling this Court will   lay down in the Binay cases.1âwphi1.nêt

The, facts, as gathered from the records, are as follows:

G.R. Nos. 120681-83

On September   7,   1994,   the  Office  of   the  Ombudsman  filed  before   the   Sandiganbayan   three separate   informations against  petitioner Jejomar Binay,  one for  violation of  Article  220 of  the Revised Penal Code, 6 and two for violation of Section 3 (e) of R.A. No. 3019. 7 The informations, which were subsequently amended on September 15, 1994, all alleged that the acts constituting 

these crimes were committed in 1987 during petitioner's incumbency as Mayor of Makati, then a municipality of Metro Manila.

Thereafter, petitioner moved to quash the informations. He contented that the six-year delay from the time the charges were filed in the Office of the Ombudsman on July 27, 1988 to the time the informations were filed in the Sandiganbayan on September 7, 1994 constituted a violation of his right to due process. Arraignment of the accused was held in abeyance pending the resolution of this motion.

On March 29, 1995, the Sandiganbayan issued a Resolution denying petitioner's motion to quash. Petitioner's  motion   for   reconsideration,  which  was  opposed  by   the  prosecution,  was   likewise denied by the Sandiganbayan. The resolution denying the motion for reconsideration, however, was issued before petitioner could file a reply to the prosecution's opposition to the motion for reconsideration.

In   the   meantime,   on   March   31,   1995,   the   prosecution   filed   a   "Motion   to   Suspend Accused Pendente Lite."  The Sandiganbayan,   in a Resolution dated April  25,  1995,  granted the motion and ordered the suspension of petitioner for ninety days from receipt of the resolution. The court  ruled that the requisites for suspensionpendente lite were present as petitioner was charged  with   one   of   the   offenses   under   Section   13   of   R.A.   No.   3019 8and   the   informations containing these charges had previously been held valid in the resolution denying the motion to quash and the resolution denying the motion for reconsideration.

Petitioner thus filed before this Court a petition for certiorari, 9 to set aside the resolution denying his motion for reconsideration, claiming that he was denied due process when the Sandiganbayan ordered his suspensionpendente lite before he could file a reply to the prosecution's opposition to his motion for reconsideration of the resolution denying the motion to quash.  In a Resolution dated  April   28,   1995,   the  Court   directed   the   Sandiganbayan   to,   among  other   things,   permit petitioner to file said reply.

After allowing and considering petitioner's reply, the Sandiganbayan, on June 6, 1995, issued a Resolution reiterating the denial of his motion for reconsideration of the denial of the motion to quash.  On   the   same  day,   the   Sandiganbayan   issued   another   resolution   reiterating   the  order suspending petitioner pendente lite.

Meanwhile, R.A. No. 7975, redefining the jurisdiction of the Sandiganbayan, took effect on May 16, 1995. 10

On June 13, 1995, petitioner filed before the Sandiganbayan a motion to refer his cases to the "proper court" for further proceedings, alleging that when the two Resolutions, both dated June 6, 1995, were issued by the Anti-Graft Court, it had already lost jurisdiction over the subject cases. The Sandiganbayan, in a Resolution dated July 4, 1995, denied petitioner's motion, holding thus:

There is no question that Municipal Mayors are classified as Grade "27" under the Compensation & Position Classification Act of 1989. Since, at the time of the   commission  of   the   offenses   charged   in   the   above-entitled   cases,   the accused Mayor Jejomar C. Binay was a Municipal Mayor, although in an acting or interim capacity, the Sandiganbayan, has, under Section 4 (e) 5, original jurisdiction over the cases therein filed against him. The allegation that Mayor 

Page 75: Consti Chapter 13 to 17 Cases

75

Binay ought to have been classified with a salary grade  lower than Grade "27", because at the time of the commission of the offenses charged he was paid  a   salary  which  merits  a  grade   lower   than  Grade  "27"  does  not  hold water. In 1986 when the herein offenses were committed by the accused, the Compensation   &   Position   Classification   Act   of   1989   was   not   as   yet   in existence. From the very definition of the very Act itself, it is evident that the Act was passed and had been effective only in 1989. The Grade classification of a public officer, whether at the time of the commission of the offense or thereafter,   is   determined  by  his   classification  under   the  Compensation  & Position Classification Act of 1989. Thus since the accused Mayor Jejomar C. Binay was a Municipal Mayor at the time of the commission of the offenses and   the   Compensation   &   Position   Classification   Act   of   1989   classifies Municipal  Mayors  as  Grade  "27",   it   is  a   conclusion  beyond  cavil   that   the Sandiganbayan has jurisdiction over the accused herein.

As of July 1, 1989, when Republic Act No. 6758 took effect, Municipal Mayor Jejomar C. Binay had begun receiving a monthly salary of P15,180.00 which is equivalent to Grade "28" under the salary scale provided for in Section 27 of the said Act. Under the Index of Occupational Services, the position titles and salary grades of the Compensation & Position Classification system prepared by   the  Department  of  Budget  and Management  pursuant   to  Section  6  of Republic [A]ct No. 6758, the position of Municipal Mayor had been classified as Grade "27." 11

On   July   7,   1995,   petitioner   filed   the   present   petition   for certiorari,   prohibition and mandamus questioning the jurisdiction of the Sandiganbayan over Criminal Case Nos. 21001, 21005 and 21007. He prayed, among others, that the Court annul and set aside: (1) the Resolution of the Sandiganbayan dated June 6, 1995 reiterating the denial of the motion for reconsideration of the motion to quash; (2) the Resolution of the same court also dated June 6, 1995 reiterating the order suspending petitioner pendente lite; and (3) the Resolution of the Sandiganbayan dated July 4, 1995 denying the motion to refer case to the RTC. Petitioner also asked that the Court issue a temporary restraining order preventing the suspension and arraignment of petitioner. The Court on July 7, 1995, resolved, among others, to issue the temporary restraining order prayed for.

On   July   14,   1995,   petitioner   filed   an   "Addendum   to   Petition   (To   allow   the   introduction   of alternative reliefs)," praying that, should this Court hold that the Sandiganbayan has jurisdiction over the cases, the criminal cases filed against him be dismissed just the same on the ground that the long delay of the preliminary investigation before the Ombudsman prior to the filing of the informations, deprived him of his right to due process; and that, moreover, there was no probable cause to warrant the filing of the informations.

G.R. No. 128136

Petitioner Mario Magsaysay is the Mayor of the Municipality of San Pascual, Batangas. Save for petitioner Vicente dela Rosa,  all  of  Mayor Magsaysay's  co-petitioners are officials  of  the same municipality.

In   a   complaint   dated  April   16,   1994,  Victor  Cusi,   then  Vice-Mayor  of   San  Pascual,   Batangas, charged petitioners along with Elpidia Amada, Jovey C. Babago, and Brigido H. Buhain, also officials of San Pascual Batangas, with violation of R.A. No. 3019, as amended. The complaint charged the 

respondent  municipal  officials   of   overpaying  Vicente  de   la  Rosa  of   TDR  Construction   for   the landscaping project of the San Pascual Central School. This case was docketed in the Office of the Ombudsman as OMB-1-94-1232.

In a Resolution dated June 14, 1995, Graft Investigation Officer Lourdes A. Alarilla recommended the filing of an information for violation of Section 3(e) and (g) of R.A. No. 3019, as amended, against  petitioners  with   the   Sandiganbayan.  Director   Elvis   John   S.  Asuncion   concurred   in   the resolution, and Manuel C. Domingo, Deputy Ombudsman for Luzon, recommended approval of the same.   The   resolution  was   approved  by   then  Acting  Ombudsman   Francisco  A.   Villa  with   the following marginal note:

Authority   is   given   to   the   Deputy   Ombudsman   for   Luzon   to   cause   the preparation of the information and to approve the same for filing with the proper court. 12

On  August   11,   1995,   an   Information   for   violation   of   Section   3(e)   and   (g)  was   filed   against petitioners and Jovey C. Babago, not with the Sandiganbayan per the June 14, 1995 Resolution, but with the RTC of Batangas City. The information was signed by Lourdes A. Alarilla, the same Graft Investigation Officer who recommended the filing of the information with the Sandiganbayan.

In the meantime, a group denominated as the Concerned Citizens of San Pascual, Batangas filed a complaint before the Ombudsman against petitioners, and Elpidia Amada and Brigido Buhain, with violations of  R.A.  No.  3019.  The complaint  also alleged,  among others,   the overpricing of   the landscaping project of San Pascual Central School. The case was docketed as OMB-0-94-0149.

In a Resolution dated July 27, 1995, Graft Investigation Officer Ernesto M. Nocos recommended the filing of an information charging petitioners with violation of Section 3(e) and (g) of R.A. No. 3019, as amended "with the proper court." The resolution, which was recommended for approval by Nicanor J. Cruz, OIC-Deputy Ombudsman for Luzon, and approved by Ombudsman Aniano A. Desierto,   adopted   the  findings   and   conclusions   in   the   resolution   in  OMB-1-94-1232   that   the landscaping project was overpriced.

On   February   9,   1996,   another   Information   for   violation   of   Section   3(e)of   R.A.  No.   3019,   as amended, was filed against petitioners for the overpricing of the landscaping project, this time before the Sandiganbayan. The information was subsequently amended on May 17, 1996. Except for   the  date   the  alleged  crime was  committed,   the   information charged  essentially   the   same inculpatory facts as the information filed in the RTC. The case was docketed in the Sandiganbayan as Crim. Case No. 22378.

On June 1, 1996, the accused filed with the Sandiganbayan a motion to quash the information in Crim. Case No. 22378 on the following grounds: that the Sandiganbayan had no jurisdiction over the case; that the accused were charged with the same offense in two informations; and that the proceedings   in   the   Sandiganbayan   would   expose   petitioners   to   double   jeopardy.   The Sandiganbayan denied the accused's motion to quash in a Resolution dated June 21, 1996. The court, however, suspended proceedings in the case until the Supreme Court resolved the question of the Sandiganbayan's jurisdiction involved in the Binay petition.

Meanwhile, on June 7, 1996, Prosecutor Eric Mallonga filed a motion before the RTC to refer the R.A. No. 3019 case pending therein to the Sandiganbayan, arguing that under R.A. No. 7975 the 

Page 76: Consti Chapter 13 to 17 Cases

76

Sandiganbayan, not the RTC, had jurisdiction over the case. On July 3, 1996, the RTC issued an order  holding   in   abeyance   the   resolution  of   the  motion   to   refer   the   case   since   the   issue  of jurisdiction was pending before the Sandiganbayan.

Back at the Sandiganbayan, the prosecution, on July 24, 1996, filed a motion for reconsideration of the Sandiganbayan's Order dated June 21, 1996. On August 2, 1996, filed their own motion for the reconsideration of the same order. On October 22, 1996, the Sandiganbayan granted the motion for reconsideration filed by the prosecution and set the case for arraignment. Petitioners moved for a reconsideration of the October 22, 1996 Resolution ordering their arraignment, which motion was denied on February 17, 1997.

On February 27, 1997, the accused filed the present petition.

On  October   1,   1997,   the   Court   resolved   to   issue   a   temporary   restraining   order   to   prevent respondents from further proceeding with Crim. Case No. 23278 of the Sandiganbayan.

The petition raises the following issues:

I

Had   the   Sandiganbayan   been   ousted   of   its   jurisdiction   over   the   case   of municipal mayor after the passage of Republic Act No. 7975, coupled with the filing earlier of an information for the same offense before the Regional Trial Court   having   territorial   jurisdiction   and   venue   of   the   commission   of   the offense?

II

Are the respondents Ombudsman and the prosecutors estopped by laches or waiver from filing and prosecuting the case before respondent Sandiganbayan after   the  filing   earlier   of   the   information   in   the   proper   court,   thereafter repudiating   it,   seeking  another   court  of   the   same category  and  finally   to respondent court?

III

Whether   or   not   the   filing   of   two   (2)   informations   for   the   same   offense violated the rule on duplicity of information?

IV

Whether or not the trial to be conducted by respondent court,  if  the case shall not be dismissed, will expose the petitioners who are accused therein to double jeopardy?

V

Under   the   circumstances,   are   the   respondent   Ombudsman   and   the prosecutors guilty of forum shopping? 13

On October 6, 1997, the Court resolved to consolidate G.R. No. 128136 (the Magsaysay petition) with G.R. Nos. 120681-83 (the Binay petition).

In resolving these consolidated petitions, the Court shall first address the common question of the Sandiganbayan's jurisdiction.

I

The Court rules that it is the Sandiganbayan which has jurisdiction over the subject cases.

The informations against Mayor Binay were filed in the Sandiganbayan on July 7, 1994 pursuant to Presidential  Decree  No.  1606, 14 as   amended  by  Presidential  Decree  No.  1861, 15 the  pertinent provisions of which state:

Sec. 4. Jurisdiction. — The Sandiganbayan shall exercise:

(a) Exclusive original jurisdiction in all cases involving:

(1) Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Title VII of the Revised Penal Code;

(2) Other offenses or felonies committed by public officers and employees in relation to their office,  including those employed  in government-owned or controlled   corporations,  whether   simple  or   complexed  with  other   crimes, where   the  penalty   prescribed  by   law   is  higher   than prision correccionalor imprisonment for six (6) years, or a fine of P6,000.00; PROVIDED, HOWEVER, that  offenses  or   felonies  mentioned   in   this  paragraph  where   the  penalty prescribed by law does not exceed prision correccional or imprisonment for six (6) years or a fine of P6,000.00 shall be tried by the proper Regional Trial Court, Metropolitan Trial Court and Municipal Circuit Trial Court.

xxx xxx xxx

On May 16, 1995, R.A. No. 7975 took effect. At this time, Mayor Binay had not yet been arraigned in   the   Sandiganbayan.   On   the   other   hand,   R.A.   No.   7975  was   already   in   effect   when   the information against Mayor Magsaysay et al., was filed on August 11, 1995 in the RTC of Batangas City.

Sec. 2 of R.A. No. 7975 amended Section 4 of P.D. No. 1606 to read as follows:

Sec. 4. Jurisdiction. — The Sandiganbayan shall exercise original jurisdiction in all cases involving:

Page 77: Consti Chapter 13 to 17 Cases

77

a. Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2,  Title  VII  of   the Revised Penal  Code,  where one or  more of   the principal   accused   are   officials   occupying   the   following   positions   in   the government, whether in a permanent, acting or interim capacity, at the time of the commission of the offense:

(1)  Officials   of   the   executive  branch  occupying   the   positions   of regional director and higher, otherwise classified as grade "27" and higher, of the Compensation and Position Classification Act of 1989 (Republic Act No. 6758), specifically including:

(a)   Provincial   governors,   vice-governors,   members   of the sangguniang panlalawigan,   and   provincial treasurers,   assessors,   engineers,   and   other   provincial department heads;

(b)   City   mayors,   vice-mayors,   members   of the sangguniang panlunsod,   city   treasurers,   assessors, engineers, and other city department heads;

(c)   Officials   of   the   diplomatic   service   occupying   the position of consul and higher;

(d) Philippine army and air force colonels, naval captains, and all officers of higher rank;

(e) PNP chief superintendent and PNP officers of higher rank;

(f)  City  and provincial  prosecutors  and their  assistants, and   officials   and   prosecutors   in   the   Office   of   the Ombudsman and special prosecutor;

(g)   Presidents,   directors   or   trustees,   or   managers   of government-owned   or   controlled   corporations,   state universities or educational institutions or foundations;

(2) Members of Congress and officials thereof classified as Grade "27"  and up under   the Compensation and Position Classification Act of 1989;

(3) Members of the judiciary without prejudice to the provisions of the Constitution;

(4) Chairmen and members of Constitutional Commissions, without prejudice to the provisions of the Constitution; and

(5) All other national and local officials classified as Grade "27" and higher under the Compensation and Position Classification Act of 1989.

b. Other offenses or felonies committed by the public officials and employees mentioned in subsection (a) of this section in relation to their office.

c. Civil and criminal cases filed pursuant to and in connection with Executive Order Nos. 1, 2, 14 and 14-A.

In   cases   where   none   of   the   principal   accused   are   occupying   positions corresponding   to   salary   grade   "27"   or   higher,   as   prescribed   in   the   said Republic Act No. 6758, or PNP officers occupying the rank of superintendent or higher, or their equivalent, exclusive jurisdiction thereof shall be vested in the   proper   Regional   Trial   Court,  Metropolitan   Trial   Court,  Municipal   Trial Court, and Municipal Circuit Trial Court, as the case may be, pursuant to their respective jurisdiction as provided in Batas Pambansa Blg. 129.

xxx xxx xxx

While the cases against petitioners were pending in this Court, Congress enacted R.A. No. 8249, again   redefining   the   jurisdiction  of   the  Anti-Graft  Court.   This   law  took  effect,  per  Section  10 thereof, on February 23, 1997, fifteen days after its complete publication on February 8, 1997 in the Journal and Malaya, two newspapers of general circulation.

As further amended by Section 4 of R.A. No. 8249, Section 4 of P.D. No. 1606 now reads:

Sec.   4. Jurisdiction.  —   The Sandiganbayan shall   exercise   exclusive   original jurisdiction in all cases involving:

a. Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Title VII, Book II of the Revised Penal Code, where one or more of the accused are officials occupying the following positions in the government, whether   in   a   permanent,   acting   or   interim   capacity,   at   the   time   of   the commission of the offense:

(1)   Officials   of   the   executive   branch   occupying   the   position   of regional director and higher, otherwise classified as grade "27" and higher, of the Compensation and Position Classification Act of 1989 (Republic Act No. 6758), specifically including:

(a)   Provincial   governors,   vice-governors,   members   of the sangguniang panlalawigan,   and   provincial treasurers,   assessors,   engineers,   and   other   provincial department heads;

Page 78: Consti Chapter 13 to 17 Cases

78

(b)   City   mayors,   vice-mayors,   members   of the sangguniang panlunsod,   city   treasurers,   assessors, engineers, and other city department heads;

(c)   Officials   of   the   diplomatic   service   occupying   the position of consul and higher;

(d) Philippine army and air force colonels, naval captains, and all officers of higher rank;

(e)   Officers   of   the   Philippine   National   Police   while occupying the position of provincial  director and those holding the rank of senior superintendent or higher;

(f)  City  and provincial  prosecutors  and their  assistants, and   officials   and   prosecutors   in   the   Office   of   the Ombudsman and special prosecutor;

(g)   Presidents,   directors   or   trustees,   or   managers   of government-owned   or   controlled   corporations,   state universities or educational institutions or foundations.

(2) Members of Congress and officials thereof classified as Grade "27"  and up under   the Compensation and Position Classification Act of 1989;

(3) Members of the judiciary without prejudice to the provisions of the Constitution;

(4) Chairmen and members of Constitutional Commissions, without prejudice to the provisions of the Constitution; and

(5) All other national and local officials classified as Grade "27" and higher under the Compensation and Position Classification Act of 1989.

b. Other offenses or felonies whether simple or complexed with other crimes committed by the public officials and employees mentioned in subsection (a) of this section in relation to their office.

d. Civil and criminal cases filed pursuant to and in connection with Executive Order Nos. 1, 2, 14 and 14-A, issued in 1986.

In cases where none of the accused are occupying positions corresponding to salary grade "27" or higher, as prescribed in the said Republic Act No. 6758, or military   and   PNP   officers  mentioned   above,   exclusive   original   jurisdiction thereof shall be vested in the proper regional trial court, metropolitan trial court, municipal trial court, and municipal circuit trial court, as the case may 

be, pursuant to their respective jurisdictions as provided in Batas Pambansa Blg. 129, as amended.

Petitioners   contend   that   they   do   not   come   under   the   exclusive   original   jurisdiction   of   the Sandiganbayan because:

(1) At the alleged time of the commission of the crimes charged, petitioner municipal mayors were not classified as Grade 27.

(2) Municipal mayors are not included in the enumeration in Section 4a(1) of P.D. No. 1606, as amended by R.A. No. 7975.

(3) Congressional records reveal that the law did not intend municipal mayors to come under the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan.

A

In support of his contention that his position was not that of Grade 27, Mayor Binay argues:

. . . The new law's consistent and repeated reference to salary grades show[s] an   intention   to   base   the   separation   of   jurisdiction   between   the Sandiganbayan and the regular courts on pay scale. Grades are determined by compensation.   The   essence   of   grades   is   pay   scales.   Therefor,   pay   scales determine grades. 16

Mayor Binay, thus, presented a Certification 17 from the City Personnel Officer of Makati stating that  petitioner   as  mayor   received  a  monthly   salary  of  only   P10,793.00   from March  1987   to December 31, 1988. This amount was supposedly equivalent to Grade 22 under R.A. No. 6758.

Mayor Magsaysay, for his part, submitted a similar Certification 18 from the Municipal Treasurer of San Pascual, Batangas, stating:

. . . that the basic monthly salary received by Mario C. Magsaysay Municipal Mayor of San Pascual, Batangas with Salary Grade 27 is ELEVEN THOUSAND EIGHT   HUNDRED   TWENTY   EIGHT   PESOS   (P11,828.00)   per   month   as   of November   3,   1993  equivalent  only   to  Grade  25,   Step  5  of   RA  6758,   the Compensation and Position Classification Act of 1989.

Sec.   444(1)   (Grad[e]   27)   of   RA   6758   is   not   as   yet   implemented   due   to budgetary   constraints.   This   certification   is   issued   to   Mayor   Mario   C. Magsaysay this 30th day of May 1996 at San Pascual, Batangas for whatever legal purpose and/or purposes it may serve.

The Court does not subscribe to the manner by which petitioners classify Grades.

Page 79: Consti Chapter 13 to 17 Cases

79

The Constitution 19 states that in providing for the standardization of compensation of government officials   and   employees,   Congress   shall   take   "into   account   the   nature   of   the   responsibilities pertaining to, and the qualifications required for their positions," thus:

The   Congress   shall   provide   for   the   standardization   of   compensation   of government   officials,   including   those   in   government-owned   or   controlled corporations  with  original   charters,   taking   into  account   the  nature  of   the responsibilities   pertaining   to,   and   the   qualifications   required   for   their positions.

Corollary thereto, Republic Act No. 6758 20 provides in Section 2 thereof that differences in pay are to be based"upon substantive differences in duties and responsibilities, and qualification requirements of the positions."   In   short, the nature of an official's position should be the determining factor in the fixing of his or her salary. This is not only mandated by law but dictated by logic as well.

Consistent  with  these policies,   the  law employs   the scheme known as  the "grade" defined  in Presidential Decree No. 985 21 as including

. . . all classes of positions which, although different with respect to kind or subject matter of work, are sufficiently equivalent as to level of difficulty and responsibilities and level of qualification requirements of the work to warrant the   inclusion   of   such   classes   of   positions   within   one   range   of   basic compensation. 22

The   grade,   therefore,   depends   upon   the   nature   of   one's   position  —   the   level   of   difficulty, responsibilities, and qualification requirements thereof — relative to that of another position. It is the official's Grade that determines his or her salary, not the other way around.

It is possible that a local government official's salary may be less than that prescribed for his Grade since his salary depends also on the class and financial capability of his or her respective local government unit. 23Nevertheless, it is the law which fixes the official's grade.

Thus, Section 8 of R.A. No. 6758 fixes the salary grades of the President, Vice-President, Senate President, Speaker, Chief Justice, Senators, Members of the House of Representatives, Associate Justices  of   the   Supreme  Court,   as  well   as   the  Chairmen  and  Members  of   the  Constitutional Commissions.  Section 8 also authorizes the Department of Budget and Management (DBM) to "determine the officials who are of equivalent rank to the foregoing officials, where applicable" and to assign such officials the same Salary Grades subject to a set of guidelines found in said section.

For positions below those mentioned under Section 8, Section 9 instructs the DBM to prepare the "Index of Occupational Services" guided by the Benchmark Position prescribed in Section 9 and the factors enumerated therein.

To determine whether an official is within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan, therefore, reference should be made to R.A. No. 6758 and the Index of Occupational Services, Position Titles and Salary Grades.  Salary  level   is  not determinative.  An official's  grade  is  not a matter of proof, but a matter of law, of which the Court must take judicial notice. 24

As both the 1989 and 1997 versions of the Index of Occupational Services,  Position Titles and Salary Grades list the Municipal Mayor under Salary Grade 27, petitioner mayors come within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan. Petitioner mayors are "local officials classified as Grade "27" and higher under the Compensation and Position Classification Act of 1989," under the   catchall   provision,   Section   4a(5)   of   P.D.  No.   1606,   as   amended  by  R.A.  No.   7975.  More accurately, petitioner mayors are "[o]fficials of the executive branch occupying the positions of regional director and higher, otherwise classified as grade "27" and higher, of the Compensation and Position Classification Act of 1989," under Section 4a(1) of P.D. No. 1606, as amended by R.A. No. 7975. 25

B

Petitioners, however, argue that they are not included in the enumeration in Section 4a(1). They invoke the rule   in  statutory  construction expressio unius est expressio alterius.  As  what   is  not included   in   those  enumerated   is  deemed  excluded,  municipal  officials  are  excluded   from the Sandiganbayan's exclusive original jurisdiction.

Resort   to   statutory   construction,   however,   is   not   appropriate   where   the   law   is   clear   and unambiguous. 26 The law is clear in this case. As stated earlier, Section 4a(1) of P.D. No. 1606, as amended by R.A. No. 7975, speaks of "[o]fficials of the executive branch occupying the positions of regional director and higher, otherwise classified as grade "27" and higher, of the Compensation and Position Classification Act of 1989."

The Court fails to see how a different interpretation could arise even if the plain meaning rule were disregarded and the law subjected to interpretation.

The premise of petitioners' argument is that the enumeration in Section 4a(1) is exclusive. It is not. The phrase "specifically including" after "[o]fficials of the executive branch occupying the positions of regional director and higher, otherwise classified as grade "27" and higher, of the Compensation and Position Classification Act of 1989" necessarily conveys the very idea of non-exclusivity of the enumeration.  The principle  of expressio unius est exclusio alterius does not  apply  where other circumstances indicate that the enumeration was not intended to be exclusive, 27 or where the enumeration   is   by   way   of   example   only. 28 In Conrado B. Rodrigo, et al. vs. The Honorable Sandiganbayan (First Division), supra,   the   Court   held   that   the   catchall   in   Section   4a(5)   was "necessary for it would be impractical, if not impossible, for Congress to list down each position created or will be created pertaining to Grades 27 and above." The same rationale applies to the enumeration in Section 4a(1). Clearly, the law did not intend said enumeration to be an exhaustive list.

Should there be any doubt as to whether petitioner mayors are under the category of Grade 27, Section 444(d) of the Local Government Code settles the matter:

The   municipal   mayor   shall   receive   a   minimum   monthly   compensation corresponding to Salary Grade twenty-seven (27) as prescribed under R.A. No. 6758 and the implementing guidelines issued pursuant thereto.

In the Court's Resolution in Rodrigo dated July 2, 1999 denying the motion for reconsideration, we treated   the   above   provision   as   "confirmatory   of   the   Salary   Grade   assigned   by   the   DBM   to Municipal Mayors."

Page 80: Consti Chapter 13 to 17 Cases

80

C

Petitioner   Binay   cites   previous   bills 29 in   Congress   dealing   with   the   jurisdiction   of   the Sandiganbayan.   These   bills   supposedly   sought   to   exclude   municipal   officials   from   the Sandiganbayan's exclusive original jurisdiction to relieve these officials, especially those from the provinces, of the financial burden brought about by trials in Manila.

The resort to congressional records to determine the proper application of the law in this case is unwarranted  in this  case  for  the same reason that   the resort  to  the rule of inclusio unius est expressio alterius is inappropriate.

Verily, the interpretation of the law desired by the petitioner may be more humane but it is also an elementary rule in statutory construction that when the   words   and   phrases   of   the   statute   are   clear   and   unequivocal,   their meaning must be determined from the language employed and the statute must be taken to mean exactly what it says. (Baranda v. Gustilo, 165 SCRA 758-759 [1988]). The courts may not speculate as to the probable intent of the  legislature apart   from the words  (Aparri  v.  CA, 127 SCRA 233 [1984]). When   the   law   is   clear,   it   is   not   susceptible   to   interpretation.   It  must  be applied regardless of who may be affected, even if the law may be harsh or onerous.   (Nepomuceno, et al.  v.  FC,  110 Phil.  42).  And even granting that exceptions may be conceded, the same as a general rule, should be strictly but  reasonably  construed;   they extend only  so far  as  their   language fairly warrants, and all doubts should be resolved in favor of the general provisions rather   than   the   exception.   Thus,  where   a   general   rule   is   established   by statute,   the   court   will   not   curtail   the   former   nor   add   to   the   latter   by implication (Samson v. C.A., 145 SCRA 654 [1986]). 30

Thus, in Rodrigo, petitioners therein argued in their motion for reconsideration:

.   .   .   that   the   inclusion  of  Municipal  Mayors  within   the   jurisdiction of   the Sandiganbayan would be inconvenient since the witnesses in their case would come   from   Baguio   City   and   San   Nicolas,   Pangasinan.   This,   according   to petitioners, would defeat one of the purposes of R.A. No. 7975, that is, the convenience of the accused.

The Court, in denying the motion for reconsideration, held, among others, that:

The legislature has nevertheless chosen the mode and standard by which to implement its intent, and courts have no choice but to apply it. Congress has willed   that   positions   with   Grade   27   and   above   shall   come   within   the jurisdiction of the Sandiganbayan and this Court is duty-bound to obey the congressional will.

Petitioner Binay also quotes the Sponsorship Speech of Senator Roco, stating:

Since  February  1979,  when  the  Sandiganbayan  was  established up   to   the present, the Court has been confronted with the problem of those accused who are of  limited means who stand trial  for "petty crimes," the so-called 

"small   fry" — the barangay officials, the municipal officials and employees, postal clerks and letter carriers and the like — who are involved with "nickel-and-dime" cases and money-related cases such as malversation, estafa and theft. . . .1âwphi1.nêt

xxx xxx xxx

Senate   Bill   No.   1353   modifies   the   present   jurisdiction   of   the Sandiganbayan such that only those occupying high positions in the Government and the military fall under the jurisdiction of the court. 31

It is not clear, however, whether Senator Roco meant that all municipal officials are excluded from the jurisdiction of the Sandiganbayan. In any case, courts are not bound by a legislator's opinion in congressional debates regarding the interpretation of a particular legislation. It is deemed a mere personal opinion of the legislator. 32Such opinions do not necessarily reflect the view of the entire Congress. 33

D

From the foregoing discussion, it is clear that the cases against petitioner Binay cannot be referred to the regular courts under Section 7 of R.A. No. 7975, which provides:

Sec. 7. Upon effectivity of this Act, all  criminal cases in which trial has not begun in the Sandiganbayan shall be referred to the proper courts.

In  construing   the correct   import  of  Section 7,   it  may  be helpful   to   refer   to   the guidelines   in determining jurisdiction laid down in Bengzon vs. Inciong: 34

The   rule   is   that   where   a   court   has   already   obtained   and   is   exercising jurisdiction   over   a   controversy,   its   jurisdiction   to   proceed   to   the   final determination   of   the   cause   is   not   affected   by   new   legislation   placing jurisdiction over such proceedings in another tribunal. The exception to the rule is where the statute expressly provides, or is construed to the effect that it is intended to operate as to actions pending before its enactment. Where a statute changing the jurisdiction of a court has no retroactive effect, it cannot be applied to a case that was pending prior to the enactment of the statute.

R.A. No. 7975, by virtue of Section 7, belongs to the exception rather than the rule. The provision is transitory in nature and expresses the legislature's intention to apply its provisions on jurisdiction to "criminal cases in which trial has not begun in the Sandiganbayan." To this extent, R.A. 7975 is retroactive.

Such a transitory provision is not peculiar to R.A. No. 7975; similar provisions are found in other laws reallocating the jurisdiction of the courts. 35 There is no reason why Section 7 of R.A. No. 7975 should be any different.

Page 81: Consti Chapter 13 to 17 Cases

81

The term "proper courts," as used in Section 7, means "courts of competent jurisdiction," and such jurisdiction is defined in Section 4 of P.D. No. 1606, as amended by R.A. No. 7975. The former should not be read in isolation but construed in conjunction with the latter.

The term "proper courts" as used in Section 7, therefore, is not restricted to "regular courts," but includes as well the Sandiganbayan, a special court. If the intent of Congress were to refer all cases the trials of which have not begun to the regular courts, it should have employed the term "proper regular courts" or "regular courts" instead of "proper courts." Accordingly, the law in the third paragraph of Section 4 of P.D. No. 1606, as amended by Section 2 of R.A. No. 7975, uses the term "regular courts," not "proper courts":

The Sandiganbayan shall exercise exclusive appellate jurisdiction on appeals from the final judgments, resolutions or orders of regular courts where all the accused   are   occupying   positions   lower   than   salary   grade   "27,"   or   not otherwise covered by the preceding enumeration. [emphasis supplied.]

Construed thus, the effects of Section 7 may be summarized as follows:

1.   If   trial  of  cases  before  the Sandiganbayan has  already  begun as  of   the approval of R.A. No. 7975, R.A. No. 7975 does not apply.

2. If trial of cases before the Sandiganbayan has not begun as of the approval of R.A. No. 7975, then R.A. No. 7975 applies.

(a) If by virtue of Section 4 of P.D. No. 1606, as amended by Section 2 of  R.A.  No.  7975,   the Sandiganbayan has jurisdiction over a case before it, then the cases shall be referred to the Sandiganbayan.

(b) If by virtue of Section 4 of P.D. No. 1606, as amended by   Section   2   of   R.A.   No.   7975,   the   Sandiganbayan has no jurisdiction over a case before it, the case shall be referred to the regular courts.

The trial of the cases involving Mayor Binay had not yet begun as of the date of the approval of R.A. No. 7975; consequently, the Anti-Graft Court retains jurisdiction over said cases.

In any case, whatever seeming ambiguity or doubt regarding the application of Section 7 of R.A. No. 7975 should be laid to rest by Section 7 of R.A. No. 8249, which states:

Sec. 7. Transitory Provision. — This Act shall apply to all cases pending in any court over which trial has not begun as of the approval hereof.

The latter provision more accurately expresses the legislature's intent and in any event should be applied in this case, R.A. No. 8249 having superseded R.A. No. 7975.

In Panfilo M. Lacson vs. The Executive Secretary, et al., 36 the Court explained the purpose of the foregoing provision.

.   .   .   it   can   be   reasonably   anticipated   that   an   alteration   of   [the Sandiganbayan's] jurisdiction would necessarily affect pending cases, which is why it has to provide for a remedy in the form of a transitory provision. . . . . The   transitory   provision   does   not   only   cover   cases   which   are   in   the Sandiganbayan but also in "any court." . . . . Moreover, those cases where trial had already begun are not affected by the transitory provision under Section 7 of the new law (RA 8249). [Emphasis in the original.]

The possible disruptive effect of the amendments to the Sandiganbayan's jurisdiction on pending cases   was,   therefore,   not   lost   on   the   legislature.   Congress   has,   furthermore,   deemed   the commencement of the trial as the crucial point in determining whether a court retains a case pending before it or lose the same on the ground of lack of jurisdiction per the provisions of R.A. No. 8249. The law obviously does not want to waste the time and effort already devoted to the presentation of evidence if trial had already begun. On the other hand, not much disruption would be caused if the amendment were made to apply to cases the trials of which have yet to start.

The ramifications of Section 7 of R.A. No. 8249 may be stated as follows:

1. If trial of the cases pending before whatever court has already begun as of the approval of R.A. No. 8249, said law does not apply.

2.   If   trial  of  cases pending before whatever  court  has not begun as of   the approval of R.A. No. 8249, then said law applies.

(a)   If   the   Sandiganbayan   has   jurisdiction   over   a   case pending before it, then it retains jurisdiction.

(b) If the Sandiganbayan has no jurisdiction over a case pending   before   it,   the   case   shall   be   referred   to   the regular courts.

(c)   If   the   Sandiganbayan   has   jurisdiction   over   a   case pending   before   a   regular   court,   the   latter   loses jurisdiction   and   the   same   shall   be   referred   to   the Sandiganbayan.

(d) If a regular court has jurisdiction over a case pending before it, then said court retains jurisdiction.

Thus, under both R.A. Nos. 7975 and 8429, the Sandiganbayan retains jurisdiction over said cases.

II

Petitioner Binay avers in his Addendum to Petition that his right to speedy disposition has been violated by the inordinate delay in the resolution of the subject cases by the Ombudsman.

Art. III of the Constitution provides that:

Page 82: Consti Chapter 13 to 17 Cases

82

Sec. 16. All persons shall have the right to a speedy disposition of their cases before all judicial, quasi-judicial, or administrative bodies.

The constitutional right to "a speedy disposition of cases" is not limited to the accused in criminal proceedings but extends to all parties in all cases, including civil and administrative cases, and in all proceedings,   including judicial  and quasi-judicial  hearings. 37 Hence, under the Constitution, any party   to   a   case   may   demand   expeditious   action   on   all   officials   who   are   tasked   with   the administration of justice. 38

However, the right to a speedy disposition of a case, like the right to speedy trial, 39 is deemed violated only when the proceedings is attended by vexatious, capricious, and oppressive delays; or when unjustified postponements of the trial are asked for and secured, or when without cause or justifiable motive a long period of time is allowed to elapse without the party having his case tried. 40 Equally applicable is the balancing test used to determine whether a defendant has been denied his right to a speedy trial, or a speedy disposition of a case for that matter, in which the conduct of both the prosecution and the defendant is weighed, and such factors as the length of the delay, the reasons for such delay, the assertion or failure to assert such right by the accused,  and the prejudice caused by the delay. 41 The concept of speedy disposition is a relative term and must necessarily be a flexible concept. 42

A mere mathematical reckoning of the time involved, therefore, would not be sufficient. 43 In the application of the constitutional guarantee of the right to speedy disposition of cases, particular regard must also be taken of the facts and circumstances peculiar to each case. 44

In Tatad vs. Sandiganbayan, 45 the Court held that the length of delay and the simplicity of the issues   did   not   justify   the   delay   in   the   disposition   of   the   cases   therein.   The   "unexplained inaction" 46 of the prosecutors called for the dismissal of the cases against petitioner Tatad.

In Alvizo vs. Sandiganbayan, 47 the  Court  also  ruled  that   there  was  no violation of   the  right   to speedy  disposition.   The  Court   took   into   account   the   reasons   for   the  delay, i.e.,   the   frequent amendments of procedural laws by presidential decrees, the structural reorganizations in existing prosecutorial  agencies and the creation of  new ones by executive fiat,  resulting  in changes of personnel,  preliminary  jurisdiction, and the functions and powers of prosecuting agencies.  The Court likewise considered the failure of the accused to assert such right, and the lack of prejudice caused by the delay to the accused.

In Santiago vs. Garchitorena, 48 the   complexity  of   the   issues  and   the   failure  of   the  accused   to invoke her right to speedy disposition at the appropriate time spelled defeat to her claim to the constitutional guarantee.

In Cadalin vs. POEA's Administrator, 49 the Court, considering also the complexity of the cases ("not run-of-the-mill  variety")  and the conduct of the parties'  lawyers,  held that the right to speedy disposition was not violated therein.

In petitioner Binay's case, the Court finds that there was no undue delay in the disposition of the subject cases. The proceedings conducted before the Office of the Tanodbayan, and later with the Office of the Ombudsman, adequately explains the length of the delay:

1. That on July 27, 1988 Bobby Brillante filed with the Office   of   the   Tanodbayan   an   affidavit-complaint charging, Jejomar Binay, Sergio Santos, Roberto Chang, Delfin Almeda, Nelson Irasga, Nicasio Santiago, Feliciano Basam,   Maria   Chan,   Romeo   Barrios,   Azucena   Diaz, Virgilio   Clarete,   Godofredo   Marcelo,   Armando   San Miguel,   Salvador   Pangilinan   and   John   Does   of   the following  offenses:   (a)  Massive  Malversation  of   Public Funds; (b) Multiple Falsification of Public Documents; (c) Usurpation of Official Functions; (d) Violation of Election Law; and (e) Violation of Sec. 3(e) of R.A. 3019.

1.1. Brillante's complaint was based on   the   initial   findings   and observations   of   the   COA   on   the examination   of   the   cash   and accounts covering transactions from April 1, 1987 to January 4, 1988 and Post-Audit of Selected Accounts for the   last   quarter   of   1987   of   the Municipality of Makati contained in its  Report  dated January 11,  1988. The COA furnished the Tanodbayan a copy of  this   report  on August  1, 1988 upon request of the latter.

1.2.   In   the   letter   of   the   COA transmitting   a   copy  of   the   report, the Tanodbayan was informed that this COA audit report of January 11, 1988  is  not  yet   released  since  the Mayor   of  Makati  was   given   thirty days within which to explain/clarify the   findings   in   the   report   and   is subject   to   change   or  modification depending   upon   the explanation/clarification   to   be submitted by the Mayor of Makati. Because   of   this   the   information from   the   COA   the   preliminary investigation was held  in abeyance until   the   submission   of   the   final report.

1.3. On March 1, 1989, the first part of   the   Final   Report   on   Audit   of Makati was received by the Office of the   Ombudsman   and   was transmitted   for   purposes   of   the ensuring   preliminary   investigation 

Page 83: Consti Chapter 13 to 17 Cases

83

to  the Tanodbayan which received the same on March 22, 1989.

1.4.   This   first   part   of   the   Final Report   contained   the   fifteen   (15) adverse   findings,   above   elsewhere stated   as   the   basis   of   Bobby Brillante's complaint.

1.5.   Eleven   (11)   COA   auditors participated   in   the   documentation and   analysis   of   its   findings   and preparation of the final report.

1.6. The first part of the final report was   followed   by   a   Supplemental Report on Findings No. 1 and 3. This Supplemental Report is dated July 3, 1989.

2.   After   securing   machine   copies   of   the   voluminous documents supporting the COA findings, Pros. Margarito Gervacio, Chairman of the Panel of Prosecutors,  issued the corresponding subpoena directing the respondents to submit their respective counter-affidavits.

2.1.   In   compliance   with   the subpoena,   Mayor   Jejomar   Binay submitted   his   counter-affidavit   on May   18,   1990,   Marissa   Chan, Feliciano Bascon, Nicanor Santiago, Jr.   on   June   19,   1990,   Renato Manrique on June 4, 1990, Alfredo Ignacio   on   June   6,   1990,   Roberto Chang on August 27, 1990. Feliciano Bascon submitted his Supplemental Affidavit on November 22, 1990.

2.2.   Thereafter,   clarificatory examinations   were   conducted   on September   27,   1990,   October   26, 1990, November 8, 9, 14, 22, 1990.

3. On January 15, 1991 Mayor Jejomar Binay submitted a copy   of   this   Petition   forCertiorari in   G.R.   No.   92380 which he and the municipality of Makati filed with the Supreme Court against COA Chairman, Eufemio Domingo and the Commission on Audit, with a manifestation that 

said  petition   is   submitted   to   support  Binay's   stand  as regard COA Finding No. 9 aforestated.

4.  On April  2,  1992  respondent  Marissa  Chan filed an affidavit   containing   allegations   incriminating   Jejomar Binay;

5. Upon being ordered to comment on the said April 2, 1992 affidavit of Marissa Chan, Jejomar Binay submitted his comment thereto on April 30, 1992.

6. On August 4, 1993, the Investigation Panel submitted to the Deputy Special Prosecutor its Resolution disposing the preliminary investigation of the case.

6.1.   On   August   10,   1993   the   said Resolution   was   approved   by   the Special  Prosecutor,  who forwarded the same and the entire records to the  Office  of   the  Ombudsman   for review and/or final action.

6.2. On August 16, 1994, the Review Panel of the Ombudsman submitted to   the   latter   its   review   action   for approval.

6.3.   On   August   19,   1994;   the Ombudsman approved some of the recommendations   of   the   Review Panel and directed the preparation and filing of the informations. 50

Furthermore, the prosecution is not bound by the findings of the Commission on Audit (COA); it must rely on its own independent judgment in the determination of probable cause. Accordingly, the prosecution had to conduct its own review of the COA findings. Judging from said findings, we find that the cases were sufficiently complex, thus justifying the length of time for their resolution. As held  by the Sandiganbayan  in  its  Resolution dated March 29,  1995 denying the Motion to Quash:

2.   Ten   charges   are   involved   in   these   cases   and   the prosecution,  unable to rely on the raw findings of  the Commission   on   Audit   in   15   reports   caused   the investigation and examination of thousands of vouchers, payrolls, and supporting documents considering that no less   than   the   Chairman  of   the   Commission   on  Audit, assisted by a team supervisor and 10 team members had to take part in the conduct of a final audit consisting of evaluation and analysis of the initial  findings in the 15 

Page 84: Consti Chapter 13 to 17 Cases

84

raw reports, the cases must have involved complicated legal   and   factual   issues  which  do  warrant  or   justify   a longer period of time for preliminary investigation.

xxx xxx xxx

5. In the TATAD case, the preliminary investigation was resolved close to three (3)  years from the time all  the counter-affidavits  were   submitted   to   the   Tanodbayan, notwithstanding the fact that very few documentary and testimonial   evidence   were   involved.   In   the   above-entitled   cases,   the  preliminary   investigation  of   all   ten (10) cases was terminated in merely two (2) years and four (4) months from the date Mayor Binay filed his last pleading, on April 30, 1992. 51

Petitioner claims that the Resolution of the Sandiganbayan ordering his suspension pendente lite is unwarranted since the informations charging him were not valid. This contention, however, must fail in view of our pronouncement that there was no delay in the resolution of the subject cases in violation of his right to speedy disposition. Accordingly, the informations in question are valid and petitioner's suspension pendente lite must be upheld.

Finally,  whether or not there  is  probable cause to warrant  the filing of  the subject cases  is  a question best left to the discretion of the Ombudsman. Absent any grave abuse of such discretion, the Court will not interfere in the exercise thereof. 52 Petitioner in this case has failed to establish any such abuse on the part of the Ombudsman.

III

Having ruled that the criminal case against petitioners in G.R. No. 128136 is within the exclusive original jurisdiction of the Sandiganbayan, the Court will now dispose of the following issues raised by them:

(1) The Sandiganbayan was ousted of its jurisdiction by the filing of an information alleging the same facts with the Regional Trial Court.

(2) Respondents are estopped from filing an information before the Sandiganbayan considering that they had already filed another information alleging the same facts before the Regional Trial Court.

(3) The filing of the information before the Sandiganbayan constitutes double jeopardy.

The  Court   tackles   these  arguments   successively   then  deals  with   the  questions  of  duplicity  of information and forum shopping.

Petitioners invoke the rule that "the jurisdiction of a court once it attaches cannot be ousted by subsequent   happenings   or   events,   although   of   such   character  which  would   have   prevented jurisdiction from attaching in the first instance." 53 They claim that the filing of the information in 

the Sandiganbayan was a "subsequent  happening or  event"  which cannot  oust   the RTC of   its jurisdiction.

This rule has no application here for the simple reason that the RTC had no jurisdiction over the case. Jurisdiction never attached to the RTC. When the information was filed before the RTC, R.A. No. 7975 was already in effect and, under said law, jurisdiction over the case pertained to the Sandiganbayan.

Neither can estoppel be successfully invoked. First, jurisdiction is determined by law, not by the consent or agreement of the parties or by estoppel. 54 As a consequence of this principle, the Court held in Zamora vs. Court of Appeals 55 that:

It follows that as a rule the filing of a complaint with one court which has no jurisdiction   over   it   does   not   prevent   the   plaintiff   from   filing   the   same complaint later with the competent court. The plaintiff is not estopped from doing so simply because it made a mistake before in the choice of the proper forum. In such a situation, the only authority the first court can exercise is to dismiss   the   case   for   lack  of   jurisdiction.   This  has   to  be   so   as   a   contrary conclusion   would   allow   a   party   to   divest   the   competent   court   of   its jurisdiction, whether erroneously or even deliberately, in derogation of the law.

It   is   true   that   the   Court   has   ruled   in   certain   cases 56 that   estoppel   prevents   a   party   from questioning   the   jurisdiction  of   the   court   that   the   party   himself   invoked.   Estoppel,   however, remains the exception rather than the rule, the rule being that jurisdiction is vested by law. 57 Even in those instances where the Court applied estoppel, the party estopped consistently invoked the jurisdiction of the court and actively participated in the proceedings, impugning such jurisdiction only when faced with an adverse decision. This is not the case here. After discovering that a similar information had earlier been filed in the RTC, respondents promptly asked the trial court to refer the case to the Sandiganbayan, which motion was followed by a motion to resolve the previous motion.   There  was  no   consistent   invocation  of   the  RTC's   jurisdiction.   There  were  no   further proceedings after the filing of the information save for the motion to refer the case precisely on the ground of lack of jurisdiction, and the motion to resolve the earlier motion. Finally, the trial court had not rendered any decision, much less one adverse to petitioners.

Second, petitioners cannot hold respondents in estoppel for the latter are not themselves party to the criminal action. In a criminal action, the State is the plaintiff, for the commission of a crime is an offense against the State. Thus, the complaint or information filed in court is required to be brought in the name of the "People of the Philippines." 58 Even then, the doctrine of estoppel does not apply as against the people in criminal prosecutions.59 Violations of the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, like attempted murder, 60 is a public offense. Social and public interest demand the punishment  of  the offender;  hence,  criminal  actions for  public  offenses can not  be waived or condoned, much less barred by the rules of estoppel. 61

The filing of the information in the Sandiganbayan did not put petitioners in double jeopardy even though they had already pleaded "not guilty" to the information earlier filed in the RTC. The first jeopardy never attached  in the first  place,  the RTC not being not being a court  of  competent jurisdiction. There can be no double jeopardy where the accused entered a plea in a court that had no jurisdiction. 62 The remedy of petitioners, therefore, was not to move for the quashal of the information pending in the Sandiganbayan on the ground of double jeopardy. 63 Their remedy was 

Page 85: Consti Chapter 13 to 17 Cases

85

to   move   for   the   quashal   of   the   information   pending   in   the RTC on   the   ground   of lack of jurisdiction. 64

The contention that the filing of the information in the Sandiganbayan violated the rule against duplicitous   informations   is   patently   unmeritorious.   That   rule   presupposes   that   there   is   one complaint or information charging not one offense, but two or more offenses. Thus, Rule 110 of the Rules of Court states:

Sec. 13.  Duplicity of offense. — A complaint or information must charge but one offense,  except only  in those cases  in which existing  laws prescribe a single punishment for various offenses.

Non-compliance with this rule is a ground for quashing the duplicitous complaint or information under Rule 117:

Sec.   3.  Grounds.  —   The   accused  may  move   to   quash   the   complaint   or information on any of the following grounds:

xxx xxx xxx

(e) That more than one offense  is charged except  in those cases  in which existing laws prescribe a single punishment for various offenses;

xxx xxx xxx

Here,   petitioners   are   faced   not   with one information charging more than one offense but with more than one information charging one offense.

The   Court   does   not   find   the   prosecution   guilty   of   forum-shopping.   Broadly   speaking,   forum shopping exists when, as a result of an adverse opinion in one forum, a party seeks a favorable opinion (other than by appeal orcertiorari) in another, or when he institutes two or more actions or proceedings grounded on the same cause, on the gamble that one or the other court would make   a   favorable  disposition. 65 We  discern  no   intent  on   the  part   of   the   State,   in   filing   two informations   in   two  different   courts,   to   "gamble   that  one  or   the  other   court  would  make  a favorable disposition."

Obviously,   respondents   got   their   signals   crossed.   One   set   of   officials,   after   investigating   a complaint filed by the Vice-Mayor of San Pascual, Batangas charging petitioners of overpricing, filed the information for violation of  Section 3(e)  of  R.A.  No. 3019 in the RTC.  Another set of officials investigated another complaint from the Concerned Citizens Group accusing petitioners of,   among   others,   overpricing   the   same   project   subject   of   the   previous   complaint.   Finding probable cause, the second set of officials instituted the criminal action, charging the same offense and alleging essentially the same facts as the first, this time in the Sandiganbayan. Later learning of the procedural faux pas, respondents without undue delay asked the RTC to refer the case to the Sandiganbayan.

WHEREFORE, the consolidated petitions are hereby DISMISSED.

Bellosillo, Melo, Puno, Vitug, Mendoza, Purisima, Pardo, Buena, Gonzaga-Reyes and Ynares-Santiago, JJ., concur.

Davide, Jr., C.J., I join Mr. Justice Panganiban in his separate opinion.

Panganiban, J., please see separate opinion.

Quizumbing, J., concur in the separate opinion of Justice Panganiban.

 

 

 

Separate Opinions

 

PANGANIBAN, J., separate opinion;

I  concur with the majority   that, as a rule,   the Sandiganbayan retains  jurisdiction over criminal cases involving municipal mayors.

Due to their peculiar factual circumstances, however, Petitioner Binay's cases, I believe, should be deemedexceptions and referred to the "proper courts,"  that   is,  the regional  trial  courts.  These factual   circumstances   are   simple:   (1)   the   Informations   charging   Binay   were   filed   in   the Sandiganbayan on July 7, 1994, prior the enactment of RA 7975; and (2) when RA 7975 took effect on May 16, 1995, trial in the anti-graft court had not yet commenced. In fact, Binay had not been arraigned  yet.   These  undisputed   facts   are  plainly   governed  by   the  unambiguous  provision  of Section 7, RA 7975, which reads:

Sec. 7. Upon the effectivity of this Act, all criminal cases in which trial has not begun in the Sandiganbayan shall be referred to the proper courts.

The majority,  however,  complicates  the above syllogistic  application of   the   law by  ruling   that before Section 7 could be used, a prior determination as to which court has jurisdiction over the cases should first be undertaken. Since the aforesaid general rule states that the Sandiganbayan retains jurisdiction over municipal mayors, then Binay's cases should be referred by the anti-graft court to itself, not to the regional trial courts.

With due respect, I believe this rather circumlocutory interpretation renders Section 7 useless. In fact, I daresay that said interpretation or explanation is much more difficult to understand than the provision   itself.   Indeed,   why   should   the   words   "proper   courts"   be   deemed   to   include   the Sandiganbayan? The majority's ruling leads to the absurdity of the Sandiganbayan's being required to refer to itself a criminal case already pending before it, one in which trial has not yet begun. I would rather rest on the most fundamental rule in statutory construction: Interpretation is needed 

Page 86: Consti Chapter 13 to 17 Cases

86

only when the law is vague, not when it is clear and unambiguous, 1 as in the case of Section 7, RA 7975.

Consequently, I vote (1) to GRANT the Petition in G.R. Nos. 120681-83, because Binay's cases fall under the exception stated in Section 7, RA 7975; and (2) to DISMISS the Petition in G.R.  No. 128136, because Petitioner Magsaysay's cases were filed after RA 7975 had taken effect; they are thus covered by the general rule that the Sandiganbayan has jurisdiction over municipal mayors.

Separate Opinions

PANGANIBAN, J., separate opinion;

I  concur with the majority   that, as a rule,   the Sandiganbayan retains  jurisdiction over criminal cases involving municipal mayors.

Due to their peculiar factual circumstances, however, Petitioner Binay's cases, I believe, should be deemedexceptions and referred to the "proper courts,"  that   is,  the regional  trial  courts.  These factual   circumstances   are   simple:   (1)   the   Informations   charging   Binay   were   filed   in   the Sandiganbayan on July 7, 1994, prior the enactment of RA 7975; and (2) when RA 7975 took effect on May 16, 1995, trial in the anti-graft court had not yet commenced. In fact, Binay had not been arraigned  yet.   These  undisputed   facts   are  plainly   governed  by   the  unambiguous  provision  of Section 7, RA 7975, which reads:

Sec. 7. Upon the effectivity of this Act, all criminal cases in which trial has not begun in the Sandiganbayan shall be referred to the proper courts.

The majority,  however,  complicates  the above syllogistic  application of   the   law by  ruling   that before Section 7 could be used, a prior determination as to which court has jurisdiction over the cases should first be undertaken. Since the aforesaid general rule states that the Sandiganbayan retains jurisdiction over municipal mayors, then Binay's cases should be referred by the anti-graft court to itself, not to the regional trial courts.

With due respect, I believe this rather circumlocutory interpretation renders Section 7 useless. In fact, I daresay that said interpretation or explanation is much more difficult to understand than the provision   itself.   Indeed,   why   should   the   words   "proper   courts"   be   deemed   to   include   the Sandiganbayan? The majority's ruling leads to the absurdity of the Sandiganbayan's being required to refer to itself a criminal case already pending before it, one in which trial has not yet begun. I would rather rest on the most fundamental rule in statutory construction: Interpretation is needed only when the law is vague, not when it is clear and unambiguous, 1 as in the case of Section 7, RA 7975.

Consequently, I vote (1) to GRANT the Petition in G.R. Nos. 120681-83, because Binay's cases fall under the exception stated in Section 7, RA 7975; and (2) to DISMISS the Petition in G.R.  No. 128136, because Petitioner Magsaysay's cases were filed after RA 7975 had taken effect; they are thus   covered   by   the   general   rule   that   the   Sandiganbayan   has   jurisdiction   over   municipal mayors.1âwphi1.nê

XXOOXX

Page 87: Consti Chapter 13 to 17 Cases

87

G.R. No. 88167 May 3, 1993

UNIVERSITY OF THE PHILIPPINES and UP SCHOOL OF ECONOMICS, petitioners, vs.THE HON. TEODORO P. REGINO, Presiding Judge, RTC, Br. 84 NATIONAL CAPITAL REGION, Q.C., ANGEL PAMPLINA, and The CIVIL SERVICE COMMISSION, respondents.

The Solicitor General for petitioner.

Araullo, Zambrano, Gruba, Chua Law Firm for private respondent.

 

CRUZ, J.:

Private respondent Angel Pamplina, a mimeograph operator at the University of the Philippines School of Economics, was dismissed on June 22, 1982, after he was found guilty of dishonesty and grave misconduct for causing the leakage of final examination questions in Economics 106 under Prof. Solita Monsod. 1

His appeal was denied by the UP Board of Regents, prompting him to seek relief from the Merit Systems Board (MSB), created under Presidential Decree No. 1409. Under Section 5(l) thereof, the MSB has the power to "hear and decide administrative cases involving officers and employees of the civil service."

The University of the Philippines filed a motion to dismiss for lack of jurisdiction on the part of the MSB. UP relied heavily on the case of University of the Philippines vs. Court of Appeals, 2 where it was held that administrative matters involving the discipline of UP employees properly fall under the Jurisdiction of the state university and the UP Board of Regents.

The  motion  was  denied.   Thereafter,   in   its   decision  dated   July   5,   1985,   the  MSB   exonerated Pamplina and ordered his reinstatement with back wages. 3 UP, represented by its Office of Legal Services, moved for reconsideration, but this was denied on January l0, 1986.

UP then appealed to the Civil Service Commission, which on November 4, 1987, issued Resolution No. 87-428, sustaining the MSB. 4 The motion for reconsideration was denied on April 13, 1988.

On June 10, 1988, the petitioners, through their new counsel of record, the Office of the Solicitor General (OSG), filed a second motion for reconsideration. This was also denied on August 31, 1988, on   the   basis   of   Section   39(b)   of   PD   807,   providing   in   part   that   "only   one   petition   for reconsideration shall be entertained" by the Civil Service Commission.

Pamplina filed a "Manifestation and Motion for Execution of Judgment" of the Commission, copy of which was received by the Office of the Solicitor General on October 4, 1988. 5 This was opposed by the petitioners, but in an order dated November 7, 1988, the Commission granted the motion. Nevertheless, Pamplina was still not reinstated. UP claimed that the resolutions of the Commission had not yet become final and executory.

Pamplina's reaction was to file a petition for a writ of mandamus on November 11, 1988. Judge Teodoro P. Regino of the Regional Trial Court of Quezon City granted the petition on April 27, 1989. The respondents (herein petitioners) were ordered to immediately reinstate Pamplina "to his former position as mimeograph operator without change of status as permanent employee with back wages from June 22, 1982, up to his reinstatement, plus salaries for the period of his preventive suspension covering December 15, 1981 to March 15, 1982." 6

On   June   19,   1989,   the   present   petition   for certiorari was   filed   with   this   Court   to   seek   the annulment  of   the  decision  of   the   trial   court  and  the  orders  of   the  Commission  directing   the reinstatement of Pamplina. The petitioners also pray that the decision of the UP President and Board of Regents ordering Pamplina's dismissal be upheld.

UP contends that under its charter, to wit, Act 1870, enacted on June 18, 1906, it enjoys not only academic freedom but also  institutional  autonomy. Section 6(e)  of  the said Act grants  the UP Board of Regents the power "to appoint, on recommendation of the president of the university, professors, instructors, lecturers, and other employees of the university, to fix their compensation and to remove them for cause after an investigation and hearing shall have been had." Pamplina was dismissed by virtue of this provision.

The   Civil   Service   Law   (PD   807)   expressly   vests   in   the   Commission   appellate   jurisdiction   in administrative disciplinary cases involving members of the Civil Service. Section 9(j) mandates that the   Commission   shall   have   the   power   to   "hear   and   decide   administrative   disciplinary   cases instituted directly with it in accordance with Section 37 or brought to it on appeal." And Section 37(a),   provides   that,   "The  Commission   shall   decide upon appeal all administrative disciplinary cases involving the imposititon of a penalty of suspension for more than thirty (30) days, or fine in an   amount   exceeding   thirty   days'   salary,   demotion   in   rank   or   salary   or   transfer,   removal or dismissal from office." (Emphasis supplied)

Under the 1972 Constitution, all government-owned or controlled corporations, regardless of the manner of their creation, were considered part of the Civil Service. 7 Under the 1967 Constitution only government-owned or controlled corporations with original charters fall within the scope of the Civil Service pursuant to Article IX-B, Section 2(l), which states:

The Civil Service embraces all branches, subdivisions, instrumentalities, and agencies   of   the   government,   including   government-owned   or   controlled corporations with original charters.

As a mere government-owned or controlled corporation, UP was clearly a part of the Civil Service under the 1973 Constitution and now continues to be so because it was created by a special law and has an original charter. As a component of the Civil Service, UP is therefore governed by PD 607 and administrative cases involving the discipline of its employees come under the appellate jurisdiction of the Civil Service Commission.

Page 88: Consti Chapter 13 to 17 Cases

88

Coming now to the petition itself, we note that the petitioners received a copy of the resolution denying their motion for reconsideration on April 22, 1968.

In Article IX-A, Section 7, of the 1987 Constitution, which was already in effect at that time, it is provided that:

. . . Unless otherwise provided by this Constitution or by law, any decision, order or ruling of each Commission may be brought to the Supreme Court on certiorari by the aggrieved party within thirty days from receipt of a copy thereof.

This provision was reproduced almost verbatim in Section 28 of the Administrative Code of 1987.

The petitioners therefore had thirty days from April 22, 1988, or until May 22, 1988, within which to elevate their  case to this  Court.  They did not do so and  instead filed a second motion for reconsideration, which was not allowed under Article IX, Section 39(b) of PD 807. On top of this, the second motion for reconsideration was filed only on June 10, 1988, or 19 days beyond the 30-day reglementary period. 8

In this connection, it is stressed that where a motion for reconsideration of a decision, order or ruling of any Constitutional Commission is denied, the 30-day reglementary period does not begin anew. The petitioner has only the balance of that period (after deducting the time elapsed before the motion was filed) to come to this Court on certiorari.

The   assailed   orders   having   become   final   and   executory,   Pamplina   had   every   right   to seek mandamus to compel their execution. Respondent Judge Regino was quite correct when he issued the questioned writ.

The   case   cited   repeatedly   by   the   petitioners, viz., University of the Philippines vs. Court of Appeals, 9 cannot   apply   to   the   present   controversy.   The   reason   is   that   at   the   time   it   was promulgated on January 28, 1971, PD 807 had not yet been enacted. PD 807 took affect only in 1975.

In ruling in that case "that the President and Board of Regents of the University of the Philippines possess   full  and final  authority   in  the disciplining,   suspension and removal  of   the civil   service employees of the University, including those of the Philippine General Hospital, independently of the Commissioner of Civil Service and the Civil Service Board of Appeals," Justice J.B.L. Reyes relied on the Civil Service Law of 1959, which then empowered the Civil Service Commission:

Except as otherwise provided by law, to have final authority to pass upon the removal, separation and suspension of all permanent officers and employees in the competitive or classified service and upon all matters relating to the conduct,  discipline,  and  efficiency  of   such  officers  and employees;  and  to prebcribe standards, guidelines and regulations governing the administration of discipline; (Emphasis supplied)

Article  V,  Section 9(j),  of  PD 807 simply  gives  the Commission the power  to "har  and decide administrative   disciplinary   cases   instituted   directly  with   it   in   accordance  with   Section   37   or 

brought to it on appeal," without the qualifiying phrase appearing in the above-quoted provision. The petitioners cannot invoke that phrase to justify the special power they claim under Act 1870.

WHEREFORE,   the   instant   petition   for certiorari is   DISMISSED   and   the   assailed   decision   of respondent Judge Teodoro P. Regino dated April 27, 1989, and the challenged orders of the Civil Service Commission, are AFIRMED, with costs against the petitioners. It is so ordered.

Narvasa, Feliciano, Padilla, Bidin, Griño-Aquino, Regalado, Davide, Jr., Nocon, Bellosillo, Melo and Quiason, JJ., concur.

Romero, J., took no part.

XXOOXX

Page 89: Consti Chapter 13 to 17 Cases

89

G.R. No. 98107 August 18, 1997

BENJAMIN C. JUCO, petitioner, vs.NATIONAL LABOR RELATIONS COMMISSION and NATIONAL HOUSING CORPORATION, respondents.

 

HERMOSISIMA, JR., J.:

This is a petition for certiorari to set aside the Decision of the National Labor Relations Commission (NLRC) dated March 14, 1991, which reversed the Decision dated May 21, 1990 of Labor Arbiter Manuel R Caday, on the ground of lack of jurisdiction.

Petitioner  Benjamin  C.   Juco  was  hired  as   a  project   engineer  of   respondent  National  Housing Corporation (NHC) from November 16, 1970 to May 14, 1975. On May 14, 1975, he was separated from the service for having been implicated in a crime of theft and/or malversation of public funds.

On March 25,  1977,  petitioner filed a complaint  for  illegal  dismissal  against  the NHC with the Department of Labor.

On September 17, 1977, the Labor Arbiter rendered a decision dismissing the complaint on the ground that the NLRC had no jurisdiction over the case. 1

Petitioner then elevated the case to the NLRC which rendered a decision on December 28, 1982, reversing the decision of the Labor Arbiter. 2

Dissatisfied with the decision of the NLRC, respondent NHC appealed before this Court and on January 17, 1985, we rendered a decision, the dispositive portion thereof reads as follows:

WHEREFORE, the petition is hereby GRANTED. The questioned decision of the respondent National Labor Relations Commission is SET ASIDE. The decision of the Labor Arbiter dismissing the case before  it for  lack of  jurisdiction is REINSTATED. 3

On  January  6,  1989,  petitioner  filed  with   the  Civil   Service  Commission  a   complaint   for   illegal dismissal, with preliminary mandatory injunction. 4

On February 6, 1989, respondent NHC moved for the dismissal of the complaint on the ground that the Civil Service Commission has no jurisdiction over the case. 5

On April 11, 1989, the Civil Service Commission issued an order dismissing the complaint for lack of jurisdiction. It ratiocinated that:

The Board finds the comment and/or motion to dismiss meritorious. It was not   disputed   that   NHC   is   a   government   corporation  without   an   original charter but organized/created under the Corporation Code.

Article IX, Section 2 (1) of the 1987 Constitution provides:

The   civil   service   embraces   all   branches,   subdivisions, instrumentalities   and   agencies   of   the   Government, including   government   owned   and   controlled corporations with original charters. (emphasis supplied)

From  the  aforequoted  constitutional  provision,   it   is   clear   that   respondent NHC is not within the scope of the civil service and is therefore beyond the jurisdiction of  this  Board.  Moreover,   it   is  pertinent  to state  that   the 1987 Constitution was ratified and became effective on February 2, 1987.

WHEREFORE,   for   lack   of   jurisdiction,   the   instant   complaint   is   hereby dismissed. 6

On April  28,  1989, petitioner filed with respondent NLRC a complaint  for  illegal  dismissal  with preliminary mandatory injunction against respondent NHC. 7

On May 21, 1990, respondent NLRC thru Labor Arbiter Manuel R. Caday ruled that petitioner was illegally dismissed from his employment by respondent as there was evidence in the record that the  criminal   case  against  him was  purely   fabricated,  prompting  the   trial   court   to  dismiss   the charges against him. Hence, he concluded that the dismissal was illegal as it was devoid of basis, legal or factual.

He further ruled that the complaint is not barred by prescription considering that the period from which to reckon the reglementary period of four years should be from the date of the receipt of the decision of the Civil Service Commission promulgated on April 11, 1989. He also ratiocinated that:

It appears . . . complainant filed the complaint for illegal dismissal with the Civil Service Commission on January 6, 1989 and the same was dismissed on April   11,   1989   after  which  on  April   28,   1989,   this   case  was   filed  by   the complainant. Prior to that, this case was ruled upon by the Supreme Court on January 17, 1985 which enjoined the complainant to go to the Civil Service Commission which in fact, complainant did. Under the circumstances, there is merit on the contention that the running of the reglementary period of four (4)   years  was   suspended  with   the   filing   of   the   complaint  with   the   said Commission. Verily, it was not the fault of the respondent for failing to file the complaint  as   alleged  by   the   respondent  but  due   to,   in   the  words  of   the complainant, a "legal knot" that has to be untangled. 8

Thereafter, the Labor Arbiter rendered a decision, the dispositive portion of which reads:

Page 90: Consti Chapter 13 to 17 Cases

90

Premises considered, judgment is hereby rendered declaring the dismissal of the   complainant   as   illegal   and   ordering   the   respondent   to   immediately reinstate him to his former position without loss of seniority rights with full back wages  inclusive  of  allowance and to his  other  benefits  or  equivalent computed from the time it is withheld from him when he was dismissed on March 27, 1977, until actually reinstated. 9

On June 1, 1990, respondent NHC filed its appeal before the NLRC and on March 14, 1991, the NLRC promulgated a decision which reversed the decision of Labor Arbiter Manuel R. Caday on the ground of lack of jurisdiction. 10

The primordial issue that confronts us is whether or not public respondent committed grave abuse of discretion in holding that petitioner is not governed by the Labor Code.

Under the laws then in force, employees of government-owned and/or controlled corporations were governed by the Civil Service Law and not by the Labor Code. Hence,

Article 277 of the Labor Code (PD 442) then provided:

The   terms   and   conditions   of   employment   of   all   government   employees, including employees of government-owned and controlled corporations shall be governed by the Civil Service Law, rules and regulations . . . .

The 1973 Constitution, Article II-B, Section 1(1), on the other hand provided:

The   Civil   Service   embraces   every   branch,   agency,   subdivision   and instrumentality   of   the   government,   including   government-owned   or controlled corporations.

Although   we   had   earlier   ruled   in National Housing Corporation v.Juco, 11 that employees of government-owned and/or controlled corporations, whether created by special law or formed as subsidiaries under the general Corporation Law, are governed by the Civil  Service Law and not by the Labor Code, this ruling has been supplanted by the 1987 Constitution. Thus, the said Constitution now provides:

The civil  service embraces all  branches, subdivisions,  instrumentalities,  and agencies   of   the   Government,   including   government   owned   or   controlled corporations with original charter. (Article IX-B, Section 2[1])

In National Service Corporation (NASECO) v. National Labor Relations Commission, 12 we had the occasion to apply the present Constitution in deciding whether or not the employees of NASECO are covered by the Civil Service Law or the Labor Code notwithstanding that the case arose at the time when the 1973 Constitution was still in effect. We ruled that the NLRC has jurisdiction over the employees of NASECO on the ground that it is the 1987 Constitution that governs because it is the Constitution in place at the time of the decision. Furthermore, we ruled that the new phrase "with   original   charter"  means   that   government-owned   and   controlled   corporations   refer   to corporations  chartered  by special   law as  distinguished  from corporations  organized under  the Corporation  Code.  Thus,  NASECO  which  had  been  organized  under   the  general   incorporation 

statute and a subsidiary of the National Investment Development Corporation, which in turn was a subsidiary   of   the   Philippine  National   Bank,   is   exluded   from   the   purview  of   the   Civil   Service Commission.

We see no cogent reason to depart from the ruling in the aforesaid case.

In   the   case  at  bench,   the  National  Housing  Corporation   is   a   government  owned   corporation organized in 1959 in accordance with Executive Order No. 399, otherwise known as the Uniform Charter of Government Corporation, dated January 1, 1959. Its shares of stock are and have been one hundred percent (100%) owned by the Government from its incorporation under Act 1459, the   former   corporation   law.   The   government   entities   that   own   its   shares   of   stock   are   the Government Service Insurance System, the Social Security System, the Development Bank of the Philippines,  the National  Investment and Development Corporation and the People's Homesite and Housing Corporation. 13 Considering the fact that the NHA had been incorporated under Act 1459,   the   former   corporation   law,   it   is   but   correct   to   say   that   it   is   a   government-owned  or controlled corporation whose employees are subject to the provisions of the Labor Code. This observation is reiterated in the recent case of Trade Union of the Philippines and Allied Services (TUPAS) v. National Housing Corporation, 14 where we held that the NHA is now within the jurisdiction of the Department of Labor and Employment, it being a government-owned and/or controlled corporation without an original charter. Furthermore, we also held that the workers or employees of the NHC (now NHA) undoubtedly   have   the   right   to   form unions  or   employee's  organization  and   that   there   is   no impediment to the holding of a certification election among them as they are covered by the Labor Code.

Thus, the NLRC erred in dismissing petitioner's complaint for lack of jurisdiction because the rule now is that the Civil Service now covers only government-owned or controlled corporations with original  charters. 15 Having been  incorporated under  the Corporation Law,   its  relations with  its personnel are governed by the Labor Code and come under the jurisdiction of the National Labor Relations Commission.

One final  point.  Petitioners  have been tossed from one  forum to  another   for  a  simple   illegal dismissal case. It is but apt that we put an end to his dilemna in the interest of justice.

WHEREFORE, the decision of the NLRC in NLRC NCR-04-02036089 dated March 14, 1991 is hereby REVERSED and the Decision of the Labor Arbiter dated May 21, 1990 is REINSTATED.

SO ORDERED.

Padilla, Bellosillo, Vitug and Kapunan, JJ., concur.

XXOOXX

Page 91: Consti Chapter 13 to 17 Cases

91

G.R. No. 147402 January 14, 2004

ENGR. RANULFO C. FELICIANO, in his capacity as General Manager of the Leyte Metropolitan Water District (LMWD), Tacloban City, petitioner, vs.COMMISSION ON AUDIT, Chairman CELSO D. GANGAN, Commissioners RAUL C. FLORES and EMMANUEL M. DALMAN, and Regional Director of COA Region VIII,respondents.

D E C I S I O N

CARPIO, J.:

The Case

This is a petition for certiorari1 to annul the Commission on Audit’s ("COA") Resolution dated 3 January 2000 and the Decision dated 30 January 2001 denying the Motion for Reconsideration. The COA denied petitioner Ranulfo C. Feliciano’s request for COA to cease all audit services, and to stop charging auditing fees, to Leyte Metropolitan Water District ("LMWD"). The COA also denied petitioner’s request for COA to refund all auditing fees previously paid by LMWD.

Antecedent Facts

A   Special   Audit   Team   from   COA   Regional   Office   No.   VIII   audited   the   accounts   of   LMWD. Subsequently,   LMWD  received   a   letter   from COA dated  19   July  1999   requesting  payment  of auditing   fees.  As  General  Manager  of   LMWD,  petitioner   sent  a   reply  dated  12  October  1999 informing   COA’s   Regional   Director   that   the   water   district   could   not   pay   the   auditing   fees. Petitioner cited as basis for his action Sections 6 and 20 of Presidential Decree 198 ("PD 198")2, as well   as   Section   18   of   Republic   Act   No.   6758   ("RA   6758").   The   Regional   Director   referred petitioner’s reply to the COA Chairman on 18 October 1999.

On 19 October 1999, petitioner wrote COA through the Regional Director asking for refund of all  auditing fees LMWD previously paid to COA.

On 16  March  2000,  petitioner   received  COA Chairman  Celso  D.  Gangan’s  Resolution  dated  3 January 2000 denying his  requests.  Petitioner  filed a motion for reconsideration on 31 March 2000, which COA denied on 30 January 2001.

On 13 March 2001, petitioner filed this instant petition. Attached to the petition were resolutions of   the  Visayas  Association of  Water  Districts   (VAWD) and the Philippine  Association of  Water Districts (PAWD) supporting the petition.

The Ruling of the Commission on Audit

The COA ruled that this Court has already settled COA’s audit jurisdiction over local water districts in Davao City Water District v. Civil Service Commission and Commission on Audit,3 as follows:

The above-quoted provision [referring to Section 3(b) PD 198] definitely sets to naught petitioner’s contention that they are private corporations. It is clear therefrom that the power   to   appoint   the  members  who  will   comprise   the  members   of   the   Board   of Directors belong to the local executives of the local subdivision unit where such districts are located. In contrast,  the members of the Board of Directors or the trustees of a private corporation are elected from among members or stockholders thereof. It would not be amiss at this point to emphasize that a private corporation is created for the private purpose, benefit, aim and end of its members or stockholders. Necessarily, said members or stockholders should be given a free hand to choose who will compose the governing  body  of   their   corporation.  But   this   is   not   the   case  here  and   this   clearly indicates that petitioners are not private corporations.

The  COA  also   denied  petitioner’s   request   for   COA   to   stop   charging   auditing   fees   as  well   as petitioner’s request for COA to refund all auditing fees already paid.

The Issues

Petitioner contends that COA committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction by auditing LMWD and requiring it to pay auditing fees. Petitioner raises the following issues for resolution:

1.  Whether a Local  Water District   ("LWD") created under PD 198,  as amended,   is  a government-owned or controlled corporation subject to the audit jurisdiction of COA;

2.   Whether   Section   20   of   PD   198,   as   amended,   prohibits   COA’s   certified   public accountants from auditing local water districts; and

3. Whether Section 18 of RA 6758 prohibits the COA from charging government-owned and controlled corporations auditing fees.

The Ruling of the Court

The petition lacks merit.

The  Constitution  and  existing   laws4 mandate  COA  to  audit   all   government  agencies,   including government-owned and controlled corporations ("GOCCs")  with original  charters.  An LWD is a GOCC with an original charter. Section 2(1), Article IX-D of the Constitution provides for COA’s audit jurisdiction, as follows:

Page 92: Consti Chapter 13 to 17 Cases

92

SECTION 2. (1) The Commission on Audit shall have the power, authority and duty to examine, audit, and settle all accounts pertaining to the revenue and receipts of, and expenditures or uses of funds and property, owned or held in trust by, or pertaining to, the  Government,   or   any  of   its   subdivisions,   agencies,   or   instrumentalities,including government-owned and controlled corporations with original charters, and on a post-audit basis: (a) constitutional bodies, commissions and offices that have been granted fiscal autonomy under this Constitution; (b) autonomous state colleges and universities; (c) other government-owned or controlled corporations and their subsidiaries; and (d) such non-governmental entities receiving subsidy or equity, directly or indirectly, from or through the government, which are required by law or the granting institution to submit to such audit as a condition of subsidy or equity. However, where the internal control system of the audited agencies is inadequate, the Commission may adopt such measures, including temporary or special pre-audit, as are necessary and appropriate to correct the deficiencies. It shall keep the general accounts of the Government and, for such period as may be provided by law, preserve the vouchers and other supporting papers pertaining thereto. (Emphasis supplied)

The COA’s audit jurisdiction extends not only to government "agencies or instrumentalities," but also to "government-owned and controlled corporations with original charters" as well as "other government-owned or controlled corporations" without original charters.

Whether LWDs are Private or Government-Ownedand Controlled Corporations with Original Charters

Petitioner seeks to revive a well-settled issue. Petitioner asks for a re-examination of a doctrine backed   by   a   long   line   of   cases   culminating   in Davao City Water District v. Civil Service Commission5 and   just   recently   reiterated   in De Jesus v. Commission on Audit.6 Petitioner maintains   that   LWDs   are   not   government-owned   and   controlled   corporations   with   original charters. Petitioner even argues that LWDs are private corporations. Petitioner asks the Court to consider certain interpretations of the applicable laws, which would give a "new perspective to the issue of the true character of water districts."7

Petitioner   theorizes   that  what   PD  198   created  was   the   Local  Waters  Utilities  Administration ("LWUA")  and not   the  LWDs.  Petitioner  claims   that  LWDs are  created  "pursuant   to"  and  not created directly by PD 198. Thus, petitioner concludes that PD 198 is not an "original charter" that would place LWDs within the audit jurisdiction of COA as defined in Section 2(1), Article IX-D of the Constitution. Petitioner elaborates that PD 198 does not create LWDs since it does not expressly direct   the   creation  of   such  entities,   but   only  provides   for   their   formation  on   an  optional   or voluntary basis.8 Petitioner adds that the operative act that creates an LWD is the approval of the Sanggunian Resolution as specified in PD 198.

Petitioner’s contention deserves scant consideration.

We begin  by  explaining   the  general   framework  under   the   fundamental   law.  The  Constitution recognizes two classes of corporations. The first refers to private corporations created under a general   law.   The   second   refers   to   government-owned  or   controlled   corporations   created   by special charters. Section 16, Article XII of the Constitution provides:

Sec. 16. The Congress shall not, except by general law, provide for the formation, organization, or regulation of private corporations. Government-owned or controlled corporations may be created or established by special charters in the interest of the common good and subject to the test of economic viability.

The Constitution emphatically prohibits the creation of private corporations except by a general law   applicable   to   all   citizens.9 The   purpose   of   this   constitutional   provision   is   to   ban   private corporations created by special  charters,  which historically  gave certain  individuals,   families or groups special privileges denied to other citizens.10

In short, Congress cannot enact a law creating a private corporation with a special charter. Such legislation would be unconstitutional. Private corporations may exist only under a general law. If the corporation is private, it must necessarily exist under a general law. Stated differently, only corporations created under a general law can qualify as private corporations. Under existing laws, that   general   law   is   the   Corporation   Code,11 except   that   the   Cooperative   Code   governs   the incorporation of cooperatives.12

The Constitution authorizes  Congress   to  create  government-owned  or   controlled  corporations through special charters. Since private corporations cannot have special charters, it follows that Congress can create corporations with special charters only if such corporations are government-owned or controlled.

Obviously, LWDs are not private corporations because they are not created under the Corporation Code. LWDs are not registered with the Securities and Exchange Commission. Section 14 of the Corporation Code states   that   "[A]ll   corporations  organized  under   this   code shall  file  with   the Securities and Exchange Commission articles of  incorporation x x  x."  LWDs have no articles  of incorporation, no incorporators and no stockholders or members. There are no stockholders or members to elect the board directors of LWDs as in the case of all corporations registered with the Securities and Exchange Commission.  The  local  mayor or  the provincial  governor appoints  the directors of LWDs for a fixed term of office. This Court has ruled that LWDs are not created under the Corporation Code, thus:

From the foregoing pronouncement, it is clear that what has been excluded from the coverage   of   the   CSC   are   those   corporations   created   pursuant   to   the   Corporation Code. Significantly, petitioners are not created under the said code, but on the contrary, they were created pursuant to a special law and are governed primarily by its provision.13 (Emphasis supplied)

LWDs   exist   by   virtue   of   PD   198,   which   constitutes   their   special   charter.   Since   under   the Constitution only government-owned or controlled corporations may have special charters, LWDs can validly exist only if they are government-owned or controlled. To claim that LWDs are private corporations with a special charter is to admit that their existence is constitutionally infirm.

Unlike private corporations, which derive their legal existence and power from the Corporation Code,   LWDs   derive   their   legal   existence   and  power   from  PD  198.   Sections   6   and   25   of   PD 19814 provide:

Section 6. Formation of District. — This Act is the source of authorization and power to form and maintain a district. For purposes of this Act, a district shall be considered as

Page 93: Consti Chapter 13 to 17 Cases

93

a quasi-public corporation performing public service and supplying public wants. As such, a district shall exercise the powers, rights and privileges given to private corporations under existing laws, in addition to the powers granted in, and subject to such restrictions imposed, under this Act.

(a)  The  name  of   the   local  water  district,  which  shall   include   the  name of   the   city, municipality,  or  province,  or  region thereof,  served by said system,  followed by the words "Water District".

(b) A description of the boundary of the district. In the case of a city or municipality,  such  boundary  may   include  all   lands  within   the  city  or  municipality.  A  district  may include one or more municipalities, cities or provinces, or portions thereof.

(c)   A   statement   completely   transferring   any   and   all   waterworks   and/or   sewerage facilities  managed,   operated   by   or   under   the   control   of   such   city,  municipality   or province to such district upon the filing of resolution forming the district.

(d) A statement  identifying the purpose for which the district   is  formed, which shall include those purposes outlined in Section 5 above.

(e) The names of the initial directors of the district with the date of expiration of term of office for each.

(f) A statement that the district may only be dissolved on the grounds and under the conditions set forth in Section 44 of this Title.

(g) A statement acknowledging the powers, rights and obligations as set forth in Section 36 of this Title.

Nothing in the resolution of formation shall state or infer that the local legislative body has the power to dissolve, alter or affect the district beyond that specifically provided for in this Act.

If two or more cities, municipalities or provinces, or any combination thereof, desire to form a single district, a similar resolution shall be adopted in each city, municipality and province.

x x x

Sec. 25. Authorization. — The district may exercise all the powers which are expressly granted by this Title or which are necessarily implied from or incidental to the powers and purposes herein stated. For the purpose of carrying out the objectives of this Act, a district   is  hereby granted  the power of  eminent  domain,   the  exercise   thereof  shall, however, be subject to review by the Administration. (Emphasis supplied)

Clearly, LWDs exist as corporations only by virtue of PD 198, which expressly confers on LWDs corporate powers. Section 6 of PD 198 provides that LWDs "shall exercise the powers, rights and privileges given to private corporations under existing laws." Without PD 198, LWDs would have 

no   corporate   powers.   Thus,   PD   198   constitutes   the   special   enabling   charter   of   LWDs.   The ineluctable conclusion is that LWDs are government-owned and controlled corporations with a special charter.

The phrase "government-owned and controlled corporations with original charters" means GOCCs created under special laws and not under the general incorporation law. There is no difference between the term "original charters" and "special charters." The Court clarified this in National Service Corporation v. NLRC15 by  citing   the  deliberations   in   the  Constitutional  Commission,  as follows:

THE PRESIDING OFFICER (Mr. Trenas). The session is resumed.

Commissioner Romulo is recognized.

MR. ROMULO. Mr. Presiding Officer, I am amending my original proposed amendment to now read as follows: "including government-owned or controlled corporations WITH ORIGINAL CHARTERS." The purpose of this amendment is to indicate that government corporations such as the GSIS and SSS, which have original charters, fall within the ambit of  the civil  service.  However,  corporations which are subsidiaries  of these chartered agencies such as the Philippine Airlines, Manila Hotel and Hyatt are excluded from the coverage of the civil service.

THE PRESIDING OFFICER (Mr. Trenas). What does the Committee say?

MR. FOZ. Just one question, Mr. Presiding Officer. By the term "original charters," what exactly do we mean?

MR. ROMULO. We mean that they were created by law, by an act of Congress, or by special law.

MR. FOZ. And not under the general corporation law.

MR. ROMULO. That is correct. Mr. Presiding Officer.

MR. FOZ. With   that   understanding   and   clarification,   the   Committee   accepts   the amendment.

MR. NATIVIDAD. Mr. Presiding Officer, so those created by the general corporation law are out.

MR. ROMULO. That is correct. (Emphasis supplied)

Again, in Davao City Water District v. Civil Service Commission,16 the Court reiterated the meaning of the phrase "government-owned and controlled corporations with original charters" in this wise:

By "government-owned or controlled corporation with original charter," We mean government owned or controlled corporation created by a special law and not under

Page 94: Consti Chapter 13 to 17 Cases

94

the Corporation Code of the Philippines. Thus, in the case of Lumanta v. NLRC (G.R. No. 82819, February 8, 1989, 170 SCRA 79, 82), We held:

"The Court, in National Service Corporation (NASECO) v. National Labor Relations Commission, G.R. No. 69870, promulgated on 29 November 1988, quoting extensively from the deliberations of the 1986 Constitutional Commission in respect of the intent and meaning of the new phrase ‘with original charter,’ in effect held that government-owned and controlled corporations with original charter refer to corporations chartered by special law as distinguished from corporations organized under our general incorporation statute — the Corporation Code. In  NASECO,   the   company involved had been organized under the general incorporation statute and was a   subsidiary  of   the  National   Investment  Development  Corporation   (NIDC) which   in   turn  was   a   subsidiary   of   the   Philippine  National   Bank,   a   bank chartered   by   a   special   statute.   Thus,   government-owned   or   controlled corporations like NASECO are effectively, excluded from the scope of the Civil Service." (Emphasis supplied)

Petitioner’s contention that the Sangguniang Bayan resolution creates the LWDs assumes that the Sangguniang Bayan has the power to create corporations. This is a patently baseless assumption. The   Local  Government   Code17 does   not   vest   in   the   Sangguniang  Bayan   the   power   to   create corporations.18 What the Local Government Code empowers the Sangguniang Bayan to do is to provide for the establishment of a waterworks system "subject to existing laws." Thus, Section 447(5)(vii) of the Local Government Code provides:

SECTION 447.  Powers,  Duties,  Functions  and Compensation.  — (a)  The  sangguniang bayan,   as   the   legislative  body   of   the  municipality,   shall   enact   ordinances,   approve resolutions and appropriate funds for the general welfare of the municipality and its inhabitants  pursuant   to   Section  16  of   this   Code   and   in   the  proper   exercise  of   the corporate powers of the municipality as provided for under Section 22 of this Code, and shall:

x x x

(vii) Subject to existing laws, provide   for   the   establishment,   operation, maintenance, and repair of an efficient waterworks system to supply water for the inhabitants; regulate the construction, maintenance, repair and use of hydrants, pumps, cisterns and reservoirs; protect the purity and quantity of the   water   supply   of   the  municipality   and,   for   this   purpose,   extend   the coverage of appropriate ordinances over all territory within the drainage area of said water supply and within one hundred (100) meters of the reservoir, conduit, canal, aqueduct, pumping station, or watershed used in connection with   the water  service;  and  regulate   the consumption,  use or  wastage  of water;

x x x. (Emphasis supplied)

The Sangguniang Bayan may establish a waterworks system only in accordance with the provisions of PD 198. The Sangguniang Bayan has no power to create a corporate entity that will operate its 

waterworks system. However, the Sangguniang Bayan may avail of existing enabling laws, like PD 198, to form and incorporate a water district. Besides, even assuming for the sake of argument that   the   Sangguniang  Bayan  has   the   power   to   create   corporations,   the   LWDs  would   remain government-owned or controlled corporations subject to COA’s audit jurisdiction. The resolution of   the   Sangguniang   Bayan   would   constitute   an   LWD’s   special   charter,   making   the   LWD   a government-owned and controlled corporation with an original charter. In any event, the Court has already ruled in Baguio Water District v. Trajano19 that the Sangguniang Bayan resolution is not the special charter of LWDs, thus:

While  it   is  true that a resolution of a local  sanggunian is still  necessary for the final creation   of   a   district,   this   Court   is   of   the   opinion   that   said   resolution   cannot   be considered as its charter, the same being intended only to implement the provisions of said decree.

Petitioner further contends that a law must create directly and explicitly a GOCC in order that it  may have an original  charter.   In short,  petitioner argues that one special   law cannot serve as enabling law for several GOCCs but only for one GOCC. Section 16, Article XII of the Constitution mandates that "Congress shall not,  except by general  law,"20provide for the creation of private corporations. Thus, the Constitution prohibits one special law to create one private corporation, requiring instead a "general law" to create private corporations. In contrast, the same Section 16 states   that   "Government-owned  or   controlled   corporations may be   created  or   established  by special charters." Thus, the Constitution permits Congress to create a GOCC with a special charter. There is, however, no prohibition on Congress to create several GOCCs of the same class under one special enabling charter.

The rationale  behind the prohibition on private  corporations  having  special  charters  does  not apply to GOCCs. There is no danger of creating special privileges to certain individuals, families or groups if there is one special law creating each GOCC. Certainly, such danger will not exist whether one  special   law creates  one  GOCC,  or  one special  enabling   law creates  several  GOCCs.  Thus, Congress may create GOCCs either by special charters specific to each GOCC, or by one special enabling charter applicable to a class of GOCCs, like PD 198 which applies only to LWDs.

Petitioner   also   contends   that   LWDs   are   private   corporations   because   Section   6   of   PD 19821 declares that LWDs "shall be considered quasi-public" in nature. Petitioner’s rationale is that only   private   corporations   may   be   deemed   "quasi-public"   and   not   public   corporations.   Put differently,   petitioner   rationalizes   that   a   public   corporation   cannot  be  deemed   "quasi-public" because such corporation is already public. Petitioner concludes that the term "quasi-public" can only apply to private corporations. Petitioner’s argument is inconsequential.

Petitioner   forgets   that   the   constitutional   criterion  on   the  exercise  of  COA’s   audit   jurisdiction depends   on   the   government’s   ownership   or   control   of   a   corporation.   The   nature   of   the corporation, whether it is private, quasi-public, or public is immaterial.

The  Constitution   vests   in   the  COA  audit   jurisdiction  over   "government-owned  and   controlled corporations with original charters," as well as "government-owned or controlled corporations" without original charters. GOCCs with original charters are subject to COA pre-audit, while GOCCs without original charters are subject to COA post-audit. GOCCs without original charters refer to corporations created under the Corporation Code but are owned or controlled by the government. The nature or purpose of the corporation is not material in determining COA’s audit jurisdiction. Neither is the manner of creation of a corporation, whether under a general or special law.

Page 95: Consti Chapter 13 to 17 Cases

95

The determining   factor  of  COA’s  audit   jurisdiction  is government ownership or control of   the corporation.   In Philippine Veterans Bank Employees Union-NUBE v. Philippine Veterans Bank,22 the Court even ruled that the criterion of ownership and control is more important than the issue of original charter, thus:

This point is important because the Constitution provides in its Article IX-B, Section 2(1) that   "the   Civil   Service   embraces   all   branches,   subdivisions,   instrumentalities,   and agencies of the Government, including government-owned or controlled corporations with original  charters." As the Bank is not owned or controlled by the Government although it does have an original charter in the form of R.A. No. 3518,23 it clearly does not fall under the Civil Service and should be regarded as an ordinary commercial corporation.   Section   28   of   the   said   law   so   provides.   The   consequence   is   that   the relations of the Bank with its employees should be governed by the labor laws, under which in fact they have already been paid some of their claims. (Emphasis supplied)

Certainly,   the   government   owns   and   controls   LWDs.   The   government   organizes   LWDs   in accordance with a specific  law, PD 198. There  is no private party  involved as co-owner  in the creation of an LWD. Just prior to the creation of LWDs, the national or local government owns and controls all their assets. The government controls LWDs because under PD 198 the municipal or city mayor, or the provincial governor, appoints all the board directors of an LWD for a fixed term of six years.24 The board directors of LWDs are not co-owners of the LWDs. LWDs have no private stockholders  or  members.  The board directors  and other  personnel  of  LWDs are government employees subject to civil service laws25 and anti-graft laws.26

While Section 8 of PD 198 states that "[N]o public official shall serve as director" of an LWD, it only means that the appointees to the board of directors of LWDs shall come from the private sector.  Once such private sector representatives assume office as directors, they become public officials governed  by   the   civil   service   law and  anti-graft   laws.  Otherwise,   Section  8  of  PD 198  would contravene Section 2(1), Article IX-B of the Constitution declaring that the civil  service includes "government-owned or controlled corporations with original charters."

If LWDs are neither GOCCs with original charters nor GOCCs without original charters, then they would fall under the term "agencies or instrumentalities" of the government and thus still subject to COA’s audit jurisdiction. However, the stark and undeniable fact is that the government owns LWDs. Section 4527 of PD 198 recognizes government ownership of LWDs when Section 45 states that   the board of  directors  may dissolve  an LWD only  on  the condition  that   "another public entity has   acquired   the   assets   of   the   district   and   has   assumed   all   obligations   and   liabilities attached thereto." The implication is clear that an LWD is a public and not a private entity.

Petitioner does not allege that some entity other than the government owns or controls LWDs. Instead,   petitioner   advances   the   theory   that   the   "Water   District’s   owner   is   the   District itself."28 Assuming for the sake of argument that an LWD is "self-owned,"29 as petitioner describes an LWD, the government in any event controls all  LWDs. First, government officials appoint all LWD directors to a fixed term of office. Second, any per diem of LWD directors in excess of P50 is subject to the approval of the Local Water Utilities Administration, and directors can receive no other compensation for their services to the LWD.30 Third, the Local Water Utilities Administration can   require   LWDs   to   merge   or   consolidate   their   facilities   or   operations.31 This   element   of government control subjects LWDs to COA’s audit jurisdiction.

Petitioner argues that upon the enactment of PD 198, LWDs became private entities through the transfer of ownership of water facilities from local government units to their respective water districts as mandated by PD 198. Petitioner is grasping at straws. Privatization involves the transfer of   government   assets   to   a   private   entity.   Petitioner   concedes   that   the   owner   of   the   assets transferred under Section 6 (c) of PD 198 is no other than the LWD itself.32 The transfer of assets mandated by PD 198 is a transfer of the water systems facilities "managed, operated by or under the control of such city, municipality or province to such (water) district."33 In short, the transfer is from one government entity to another government entity. PD 198 is bereft of any indication that the transfer is to privatize the operation and control of water systems.

Finally,  petitioner claims that even on the assumption that the government owns and controls LWDs, Section 20 of PD 198 prevents COA from auditing LWDs. 34 Section 20 of PD 198 provides:

Sec. 20. System of Business Administration. — The Board shall, as soon as practicable, prescribe and define by resolution a system of business administration and accounting for the district, which shall be patterned upon and conform to the standards established by the Administration. Auditing shall be performed by a certified public accountant not in the government service. The Administration may, however, conduct annual audits of the  fiscal  operations  of   the  district   to  be  performed by  an  auditor   retained  by   the Administration. Expenses incurred in connection therewith shall be borne equally by the water district concerned and the Administration.35(Emphasis supplied)

Petitioner argues that PD 198 expressly prohibits COA auditors, or any government auditor for that matter, from auditing LWDs. Petitioner asserts that this is the import of the second sentence of Section 20 of  PD 198 when  it   states  that  "[A]uditing shall  be  performed by  a  certified public accountant not in the government service."36

PD 198 cannot prevail over the Constitution. No amount of clever legislation can exclude GOCCs like LWDs from COA’s audit  jurisdiction. Section 3, Article IX-C of the Constitution outlaws any scheme or devise to escape COA’s audit jurisdiction, thus:

Sec.   3.   No   law   shall   be   passed   exempting   any   entity   of   the   Government   or   its subsidiary in any guise whatever,   or   any   investment   of   public   funds,   from   the jurisdiction of the Commission on Audit. (Emphasis supplied)

The framers of the Constitution added Section 3, Article IX-D of the Constitution precisely to annul provisions of Presidential Decrees, like that of Section 20 of PD 198, that exempt GOCCs from COA audit. The following exchange in the deliberations of the Constitutional Commission elucidates this intent of the framers:

MR. OPLE: I propose to add a new section on line 9, page 2 of the amended committee report   which   reads:   NO   LAW   SHALL   BE   PASSED   EXEMPTING   ANY   ENTITY   OF   THE GOVERNMENT OR ITS SUBSIDIARY IN ANY GUISE WHATEVER, OR ANY INVESTMENTS OF PUBLIC FUNDS, FROM THE JURISDICTION OF THE COMMISSION ON AUDIT.

May I explain my reasons on record.

We know that a number of entities of the government took advantage of the absence of a legislature in the past to obtain presidential decrees exempting themselves from

Page 96: Consti Chapter 13 to 17 Cases

96

the jurisdiction of the Commission on Audit,  one  notable  example  of  which   is   the Philippine   National   Oil   Company   which   is   really   an   empty   shell.   It   is   a   holding corporation by itself, and strictly on its own account. Its funds were not very impressive in quantity but underneath that shell there were billions of pesos in a multiplicity of companies. The PNOC — the empty shell — under a presidential decree was covered by the   jurisdiction   of   the   Commission   on  Audit,   but   the   billions   of   pesos   invested   in different   corporations   underneath   it   were   exempted   from   the   coverage   of   the Commission on Audit.

Another example is the United Coconut Planters Bank. The Commission on Audit has determined that the coconut levy is a form of taxation; and that, therefore, these funds attributed to the shares of 1,400,000 coconut farmers are, in effect, public funds. And that was, I think, the basis of the PCGG in undertaking that last major sequestration of up to 94 percent of all the shares in the United Coconut Planters Bank. The charter of the  UCPB,   through   a  presidential   decree,   exempted   it   from   the   jurisdiction  of   the Commission on Audit, it being a private organization.

So   these   are   the   fetuses   of   future   abuse   that  we   are   slaying   right   here  with   this additional section.

May   I   repeat   the   amendment,   Madam   President:   NO   LAW   SHALL   BE   PASSED EXEMPTING  ANY   ENTITY  OF   THE  GOVERNMENT  OR   ITS   SUBSIDIARY   IN  ANY  GUISE WHATEVER, OR ANY INVESTMENTS OF PUBLIC FUNDS, FROM THE JURISDICTION OF THE COMMISSION ON AUDIT.

THE PRESIDENT: May   we   know   the   position   of   the   Committee   on   the   proposed amendment of Commissioner Ople?

MR. JAMIR: If the honorable Commissioner will change the number of the section to 4, we will accept the amendment.

MR. OPLE: Gladly, Madam President. Thank you.

MR. DE CASTRO: Madam President, point of inquiry on the new amendment.

THE PRESIDENT: Commissioner de Castro is recognized.

MR. DE CASTRO: Thank you. May I just ask a few questions of Commissioner Ople.

Is   that   not   included   in   Section   2   (1)   where   it   states:   "(c)   government-owned   or controlled corporations and their subsidiaries"? So that if these government-owned and controlled corporations and their subsidiaries are subjected to the audit of the COA, any law   exempting   certain   government   corporations   or   subsidiaries   will   be   already unconstitutional.

So I believe, Madam President, that the proposed amendment is unnecessary.

MR. MONSOD: Madam President, since this has been accepted, we would like to reply to the point raised by Commissioner de Castro.

THE PRESIDENT: Commissioner Monsod will please proceed.

MR. MONSOD: I think the Commissioner is trying to avoid the situation that happened in the past, because the same provision was in the 1973 Constitution and yet somehow a law or a decree was passed where certain institutions were exempted from audit. We are   just   reaffirming,  emphasizing,   the   role  of   the  Commission on Audit   so   that   this problem will never arise in the future.37

There is an irreconcilable conflict between the second sentence of Section 20 of PD 198 prohibiting COA auditors from auditing LWDs and Sections 2(1) and 3, Article IX-D of the Constitution vesting in COA the power to audit all GOCCs. We rule that the second sentence of Section 20 of PD 198 is unconstitutional since it violates Sections 2(1) and 3, Article IX-D of the Constitution.

On the Legality of COA’sPractice of Charging Auditing Fees

Petitioner claims that the auditing fees COA charges LWDs for audit services violate the prohibition in Section 18 of RA 6758,38 which states:

Sec.   18.   Additional   Compensation  of   Commission   on  Audit   Personnel   and  of   other Agencies. – In order to preserve the independence and integrity of the Commission on Audit   (COA),   its   officials   and   employees   are   prohibited   from   receiving   salaries, honoraria, bonuses, allowances or other emoluments from any government entity, local government   unit,   government-owned   or   controlled   corporations,   and   government financial   institutions, except those compensation paid directly by COA out of its appropriations and contributions.

Government entities, including government-owned or controlled corporations including financial institutions and local government units are hereby prohibited from assessing or billing   other   government   entities,   including   government-owned   or   controlled corporations   including   financial   institutions   or   local   government   units   for   services rendered by its officials and employees as part of their regular functions for purposes of paying additional compensation to said officials and employees. (Emphasis supplied)

Claiming that Section 18 is "absolute and leaves no doubt,"39 petitioner asks COA to discontinue its practice of charging auditing fees to LWDs since such practice allegedly violates the law.

Petitioner’s claim has no basis.

Section 18 of RA 6758 prohibits COA personnel from receiving any kind of compensation from any government  entity  except  "compensation paid directly by COA out of its appropriations and contributions."   Thus,   RA   6758   itself   recognizes   an   exception   to   the   statutory   ban   on   COA personnel receiving compensation from GOCCs. In Tejada v. Domingo,40 the Court declared:

Page 97: Consti Chapter 13 to 17 Cases

97

There  can  be  no  question  that  Section 18  of  Republic  Act  No.  6758   is  designed   to strengthen further the policy x x x to preserve the independence and integrity of the COA, by explicitly PROHIBITING: (1) COA officials and employees from receiving salaries, honoraria, bonuses, allowances or other emoluments from any government entity, local government   unit,   GOCCs   and   government   financial   institutions, except such compensation paid directly by the COA out of its appropriations and contributions , and  (2)  government  entities,   including  GOCCs,  government  financial   institutions  and local   government  units   from assessing  or  billing  other   government  entities,  GOCCs, government financial institutions or local government units for services rendered by the latter’s officials and employees as part of their regular functions for purposes of paying additional compensation to said officials and employees.

x x x

The first aspect of the strategy is directed to the COA itself, while the second aspect is addressed directly against the GOCCs and government financial institutions. Under the first, COA personnel assigned to auditing units of GOCCs or government financial institutions can receive only such salaries, allowances or fringe benefits paid directly by the COA out of its appropriations and contributions. The contributions referred to are the cost of audit services earlier mentioned which cannot include the extra emoluments or benefits now claimed by petitioners. The COA is further barred from assessing or billing GOCCs and government financial institutions for services rendered by its personnel as part of their regular audit functions for purposes of paying additional compensation to such personnel. x x x. (Emphasis supplied)

In Tejada, the Court explained the meaning of the word "contributions" in Section 18 of RA 6758, which allows COA to charge GOCCs the cost of its audit services:

x x x the contributions from the GOCCs are limited to the cost of audit services which are based on the actual cost of the audit function in the corporation concerned plus a reasonable   rate   to   cover   overhead   expenses.   The   actual   audit   cost   shall   include personnel services, maintenance and other operating expenses, depreciation on capital and equipment and out-of-pocket  expenses.   In respect to the allowances and fringe benefits granted by the GOCCs to the COA personnel assigned to the former’s auditing units, the same shall be directly defrayed by COA from its own appropriations x x x. 41

COA may charge GOCCs "actual audit cost" but GOCCs must pay the same directly to COA and not to COA auditors. Petitioner has not alleged that COA charges LWDs auditing fees in excess of COA’s "actual audit cost." Neither has petitioner alleged that the auditing fees are paid by LWDs directly to individual COA auditors. Thus, petitioner’s contention must fail.

WHEREFORE, the Resolution of the Commission on Audit dated 3 January 2000 and the Decision dated 30 January 2001 denying petitioner’s Motion for Reconsideration are AFFIRMED. The second sentence of Section 20 of Presidential Decree No. 198 is declared VOID for being inconsistent with Sections 2 (1) and 3, Article IX-D of the Constitution. No costs.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J., Puno, Vitug, Panganiban, Quisumbing, Ynares-Santiago, Sandoval-Gutierrez, Austria-Martinez, Corona, Carpio-Morales, Callejo, Sr., and Azcuna, and Tinga, JJ., concur.