concejos municipales plurales: la representación proporcional a nivel local

1

Septiembre de 2014

EstudiosPolíticos

DEP

1. Antecedentes

El siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó

el Decreto Legislativo N° 326 (DL 326)1 que establece la

integración pluripartidaria de los concejos municipales y

cuyo contenido fue incorporado al nuevo Código Electoral

(CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N° 737

(DL 737)2, sancionado el diez de julio de 2014, complementa

las reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda de

reforma política, el tema de los concejos municipales

plurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre la

lista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistema

de democracia representativa3.

Hasta la fecha, y apartándose de la tendencia de América

Latina, los concejos municipales en El Salvador habían sido

elegidos bajo un sistema de mayoría relativa. Bajo esta

modalidad, el partido que obtuvo el mayor número de

votos, independientemente si logró o no un porcentaje alto

de apoyo, obtenía la totalidad del concejo. En tal sentido,

los demás contendientes no tenían la oportunidad de

1 Decreto Legislativo No 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado en el Diario Oficial No 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013.

2 Decreto Legislativo No 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en el Diario Oficial No 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014.

3 FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia representativa”, Boletín N° 7, Departamento de Estudios Políticos, julio y agosto de 2011, p. 5.

ejercer la representación de sus electores ni de impulsar una

contraloría y fiscalización que promoviera la transparencia

al interior de la administración municipal. Con el objetivo

de ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretos

aprobados, se describe a continuación el nuevo sistema de

elección de concejos municipales; asimismo, se estudian

experiencias de este esquema en otros países; se abordan

los efectos positivos de esta medida y se enlistan los

principales desafíos de cara a su implementación a partir de

las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015.

2. La pluralidad política a nivel municipal: Experiencias comparadas

En América Latina, la regla en cuanto a las municipalidades

ha sido la conformación proporcional de las mismas. Hasta

antes de la reforma de marzo de 2013, El Salvador aplicaba,

a diferencia de la región, el principio de representación

mayoritario, otorgando al ganador el total de los concejales.

El resto de países muestra claramente una historia en

materia de integración de concejos municipales en la que

los ciudadanos, cuya opción política no ganó la elección,

mantienen un representante al interior del gobierno local.

Concejos Municipales Plurales: La representación proporcional a nivel local

Análisispolítico

32

Análisispolítico Análisis político • septiembre 2014

Cuadro 1. Sistemas electorales y concejos municipalesPaís Principio de representación Forma de candidatura FórmulaArgentina Proporcional Lista cerrada y

bloqueadaD’Hondt

Bolivia Proporcional Lista cerrada ybloqueada

D’Hondt

Brasil Proporcional Lista cerrada nobloqueada

D’Hondt

Chile Proporcional Lista cerrada nobloqueada

D’Hondt

Colombia Proporcional Lista cerrada ybloqueada

D’Hondt

Costa Rica Proporcional Lista cerrada ybloqueada

Cociente y residuos

Ecuador Proporcional Lista abierta D’HondtGuatemala Proporcional Lista cerrada y

bloqueadaD’Hondt

Honduras Proporcional Lista cerrada y bloqueada

Cociente y residuos

México Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad más uno losescaños

Lista cerrada y bloqueada

Cociente y residuos

Nicaragua Proporcional Lista cerrada y bloqueada

D’Hondt

Panamá* Mayoritario Candidaturas uninominales

Mayoría relativa

Paraguay Proporcional Lista cerrada ybloqueada

D’Hondt

Perú Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad más uno losescaños

Lista cerrada ybloqueada

D’Hondt

República Dominicana

Proporcional Lista cerrada ybloqueada

D’Hondt

Uruguay Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad más uno losescaños


D’Hondt

Venezuela Representación proporcionalpersonalizada

Candidaturas uninominales + listacerrada y bloqueada

D’Hondt

PoblaciónHasta 10,000 habitantes

Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes



Más de 100,000 habitantes

Regidores2

4

6

8

10

-

Regidores por residuo

Total de miembros

- 9- 41 1- -- -- -

Votos por residuo

66786

1,8931,399604374

Regidores por

cociente74----

Votos por cociente

35,16120,092----

Síndico

1-----

Alcalde

1----

%

59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%

Votos

35,82820,1781,8931,399604

Partidos

FMLN-CDARENAGANA

CNPESFPS 374

60,276

5,023Municipio Santa TeclaMiembros

del Concejo14

Cociente electoral(total de votos/12)

Mayoría 8

Oposición 67,891Municipio Soyapango

Miembros del Concejo

14Cociente electoral (votos

de oposición/6)

Votos por residuo

Concejales por residuo

Total de concejales

- - -6,152 1 55,191 1 11,769 - -1,324 - -960 - -385 - -

Votos por cociente

Concejales por

cociente- -

31,562 4- -- -- -- -- -

Total de miembros

8------

Concejales

6------

Síndico

1------

Alcalde

1------

Partidos Votos %

ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%

CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%

85,324 100.00%

Partido ganador Partidos de oposición

Regidores de

oposiciónN/A

51----


N/A-1----

Votos por residuo

N/A2,1625,1911,7691,324960385

N/A5-----

Partidos Votos % Alcalde SíndicoRegidores

del ganador

Total de miembros

del ganador

Votos por cociente

Regidores por

cocienteARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/AFMLN 37,714 44.20% - - - - 35,552GANA 5,191 6.08% - - - - -

CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -

Municipio SoyapangoCociente electoral (total de votos/12)

7,110 Miembros

del Concejo14

EscenarioDesignación del

alcalde y del síndicoDistribución de regidores al

partido ganadorDistribución de regidores a los

partidos de oposición

El partido ganador

obtiene más del 50% de

los votos

El partido ganador obtiene

menos del 50% de los

votos

El partido ganador obtiene la mitad más uno de los miembros del concejo

Se distribuye el resto de regidores de forma proporcional sin

considerar al partido vencedor

El partido ganador designa al alcalde y

al síndico

Se distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentaje de votos obtenido por cada partido, independientemente si se

trata del partido ganador o de partidos de oposición.

85,324

*En elección de dos o más concejales se aplica repartición propocional; ver artículo 326 del Código Electoral. Fuente: Elaboración propia con base en IDEA (2007), “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Sistemas electorales subnacionales”, 2007; Venezuela: Ley Orgánica de Procesos Electorales artículos 8, 16 y 20; Bolivia: Ley 026 Régimen Electoral artículos 70 al 73; Costa Rica: Código Electoral artículos del 201 al 205; Honduras: Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas artículo 125; Perú: Ley de Elecciones Municipales No. 26864 artículos del 23 al 26; Nicaragua: Ley Electoral No. 331 artículo 154, 155 y 157; Chile: Ley No. 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades artículos 57, 72, 122, 123 y 127; Guatemala: Ley Electoral y de Partidos Políticos artículos 202 y 203; Paraguay: Código Electoral artículo 253 y 258; Panamá: Código Electoral artículo 329 y 330; República Dominicana: Ley Electoral 275-97 artículo 162 y 164; Ecuador: Reglamento general a la Ley de Elecciones articulo 111.

3

EstudiosPolíticos

DEP

El cuadro 1 presenta algunos elementos de los sistemas

electorales para los concejos municipales de Latinoamérica.

La representación proporcional es más fuerte en unos países

que en otros, sobre todo, porque Estados como México,

Perú y Uruguay dentro de la repartición proporcional de

cargos de gobierno municipal, privilegian una asignación

mayoritaria con una cláusula de gobernabilidad, a través

de la cual la lista ganadora asegura la mitad más uno de

los concejales. Lo anterior provee de funcionalidad a la

municipalidad en la toma de decisiones y evita un potencial

entrampamiento en la aprobación de proyectos. Los otros

sistemas tienen un sistema proporcional puro, en donde a

través de una fórmula matemática se decide la repartición

total de escaños.

A continuación se describen las experiencias de Perú, Chile

y Nicaragua respecto a concejos municipales plurales.

La modalidad peruana es bastante similar a la aprobada

dentro de la legislación salvadoreña. El esquema en

Chile deja en total libertad la repartición de escaños con

base en el principio de proporcionalidad, que premia la

personalización del voto. El caso de Nicaragua, a pesar del

contexto político en el que se desarrolla, tiene aspectos

operativos sobre los cuales vale la pena reflexionar.

a. Perú

En Perú, la elección del alcalde y regidores del concejo

municipal refleja un sistema proporcional que utiliza las

listas cerradas y bloqueadas y la fórmula D’Hondt para la

repartición de escaños. De acuerdo a la Ley de Elecciones

Municipales N° 26864 el número de regidores de cada

municipio es determinado por el Jurado Nacional de

Elecciones, con base en la cantidad de población de cada

municipio, y ejercen sus funciones durante un período

de cuatro años4. Por su parte es proclamado alcalde el

ciudadano de la lista que obtenga la votación más alta5

y todos ejercen su cargo en un período conjunto con el

concejo.

La elección de concejales, de acuerdo a la misma legislación,

se hace por medio de sufragio directo y se rige bajo las

siguientes normas: 1) La votación es por lista; 2) A la lista

ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más

uno de los cargos de regidores, lo que más le favorezca; la

asignación de escaños se efectúa redondeando al número

entero superior; y, 3) La cifra repartidora se aplica entre

todas las demás listas participantes para establecer el

número de regidores que les corresponde.

En teoría el sistema de elección local peruano es una

combinación del sistema mayoritario con el proporcional.

El partido político que más votos obtenga tiene la

prerrogativa de otorgársele el número de concejales

necesarios para lograr la mayoría simple en la toma de

decisiones. Los concejales pueden ser adjudicados por

medio de una fórmula de mayoría relativa6 o aplicando la

“cifra repartidora”7; se decidirá cuál aplicar en base al método

matemático que arroje la mayor cantidad de concejales.

Independientemente del cálculo matemático para asignar

4 Artículos 1 y 24 de la Ley N°26864.5 Artículo 23 de la Ley N°26864.6 Equivale a asignar la mitad más uno de los escaños. 7 El artículo 26 de la Ley de Elecciones Municipales N°26864 establece

las reglas para calcular los escaños: 1) Se determina el número total de votos válidos obtenidos por las listas de candidatos a regidores; 2) Dicho total se divide, sucesivamente, entre 1, 2, 3, etc. según sea el número de regidores que corresponda elegir; 3) Los cuocientes (sic) parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor hasta tener un número de cuocientes igual al número de regidores a elegir, el que ocupe el último lugar es la “Cifra Repartidora”; 4) El total de votos válidos de cada lista se divide entre la “Cifra Repartidora” para establecer el número de regidores que correspondería a cada lista; 5) El número de regidores de cada lista está definido por el parte entera del cuociente (sic) obtenido de la división del total de votos de cada lista entre la “Cifra Repartidora”; en caso de no alcanzarse el número total de regidores previstos, se adiciona uno a la lista que tenga mayor parte decimal; 6) En caso de empate, se resuelve por sorteo entre los que hubiesen obtenido igual votación.

54


los puestos del partido con mayoría de votos, el resto de

escaños se reparten de forma proporcional de acuerdo a la

cantidad de votos obtenidos8.

En Perú a “nivel local se privilegia un mayor control de

las autoridades elegidas por la población mediante una

duración menor del mandato y la construcción de mayorías

que favorezcan la gobernabilidad y estabilidad”9. El sistema

descrito facilita la toma de decisiones, ya que el ganador

no depende del favor de la oposición para conducir el

gobierno local; sin embargo, la presencia de otras fuerzas

políticas imprime un espíritu de transparencia y prudencia

en el interior de la gestión. La situación peruana parece

replicarse en El Salvador bajo las reformas aprobadas al

Código Electoral (CE) y cuya implementación iniciará en las

elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015.

b. Chile

Los comicios municipales chilenos incluyen la elección del

alcalde y concejales. De acuerdo al artículo 57 de la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N°18.695)

el alcalde es elegido por sufragio universal, en votación

conjunta y en una cédula independiente del concejo. El

período de funciones, de ambos, es de cuatro años. El

alcalde electo será aquel que obtenga la mayor cantidad

de sufragios; en caso de empate, el Tribunal Electoral

Regional respectivo, en audiencia pública y mediante

sorteo, determinará al alcalde electo de entre los candidatos

empatados10.

8 Para más información ver FUSADES (2010), “Elecciones en Perú: Concejos municipales plurales”, Departamento de Estudios Políticos, octubre de 2010.

9 Bensa, J. (2002), “El sistema electoral subnacional en Perú y Chile entre 1980 y 2002”, ONPE, noviembre de 2002.

10 Artículo 127 Ley N°18.695.

Respecto a los concejales el artículo 72 de la señalada ley

establece que se elegirán por votación directa mediante

un sistema de representación proporcional. El artículo

122 del mismo marco legal, estipula que se determinará

el cociente electoral, para lo cual los votos de lista11 se

dividirán sucesivamente por uno, dos, tres, cuatro, y así

sucesivamente, hasta formar tantos cocientes por cada lista

como concejales corresponda elegir. Todos esos cocientes

se ordenarán en forma decreciente de mayor a menor y el

que ocupe la posición ordinal correspondiente al número

de concejales a elegir, será el cociente electoral. Para

determinar cuántos son los elegidos en cada lista se dividirá

el total de votos de la lista por el cociente electoral. Se

considerará la parte entera del resultado de la división, sin

aproximar y despreciando cualquier fracción o decimal12.

11 Para establecer los votos de lista, el tribunal sumará las preferencias emitidas a favor de cada uno de los candidatos de una misma lista.

12 Artículo 123 Ley N°18.695.- Para determinar los candidatos a concejales elegidos dentro de cada lista se observarán las siguientes reglas: 1) Si a una lista corresponde igual número de concejales que el de candidatos presentados, se proclamará elegidos a todos éstos. 2) Si el número de candidatos presentados es mayor que el de los concejales que a la lista corresponda, se proclamará elegidos a los que hubieren obtenido las más altas mayorías individuales, a menos que la lista corresponda a un pacto electoral, caso en el cual se aplicará la norma del artículo siguiente. 3) Si el número de candidatos presentados es inferior al de los concejales que a la lista le corresponda elegir, se proclamará elegidos a todos los candidatos de la lista, debiendo reasignar el cargo sobrante recalculando el número de cargos elegidos por las demás listas. Para ello se repetirá el cálculo del inciso segundo del artículo anterior, utilizando como cuociente (sic) electoral al cuociente que ocupe la posición ordinal que siga en el orden decreciente de los cuocientes determinados según el inciso primero del artículo anterior. Si fuesen más de uno los cargos sobrantes, para determinar el cuociente electoral, se avanzará en el orden decreciente de los cuocientes del inciso primero del artículo anterior, tantas posiciones ordinales como cargos sobrantes existan. 4) Si, dentro de una misma lista, un cargo correspondiere con igual derecho a dos o más candidatos, resultará elegido aquel que haya obtenido el mayor número de preferencias individuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederá por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audiencia pública. 5) Si el último cargo por llenar correspondiere con igual derecho a dos o más listas o candidaturas independientes, resultará elegido el candidato de la lista o independiente que haya obtenido mayor número de preferencias individuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederá por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audiencia pública.

5

EstudiosPolíticos

DEP

Por lo descrito, podemos concluir que el sistema electoral

municipal en Chile no cuenta con una clausula de

gobernabilidad y es el número de marcas que obtiene cada

candidato la llave para entrar a formar parte del gobierno

local. La toma de decisiones se hace por mayoría absoluta

de los asistentes a cada sesión13. Si hay empate, se hará una

segunda votación. De continuar esta situación, se votará

en una tercera sesión, y si se mantiene dicho empate,

corresponderá a quien presida la sesión el voto de calidad

para resolver la materia14.

De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo, en su informe “Auditoría a la democracia. Más y

mejor democracia para un Chile inclusivo” de marzo de 2014,

afirma que “la democratización del nivel municipal permite

a los ciudadanos elegir e identificar a sus autoridades y,

por tanto, saber a quién exigir cuentas sobre las políticas

implementadas a nivel local (…) La creciente incorporación

de los ciudadanos a los asuntos públicos del entorno local

probablemente se relaciona con los mayores niveles de

legitimidad de las autoridades correspondientes, pues una

ciudadanía empoderada presionará a las autoridades para

que cumplan las demandas ciudadanas o, eventualmente,

en espacios con autoridades electas, para reemplazar a

aquellos representantes que no cuentan con la confianza de

sus ciudadanos”.

c. Nicaragua

Las más recientes elecciones municipales de Nicaragua,

celebradas en 2012, se caracterizaron por un alto nivel

de ausentismo, una creciente falta de confianza en la

autoridad electoral, una oposición disminuida, una campaña

previa inexistente, la certeza de una victoria anunciada

13 Artículo 86 Ley N°18.695.14 Ibíd.

por parte del partido en el gobierno, señalamientos de

fraude electoral, irregularidades y cambios en los lugares

de votación para población con preferencias políticas

contrarias a la oficial. Todos estos elementos lejos de mejorar

la calidad de la democracia presentan un camino hacia

el debilitamiento del sistema de gobierno democrático

representativo15. Asimismo, existe una pérdida de autonomía

municipal por la imposición a las municipalidades de

ejecutar planes nacionales16. No obstante, Nicaragua incluye

dentro del mecanismo de elección municipal elementos

interesantes, que de no ser por el control absoluto ejercido

desde el Órgano Ejecutivo y las distorsiones que provoca,

podrían conformar una efectiva representación proporcional

a nivel local.

De acuerdo al artículo 154 de la Ley Electoral N°331 el

alcalde y vicealcalde se eligen por mayoría relativa y para

el resto de miembros de los concejos municipales se utiliza

el sistema de representación proporcional por medio de

la fórmula de cociente electoral17. El período de funciones

es de cuatro años. El binomio de alcalde y vicealcalde

que obtenga la segunda mayor votación se incorporará

al gobierno local como concejal propietario y suplente

respectivamente18.

Con base en el artículo 14 del Reglamento de la Ley No.

40 de Municipios, el concejo municipal tiene funciones

normativas, administrativas y deliberativas. Dicho

reglamento ordena la actuación del gobierno local e incluye

técnicas parlamentarias de funcionamiento que facilita

la adopción de resoluciones y el logro de consensos. El

artículo 32 de la Ley N°40 detalla que el concejo aprobará

las diferentes iniciativas con el voto favorable de la mayoría

15 Equipo ENVÍO (2012), “Elecciones municipales 2012: crónica de un final anunciado”, ENVÍO, noviembre de 2012.

16 Ibíd. 17 Artículo 157 Ley N°331.18 Artículo 155 Ley N°331.

76


simple, excepto en los casos en que se establezca la mayoría

calificada, y cuando exista una situación de empate el

alcalde tendrá voto de calidad.

El marco legal nicaragüense no contempla una cláusula

de gobernabilidad que otorgue al partido más votado la

mayoría necesaria para la toma de decisiones orientadas

a facilitar la conducción del municipio. Lo que sí incluye

es la penalización del transfuguismo para los funcionarios

electos mediante sufragio universal por listas propuestas por

los partidos políticos. El artículo 131 de la Constitución

de Nicaragua establece que aquellos funcionarios

que cambien de opción electoral en el ejercicio de su

cargo, contraviniendo la voluntad popular, perderán su

condición de electo y deberá asumir su suplente.

De acuerdo a las valoraciones de Manuel Ortega Hegg19,

investigador de la Universidad Centroamericana (UCA)

de Nicaragua, los gobiernos municipales plurales

han contribuido a la gobernabilidad democrática, al

establecimiento de una nueva escuela de valores de

tolerancia, a la transparencia y rendición de cuentas, a

la despolarización del territorio y a la posibilidad de una

convivencia pacífica. Para Ortega Hegg, la creación del

reglamento municipal y la formación de comisiones de

trabajo acercan al concejo y lo convierten en una instancia

de concertación, además le proporciona derechos a

los electores, disminuye los conflictos y fomenta una

cultura de sometimiento a la ley frente a la tendencia

de gobernar arbitrariamente. Para este académico, la

falta de capacitación de los militantes por parte de los

partidos, la inexperiencia sobre técnicas parlamentarias,

19 Manuel Ortega Hegg es sociólogo nicaragüense graduado en la UNAM, México, y ha sido investigador y Director del Centro de Análisis Socio Cultural (CASC) de la UCA de Nicaragua durante 17 años. Actualmente es investigador asociado del CASC-UCA, del Instituto de Historia de Nicaragua y Centro América (IHNCA-UCA) y Miembro de la Junta Asesora de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la UCA.

el desconocimiento sobre la naturaleza del concejo y sus

atribuciones, la prevalencia de una cultura tradicional

y la tendencia a gobernar partidariamente son algunos

de los problemas que enfrentan los gobiernos locales

pluripartidarios. El investigador también señala que en

Nicaragua el proceso ha sido desigual, con altibajos que se

repiten en cada elección20.

3. El nuevo sistema de elección de concejos municipales en El Salvador

La nueva distribución de los concejos municipales romperá

la tradición unipartidista al mando de los gobiernos

locales. Este esquema dará paso a una nueva conformación

política con una mayor representatividad, gracias a la

inclusión del ganador y de representantes de otros partidos

políticos contendientes. El nuevo mecanismo contribuirá

a la modernización del sistema político en el nivel local,

permitiendo una mejor institucionalidad municipal y por

ende una democracia de mayor calidad, que incentive el

involucramiento ciudadano.

El establecimiento de una cláusula de gobernabilidad,

que asegura la conducción del municipio, demanda

una actuación responsable del partido que obtenga la

mayoría y de un compromiso y disposición al diálogo de

todos los integrantes del concejo. Esta nueva integración

debe perseguir el bienestar de la población. En este

mismo sentido, la apertura a la discusión racional podría

desencadenar la prestación de servicios más eficientes y una

mejor gestión.

20 Información tomada de la conferencia “Gobiernos municipales plurales. La experiencia de Nicaragua”, dictada por Manuel Ortega Hegg en San Salvador, el miércoles 3 de septiembre de 2014.

7

EstudiosPolíticos

DEP

a. Reformas aprobadas

El DL 326 reformó los artículos 220 y 264 de la normativa

anterior, que corresponden a los artículos 165 y 219 del

nuevo CE. La primera disposición exige a los partidos o

coaliciones que designen el orden en que sus candidatos

a regidores integrarán el concejo municipal en caso de no

ganar la mayoría de los votos y aún así obtener una cuota

de representación. El DL 737, aprobó, siempre dentro del

artículo 165, que los candidatos a alcalde y síndico de los

partidos que no alcancen la victoria tengan la posibilidad

de integrar el concejo.

En cuanto al artículo 219, se configura la nueva distribución

de alcaldes, síndicos y regidores bajo la modalidad de

concejos pluripartidarios. Además las reformas del DL 737

precisan que en caso de empate en el número de votos,

entre dos o más partidos, se resolverá por sorteo y que de

participar parientes en las planillas de dos institutos políticos

o más, únicamente será elegido aquel cuyo partido haya

obtenido más votos.

El DL 737 también regula la distribución de regidores en

relación a la cantidad de población de cada municipio. El

cuadro 2 ilustra la proporción de regidores por habitantes.

b. Posibles escenarios numéricos de configuración

electoral

La nueva disposición plantea dos escenarios que se

desarrollan a continuación: 1) el partido o coalición

ganadora obtuvo más del 50% de los votos válidos y 2) el

partido o coalición ganadora obtuvo menos del 50% de los

votos válidos.

i. Primer escenario: el partido o coalición ganadora

obtuvo más del 50% de los votos válidos

El literal “a” del artículo 219 del CE establece que al partido

o coalición que obtuvo la mayoría simple de los votos –

entendiendo “mayoría simple” como cualquier número de

votos superior al 50% del total de los votos válidos, lo cual

debería ser aclarado en el texto– le corresponderá los cargos

de alcalde y síndico del gobierno local. Luego, el literal “b”

indica que tal partido o coalición recibirá un número de

regidores “en proporción al número de votos obtenidos”,

aunque no establece ninguna fórmula para hacerlo.

En este caso, aplicarían los literales “d” y “e” de la disposición

citada que fija la fórmula de cocientes y residuos

para calcular cuántos regidores se distribuirán a cada

contendiente21. En ese sentido, se calculará un cociente

electoral, resultante de dividir el número de votos válidos

del municipio entre el número de regidores a elegir, y se

asignarán los regidores según el número de cocientes que

21 El literal “d” excluye del cálculo de cocientes al partido ganador, ya que hace referencia al segundo escenario cuando tal partido obtuvo menos del 50% de los votos válidos y ya le fue otorgada la mayoría del concejo como se explicará adelante. No obstante lo anterior, tal exclusión no debe aplicarse en este primer escenario; ya que de lo contrario, no habría fórmula alguna para asignar los regidores al partido que quedó en primer lugar superando la mitad de los votos válidos. Este es uno de los aspectos que deben clarificarse en el decreto.

Cuadro 2. Número de regidores respecto al número de habitantes

País Principio de representación Forma de candidatura FórmulaArgentina Proporcional Lista cerrada y

bloqueadaD’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


Cociente y residuos


bloqueadaD’Hondt


Cociente y residuos



Cociente y residuos


D’Hondt


Mayoría relativa


D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt






Regidores2

4

6

8

10

-


Total de miembros

- 9- 41 1- -- -- -

Votos por residuo

66786

1,8931,399604374

Regidores por

cociente74----

Votos por cociente

35,16120,092----

Síndico

1-----

Alcalde

1----

%

59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%

Votos

35,82820,1781,8931,399604

Partidos

FMLN-CDARENAGANA

CNPESFPS 374

60,276


del Concejo14


Mayoría 8




de oposición/6)

Votos por residuo


Total de concejales

- - -6,152 1 55,191 1 11,769 - -1,324 - -960 - -385 - -

Votos por cociente

Concejales por

cociente- -

31,562 4- -- -- -- -- -

Total de miembros

8------

Concejales

6------

Síndico

1------

Alcalde

1------

Partidos Votos %

ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%

CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%

85,324 100.00%


Regidores de

oposiciónN/A

51----


N/A-1----

Votos por residuo

N/A2,1625,1911,7691,324960385

N/A5-----


del ganador

Total de miembros

del ganador

Votos por cociente

Regidores por


CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -


7,110 Miembros

del Concejo14





El partido ganador


los votos



votos





al síndico



85,324

Fuente: Elaboración propia con base en DL 737

98


cada partido o coalición presente. En caso de haber agotado

los cocientes y de faltar regidores por distribuir, se acudirá a

los votos residuales, es decir, a los votos que cada partido o

coalición presente luego de restar los cocientes utilizados si

fuera el caso22.

En el cuadro 3, se ejemplifica este primer escenario tomando

los resultados de 2012 en el municipio de Santa Tecla, que

tiene 14 concejales propietarios. La coalición FMLN-CD

superó el 50% de los votos; con lo cual, se hace acreedora

de los cargos de alcalde y síndico del municipio. Para la

asignación de regidores, se calcula el cociente electoral

al dividir el total de votos válidos de Santa Tecla entre los

12 regidores restantes, excluyendo al alcalde y al síndico,

resultando un cociente de 5,023 votos. Mientras la coalición

FMLN-CD alcanzó siete veces el cociente y el partido

ARENA cuatro veces, aún falta un regidor por asignar,

correspondiendo al partido GANA que presentó el residuo

mayor. De esa forma, el concejo quedaría distribuido de

la siguiente manera: FMLN-CD con nueve cargos en el

concejo, ARENA con cuatro y GANA con uno. Como puede

observarse, en este primer escenario no es necesario

establecer cláusula alguna de gobernabilidad, ya que la sola

distribución proporcional de los regidores y la designación

del alcalde y del síndico le otorgarán la mayoría necesaria

para gobernar a la opción ganadora.

ii. Segundo escenario: el partido o coalición ganadora

obtuvo menos del 50% de los votos válidos

El literal “c” del artículo 219 del CE plantea el caso en

que ningún contendiente superó el 50% del total de

votos válidos. En esta situación, la norma establece que

22 En caso que un partido no haya alcanzado el cociente electoral, la totalidad de sus votos será considerada como residuo. Este procedimiento responde a la fórmula de Hare, la cual también es utilizada en la asignación de diputados.

al partido o coalición que quedó en la primera posición

le corresponderá la mayoría de miembros del concejo

municipal junto con el alcalde y el síndico23. De allí que el

decreto establece una cláusula de gobernabilidad en

caso que la distribución proporcional del alcalde, del

síndico y de los regidores no asegure una mayoría en el

gobierno local. Respecto al resto de regidores, se aplica la

fórmula de cocientes y residuos establecida en los literales

“d” y “e” excluyendo al partido ganador, a diferencia del

escenario anterior.

En el cuadro 4, se ejemplifica este segundo escenario

tomando los resultados de 2012 en el municipio de

Soyapango, que tiene 14 miembros propietarios. El partido

ARENA obtuvo la mayoría de preferencias sin superar el

50% de los votos. En ese sentido, al ganador se le otorga

automáticamente la mayoría simple del concejo, que es

de ocho miembros en los que se incluye al alcalde y al

síndico. Es decir, se le deben sumar seis regidores al partido

ARENA para obtener tal mayoría. Luego, para distribuir los

demás regidores, se calcula el cociente electoral y se verifica

cuántas veces llena dicho cociente el número de votos

obtenido por cada partido opositor. Únicamente el partido

FMLN alcanzó el cociente electoral y de forma repetida

(cinco veces). Al faltar un regidor por distribuir, se le asigna al

partido GANA que presenta el residuo mayor. La distribución

quedaría de la siguiente manera: ARENA con ocho miembros

en el concejo, incluyendo al alcalde y al síndico, el FMLN con

cinco miembros y GANA con uno.

23 Cabe señalar que el literal “c” no establece de forma explícita que se está refiriendo al partido o coalición que obtuvo la mayoría de votos, por lo que sería oportuno aclararlo en el texto del decreto.

9

EstudiosPolíticos

DEP

Cuadro 3. Configuración del Concejo Municipal de Santa Tecla bajo el nuevo sistema según los resultados de marzo de 2012


bloqueadaD’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


Cociente y residuos


bloqueadaD’Hondt


Cociente y residuos



Cociente y residuos


D’Hondt


Mayoría relativa


D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt






Regidores2

4

6

8

10

-


Total de miembros

- 9- 41 1- -- -- -

Votos por residuo

66786

1,8931,399604374

Regidores por

cociente74----

Votos por cociente

35,16120,092----

Síndico

1-----

Alcalde

1----

%

59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%

Votos

35,82820,1781,8931,399604

Partidos

FMLN-CDARENAGANA

CNPESFPS 374

60,276


del Concejo14


Mayoría 8




de oposición/6)

Votos por residuo


Total de concejales

- - -6,152 1 55,191 1 11,769 - -1,324 - -960 - -385 - -

Votos por cociente

Concejales por

cociente- -

31,562 4- -- -- -- -- -

Total de miembros

8------

Concejales

6------

Síndico

1------

Alcalde

1------

Partidos Votos %

ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%

CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%

85,324 100.00%


Regidores de

oposiciónN/A

51----


N/A-1----

Votos por residuo

N/A2,1625,1911,7691,324960385

N/A5-----


del ganador

Total de miembros

del ganador

Votos por cociente

Regidores por


CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -


7,110 Miembros

del Concejo14





El partido ganador


los votos



votos





al síndico



85,324

Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral.

Cuadro 4. Configuración del Concejo Municipal de Soyapango bajo el nuevo sistema según los resultados de marzo de 2012

Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral.


bloqueadaD’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


Cociente y residuos


bloqueadaD’Hondt


Cociente y residuos



Cociente y residuos


D’Hondt


Mayoría relativa


D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt






Regidores2

4

6

8

10

-


Total de miembros

- 9- 41 1- -- -- -

Votos por residuo

66786

1,8931,399604374

Regidores por

cociente74----

Votos por cociente

35,16120,092----

Síndico

1-----

Alcalde

1----

%

59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%

Votos

35,82820,1781,8931,399604

Partidos

FMLN-CDARENAGANA

CNPESFPS 374

60,276


del Concejo14


Mayoría 8




de oposición/6)

Votos por residuo


Total de concejales

- - -6,152 1 55,191 1 11,769 - -1,324 - -960 - -385 - -

Votos por cociente

Concejales por

cociente- -

31,562 4- -- -- -- -- -

Total de miembros

8------

Concejales

6------

Síndico

1------

Alcalde

1------

Partidos Votos %

ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%

CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%

85,324 100.00%


Regidores de

oposiciónN/A

51----


N/A-1----

Votos por residuo

N/A2,1625,1911,7691,324960385

N/A5-----


del ganador

Total de miembros

del ganador

Votos por cociente

Regidores por


CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -


7,110 Miembros

del Concejo14





El partido ganador


los votos



votos





al síndico



85,324

Finalmente, para elegir a los cuatro regidores suplentes24

se aplica la misma regla proporcional de cocientes y

24 Artículo 219 literal “f” del Código Electoral y artículo 24 del Código Municipal.

residuos sin distinción entre partido vencedor y partidos

de oposición. En el cuadro 5 se resume la distribución del

acalde, del síndico y de regidores propietarios de acuerdo al

nuevo sistema.

1110


4. Efectos positivos de la pluralidad partidaria a nivel local

La implementación del sistema de representación

proporcional a nivel local generará aspectos positivos

en el territorio. Los partidos que participen y pierdan la

elección, tendrán representación en el concejo por medio

de regidores asignados de forma proporcional al número

de votos obtenidos. La pluralidad en la participación política

fortalece el papel de la oposición, genera más transparencia

y le imprime un mayor valor al sufragio, lo que desencadena

en un incremento de la participación ciudadana.

a. Fortalecimiento del papel de la oposición

La incorporación de las fuerzas políticas que no fueron

mayoría, de acuerdo a los resultados electorales, permite

que la gestión municipal esté integrada también por

representantes de la oposición política. Por tanto, su rol

dentro del espacio local se torna clave al momento de vigilar

la gestión del partido ganador. No obstante, su papel no

se limita al de un contralor del alcalde y sus regidores, sino

que también adquiere la corresponsabilidad al momento de

gobernar. La oportunidad de la oposición de ser parte del

concejo municipal no debería restringirse a señalamientos

confrontativos, más bien debe sumar para construir un

gobierno conjunto en el que se debata y se logren acuerdos.

Esta participación de todos los partidos que lograron una

representación también impacta en la disminución de

la polarización política. La inclusión de manera efectiva

de las necesidades reales de los diferentes sectores,

tanto mayoritarios como minoritarios, en el proceso de

elaboración de políticas municipales, hace que todas

las fuerzas políticas sean parte de la solución y no solo

adviertan los problemas.

b. Mayor transparencia a nivel territorial

El pluripartidismo de los concejos municipales generará una

mayor contraloría interpartidaria y por consiguiente, podría

influir en una mejor asignación y uso de los recursos. En

temas tan importantes como la formulación y aprobación

del presupuesto, la oposición conocerá los montos de

inversión e incluso podrá participar de la decisión sobre

el destino de los fondos. La inclusión de todas las fuerzas

políticas representadas impulsará una gestión más

transparente y confiable, elementos que podrían derivar en

una eficaz administración pública en el ámbito local.

Cuadro 5. Sistema de elección de concejos municipales según el nuevo sistema

Fuente: Elaboración propia con base en el artículo 219 del Código Electoral y en el DL 326.


bloqueadaD’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


D’Hondt


Cociente y residuos


bloqueadaD’Hondt


Cociente y residuos



Cociente y residuos


D’Hondt


Mayoría relativa


D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt



D’Hondt






Regidores2

4

6

8

10

-


Total de miembros

- 9- 41 1- -- -- -

Votos por residuo

66786

1,8931,399604374

Regidores por

cociente74----

Votos por cociente

35,16120,092----

Síndico

1-----

Alcalde

1----

%

59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%

Votos

35,82820,1781,8931,399604

Partidos

FMLN-CDARENAGANA

CNPESFPS 374

60,276


del Concejo14


Mayoría 8




de oposición/6)

Votos por residuo


Total de concejales

- - -6,152 1 55,191 1 11,769 - -1,324 - -960 - -385 - -

Votos por cociente

Concejales por

cociente- -

31,562 4- -- -- -- -- -

Total de miembros

8------

Concejales

6------

Síndico

1------

Alcalde

1------

Partidos Votos %

ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%

CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%

85,324 100.00%


Regidores de

oposiciónN/A

51----


N/A-1----

Votos por residuo

N/A2,1625,1911,7691,324960385

N/A5-----


del ganador

Total de miembros

del ganador

Votos por cociente

Regidores por


CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -


7,110 Miembros

del Concejo14





El partido ganador


los votos



votos





al síndico



85,324

11

EstudiosPolíticos

DEP

La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) representa

una herramienta que complementa la actuación de los

concejos plurales, ya que los ciudadanos también pueden

participar de la gestión municipal e informarse sobre lo que

está haciendo la comuna. Sin embargo, el uso eficiente de la

LAIP demanda un fortalecimiento de las alcaldías en cuanto

el orden de la información, la adecuación de espacios y la

apertura de mecanismos de consulta que faciliten la labor a

ambas partes. La consulta, control y fiscalización ciudadana

dependen de un gobierno local ordenado, informado

y dispuesto. Asimismo, el Código Municipal incluye

mecanismos de participación ciudadana en el marco de la

gestión municipal que han sido utilizados muy poco por los

habitantes de los municipios.

c. El valor del voto y el incremento de la participación

ciudadana

El sistema de representación proporcional, sin sacrificar la

gobernabilidad municipal, permite la presencia de otras

fuerzas políticas al interior del concejo, lo que contribuye

a desvanecer la impresión que existen “votos inútiles” y

podría impactar de forma positiva en el aumento de la

participación ciudadana en los procesos electorales. Sin

embargo, el incremento de la participación no es un proceso

de generación espontánea, es algo que debe incentivarse e

impulsarse de forma continua. El promedio de participación

histórica en las últimas tres elecciones legislativas y

municipales ha sido de 53.2% del padrón electoral; habrá

que monitorear los futuros procesos electorales, partiendo

de los comicios de 2015, y confirmar si efectivamente la

implementación de los concejos plurales incide en la

cantidad de personas que acuden a las urnas.

Como se señalaba anteriormente, el Código Municipal

contempla la realización de consultas populares,

cabildos abiertos, sesiones públicas del concejo, plan

de inversión participativo, comités de desarrollo local,

y concejos de seguridad ciudadana, presupuesto de

inversión participativa, entre otros, como mecanismos de

participación ciudadana25; sin embargo han sido muy poco

utilizados por los habitantes. Los concejos pluripartidarios

podrían potenciar el uso de estos elementos ya que todos

los segmentos de la población estarán representados en la

gestión local.

5. Desafíos de cara a la implementación de los concejos plurales

Las elecciones legislativas y municipales de 2015

constituyen el inicio de la democratización municipal y

la aplicación del sistema de representación proporcional

plasmado en la Constitución de la República26. La transición

de una cultura en la que “el ganador se lo lleva todo” a otra

de “inclusión y convivencia de mayorías y minorías” requerirá

trabajo de parte de todas las fuerzas políticas para acoplarse

al nuevo mecanismo y fortalecer valores como el de la

tolerancia y el del diálogo que faciliten el desarrollo de los

territorios.

Los concejos municipales plurales deben asumir el reto

de construir una democracia deliberativa. El alcanzar

consensos en relación a la conducción del municipio, parte

del razonamiento de los temas analizados. Sin un estudio y

discusión previa, el logro de acuerdos se limita a seguir un

patrón político determinado y no responde al intercambio

de ideas.

La democracia deliberativa complementa a la democracia

representativa a través de “un procedimiento colectivo de

toma de decisiones políticas que incluye la participación

activa de todos los potencialmente afectados por tales

decisiones, y que estaría basado en el principio de la

deliberación, que implica la argumentación y discusión

25 Artículo 116 del Código Municipal de El Salvador. 26 Artículo 85 de la Constitución de la República de El Salvador.


Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366

www.fusades.org

Departamento de Estudios Políticos

pública de las diversas propuestas”27. El seno del concejo

municipal debería ser un espacio de discusión, análisis

y adquisición de compromisos en pro del municipio, en

donde el respeto a las diferencias será el primer paso

para la puesta en marcha de medidas consensuadas.

Los gobiernos locales son identificados como más

cercanos a la población. De acuerdo al Proyecto de

Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus siglas

en inglés), en 2012 las municipalidades fueron la primera

instancia a la que los ciudadanos se dirigieron para

solicitar ayuda (22.4%), seguida de los diputados (6.8%)

y el gobierno nacional (6.6%). Además el 60.9% de los

encuestados confían en la municipalidad. Lo anterior

plantea una tarea para las alcaldías por acortar la brecha

entre el ciudadano y el funcionario para incrementar

los niveles de apoyo y confianza. El hecho que dentro

de la municipalidad se tenga una representación de las

distintas corrientes políticas presentes en el territorio es

un primer paso hacia el fortalecimiento del vínculo entre

representante y representado.

La pluralidad buscará acabar con la desconexión entre

las expectativas ciudadanas y los proyectos realizados.

Que la mayoría de los electores cuenten con un

representante, sin importar que se trate de la fuerza

27 Velasco, J. (2009), “Democracia y deliberación pública”, Confluencia XXI. Revista de pensamiento político, N°6, octubre de 2009, México.

política ganadora o del resto de partidos, garantiza

la defensa de múltiples intereses y a la vez genera un

compromiso del gobernante hacia los gobernados.

La consolidación de la democracia local permitirá que

los avances en el área económica y social se vuelvan

permanentes. Además, se configura como una condición

fundamental para el desarrollo humano. Por eso, la

operativización del concejo toma un rol predominante.

Los miembros de la alcaldía deberán conocer técnicas

de funcionamiento legislativas, que les permitan un

diálogo efectivo, una actuación transparente y una toma

de decisiones responsables.

Una incógnita a enfrentar gira en torno al tema del

transfuguismo. La cláusula de gobernabilidad incluida

en el reparto de escaños busca evitar entrampamientos

estériles que podrían llevar a la parálisis del municipio.

Sin embargo, el marco legal salvadoreño, a diferencia

de otros ordenamientos jurídicos, no considera el

procedimiento a seguir en caso que un concejal decida

abandonar el partido por el que fue elegido y pasar a

formar parte de una organización política diferente.

Bajo esta situación, el balance de poderes desfavorece

al instituto político que obtuvo la mayoría y violenta el

espíritu de la reforma.

Esta publicación ha contado

con el apoyo de la Fundación

Hanns Seidel.

concejos municipales plurales: la representación proporcional a nivel local

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