concejos municipales plurales: la representación proporcional a nivel local

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1 Septiembre de 2014 Estudios Políticos DEP 1. Antecedentes El siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó el Decreto Legislativo N° 326 (DL 326) 1 que establece la integración pluripartidaria de los concejos municipales y cuyo contenido fue incorporado al nuevo Código Electoral (CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N° 737 (DL 737) 2 , sancionado el diez de julio de 2014, complementa las reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda de reforma política, el tema de los concejos municipales plurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre la lista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistema de democracia representativa 3 . Hasta la fecha, y apartándose de la tendencia de América Latina, los concejos municipales en El Salvador habían sido elegidos bajo un sistema de mayoría relativa. Bajo esta modalidad, el partido que obtuvo el mayor número de votos, independientemente si logró o no un porcentaje alto de apoyo, obtenía la totalidad del concejo. En tal sentido, los demás contendientes no tenían la oportunidad de 1 Decreto Legislativo N o 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado en el Diario Oficial N o 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013. 2 Decreto Legislativo N o 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en el Diario Oficial N o 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014. 3 FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia representativa”, Boletín N° 7, Departamento de Estudios Políticos, julio y agosto de 2011, p. 5. ejercer la representación de sus electores ni de impulsar una contraloría y fiscalización que promoviera la transparencia al interior de la administración municipal. Con el objetivo de ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretos aprobados, se describe a continuación el nuevo sistema de elección de concejos municipales; asimismo, se estudian experiencias de este esquema en otros países; se abordan los efectos positivos de esta medida y se enlistan los principales desafíos de cara a su implementación a partir de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015. 2. La pluralidad política a nivel municipal: Experiencias comparadas En América Latina, la regla en cuanto a las municipalidades ha sido la conformación proporcional de las mismas. Hasta antes de la reforma de marzo de 2013, El Salvador aplicaba, a diferencia de la región, el principio de representación mayoritario, otorgando al ganador el total de los concejales. El resto de países muestra claramente una historia en materia de integración de concejos municipales en la que los ciudadanos, cuya opción política no ganó la elección, mantienen un representante al interior del gobierno local. Concejos Municipales Plurales: La representación proporcional a nivel local Análisis político

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El siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó el Decreto Legislativo N° 326 (DL 326)1 que establece la integración pluripartidaria de los concejos municipales y cuyo contenido fue incorporado al nuevo Código Electoral (CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N° 737 (DL 737)2 , sancionado el diez de julio de 2014, complementa las reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda de reforma política, el tema de los concejos municipales plurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre la lista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistema de democracia representativa3 . Hasta la fecha, y apartándose de la tendencia de América Latina, los concejos municipales en El Salvador habían sido elegidos bajo un sistema de mayoría relativa. Bajo esta modalidad, el partido que obtuvo el mayor número de votos, independientemente si logró o no un porcentaje alto de apoyo, obtenía la totalidad del concejo. En tal sentido, los demás contendientes no tenían la oportunidad de 1 Decreto Legislativo No 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado en el Diario Oficial No 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013. 2 Decreto Legislativo No 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en el Diario Oficial No 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014. 3 FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia representativa”, Boletín N° 7, Departamento de Estudios Políticos, julio y agosto de 2011, p. 5. ejercer la representación de sus electores ni de impulsar una contraloría y fiscalización que promoviera la transparencia al interior de la administración municipal. Con el objetivo de ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretos aprobados, se describe a continuación el nuevo sistema de elección de concejos municipales; asimismo, se estudian experiencias de este esquema en otros países; se abordan los efectos positivos de esta medida y se enlistan los principales desafíos de cara a su implementación a partir de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015.

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  • 1. Concejos MunicipalesPlurales: La representacinproporcional a nivel local1Septiembre de 2014EstudiosPolticosDEP1. AntecedentesEl siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobel Decreto Legislativo N 326 (DL 326)1 que establece laintegracin pluripartidaria de los concejos municipales ycuyo contenido fue incorporado al nuevo Cdigo Electoral(CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N 737(DL 737)2, sancionado el diez de julio de 2014, complementalas reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda dereforma poltica, el tema de los concejos municipalesplurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre lalista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistemade democracia representativa3.Hasta la fecha, y apartndose de la tendencia de AmricaLatina, los concejos municipales en El Salvador haban sidoelegidos bajo un sistema de mayora relativa. Bajo estamodalidad, el partido que obtuvo el mayor nmero devotos, independientemente si logr o no un porcentaje altode apoyo, obtena la totalidad del concejo. En tal sentido,los dems contendientes no tenan la oportunidad de1 Decreto Legislativo No 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado enel Diario Oficial No 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013.2 Decreto Legislativo No 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en elDiario Oficial No 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014.3 FUSADES (2011), Mecanismos para fortalecer la democraciarepresentativa, Boletn N 7, Departamento de Estudios Polticos, julioy agosto de 2011, p. 5.ejercer la representacin de sus electores ni de impulsar unacontralora y fiscalizacin que promoviera la transparenciaal interior de la administracin municipal. Con el objetivode ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretosaprobados, se describe a continuacin el nuevo sistema deeleccin de concejos municipales; asimismo, se estudianexperiencias de este esquema en otros pases; se abordanlos efectos positivos de esta medida y se enlistan losprincipales desafos de cara a su implementacin a partir delas elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015.2. La pluralidad poltica a nivelmunicipal: ExperienciascomparadasEn Amrica Latina, la regla en cuanto a las municipalidadesha sido la conformacin proporcional de las mismas. Hastaantes de la reforma de marzo de 2013, El Salvador aplicaba,a diferencia de la regin, el principio de representacinmayoritario, otorgando al ganador el total de los concejales.El resto de pases muestra claramente una historia enmateria de integracin de concejos municipales en la quelos ciudadanos, cuya opcin poltica no gan la eleccin,mantienen un representante al interior del gobierno local.Anlisispoltico

2. 2 Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014Cuadro 1. Sistemas electorales y concejos municipalesPas Principio de representacin Forma de candidatura FrmulaArgentina Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtBolivia Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtBrasil Proporcional Lista cerrada nobloqueadaDHondtChile Proporcional Lista cerrada nobloqueadaDHondtColombia Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtCosta Rica Proporcional Lista cerrada ybloqueadaCociente y residuosEcuador Proporcional Lista abierta DHondtGuatemala Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtHonduras Proporcional Lista cerrada ybloqueadaCociente y residuosMxico Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad ms uno losescaosLista cerrada ybloqueadaCociente y residuosNicaragua Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtPanam* Mayoritario CandidaturasuninominalesMayora relativaParaguay Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtPer Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad ms uno losescaosLista cerrada ybloqueadaDHondtRepblicaDominicanaProporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtUruguay Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad ms uno losescaosLista cerrada ybloqueadaDHondtVenezuela Representacin proporcionalpersonalizadaCandidaturasuninominales + listacerrada y bloqueadaDHondtPoblacinHasta 10,000 habitantesMs de 10,000 y hasta 20,000 habitantesMs de 20,000 y hasta 50,000 habitantesMs de 50,000 y hasta 100,000 habitantesMs de 100,000 habitantesMunicipio Santa Tecla Municipio Soyapango Partidos Votos %%59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%Votos35,82820,1781,8931,399604PartidosFMLN-CDARENAGANACNPESFPS 37460,276ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%85,324 100.00%N/Votos Regidorespor residuoporresiduoN/AN/A*En eleccin de dos o ms concejales se aplica reparticin propocional; ver artculo 326 del Cdigo Electoral.Fuente: Elaboracin propia con base en IDEA (2007), Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Sistemas electoralessubnacionales, 2007; Venezuela: Ley Orgnica de Procesos Electorales artculos 8, 16 y 20; Bolivia: Ley 026 Rgimen Electoral artculos 70al 73; Costa Rica: Cdigo Electoral artculos del 201 al 205; Honduras: Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas artculo 125; Per: Leyde Elecciones Municipales No. 26864 artculos del 23 al 26; Nicaragua: Ley Electoral No. 331 artculo 154, 155 y 157; Chile: Ley No. 18.695Orgnica Constitucional de Municipalidades artculos 57, 72, 122, 123 y 127; Guatemala: Ley Electoral y de Partidos Polticos artculos 202 y203; Paraguay: Cdigo Electoral artculo 253 y 258; Panam: Cdigo Electoral artculo 329 y 330; Repblica Dominicana: Ley Electoral 275-97artculo 162 y 164; Ecuador: Reglamento general a la Ley de Elecciones articulo 111.Municipio SoyapangoPartidos Votos % Alcalde SndicoRegidoresdel ganadorTotal demiembrosdel ganadorVotos porcocienteRegidoresporcocienteARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/ACociente electoral(total de votos/12)Miembrosdel Concejo14 3. 3EstudiosPolticosDEPEl cuadro 1 presenta algunos elementos de los sistemaselectorales para los concejos municipales de Latinoamrica.La representacin proporcional es ms fuerte en unos pasesque en otros, sobre todo, porque Estados como Mxico,Per y Uruguay dentro de la reparticin proporcional decargos de gobierno municipal, privilegian una asignacinmayoritaria con una clusula de gobernabilidad, a travsde la cual la lista ganadora asegura la mitad ms uno delos concejales. Lo anterior provee de funcionalidad a lamunicipalidad en la toma de decisiones y evita un potencialentrampamiento en la aprobacin de proyectos. Los otrossistemas tienen un sistema proporcional puro, en donde atravs de una frmula matemtica se decide la reparticintotal de escaos.A continuacin se describen las experiencias de Per, Chiley Nicaragua respecto a concejos municipales plurales.La modalidad peruana es bastante similar a la aprobadadentro de la legislacin salvadorea. El esquema enChile deja en total libertad la reparticin de escaos conbase en el principio de proporcionalidad, que premia lapersonalizacin del voto. El caso de Nicaragua, a pesar delcontexto poltico en el que se desarrolla, tiene aspectosoperativos sobre los cuales vale la pena reflexionar.a. PerEn Per, la eleccin del alcalde y regidores del concejomunicipal refleja un sistema proporcional que utiliza laslistas cerradas y bloqueadas y la frmula DHondt para lareparticin de escaos. De acuerdo a la Ley de EleccionesMunicipales N 26864 el nmero de regidores de cadamunicipio es determinado por el Jurado Nacional deElecciones, con base en la cantidad de poblacin de cadamunicipio, y ejercen sus funciones durante un perodode cuatro aos4. Por su parte es proclamado alcalde elciudadano de la lista que obtenga la votacin ms alta5y todos ejercen su cargo en un perodo conjunto con elconcejo.La eleccin de concejales, de acuerdo a la misma legislacin,se hace por medio de sufragio directo y se rige bajo lassiguientes normas: 1) La votacin es por lista; 2) A la listaganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad msuno de los cargos de regidores, lo que ms le favorezca; laasignacin de escaos se efecta redondeando al nmeroentero superior; y, 3) La cifra repartidora se aplica entretodas las dems listas participantes para establecer elnmero de regidores que les corresponde.En teora el sistema de eleccin local peruano es unacombinacin del sistema mayoritario con el proporcional.El partido poltico que ms votos obtenga tiene laprerrogativa de otorgrsele el nmero de concejalesnecesarios para lograr la mayora simple en la toma dedecisiones. Los concejales pueden ser adjudicados pormedio de una frmula de mayora relativa6 o aplicando lacifra repartidora7; se decidir cul aplicar en base al mtodomatemtico que arroje la mayor cantidad de concejales.Independientemente del clculo matemtico para asignar4 Artculos 1 y 24 de la Ley N26864.5 Artculo 23 de la Ley N26864.6 Equivale a asignar la mitad ms uno de los escaos.7 El artculo 26 de la Ley de Elecciones Municipales N26864 establecelas reglas para calcular los escaos: 1) Se determina el nmero totalde votos vlidos obtenidos por las listas de candidatos a regidores;2) Dicho total se divide, sucesivamente, entre 1, 2, 3, etc. segn sea elnmero de regidores que corresponda elegir; 3) Los cuocientes (sic)parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor hastatener un nmero de cuocientes igual al nmero de regidores a elegir,el que ocupe el ltimo lugar es la Cifra Repartidora; 4) El total devotos vlidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora paraestablecer el nmero de regidores que correspondera a cada lista; 5)El nmero de regidores de cada lista est definido por el parte enteradel cuociente (sic) obtenido de la divisin del total de votos de cadalista entre la Cifra Repartidora; en caso de no alcanzarse el nmerototal de regidores previstos, se adiciona uno a la lista que tenga mayorparte decimal; 6) En caso de empate, se resuelve por sorteo entre losque hubiesen obtenido igual votacin. 4. 4 Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014los puestos del partido con mayora de votos, el resto deescaos se reparten de forma proporcional de acuerdo a lacantidad de votos obtenidos8.En Per a nivel local se privilegia un mayor control delas autoridades elegidas por la poblacin mediante unaduracin menor del mandato y la construccin de mayorasque favorezcan la gobernabilidad y estabilidad9. El sistemadescrito facilita la toma de decisiones, ya que el ganadorno depende del favor de la oposicin para conducir elgobierno local; sin embargo, la presencia de otras fuerzaspolticas imprime un espritu de transparencia y prudenciaen el interior de la gestin. La situacin peruana parecereplicarse en El Salvador bajo las reformas aprobadas alCdigo Electoral (CE) y cuya implementacin iniciar en laselecciones legislativas y municipales de marzo de 2015.b. ChileLos comicios municipales chilenos incluyen la eleccin delalcalde y concejales. De acuerdo al artculo 57 de la LeyOrgnica Constitucional de Municipalidades (Ley N18.695)el alcalde es elegido por sufragio universal, en votacinconjunta y en una cdula independiente del concejo. Elperodo de funciones, de ambos, es de cuatro aos. Elalcalde electo ser aquel que obtenga la mayor cantidadde sufragios; en caso de empate, el Tribunal ElectoralRegional respectivo, en audiencia pblica y mediantesorteo, determinar al alcalde electo de entre los candidatosempatados10.8 Para ms informacin ver FUSADES (2010), Elecciones en Per:Concejos municipales plurales, Departamento de Estudios Polticos,octubre de 2010.9 Bensa, J. (2002), El sistema electoral subnacional en Per y Chile entre1980 y 2002, ONPE, noviembre de 2002.10 Artculo 127 Ley N18.695.Respecto a los concejales el artculo 72 de la sealada leyestablece que se elegirn por votacin directa medianteun sistema de representacin proporcional. El artculo122 del mismo marco legal, estipula que se determinarel cociente electoral, para lo cual los votos de lista11 sedividirn sucesivamente por uno, dos, tres, cuatro, y assucesivamente, hasta formar tantos cocientes por cada listacomo concejales corresponda elegir. Todos esos cocientesse ordenarn en forma decreciente de mayor a menor y elque ocupe la posicin ordinal correspondiente al nmerode concejales a elegir, ser el cociente electoral. Paradeterminar cuntos son los elegidos en cada lista se dividirel total de votos de la lista por el cociente electoral. Seconsiderar la parte entera del resultado de la divisin, sinaproximar y despreciando cualquier fraccin o decimal12.11 Para establecer los votos de lista, el tribunal sumar las preferenciasemitidas a favor de cada uno de los candidatos de una misma lista.12 Artculo 123 Ley N18.695.- Para determinar los candidatos aconcejales elegidos dentro de cada lista se observarn lassiguientes reglas: 1) Si a una lista corresponde igual nmero deconcejales que el de candidatos presentados, se proclamarelegidos a todos stos. 2) Si el nmero de candidatos presentadoses mayor que el de los concejales que a la lista corresponda, seproclamar elegidos a los que hubieren obtenido las ms altasmayoras individuales, a menos que la lista corresponda a unpacto electoral, caso en el cual se aplicar la norma del artculosiguiente. 3) Si el nmero de candidatos presentados es inferior alde los concejales que a la lista le corresponda elegir, se proclamarelegidos a todos los candidatos de la lista, debiendo reasignar elcargo sobrante recalculando el nmero de cargos elegidos por lasdems listas. Para ello se repetir el clculo del inciso segundo delartculo anterior, utilizando como cuociente (sic) electoral al cuocienteque ocupe la posicin ordinal que siga en el orden decreciente de loscuocientes determinados segn el inciso primero del artculo anterior.Si fuesen ms de uno los cargos sobrantes, para determinar el cuocienteelectoral, se avanzar en el orden decreciente de los cuocientes delinciso primero del artculo anterior, tantas posiciones ordinales comocargos sobrantes existan. 4) Si, dentro de una misma lista, un cargocorrespondiere con igual derecho a dos o ms candidatos, resultarelegido aquel que haya obtenido el mayor nmero de preferenciasindividuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederpor el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audienciapblica. 5) Si el ltimo cargo por llenar correspondiere con igualderecho a dos o ms listas o candidaturas independientes, resultarelegido el candidato de la lista o independiente que haya obtenidomayor nmero de preferencias individuales y, en caso de que persistala igualdad, se proceder por el Tribunal Electoral Regional al sorteo delcargo en audiencia pblica. 5. 5EstudiosPolticosDEPPor lo descrito, podemos concluir que el sistema electoralmunicipal en Chile no cuenta con una clausula degobernabilidad y es el nmero de marcas que obtiene cadacandidato la llave para entrar a formar parte del gobiernolocal. La toma de decisiones se hace por mayora absolutade los asistentes a cada sesin13. Si hay empate, se har unasegunda votacin. De continuar esta situacin, se votaren una tercera sesin, y si se mantiene dicho empate,corresponder a quien presida la sesin el voto de calidadpara resolver la materia14.De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, en su informe Auditora a la democracia. Ms ymejor democracia para un Chile inclusivo de marzo de 2014,afirma que la democratizacin del nivel municipal permitea los ciudadanos elegir e identificar a sus autoridades y,por tanto, saber a quin exigir cuentas sobre las polticasimplementadas a nivel local () La creciente incorporacinde los ciudadanos a los asuntos pblicos del entorno localprobablemente se relaciona con los mayores niveles delegitimidad de las autoridades correspondientes, pues unaciudadana empoderada presionar a las autoridades paraque cumplan las demandas ciudadanas o, eventualmente,en espacios con autoridades electas, para reemplazar aaquellos representantes que no cuentan con la confianza desus ciudadanos.c. NicaraguaLas ms recientes elecciones municipales de Nicaragua,celebradas en 2012, se caracterizaron por un alto nivelde ausentismo, una creciente falta de confianza en laautoridad electoral, una oposicin disminuida, una campaaprevia inexistente, la certeza de una victoria anunciada13 Artculo 86 Ley N18.695.14 Ibd.por parte del partido en el gobierno, sealamientos defraude electoral, irregularidades y cambios en los lugaresde votacin para poblacin con preferencias polticascontrarias a la oficial. Todos estos elementos lejos de mejorarla calidad de la democracia presentan un camino haciael debilitamiento del sistema de gobierno democrticorepresentativo15. Asimismo, existe una prdida de autonomamunicipal por la imposicin a las municipalidades deejecutar planes nacionales16. No obstante, Nicaragua incluyedentro del mecanismo de eleccin municipal elementosinteresantes, que de no ser por el control absoluto ejercidodesde el rgano Ejecutivo y las distorsiones que provoca,podran conformar una efectiva representacin proporcionala nivel local.De acuerdo al artculo 154 de la Ley Electoral N331 elalcalde y vicealcalde se eligen por mayora relativa y parael resto de miembros de los concejos municipales se utilizael sistema de representacin proporcional por medio dela frmula de cociente electoral17. El perodo de funcioneses de cuatro aos. El binomio de alcalde y vicealcaldeque obtenga la segunda mayor votacin se incorporaral gobierno local como concejal propietario y suplenterespectivamente18.Con base en el artculo 14 del Reglamento de la Ley No.40 de Municipios, el concejo municipal tiene funcionesnormativas, administrativas y deliberativas. Dichoreglamento ordena la actuacin del gobierno local e incluyetcnicas parlamentarias de funcionamiento que facilitala adopcin de resoluciones y el logro de consensos. Elartculo 32 de la Ley N40 detalla que el concejo aprobarlas diferentes iniciativas con el voto favorable de la mayora15 Equipo ENVO (2012), Elecciones municipales 2012: crnica de un finalanunciado, ENVO, noviembre de 2012.16 Ibd.17 Artculo 157 Ley N331.18 Artculo 155 Ley N331. 6. 6 Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014simple, excepto en los casos en que se establezca la mayoracalificada, y cuando exista una situacin de empate elalcalde tendr voto de calidad.El marco legal nicaragense no contempla una clusulade gobernabilidad que otorgue al partido ms votado lamayora necesaria para la toma de decisiones orientadasa facilitar la conduccin del municipio. Lo que s incluyees la penalizacin del transfuguismo para los funcionarioselectos mediante sufragio universal por listas propuestas porlos partidos polticos. El artculo 131 de la Constitucinde Nicaragua establece que aquellos funcionariosque cambien de opcin electoral en el ejercicio de sucargo, contraviniendo la voluntad popular, perdern sucondicin de electo y deber asumir su suplente.De acuerdo a las valoraciones de Manuel Ortega Hegg19,investigador de la Universidad Centroamericana (UCA)de Nicaragua, los gobiernos municipales pluraleshan contribuido a la gobernabilidad democrtica, alestablecimiento de una nueva escuela de valores detolerancia, a la transparencia y rendicin de cuentas, ala despolarizacin del territorio y a la posibilidad de unaconvivencia pacfica. Para Ortega Hegg, la creacin delreglamento municipal y la formacin de comisiones detrabajo acercan al concejo y lo convierten en una instanciade concertacin, adems le proporciona derechos alos electores, disminuye los conflictos y fomenta unacultura de sometimiento a la ley frente a la tendenciade gobernar arbitrariamente. Para este acadmico, lafalta de capacitacin de los militantes por parte de lospartidos, la inexperiencia sobre tcnicas parlamentarias,19 Manuel Ortega Hegg es socilogo nicaragense graduado en la UNAM,Mxico, y ha sido investigador y Director del Centro de Anlisis SocioCultural (CASC) de la UCA de Nicaragua durante 17 aos. Actualmentees investigador asociado del CASC-UCA, del Instituto de Historia deNicaragua y Centro Amrica (IHNCA-UCA) y Miembro de la JuntaAsesora de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales de laUCA.el desconocimiento sobre la naturaleza del concejo y susatribuciones, la prevalencia de una cultura tradicionaly la tendencia a gobernar partidariamente son algunosde los problemas que enfrentan los gobiernos localespluripartidarios. El investigador tambin seala que enNicaragua el proceso ha sido desigual, con altibajos que serepiten en cada eleccin20.3. El nuevo sistema de eleccinde concejos municipales en ElSalvadorLa nueva distribucin de los concejos municipales romperla tradicin unipartidista al mando de los gobiernoslocales. Este esquema dar paso a una nueva conformacinpoltica con una mayor representatividad, gracias a lainclusin del ganador y de representantes de otros partidospolticos contendientes. El nuevo mecanismo contribuira la modernizacin del sistema poltico en el nivel local,permitiendo una mejor institucionalidad municipal y porende una democracia de mayor calidad, que incentive elinvolucramiento ciudadano.El establecimiento de una clusula de gobernabilidad,que asegura la conduccin del municipio, demandauna actuacin responsable del partido que obtenga lamayora y de un compromiso y disposicin al dilogo detodos los integrantes del concejo. Esta nueva integracindebe perseguir el bienestar de la poblacin. En estemismo sentido, la apertura a la discusin racional podradesencadenar la prestacin de servicios ms eficientes y unamejor gestin.20 Informacin tomada de la conferencia Gobiernos municipales plurales.La experiencia de Nicaragua, dictada por Manuel Ortega Hegg en SanSalvador, el mircoles 3 de septiembre de 2014. 7. Municipio Santa Tecla Miembros7EstudiosPolticosDEPa. Reformas aprobadasEl DL 326 reform los artculos 220 y 264 de la normativaanterior, que corresponden a los artculos 165 y 219 delnuevo CE. La primera disposicin exige a los partidos ocoaliciones que designen el orden en que sus candidatosa regidores integrarn el concejo municipal en caso de noganar la mayora de los votos y an as obtener una cuotade representacin. El DL 737, aprob, siempre dentro delartculo 165, que los candidatos a alcalde y sndico de lospartidos que no alcancen la victoria tengan la posibilidadde integrar el concejo.En cuanto al artculo 219, se configura la nueva distribucinde alcaldes, sndicos y regidores bajo la modalidad deconcejos pluripartidarios. Adems las reformas del DL 737precisan que en caso de empate en el nmero de votos,entre dos o ms partidos, se resolver por sorteo y que departicipar parientes en las planillas de dos institutos polticoso ms, nicamente ser elegido aquel cuyo partido hayaobtenido ms votos.El DL 737 tambin regula la distribucin de regidores enrelacin a la cantidad de poblacin de cada municipio. Elcuadro 2 ilustra la proporcin de regidores por habitantes.b. Posibles escenarios numricos de configuracinelectoralLa nueva disposicin plantea dos escenarios que sedesarrollan a continuacin: 1) el partido o coalicinganadora obtuvo ms del 50% de los votos vlidos y 2) elpartido o coalicin ganadora obtuvo menos del 50% de losvotos vlidos.i. Primer escenario: el partido o coalicin ganadoraobtuvo ms del 50% de los votos vlidosEl literal a del artculo 219 del CE establece que al partidoo coalicin que obtuvo la mayora simple de los votos entendiendo mayora simple como cualquier nmero devotos superior al 50% del total de los votos vlidos, lo cualdebera ser aclarado en el texto le corresponder los cargosde alcalde y sndico del gobierno local. Luego, el literal bindica que tal partido o coalicin recibir un nmero deregidores en proporcin al nmero de votos obtenidos,aunque no establece ninguna frmula para hacerlo.En este caso, aplicaran los literales d y e de la disposicincitada que fija la frmula de cocientes y residuospara calcular cuntos regidores se distribuirn a cadacontendiente21. En ese sentido, se calcular un cocienteelectoral, resultante de dividir el nmero de votos vlidosdel municipio entre el nmero de regidores a elegir, y seasignarn los regidores segn el nmero de cocientes que21 El literal d excluye del clculo de cocientes al partido ganador,ya que hace referencia al segundo escenario cuando tal partidoobtuvo menos del 50% de los votos vlidos y ya le fue otorgadala mayora del concejo como se explicar adelante. No obstantelo anterior, tal exclusin no debe aplicarse en este primerescenario; ya que de lo contrario, no habra frmula algunapara asignar los regidores al partido que qued en primer lugarsuperando la mitad de los votos vlidos. Este es uno de losaspectos que deben clarificarse en el decreto.Cuadro 2. Nmero de regidoresrespecto al nmero de habitantesForma de candidatura FrmulaLista cerrada yDHondtbloqueadaLista cerrada ybloqueadaDHondtLista cerrada nobloqueadaDHondtLista cerrada nobloqueadaDHondtLista cerrada ybloqueadaDHondtLista cerrada ybloqueadaCociente y residuosLista abierta DHondtLista cerrada yDHondtbloqueadaPoblacinHasta 10,000 habitantesMs de 10,000 y hasta 20,000 habitantesMs de 20,000 y hasta 50,000 habitantesMs de 50,000 y hasta 100,000 habitantesMs de 100,000 habitantesRegidores246810RegidoresporVotos porSndicoAlcalde%VotosPartidosdel Concejo14Fuente: Elaboracin propia con base en DL 737 8. 8 Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014cada partido o coalicin presente. En caso de haber agotadolos cocientes y de faltar regidores por distribuir, se acudir alos votos residuales, es decir, a los votos que cada partido ocoalicin presente luego de restar los cocientes utilizados sifuera el caso22.En el cuadro 3, se ejemplifica este primer escenario tomandolos resultados de 2012 en el municipio de Santa Tecla, quetiene 14 concejales propietarios. La coalicin FMLN-CDsuper el 50% de los votos; con lo cual, se hace acreedorade los cargos de alcalde y sndico del municipio. Para laasignacin de regidores, se calcula el cociente electoralal dividir el total de votos vlidos de Santa Tecla entre los12 regidores restantes, excluyendo al alcalde y al sndico,resultando un cociente de 5,023 votos. Mientras la coalicinFMLN-CD alcanz siete veces el cociente y el partidoARENA cuatro veces, an falta un regidor por asignar,correspondiendo al partido GANA que present el residuomayor. De esa forma, el concejo quedara distribuido dela siguiente manera: FMLN-CD con nueve cargos en elconcejo, ARENA con cuatro y GANA con uno. Como puedeobservarse, en este primer escenario no es necesarioestablecer clusula alguna de gobernabilidad, ya que la soladistribucin proporcional de los regidores y la designacindel alcalde y del sndico le otorgarn la mayora necesariapara gobernar a la opcin ganadora.ii. Segundo escenario: el partido o coalicin ganadoraobtuvo menos del 50% de los votos vlidosEl literal c del artculo 219 del CE plantea el caso enque ningn contendiente super el 50% del total devotos vlidos. En esta situacin, la norma establece que22 En caso que un partido no haya alcanzado el cociente electoral,la totalidad de sus votos ser considerada como residuo. Esteprocedimiento responde a la frmula de Hare, la cual tambines utilizada en la asignacin de diputados.al partido o coalicin que qued en la primera posicinle corresponder la mayora de miembros del concejomunicipal junto con el alcalde y el sndico23. De all que eldecreto establece una clusula de gobernabilidad encaso que la distribucin proporcional del alcalde, delsndico y de los regidores no asegure una mayora en elgobierno local. Respecto al resto de regidores, se aplica lafrmula de cocientes y residuos establecida en los literalesd y e excluyendo al partido ganador, a diferencia delescenario anterior.En el cuadro 4, se ejemplifica este segundo escenariotomando los resultados de 2012 en el municipio deSoyapango, que tiene 14 miembros propietarios. El partidoARENA obtuvo la mayora de preferencias sin superar el50% de los votos. En ese sentido, al ganador se le otorgaautomticamente la mayora simple del concejo, que esde ocho miembros en los que se incluye al alcalde y alsndico. Es decir, se le deben sumar seis regidores al partidoARENA para obtener tal mayora. Luego, para distribuir losdems regidores, se calcula el cociente electoral y se verificacuntas veces llena dicho cociente el nmero de votosobtenido por cada partido opositor. nicamente el partidoFMLN alcanz el cociente electoral y de forma repetida(cinco veces). Al faltar un regidor por distribuir, se le asigna alpartido GANA que presenta el residuo mayor. La distribucinquedara de la siguiente manera: ARENA con ocho miembrosen el concejo, incluyendo al alcalde y al sndico, el FMLN concinco miembros y GANA con uno.23 Cabe sealar que el literal c no establece de forma explcitaque se est refiriendo al partido o coalicin que obtuvo lamayora de votos, por lo que sera oportuno aclararlo en eltexto del decreto. 9. bloqueadaChile Proporcional Lista cerrada nobloqueadaDHondtColombia Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtCosta Rica Proporcional Lista cerrada ybloqueadaCociente y residuosEcuador Proporcional Lista abierta DHondtGuatemala Proporcional Lista cerrada ybloqueadaDHondtHonduras Proporcional Lista cerrada ybloqueadaCociente y residuosMxico Mayoritario, lista ganadoraLista cerrada ybloqueadaCociente y residuosMunicipio Santa Tecla MiembrosMunicipio Santa Tecla 5,023DHondtMayora relativaDHondtDHondtDHondtDHondtDHondt9EstudiosPolticosDEPPoblacinHasta 10,000 habitantesMs de 10,000 y hasta 20,000 habitantesMs de 20,000 y hasta 50,000 habitantesMs de 50,000 y hasta 100,000 habitantesMs de 100,000 habitantesRegidores246810Cuadro 3. Configuracin del Concejo Municipal de Santa Tecla bajo el nuevo sistema segn losresultados de marzo de 2012Nicaragua Proporcional Lista cerrada ybloqueadaPanam* Mayoritario CandidaturasuninominalesParaguay Proporcional Lista cerrada ybloqueadaLista cerrada ybloqueadaProporcional Lista cerrada ybloqueada-Regidorespor residuoTotal demiembros- 9- 41 1- -- -- -Votos porresiduo667861,8931,399604374Regidoresporcociente74----Votos porcociente35,16120,092----Sndico1-----Alcalde1----asegura mitad ms uno losescaos%59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%Votos35,82820,1781,8931,399604PartidosFMLN-CDARENAGANAPer Mayoritario, lista ganadoraasegura mitad ms uno losescaosCNPESFPS 374Uruguay Mayoritario, lista ganadora60,276Miembrosdel Concejo14Cociente electoral(total de votos/12)Mayora 8Oposicin 6RepblicaDominicanaasegura mitad ms uno losescaosLista cerrada ybloqueadaVenezuela Representacin proporcionalpersonalizadaCandidaturasuninominales + listacerrada y bloqueadaMunicipio Soyapango Miembrosdel Concejo14Cociente electoral (votosde oposicin/6)Votos Votos porresiduo- - 6,152 1 5,191 1 1,769 - 1,324 - 960 - 385 - Concejalespor residuoporcocienteConcejalesporcociente- -31,562 4- -- -- -- -- -Total demiembros8------Concejales6------Sndico1------Alcalde1------Partidos Votos %Municipio SoyapangoARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%85,324 100.00%Partido ganador Partidos de oposicinRegidoresdeoposicinN/A51----Regidorespor residuoN/A-1----Votos porresiduoN/A2,1625,1911,7691,324960385N/A5-----Votos porcocienteRegidoresporcocienteN/A35,552-----Cociente electoral(total de votos/12)7,110losFuente: Elaboracin propia con base en informacin brindada por el Tribunal Supremo Electoral.Cuadro 4. Configuracin del Concejo Municipal de Soyapango bajo el nuevo sistema segn losresultados de marzo de 2012Fuente: Elaboracin propia con base en informacin brindada por el Tribunal Supremo Electoral.Ms de 100,000 habitantes10-Sndico1-----Alcalde1----%59.44%33.48%3.14%2.32%1.00%0.62%Votos35,82820,1781,8931,399604PartidosFMLN-CDARENAGANACNPESFPS 37460,276del ConcejoMunicipio Soyapango Miembrosdel Concejo14Sndico1------Alcalde1------Partidos Votos %ARENA 37,981 44.51%FMLN 37,714 44.20%GANA 5,191 6.08%CD 1,769 2.07%PDC 1,324 1.55%CN 960 1.13%PNL 385 0.45%85,324 100.00%Partido ganador RegidoresdeoposicinN/A51----Regidorespor residuoN/A-1----Votos porresiduoN/A2,1625,1911,7691,324960385N/A5-----Partidos Votos % Alcalde SndicoRegidoresdel ganadorTotal demiembrosdel ganadorVotos porcocienteRegidoresporcocienteARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/AFMLN 37,714 44.20% - - - - 35,552GANA 5,191 6.08% - - - - -CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -Cociente electoral(total de votos/12)7,110Miembrosdel Concejo14EscenarioDesignacin delalcalde y del sndicoDistribucin de regidores alpartido ganadorDistribucin de regidores a lospartidos de oposicinEl partidoganadorobtiene msdel 50% delos votosEl partidoganadorobtienemenos del50% de losvotosEl partido ganador obtiene lamitad ms uno de losmiembros del concejoSe distribuye el resto de regidoresde forma proporcional sinconsiderar al partido vencedorEl partido ganadordesigna al alcalde yal sndicoSe distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentajede votos obtenido por cada partido, independientemente si setrata del partido ganador o de partidos de oposicin.85,324Finalmente, para elegir a los cuatro regidores suplentes24se aplica la misma regla proporcional de cocientes y24 Artculo 219 literal f del Cdigo Electoral y artculo 24 del CdigoMunicipal.residuos sin distincin entre partido vencedor y partidosde oposicin. En el cuadro 5 se resume la distribucin delacalde, del sndico y de regidores propietarios de acuerdo alnuevo sistema. 10. 10 Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014Cuadro 5. Sistema de eleccin de concejos municipales segn el nuevo sistema4. Efectos positivos de lapluralidad partidaria a nivellocalLa implementacin del sistema de representacinproporcional a nivel local generar aspectos positivosen el territorio. Los partidos que participen y pierdan laeleccin, tendrn representacin en el concejo por mediode regidores asignados de forma proporcional al nmerode votos obtenidos. La pluralidad en la participacin polticafortalece el papel de la oposicin, genera ms transparenciay le imprime un mayor valor al sufragio, lo que desencadenaen un incremento de la participacin ciudadana.a. Fortalecimiento del papel de la oposicinLa incorporacin de las fuerzas polticas que no fueronmayora, de acuerdo a los resultados electorales, permiteque la gestin municipal est integrada tambin porrepresentantes de la oposicin poltica. Por tanto, su roldentro del espacio local se torna clave al momento de vigilarla gestin del partido ganador. No obstante, su papel nose limita al de un contralor del alcalde y sus regidores, sinoque tambin adquiere la corresponsabilidad al momento degobernar. La oportunidad de la oposicin de ser parte delconcejo municipal no debera restringirse a sealamientosconfrontativos, ms bien debe sumar para construir ungobierno conjunto en el que se debata y se logren acuerdos.Esta participacin de todos los partidos que lograron unarepresentacin tambin impacta en la disminucin dela polarizacin poltica. La inclusin de manera efectivade las necesidades reales de los diferentes sectores,tanto mayoritarios como minoritarios, en el proceso deelaboracin de polticas municipales, hace que todaslas fuerzas polticas sean parte de la solucin y no soloadviertan los problemas.b. Mayor transparencia a nivel territorialEl pluripartidismo de los concejos municipales generar unamayor contralora interpartidaria y por consiguiente, podrainfluir en una mejor asignacin y uso de los recursos. Entemas tan importantes como la formulacin y aprobacindel presupuesto, la oposicin conocer los montos deinversin e incluso podr participar de la decisin sobreel destino de los fondos. La inclusin de todas las fuerzaspolticas representadas impulsar una gestin mstransparente y confiable, elementos que podran derivar enuna eficaz administracin pblica en el mbito local.Fuente: Elaboracin propia con base en el artculo 219 del Cdigo Electoral y en el DL 326.----1,7691,324960385----CD 1,769 2.07% - - - - -PES 1,324 1.55% - - - - -CN 960 1.13% - - - - -PNL 385 0.45% - - - - -EscenarioDesignacin delalcalde y del sndicoDistribucin de regidores alpartido ganadorDistribucin de regidores a lospartidos de oposicinEl partidoganadorobtiene msdel 50% delos votosEl partidoganadorobtienemenos del50% de losvotosEl partido ganador obtiene lamitad ms uno de losmiembros del concejoSe distribuye el resto de regidoresde forma proporcional sinconsiderar al partido vencedorEl partido ganadordesigna al alcalde yal sndicoSe distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentajede votos obtenido por cada partido, independientemente si setrata del partido ganador o de partidos de oposicin.85,324 11. 11EstudiosPolticosDEPLa Ley de Acceso a la Informacin Pblica (LAIP) representauna herramienta que complementa la actuacin de losconcejos plurales, ya que los ciudadanos tambin puedenparticipar de la gestin municipal e informarse sobre lo queest haciendo la comuna. Sin embargo, el uso eficiente de laLAIP demanda un fortalecimiento de las alcaldas en cuantoel orden de la informacin, la adecuacin de espacios y laapertura de mecanismos de consulta que faciliten la labor aambas partes. La consulta, control y fiscalizacin ciudadanadependen de un gobierno local ordenado, informadoy dispuesto. Asimismo, el Cdigo Municipal incluyemecanismos de participacin ciudadana en el marco de lagestin municipal que han sido utilizados muy poco por loshabitantes de los municipios.c. El valor del voto y el incremento de la participacinciudadanaEl sistema de representacin proporcional, sin sacrificar lagobernabilidad municipal, permite la presencia de otrasfuerzas polticas al interior del concejo, lo que contribuyea desvanecer la impresin que existen votos intiles ypodra impactar de forma positiva en el aumento de laparticipacin ciudadana en los procesos electorales. Sinembargo, el incremento de la participacin no es un procesode generacin espontnea, es algo que debe incentivarse eimpulsarse de forma continua. El promedio de participacinhistrica en las ltimas tres elecciones legislativas ymunicipales ha sido de 53.2% del padrn electoral; habrque monitorear los futuros procesos electorales, partiendode los comicios de 2015, y confirmar si efectivamente laimplementacin de los concejos plurales incide en lacantidad de personas que acuden a las urnas.Como se sealaba anteriormente, el Cdigo Municipalcontempla la realizacin de consultas populares,cabildos abiertos, sesiones pblicas del concejo, plande inversin participativo, comits de desarrollo local,y concejos de seguridad ciudadana, presupuesto deinversin participativa, entre otros, como mecanismos departicipacin ciudadana25; sin embargo han sido muy pocoutilizados por los habitantes. Los concejos pluripartidariospodran potenciar el uso de estos elementos ya que todoslos segmentos de la poblacin estarn representados en lagestin local.5. Desafos de cara a laimplementacin de losconcejos pluralesLas elecciones legislativas y municipales de 2015constituyen el inicio de la democratizacin municipal yla aplicacin del sistema de representacin proporcionalplasmado en la Constitucin de la Repblica26. La transicinde una cultura en la que el ganador se lo lleva todo a otrade inclusin y convivencia de mayoras y minoras requerirtrabajo de parte de todas las fuerzas polticas para acoplarseal nuevo mecanismo y fortalecer valores como el de latolerancia y el del dilogo que faciliten el desarrollo de losterritorios.Los concejos municipales plurales deben asumir el retode construir una democracia deliberativa. El alcanzarconsensos en relacin a la conduccin del municipio, partedel razonamiento de los temas analizados. Sin un estudio ydiscusin previa, el logro de acuerdos se limita a seguir unpatrn poltico determinado y no responde al intercambiode ideas.La democracia deliberativa complementa a la democraciarepresentativa a travs de un procedimiento colectivo detoma de decisiones polticas que incluye la participacinactiva de todos los potencialmente afectados por talesdecisiones, y que estara basado en el principio de ladeliberacin, que implica la argumentacin y discusin25 Artculo 116 del Cdigo Municipal de El Salvador.26 Artculo 85 de la Constitucin de la Repblica de El Salvador. 12. Anlisispoltico Anlisis poltico septiembre 2014pblica de las diversas propuestas27. El seno del concejomunicipal debera ser un espacio de discusin, anlisisy adquisicin de compromisos en pro del municipio, endonde el respeto a las diferencias ser el primer pasopara la puesta en marcha de medidas consensuadas.Los gobiernos locales son identificados como mscercanos a la poblacin. De acuerdo al Proyecto deOpinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP, por sus siglasen ingls), en 2012 las municipalidades fueron la primerainstancia a la que los ciudadanos se dirigieron parasolicitar ayuda (22.4%), seguida de los diputados (6.8%)y el gobierno nacional (6.6%). Adems el 60.9% de losencuestados confan en la municipalidad. Lo anteriorplantea una tarea para las alcaldas por acortar la brechaentre el ciudadano y el funcionario para incrementarlos niveles de apoyo y confianza. El hecho que dentrode la municipalidad se tenga una representacin de lasdistintas corrientes polticas presentes en el territorio esun primer paso hacia el fortalecimiento del vnculo entrerepresentante y representado.La pluralidad buscar acabar con la desconexin entrelas expectativas ciudadanas y los proyectos realizados.Que la mayora de los electores cuenten con unrepresentante, sin importar que se trate de la fuerza27 Velasco, J. (2009), Democracia y deliberacin pblica,Confluencia XXI. Revista de pensamiento poltico, N6, octubre de2009, Mxico.Departamento de Estudios PolticosEdificio FUSADES, Bulevar y Urbanizacin Santa Elena,Antiguo Cuscatln, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366www.fusades.orgpoltica ganadora o del resto de partidos, garantizala defensa de mltiples intereses y a la vez genera uncompromiso del gobernante hacia los gobernados.La consolidacin de la democracia local permitir quelos avances en el rea econmica y social se vuelvanpermanentes. Adems, se configura como una condicinfundamental para el desarrollo humano. Por eso, laoperativizacin del concejo toma un rol predominante.Los miembros de la alcalda debern conocer tcnicasde funcionamiento legislativas, que les permitan undilogo efectivo, una actuacin transparente y una tomade decisiones responsables.Una incgnita a enfrentar gira en torno al tema deltransfuguismo. La clusula de gobernabilidad incluidaen el reparto de escaos busca evitar entrampamientosestriles que podran llevar a la parlisis del municipio.Sin embargo, el marco legal salvadoreo, a diferenciade otros ordenamientos jurdicos, no considera elprocedimiento a seguir en caso que un concejal decidaabandonar el partido por el que fue elegido y pasar aformar parte de una organizacin poltica diferente.Bajo esta situacin, el balance de poderes desfavoreceal instituto poltico que obtuvo la mayora y violenta elespritu de la reforma.Esta publicacin ha contadocon el apoyo de la FundacinHanns Seidel.