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CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE ACCESO
UNIVERSAL A SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA
Alberto Cairampoma Arroyo
Lima, 30 de mayo de 2013
Evaluación y propuesta del marco institucional del
Servicio Universal en el sector energético
peruano
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
¿SERVICIO UNIVERSAL?
¿Es solo un Concepto?
¿Es una Política de
Estado?
¿Es una Técnica
Regulatoria?
¿Es un Régimen Jurídico?
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
Para responder qué es el
SERVICIO UNIVERSAL…
DEBEMOS PREGUNTARNOS:
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
SERVICIO UNIVERSAL
¿Cuál es su
origen?
¿Por qué se
justifica?
¿Quién y cómo?
¿Qué significa?
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
I. SERVICIO UNIVERSAL
¿Cuál es su
origen?
I. Origen del Servicio Universal
• TELECOMUNICACIONES
• Monopolio de AT&T
• Apertura a la competencia
• “One system, one policy, universal service” = máxima conectividad
• “Telephone in every home” = precio asequible
• Common Law/Public utilities
EE.UU. 1934-1996
• TELECOMUNICACIONES
• Proceso de Liberalización y Privatización
• Directivas sobre SU
• Servicios de Interés Económico General
• Servicio Universal.
• Del Servicio Público al Servicio Universal.
• ENERGÍA (ELECTRICIDAD).
UNIÓN EUROPEA
1984 -… • TELECOMUNICACIONES
• Procesos de Privatización y Liberalización
• Servicios Públicos.
• ACCESO UNIVERSAL.
• ENERGÍA (2010 -…)
LATINOAMÉRICA
1990 - …
I. Origen y evolución del Servicio Universal
• Common Law.
• Public utilities.
• Servicio Universal.
• Agencias Independientes.
• Reglas jurídicas distintas.
• Este modelo influenció en la UE…
EE.UU.
• Derecho Continental Europeo.
• Rol de Estado: Estado prestador a Estado Regulador.
• Servicios Públicos.
• Principio de Universalidad de los servicios.
• Desarrollo de Regulación Económica/Derecho. Administrativo Económico.
• Este modelo influenció en Latinoamérica.
UNIÓN EUROPEA • Tributarios del Derecho Continental Europeo
• Rol de Estado: Estado prestador a Estado Regulador.
• Servicios Públicos.
• Principio de Universalidad.
• Desarrollo de Regulación Económica/Derecho Administrativo Económico.
LATINOAMÉRICA
UNA PRECISIÓN IMPORTANTE…
I. Origen y evolución del Servicio Universal
• REGULACIÓN ECONÓMICA
• MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES
• PUBLIC UTILITIES
• REGULACIÓN DEL SERVICIO UNIVERSAL
EE.UU.
• PROCESOS DE LIBERALIZACIÓN (APERTURA DE MERCADOS)
• LIBRE COMPETENCIA
• REGULACIÓN ECONÓMICA
• MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES
• SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL (ANTIGUO S.P.)
• SERVICIO UNIVERSAL
UNIÓN EUROPEA • PROCESOS DE
LIBERALIZACIÓN (APERTURA DE MERCADOS)
• LIBRE COMPETENCIA
• REGULACIÓN ECONÓMICA
• MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES
• SERVICIOS PÚBLICOS
• ACCESO UNIVERSAL
LATINOAMÉRICA
COINCIDENCIAS IMPORTANTES…
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
II. SERVICIO UNIVERSAL
¿Por qué se
justifica?
II. ¿Por qué se justica? ¿Qué se busca?
1ª FASE: Fin. S. XIX- Años 30s S. XX: MODELO DE PROVISIÓN PRIVADA CAMBIO TÉCNICO: SURGIMIENTO DE LOS NUEVOS SERVICIOS
EMPRESA PRIVADA, EFICIENCIA Y ORIENTACIÓN AL CONSUMIDOR (URBANO)
RENDIMIENTOS DECRECIENTES DEL MODELO EN TERMINOS DE ENTENSIÓN SERVICIO
2º FASE: Crisis 30s – 80s: MODELO DE PROVISIÓN PÚBLICA CRISIS DE LOS TREINTA
CUESTIONAMIENTO Bº PRIVADO EN SS.PP.: INTERES PRIVADO VS. INTERÉS GRAL.
BÚSQUEDA DE IGUALDAD EN EL ACCESO A LOS SS.PP. CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA
GRANDES AVANCES EN COBERTURA SERVICIO E INTERCONEXIÓN
COMPORTAMIENTO OPORTUNISTA, POLITIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y RENDIMIENTOS. DECRECIENTE MODELO EN TERMINOS DE EFICIENCIA
3ª FASE: Crisis 80s -- 90s: MODELO DE PROVISIÓN DE MERCADO CON REGULACIÓN ESTADO REGULADOR
CAMBIO TECNOLOGICO Y “QUIEBRA” DEL MONOPOLIO NATURAL DE SS.PP.
BÚSQUEDA DE MEJORAS DE EFICIENCIA Y SATISFACCIÓN DEL COMSUMIDOR, A TRAVÉS DEL MERCADO Y DE LA COMPETENCIA .
4ª FASE: Inicios XXI: NO SOLO EFICIENCIA… SINO TAMBIÉN EQUIDAD /CALIDAD (UE) BÚSQUEDA DE MEJORAS DE EFICIENCIA MÁS PREOCUPACIÓN POR LA EQUIDAD
MECANISMOS DE SERVICIO UNIVERSAL
ESTADO REGULADOR
ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO
LIBRE COMPETENCIA
MERCADOS COMPETITIVOS Y
NO COMPETITIVOS (TARIFAS)
PROMOCIÓN DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
LIBERTA DE EMPRESA
LIBRE INICIATIVA
PRIVADA
II. ¿Por qué se justica? ¿Qué se busca?
Descripción del escenario establecido:
PRINCIPIO DE
NEUTRALIDAD
AGENCIA DE COMPETENCIA ORGANISMOS REGULADORES
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD/EQUIDAD
1 • Desintegración vertical / separación de actividades
2
• Imposición de obligaciones de servicio público: A) Determinación de estándares de calidad y de servicio, B) Determinación de áreas de atención geográfica, C) Servicio Universal
3 • Técnicas más favorables de acceso al mercado (títulos habilitantes)
4 • Técnicas de remisión de información / inspección / fiscalización
5 • Regulación de seguridad y calidad
6 • Fijación de tarifas
7 • Acceso a facilidades esenciales / Acceso de terceros a redes.
II. ¿Por qué se justica? ¿Qué se busca?: Técnicas regulatorias que utiliza el Estado:
II. ¿Por qué se justica? ¿Qué se busca?
PRINCIPIO DE
EQUIDAD O
SOLIDARIDAD
SERVICIO
UNIVERSAL
II. ¿Por qué se justica? ¿Qué se busca?
II. ¿Por qué se justica? ¿En qué SERVICIOS?
• EL SERVICIO
UNIVERSAL SOLO
DEBE SER APLICADO EN EL CASO DE…
SERVICIOS PÚBLICOS
• ELLO, EN TANTO SE TRATAN DE SERVICIOS ESENCIALES, CUYA GESTIÓN PUEDE ESTAR EN MANOS PRIVADAS Y NO RESULTAN RENTABLES…
• EN TAL SENTIDO, LA LÓGICA DE MERCADO, DE EFICIENCIA NO FUNCIONA PORQUE…
NO EXISTE RENTABILIDAD
ECONÓMICA
• ENTONCES, CORRESPONDE AL ESTADO GARANTIZAR QUE TODOS ACCEDAN AL SERVICIO EN BASE A LA APLICACIÓN DEL…
PRINCIPIO DE EQUIDAD/
SOLIDARIDAD
MUY IMPORTANTE…
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
III. SERVICIO UNIVERSAL
¿Qué significa?
III. Significado de Servicio Universal
Consiste en la garantía básica de la prestación de un conjunto determinado de servicios, a precios asequibles, con una adecuada
calidad, en todo el territorio de un Estado.
En ese sentido, no resulta relevante la ubicación geográfica y condiciones sociales especiales de los potenciales usuarios.
No es anticompetitivo per se.
La idea es buscar que no vaya en contra del modelo.
¿Modelo? ¿Qué modelo?
III. Significado de Servicio Universal
SERVICIO UNIVERSAL
Se deben determinar los
servicios
De “adecuada” calidad
A precios asequibles
Se deben determinar los
usuarios beneficiarios
III. ¿Qué servicios?
III. Significado de Servicio Universal
En el caso de las Telecomunicaciones existe la diferencia entre SU y Acceso Universal, en cuanto, el primero implica garantizar la prestación individual o domiciliaria (teléfono o internet en
casa del usuario) y en el segundo un acceso comunitario (teléfono público o cabinas de internet).
Servicio Universal = prestación individual
Acceso Universal = prestación comunitaria.
Y… ¿En energía?
¿ACCESO
UNIVERSAL?
III. Significado de Servicio Universal:
Principios aplicables
SERVICIO UNIVERSAL
Los principios del servicio público:
Continuidad, igualdad, adaptabilidad.
Principio de no
discriminación
Principio de Universalidad
y equidad
Principio de Neutralidad tecnológica
¿De qué estamos hablando cuando nos
referimos al Servicio Universal?
IV. SERVICIO UNIVERSAL
¿Quién y cómo?
IV. ¿Quién debe prestar el SU?
LOS PRIVADOS
(CONCESIONARIOS)
EL ESTADO
(EMPRESAS ESTATALES)
IV. ¿Quién debe asumir el costo del SU?
LOS USUARIOS
DE SU
LOS PRIVADOS
TODOS LOS
USUARIOS
EL ESTADO
IV. ¿Cómo?
EL ESTADO PUEDE
UTILIZAR…
SUBSIDIOS CRUZADOS
IMPOSICIÓN DE
OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL
FONDOS DE SERVICIO
UNIVERSAL
IV. ¿Cómo? Mecanismos:
EL ESTADO PUEDE
UTILIZAR…
Designación directa del operador
cuando hay más de uno
(p.e. el incumbente)
La empresa estatal
Designación a través de procesos
de selección (subastas,
concursos)
IV. ¿Cómo?
• Mecanismo más utilizado, permite utilizar diversas fuentes de financiamiento. No obstante ello, la principal fuente debería ser el aporte por parte de los operadores que se benefician del mercado rentable.
• Se puede realizar “competencia por el mercado”.
• Resulta necesario aplicar principios de Transparencia y Publicidad.
• No distorsiona el mercado y promueve el mayor número de agentes.
FONDOS DE SERVICIO UNIVERSAL
•
• Es Estado obliga a los operadores que se encuentran en el mercado
• Por lo general el Estado asume el coste con presupuesto público, el cual debe ser compensado al operador después de determinado periodo. Las experiencias conocidas no han sido buenas.
OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL
• Este mecanismo resulta más factible cuando existe un monopolio y permite al único operador realizar los subsidios.
• Los costos son asumidos generalmente por todos los usuarios.
SUBSIDIOS CRUZADOS
CONCLUSIONES PRELIMINARES:
Entonces…
¿SERVICIO UNIVERSAL?
¿Es solo un Concepto?
¿Es una Política de
Estado?
¿Es una Técnica
Regulatoria?
¿Es un Régimen Jurídico?
No solo se trata de un
concepto, es más que eso…
En tanto se trata de cubrir
zonas no rentables
económicas se debe
establecer un régimen
Lo deseable es contar con
una Política de Servicio
Universal
Sí, en tanto el Estado
interviene en el mercado
Resulta indispensable un marco
institucional que establezca…
SERVICIO UNIVERSAL
Política de Servicio
Universal
(Plan )
Instituciones Públicas involucradas (rol del
Ministerio, del Organismo Regulador,
Gob. Nacional, Regionales, Locales)
Régimen Económico: Fuentes de Financiamiento (Presupuesto público,
aporte de operadores, usuarios). Mecanismos (fondos, subsidios cruzados)
Prestador del servicio universal (Operadores, Empresas Estatales, el
Estado)
Concepto, determinando el contenido (qué
servicios), principios.
Ámbito de aplicación (¿Quiénes?)
Evaluación y propuesta del marco institucional del
Servicio Universal en el sector energético
peruano
El Servicio Universal del sector de energía
en el Perú
SERVICIO UNIVERSAL EN ENERGÍA
Plan de Acceso
Universal a la Energía
2013-2022
Mecanismos de financiamiento:
FISE
Operadores Organismos
públicos involucrados
Base Legal:
Ley General de Electrificación Rural,
Ley que crea el FISE y su Reglamento
El Servicio Universal del sector de energía
en el Perú
SERVICIO UNIVERSAL
Plan de Acceso
Universal a la Energía
2013-2022
Plan de Acceso
Universal a la Energía
2013-2022
• La mejora de la eficiencia energética
• 100% de acceso a la electricidad: Iluminación,
comunicación, servicios comunitarios.
• 100% de acceso a tecnologías/combustibles
para
cocinar y calentar: cocinas mejoradas, gas natural,
GLP,
biogás (biodigestores), entre otros.
A su vez, respecto a la prioridad del Acceso
Universal
a la Energía, ésta se concreta en dos
objetivos:
• El Acceso Universal a la Energía: 100%
acceso para
las necesidades básicas humanas al año 2030.
Plan de Acceso Universal a la Energía
2013-2022
Plan de Acceso Universal a la Energía
2013-2022
• Promover, desde el ámbito energético, un desarrollo económico eficiente, sustentable con el medio ambiente y
con equidad, implementando proyectos que permitan
ampliar el acceso universal al suministro energético, priorizando el uso de fuentes energéticas disponibles, debiendo establecer su viabilidad técnica, social y geográfica de los proyectos mencionados, con el objeto de generar una mayor y mejor calidad de vida de las poblaciones de menores recursos en el país, en el periodo 2013-2022.
Objetivo general:
Plan de Acceso Universal a la Energía
2013-2022
• Acceder a la electricidad. Iluminación, comunicación, servicios comunitarios.
• Acceder a tecnologías/combustibles para cocinar y calentar: cocinas mejoradas, gas natural, LPG, biogás (biodigestores).
• Propiciar los usos productivos de la energía, tales como: mejora de productividad (bombeo de agua, mecanización, entre otros), procesando productos agrícolas para su comercialización y combustible para el transporte; en este último caso, se debe priorizar proyectos para el suministro y uso del Gas Natural (GN), en los lugares con poblaciones de menores recursos, con el propósito de promover su bienestar y del desarrollo económico en el marco de la política de “Inclusión Social”.
• Los proyectos a implementarse para el acceso universal a la energía deben orientarse a la eficiencia energética.
Objetivos específicos:
Plan de Acceso Universal a la Energía
2013-2022
• Los recursos para la implementación del Plan de Acceso Universal a la Energía serán los siguientes:
• a) El Fondo de Inclusión Social Energético (FISE).
• b) Transferencias del Sector Público.
• c) Fondos creados por el Estado.
• d) Fuentes de financiamiento externo.
• e) Aportes, asignaciones y donaciones.
• f) Recursos a través de convenios.
• g) Recursos considerados en el Plan Nacional de Electrificación Rural 2013 – 2022.
• h) Otros recursos.
Recursos:
Plan de Acceso Universal a la Energía
2013-2022
• a) Programas de Promoción de Masificación del Uso del Gas Natural.
• b) Promoción y/o Compensación para el Acceso al GLP.
• c) Programas de Desarrollo de Nuevos Suministros en la Frontera Energética.
• d) Programas y Mejora de Uso Energético Rural.
Mecanismos para el acceso universal
De acuerdo a lo señalado:
SERVICIO UNIVERSAL
Masificación de Gas Natural
Programas de Desarrollo de
Nuevos Suministros en la Frontera
Energética
Expansión de la red eléctrica
Programas y Mejora de Uso
Energético Rural.
Promoción y/o
Compensación para el Acceso
al GLP
El Servicio Universal del sector de energía
en el Perú
SERVICIO UNIVERSAL FISE
Esquema FISE:
Esquema FISE:
El Servicio Universal del sector de energía
en el Perú
SERVICIO UNIVERSAL
ORGANISMOS PÚBLICOS
INVOLUCRADOS
Autoridades relacionadas con el Servicio Universal en el Perú
Congreso Poder
Ejecutivo
Poder
Judicial Organismos
constitucionales
MTC PCM MEM MIS
OSIPTEL
OSINERGMIN
SUNASS
OSITRAN
BCR
SBS
Contraloría General
de la República
JNE TC
DGE
Ministerios
DGH
FISE
FITEL
Algunas preguntas relevantes:
SERVICIO UNIVERSAL
¿Qué entendemos por energía?
Electricidad, Gas Natural, GLP, otros.
¿El GLP se presta en Libre Competencia?
¿Qué actividad realiza el Estado?: ¿Fomento?
¿Prestacional?
Tipo de Estado
El Servicio Universal como Técnica de
Regulación
¿Cuáles son servicios públicos?
Distribución de Electricidad y Gas
Natural
De acuerdo a lo señalado en el Plan de
Acceso Universal a la Energía:
ACCESO UNIVERSAL
AL SUMINISTRO ENERGÉTICO
Desarrollar la industria del GN y su uso en actividades
domiciliarias, transporte, comercio e industria, así como generación eléctrica eficiente
Ampliar y consolidar el uso del GN y el GLP en la población del Perú
Se busca desarrollo económico eficiente, sustentable con el
medio ambiente y con equidad
Alcanzar la cobertura total del
suministro de electricidad e hidrocarburos
CALIDAD DE
VIDA DE LAS
POBLACIONES
DE MENOR
RECURSO
Con
viabilidad
técnica,
social y
geográfica
de los
proyectos
De acuerdo a lo señalado en el Plan de
Acceso Universal a la Energía:
En la arquitectura institucional
Cuál es el Rol del Poder Ejecutivo - Ministerios
Cuál es el Rol de los Concesionarios
Cuál es el rol de los usuarios…
SE PUEDE CON…
Cuál es el Rol del Regulador
CALIDAD DE
VIDA DE LAS
POBLACIONES
DE MENOR
RECURSO
Con
viabilidad
técnica,
social y
geográfica
de los
proyectos
De acuerdo a lo señalado en el Plan de
Acceso Universal a la Energía:
Gobierno
EmpresasClientes
Marco regulador
VOZ
SALIDA
LEALTAD
Paradoja de la Regulación
Precios
Regulación Calidad Condiciones
Inversión Innovación
La Paradoja de la regulación se complica más todavía:
CONCLUSIONES
SERVICIO UNIVERSAL
CONCLUSIONES
Retos: Diseño del marco institucional:
La arquitectura institucional
En América Latina los mercados de energía están aún en fase temprana de desarrollo institucional. Sabemos poco de la competencia de mercados de energía. El Plan de Acceso Universal propone utilizar un concepto amplio de energía.
Se debe partir por identificar ¿Qué es el servicio universal?, ¿Qué se desea conseguir?, ¿Se puede?
La arquitectura institucional: un proceso de aprendizaje lento y conflictivo
• La regulación: una figura “importada” de difícil aclimatación europea-continental resulta de difícil comprensión.
• En el caso del SU se advierte que aún falta definirse. Debería iniciarse abandonando de utilizar el término Acceso Universal.
• El conflicto con el gobierno y la función pública: ¿Existe algún lineamiento de acción?
• El conflicto con la autoridad de defensa competencia y los Organismos Reguladores.
• Cómo conseguir desarrollo económico eficiente, sustentable con el medio ambiente y con equidad.
Retos: Régimen Jurídico indispensable del
Servicio Universal en Energía
- Sin lugar a dudas el SU ayuda a conseguir equidad en un entorno donde se busca eficiencia económica.
- Contamos con un Plan de Acceso Universal (Servicio Universal).
- Contamos con el FISE: primera etapa, GLP.
- Algunas tareas pendientes:
Se debe establecer un Régimen jurídico de Servicio Universal. Pero antes de ello se deben identificar las actividades y realizar los estudios necesarios.
Es recomendable iniciar por el servicio público de electricidad (mayor cobertura, arquitectura institucional establecida, experiencias externas de regulación).
El SU es una técnica regulatoria, por tanto está en el ámbito de la regulación económica.
Por tanto se debe, establecer el régimen jurídico pertinente: 1. Definición de servicio universal (¿Qué es?), 2. contenido (¿Qué servicios?), 3. ámbito de aplicación (¿Quiénes?), 4. principios (publicidad y transparencia), 5. instituciones involucradas (¿Quién garantiza y qué funciones cumple?), 6. Mecanismo de selección (¿Quién presta el servicio?), 7. Régimen económico (¿Cómo, con qué fuentes de financiamiento?)
CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE ACCESO
UNIVERSAL A SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA
Alberto Cairampoma Arroyo
Catedrático de Derecho Administrativo de las
Universidades PUCP, UNMSM y ESAN
Lima, 30 de mayo de 2013
Muchas gracias…