La CONAGO y el federalismo fiscal

Marco Vinicio Guillén Guevara*

Sumario.-1. Introducción; 2. Concepto de federalismo; 3. Federalismo fiscal; 3.1 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; 4. CONAGO antecedentes; 4.1 CONAGO objetivos; 4.2 CONAGO comisiones; 5. CONAGO y federalismo fiscal; 5.1 Convención Nacional Hacendaria; 6. Conclusiones; 7. Fuentes de consulta

1) Introducción.-

Todo gobierno requiere de recursos públicos para sostenerse y poder hacer crecer la economía tanto de sus municipios en una primera instancia, como de sus estados y del país mismo. Desgraciadamente, en la actualidad, el exceso de burocracia, la corrupción, los viciados manejos políticos y demás problemas que una sociedad como la Mexicana presenta en su sistema de gobierno hace necesaria la evaluación del sistema actual. El pacto entre el centro y los estados, que funcionó hasta principios de los años ochenta entró en crisis y, aunado a la alternancia del gobierno en el año 2000, la respuesta fue la creación de la Asociación Nacional de Gobernadores en Agosto de 2001. Es ella la precursora de lo que actualmente se conoce como Convención Nacional de Gobernadores, CONAGO, y en este trabajo se pretenden señalar los principales logros y deficiencias que este organismo en materia de Federalismo fiscal ha aportado al país.

2) Concepto de federalismo.-

Etimológicamente, el término “federalismo” proviene de la voz latina foedus, que significa unión, alianza, pacto o acuerdo; términos que hacen referencia a la forma de estructuración y organización de asociaciones humanas y que en la ciencia política se asocian como la unión de diferentes conjuntos políticos que, a pesar de su asociación, conservan su carácter individual.1

*Maestro en Auditoría, Estudiante del programa de Doctorado en estudios fiscales por la FCA-UAS 1 Vease www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/ Federalismo _ Fiscal .pdf , 26/01/2010

Johannes Althusius, quien es considerado como uno de los grandes exponentes del federalismo, establece al estado como una comunidad superior; la cual esta conformada por la unión de varias inferiores que, independientemente de ello, no pierden ni su individualidad ni su autonomía.2

También señala en su obra, que una de las principales características del sistema federal, es que la autoridad surge desde abajo, las entidades federativas o estados que lo conforman. Por lo tanto, la comunidad superior no sería un estado federal, sino una reunión de estados.3

Esta forma de gobierno se puede considerar una convención, o asociación entre diversas entidades o pueblos con el fin común de crear una entidad mayor que las represente, no por lo cual estas pierden su personalidad ni sus facultades. Todo esto se logra mediante el llamado pacto federal entre las diversas entidades, que nos es otra cosa más que una Constitución escrita.

En esta se establecen las potestades que le otorgan al nuevo estado, en ella se estipula y regula la alianza o unión en que todos los estados soberanos expresan y acuerdan, por medio de sus representantes, los derechos que cederán a la Federación, para el bien general de la misma.

Cabe señalar que, Faya Viesca (1988) manifiesta “es consustancial al federalismo la existencia de dos estructuras constitucionales e interdependientes: la organización constitucional federal, y la organización constitucional local. Las dos emanan del Pacto Federal expresado en una Constitución escrita”.4

Una vez establecido el pacto federal en el que se integraba nuestro país, comenzaron a surgir las tensiones entre poderes y órdenes de gobierno, desgraciadamente debido al peso que siempre tuvo el presidencialismo en aquellos tiempos, todas estas tensiones fueron moderadas o sencillamente desaparecieron.

Sin embargo, el problema de la concentración del poder y de los ingresos no pudo ser erradicado. El poder se concentró en unos

2 Vease http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/4/9/3/p64932_index.html, 26/01/20103 Ídem, 26/01/20104 Faya Viesca, Jacinto. El Federalismo Mexicano (Régimen Constitucional del Sistema Federal), Ed. INAP. México, 1988. P. 25.

cuantos grupos políticos y en el Presidente en turno, la riqueza en los allegados a estos y el desarrollo del país en unas cuantas regiones del mismo, no expandiéndolo a toda la republica. El desarrollo no fue igual para todos, las diferencias sociales entre estados se incrementaron y algunas regiones del país quedaron marcadas por el grado de pobreza y retraso económico-social en el cual viven. El régimen político de ese entonces llevaba una clara línea de centralizar las funciones del país, por lo cual los estados fueron viendo limitadas sus potestades primero y sus ingresos después.

Con el transcurso del tiempo sin embargo, la federación ha ido delegando responsabilidades a los Estados primero, y a los municipios después. Dentro de estas competencias podemos señalar la educación, la salud y la seguridad pública; a pesar de esto, una de las mas importantes la federación la sigue reservando para si casi en su totalidad, la fiscal. 3) Federalismo fiscal.-

Aghón y Casas entienden por federalismo fiscal: “el funcionamiento de un sistema fiscal en el cual participan diversos sectores de la administración. En términos más específicos, corresponde a un campo de la teoría fiscal que estudia, tanto la asignación apropiada de funciones y el uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno de los niveles de gobierno, como el tipo de relaciones fiscales que se da entre ellos, particularmente en lo que se refiere a la efectividad de los mecanismos de transferencias intergubernamentales.”5

Dicho en otras palabras, el federalismo fiscal se basa en la distribución entre los distintos niveles de gobierno de las facultades, potestades y responsabilidades en materia de ingresos y gasto público.

Para que toda entidad pública ejerza sus labores de manera correcta requiere tener los suficientes recursos para salir adelante. Si estos se limitan, los estados se ven paralizados con todas las consecuencias que esto acarrea.

5 Aghon, Gabriel y Casas Carlos. Análisis Comparativo de los procesos de descentralización fiscal enAmérica Latina, Federalismo Fiscal, CEPAL, 1996. P. 48.

3.1) Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.-

Ordenar y repartir el ingreso de los estados ha sido un problema recurrente en nuestro país. Las Convenciones Nacionales Fiscales pretendieron establecer acuerdos para ordenar las fuentes de ingreso público y dar certidumbre a las finanzas de los tres órdenes de gobierno.

Antes de la aparición de los primeros antecedentes claros de la coordinación fiscal, la situación existente en esta materia en México se caracterizaba por los múltiples impuestos federales, estatales y municipales; la complejidad del sistema tributario y la existencia de leyes fiscales a menudo contradictorias e inequitativas.

Para corregir esta situación se realizaron, inicialmente, las convenciones nacionales fiscales.

La historia de las convenciones es la historia de la lucha por mejorar el sistema fiscal y de participaciones congruente con la realidad socioeconómica en que se vive. Con este propósito se realizaron las Convenciones Nacionales Fiscales de 1925, 1933 y la última celebrada en 1947.

Sin duda, las Convenciones Nacionales Fiscales constituyeron un esfuerzo de unión, de colaboración y de ordenamiento de la concurrencia y las potestades tributarias, orientado a pactar acuerdos entre los gobiernos de los estados y el Ejecutivo federal, así como para compartir el ingreso que por concepto de impuestos se percibía.

A finales de 1953 se crea la Ley de Coordinación Fiscal que unió a algunos estados mediante un convenio que los obligaba a derogar contribuciones locales a cambio de recibir participaciones de la Federación.

Hasta 1972 se habían coordinado solamente 18 Estados de la República; a partir de 1973, todos los Estados fueron coordinados al reformarse la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles, con una tasa única general del 4% aplicable en toda la República, en lugar de la tasa federal que existía del 1.8% y la tasa del 1.2% de los Estados que se coordinaran. Posteriormente, la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 deroga la Ley de 1953 y origina lo que hoy conocemos como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Posteriormente gracias al acuerdo que dio lugar al Sistema de Coordinación Fiscal se conformó un esquema de reparto de ingresos fiscales que prometía incrementar significativamente el ingreso público de todos los órdenes de gobierno.

Los Convenios de Coordinación Fiscal arrastraban a las autoridades estatales a renunciar al ejercicio pleno de sus facultades tributarias, como consecuencia de esto, los estados no contaban con los recursos suficientes para financiar su gasto publico, por lo que dependían y siguen dependiendo, en gran medida, de las dadivas que les otorgue la federación para subsistir.

Para poder alcanzar un verdadero equilibrio entre los estados y la federación, este último debe ver más allá de la ideología política que rija al estado; debe reconocer las necesidades de las regiones y municipios que lo integran y en función a eso ir descentralizando los recursos fiscales para el bien del país.

Las transformaciones políticas que ha vivido México en los últimos años han traído la alternancia de gobiernos tanto estatales, como municipales y, desde el año 2000, de la Presidencia de la República. Gracias a esto, también se ha dado lugar al incremento en el número de partidos que componen a los poderes legislativos de cada uno de los estados; incluso en varios de ellos, la mayoría de las curules son ocupadas por partidos opuestos al gobierno en turno, como es el caso hoy en el Congreso de la Unión. Debido a estos cambios, se ha acrecentado la presión política por incrementar la capacidad de gasto en los gobiernos municipales y estatales, dando lugar a nuevas propuestas y agrias discusiones para proveerle tanto mayores ingresos como nuevas potestades fiscales a los estados y municipios. Gracias a las discusiones generadas por la falta de recursos tanto de estados como de municipios, llevo a estos a conformar organismos que los aglutinaran para representarlos y presentarse como una fuerza política de suficiente peso como para que tanto el Ejecutivo como el Legislativo federal los tomaran en cuenta para el dialogo y la negociación.

Dentro de las agrupaciones de gobiernos municipales podemos mencionar a la Asociación Mexicana de Municipios AC (AMMAC) y

a la Federación Nacional de Municipios de México AC (FENAMM), la encargada de agrupar a los estados es la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO).

Estas asociaciones son expresión de la necesidad de los gobiernos locales de dotarse de nuevos mecanismos de interacción y dialogo con el gobierno federal.

4) CONAGO antecedentes.-

La Conferencia Nacional de Gobernadores surge como una entidad de dialogo político de éstos con el gobierno federal; debido a su naturaleza trasciende los asuntos y los límites que impone el Sistema de Coordinación Fiscal y, por lo mismo, tiene una mayor capacidad de introducir cambios en materia hacendaria de mayor relevancia. La CONAGO es el organismo en el cual los gobernadores de los estados proponen y negocian directamente con el Ejecutivo federal, lo cual convierte a esta asociación en una poderosa fuerza política que forzosamente se da a escuchar en el país. La historia de este organismo se da como una clara maniobra política por parte de los gobiernos estatales. A raíz de la alternancia en la presidencia de la republica surgida por la victoria del panista Vicente Fox en las elecciones del año 2000, los gobernadores de los partidos de oposición, en especial los del partido que perdió el poder que mantuvo durante 7 décadas, al ver un gobierno federal ahora contrario a sus intereses, decidieron aliarse como un contrapeso político a las medidas que emitiera el ejecutivo federal.

En agosto de 2001 en Sinaloa se dio un primer proceso de acercamiento entre los titulares del Poder Ejecutivo de las entidades del país con lo cual conformaron la Asociación Nacional de Gobernadores (ANAGO).

Fue en esta misma reunión donde proclamaron la llamada declaración de Mazatlán en la cual se daban a conocer públicamente y manifestaban los objetivos de su creación.

“Los gobernadores de los estados libres y soberanos de Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Hidalgo, México, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, San Luís Potosí, Tabasco, Tamaulipas,

Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, expusieron la necesidad de impulsar una modernización de la hacienda pública federal, estatal y municipal, cuyo principal objetivo sea la transferencia de potestades, atribuciones y responsabilidades a las entidades federativas en materia de ingresos, deuda y gasto, con el fin de estar en mejores condiciones de atender las aspiraciones y demandas de los mexicanos.”

“Los ciudadanos gobernadores en su calidad de titulares legítimos del poder ejecutivo en su entidad y conscientes de su alta responsabilidad, propusieron impulsar a la brevedad los trabajos necesarios para construir de manera unificada una visión federalista de la Nación.”

“Los gobernadores comprometieron su voluntad política para que, sin distinción de su origen partidista, se avance en la consolidación de un auténtico federalismo que propicie un mayor equilibrio entre los tres órdenes de gobierno.”

“Los gobernadores reconocieron que toda decisión legislativa es formal y materialmente competencia del Honorable Congreso de la Unión.”

“Por ello propusieron que los legisladores, en sus trabajos parlamentarios, tomen en consideración el sentir, las recomendaciones y los consensos de los Gobiernos Estatales, a fin de fortalecer las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno e impulsar a nivel constitucional un renovado espíritu federalista.”

“Los gobernadores reconocieron la necesidad de realizar esfuerzos en todos los órdenes para administrar con mayor eficiencia y transparencia, y hacer una mejor rendición de cuentas sobre los recursos públicos, procurando proteger y elevar el nivel de vida de las familias más necesitadas.”

“Los ejecutivos estatales celebraron que en los principios básicos de la propuesta federalista existan grandes coincidencias, y que sus diferencias servirán para establecer un método de colaboración para alcanzar de manera progresiva los consensos, y así construir un federalismo acorde a la realidad nacional.”6

6 Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/2010

La declaración de Mazatlán se considera como el primer antecedente significativo en la conformación de la Conferencia Nacional de Gobernadores.

En esta misma reunión, los ejecutivos estatales formularon varios puntos de acuerdo que hicieron llegar al entonces presidente de la republica Vicente Fox Quezada entre los que se encontraban:

Impulsar una reforma constitucional para fortalecer el Federalismo mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las Entidades Federativas y los municipios.

Conciliar la importancia de una reforma hacendaria integral que fortalezca al Federalismo con la urgencia de incrementar los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno (la Federación, las Entidades Federativas y los municipios).

Proponer la creación de una “Comisión Federal de Presupuesto, Financiamiento y Gasto Público” en la Constitución de la República que sea integrada por el Presidente de la República y los Titulares de las 32 Entidades Federativas, a fin de abordar periódicamente la agenda del fortalecimiento de la Nación.

En materia de Impuesto al Valor Agregado (IVA)Se buscará minimizar el impacto del IVA en las clases más desprotegidas. Que se mantenga la tasa de 15%, correspondiendo 12% a la Federación y 3% a los Estados (el cual podría ser un impuesto al consumo), sin afectación de las participaciones federales, de conformidad con lo que establezcan las legislaturas locales. La tasa en las franjas y regiones actuales de las fronteras norte y sur debe ser de 10%, correspondiendo 8% a la Federación y 2% a los Estados fronterizos. El IVA pagado por los Estados y municipios les sea devuelto siendo 100% participable. Que el impuesto a los consumos locales de 3% se legisle en el ámbito federal, para mantener la uniformidad en su aplicación.

En materia del Impuesto Sobre la Renta (ISR)Mantener las tasas actuales aplicables a personas morales y personas físicas. Que el ISR de servidores públicos de Estados y municipios sea 100% participable para cada orden de gobierno. Que el régimen de pequeños contribuyentes sea una potestad para las Entidades Federativas. No aceptar que se graven las prestaciones de previsión social que estén debidamente

justificadas. Que el impuesto de enajenación de inmuebles de personas físicas sea para los Estados y que las legislaturas locales determinen el monto con el que los municipios participarán. Que se mantenga el tratamiento preferencial a contribuyentes con actividad agrícola, ganadera, pesquera y silvícola con ingresos anuales hasta de 4 millones de pesos.

En materia de ISANQue no se realicen cambios.

En materia de Impuesto Especial de Producción y Servicios (IEPS)Que no se realicen cambios.

En materia de la Ley de Coordinación FiscalQue el porcentaje del fondo general de participaciones se incremente gradualmente. Que se incorporen a la recaudación federal participable los derechos extraordinarios sobre la extracción del petróleo. Revisar los convenios de gasto federalizado de educación y salud. Que se integre el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como un fondo de aportaciones no etiquetado y que su monto se refiera a un porcentaje de la recaudación federal participable. Que se establezca un sistema de información oportuno y confiable de los recursos federales que corresponden a las Entidades Federativas y, en particular, que se publique el presupuesto de gastos fiscales de la Federación.

TenenciaQue se otorgue a los contribuyentes cumplidos un descuento. Que se otorgue a las Entidades Federativas la facultad de establecer impuestos ecológicos a las emisiones y residuos contaminantes.

Loterías estatalesQue se legisle para que las Entidades Federativas organicen loterías.

Deuda públicaRevisar el marco jurídico en materia de las Entidades Federativas. OtrosQue los Gobiernos Estatales y municipales participen en los consejos directivos de la banca de desarrollo y del SAT. Los Gobiernos Estatales, en el ámbito de su responsabilidad,

establecerán un trabajo respetuoso, serio y permanente con el Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión y los congresos locales, a fin de encontrar consensos y construir una reforma hacendaria integral con responsabilidad social.7

Posteriormente, el 13 de julio de 2002 la ANAGO se reuniría nuevamente, ahora en Cancún, Quintana Roo y dentro de los acuerdos que se tomaron en esa reunión el principal seria el cambio de nombre de la ANAGO por el de la Conferencia Nacional de Gobernadores, CONAGO. Cabe señalar que en esta reunión todavía se carecía de la totalidad de los ejecutivos estatales del país al presentarse solo 20 de los 31 que conforman la republica todos ellos pertenecientes a partidos opositores al del presidente de la republica.

Durante esta etapa, los gobernadores panistas asumieron no participar y algunos la descalificaron. Por su parte, el gobierno federal tampoco estableció una estrategia eficaz para negociar acuerdos. El presidente Fox renunció durante 2002 a negociar de forma directa con la Conago los términos presupuestales y los mandó a hablar con los legisladores, lo cual formó una alianza amplia de oposición entre gobernadores y legisladores del PRI y del PRD que hicieron algunas modificaciones en el presupuesto de 2003, y también en el de 2004.

Fue finalmente hasta el 20 de agosto de 2003 en Cuatro Ciénegas, Coahuila que, previa anuencia del ejecutivo federal, todos los gobernadores estatales se incorporarían a la CONAGO.

Ahora bien, ¿que es la CONAGO?, ¿qué fines persigue?

4.1) CONAGO objetivos.-

La CONAGO se define a si misma como:

“LA CONAGO funciona como un espacio institucional permanente de vinculación, consulta, deliberación, diálogo y concertación para lograr tanto un mayor equilibrio como la redistribución de las potestades que corresponden a los órdenes de gobierno federal y estatal.”8

7 Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/d-2001-08-10.doc, 26/01/20108 Vease http://www.conago.org.mx/Sobre/QueEs.aspx, 26/01/2010

Se presenta como un espacio incluyente abierto a todas las entidades del país sin distinción de partidos políticos. Es un canal de diálogo y concertación, así como un espacio permanente de trabajo entre sus respectivas dependencias y entidades para contribuir al desarrollo nacional.

Dentro de sus objetivos se encuentran el impulsar el fortalecimiento de las Entidades Federativas para que contribuyan en mayor medida al desarrollo nacional, cuenten con los recursos y capacidad de respuesta a las demandas de sus comunidades.

Reafirmar el compromiso de los estados con el Pacto Federal, con el deber de impulsar un proceso político de auténtica descentralización y el fortalecimiento del Federalismo en todos los órdenes y en todas las regiones.

Proponer el diseño de políticas públicas para el fortalecimiento del federalismo y de los procesos de descentralización, con una planeación y diseño de programas incluyentes que satisfagan las demandas de seguridad, justicia, bienestar social, democracia y transparencia.

Participar en la promoción del desarrollo social en los ámbitos Nacional, Estatal y Regional, actualizando las relaciones interinstitucionales para estar en mejores condiciones de lograrlo.

Iniciar una nueva relación de respeto y colaboración entre los órdenes de gobierno, cuyos resultados deberán ser el impulso al federalismo y el desarrollo integral de nuestra Nación.

Buscar puntos de coincidencia con el gobierno federal en la búsqueda de soluciones a las demandas sociales, de infraestructura y de servicios públicos con base en los siguientes principios: de solidaridad, para la búsqueda de relaciones de justicia y equidad entre los órdenes de gobierno; de subsidiariedad, para propiciar gobiernos locales capaces y comprometidos con las facultades, funciones, responsabilidades y recursos que les competen conforme a ley; de resarcitoriedad, para retribuir a las Entidades Federativas de forma proporcional a sus esfuerzos recaudatorios.

El realizar los proyectos y estudios políticos, económicos, sociales y jurídicos para deliberar, acordar, proponer y evaluar soluciones conjuntas sobre asuntos relativos a: política presupuestaria, criterios

para la transferencia de potestades y recursos, desarrollo social, seguridad pública, costo de los servicios públicos, políticas de inversión pública, procesos de desarrollo y descentralización administrativa, fortalecimiento a los Gobiernos Locales y relaciones intergubernamentales.

Una vez definidos los propósitos y objetivos detrás de la CONAGO, es necesario saber la manera en que la esta se maneja y los encargados de la toma de decisiones al seno de la misma.

4.2) CONAGO comisiones.-

Las Comisiones de la CONAGO son los grupos temáticos deliberativos que el Pleno de Gobernadores constituye para el análisis y discusión de los temas relacionados con los objetivos de la Conferencia o de aquellos asuntos que sean de interés de los Titulares de los Ejecutivos Estatales.

Dichos grupos se integran con la participación voluntaria de los miembros de la CONAGO; cuentan con un Gobernador Coordinador y uno Vicecoordinador, los cuales son elegidos por el Pleno de Gobernadores; atienden y desarrollan agendas temáticas particulares, y desahogan los puntos coyunturales que la propia dinámica de trabajo les confiere.

Los acuerdos a los que llegan las Comisiones de la CONAGO, en atención a la misma regla con que se conducen las sesiones del Pleno de Gobernadores, se construyen a través del consenso; no se vota, ni se generan mayorías.

Las Comisiones de la CONAGO pueden sesionar con la participación de sus miembros o a través de representantes designados para tal efecto. Sus reuniones se realizan de manera sistemática y constante y, dependiendo de la participación de sus integrantes, se pueden constituir las Comisiones en dos modalidades: una primera, en calidad de Comisión Técnica, donde acuden los representantes de los Gobiernos Estatales con el objetivo de desarrollar propuestas, estrategias y diagnósticos que enriquezcan los trabajos de la CONAGO, mediante el debate especializado y la opinión experta de quienes desenvuelven su labor desde las áreas estratégicas de gobierno, y una segunda modalidad, en calidad de Comisión Ejecutiva, donde se cuenta con

la presencia del Gobernador Coordinador o Vicecoordinador, otros Gobernadores y los representantes de los estados.

A partir de su agenda temática y sus respectivos calendarios de trabajo, las Comisiones funcionan como el entorno donde se realizan los proyectos y estudios políticos, económicos, sociales y jurídicos, con los cuales se busca deliberar, acordar, proponer y evaluar soluciones conjuntas sobre asuntos relativos a: política presupuestaria; criterios para la transferencia de potestades y recursos; desarrollo social; seguridad pública; costo de los servicios públicos; políticas de inversión pública; uso eficiente del agua; preservación y cuidado del medio ambiente; procesos de desarrollo y descentralización administrativa; fortalecimiento a los Gobiernos Locales, y; relaciones intergubernamentales.

La CONAGO establece así un proceso de deliberación interna que le permite enriquecer sus planteamientos y recoger las perspectivas de todos sus miembros más allá de cualquier distingo partidista o ideológico. Dicho proceso consiste en primer lugar, en el mandato que el Pleno de la CONAGO hace para turnar algún asunto en particular para ser desahogado al seno de una Comisión específica. Posteriormente, la Comisión correspondiente sesiona en su calidad de “Comisión Técnica” con el objetivo de realizar un intercambio de ideas que permita detallar las propuestas, estrategias y posicionamientos de la CONAGO con consideraciones y aportaciones puntuales de carácter procedimental, político, jurídico, económico o social. Una vez llevado a cabo ese ejercicio de discusión, la Comisión sesiona en su calidad de “Comisión Ejecutiva”, convocada por el Gobernador Coordinador o Vicecoordinador y el resto de los representantes estatales para aprobar la presentación de lo deliberado al Pleno de la CONAGO en su próxima reunión ordinaria. Cerrando el ciclo deliberativo, una vez que el asunto en particular retorna al Pleno de Gobernadores, los 32 titulares de los Ejecutivos Estatales aprueban por consenso suscribir una propuesta unánime respecto de alguna preocupación toral para el bienestar de todos los mexicanos.

De esa manera, las Comisiones de la CONAGO refuerzan el ánimo democrático que prevalece en la voluntad de todos sus miembros, a fin de lograr el fortalecimiento del federalismo mexicano y el desarrollo de nuestro país.9

9 Vease http://www.conago.org.mx/Comisiones/AcercaDe/, 26/01/2010

En la siguiente tabla se muestra la conformación de las distintas comisiones que tiene la CONAGO, así como los gobiernos estatales coordinadores y vicecoordinadores que componen las mismas.10

5) CONAGO y federalismo fiscal.- 10 Vease http://www.conago.org.mx/Comisiones/Composicion/, 26/01/2010

La Conferencia Nacional de Gobernadores trabaja de acuerdo a cuatro grandes líneas estratégicas, dichas líneas sirven de base para la creación de cada una de las comisiones con que actualmente cuenta este organismo.

Estas líneas temáticas son:

- Hacienda y finanzas publicas - Federalismo y gobierno- Desarrollo regional y competitividad- Desarrollo humano y bienestar social

En el desarrollo de este trabajo hablaremos principalmente de Hacienda y finanzas publicas y tocaremos algunos puntos referentes a federalismo y gobierno.

La comisión de hacienda de la CONAGO fue creada el 22 de noviembre de 2002 y dentro de su agenda temática vigente se encuentra a la fecha:

- Proyecto de Reforma Constitucional en materia de federalismo hacendario- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria- Ley de Coordinación Fiscal- Nuevo Régimen Fiscal de PEMEX- Derecho Adicional sobre Hidrocarburos- Excedentes Petroleros del 2004- Nuevas Potestades Tributarias y Fuentes alternativas de ingresos para los estados:

a. Impuestos locales a las ventas de bienes y servicios para el consumo finalb. Acreditamiento de impuestos cedulares contra el ISRc. Autorización de sobreprecios a las gasolinas y dieseld. Administración integral de IVA e ISR de personas físicas, exceptuando salariose. Retención y retribución del IVA pagado en inversiones públicas de las entidades federativasf. Retención y retribución a las entidades federativas del ISR pagado por sus empleadosg. Reconocimiento y cumplimiento a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en lo que corresponde al ARE

h. Loterías estatalesi. Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo Crudo (DEEP)j. Ingresos Excedentes de la Ley de Ingresos Federalk. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)

Si nos ponemos a analizar los ingresos fiscales que perciben las entidades federativas y los municipios nos daremos cuenta del por que de estos temas. El centralismo de antaño concentro y se reservo la recaudación fiscal federal, otorgando potestades mínimas a estados y municipios.

No es de extrañar entonces que su mayor logro a la fecha ha sido la Convención Nacional Hacendaria la cual fue convocada el 28 de Octubre de 2003 con el propósito de evaluar las potestades fiscales de los estados, así como una mayor injerencia de ellos y los municipios en cuanto a la percepción de ingresos por concepto de impuestos.

5.1) Convención Nacional Hacendaria

Los estados mantenían bases de recaudación débiles, basándose prácticamente en el impuesto sobre nominas y el gravamen sobre espectáculos públicos. Los municipios por su parte solo se allegaban del impuesto predial y de algunos derechos.

Al momento en que la CONAGO emitió la convocatoria para la Convención Nacional Hacendaria esta se anunciaba como una “reunión republicana, democrática y participativa para que representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales, escuchando a la sociedad civil, definan, en función de los requerimientos del desarrollo nacional y una nueva visión de federalismo mexicano, cuáles deben ser el ámbito competencial político-administrativo, las responsabilidades de gasto y las atribuciones y facultades impositivas que correspondan a cada uno de ellos.”11

Entre sus objetivos buscaba:12

• Producir y difundir un diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas federal, estatales y municipales.

11 Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/201012 Ídem, 26/01/2010

• Generar, con base en dicho diagnóstico, un proceso y un programa de reformas con visión de mediano y largo plazos.

• Lograr un nuevo federalismo hacendario integral, el cual deberá incluir el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.

• Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de gobierno debe asumir, a partir de su cercanía con las necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.

• Revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones.

• Lograr una mayor simplificación de la legislación y efectividad de la administración, modernizando los sistemas de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno.

• Programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario federal.

• Lograr mayor transparencia y armonización de la información hacendaria.

• Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas, de supervisión y de control social ciudadano.

• Revisar el marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario, que den certidumbre a las relaciones entre los tres órdenes de gobierno.

• Proponer cambios en la legislación secundaria.

• Acordar un programa entre los órdenes de gobierno para simplificar administrativamente los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.

Esta convención seria inaugurada el 5 de febrero de 2004 por el presidente de la republica y tuvo como duración el periodo comprendido del 5 de febrero al 31 de julio de 2004.

Para el desarrollo de sus trabajos la Convención Nacional Hacendaria quedo integrada por un consejo directivo el cual estaba encargado de conducir las actividades de la misma y formaba parte del mismo el Presidente de la republica, los gobernadores de los estados de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo y Tlaxcala; los presidentes de la cámara de diputados y senadores del Congreso de la Unión; los secretarios federales de hacienda, gobernación, desarrollo social y el coordinador de políticas públicas de la Presidencia de la república; el presidente del congreso de Puebla; los coordinadores de los grupos parlamentarios de los PRD y del PAN del congreso local de Chihuahua; los presidentes municipales de Durango, Veracruz y Xalapa.

Además contaba con una coordinación técnica la cual fue dirigida por el titular de la secretaria de hacienda; una dirección ejecutiva la cual se encargaba de supervisar la logística de la reunión; varias mesas de análisis y propuestas, y las comisiones técnicas que fueron las encargadas de realizar el trabajo pesado durante dicha convención.

De ella emanaron importantes puntos de acuerdo entre estados y federación los cuales fueron presentados con diversas estrategias de análisis y un conjunto de acciones necesarias para el logro de dichos objetivos. Dentro de acuerdos logrados podemos citar:

Gasto Público.- cuyo objetivo fue el de proponer estrategias y acciones con el fin de reformular la distribución competencial de las principales funciones del gasto público entre ámbitos de gobierno, con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario integral e identificar los mecanismos para su financiamiento, mejorando los procesos de asignación de recursos, así como la calidad y eficiencia de los procesos de su realización, fortaleciendo la equidad, la transparencia y una mejor rendición de cuentas.

Ingresos.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de dar solución a los siguientes resultados obtenidos del diagnóstico elaborado:

- insuficiencia de los ingresos fiscales del país- dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX- centralización de la política fiscal- limitación extraconstitucional de las facultades de las Entidades federativas- evasión y elusión importantes- sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos

Deuda Pública.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de mejorar el marco legal de la deuda pública, ampliar las fuentes de financiamiento disponibles a estados y municipios, y plantear soluciones definitivas a la problemática de los sistemas de pensiones de los servidores públicos.

Patrimonio Público.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de optimizar el aprovechamiento del Patrimonio Público en beneficio de la sociedad mexicana en general; identificar y establecer criterios para el aprovechamiento, uso y disposición del patrimonio público, así como generar criterios técnico jurídicos que posibiliten la uniformidad en el control patrimonial y el mejoramiento del régimen jurídico del patrimonio público, tanto federal, como estatal y municipal.

Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria.-proponer estrategias y acciones con el objetivo de modernizar y simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos, bajo condiciones de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia.

Colaboración y Coordinación Intergubernamentales.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de construir un nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamental en el marco del renovado federalismo, que incluya los campos del ingreso, gasto, deuda y patrimonio; que coadyuve a las sinergias en los procesos de presupuesto, operación y ejecución de los programas federales con incidencia en las entidades federativas y municipios; a reducir los costos de transacción en el sistema de la hacienda pública en su conjunto, además de elevar la calidad del ejercicio del gasto público que permita maximizar el impacto económico y social.

Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de configurar un sistema nacional de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

En cuanto al rubro de gasto publico podemos señalar que a la fecha se siguen teniendo muchas deficiencias en el mismo ya que, aun existiendo en la mayoría de los estados el objetivo de transparentarlo, este sigue manejándose con suma discrecionalidad por los ejecutivos estatales, motivo por el cual la federación sigue enviando los denominados recursos etiquetados; es decir el dinero enviado a los estados va asignado a partidas especificas de las cuales no puede ser desviado.

En lo que al tema de ingresos se refiere, lamentablemente la dependencia de los ingresos petroleros sigue siendo motivo de los grandes atrasos del país, siendo la reforma fiscal un importante gancho político esta al llegar al legislativo es completamente transformada o rotundamente rechazada por los encargados de representarnos. Los legisladores siguen sin ver por el bien del país y le siguen negando al mismo una reforma necesaria para salir de la crisis en la cual nos tienen sumidos desde los tiempos en que administraríamos la abundancia con los ingresos petroleros.

Los ingresos fiscales si aumentan con motivo de la creación de nuevos impuestos, lo cual lleva de la mano el incremento en la evasión y elusión de impuestos por parte de los contribuyentes cautivos los cuales al no ver una correcta aplicación de dichos impuestos se avocan al comercio informal como una manera de rechazar las políticas fiscales retrogradas de nuestro país.

El sistema fiscal mexicano sigue siendo excesivamente engorroso y la tramitología fiscal en lugar de disminuir se sigue incrementando; la secretaria de hacienda cada vez requiere más información al contribuyente lo cual hace cada día mas difícil el cumplimiento de ellas apoyando así la evasión e informalidad. Si algo podemos decir a favor de los acuerdos en el tema de ingresos es que se han realizado importantes transferencias de potestades tributarias a los estados como es el caso del cobro de impuestos del régimen de pequeños contribuyentes y el régimen intermedio.

La transparencia en el gasto publico se da a cuentagotas, el Ejecutivo federal pone el ejemplo dando la apertura a la información publica, desgraciadamente muchos estados siguen reservándose información importante en cuanto a las erogaciones que realizan.

Podríamos señalar también, que a raíz de la ultima reunión de la CONAGO, realizada en la ciudad de Durango, Dgo. el 7 de Diciembre de 2009 surgió de nuevo la necesidad de convocar a una nueva Convención Nacional Hacedaria con la cual se trate de subsanar las deficiencias y el incumplimiento de los objetivos generados en la que tuvo lugar en 2004.

El gobernador de Chihuahua, encargado de la comisión de Hacienda se pronuncia:

“Transcurridos 57 años de la última Convención Nacional Fiscal celebrada en 1947 y, 29 años de la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los mandatarios estatales, a través de la Conferencia Nacional de Gobernadores, acordaron convocar a lo que sería la Primera Convención Nacional Hacendaria, inaugurada el 5 de febrero de 2004. El propósito era encontrar solución a temas comunes como el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio público; la transparencia, la fiscalización y la rendición de cuentas; y determinar cuales deben ser los ámbitos de competencia y la consiguiente redistribución de las potestades tributarias entre la Federación y las Entidades Federativas.

No obstante, los avances logrados en la Convención no correspondieron a las expectativas que generó su convocatoria, pues los acuerdos alcanzados respecto a temas centrales como la redistribución de las potestades tributarias y de las competencias en materia de gasto público no fueron concretados.

Después de casi cinco años de haberse celebrado la Primera Convención Nacional Hacendaria, una vez más se ha vuelto necesario el llamado a revisar el sistema fiscal nacional.

La difícil situación de la economía del país y su impacto en el desempeño de las finanzas públicas nacionales, agravada por la reducción de las plataformas de producción y explotación de petróleo, la disminución de los precios internacionales, y otras condiciones adversas de coyuntura, han dado lugar a diferentes expresiones de preocupación social, generando la voluntad en el

Congreso de la Unión para impulsar una Reforma Hacendaria Integral, una nueva Convención Nacional con la más amplia participación de todos los sectores involucrados, que permita planear a mediano y largo plazo la estructura hacendaria de las finanzas públicas nacionales, que garantice la viabilidad del desarrollo económico y social del país.”13

6) Conclusiones.-

El nuevo pacto entre los distintos órdenes de gobierno tendrá que surgir de un acuerdo que contemple una reforma plena de estado, con un gobierno dividido como el que tenemos en estos tiempos, la CONAGO tiene que surgir como un organismo generador de acuerdos y dialogo entre los órdenes de gobierno.

Tuvo que darse el cambio de poderes en el año 2000, para que los gobernadores priistas se dieran cuenta de que se necesitaba un verdadero cambio en el federalismo del país.

Los atrasos y diferencias que se dan en el nivel de vida y la economía de los estados, donde desgraciadamente muchos de los gobernadores siguen apegados a centralizar el poder de sus estados limita en gran medida las propuestas manifestadas en el pleno de la CONAGO; con que cara se pueden mostrar los gobernadores al exigir transparencia y descentralización cuando en sus estados aplican lo contrario.

Si bien es cierto que las Convención Nacional Hacendaria ha sido el principal logro de la CONAGO en su corta vida, podemos decir también que los acuerdos logrados en dicha convención distan mucho de ser logrados y los cambios propuestos han sido solo en pocas cuestiones llevados a la práctica.

Motivo y razón de mas para la nueva convocatoria surgida en 2009, al carecer de logros suficientes la anterior, al no ver la CONAGO aun una real descentralización de recursos y pronunciarse ahora si por una reforma hacendaria.

A partir de la existencia de la CONAGO la discusión sobre el federalismo fiscal tomo de nuevo fuerza y gracias a la nueva capacidad de negociación de las entidades federativas, la Conago

13 Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/2009-12-07/20091207_DECLARATORIA_DURANGO.doc, 26/01/2010

se convirtió en actor principal de la discusión económica, política y social en nuestro país, teniendo como bases las premisas del Federalismo.

La CONAGO tiene un importante camino que recorrer si quiere ser el espacio de dialogo, conciliación y acuerdos que manifiesta en susestatutos. Tiene importantes retos por delante como el lograr sacar adelante la reforma fiscal que con tanto anhelo se espera en el país y dejar de lado el pleito y la grilla política a la que nos tienen tan acostumbrados nuestras autoridades.

La carrera política de 2012 se antojaba lejos pero ya nos alcanzo, las posibilidades de que retorne al poder el PRI aumentan cada día; esperemos que así como nació la CONAGO con afanes de contrapeso político y protagonismo se siga manteniendo, y no se vea menguado o sometido al nuevo Ejecutivo que vendrá, como hacían los antiguos jefes estatales.

7) Fuentes de consulta.-

1.www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/Federalismo_Fiscal.pdf, 26/01/2010

2.http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/4/9/3/p64932_index.html, 26/01/2010

2.-Faya Viesca, Jacinto. El Federalismo Mexicano (Régimen Constitucional del Sistema Federal), Ed. INAP. México, 1988.

3.- Aghon, Gabriel y Casas Carlos. Análisis Comparativo de los procesos de descentralización fiscal en América Latina, Federalismo Fiscal, CEPAL, 1996.

4.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/2010

5.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/d-2001-08-10.doc, 26/01/2010

6.-http://www.conago.org.mx/Sobre/QueEs.aspx, 26/01/2010

7.-http://www.conago.org.mx/Comisiones/AcercaDe/, 26/01/2010

8.-http://www.conago.org.mx/Comisiones/Composicion/, 26/01/2010

9.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/2010

10.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/2009-12-07/20091207_DECLARATORIA_DURANGO.doc, 26/01/2010

11.-http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=1325, 25/01/2010

12.-http://www.eumed.net/tesis/rsr/8g.htm, 25/01/2010

13.-http://www.indetec.gob.mx/cnh/propuestas/07.htm, 25/01/2010

14.-iglom.iteso.mx/PDF/dctobase3a.PDF, 25/01/2010

15.-www.cmq.edu.mx/documentos/Revista/dosier/estdossier_4.pdf, 25/01/2010

16.-http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=852, 25/01/2010