conceptos basicos de politica exterior
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7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
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Luciano Tomassini
Elementos para el
anlisis
dela
poltica
exterior
N O T A
P R E L I M I N A R
E l origen de
este
ensayo es la experiencia acumulada en el desarro-
llo de un proyecto de cooperacin con las instituciones de servicio
exterior de los pases latinoamericanos, encomendado a partir de
1986 por el P N U al R I A L . L as
visiones recogidas
en la
primera eta-
pa nos
ensearon
que el
mejoramiento
de los
servicios exteriores
y
delacalidadde lapoltica
exteror,
dependemuy fundamentalmente
del desarrollo de una
funcin
que escomo la esencia misma de la
profesin
del diplomtico y que
podra
denominarse anlisis y pla-
nificacin
de
la poltica exterior. Tambin puso
de
manifiesto
el
desequilibrio existente en la capacidad de que disponen en
esta
m a-
teria
lo s
servicios exteriores
de los
pases avanzados
y de los latino-
americanos.
N os
ense tambin
que el
estudio acadmico
de las
relaciones internacionales no coinc de y,muchas veces, no aporta an-
tecedentes muy
valiosos para
el
anlisis
y la
planificacin
de la po-
ltica exterior
de los
pases
en
situaciones reales.
E s t e ensayo es esencialmente preliminar y metodolgico. Sin
embargo,
no
quisiera dejar
de
sealar desde
un
comienzo media
do-
cena de
factores
reales de los cuales depende a nuestro juicio la
orientacin,
la
calidad
y el
vigor
de una
poltica:
1 ) su
visin acerca
de las caractersticas que presenta el sistema internacional en un
momento determinado y de las oportunidades y limitaciones que
plantea; 2) de su relacin con la sociedad y con la historia, es de-
cir, con la
estructura social,
la
cultura poltica
y el
rgimen
de go-
bierno heredados
del
pasado histrico
y, lo que es ms
importante,
con
su visin respecto del futuro; 3) las principales reas de arti-
culacin externa
de
cada pas,
que
definen
los
intereses
que in-
tegrarn su agenda internacional, y la jerarqua existente entre los
mismos; (4) el peso interno de la poltica exterior, estoes, la impor-
tancia
que
sta tiene
en la
estrategia
de
desarrollo;
(5) el
hecho
de
cuan
activa o pasiva es esapoltica y 6 ) la organizacin institucio-
nal con que cuenta el pas para formularla y llevarla a cabo. De-
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E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
bido
al
carcterm etodolgico
que
tienen estas notas,dichos aspectos
reales no se analizarn en forma sistemtica. Con todo, se los
enuncia aqu para ulteriores reflexiones.
Desde
un punto de vista
metodolgico,
tres son, siempre a nues-
tro juicio, las grandes cuestiones que definen y diferencian la po-
ltica exterior
de los
pases.
En
primer lugar,
la
agenda internacio-
nal de cada pas, es decir, los intereses concretos que persiguen en
su accionar externo. En segundo lugar, sus objetivos, es decir, la
posicin
que ese
pas
desea
alcanzar
o el estado de
cosas
que
pre-
tende lograr a travs de la
satisfaccin
de sus intereses. En tercer
lugar,
el
estilo
que
caracteriza
la
formulacin
y la
aplicacin
de
esa poltica (por ejemplo, si es ms activa o ms pasiva).
La
percepcin
de que en
Amrica Latina
hay
pocos
estudios
so-
bre
anlisis
y
planificacin
de la
poltica exterior,
nos
indujo
a
ini-
ciar dichas
reflexiones
con un primer
esfuerzo
encaminado a identi-
ficar lo s principales elementosque deben ser empleados en este pro-
ceso a partir del relevamiento de la literatura producida en los pa-
sesavanzadosa la cual tuvimos
acceso.
Estos elementos,m s refinados
y
ms
integrados
en la
realidad, deberan
sear, por lo menos,
para
que los esfuerzos destinados a superar la ausencia de una poltica
exterior no corran siempre el peligro de caer en la repeticin de un
repertorio
de
generalidades
o de
mitos como
la
no-intervencin,
el
anti-imperialismo, la no-alineacin, el tercer-mundismo o la integra-
cin latinoamericana, y permitan proponer metas ms actualizadas
y concretas.
Algunos Aspectos Conceptuales
A manera de introduccin nos referiremos a la importancia que re-
viste el tema, al estado actual de la disciplina y a algunas
defini-
ciones esenciales para abordar esta materia.
Dentro de la evolucin de las Ciencias Socialesen AmricaLatina
los estudios internacionales
se
iniciaron
con
considerable retraso
y
continan estando relativamente poco
desarrollados1.
Con todo, su
tardo y precario desarrollo contrasta con la casi total ausencia de
trabajos
sobre anlisis de la poltica exterior. Cabe sealar
aqu
desde un comienzo que el estudio de las relaciones internacionales
de un pas determinado (o a nivel global), no proporciona necesa-
riamente antecedentes
tiles para analizar
su
poltica exterior
ni la
de sus principales interlocutores.
Ver L. Tomassmi (ed.), Relaciones Internacionales en la Amrica Latina (M-
xico: Fondo de Cultura
Econmica,
1981), R.
Ferina {ed.), Los Estudios Inter
nacionales y
Amrica Latina
y el
Caribe(Buenos Aires: GEL, 1985)
y A.
Barros
(ed.),Directorio
de
entros Latinoamericanos
de
Estudios Internacionales (?* edi-
cin, 1987).
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uciano Tomassni
/ Elementos para el anlisis de la
poKtica
exterior
Varios
factores han
contribuido
a llamar la
atencin sobre
la im-
portancia dedicho anlisis. Uno de los rasgos centrales de la evo-
lucin de los pases latinoam ericanos duran te los ltimos quince
aos
radica
en la
creciente influencia
que han adquirido en
ellos
los factores
externos como resultado,
por una
parte,
de la
pro-
gresiva integracin internacional de esos pases y, por la
otra,
de la
creciente complejidad
que presenta el
escenario internacional.
De
hecho
los
problemas
ms
graves
que
enfrentan
en la
actualidad
es-
tos
pases inciden en el sector externo de sus economas y en su po-
ltica exterior. Ello
ha
impuesto nuevas responsabilidades
a las
ins-
tituciones de servicio exterior de esos pases con respecto a una
gama de problemas mucho ms amplia y ms compleja que en el
pasado. Gomo consecuencia de lo anterior, tiende a cerrarse la bre-
cha
que
tradicionalmente
existi
entre
el manejo de losasuntos po-
lticos y el de las
relaciones
financieras,
comerciales
y
tecnolgicas
con
el resto del mundo, desdibujndose as aquella
diplomacia
de
doble va en virtud de la cual todas estas cuestiones que no
constituan la alta poltica , quedab an enteram ente entregadas a
agencias
distintas de las cancilleras. Al mismo tiempo, el incremen-
to
de la interdependencia en lasrelaciones entre losestadosha dado
lugar a una tendencia hacia el empleo de una diplomacia multila-
teral
o el
manejo
-colectivo
de
problemas internacionales,
lo
cual
plantea
desafos
adicionales
a las cancilleras. Por ltimo, debe
se-
alarse
el
ensanchamiento
de los
mrgenes
de incertidumbre creados
por las
turbulencias registradas
en elplano de la
poltica
interna-
cional y de la economa mundial, como otro factor que hace
nece-
sario agudizar
la
capacidad
de
previsin
de
dichos organismos.
Todas estas circunstancias comprometen la capacidad de esos
servicios para planificar
la
poli
t ica,
exterior, para organizar sistemas
adecuados
deadopcin de decisiones, ypara implementarlas en
for-
ma
eficaz,
coherente
y
oportuna
a las
situaciones
a que
ellas
se re-
fieren.
En estas notas se postula la existencia de un estrecho vnculo
entre (a) el anlisis de la poltica exterior, (b) los sistemas de infor-
macin de que disponen los servicios
respectivos,
(c) la planificacin,
de esa poltica,
(d)
los procesos-de adopcin de decisiones y, (e) los
mecanismos para
implementar
dichas decisiones.
En un documento reciente sobrelamateria, un destacado experto
sobre
el
tema formulaba
lassiguientes proposiciones:
a) Los funcionarios de mayor rango a nivel decisorio, usualm en-
te
carecen del equipamiento cognitivonecesariopara comprender
y
analizar las
situaciones actuales
yprevisibles que podran afec-
tar la
poltica
exterior.
b)
Algunos conocimientos relevantes sobre la materia se encuen-
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uciano Tomasstni j Elementos para el
anlisis
de la
poltica
exterior
cin de un conjunto de variables claves, y de un estudio del com-
portamiento de la poltica exterior de los distintos pases en rela-
cin con cada una de ellas5.
Sin
embargo,
a
nuestro juicio,
en
todas
estas
orientaciones existe
un comn denominador consistente en
la
tendencia o ofrecer una
interpretacin
ms
descriptiva
que
analtica
de la
poltica exterior,
ya
sea en trminos del nmero de actores que interviene en el pro-
ceso
decisorio, ya sea en funcin de una visin-histrica o compara-
tiva de lo que ha sido de hecho la poltica exterior de los pases.
Para fines no puramente acadmicoso ilustrativos, sino
prcticos
y
operacionales, la
formulacin
y
aplicacin
de la
poUtica exterior
a
situaciones complejas, cambiantes y concretas, exige disponer de un
marco conceptual
ms
analtico.
Esta introduccin
no podra
terminar
sin
decir algo acerca
de
qu debe entenderse por polticas en este caso la poltica
exterior)
y en qu
consiste
el anlisis de ellas.
Bajo
el trmino polticas , seentiende un conjunto de reasms
o menos relacionadas entre s. Tal vez su sentido ms usual se re-
fiera
a losdistintos
campos
de la actividad del
Estado,
pudiendo ha-
blarse as de una poltica exterior, econmica, industrial, monetaria
o
cambiara, sin distinguir mayorm ente entre la poltica como aspi-
racin o como resultados de un programa. En otros
casos
se le da
la connotacin de expresar un propsito general, un estado desea-
ble de
cosas
o un
conjunto
de
proposiciones especficas destinadas
a
hacerlo realidad. Otras veces
se
alude
a un
programa, como
un
plan
de
ayuda externa bajo
la forma de
prstamos
o el
retiro pro-
gramado
de
armamentos
y
tropas
de una
zona conflictiva.
Con
fre-
cuencia se emplea esta palabra para indicar una lnea de accin
que ha sido objeto de una aprobacin formal por parte de la au-
toridad respectiva. Conviene no confundir, como ocurre algunas
veces y
como
se
ver
a
continuacin,
el
concepto
de
poltica
con el
de
decisiones
de la autoridad o el de resultados de un programa.
Una poltica incluye algo de los varios significadosque se han men-
cionado aqu, como
se
subrayar
ms
adelante,
y
constituye siempre
un proceso que se desarrolla en el tiempo a travs de varias etapas.
Al
respecto tambin puede
ser
tilsealar
lo que no es una po-
ltica. Desde luego, como
se ha
dicho,
no
debe
ser
confundida
con
la
decisin,
que
generalmente
es ms
circunstancial
y ms
estrecha
es adoptada dentro del marco ms general de una poltica, como
ocurri con las decisionesdeintervenir en Suezo de
invadir
las Is-
las Malvinas. Toda poltica involucra intenciones, sin reducirse a
SJ. E. Anderson,
Public
olicy Making
(Londres:
Nelson, 1976).
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' E S T U D I O S
I N T E R N A C I O N A L E S
ellas; pues incluye tambin
el
com portam iento inspirado
por
esas
intenciones.
Anderson
la ha definido
como
un
curso
de
accin
intencional
seguido
por un
actor
o un
grupo
de
actores para abordar
u n :
problema
o un
rea
de
inters
6
.
Sin
embargo, dicho comporta-
miento puede involucrar acciones
y
omisiones.
Al
m ismo tiempo,
hay
que
. tomar-en
cuenta que el propsito de una poltica puede ser
definido retrospectivamente.
Por
otra parte,
s
bien toda poltica
debe ser
atribuida
a unaautoridad,o a una
organizacin
o un
grupo,
no hay que olvidar que en la prctica con mucha frecuencia inter-
vienen
enella
numerosas agencias, incluso ajenas
a la
organizacin
o al grupo al cual se atribuye la poltica T.
Por
anlisis
de
polticas
(n o
existe
una
traducc in satisfactoria
para
el trmino ingls policy analysis,
tambin
se
suelen
entender
diversas cosas. La ms comn se refiere al contenido de la misma;
militar,cultural o de expansin de
las
exportaciones. Otros enfo-
ques ponen
nfasis
en susresultados con
el
objeto de poder cuanti-
fcar
sus costos. Otros ms bien se refieren a estudios encaminados
a
evaluar ciertas polticas.
Y muchas'
veces
su
anlisis
se identifica
con el proceso mediante el cual se argumenta en favor de ella o
se .
defiende una poltica8.
En
general, puede decirse
que el
anlisis
de la
poltica exterior
tambin
es un
proceso
a
travs
del cual'se
define
el
curso
de
accin
ms
apropiado para enfrentar
una
situacin suficientemente gene-
ral o
recurrente como para requerir
una
pauta
de
conducta,
y no
una decisin aislada con el objeto
de-lograr
determinados valores,
intereses u objetivos. El anlisis de toda poltica debe
tener
una
serie de caractersticas, entre las cuales cabe mencionar su carcter
aplicado,
su
contenido
intcrdisciplinario, su
sensibilidad frente
a
los imponderables
que
suelen hacer necesaria
una
poltica
y su
c a -
rcter no desinteresado, es decir, su p ropsito de servir a un bene -
ficiario.
Para los fines prcticos que persiguen estas notas, el proceso de
formulacin
de la
poltica
y su
anlisis tienden
a
identificarse
en
la medida en que este ltimo debe constituir el anticipo o el refle-
jo de
ella.
Por eso ya se ha
sealado
la
indisoluble vinculacin
que
existe entre
el
anlisis,
la
planificacin
y la
implementacin
de la
poltica.
En
este
proceso selian sealado
etapas que, atendido
el ca-
lcter preliminar de
estas reflexiones,
se
sintetizarn
en
cuatro
ni-
G.
T. Allson, Es sence of Decisin
(Boston: Little
&
Brown,
1971).
Tara una
visin crtica,
ver T.
Dye , Understanding ublic Policy Prentice
Hall, 1972).
Para un anlisis pormenorizado de esta categoras deanlisis, ver B.W.
Brown
Hogwood y
L.
A. Gunn,
Policf
Analysis fo r
theReal
Woid
{Oxford:
Ox-
ford University
Press, J9S4),
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Luciano
Tomassini
Elementos para
el
anlisis
de la
poltica exterior
veles principales:
la
definicin
del
inters nacional
o de la
agenda
internacional; la operacionalizacin de los intereses incluidos en la
agenda;
el
establecimiento
de
objetivos
y la
identificacin
de
cursos
de
accin alternativos;
y los
procesos
a
travs
de los
cuales
se
adop-
tan
las decisiones
respectivas. Las cuatro secciones siguientes
estn
dedicadas
a
cada
uno de
estos temas.
El Inters Nacional y la
Agenda
Internacional
El conceptode inters nacional se utiliza al mismo tiempo
como
un
instrumento
de
anlisis
y
como
un
componente
de la
poltica
exterior.
En
la prctica,
sin
embargo, resulta mucho menos
tilen
el
primero
de
estos
roles, mientras
que los
estadistas parecen
no po-
der
prescindir
de l en el segundo. Por lo
tanto, aunque
por su ge-
neralidad el inters nacional ha dejado de ser til como herramien-
ta analtica en un mundo tan complejo, debido a su
carec
emocio-
nal y a que su propia generalidad permite justificar objetivosm uy
diversos, el concepto si
ene
orientando (o pretendiendo orientar) la
poltica exterior9.
Se plantea as la
paradoja
de que los
analistas
tienen
que
usar
un concento
inadecuado para explicar
las
motiva-
ciones v
os
obietivo i de la poltica exterior, debido a la utilidad
que
posee
Su
propia imprecisin, tratando
de
refinarlo, precisarlo
y
desagregarlo en la m e jo r
forma posible, para acercarlo
a los
intere-
sesreales
aue
constituven
la
agenda internacional
de un
pas-
en un
momento determinado.
El
concepto
de
inters nacional t-ene
una larga
historia.
Prefi-
gurado durante la poca del ab=olutismo por la voluntad del prn-
cipe , los intereses dinsticos v la razn de estado , conforme se
consolid la
nacin
como
expresin
sociolgica y la
democracia
co-
mo
forma poltica, aparecieron otros conceptos como
la
voluntad
general
v el inters pblico , antesde decantarse en laactual con-
cepcin de inters nacional. Sin embargo, si bien este concepto
aparece
en el
discurso
de los
estadistas
norteamericanos
desde
el
es-
tablecimiento de la Constitucin de los EstadosUnidos,
hubo
que
esperar hasta
el
siglo
xx
para
que los
analistas
lo
utilizaran siste-
mticamente.
Las
conmociones-creadas
por las dos
guerras mundia-
les
al
despertar
el
inters
de las
masas
en la
conduccin
de los
asun-
tos
internacionales, contribuyeron
a
hacer
del
inters nacional
un
concepto
que
poda
ser
usado para describir, explicar
o
evaluar
la
poltica
exterior
de las
naciones
10
.
Desde
entonces
el
inters nacional
ha
sido
el
perenne patrn
de
J. N. Rosenau, The Scientific Sludy of Fareign Polcy (New York: The
Free
Press, 1971), p. 239 y siguientes.
10
Ch..
A.
Beard,
The
idea
of
National Interest: An analytical study in Ameri
can Foreign Policy (NewYork:
McMillan
1934), p. 227.
[ 1 3 1 ]
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E S T U D I O S . I NT.E.RN A G 1O N A L E S
acuerdo con el cual la accin poltica debe ser juzgada y
dirigida
11
.
Morgenthau
fue probablemente el fundador de una teora realista
de
la
poltica internacional fundada
en el
concepto
del inters na-
cional. Segn
l los
objetivos
de la
poltica exterior deban
ser de-
finidos
a la luz de eseconcepto
12
. Morgenthau reconoca que los
intereses que' determinan
la
accin poltica
en
cada perodo hist-
rico dependen
del
contexto poltico
y
cultural dentro
del
cual
la
poltica exterior
es
formulada
18
.
Sin embargo, en la
prctica,
en su
anlisis
este autor descarta esos factores
al
definir
el
inters nacio-
nal
exclusivamente en trminos de poder: de hecho los estadistas
piensan yactan en
trminos
deintereses definidos como
poder 14.
Para Morgenthau el poder de que dispone una nacin en compara-
cin
con
otras
es el
factor
que en
ltima instancia asegura
su
super-
vivencia y el inters nacional, por sobre todo, consiste en mantener
esos
recursos o esebalance de poder. Esta visin sume al concepto
en una irremediable ambigedad que ha sido objeto de numerosas
crticas.'
La primera se refiere, precisamente, a la confusin entre el in-
ters nacional
y. el
poder. Este ltimo
es,
evidentemente,
un
medio
y, para ser ms precisos, uno de los medios) para alcanzar el inte-
rs.nacional. La
confusin
del medio con el fin no slo eslgica-
mente tautolgica sinoque tambin,en la
prctica,
oscurecelaiden-
tificacin de los. intereses reales de una
nacin,
al subordinarlosa
un elemento instrumental comola acumulacin de recursosde po-
der, exacerbando el nacionalismo en la poltica
exterior
y el con-
flicto
en las relaciones
internacionales.
Una segunda crtica se refiere a que el concepto de inters na-
cional supone la existencia de una nacin unvoca, homogneay
monoltica. Esto pudo
ser
cierto
en la
poca
anterior a la
revolu-
cin
francesa, cuya caracterstica esencial fue
la
identificacin
de
la
nacin
con la
persona
del soberano
15
.La
verdad,
es que las so-
ciedades nacionales
son ms
heterogneas
de lo que esta
presuncin
propone y que en el mundo moderno existe la tendencia hacia una
creciente diversificacin de la sociedad civil y del Estado, a travs
del surgimiento, la
competencia
y la articulacin demltiples
gru-
pos
de
inters organizados.
Los
realistas carecen
de la inclinacina
analizar los intereses reales que componen la agenda internacional
a
Morgenthau.
Politics
amone:
nations: the
Struggle
for
Power
and
Peace
New
York:
K n o p t ,
2*
ed.,
1954),
p. 9.
>Ibid, p. 528.
Ibid, p. 8.
ulbid, p. 5. Ver tambin, del
mismo
autor, In Defense of the National Inte-
rest:
A
Critical
Examination of
American
Foreign
Policy . New York: Knopt,
1951),. p,
242.
1BE. H. Carr, Nationalism
and
After
(Londres:
St. Martin,
1945),
p. 2.
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Luciano Tomassini / Elemen tos para
el
anlisis
de la
poltica exterior
de una nacinypara hacerlo
terminan'
por
apoyarse
en
mecanismos
procesales las
diversas formas que puede adoptar el proceso
deci-
sorio eludiendo el definirlos en funcin de consideraciones sustan-
tivas
16
.
En
ltimo trmino esta
visin
conduce
a un
enfoque
auto-
ritario,
subjetivo
y acrtico.
Gomo declaran
dos
destacados expo-
nentes
del
pensamiento clsico
el
inters nacional
es lo que la na-
cin, es decir, los que toman las decisiones en nombre de ella, de-
ciden que es 1T. .
Todo
ello significa que, en tercer lugar, el inters nacional cons-
t i tuye un
concepto
no
operacional :
no propo rciona elem entos de
juicio para definir intereses
especficos
y para
compararlos
o jerar-
quizarlos entre
s ,
como
no
sirve para desagregar
la
imagen
de
xm
inters nacional altamente abstracto. Tampoco sirve para agregar
lo s mltiples intereses especficos
de una
sociedad
en una
agenda
internacional susceptible
de
orientar
la
poltica externa
del
Estado.
Otra
fuente de dificultades radica en el hecho de que en el mun-
do actual la integracin internacional,y las vinculaciones externas'de
las distintas sociedades nacionales se han expand ido extraordinaria-
mente, dando lugar
al
surgimiento
de
mltiples intereses sectoriales,
como se sealaba
ya
en la segunda de las consideraciones preceden-
tes. Ello a cen ta la inadecuacin del concepto que estamos comen-
tando para
contribuir
a la
definicin
de
esos
intereses.
Una d las
expresiones de dicho fenmeno consiste en el progresivo desdibuja-
miento de la
distincin tradicional
entre
poltica
interna
e
interna-
cional.
.Por
l t imo,y sin intencin de agotar las crticas formuladas fren-
te a este
concepto, cabe sealar
que
ste siempre
ha
sido usado
en
dos sent'dos
diferentes:
primero,
como
un criterio para evaluar los
intereses que estn en juego en cada situacin y las alternativas o
cursos de
accin
ms
calificados
para preservarlos
y,
segundo, como
un a. just ificacin
a
decisiones
ya
tomadas.
-Es
ms, considerando
su
escasa
utilidad
como herramienta analtica,
el
-inters
nacional es
invocado con mucho ms frecu encia para justificar retrospectiva-
rne.nte
acciones ya cum plidas que pa ra disear lo que debera ser es
el
fu tu ro una poltica. Este uso del concep to est preado de con-
secuencias
negativas.
.
Debido a estas caractersticas, el concepto de inters nacional
ejerce una
influencia reduccionista
en
virtud
de la
cual todos
lo s
dems intereses
de una
nacin
se
subordinan
en
ltima instancia
a
unos cuantos intereses irreductibles, que no son sino
una
versin
nacional de la triloga individual vida, libertad y propiedad , a
6J. N. Rosenau,
op.
cit. pp. 146-147.
1TE. S. Furnias y R, C. Snyder,
n
Introduction
to
American Foreign
Policy
(N . Y. : Reinhart,
1955),
p. 17,
citado
en
Rosenau, op.
cit..
[ 1 3 3 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
10/33
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
saber: la supervivencia fsica de la nacin, la
libertad
de sus ciu-
dadanos
y su
subsistencia econmica.
En los
Estados Unidos hubo
un acuerdo sustancial durante muchos aos despus de la segunda
guerra
mundial
en que
esos
tres valores
fundamentales
intereses
nacionales irreductibles deban modelar los propsitos yobjetivos
bsicos de la poltica exterior de esepas 18. En un plano algo ms
concreto,
pero por lo mismo ms contradictorio, durante los aos
de postguerra esos
tres niveles
de
supervivencia
se
consideraron
amenazados por dos riesgos principales: la expansin del com unis-
mo internacional y el peligro de una tercera guerramundial. Natu-
ralmente,
el
temor
a un
nuevo holocausto frecuentemente inhibi
a
los
Estados Unidos
de
emprender acciones encaminadas
a
contener
a
la Un in Sovitica, lo que pl an te la contradiccin anteriorm ente
sealada entre ambos
objetivos
y, por lo tanto , alinteriordel inters
nacional
tal como era entendido en esapoca. De esta manera, el
inters nacional demostr
ser un
concepto
que se
tornaba
ms am-
biguo en la medida en que se diversificaran losvalores yaumenta-
ba
la
incertidumbre
en la
vida internacional.
Lo anterior implica que la falta de precisin de
este
concepto
tiende
a
verse agravada
por las
distorsiones
que
suelen afectar
la
percepcin que tiene un pas acerca de la naturaleza de un sistema
internacional caracterizado
como
anrquico
esto
es,
como consti-
tuido
por el enfrentamiento
entre diversosEstados orientados
a
per-
seguir sus respectivos interesesnacionales as como tambin acerca
del inters nacional del adversario, distorsiones que se producen
con tanta mayor facilidad cuanto ms vagamente este concepto sea
definido. As, como por
ejemplo,
la visin que tuvieron los Esta-
dos Unidos durante la post-guerra acerca de un mundo dividido por
la guerra fra y de un adversario expansionistay agresivo, actuco-
mo una especie de
profeca autocumplida, frustrando muchas opor-
tunidades para crear un orden internacional mucho m s estable y
sembrando las semillas de la fragmentaciny los
conflictos
que ca-
racterizaran
las
relaciones internacionales
a
partir
de los
aos
70.
Las crticas anteriores pueden resumirse en la conclusin de que
el
inters nacional
es un
concepto
no
operacional,
que no
propor-
ciona criterios para identificar intereses especficos, compararlos y
establecer una jerarqua entre ellos, para plantear opciones de po-
ltica, ni para evaluar los
costos
ni los beneficios de cada una de
ellas.
Como
se ha
anticipado, esta
falla se ve
exacerbada
por la
creciente complejidad
del
sistema internacional contemporneo
con
sii proliferacin de intereses con trapuestos y con un margen cada
vez
mayor
de
incertidum bre, agudiz ndose especialm ente
en
tiem-
ia
Ver
el captulo preparado con la colaboracin de R. O. Kehoane en el li-
bro .de A. George, Presidential
Decisin
Making The effective use o
Informa
tion and
advice (Boulder: Westview
Press, 1980).
[ 1 3 4 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
11/33
Luciano
Tomassini
Elementos para
el anlisis de la
poltica
exterior
pos de crisis. En esas circunstancias, lo ms probable es que
ej
in -
ters nacional sea definido de acuerdo con los intereses del grupo
gobernante
o que
incluso aquellos
a
quienes
en un momento, co-
rresponde
tomar las decisiones
hagan
depender esta
definici,f
de
sus
propios valores, particularmente
si la
decisin
se tomp, ba jo la
presin
sicolgica propia de una situacin de incertidum'bre cri-
sis. Por otra parte, y parado]almente, el hecho
de
que el inters
nacional sea un objetivo no operacional estimula la tendencia,a
que determinadas agencias o departamentos administrativos identi-
fiquen las
metas
de la
poltica exterior
con suspropios
intereses
bu-
rocrticos, reemplazando
una
concepcin
ms
amplia
y
equilibrada
de lo que exige elinters nacional , con lo que steuna vez ms se
confunde
con
aquello
que
desean
las
personas que.se encuentran'
a
cargo del manejo de la situacin en un momento
determinado
19
.
Adems de su ambigedad y su carcter no operacional,.,el con-
cepto de inters
nacional tiene
el
defecto
de excluir del
anlisis
la
posibilidad de emplear formas de diplomacia colectiva
para
resol-
ver o regular determinadas situaciones o procesos, o formas multi-
laterales
de
limitacin
al uso de la fuerza,
mecanismos acerca
de
los cuales
hay
interesantes experiencias
en el perodo ms
reciente.
Uno de los
componentes
de la
visin actual
de las
relaciones inter-
nacionales
radica
en la percepcin de la complejidad
del'mundo
moderno,
del
avance
del
proceso
de
transnacionalizacin,
de
la
in-
terdependencia cada vez mayor entre las distintas sociedades nacio-
nales,
el
creciente entrelazamiento entre
los
aspectos polticos, eco-
nmicos
y tecnolgicosque presentan
ecas
relaciones, y de la pro-
gresiva sectorializacin
y tecnificacin de la
poltica exterior.
Di-
chas tendencias
han
dado lugar
al
surgimiento
de una
serie de.m-
bitos, juegos
o
circuitos
polticos, ideolgicos,
religiosos, comercia-
les, financieros, tecnolgicos energticos, militares o culturales
dotados
de un
alto grado
de
especificidad
propia
y
definidos
por
un
repertorio
de
intereses, actores
y
regulaciones
que les
.confieren
cierta autonoma frente a las clsicas relaciones de poder e.ntre las
grandes potencias.
Una de
las
maneras,de capturar
este fenmeno,
apunta
a la emergencia de diversos regmenes internacionales estruc-
turados para pautar
la
interaccin entre diversos actores nacionales
transnacionales dentro
de
cada
uno de los
circuitos anteriormente
mencionados20. Estos regmenes representan mbitos dearticulacin
b id
p. 237.
^A. George,
Presidential decision-making op. cit pp. 127 y 85. Ver
tambin
S.
P. Krasner (ed.), International Rgimen (Gornell U.
P., 1983);
M.Stewart, The
ge of Interdependence Economa Policy in a Shrinking World
(Cambridge,
Mass.:
MIT
Press,
1984);
R. O.
Kehoane, After Hegemony: Cooperation and
Discord in
the
World Political
Economy
(N ,
Y.:
Princeton
U. P.,
1984)
y J. G.
Ruggie (ed.), The
Antinomies
of Interdependence
(New York:
Golumbia
U P ,
1983).
[ 5]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
12/33
E S T U D I O S I N T E R N A
C M O
N
A LES
de
las-polticas exteriores-de los distintos .pases y de manejo colec-
tivo de
determinados problemas internacionales.
El
concepto
del
inters nacional no permite comprender estas experiencias
ni
pro-
poner polticas
.adecuadas
para enfrentarlas.
.
Las crticas
formuladas
ms
arriba
no
deben hacernos
perder de
vista la importancia que vastos sectores polticos, diplomticos y
analistas, continan asignando al concepto de
intersnacional.
Da
testimonio
de
ello
la
aparicin
en los
Estados Unidos
de una.nueva
revista publicada
por Irving
Kristol precisamente bajo
ese
nombre,
en
cuya primera edicin se declara que sus supuestos consisten en
que
el propsito primordial y
abrumador
de la
poltica exterior
norteamericana debe
ser el de
defender
y
promover
el
inters
nacio-
nal
de los
Estados Unidos
(un
inters
que
engloba
los
valores
y as-
piraciones
del
pueblo americano
as
como tambin
su
seguridad
frente
a
l a s .amenazas
externas y su bienestar material);
que,'para
m al o para fren, la poltica internacional sigue siendo esencialmen-
te una poltica de poder, y que la eficacia de la capacidad militar
en la conduccin de la poltica
exterior
permanece inalterada; y
que la Unin Sovitica constituye la principal amenaza importante
para
lo s
intereses
de los
EstadosUn'dos
y
debe continuar sindolo
en el fu turo previsible
21
. Nosotros, sin
embargo,
quisiramos pro-
poner
un
paso hacia adelante.
El
conceptodeagenda internacionalnos parece
promisor io
en tal
sentido22. Este concepto obedecea la percepcin de que en un mun-
do
cada
vez ms
transnacional,
m s
interdependiente
y ms
com-
plejo, en que proliferan los actores internacionales (gubernamenta-
les y no gubernamentales), en parte porque las propias sociedades
nacionales se desarrollan y diversifican generando mltiples grupos
de
inters
que
cada
vez ms
f recuentemente buscan
la satisfaccin,
de sus
aspiraciones
en el
f rente externo,
los
intereses nacionales
se
vuelven mucho
ms sectorializados,
desagregados
y
especficos
de
ta l manera
que
cada
vez son
menos susceptibles
de ser
englobados
bajo e l
concepto abstracto
del
inters
nacional
para constituir
m s
bien
una
suerte
de
agenda internacional cuya elaboracin pasa
a
representar
una
tarea central
en la planificacin de la
poltica exte-
rior.
Tres rasgoshan sido sealados, entre otros, como esenciales a
la nueva agenda en.torno a la cual seestructurar la competenciay
la articulacin internacional de los pases: su carcter ms diversi-
ficado, menos jerarquizado
y ms
entrelazado
que
antes.
aVer nota
de los
editores
en The
National
Interest
N
1,
otoo
de
1985.
^Entre
los
principales analistas
de
este concepto
se
cuentan
R. O.
Kehoane
y J. S. Nye, especialmente en Power and Interdependence: World Politics in
Transition (Boston: Little &
Brown,
1977).Ver tambin la introduccin al libro
editado,
por
L. Tomassini,
Transnacionalizacin
y
Desarrollo Nacional
en
Am
ri
Latina (Buenos Aires: GEL, 1984).
[ 1 3 6 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
13/33
Luciano Tomassini Elementos para el anlisis de la poltica exterior
En
efecto
a las
tradicionales
cuestiones
geopolticas, estratgicas
y
militares que monopolizaban la definicin del inters nacional en
el
pasado, comienzan a agregarse nuevos temas de inters vital para
las relaciones entre losEstados, comolas relaciones econmicasy co-
merciales, la competencia industrial y tecnolgica, sus vinculaciones
financieras, la
energa,
el medio ambiente, el terrorismo, el narco-
trfico
y los
nexos raciales,
ideolgicos y
religiosos
entre'las distin-
tas'sociedades
nacionales.
Al mismo tiempo, el abrumador predominio de los asuntos rela-
cionados con la seguridad estratgica de las naciones (identificadas,
como
hemos visto,
con su
ppropia Supervivencia), cede paso
a una
percepcin menos jerarquizada de los distintos intereses nacionales,
que permite que unos u otros tomen la primaca dependiendo de
los
pases,
lossectores o los
perodos
de
tiempo
involucrados.
Por
ltimo,
no
slo
se
diversifican
los
intereses
-que
persigue cada
pas en sus relaciones exteriores sino que se multiplican tambin los
canales
de que cada sociedad nacional dispone para competir,
coo-
perar o negociar en torno a
esos
intereses.
Toda
una variedad de ac-
tores
gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo la fragmen-
tacin del Estado
en-mltiples
burocracias sectoriales que acompa-
an a los
sectores privados
en la
persecucin
de sus
intereses, (pin-
sese
en el casode losEstadosUnidos, en las posiciones contrapues-
tas de los
Departamentos
de
Estado,
de Defensa de
Comercio
o del
.Tesoro,
as como tambin
entre
las ramas del Ejecutivo y del
Con-
greso, en relacin con temas especficos que afectan de diversa ma-
nera a los distintos grupos de inters), multiplican tambin los ca-
nales de comunicacin entre las diversas sociedades nacionales y fa-
.cuitan el entrelazamiento entre los distintos temas.
Todos estos factores contribuyen a erosionar la capacidad noya
analtica
sino
legitimadora
.del concepto de inters nacional en la
formulacin
de la
poltica exterior
y
atribuye nueva importancia 'a
Ja
confeccin
de la agenda
internacional
y a los mecanismos que in-
tervienen en dicho proceso. Asimismo la capacidad de que dispo-
nen
determinados organismos
o
sectores para vincular unos temas
cot otros en el curso de susnegociacionesy
para
lograr transaccio-
nes
y
compensaciones, se convierte en una fuente
particular
de po-
der en el
plano
de las
relaciones internacionales
(de ah la
expre-
sin inglesa
linkage politics ).
Uno de los aspectos abordados en
la prxima seccinserefiere, precisamente, a lasdistintas instancias
a
travs
de las
cuales
se
define
la
agenda internacional
de los
pases.
a operacionalizacin de Z o f
intereses nacionales
un conjunto de intereses queresponden en buena medida a lafor-
La agenda internacional, tal como se describe ms arriba, incluye
[ 1 3 7 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
14/33
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
ma
como est divida
la
sociedad
y el Estado,
susceptibles
de ser
identificados
con relativa claridad, jerarquizados, articulados o com-
pensados, como ocurre cuando algunos de ellos tiene que ser total
o
parcialmente
sacrificado
para
satisfacer
otros
de
mayor importan-
cia. El inters
nacional,
por la excesiva generalidad de este concep-
to, su
ambigedad
y sus
tautologas (como
las de
identificarlo
con
los medios empleados para alcanzarlo
l
poder o con las prefe-
rencias de la autoridad que lo proclama), no poda ser claramente
definido, y no proporcionaba un instrumento analtico para op-
tar entre alternativas de polticas, si bien m uchas vecessirvi para
justificarlas una vez adoptadas. La agenda internacion al, en cam-
bio, constituye un repertorio de intereses o temas m s precisos y
susceptibles de ser
operacionalizados.
Dicho proceso incluye una serie de funciones que se
podran
en-
globar en tres categoras: el establecimiento de la agenda, la
fija-
cin de los objetivos y la determinacin de los cursos alternativos de
accin apropiados para alcanzarlos
23
. Esta seccin se refiere a la pri-
mera de ellas.
El establecimiento de la agenda incluye la identificacin de los
temas
'que
podran integrarla, la seleccin de los ms relevantes y
la definicin
de los
mismos.
El prim er paso en el proceso de anlisis de la poltica exterior
consiste
en iden tificar los principales problem as y oportunidades
que enfrenta un pas en las distintas reas en que se desenvuelven
sus
relaciones externas. Todos los gobiernos disponen de mecanis-
mos
formales o inform ales para hacerlo. Estos temas pueden ser pe-
ridicos (los presupuestos anuales
de
defensa), recurrentes
(la
apli-
cacin por pa rte de terce ros de m edidas proteccion istas contra los
productos de exportacin ms com petitivos) o emergentes (una gue-
rra o una oferta de inversiones extern as no previstas). Se ha seala-
do que para que un tema
adquiera
relevancia generalmente se re-
quiere
que
haya
alcanzado una
situacin
de
crisis
o al
menos
una
marcada particularidad, ejerza
un
impacto suficientemente generali-
zado, tenga connotaciones emocionales
o
simplemente est
de mo-
da24. N aturalm en te, los sectores que intervienen en la
identifica-
cin
de estos,
temas varan grandemente, yendo desde
la
opinin
p-
blica ilustrada (como en el caso de un
conflicto
limtrofe) , hasta
crculos muy especializados (como en la poltica cientfica y tecno-
lgica internacion al o en la poltica de
defensa).
Pero este ltim o
-aspecto
se
examinar
en la
seccin siguiente.
Lo
anterior plantea
la
conveniencia
de
encontrar sistemas
m s
Esteesquema
est tomado de B. W. Hogwood yL.A. Gunn, Policy
nalysis
for the
Real World
-(Oxford:
Oxford U. P., 1984), caps. 5, 6 y 7.
Ibid., p. 68.
[ 1 3 8 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
15/33
uciano Tomassini El em en t o s para
el
anl is is
de
la poltica exterior
activos
para la identificacin de estos
temas.
El mejor perodo para
hacerlo
es
antes qiie
den
lugar
a una
crisis.
Adems una vez
plan-
teados lo s arreglos institucionales necesarios para enfrentarlos to-
man bastante tiempo. Por otra parte y si la decisin es adoptada
en
plena crisis hay ma yores prob abilidad es de que resulte equivo-
cada. Por cierto existen form idab les obstculo s que dificultan un
proceso de identificacin de cuestiones internacionales m s activo.
Por un
lado est
la
tentacin
de los
gobiernos
de
concentrarse
en la
coyuntura fortalecida
por la
inclinacin
de los
polticos
y
burcra-
tas de mayor importancia a privilegiar los temas que pueden influir
hoy en su
carrera todo
lo
cual crea
una
brecha entre
lo que
es
ob-
jet ivamente racional y lo que es racional p r un gobierno o para
un
dirigente
en un
mom ento dado desde
el
punto
de
vista
de su
estabilidad y su
suceso.
U na
dificultad todava
m s
estructural
ra-
dica en el desigual acceso que t ienen lo s distintos sectores a las ins-
tancias que deciden qu temas integrarn la agenda; este desequili-
brio
determina que aquellos que lo tienen en mayor medida impon-
gan sus
intereses
su
visin
o sus
p refer enc ias sobre ella.
La
rota-
cin frecuente
de las
burocracias involucradas
en
este proceso
y la
excesiva
concentracin
de
responsabilidades sobre
lo s
eslabones
m s
influyentes
lcidos
o eficientes de la
cadena burocrtica
que son
precisamente
los que
deberan anticipar
y
escoger
lo s
temas obstru-
yen tambin
este
proceso.
Por
ltimo resu lta difcil desarrollar
m -
todos que permitan interpretar y procesar seales demasiado nove-
dosas
atpicas o dbiles o incluso la ausencia de mensajes . Gomo
dijo
Holmes a Watson en un caso determinado el hecho de que
el perro
no
ladrara durante
la
noche
le
proporc ion
la
clave para
descubrir la identidad del intruso.
No hay aqu espacio para sealar lo s principales mtodos que
pueden emplearse en el proceso de identificacin de temas. Pero no
podramos dejar de hacer referencia a .una discusin que se repite
con frecuencia: si se debe asignar esta funcin y por extensin la
de sentar la s bases de la planificacin de la poltica exterior a una
unidad
especializada o a los
diversos departamentos
de un
servicio
exterior
y de los dems
organismos vinculados
con las
relaciones
ex-
ternas de un
pas
determinado. Esta ltima y ms tradicional op-
cin tiene desventajas ya que no siempre hay manera de asegurar
que
estos
departamentos adems de cumplir sus tareas
rutinarias
estn atentos a la identificacin de nuevos temas; tambin est el
peligro de que privilegien aquellos
qtie
coinciden con los intereses
del
depa rtam ento ; asimismo resulta difcil integrar
la
visin secto-
rial de cada uno de ellos; por l t imo no todos los departamentos
logran hacerse escuchar en los escalones decisorios m s altos. Pero
tambin
hay
desventajas
en el
establecimiento
de una
unidad
en-
cargada de cumplir esta funcin en forma centralizada: no slo se
[ 1 3 9 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
16/33
E S T U D I O S
I N T E R N A C I O N A L E S
pierde contacto con los problemas-reales que tienen los departa-
mentos, sino que frecuentementese crean resistencias dentrode
ellos
que
impiden
la
aceptacin
de las
conclusiones alcanzadas,
se
reduce-la
responsabilidad
del
personal superior
en
este campo
y se
estimula
elpeligro
de
que losproblemas sean planteados desde una
perspectiva
ms
estrecha, impuesta
por la
composicin
del
corres-
pondiente mecanismo burocrtico y por el espritu de cuerpo que
se crea en ellos. Probablemente los ms apropiados sean sistemas
mixtos, de los
cuales
por
cierto
se han
ensayado varios, pero este
esun tema que debera reservarse tambin para la seccin
siguiente.
La
segunda funcin
de
esteproceso consiste
en la jerarquizacin
de los
temas identificados comorelevantes
y la
seleccin
de los que
deben
ser
incluidos
en la
agenda.
Hay
aqu varias opciones admi-
nistrativas que se examinarn ms adelante. En general ellas se es-
calonan entre frmulas organizativas yotrasmsintuitivas opolti-
cas. Un especialista, al concluir un acuciosoestudio, encuentra que
la
mayor parte
de las decisiones acerca de
qu temas
-debenser ob-
jeto de una planificacin detallada se basan en criterios esencial-
mente polticos
que con
frecuencia
no se
apoyan
en
ningn anlisis
sistemtico de la
situacin
25
.
Por eso, nunca est de ms
reiterar
que tarde o temprano esnecesario tomar unadecisin acerca de las
estructuras institucionalesms adecuadas para cumplir la funcin
de
identificar
y
seleccionar
los
temas
que
deben formar parte
de la
agenda internacional. .. . .
Pero junto
a la
cuestin institucional
se
plantea
la de los
crite-
rios
que
deberan
ser
empleados para seleccionar estos temas.
Uno
de los autores que hemos seguido ms de
cerca
en esta parte lo s
agrupan en cuatro categoras26 . Los primeros tienen que ver cot
el contexto en que seplantea l situacin: aqu seincluyen pregun-
tas acercade si hay tiempo para el anlisis; sobre el grado en que
el
problema puede tener consecuencias polticas
y la
naturaleza
de
esas consecuencias;si ya se han adoptado posiciones relativamente
rgidas
acerca del problema, y sobre
cuan
central es ste desde el
punto
de
vista
de un
servicio exterior
y sus
polticas.
El
segundo
grupo decriterios serefierea lascaractersticas internasdel proble-
ma: aqu se plantean varias preguntas acerca de que si existe un
margen de opcin; sobre el grado de consenso existente en torno a
la
definicin
del
problema
y sus posibles
soluciones; acerca
de su
complejidad; sobre el grado de incertidumbre que lo rodea; sobre
la
medida
en que
tiene
connotaciones
valorativas,
y
sobre cmo
lo
veny qu importancialeasignanlosinterlocutoresoadversariosdel
pas
respectivo. El
tercer grupo tiene relacin
con las
repercusiones
^C. Wiseman,
Selection of
Major Planning Issues , olicy Sciences nme-
ro 9, 1978.
=*Hogwood y
Sunn,
op.
cit.
pp .
92
y siguientes.
[ 1 4 0 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
17/33
uciano
Tomassini j Elementos
para
el anlisis de la poltica exterior
del problema: con ]a escala o magnitud de sus consecuencias; en el
nmero
de
actores afectados;
por el
poder relativo
de los
mismos;
con la
profundidad
en que son afectados
esos actores;
con la
proba-
bilidad
de que las
consecuencias
del
problema puedan afectar
la
forma en que se
plantean otros temas,
y con
la forma
en que el go-
bierno pueda salir fortalecido o debilitado frente a otros pases al
abordar
eseproblema. La ltima categora de preguntas se refiere
a los costos de
encararlo:
su
monto,
en
trminos materiales
y
polti-
cos;
el perodo durante el cual podra sernecesario pagarlos;
la
pro-
babilidadde que limiten la capacidad de esegobierno
para
atender
otros problemas, etc.
Estos criterios u otros similares deberan ser utilizados como un
listado mental
de
aspectos
que es
conveniente tener
en
cuenta
en
forma ms o
menos sistemtica para ponderar
la
importancia
de los
distintos
temas. Cuan sistemtico sea el procedimiento que se em-
plee para aplicar esos criterios, es una
cuestin
tan fundamentar co-
mo
el contenido de la lista anteriorme nte m encionad a. En todo
caso
parece conveniente buscar procedimientos
ms
racionales
ins-
titucionalizados que los de dar tiempo al asunto, llevarlo al gabine-
te del m inistro o trans ferirlo a otras agencias sin mayor anlisis,
mtodos que
muchas veces
se
emplean
en la
prctica.
El anlisis y la planificacin de la poltica,
exterior,
comienzan
con
la
operacionalizacin
de la agenda
internacional,
y este proceso
a su vez se inicia con la identificacin y seleccin de los temas que
deben integrarla, pero una vez. cumplidas estas tareas an falta de-
finir conprecisin lostemas. Debemos advertir que el uso de la pa
labra temas (imperfecto equivalente
del
vocablo
issue ) es
preferi-
ble y ms
amplio
que
otras palabras similares, porque
un
tema pue-
de
envolver problemas
al
igual
que
oportunidades. Hecha esta
ad-
vertencia, recordemos
que la
identificacin
de los
distintos temas
se
basa
en una
percepcin
o
conciencia inicial, refinada
por
la
aplica-
cin
de algunos criterios para jerarquizar la
importancia,
de cada
uno de
ellos,
lo
cual
an no
equivale
a la
definicin
del
tema.
Por
sta querernos significar el proceso mediante el cual un tema (pro-
blema, oportunidad o tendencia),
habiendo
sido reconocido,como
ta l y colocado en la agenda a que se refiere una poltica, .es perci-
b
;
do por las distintas partes interesadas; es exp lorado
.con
mayor de-
talle, articulado
y, en
la medida
de lo
posible, cuantificado;
y, en
algunos
si no en
todos
los
casos,
es
materia
de una
definicin auto-
rizada o por lo menos provisionalmente aceptable en trminos de
sus
posibles
causas,
componentes
y consecuencias 27'.
La definicin del tema esimportante porque, como hemos visto,
en
a
prctica
su
identificacin
est
fuertem ente basada
en la
intui-
Ibid,, p. 108.
[ 14 1
]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
18/33
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
cin,
en la
influencia
de
determinados grupos
de
poder
y en la ac-
cin poltica. Ello suele
conducir,
en las primeras etapas sealadas
hasta
ahora,
a
serios errores
de
percepcin acerca
de la
naturaleza,
importancia
y
posibles consecuencias
de un
problema. Como
lo han
sealado otros autores, una definicin plausible pero incompleta
a
un
problema puede
ser ms
peligrosa
que una
definicin equivoca-
da (y,
agregaramos nosotros,
que la
completa falta
de
percepcin
del mismo)
28
.
As,
por
ejemplo, muchos observadores estiman
que
para
Argentina
habra
sido mejor desconocer
o
restar importancia
al
problema de Malvinas, que definirlo en trminos tan equivocados
como
los que
condujeron
al
curso
de
accin
que
adopt
esa
guerra.
La definicin de un tema tambin incluye ciertas
fases.
La pri-
mera se
re f ie re
a la
fo rma
como el tema es
percibido .
La segunda
tiende
a refinar esa
percepcin explicitando
las
motivaciones emo-
cionales o
polticas
que
subyacen tras ella, relacionndola
con
otros
factores
presentes en nuestro mapa cognitivo , o estableciendo
las
concatenaciones
o
superposiciones
del
tema
con
otros conexos.
Una
tercera
fase
consiste
en
agregar
a las
percepciones
oficiales,
provenien-
tes de las
agencias formalmente autorizadas
para
manejar
el
tema,
las de otros actores involucrados en el mismopara llegar a una vi-
sin ms amplia, multidimensional y equilibrada. Una
cuarta,
fase
consiste en cuantificar las dimensionesdel problema en el contexto
de la poltica exterior del pas de que se trate. Una ms, consiste
en reconocer la influencia que las instancias
de
poder tienen en la
definicin
del tema y en precisar el grado y la direccin en que
esa
influencia puede distorsionar la definicin del mismo.
Aqu
tambin sepodra confeccionar mentalmente un listado de
los
principales aspectos que deberan ser considerados en la defini-
cin de cada tema. Quin plantea la existencia del problema? Se
trata de un
problema real
o
imaginario? Qu grado
de
consenso
se
puede esperar
en
torno
a su
naturaleza
y
soluciones?
Existen
an-
tecedentes o es
demasiado pronto para definirlo?
Si ya
est definido
dentro de qu marco ideolgico o de intereses se hizo?
Cmo
es
definido el tema por los dems actores internacionales? Cules son
los marcos de referencia o las visiones de los dems actores involu-.
erados? Hasta qu punto se le puede comprender en forma aislada
o
conectndolo
con
otras cuestiones? Cul
es la
cadena causal
que
plantea
el problema? Cules son sus posibles consecuencias?
a
determinacin
de los
objetivos
y
opciones
La operacionalizacin de los intereses nacionales
la identificacin,
seleccin
y definicin de los intereses
especficos
que
componen.la
^A.
M.
Steiss y G. A. Daneke, Performance
dministration
{Lexington.Books,
1980).
[ 1 4 2 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
19/33
Luciano Tomassini
/
Elementos
para elanlisis de la
poltica
exterior
agenda internacional de un pas determinadoes lo que permitees-
tablecer los
objetivos,
prioridades y opciones que. enfrenta un pas
en
lasdistintas reas por las que discurre su accionar externo. La
inclusin
de un
tema
en
dicha agenda,
y la
correcta definicin
de
sus alcances, es condicin necesaria para que la poltica exterior de
un
pas fije
sus
objetivos
en
relacin
con
este tema.
El
estableci-
miento de objetivosespecficos ocupa un papel central en la formu-
lacin
y
aplicacin
de una
poltica.
Una
parte
de la
literatura
so-
bre el tema distingue entre el papel de los objetivos en las tareas
de
administracin y el papel de los mismosen.la dinmica de las
organizaciones.
Dos tendencias o enfoques principales han predominado en. el
anlisis
de
las.
funciones
que
cumple
la
administracin
en
relacin
con elestablecimiento deobjetivos.
El
enfoque racional presume
que los
encargados
de
tomar
las de-
cisiones
tienen un alto grado de control sobre las
circunstancias,
y
que
deben desarrollar
una
conducta activa
y
manipulatoria, parti-
cularmente en relacin con el establecimiento de sus objetivos. s-
tos
permiten
definir
con gran
precisin
los
cursos
de
accin
ms
adecuados para alcanzarlos,sus costos y losrecursos necesarios para
impulsarlos.
Tambin
permiten evaluar los resultados en funcin
de
los
objetivos
perseguidos
29
.
Este enfoque contrasta con la tradicin incrementalista, segn la
cual
los que
toman
las
decisiones
tienen
poco
control
sobre
las si-
tuaciones y disponen de una capacidad de opcin muy limitada.
Para ellos la formulacin de la poltica es ms reactiva que activa
y susprogramas deben ser reexaminados constantementea la
luz
de
la experiencia ms que a la luz de los objetivos iniciales. Esms,
segn ellos, las organizaciones y programas carecen de objetivos,y
slo deben evaluarse
en
funcin
de sus
resultados:
son los
individuos
y
los
grupos
los que fijan las
metas.
De
acuerdo
con
esto, toda
po-
ltica podra ser evaluada en
fo rma
diferente segn, el grupo que
est en el poder en el momento de examinarla retrospectivamente.
Aqu la recomendacin apunta a que una polticasea lo suficiente-
mente flexible
y
bien informada como para responder
a la
evolu-
cinde la situacin a la que serefiere, antes que losuficientemente
racional y rigurosa como para asegurar el cumplimiento de deter-
minados objetivos como originalmente seprevieron. La mala ejecu-
cin
de una
poltica
es
mucho peor
que la
insuficiente precisin
en
el establecimiento de estosltimos
30
.
Ver R.
Albanese,
Management
Tomars Accountability
jor Performance
(Ir-
W n, 1975)
y
tambin
E.
F.
Harrison,
The
Managerial
Decision Making
Process
W
C.
E.Lindblom, The Intelligen ce of Democracy New York: Free Press, 1965)
y The Policy
Making Process
(Prentice
Hall,
1968).
[ 1 4 3 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
20/33
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
Guarido se pasa de la f i jacin de los
objetivos
en la ejecucin de
una poltica
en
forma m s
racional
o ms incrementalista al pa-
pel de
dichos objetivos
en una
organizacin
burocrtica, el
tema
se
vuelve problemtico. El anlisis de las burocracias como los ser-
vicios exteriores y las dems agencias vinculadas con ellos. desdi-
buja el papel de los objetivos que resaltaba tan claramente al ana-
lizar una poltica. Es ms fcil establecer los objet ivos de stas que
los de una organizacin burocrtica. Ya se ha dicho que, segn al-
gunos,
no son
las organizaciones sino
las
personas
que las dirigen
la s que realmente t ienen objetivos. Como la s burocracias son por
definicin
compartimen.talizad.as
y
complejas,
lo
normal
es compro-
borar que persiguen
objetivos
mltiples, y con frecuencia contradic-
torios. Al mismo tiempo, el comportamiento cotidiano de una bu-
rocracia
permite apreciar crecientes brechas entre los objetivos de-
clarados y los reales. Por ltimo, es normal que los objetivos de
una
organizacin adems
de ser
mltiples
y
contradictorios, cam-
bien constantemente a lo largo del tiempo.
Aunque
la
importancia
de los
objetivos
en el
anlisis
de la
po-
ltica
exterior puede ser exagerado
particularmente
en la medida
en que el enfoque sea ms
racionalista,
el
nfasis
en los
problemas
que
presenta
el
proceso
de
f i jacin
de
dichos objetivos implica
a ve-
ces
un escepticismo extrem o. Por otra parte, una visin de
las
or-
ganizaciones burocrticas como entidades sin objetivos instituciona-
les y cuyos miembros carecen de todo sent ido o de propsito colec-
tivo, parece ser un a desc ripci n exagerad am en te negativa.
Tambin
aqu conviene llegar
a un
equilibrio entre
la s visiones ms
pesimis-
tas
y ms
optim istas sobre
el
tema.
El
establecimiento
de
objetivos
estrechamente relacion ados
con los
intereses inc lu dos
en la agenda
internacional
de un
pas,
es una
condicin necesaria para
]a
formu-
lacin
y la adecuada
implementac in
de un a poltica, as como
tambin
para
que las
organizaciones burocrticas encargadas
de
pla-
nificarla y de llevarla a cabo, puedan desempear su s
tareas
en for-
ma
moderamente
racion al. Con todo, conv iene liberar la fun ci n de
fijar
lo s
objetivos
de la
poltica exterior
de las
expectativas deposi-
tadas
en este
proceso
por los
enfoques
ms prescriptivos y
raciona-
listas
para apoyarse,
en una
medida
apreciable, en
aproximaciones
ms tentativas e
incrementalistas.
Debido
a que la
agenda internacional
de
cada pas
es compleja
y
heterognea, su poltica exterior debe perseguir con frecuencia ob-
jetivos
mltiples
y
contradictorios.
En
estos casos,
la
tarea
del
ana-
lista y planificador de la poltica exterior consiste en definir sus
prioridades de conformidad con tcnicas
similares
a las mencionadas
en otras de
este
en sayo y que n o vale la pena volver a sealar aqu.
Pero tal vez su tarea m s imp ortan te desde un pun to de vista
prctico
una vez fijados esos objetivos, consista en determinar las
[ ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
21/33
uci no Tomassini
Elementos
para el
anlisis
de la
poltica exterior
opciones disponibles desdeelpunto devistadelcursodeaccin que
se debe seguir. La eleccin de uno de
ellos,
entre distintas alterna-
tivas, forma parte central del proceso de anlisis yplanificacin de
la poltica exterior.
De
hecho existen
dos
aproximaciones bsicas
a
este proceso.
La
primera consiste en identificar las opciones disponibles a travs de
un mtodo predominante pasivo o reactivo, consistente en buscar
bsicamenteesas opciones entre aquellas
que ya
hayan sido propues-
tas o ensayadas por el gobierno, el servicio exterior u otras agen-
cias.
Esta aproximacin
se
basa
en la
tendencia
a
creer
que el
ran-
go deopciones abierto a los que formulan la poltica esgeneralmen-
te
muy
estrecho,
que las ms
seguras desde
el
punto
de
vista
de sus
resultados
son
aqullas
que ya han
sido ensayadas
y que
cuentan
eos el respaldo de la sabidura convencional , y que innovar si-
guiendo
cursos de
accin antes nunca explorados
es
particularmente
peligroso
en el campo de la poltica exterior. El otro enfoque con-
siste en generar opciones considerando conjuntamente las antiguas
y las nuevas, con el fin de que la eleccin se haga sobre la base de
un espectromsamplio deposibilidades
31
. Aqu parece haber con-
senso
en que, tratndose de generar opciones nuevas, la racionali-
dad juega un papel limitado, y esnecesario apelar a la imaginacin
incorporando
al
proceso
de
anlisis
a
personas
que
dispongan
de
una
buena cuota
de
ella, confrontando
las
ideas
de
distintas personas
en un ejercicio colectivo (brain storming), buscando inspiracin en
la conducta de otras naciones, de otras agencias dentro del Estado,
o en las leccionesde la historia
32
.
Al igual que en los niveles de anlisis
anteriormente
menciona-
dos, tambin sepodran confeccionar listas mentales de aspectos que
deberan se r considerados en la identificacin y eleccin de opcio-
nes. As, por
ejemplo,
amanera de punto de partida deberan pre-
cisarse
lo s temas o intereses que se encuentran en juego; a conti-
nuacin, determinar los objetivosms compatibles con
esos
intere-
ses o, mejor an, ms conducentes a darles cumplimiento; ensegui-
da se
deben definir todas
la s
opciones abiertas
con
respecto
a
los
cursos de
accin
ms
apropiados para lograr esos objetivos. Hecho
esto,
se
deberan estimar lo s
coitos
involucrados
en
cada accin
en
comparacin
con los beneficios
esperados. Tambin
debera
antici-
parse
la
reaccin
de los
interlocutores
o
adversarios frente
a
cada
una de las opciones disponibles y el margen de
incertidumbre
que
Ver
H.
A. Simn, Administrative Behaviour 3 edicin,
1976,
y tambin Y.
Dior:
Public Policy Making Reexamined
(Chander,
1968).
3SSobre
los
usos
de la
historia,
ver G. A.Craigy A.
L.
George,
Forc and
Stalecra.it: Diplomatic Problems o our time ( Oxford:
Oxford
U. P.,
1983)
as
como
tambin
R. E. Newstadt y E. R.
May, Thinking
in
Time:
The Uses of His
tory
for
Decision Makers
'(New
York:
Free
Press, 1986).
[ 1 4 5 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
22/33
E S T U D I O S
I N T E R N A C I O N A L E S
rodea a cada una de ellas desdeel punto de vista de suviabilidad
o de la seguridad de obtener los resultados deseados. Las conse-
cuencias directas
o
indirectas
de las
distintas opciones, tanto para
el
pas que est aplicando una poltica como desde el punto de vista
de la
reaccin
de
otros
actores
constituye otro aspecto
que se
debe-
ra
considerar
en
este proceso.
Con
estos aspectos
y
otros similares
a la vista, se pueden determinar cules de las opciones disponibles
son las ms
aptas para
maximizar el
cumplimiento
de los
objetivos
previamente
establecidos.
Se han desarrollado numerosas tcnicas para la adopcin de de-
cisiones en relacin con la seleccin deopciones adecuadas. En este
ensayo preliminar slo cabe mencionar, a ttulo ce informacin, al-
gunas como la programacin lineal, la programacin dinmica, el
uso dematrices
costo-beneficio
y el de
esquemas
centradosen
torno
al diseo de un rbol de decisiones , junto con otras relacionadas
con la apreciacin de los aspectos financieros y presupuestarios de
la eleccinde opciones, incluyendo tcnicas encaminadas al control
de losresultadosde ladecisinatravsde su costo
presupuestario
33
.
proceso
de
adopcin
de decisiones
El
proceso
de
adopcin
de
decisiones
es en
definitiva, aqul durante
el
cual
se
construye
la
agenda internacional
que en la
prctica
va
a
concitar
la
atencin
de la
poltica exterior
de un
pas,
se van a
operacionalizar los temas ointereses incorporados a la agenda y se
van a determinar los objetivosy opciones de la poltica exterior.
Su importancia no puede ser mayor. Incluso, dado el lugar que
ocupa como
una
disciplina semiautnoma
en el
campo
de los
estu-
dios internacionales y del estudiode polticas (policy science), des-
borda considerablemente laslimitaciones de este ensayo y ser tra-
tado en forma todava ms sumaria.
Con
todo,
comose
habaadvertido
en un comienzo, no conviene
confundir cada una de las etapas anteriores con elprocesode adop-
cin
de decisiones ni reducirlas solamente a este ltimo: en los
dems hay un alto componente analtico, segn el cual el analista
debe.elegir constantementepor medio de decisiones conceptuales,
que forman una especie de continuo con aqullas de carcter pol-
tico mediante lascuales seadopta un curso especfico de accin.
Conviene sealar desde el comienzo, elconflicto que con frecuen-
cia
se
plantea entre
la
calidad
de
la decisin
y su
viabilidad. Esta
ltimadepende, fundamentalmente, de tres cosas.En.
primer
lugar,
de
que la decisin cuentecon un nivel mnimo de apoyo.
Las
ms
esclarecidas decisiones se frustran por falta de consenso: a esto se
' Hogwood y Gunn,
op cit.
pp. 177 y
siguientes.
[ 1 4 6 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
23/33
Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior
refiere
el
grueso
de
esta seccin destinada
a
analizar
el
proceso
de
adopcin de decisiones. Una segunda dificultad deriva de la rela-
cin entre la
calidad
de decisin y el tiempo
requerido
para adop-
tarla
y/o
parallevarla
a
cabo:
ese
perodo,
si es muydilatado,
puede
comprometer
sus
resultados. Otro factor
que
atenta contra
la
viabi-
lidad de una decisin consiste en la magnitud de los recursosnece-
sarios
para implementarla. Por eso, los que toman
las
decisiones con
frecuencia tienen que entrar en compromisos entre la calidad de la
decisin, por una parte, y su grado de consenso, el tiempo necesario
para llevarla a
cabo
y los
recursos
requeridos para su implemen-
tacin.
Estos tres aspectos condicionan el elemento
central
en que de-
pende la calidad de accin: la identificacin adecuada de los inte-
reses
en
conflicto
y su operacionalizacin en
trminos
de
objetivos
y
de
opciones. Una decisin
de alta
calidad
es
aqulla
en que el
Presidente (u
otros funcionarios
de
nivel poltico) pondera correc-
t amente el inters nacional en una situacin particular y escoge la
poltica u opcin que msprobablemente conducirn a satisfacerlo
con un
costo
y
riesgos aceptable^
34
.
Ya se ha explicado
como
el
concepto de
inters nacional,
que en
esta definicin
sin
duda
se
usa como
un
signo taquigrfico para expresar
una
gama
de
intereses
m s
compleja
debe desagregarse
en un
conjunto
de
temas
suscepti-
bles deconfigurar una agenda internacionalms amplia yrealista.
Casi todas las listas mentales de criterios que deben ser tomadas
en
cuenta
en las
distintas etapas
del proce-ode
anlisis
de la
poltica
exterior se aplican al proceso decisorio.'Entre estos cabe destacar,
resumiendo y enfatizando algunos de los criterips anteriormente
mencionados,
laneces
:
dad de
disponer
del
espectro
ms
amplio
po-
sible
de informacin a fin de poder efectuarun diagnstico adecua-
dodel problema; debasarse en una evaluacin ydefinicin correcta
delmismo;detomar en cuenta todoslosotros aspectoscon loscuales
ste est relacionado;
de
establecer
con
claridad
los
objetivos
que
deben perseguirse para resolverelproblema,yconsiderar yjerarqui-
zar todas las opciones que se abren desde un
punto
de vista opera-
tivo; de anticipar cuidadosamente las
dificultades
que pueden obsta-
culizar la implementacin de la poltica y, sobre todo, la reaccin
de los dems actores.
Se ha sealado que generalmente existen, con muy diferentes
nfasis
en elpapel
desempeado
por
cada
uno de
ellos, tres subsiste-
mas en el proceso
decisorio:
individual, de grupo e
institucional.
No slo es interesante destacar la naturaleza, caractersticas y pautas
de funcionamiento de cada una de estas esferas sino que tambin
analizar lasrelaciones que suelen darse entre ellas: la psicologa in-
MA. L. George, op dt. p.
3'
[ 1 4 - 7 ]
-
7/21/2019 Conceptos Basicos de Politica Exterior
24/33
E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S
dividual,
la
dinmica
de
grupo
y las
pautas
que
imperan
en una
organizacin compleja.
Tambin
esinteresante anticiparde qu ma
nera cada una de ellas se com plem enta o entra en contradiccin con
las dems frente a factores propios del sistema internacional con-
tem porneo que tornan ms difcil el proceso decisorio, tales como la
complejidad de dicho sistema, la creciente dispersin de los valores
e intereses nacionales, y la incertidumbre
cognitiva.
La primera de estas
esferas
se refiere a los
personaros
que parti-
cipan
a
t tulo individual
en
adopcin
de
decisiones. Desd e diversos
ngulos
se ha
subrayado
en la
literatura relativa
a
este
problemalos
modos en que la