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“Repensando las políticas sociales
desde los desafíos de la desigualdad,
los derechos y la integralidad”
Seminario Proyectos sociales con enfoque de
derechos
Consejo Cantonal de Protección de Derechos - Universidad
Politécnica Salesiana
Cuenca, Ecuador
28 de abril de 2017
Carlos Maldonado ValeraOficial de Asuntos Sociales
División de Desarrollo Social
1)La matriz de la desigualdad social en
América Latina
2) Enfoque de Derechos: principios,
conceptos, debates
3) Los desafíos de una política social
integral y con enfoque de derechos
4) Institucionalidad y límites de la
coordinación
Contenidos
La matriz de la desigualdad social en América
Latina: ejes y brechas estructurales
• Ejes estructurantes de la desigualdad social :
– Nivel socioeconómico (ingreso)
– Género
– Raza y etnia (indígenas y afrodescendientes)
– Edad (enfoque de ciclo de vida)
– Territorio
• Ámbitos de derechos en los cuales inciden
- Ingreso
- Trabajo y empleo
- Protección social y cuidados
- Educación
- Salud y nutrición
- Servicios básicos (agua potable, electricidad, vivienda)
- Participación (pactos y coaliciones)
Un modelo para armar…..
• Por qué son estructurantes de la desigualdad social?
– Porque tienen un peso determinante y constitutivo en el
proceso de producción de las relaciones sociales y de la
experiencia de las personas
– Porque inciden fuertemente en la magnitud y la reproducción
de las desigualdades (brechas estructurales) en diversos
ámbitos del desarrollo social
.
Brechas estructurales a la luz de la
pertenencia étnico-racial y el género
Las personas indígenas y afrodescendientes están
sobre-representadas en los quintiles de menores
ingresos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
Educación, ingresos laborales y
desigualdades de género y raza
Entrecruzamientos de las desigualdades
de género y raza, • Las desigualdades de raza y etnia se manifiestan en brechas en áreas
fundamentales del desarrollo social.
• Estos ejes estructurantes de las desigualdades sociales, se manifiesta en
amplias brechas relacionadas con la pobreza y la mala distribución del
ingreso, el acceso a la educación y al trabajo.
• El peso de los determinantes de género, raza y etnia en todos estos ámbitos,
muestra cómo ser mujer y ser indígena o afrodescendiente exacerba aún
más las desventajas y que las desigualdades de género y étnico/raciales se
potencian.
• La consideración de estos ejes y el entendimiento más profundo de la
forma en que se relacionan es por lo tanto fundamental.
• Las potencialidades de este análisis y la necesidad de contar con estadísticas
sistemáticas y confiables son indispensables para la formulación e
implementación de políticas para avanzar hacia un horizonte de
desarrollo con igualdad desde una perspectiva de derechos.
Brechas estructurales a la luz de las
etapas del ciclo de vida de las personas
La pobreza y la indigencia afectan una mayor proporción de
personas durante las primeras etapas del ciclo de vida
(infancia, adolescencia y juventud)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
20.814.0 12.5 13.2 11.3 11.2 11.9
42.5
31.928.2 29.4
25.3 24.226.5
36.7
54.159.3 57.4
63.4 64.6 61.6
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0 a 14 15 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 55 a 64 65+
No pobre
Pobre no indigente
Indigente
América Latina (18 países): incidencia de la pobreza por ingresos por tramo etario, 2014
(En porcentajes)
Las personas jóvenes desafiliadas de la educación y el
trabajo son predominantemente mujeres
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
12.7
4.7
12.7 13.7 12.7 12.3
8.311.4
5.2
10.48.7
13.0
8.1
15.4
8.0
13.812.1 12.0
25.9
22.0
27.925.6
33.5
28.730.9
37.2
43.1 44.0
32.0
43.5
28.726.7
22.8
30.9
22.5
30.2
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
Hombre
Mujer
América Latina (18 países): personas entre 15 y 29 años que no están estudiando u ocupados en el mercado
de trabajo, por sexo, 2014
(En porcentajes)
La brecha de género relativa a la desafiliación es aún más
elevada en áreas rurales y entre las personas indígenas
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
18.7
21.520.1
14.6 14.5 14.6
21.2
26.1
23.6
10.2 10.2 10.28.6 8.4 8.5
15.4 16.2 15.8
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total
Total Urbana Rural
Indígena No indígena no afrodescendiente
América Latina (9 países): adolescentes de 12 a 17 años que no asiste a la secundaria por sexo, etnia y lugar
de residencia, 2014
(En porcentajes, promedio ponderado)
Al final del ciclo de vida, marcadas diferencias de género en el
acceso a pensiones muestra la acumulación de discriminaciones y
barreras laborales en etapas previas
Gráfico XX: América Latina (10 países): perceptores de jubilaciones y pensiones
entre adultos mayores de 65 y más años, según sexo, en áreas urbanas, 1994-2014
(En porcentajes, promedio simple)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
61.258.1 59.1
56.7 56.4 57.1 57.863.5
44.1 44.6 43.4 43.5 43.7 42.145.7
51.5
17.113.5
15.713.2 12.7
15.012.1 12.0
0
10
20
30
40
50
60
1994 1997 1999 2002 2005 2008 2010 2014
Hombre Mujer Brecha
Ciclo de vida: la prevalencia estratificada
de la discapacidad aumenta con la edad Chile, Costa Rica y México: prevalencia de discapacidad por edad y
quintil de ingreso, alrededor de 2012
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
QI
QII
QIII
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QIII
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QIV QV QI
QII
QIII
QIV QV QI
QII
QIII
QIV QV QI
QII
QIII
QIV QV
0-4 5-12 13-19 20-39 40-59 60+
Chile
Costa Rica
México
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
Un enfoque de ciclo de vida es necesario
Las políticas públicas deben acompañar a las personas en las
diferentes etapas de sus vidas, atendiendo a las necesidades específicas de
cada una, pero velando por una continuidad y articulación a lo largo del tiempo.
La mayoría de los programas y servicios públicos carece de esta
perspectiva.
Las desigualdades de oportunidades y de resultados, así como las políticas
y programas orientados a mitigarlas, requieren medidas que en forma
complementaria:
a) aborden las necesidades específicas de cada etapa del ciclo de vida,
respondiendo a los riesgos y vulnerabilidades particulares de cada una de ellas
y monitoreando su evolución a lo largo del tiempo y
b) adopten una mirada intertemporal, a lo largo del ciclo de vida, dado
que las vulneraciones de derechos se encadenan en círculos viciosos y
acentúan las desigualdades que pueden ser una consecuencia de las
vulneraciones anteriores o un precursor de vulneraciones o riesgos futuros.
Brechas estructurales a la luz del
territorio como escenario de las
trayectorias de vida de las personas
Los niveles de pobreza son muy dispares
entre distintos territorios América Latina (16 países): Población en situación de pobreza por territorio
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
4.47.8
16.518.6
21.4 21.7
28.7 30.0 31.5 32.737.2
41.2 41.6
60.7
67.6
74.1
San
José
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Nacional
Territorios
El nivel educativo es sumamente
heterogéneo a nivel territorial
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales de las encuestas de hogar.
4.5
5.4
5.9
6.9
7.88.1 8.2
8.6 8.7
9.09.2 9.4
9.5 9.5
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Nacional Territorios
Gráfico 3
América Latina (16 países): Años de escolaridad de la población de 25 años y más, por territorio
La consideración del territorio es crucial para
reducir las desigualdades sociales
Las desigualdades territoriales son son diversas (entre regiones; entre el mundo
rural y urbano; entre y dentro de las ciudades).
La heterogeneidad territorial es un factor de rezago, discriminación y exclusión.
No afecta solo los procesos productivos: tiene impactos diferenciales en las
capacidades de las personas de desarrollarse económicamente y de ejercer sus
derechos, en las relaciones sociales de exclusión o inclusión, y en la distribución
del poder y la participación en los procesos de toma de decisiones.
El género, la raza, la etnia y la edad, sus encadenamientos y
entrecruzamientos se manifiestan y se materializan en los territorios donde
viven las personas.
Es importante enfatizar la inclusión y la igualdad como objetivos de las
políticas de desarrollo productivo y territorial.
El territorio es un vector central para combatir las desigualdades sociales:
considerar la dimensión territorial en la política social es una oportunidad para
gestionar de manera integral, coordinada y sinérgica las políticas sociales.
En suma, la multi-dimensionalidad de la
desigualdad apela a la necesidad de más
integralidad
• Un desafío importante: información con todas las
desagregaciones pertinentes y necesarias
• El diseño de políticas para reducir la desigualdad rebasa las
fronteras sectoriales y requiere un abordaje integral.
• La consideración de los entrecruzamientos entre género,
pertenencia étnico-racial, territorio y ciclo de vida
contribuyen a generar políticas en ese sentido.
2) Enfoque de derechos: nace de la idea
normativa de la sociedad de ciudadanos y de la
igualdad
• Lograr plena titularidad de los derechos económicos y
sociales significa que todos están incluidos en la
dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que
implica una efectiva pertenencia a la sociedad
(“ciudadanía social”) (Marshall, 1950)
– Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza
que no se refiere solo a la condición socioeconómica, sino
también a una privación de ciudadanía (CEPAL, 2007)
• Lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la
salud o el trabajo es eminentemente igualitaria
– Los derechos económicos y sociales buscan reducir las
desigualdades entre ricos y pobres y poner a un creciente número
de personas en mejores condiciones en relación con los más
aventajados (Bobbio, 1996)
Políticas públicas deben tener por objeto facilitar
un mayor disfrute de los derechos económicos y
sociales de toda la población
• Acción deliberada del Estado frena las desigualdades
socioeconómicas que privan a muchos de una real
pertenencia a la sociedad (CEPAL, 2006 y 2007)– Estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho básico de
pertenencia a la sociedad, es decir, de participación e inclusión (CEPAL,
2006)
• En la medida en que los derechos económicos y
sociales se materializan como derechos inalienables de
ciudadanía, es posible avanzar hacia una mayor igualdad
en el acceso al bienestar y dar un fundamento ético a las
políticas sociales (Hopenhayn, 2001)
Elementos esenciales del enfoque de
derechos
• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Integralidad
• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
La protección social y derechos: ¿garantía
ciudadana?
• Avances en reconocimiento legal y constitucional
de los derechos sociales
• Ej. constitución de Brasil (1988), Colombia (1991),
Ecuador (2008)
• Discurso y enfoque de derechos
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en
expresión formal de garantías sociales en la
protección social
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Mandatos legales internacionales
• Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948)
• Convenio 102 sobre seguridad social, OIT (1952) [ratificado por 10 países de América Latina y el Caribe]
• Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (1966) [28 países]
• Protocolo de San Salvador (1988) [16 países]
• Convenciones: CEDAW - Mujer (1979), Derechos
del niño (1989) [33 países], Migrantes (1990) [17
países], Personas con discapacidad (2006) [25
países]
• Declaración de las NN.UU. sobre los derechos de
los pueblos indígenas (2007)
América Latina y el Caribe (33 países): adhesión, firma y ratificación de pactos, convenciones y convenios relacionados
con los derechos económicos, sociales y culturales
(En número de países)
Heterogénea ratificación de convenios por parte
de los países
Fuente: Extraído del Panorama Social 2015, Base de datos de CEPAL
Enfoque de derechos y garantías
sociales en América Latina País Reconocimiento constitucional
de derechos sociales
Enfoque de derechos
en protección social
¿Ejemplos de garantías
explícitas?
Argentina Sí Sí Sí
Bolivia (Estado Plurinacional de) Sí Sí Sí
Brasil Sí Sí Sí
Chile Sí Sí
Colombia Sí Sí Sí
Costa Rica Sí Sí
Cuba Sí Sí
Ecuador Sí Sí
El Salvador Sí Sí
Guatemala Sí Sí
Haití Sí
Honduras Sí
México Sí Sí
Nicaragua Sí
Panamá
Paraguay Sí Sí
Perú Sí Sí Sí
Rep. Dominicana Sí
Uruguay Sí Sí Sí
Venezuela (Rep. Bolivariana de) Sí Sí
Fuente: Cecchini y Rico (2015).
Grandes debates, propuestas de política
social y el enfoque de derechos
• Focalización como instrumento
• Universalización es el fin
Focalizar vs. universalizar
• Evitar sanciones punitivas
Condicionar o no condicionar
• Ajustes fiscales con
reducción de la inversión
social
• Papel central del
mercado en la
asignación de bienes
y servicios
• Transferencias sociales
basadas en criterios de
emergencia
• Ampliación de la inversión
social y criterios contra-cíclicos
• Rol regulador del Estado con el
objeto de dirimir asimetrías del
mercado
• Políticas integrales para la
reducción de la pobreza:
expansión de los activos y las
capacidades
Políticas sociales en los ochenta y noventa Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
• Enfoque exclusivo en los actores productivos
• Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)
• Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo
• Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia
• Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario
• Hacia un pacto social basado en derechos sociales
Políticas sociales en los ochenta y noventa
Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
Retos para el enfoque de derechos en la
protección social
• Judicialización de los derechos sociales
– Restricciones de acceso a solución judicial por parte de
los pobres
– Sobrecarga para el aparato judicial
– Definición roles y competencias entre poderes del
Estado
– Ejemplo: Colombia y derecho a la salud
• Financiamiento: múltiples demandas y escasos
recursos
– Uso máximos recursos disponibles
– Costo de no proteger
– Desafíos nacionales son heterogéneos
– Pactos sociales
3) Los desafíos de una política social
integral y con enfoque de derechos
• Componentes y funciones de la política y
la protección social
• La integralidad como desafío
Estado
Familias Mercado
Organizaciones sociales y comunitarias
Fuente: elaboración propia.
El Estado juega un papel fundamental en la
provisión de servicios sociales, de promoción y
protección socialLOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL
Política y protección social: sus funciones
especificas
Políticas
de
promoción
social
Sistema de
protección
social
2. IDENTIFICA
DEMANDA Y
GARANTIZA
ACCESO
Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA
FORTALECE Y
FOMENTA
FORMACIÓN DE
ACTIVOS
1. PROTEGE Y
ASEGURA
INGRESO
3. FOMENTA EL
TRABAJO
DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Los componentes de un sistema
de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL
REGULACIÓN DEL
MERCADO
LABORALNormativa y supervisión
de estándares laborales
orientados a fomentar y
proteger el trabajo
decente: formalización de
los contratos, negociación
colectiva, seguridad en el
trabajo, salarios mínimos,
eliminación del trabajo
infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA
(SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones
contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)
• Seguros de salud
• Seguros de desempleo
• Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (educación,
salud, cuidado, vivienda)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Demanda
(familias, individuos y
comunidades )
Oferta
(programas y políticas)
Integrar la protección social alrededor de las
necesidades de la población
PROTECCIÓN SOCIAL
Horizontal
(sectores)
Vert
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el adm
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trativo)
Transversal
(grupos de población)
Lo
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Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
América Latina y el Caribe (33 países): adhesión, firma y ratificación de pactos, convenciones y convenios relacionados
con los derechos económicos, sociales y culturales
(En número de países)
Algunos segmentos prioritarios de población
para las políticas sociales
Fuente: Extraído del Panorama Social 2015, Base de datos de CEPAL
Segmentos de la población a lo largo del ciclo de vida
Infancia y Adolescencia
Juventud
Personas Adultas Mayores
Segmentos transversales de la población
Mujeres
Personas con Discapacidad
Afrodescendientes
e Indígenas
Personas migrantes
Propuestas para la integración y
universalización de la protección social
• Piso y escalera de protección social:
2. Prestaciones obligatorias del seguro social
3. Seguros voluntarios con regulación del
Estado
1. Piso de protección social no contributivo
4) Institucionalidad y límites de la
coordinación
• Cómo pensar la institucionalidad
social?
– Cuatro dimensiones a considerar
• Hasta donde es posible o factible
evaluar una mayor coordinación para
una mayor integralidad?
– Mirar cada contexto con realismo y pensando
desde el horizonte de lo posible
Base legal de la institucionalidad social vigente en los países: define los compromisos del Estado con la garantía de derechos y con qué nivel de prioridad:
Internacional: Adhesión y ratificación de convenios y tratados internacionales
Nacional: La presencia de las distintas temáticas sociales en los textos constitucionales
La existencia de leyes y normativas específicas.
Planes nacionales de desarrollo social y planificación
Estructura gubernamental del área social a nivel central, así como su grado de autonomía, especialización, relación e importancia relativa en comparación con otras áreas sectoriales del gobierno.
Qué instancias participan en la atención a problemáticas (pobreza, protección social) y a grupos específicos de población (ciclo de vida y transversales).
Las capacidades, instrumentos y herramientas para la gestión de la política pública/social
Planeación
Seguimiento
Evaluación, de participación
Rendición de cuentas
Mecanismos de implementación y seguimiento.
Volumen relativo de recursos movilizados para la inversión social, en términos de:
-Prioridad fiscal y ciclicidad,
-Estabilidad y tendencia de los montos de inversión destinados a cada función social, por ejemplo en :
Protección Social contributiva y no contributiva
Programas sociales
Presupuestos de las entidades del área social
OrganizacionalJurídico - Normativa Técnico - Operativa Fiscalidad
Dimensiones de la institucionalidad social
Retos y espacios para la integralidad, es decir una
inter-sectorialidad de alta intensidad intensidad
Fuente: Repetto y Podenza, 2015
Para abrir la discusión
• La complejidad de las problemáticas sociales
(desigualdad) y de la heterogeneidad de nuestra
sociedades hacen de la integralidad una aspiración
incluso una urgencia para las políticas sociales.
• Ello ocurre en múltiples dimensiones (ejes de
integración) y con varias exigencias (perspectiva de
derechos, género, ciclo de vida etc.)
• Todo avance implica procesos graduales de
construcción de institucionalidad y de prácticas
degestión particulares en cada contexto.
•
MUCHAS GRACIAS