El Salvador es el único país es democracia

de Latinoamérica que no cuenta con un

régimen de gobiernos municipales

pluripartidistas. La democracia se ve

minada por esta situación, ya que se afecta

mediante el tema de la transparencia, la

representatividad y la rendición de cuentas.

La implantación de este régimen de

gobierno local no ha sido posible debido a

la falta de voluntad política, ya que para

instaurarlo solo basta con reforman un

artículo del código electoral salvadoreño.

Concejos

Municipales

Plurales en

El Salvador: Una necesidad hacia el

avance democrático Miguel Armando Paniagua / enero, 2011

Introducción

El Salvador es, hoy en día, junto con Cuba el único país de la región latinoamericana donde no opera un sistema pluripartidista en la elección y conformación de los concejos municipales1. En este país, la elección para estos cargos públicos se hace mediante elecciones populares, pero la actual normativa electoral salvadoreña dictamina que el partido político que obtenga mayor cantidad de votos en el proceso de elección se agenciará el derecho de implantar a su candidato como alcalde (y con esto la potestad de elegir arbitrariamente a todo su cuerpo concejal). Esta realidad ha provocado descontento entre algunos sectores de la sociedad, los cuales arguyen que este proceso premia en demasía a quien obtuvo mayor cantidad de votos (aunque sus oponentes hayan recibido más en conjunto), y castiga sobremanera a quienes, aunque haya sido solo por una papeleta, no pudieron ganar la mayoría de marcas de preferencia. Ante la realidad antes expuesta es que se plantea la posibilidad de reformar el código electoral para que se permita, en El Salvador, la conformación de consejos pluripartidistas, donde también se dé cabida a aquellas fuerzas políticas que cuenten con una considerable base social en el municipio en cuestión. Esta situación ha generado largo debate entre la sociedad civil y la clase política desde 1994, año en el cual, el entonces candidato a la Presidencia, y posterior ganador de los comicios, Armando Calderón Sol2, propusiera la implantación de un régimen pluralista en la conformación de los gobiernos municipales. Sin embargo, aun a la fecha, no se ha resuelto nada de manera definitiva sobre este tema. Más allá de si esta modalidad es conveniente o no, unos alegan que esta dinámica mina la capacidad de gobernar, ya que crea fricciones internas que dificultan la posibilidad de consenso, mientras que otros sostienen que esta manera de formar los concejos municipales es necesaria para garantizar un mayor grado de representatividad y transparencia el proceso de gobierno local. El presente texto tiene como intención dar al lector una idea de cuál es la dinámica de la conformación de los concejos municipales en los países de la región latinoamericana. Estos serán presentados en tres grupos: Centroamérica y República Dominicana, Suramérica y México y Brasil. Se intenta expondrá en qué consiste un gobierno municipal multipartidista y los métodos utilizados, en cada nación, para la creación de estos. Luego se enuncian algunos de los diversos argumentos, tanto a favor como en contra, de este tipo de corporación municipal, con el objetivo de ilustrar cuales son los obstáculos y retos que esta medida puede generar. Por último, se cierra la discusión dando una breve reseña histórica del surgimiento de esta clase de gobierno y se hace un simulacro, con datos de las elecciones salvadoreñas de 2006, de cómo hubiesen quedado conformadas las diversas administraciones edilicias de haberse usado algún tipo de metodología que permitiese la formación de concejos municipales poli-cromáticos.

1 FUSADES. Memorándum político N° 2. Octubre 2010.

2 Gobernabilidad Democrática (2009), “Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El

Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009.

¿Qué es un concejo municipal? Dada la complejidad de las sociedades civilizadas y el elevado nivel de intrincamiento de los

procesos humanos, y ante la imposibilidad del gobernante central de ser ubicuo en todos los

asuntos, es que se vuelve necesario que exista algún tipo de autoridad local sobre la cual se

delegue la responsabilidad de mandar en un sub-territorio del mapa nacional. Esta unidad, a la

que se hace mención, se conocerá en este texto con el nombre de municipio3. Estos son, por

decirlo de alguna manera, la unidad territorial más pequeña con cierto nivel de autonomía,

dentro de la estructura administrativa de un país.

Ahora, dentro del municipio, quien detenta y ejerce el poder es el así llamado concejo municipal4

(CM). Este es un cuerpo colegiado, el cual está conformado por un alcalde, máxima autoridad y

quien preside el concejo, y una cantidad variable5 de regidores o concejales, los cuales, en

conjunto con el alcalde, toman las decisiones sobre que se hará o no se hará dentro del territorio

municipal. Tomando en cuenta la dinámica anterior, puede decirse que el Alcalde bien podría

pensarse como una especie de representación del órgano ejecutivo a nivel local y que, los

regidores o concejales, al tener control sobre las acciones del alcalde mediante la aprobación o la

negativa hacia las acciones propuestas por este, bien podrían decirse que son un tipo de órgano

legislativo a escala municipal.

Por la estructura expuesta de cómo se componen los CM, y las funciones atribuidas a estos, es que

se vuelve necesario que estas unidades de autoridad cuenten con algunas características

deseables que las hagan más coherentes con los principios democráticos de las sociedades en las

cuales tienen cabida6. Puede decirse, pues, que así como se exige que exista cierto nivel de

representatividad a nivel nacional, para que se tomen en cuentan también los objetivos de las

minorías que participan en la dinámica política, también debe ser el caso para los niveles de

gobierno local. Por otra parte, estos cuerpos colegiados deben a su vez tener la capacidad de

llegar a consensos que les permitan poder poner en marcha medidas en la jurisdicción donde

ejercen control y no adolecer, de lo contrario, de una parálisis de gobernabilidad. Por el tema de

representatividad, y en pro de la democracia, es que diversos sectores sociales, autoridades y

tanques de pensamiento han propuesto que en El Salvador se adopte un régimen pluripartidista

en la conformación de gobiernos a nivel local, es decir que si permita la formación de concejos

municipales plurales7.

3 Este nombre puede variar de país a país. Por ejemplo en Costa Rica se les conoce como cantones.

4 De nuevo, esta denominación puede cambiar según el país del que se trate. En Guatemala se les llama

corporaciones municipales. 5 La legislación electoral de cada país regula esta cantidad de funcionarios en función de la población de

cada municipio, o bien asignándolos de manera fija según el nivel de subdivisiones territoriales que el municipio pueda presentar. 6 “Guía de reformas electorales en Centroamérica y República Dominicana”, Fundación DEMUCA, 2010.

7 http://www.newsmillenium.com/elsalvador/politica/2011/09/20/isd-propone-la-creacion-de-consejos-

municipales-plurales/

Concejos municipales plurales: definición, beneficios y perjuicios

La literatura que versa sobre derecho electoral define al concepto de magnitud de la

circunscripción como la cantidad de escaños (cargos públicos) que han de elegirse mediante el

voto en un territorio en específico, esto es, en una circunscripción electoral dada. La magnitud de

una circunscripción puede ser uninominal, es decir, solo es un cargo político el que ha de elegirse,

o en cambio puede ser plurinominal, o sea que han de escogerse más de un funcionario en la

circunscripción electoral en cuestión. Ya que los CM están formados por múltiples personas puede

decirse que se trata de elecciones en circunscripciones cuya magnitud es plurinominal, y esto

posibilita, pues, la existencia de un CM compuesto por integrantes de diversos institutos políticos,

concejos municipales plurales (CMP) los cuales representan, en teoría, a la miríada de ideologías e

intereses de un territorio dado.

Dado el símil que se hizo anteriormente entre los CM y el órgano ejecutivo y legislativo es de

suma importancia que existan niveles competitivos de representación de diversos sectores de la

población dentro de los CM, tal como ocurre en la Asamblea Legislativa (o su equivalente) en cada

país. A pesar de lo anterior, El Salvador se erige como el único país en democracia de la región

latinoamericana cuyo sistema electoral impide la conformación de los CMP.

Elección de los concejos municipales en El Salvador

Las elecciones a nivel municipal, técnicamente, ostentan las siguientes características8:

Tabla 1

Fuente: Elaboración propia en base a FUNDE (2007)

8 Para mayor referencia sobre la base técnica electoral, véase el marco conceptual brindado por Artiga-

González en “El sistema electoral salvadoreño de posguerra (1994-2007)”. 2008

Voto único

Mayoría simple

Forma de candidatura

Tipos de voto

Fórmula electoral

Descripción

Sistema electoral para las elecciones de Concejos Municipales en El Salvador

Mayoritario

Plurinominal. En cada municipio se elige a un

alcalde, un síndido y un npumero variable de

regidores, según el tamaño poblacional del

municipio

262 circunscripciones plurinominales que se

corresponden con la división político-

administrativa en municipios

De lista: cerrada y bloqueada

Componente

Sitema electoral

Magnitud

Circuncunscripciones

electorales

Se dice que el sistema electoral es mayoritario puesto que premia, sobre todo, a aquella fracción

política que gana los comicios, o, dicho de otra manera, y aplicado al caso salvadoreño a nivel

municipal, “quien gana se lleva todo”, ya que el partido que resulta vencedor no solo obtienen la

alcaldía y la sindicalía, sino que también se hace con todas las vacantes a regidores (concejales). La

fórmula electoral9 es de mayoría simple, puesto que se declara como ganador a quien obtenga

más votos que sus contrincantes. Esta diferencia bien puede ser por mil votos, o bien puede ser

por uno solo. El tipo de candidatura es de lista cerrada y bloqueada, esto es, los electores votan

por las banderas de los partidos políticos, y con esto por la lista de candidatos que estos han de

antemano preseleccionado, sin capacidad de incidir, el votante, en la selección de los candidatos

con las cuales estas planillas están compuestas, ni por el orden en que estos son propuestos. Sin

embargo, lo que imposibilita los Conejos Municipales Plurales en El Salvador, no es el tipo de lista,

sino más bien el sistema electoral, ya que, como ya se dijo, premia solamente a quien gana la

elección, y deja fuera de los cargos públicos, en este caso a los de concejales, a los demás partidos

políticos que resultan perdedores en los comicios. Se sostiene que esta situación no es deseable,

ya que, si se sigue comparando al CM como al legislativo del municipio, sería como tener una

asamblea legislativa conformada por un solo partido.

Beneficios y perjuicios de los Consejos Municipales Plurales

Mucho debate se ha generado respecto a las ventajas y desventajas que los Consejos Municipales

Plurales podrían representar para el escenario político salvadoreño. Por un lado, están los grupos

que sostienen que la presencia de los CMP es de fundamental importancia si se quiere seguir

avanzando por el correcto camino hacia democratización, y que la ausencia de esto en el marco

regulatorio salvadoreño no hace más que socavar la representatividad. Por otra lado, están

aquellos que son de la opinión que la puesta en marcha de los Concejos Municipales Plurales no

hará más que incrementar los problemas de gobernabilidad, ya que muchos detractores de los

CMP parten de la premisa que la clase política salvadoreña aun no está lista, es decir que carece

de madurez, para enfrentar un escenario político de esta índole. En este apartado se abordarán los

argumentos de estas dos posturas respecto a los Consejos Municipales Pluripartidistas.

Beneficios

Representatividad

Uno de los atributos más importantes de un régimen democrático es el de la representatividad.

Esto significa que este sistema busca, en teoría, conglomerar en sus representantes la mayor

cantidad de intereses que puedan existir en la población para que cada grupo, por minoritario que

sea, tenga algún nivel de voz dentro de la deliberación de la toma de decisiones. Sin embargo, la

dinámica actual de conformación de Concejos Municipales en El Salvador no cumple con este

9 Para más sobre fórmulas electorales véase Ruíz Navarro-Pinar, José Luis, en Diccionario Electoral, Tomo I,

Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000.

compromiso democrático10. Esto se debe a que estos cuerpos colegiados son conformados solo

por miembros que el partido ganador de cada municipio elija para tal o cual posición dentro de la

corporación municipal. No importa si se gana con el ochenta o con el veinte por ciento de los

votos. El ganador se lo lleva todo, y los perdedores se quedan con nada11.

Tomando como referencia los resultados de las elecciones del período 1994-2006, puede

apreciarse que en casi el setenta por ciento (70%) de los municipios los gobiernos municipales

pueden considerarse de carácter minoritario. Lo anterior se refiere a que en estas ciudades un

partido político vencedor ha ganado todas las plazas de la corporación municipal, aun si haber

obtenido siquiera la mitad de los votos válidos de su distrito electoral. Esto es un problema, ya que

esto significa que en todos estos municipios más de la mitad de las personas votaron por partidos

políticos distintos al que ganó la mayor cantidad de votos. Y todos estos ciudadanos no tienen a

alguien que les represente en el concejo municipal. Esto tiene como consecuencia que una gran

porción de la población del municipio no se sienta representada dentro del concejo municipal.

Lo anterior se comprueba al observarse que según el “Informe del segundo año de gobierno de

Mauricio Funes, Asamblea legislativa y alcaldías” elaborado por el IUDOP se constata que, en

promedio, casi el sesenta y dos por ciento (61.5%) de la población percibe que sus intereses

ciudadanos están poco o nada representados dentro del concejo municipal12. Esta falta de

representación, real y percibida, también tiene efectos en la opinión de los ciudadanos respecto al

desempeño de los gobiernos municipales. También con datos del documento hecho por el IUDOP

se aprecia que casi el cincuenta y cinco por ciento (54.8%) de la población tiene la impresión que

su respectiva municipalidad ha hecho poco o nada para resolver problemas en el municipio13.

Por tanto, la propuesta de formar Concejos Municipales plurales mediante alguna fórmula

electoral de proporcionalidad traería consigo una mejora en el nivel de representatividad dentro

de los gobiernos locales. Según FUNDE (2008), de haberse usado el método de cocientes de Hare

para la formación de gobiernos locales en 2006, los partidos ARENA y FMLN habrían aumentado su

presencia, con al menos un regidos, dentro de los concejos municipales a lo largo del país. El

primero hubiera pasado de una presencia del 56% al 98%, y el segundo de una presencia del 22%

al 62%14. Este aumento de participación, de al menos la segundo fuerza política en municipio, en

las corporaciones municipales abona grandemente a la representatividad a nivel local, ya que

aumenta los vínculos representante-representado, se combate la sensación de la existencia de

votos inútiles (si se vota por el partido que no va a ganar), y al sentirse el ciudadano más

10

“Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), 2008. 11

FUNDE (2008) 12

Informe del segundo año de gobierno de Mauricio Funes, Asamblea legislativa y alcaldías, IUDOP, 2011. “¿Qué tanto cree Ud. que sus intereses ciudadanos han estado representados por el actual gobierno municipal?” 13

Ibíd. ¿Qué tanto cree Ud. que ha hecho el gobierno municipal durante el presente año para resolver los principales problemas del municipio? 14

“Memorándum político N° 02: “Elecciones en Perú: Concejos Municipales Plurales”, FUSADES, Departamento de Estudios Políticos, Octubre, 2010.

representado dentro del gobierno local, también aumentara compromiso con la vida democrática

de la localidad.

Transparencia

También se sostiene que los Concejos Municipales Plurales mejorarían los niveles de

transparencia en la gestión municipal15. Puede entenderse la transparencia como el nivel

de coherencia que existe entre aquellos que los gobernantes reportan, o dejan ver, a los

ciudadanos sobre sus acciones y lo que verdaderamente hacen. Por tanto, la

transparencia a nivel municipal es importante, entre otras cosas, porque se fomenta una

cultura de rendición de cuentas y de esta manera de potencia la eficiencia y la eficacia en

el uso de los fondos públicos municipales16.

La transparencia debe ser objeto de preocupación tanto por parte de los ciudadanos como

por parte de los dirigentes. Este tema cobra validez para el caso de los gobiernos

municipales, ya que estos, como delegados del pueblo para llevar a cabo políticas en pro

del bien común, también son los encargados de administrar la cosa pública. Para llevar a

cabo estas tareas las municipalidades reciben anualmente, como conjunto, no menos del

seis por ciento del presupuesto de la nación; pueden ser sujetos de deuda pública y son a

la vez recaudadoras de impuestos17. Por esta gama de recursos a los que tienen acceso, es

que se vuelve necesario un sistema que permita la efectiva rendición de cuentas de la

manera más transparente posible.

Históricamente los miembros de los concejos municipales han sido esquivos en la práctica

de una íntegra rendición de cuentas. Póngase de ejemplo como se han comportado las

declaraciones de patrimonio al inicio y al cese de los períodos de los funcionarios del

gobierno municipal. Según Castro (2001), para el período 1997-2000, el setenta y dos

(72%) por ciento de los concejales presentó su declaración patrimonial, sin embargo solo

el treinta y cuatro (34%) por ciento de los mismos presentó dicha declaración al término

de su mandato. Esta discrepancia en las declaraciones en el inicio y el final de las

funciones de los gobernantes hace suponer que estos pueden verse reacios a presentarlas

por la presencia de irregularidades en sus respectivos procesos de enriquecimiento.

Es por eso que los Concejos Municipales Plurales son necesarios, ya que estos

fomentarían, vía fiscalización y contraloría, una cultura más sana de rendición de cuentas.

15

“Memorándum político N° 02: Elecciones en Perú: Concejos municipales plurales”, FUSADES, Departamento de Estudios Políticos, Octubre 2010. 16

“Propuesta para crear el Sistema municipal de transparencia”, Corporación de municipalidades de la república de El Salvador (COMURES), 2003. 17

“Probidad pública municipal. Compendio estadístico 1991-2000”, Castro, Luis, FUNDAUNGO, 2001

COMURES18 propone un modelo de transparencia municipal definido de la siguiente

manera:

Dónde:

TM : Transparencia municipal

I : Sistemas de información

D : Control de las discrecionalidad arbitraria

R : Rendición de cuentas

P : Facilitar la participación ciudadana

Dado lo anterior parece lógico que los Concejos Municipales Plurales abonan al tema de la

transparencia a través de varias vertientes. En primer lugar, al existir presencia de

múltiples institutos políticos dentro del CM, estos trasmitirán los pormenores del

quehacer de la gestión municipal cuanto menos a sus cúpulas partidarias, si no es que lo

hagan de conocimiento público y general. Por otro lado, los CM también ejercerían un

papel de control sobre la discrecionalidad arbitraria por parte de los ediles. Esto, ya que

los concejales de oposición tendrían especial interés en observar en qué medida las

actividades de la alcaldía se realiza dentro de los términos legales establecidos.

De igual manera, y siguiendo el modelo de transparencia propuesto pro COMURES, los

Concejos Municipales Plurales también aportan de manera positiva en las áreas de

rendición de cuentas, ya que como se dijo antes, habrá una cantidad, en principio, más

variada de intereses que vigilará las actividades edilicias y, por otro lado, mediante el

aumento del nivel representatividad dentro de las corporaciones municipales, y el

consecuente fortalecimiento del vínculo representante-representado19, también se

facilitará la participación ciudadana con lo cual el nivel de transparencia a nivel local

aumentará.

La manera en que los Concejos Municipales Plurales ayudan a obtener niveles de transparencia

más sanos a nivel municipales puede ilustrarse, también, de la siguiente manera. Puede penserase

que la transparencia aumenta con la presencia de concejales de distintos partidos, es lógico

incluso desde el punto de vista científico, ya que aumenta los incentivos a realizar un trabajo, por

parte del gobierno local, que esté de acuerdo a los intereses de la comunidad y que se evite

comportamientos que puedan ser mal valorados por los actores en cuestión, esto es, electores y

18

COMURES (2003) 19

FUSADES (2010)

oposición. Puede aplicarse el modelo propuesto por Becker20 para la conducta criminal para

entender como la presencia de concejales de oposición mejoraría la calidad de la transparencia en

la gestión local. Becker propone que la decisión de un individuo a cometer algún acto delictivo

esta explicado por múltiples variables, entre las cuales se encuentra la probabilidad percibida de

ser capturado por haber cometido algún ilícito. Si se adapta esta idea al caso de los alcaldes bien

pude decirse que la decisión de un alcalde de emprender acciones que están en contra de los

valores de su comuna o que contravengan los intereses municipales está explicada, entre otras

cosas por la probabilidad que este perciba de que su comportamiento sea descubierto por sus

electores. Por tanto, si al concejo municipal se anexan individuos de filiaciones políticas diferentes

a las del alcalde puede decirse que la probabilidad que el jefe municipal sea descubierto en

acciones contrarias al interés comunal aumenta, con lo que se disminuye la propensión de este de

involucrarse en actos mal vistos por la comunidad o bien, se disminuye la probabilidad que este

omita la ejecución de labores que beneficien al municipio en general.

Entonces puede decirse que la puesta en marcha de un régimen electoral que implique la

formación de Concejos Municipales Plurales mejoraría la transparencia dentro de la

gestión de las alcaldías. Por una parte la presencia de diversos partidos políticos dentro de

la corporación municipal servirá como función de contraloría y fiscalización; Como

consecuencia de los anterior podría esperarse un mejor uso de los recursos municipales

en la ejecución de obras en beneficio de la comunidad; se podrán trabas a los intentos de

enriquecimientos ilícitos, con recursos municipales, por parte de los miembros de los

concejos municipales. Por último se fomentará una cultura más sana en el ámbito de la

rendición de cuentas

Legitimidad

La legitimidad hace referencia según Mackenzie21 a “Una amplia aceptación por parte de

la comunidad política de ciertas reglas de juego que limitan la lucha por el poder…” y

mediante la aceptación de estos parámetros, también se acepta, por defecto, los

resultados que estos puedan acarrear, esto es, los representantes que sean electos

mediante la aplicación de estas reglas. Debido a que la legitimidad tiene que ver con la

sumisión con la autoridad22 puede decirse que en la medida que un candidato obtiene

más votos a su favor está adquiriendo a la vez un grado mayor de legitimidad, ya que más

electores han hecho explícita, mediante el sufragio, su voluntad de someterse a la

autoridad que la legalidad conferirá al representante por el cual votan. La legitimidad

20

The economics of crime and punishment, Becker, Gary, 1974 21

Véase Fernández Segado, Francisco en “Diccionario Electoral”, Tomo II, Instituto interamericano de derechos humanos, 2000 22

Ibídem.

crece en la medida en que más apegados hayan sido los comicios a eso que la ley estipula,

y en la medida que una porción mayor del electorado haya respaldado a tal o cual

candidato.

Como ya se ha expuesto antes, los concejos municipales en El Salvador son conformados

por el partido político que obtiene la mayor cantidad de votos válidos dentro del

municipio, sin importar cuantos votos recibieron, en conjunto, los institutos políticos

perdedores. Esta modalidad para elegir al concejo municipal, junto con el

comportamiento electoral de las elecciones comprendidas entre 1994 y 2006, atenta

contra el principio de legitimidad según los gestores de la propuesta de reforma electoral

(FUNDE, ISD, etc.)23. En base a los datos de las elecciones municipales para el período

1994-2006, se observa que en alrededor del setenta (70%) por ciento24 de los municipios

los concejos municipales fueron de corte minoritario, esto es, obtuvieron más votos que

sus rivales, pero no pudieron aglomerar ni siquiera la mitad de la preferencia dentro del

municipio respectivo. Estos niveles son preocupantes, ya que muestran que al menos en

este porcentaje de municipios más de la mitad de la población habría votado por un

partido distinto al que ganó la mayor cantidad de votos.

Para el mismo período las elecciones municipales se han vuelto cada vez más

competitivas. El porcentaje de municipios donde la brecha de votos entre el primer y

segundo lugar es menor al trece por ciento ha ido mostrando número significativos. Ya

para la elecciones de 2009 la cantidad de municipalidad que presentó esta característica

fue alrededor de un 65%25. Esto permite concluir que la actual modalidad para construir

los concejos municipales dista cada vez más de reflejar la realidad política dentro de un

municipio dado, ya que se premia con todos los puestos de concejales al partidos que

haya contado con más votos aun si el segundo lugar tuvo solamente una papeleta menos

en contra, y por otro lado mina la legitimidad de la corporación municipal que entra en

funciones, ya que cada vez es mayor la población que no ha votado por el partido

ganador, que sin embargo tendrá que aceptar las propuestas para el concejo municipal del

partido oficialista del municipio.

Es por eso que se sostiene que los Concejos municipales plurales son una medida positiva

en la búsqueda de un mayor grado de legitimidad dentro del gobierno local. Al pasarse de

un sistema mayoritario a uno de cuotas de poder26 se crea la sensación en el electorado

que la fracción política por la que votaron tiene, de hecho, injerencia al menos en la

23

“Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009. 24

Ibídem. 25

“Guía de reformas electorales en Centroamérica y República Dominicana”, Fundación DEMUCA, 2010. 26

Ibídem.

deliberación de la toma de decisiones, y al contar con representantes dentro de los

concejos municipales y aumentar el grado de legitimidad, mediante un reparto de poder

más acorde a la voluntad popular, se está combatiendo al mismo tiempo la generación de

sentimientos que puedan formar percepciones de la existencia de votos inútiles27.

Los concejos plurales como posibles debilitadores de la gobernabilidad municipal

La Gobernabilidad es otra cualidad que se espera con la que cuenten las instituciones y las

autoridades democráticas. Según Daniel Kauffman28, la Gobernabilidad “es el ejercicio de la

autoridad a través de tradiciones e instituciones para el bien común” y que, entre otras cosas,

abarca “la capacidad de formular e implantar políticas responsables y prestar servicios públicos”.

De igual manera este término se puede entender como “la situación en la que concurren un

conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno que se sitúan en su entorno o que

son intrínsecas a este”29 En otras palabras puede decirse que Gobernabilidad es la cualidad de la

autoridad democrática de poder hacer y la existencia de un ambiente que le permita llevar a cabo

sus cometidos.

A pesar de las aparentes ventajas que los Concejos Municipales plurales pueden traer al ámbito

político salvadoreño, y el apoyo que esta propuesta ha tenido por parte de varios actores del

escenario político30 nacional, el pluralismo en las corporaciones municipales tiene sus detractores,

justamente por el tema de Gobernabilidad. Aquellos que se oponen a esta modalidad de gobierno

sostienen que lo que está en peligro es la gobernabilidad31 dentro de las comunas. Lo anterior

debido a que al incluir concejales de diversos partidos, la probabilidad de llegar a acuerdos será

menor, ya que el ejercicio de deliberación dentro del concejo municipal se convertirá en un debate

estéril, según la opinión de algunos alcaldes del período 2009-2012. En palabras del Alcalde de San

José de la fuente, departamento de La Unión: “No es conveniente aplicar los consejos pluralistas.

Yo creo que sería difícil ponerse de acuerdo con otros políticos en cuestiones de gobernabilidad”32

donde es evidente la preocupación del edil en la posibilidad que los CMP impidan la toma de

decisiones dentro del colegio de concejales.

Más radical aun fue la postura que tomaron, en noviembre de 2009, los treinta y seis jefes edilicios

adscritos al Partido de Conciliación Nacional (PCN), y la cual era de una completa negativa hacia la

implantación de los Concejos Plurales33. De nuevo, el argumento central fue que el dejar que

27

FUNDE (2008) 28

“Reporte Global de Competitividad 2002 – 2003”, Foro Económico Mundial, 2003. 29

“Gobernabilidad, crisis y cambio”, Centro de estudios constitucionales, Madrid, 2004. 30

Mendoza, R. (2009), “Diputados interesados en concejos municipales plurales”, La Presa Gráfica, 25 de agosto 2009; Santos, J. (2010), “Ortiz apuesta a los concejos municipales pluralistas”, La Prensa Gráfica, 14 de agosto de 2011. 31

Alfaro, A (2011), “Alcaldes conocen sobre concejos plurales”, La Prensa Gráfica, 30 de septiembre de 2011. 32

Ibídem. 33

Ávalos, J. (2009), “Alcaldes del PCN se oponen a compartir concejos municipales”, La Presa Gráfica, 25 de noviembre de 2009.

otros partidos conformen el gobierno municipal no hará más que entorpecer el trabajo de la

alcaldía. Igualmente, Milton Flores, alcalde de San Luis la herradura comentó: “La mayoría de

alcaldes cree que ahora, que somos del mismo partido, hay problemas, y que no va a haber

gobernabilidad en los municipios si hay de varios. El país está acostumbrado a lo que tenemos

ahorita”34, En la misma línea se expresó Jesús Medina35, alcalde unionense de Conchagua,

diciendo que “llegarán (los concejos municipales plurales) a entrampar el espacio para que el

alcalde haga su trabajo”36. Estos temores son sustentados, según diversas personalidades de la

política salvadoreña, en la idea que no existe actualmente en el país la suficiente madurez política

para incorporar a los CMP en la dinámica de gobierno municipal37. Esto fue secundado de igual

forma por figuras como Mario Valiente (ex-alcalde de San Salvador), y por el difunto Shafick

Handal (otrora líder histórico del FMLN y candidato a la presidencia en los comicios de 2004), en

una serie de entrevistas realizadas a inicios de 2009 por FUNDEMUCA38.

No obstante hay otras personalidades de la política salvadoreña, diputados como alcaldes, que

aunque de manera moderada, muestran su apoyo a la posible puesta en marcha de los Concejos

Municipales Plurales39. De igual forma, el ya citado alcalde de San José de la Fuente, en 2011,

mostró una postura más blanda respecto a los CMP; “Si es con visión del desarrollo, excelente,

pero si los concejos más se van a involucrar en el dime que te diré, jalando cada quien para su

lado, no es lo más idóneo”40. Claramente la preocupación de los alcaldes, como harto se ha dicho,

es el posible socavo a la gobernabilidad que pueda generar la mayor pluralidad dentro del Concejo

Municipal. Es relevante mencionar que estos temores no son en vano, ya que se han

documentado casos, en países con un régimen de CMP, en los cuales esta pluralidad ha paralizado

al gobierno local. Ante esta posibilidad es que quienes se muestran escépticos a esta temática

declaran que la funcionalidad y operatividad de los CMP pude ser factible en tanto y cuanto se

garantice la capacidad de actuar del alcalde, y no se paralice la agenda de este. Este sentir puede

apreciarse en las palabras del diputado del partido ARENA, Donato Vaquerano según fuentes

periodísticas “Donato Vaquerano, explica que ellos siempre han estado de acuerdo con la idea,

pero siempre y cuando la reforma implique que los partidos perdedores solo serán fiscalizadores y

no cogobierno”41, donde la reforma a la que se hace mención es a la de adecuar el sistema

electoral salvadoreño a la existencia de concejos municipales pluripartidistas.

En aras de ser apegados al método científico se citan aquí dos ejemplos, en 2011, donde el

pluralismo dentro del concejo municipal, si bien refleja un nivel más proporcional en el tema de

representatividad, socavó la capacidad de la alcaldía para tomar decisiones. Hay que destacar de

34

Ibídem. 35

Ávila, M. (2011), “Ediles aun no apoyan concejos plurales”, Diario el Mundo, 28 de septiembre de 2011. 36

Ibídem. 37

Ibídem. 38

“Guía de reformas electorales en Centroamérica y República Dominicana”, Fundación DEMUCA, 2010 39

Ávalos, J. (2009). 40

Ávila, M (2011) 41

Arauz, S. (2011), “Concejos pluripartidistas a un paso de convertirse en realidad”, El Faro, 24 de febrero de 2011.

en ninguno de los casos aquí descritos operaba una clausula de gobernabilidad42. En primer lugar

se hace referencia a la crisis de gobernabilidad que sufrió la comuna española de San Sebastián

dónde el alcalde electo, Juan Carlos Izaguirre y sus ocho concejales (de los veintitrés que forman el

gobierno municipal de esa ciudad), pretendían llevar a cabo una reforma interna respecto al

presupuesto de la alcaldía, como al número de personas a contratar para que fungieran como

personal de apoyo a las comisiones edilicias. Debido a que los concejales restantes formaban parte

de la oposición, y a que estos estaban en desacuerdo con las medidas impulsadas por el jefe

edilicio y sus concejales partidarios, la comuna entró en una especie de paro administrativo43.

También puede hacerse referencia al caso de la crisis política dentro del cantón (municipio)

ecuatoriano de Mauricio Maridueña44 donde los conflictos entre el alcalde y su concejo municipal

fueron tales, que incluso este último impulso una propuesta de revocatoria de mandato, la cual se

llevó a cabo, pero en la cual el electorado decidió ratificar en el cargo al jefe municipal. En el

mismo sentido, este mismo órgano colegiado fue incapaz de nombrar al vice-alcalde de la comuna,

en agosto de 2011, debido a la imposibilidad de llegar a consenso sobre quien debería ocupar está

vacante en la alcaldía. Estos acontecimientos pueden ser tomados como evidencia para sustentar

la hipótesis que los Concejos Municipales Plurales traen consigo la posibilidad de volver al

municipio más proclive a caer en un pantano de ingobernabilidad, más aun si se toma en cuenta

que la política salvadoreña adolece, todavía en la actualidad, de un alto grado de polarización, tal

como lo expresa ADE45 en un informe elaborado para la Comisión Europea. Sin embargo, esta

situación puede ser salvada si, por ejemplo, la repartición de escaños se hace de manera

proporcional, pero en la cual opera una clausula de gobernabilidad, tal como lo plantean quienes

están apoyando la reforma electoral a nivel municipal, y como lo solicitan algunos políticos

nacionales

Motivos por los cuales los CMP aun no son una realidad en El Salvador

Los Concejos Municipales plurales han contado con un gran apoyo, tanto de la clase política como

por parte del electorado46, desde que entraron a la palestra del debate pública hace casi diecisiete

años47. Sin embargo después de transcurrido todo este lapso, aun no se ve clara la fecha en que se

termine de avalar este tipo de régimen de gobierno local en El Salvador, y así se dé luz verde a su

aplicación en la dinámica electoral salvadoreña. En base a las opiniones declaradas por diversos

actores políticos, y haciendo referencia a las ideas expuestas por múltiples movimientos en pro de

42

Se profundizará sobre este término y sus implicaciones en el apartado siguiente 43

Munguía, A. (2011), “La Alcaldía y la oposición no se ponen de acuerdo sobre las primeras medidas”, Diario vasco, 14 de junio de 2011. 44

La última noticia de naranjito: portal de noticias del cantón ecuatoriano de Naranjito, “Fallida elección de vicealcalde de Marcelino Maridueña”, 8 de agosto de 2011. http://laultimanoticiadenaranjito.com 45

ADE (Aide á la Décision Économique), “Evaluación de la Cooperación de la Comisión Europea con El Salvador”, Marzo 2010. 46

Aparicio, Y (2010), “Concejos municipales plurales contribuirían a la gobernabilidad del país”, Diario Co Latino, 10 de junio de 2010; Arauz, S. (2011), “Concejos pluripartidistas a un paso de convertirse en realidad”, El Faro, 24 de febrero de 2011. 47

Arauz, S. (2011)

los Concejos Municipales Plurales, puede pensarse que existen tres motivos por los cuales los CMP

aun no son una realidad en el modus operandi del proceso de conformación de corporaciones

municipales. En primer lugar el nivel escepticismo que esta propuesta genera en legisladores; la

voluntad que los políticos puedan presentar para aprobar esta medida; y por último las

dificultades técnicas que puedan existir para poner en marcha esta reforma.

El escepticismo por parte de los políticos y miembros de los Concejos Municipales del período

2009-2012 ha sido explícito. Como ya se expuso de antemano, el miedo de los ediles actuales es

que la representación proporcional en los CM haga imposible la gobernabilidad48. Sin embargo

puede penarse que esta actitud está enraizada en vicios de asimetría de la información entre la

clase política. Según la propuesta hecha por FUNDE 200849 no se pide simplemente

proporcionalidad dentro del colegio de concejales, sin que se expone la necesidad de establecer

una clausula de gobernabilidad, es decir, estipular que sea el partido ganador el que tenga

mayoría entre los concejales del gobierno municipal. Sin embargo muchos alcaldes se han

mostrado reacios hacia esta postura. Tal como lo estipuló, en 2009, Mario Ponce, del Partido de

Conciliación Nacional: “Los alcaldes no están conformes con la propuesta, no tienen toda la

información que tenemos en nuestro poder. Ellos no dieron argumentos de peso, pero me

imagino que es por la información que ha recibido de la prensa”50. Claramente puede apreciarse

que el escepticismo por parte de algunos actores políticos está relacionado con acceso asimétrico

a la información, ya que siempre se habla de la falta de capacidad de gobierno que los CMP

pueden generar, pero nunca se trae en mención el tema de la clausula de gobernabilidad.

Por otra parte se tiene que la falta de voluntad política ha siso evidente para sacar adelante las

reformas necesarias para el tema de concejos plurales. Los primeros pasos buscando la entrada en

vigencia de los CMP re remonta a la campaña de proselitismo electoral para la carrera presidencial

de 1994. Los entonces candidatos Armando Calderón Sol y Rubén Zamora firmaron un pacto en el

cual el acordaban llevar acabo toda una serie de reformas en materia electoral entre las cuales se

incluía la posibilidad de Concejos Municipales plurales. Desde entonces han sido al menos cuatro

las propuestas de ley que han sido enviadas a la Asamblea legislativa51, pero nada se ha

dictaminado en pro de los CMP. Incluso, dentro de los propulsores de esta medida, se encuentran

alcaldes como el caso de Oscar Ortiz52, alcalde de Santa Tecla, y Norman Quijano, Alcalde de San

Salvador. Más aun, el edil tecleño presentó, en 201053, una pieza de correspondencia donde pedía

al Asamblea legislativa agilizara los procesos para hacer realidad la metodología que permita la

48

Ávalos, J. (2009), “Alcaldes del PCN se oponen a compartir concejos municipales”, La Presa Gráfica, 25 de noviembre de 2009. 49

Gobernabilidad Democrática (2009), “Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009 50

Ávalos, J (2009). 51

Gobernabilidad Democrática (2009), “Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009 52

Santos, J. (2010), “Ortiz apuesta a los concejos municipales pluralistas”, La Prensa Gráfica, 14 de agosto de 2010. 53

Velázquez, E. (2010), “Ediles piden concejos plurales para 2012”, El Diario de Hoy, 16 de noviembre de 2010.

conformación de CMP. Roberto Rubio, Director ejecutivo de FUSAL, manifestó en septiembre de

2011 que la falta de agilidad en la resolución del caso de los concejos plurales se debe a que los

diputados son muy conservadores electoralmente hablando: “El problema viene desde antes. La

coalición nuestra (varias organizaciones) les presentó (a diputados) hace unos dos años que

planteamos que se hicieran estas reformas, todos dijeron que estaban de acuerdo, pero a las

horas de las horas, cuando ya viene la decisión, no se toma... en el fondo son partidos

electoralmente muy conservadores”, dijo Rubio para El diario de Hoy54. Para concluir, cabe señalar

el hecho que la legislatura 2009-2012 decidió no seguir deliberando más sobre los CMP, ya que

según algunos diputados siempre ocurren vicisitudes coyunturales que deben ser resueltas de

manera más urgente55. Los CMP se esperan, de ser dictaminado algo sobre su funcionamiento en

la legislatura 2012-101556, entren en rigor hasta la segunda mitad de la década.

Puede pensarse que tanto el escepticismo como la falta de voluntad política para el avance de los

CMP tienen parte de sus orígenes en el alto grado de polarización de la actividad política

salvadoreña. Esta dinámica polarizada, según Artiga-González, se puede describir así: “De lo estéril

que resulta la mayoría de veces el debate político se ha llegado a la conclusión de que este se da

en un ambiente enrarecido por los planteamiento ideológicos, donde la posición del adversario se

ve como inconciliable con la propia; no tanto por el planteamiento en sí, sino porque se trata del

planteamiento del adversario”57 . De aquí, como se ha reiterado, el temor de la falta de

gobernabilidad y que no se pueda llegar a acuerdos dentro de los gobiernos locales.

Por último se tiene el argumento que los Concejos Municipales Plurales aun no pueden proceder,

ya que el cambio legal (o técnico) que hay que llevar a cabo podría causar más confusión en el

electorado. Para estar en contexto, debe mencionarse que paralelo a la pugna por la implantación

de CMP, también se fraguaba la lucha por establecer, para la elección de diputados, un sistema

electoral de listas abiertas que permitiese también el concurso de candidaturas independientes.

Esto cobró aun más fuerza desde julio de 2010, fecha en la cual la Sala de lo Constitucional de la

corte suprema de justicia de El Salvador declaró la inconstitucionalidad del sistema vigente en ese

momento para la elección de los curules (listas cerrada y bloqueadas)58. Este sistema de votación

entrara en vigencia en las elecciones para diputados de 2010. Por tanto, algunos diputados

arguyeron que no era conveniente emprender los cambios respectivos en el código electoral, para

permitir los concejos municipales plurales, ya que esto significaría más preocupación para la

población. Así lo expresó Mario Valiente, ex-alcalde de San Salvador y actual diputado en la

Asamblea Legislativa: “Yo creo que todos estamos a favor, pero por alguna razón siempre surgen

54

Zometa, J. (2011), “No ven "voluntad real" en diputados”, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011. 55

Zometa, J. (2011), “Concejos plurales postergados hasta para el 2015”, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011. 56

Ibídem. 57

Artiga, Á., et. Al; “La polarización en El salvador”, FUNDAUNGO, FLACSO, 2007. 58

Memorándum político N° 11: “Recta final de la reforma electoral”, FUSADES, Departamento de Estudios Políticos, mayo, 2011; Memorándum político N° 15: “¿Cómo votar en 2012?: La necesidad de impulsar una campaña de educación cívica”, FUSADES, Departamento de Estudios Políticos, noviembre, 2011.

otras cosas en el camino y no se discute. Yo eso haría (posponerlas) por prudencia. Mire, se está

aplicando la nueva manera de votar y va cambiar también la conformación de los concejos, yo

creo que la gente no está preparada, sobre todo a la hora de la elección, va a ser una elección

demasiado complicada”59. Sin embargo, según lo expuesto por FUNDES60 no existe tal

complicación, ya que el único requerimiento para dar vida a los Concejos Municipales Plurales es

la reforma del artículo 264 del Código Electoral, la inclusión de un inciso que establezca cual será

la fórmula de proporcionalidad que ha de emplearse para elegir a la mitad de los concejales

(D’hondt, Hare, Imperialli, etc.) y la definición de la clausula de gobernabilidad que asegure el

poder de decisión del partido ganador. No habrá cambios en la manera de votar, ni en la manera

de contar por lo que se descarta que la inclusión de los CMP causará más traumas al electorado.

Por tanto, se concluye que la no vigencia de los Concejos Municipales Plurales en El Salvador

descansa en la poca o nula voluntad de los diputados en aprobar esta nueva normativa.

59

Zometa, J. (2011), “Concejos plurales postergados hasta para el 2015”, El Diario de Hoy, 4 de septiembre de 2011. 60

Gobernabilidad Democrática (2009), “Concejos municipales plurales y gobernabilidad democrática para El Salvador: Una propuesta de reforma electoral”, Fundación Nacional para el desarrollo (FUNDE), 2009