como abordar la extrema pobreza desde la politica social

7/26/2019 Como Abordar La Extrema Pobreza Desde La Politica Social

1/21

Cmo abordar la extrema pobreza desde la politica social : revisin del caso uruguayo Titulo

Custodio Pallars, Lorena - Autor/a; Autor(es)

Buenos Aires Lugar

CLACSO Editorial/Editor

2016 FechaSerie Estudios sobre la pobreza y las desigualdades no. 3 Coleccin

Poltica social; Pobreza; Estrategias de reduccin de la pobreza; Uruguay; Temas

Doc. de trabajo / Informes Tipo de documento

"http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/pobreza/20160307034933/Custodio.pdf" URL

Reconocimiento-No Comercial-Sin Derivadas CC BY-NC-ND

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

Licencia

Segui buscando en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO

http://biblioteca.clacso.edu.ar

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)

Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO)

Latin American Council of Social Sciences (CLACSO)

www.clacso.edu.ar


2/21

ESTUDIOS SOBRE LA POBREZ Y LAS DESIGUALDADESDOCUMENTOS DE TRABAJO

CLACSO#3

2016

Cmo abordar laextrema pobreza desdela politica socialRevisin del caso uruguayo

Lorena Custodio Pallars


3/21

Custodio Pallars, Lorena Cmo abordar la extrema pobreza desde la poltica social : revisin del caso uruguayo / Lorena CustodioPallars. - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : CLACSO, 2016. Libro digital, PDF

Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-987-722-169-5

1. Pobreza. 2. Poltica Social. 3. Programa Social. I. Ttulo. CDD 362.5


4/21

Sponsored by

CLACSO

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias Sociais

Secretario Ejecutivo de CLACSO Pablo GentiliDirectora Acadmica Fernanda Saforcada

Estados Unidos 1168 | C1101AAX Ciudad de Buenos Aires, ArgentinaTel. [54 11] 4304 9145 | Fax [54 11] 4305 0875 | |

rea de Acceso Abierto al Conocimiento y DifusinCoordinador Editorial Lucas SablichCoordinador de Arte Marcelo Giardino

Este artculo es producto de la Escuela Internacional de Posgrado. Polticas para la igualdad: encrucijadas socialesy discusiones sobre futuros, CLACSO-UEH, 2014. Se basa en el anlisis y revisin de algunos de los principalesprogramas sociales que atienden la pobreza (las transferencias monetarias y los programas de intervencin social deproximidad), instrumentados recientemente en Uruguay, 2005-2013.

Las opiniones vertidas en este documento son exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente expresan la posicin de CLACSO.

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

Estudios sobre la pobreza y las desigualdades ISBN 978-987-722-169-5

Agencia Noruega de Cooperacin para el Desarrollo

CLACSO#3


5/21


6/21

5DOCUMENTOS DE TRABAJO

Lorena Custodio Pallars: Magister en Sociologa de la Universidad de la Repblica (Uruguay),docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica, Directora de laDivisin de Estudios Sociales y Trabajo de Campo de la Direccin Nacional de Evaluacin y Mo-nitoreo del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay. [email protected].

Resumen

Uruguay en los ltimos ocho aos ha reducido la pobreza e indigencia de formasustantiva. Gran parte de estos logros provienen de las polticas sociales recien-temente implementadas por el gobierno, atendiendo situaciones de vulneracinde derechos anteriormente poco consideradas. Se ha ampliando la red deproteccin social, reformulando los programas de transferencias monetariase instrumentando nuevos programas de intervencin social de proximidad.Pese a los avances, resta mejorar en materia de cobertura e impacto, cantidady calidad de las prestaciones otorgadas. Este articulo se propone reexionarsobre si es posible pensar estrategias efectivas para lograr la inclusin socialde las personas en situacin de extrema pobreza. Para ello se analiza el casouruguayo en base a la revisin de literatura, concluyendo con una serie dedesafos factibles de abordar.

Palabras clave:Uruguay, programas de transferencias monetarias,programas de intervencion social de proximidad, inclusion social

AbstractUruguay in the last eight years has reduced poverty and indigence substantively.Much of these gains come from the social policies recently implemented by thegovernment , following situations of rights violations previously little considered. Ithas been expanding the social safety net , reformulating cash transfer programsand by implementing new social intervention programs proximity . Despite pro-gress , subtraction improve in coverage and impact , quantity and quality of thebenets provided . This article intends to reect on whether it is possible to thinkof effective strategies for social inclusion of people living in extreme poverty. Forthis, the Uruguayan case is analyzed based on the literature review , concludingwith a series of challenges to deal feasible .

IntroduccinEste articulo pretende revisar algunos tipos de programas sociales que abordanlos procesos de inclusin e integracin social en Uruguay, particularmente de


7/21

ESTUDIOS SOBRE LA POBREZA Y LAS DESIGUALDADES

las personas en extrema pobreza. En este sentido, se intenta reexionar sobrecmo avanzar hacia la igualdad en contextos de desintegracin y exclusin,en un sistema social y econmico que tiende a la produccin y apropiacindesigual de los recursos.

Uruguay en los ltimos ocho aos ha reducido la pobreza e indigenciade forma sustantiva. Gran parte de estos logros provienen de las polticas so-ciales implementadas por el gobierno de izquierda, atendiendo situaciones devulneracin de derechos anteriormente poco consideradas (pobreza extremacrnica, desempleo de larga duracin, discapacidad, situacin de calle, diversi-dad sexual, violencia domstica, entre otros). Se ha atendido a la poblacin msexcluida, ampliando la red de proteccin y asistencia social. En este marco, seencuentran los programas de transferencias monetarias y ms recientementelos nuevos programas de intervencin social de proximidad. En estos dos tiposde programas se centrar nuestra reexin.

Pese a los avances realizados en la materia, estas acciones resultanan insucientes, tanto en materia de cobertura y prestaciones, de su im-

pacto y a la hora de pensar la inclusin social de estas personas. Es as quenos preguntamos si es posible pensar en caminos o estrategias efectivaspara lograr la inclusin e integracin social de las personas en situacin depobreza extrema y cules seran los caminos o estrategias ms indicadas atales efectos.

Se plantean dos aspectos referidos a las polticas sociales: por un lado, lapromocin de puentes hacia la inclusin social de las personas en situacin depobreza extrema, y en segundo lugar el reforzamiento del sistema de proteccinsocial para los vulnerables a la pobreza.

1. Programas sociales para atender la extrema pobrezaComo se ha mencionado, nos centraremos en revisar las polticas focali-zadas en la pobreza y extrema pobreza, vinculadas a la proteccin social,desarrolladas recientemente en Uruguay: las transferencias monetarias nocontributivas y los nuevos programas de intervencin social de proximidad.Cabe aclarar que la red de proteccin y asistencia social no se agota enestos programas.

Comenzaremos por realizar un breve repaso del contexto en que seintroducen estos programas. Uruguay se caracteriza por ser de los paseslatinoamericanos donde tempranamente (a inicios del siglo XX) el papel delEstado ocup un lugar central en la universalizacin de los servicios sociales(educacin, salud, previsin social). Sin embargo, la seguridad social, funda-mentalmente de carcter contributivo, se vinculaba fuertemente a la insercinlaboral formal (jubilaciones, pensiones, subsidios de desempleo, asignacionesfamiliares para los sectores formales).

A partir de la crisis econmica del 2002 que contrajo un aumento im-portante del desempleo, un fuerte descenso del ingreso real de los hogares yelevados niveles de pobreza, el esquema de seguridad social con soporte enla formalidad del trabajo se ve fuertemente reducido en su cobertura. En 1999y 2004, el programa Asignaciones Familiares 1 se expandi hacia el polo no

1 Consiste en una transferencia monetaria dirigida a menores perteneci entes a hogaresque cumplan determinadas caractersticas, sujeta a condicionalidades en educacin. Estaprestacin data de 1943, donde surge como un complemento salarial para los trabajadoresformales con menores a cargo, de bajos ingresos. A lo largo del tiempo, ha ido variando deregmenes, condicionalidades y ampliando su cobertura . Actualmente rigen 2 leyes: 1) Ley18.227, AFAM Plan de Equidad, para menores de 18 aos pertenecientes a hogares en vul-nerabilidad socioeconmica y 2) Ley 15.084, vinculada a la formalizacin de los trabajadores.(Midaglia, Silveira, 2011:245).


8/21


contributivo con la incorporacin de hogares de bajos recursos independien-temente de su situacin en el mercado laboral formal.

En 2005, cuando accede al gobierno la coalicin de izquierda (Frente Amplio), a los efectos de atender la situacin de emergencia y deterioro socialen la que se encontraba el pas, se implementa el Plan de Atencin Nacionala la Emergencia Social (PANES), como programa transitorio de transferen-cias condicionadas, que articulaba otra serie de componentes orientados ala inclusin socioeducativa y sociolaboral, la emergencia habitacional y ali-mentaria. Esto sucede en paralelo a la creacin del Ministerio de DesarrolloSocial (MIDES).

Finalizado el PANES se avanza hacia el Plan de Equidad intentandoacentuar el perl del Estado proteccionista. Este plan propone componentesestructurales y componentes de asistencia y proteccin social2. En este mar-co, se comienza con el despliegue de una serie de programas sociales paraatender a las situaciones de pobreza, vulnerabilidad y riesgos sociales, em-pezando a conformar un sistema de proteccin social y una red de asistencia

e integracin social.Los componentes estructurales del Plan de Equidad apuntan a mejorarel acceso y calidad de los servicios bsicos del Estado y promover la equidad.Sin profundizar en cada uno de ellos, estos son: la reforma tributaria, el SistemaNacional Integrado de Salud, polticas de empleo, el Plan Nacional de Vivienda,la poltica educativa y el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos

Entre los componentes de la red de asistencia e integracin social (RAIS),que apunta a conformar un sistema con lgica de proteccin social, articula-do, se encuentran: Asignaciones familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE),pensiones a la vejez, Tarjeta Uruguay Social (TUS)3, polticas para la infancia yadolescencia (CAIF, Aulas comunitarias), polticas de trabajo protegido (Uruguay Trabaja y Objetivo Empleo), promocin de cooperativas sociales y emprendi-mientos productivos, polticas de atencin a la discapacidad.

En 2011 se elabora la Reforma Social (Olesker, 2013), intentando profun-dizar y avanzar hacia la integralidad y articulacin de los programas socialesen el sistema de proteccin social. As, se distinguen tres niveles de poblacinsegn las condiciones de vida de los hogares: el primer nivel constituido portoda la poblacin del pas, el segundo nivel conformado por las personas pobresy vulnerables a la pobreza y el tercero por la extrema pobreza. Para este ltimonivel, se generan los llamados programas prioritarios de gobierno: Cercanas4,Uruguay Crece Contigo5 y Jvenes en Red6.

2 Para su profundizacin , Ver PLAN DE EQUIDAD, documento citado en Bibliografa.3 La Tarjeta Uruguay Social, consiste una transferencia monetaria en formato magnticootorgada a los hogares en situacin de vulnerabil idad socioeconmica ms extrema que la corres-pondiente a AFAM- PE, que permite la compra de alimentos y artculos de higiene en determinadoscomercios habili tados a tales efectos (Red de Comercios Solidarios). Tuvo su antecedente en 2006como componente del PANES y se reformula con el Plan de Equidad, vinculando su focalizacina los criterios de AFAM-PE, pero llegando a una cobertura inferior que prioriza las situaciones demayor vulneracin.4 Cercanas es un programa de trabajo interinstitucional con familias mediante unaestrategia de intervencin de proximidad y que adems pretende generar cambios en la gestininstitucional existente para dar respuesta rpida e integral a situaciones de vulnerabilidad so-cio-familiar y la extrema pobreza.5 Uruguay Crece Contigo est dirigido a hogares con mujeres embarazadas y/o niasy nios menores de 4 aos, donde se priorizan situaciones que presenten vulnerabilidad socialy sanitaria. Si bien intenta complementar acciones universales con focalizadas, dentro de susmodalidades de intervencin est la de proximidad, realizando visitas a los hogares con mayorriesgo sanitario.6 Jvenes en Red consiste en un programa dirigido a adolescentes y jvenes de 14 a 24aos desaliados del sistema educativo y del mercado de trabajo formal. En sus modalidadesde intervencin combina dispositivos de cercana (acercamiento cara a cara con adolescentes y

jvenes) con actividades que promuevan la participacin a nivel comunitario y talleres de formaciny capacitacin laboral.


9/21


Estos programas prioritarios buscan abordar distintos problemas so-ciales focalizando en la extrema pobreza: la vulnerabilidad socio familiar, laprimera infancia en situacin de riesgo social y sanitario, y la desaliacin de jvenes en la educacin y mercado de trabajo formal. Tienen en comn queentre sus modalidades de intervencin, los tres presentan como estrategia elabordaje de proximidad. Esto consiste en ir a buscar a las personas u hogarespoblacin objetivo a sus viviendas y realizar la intervencin social desde suentorno. Se intenta que sean una herramienta focalizada para impulsar lastrayectorias de las personas ms excluidas hacia la inclusin y el acceso alos servicios universales.

En sntesis, podemos hablar de 3 grandes momentos de los programassociales que abordan la situacin de pobreza en el Uruguay reciente: en el 2005se implementa el PANES que busca asistir a situaciones de emergencia socialen respuesta a la crisis econmica de 2002 y el deterioro social consecuente,en 2008 con el Plan de Equidad se avanza a pensar un sistema de proteccinsocial abarcativo, integrado, articulado, estableciendo puentes entre polticas

focalizadas y universales, y reformulando los programas de transferencias mo-netarias. Luego con la Reforma Social en 2011 se profundiza esta intencin yse incorporan los programas prioritarios de nueva generacin como estrategiasde intervencin de proximidad para atender a las situaciones ms extremasde vulneracin.

2. Revisin segn la teora: los programas de transferenciasmonetarias y de proximidad como vnculo hacia la inclusin socialEn este apartado realizaremos una revisin terica de los programas de trans-ferencias monetarias y de los nuevos programas de proximidad a la luz de los

resultados disponibles.En primer lugar, de acuerdo a lo planteado por Enrique Valencia (2008),se revisar la teora y los supuestos de los programas de transferenciasmonetarias en funcin de los desempeos obtenidos en los pases latinoa-mericanos. Asimismo, mencionaremos los debates que giran en torno aestos programas desde diversas perspectivas crticas, para luego ubicar laexperiencia uruguaya.

En segundo lugar, revisaremos los nuevos programas sociales de proximi-dad como una nueva herramienta de poltica social que intenta atender algunosde los problemas no resueltos por las transferencias monetarias y el resto de laoferta pblica social, en trminos de romper la reproduccin intergeneracionalde la pobreza y su crculo vicioso.

2.1. Teora, resultados y debates en torno a los programas detransferencias monetarias: su aplicacin al caso uruguayo

A partir de la proliferacin de programas de transferencias monetarias (PTM)en Amrica Latina, que comenz en la dcada de los 90 y principios desiglo, han surgido fuertes debates en torno a sus resultados y su vincula-cin con los sistemas de proteccin social. Siguiendo a la CEPAL (Cechiniy Martnez, 2011), existen en la regin distintos enfoques que han marcadoel debate sobre la proteccin social: i) la proteccin basada en el empleoformal, ii) la proteccin frente a situaciones de emergencia, iii) la proteccin

como asistencia y acceso a la promocin y iv) la proteccin como garantaciudadana. Segn estos autores, el caso de Uruguay se encuentra ubicadoen este ltimo, siendo que los programas de transferencias monetarias im-plementados se han consolidado como un componente formal dentro delsistema de proteccin social, aunque mantengan lgicas de condicionalidades


10/21


y de focalizacin. Haremos una revisin de los distintos debates que giranen torno a los programas de transferencias monetarias, para ubicar luego laexperiencia del caso uruguayo.

Valencia (2008) analiza la teora implcita y explcita detrs de este tipo deprogramas, a partir de las mltiples y diversas investigaciones y evaluacionesque se han realizado. Esta teora puede sintetizarse de la siguiente manera:son intervenciones pblicas orientadas principalmente a modicar el lado de lademanda (poblacin beneciaria), ms respetuosas de los principios del mer-cado y que no intervienen necesariamente en la oferta de servicios pblicos.Parten del esquema conceptual acerca de que la reproduccin intergeneracionalde la pobreza es causa de la falta de inversin en la acumulacin de capitalhumano (educacin, salud, alimentacin) de los individuos y hogares. Combi-nan el rol de asistencia social (elevando ingresos de las personas pobres) condesarrollo social (pretendiendo la inversin en capital humano). La centralidadde la prestacin est situada en el hogar como mbito de reproduccin de lapobreza pero tambin donde puede romperse el circulo vicioso de sta; para

lo cual tratan de modicar la conducta de los hogares pobres a travs de cier-tas condicionalidades (generalmente en salud y educacin). Se focalizan en lapobreza y se pretende una relacin directa entre los beneciarios y el gobiernonacional, apoltica, apartidaria. En el corto plazo sus objetivos pretendenelevar los ingresos y el consumo de los hogares beneciarios, y en el medianoplazo, la inversin en capital humano, generalmente mediante condicionalidadesen educacin y salud (Valencia, 2008).

Valencia revisa esta teora a la luz de los resultados que han obtenido estetipo de programas en Amrica Latina.

Respecto a la educacin, si bien se obtienen logros en materia de la ins-cripcin y asistencia a las instituciones educativas, esto no tiene una correspon-dencia en los aprendizajes y la calidad de la oferta educativa (Valencia, 2008).

En lo que reere a la salud, los resultados suelen darse en materia deprevencin (control prenatal, natal y del crecimiento infantil), en la vacunacin yen la asistencia a centros de atencin primaria de salud. En algunos casos, seha logrado la reduccin en la mortalidad materna e infantil y la mejora de losconocimientos en salud por parte de los beneciarios.

En relacin a las relaciones de gnero, se observan resultados ambiguos:por un lado se habla del empoderamiento de las mujeres y del fortalecimientode su autoestima al ser en la mayora de los casos las titulares de las transfe-rencias. Por otra parte, esto refuerza el rol tradicional de la mujer en el hogarvinculado a las corresponsabilidades. Es decir, no se registran efectos en el usodel tiempo dedicado a la vida domstica por parte de las mujeres.

Respecto a la reduccin de la pobreza, los estudios indican que este tipode programas son ms ecientes en la reduccin de la brecha e intensidad dela pobreza, y menos en su incidencia. Fundamentalmente alcanzan a los msexcluidos (extrema pobreza), a quienes no estuvieron atendidos por anteriorespolticas sociales, aunque no se encuentran exentos de cometer importanteserrores de exclusin. Tambin se seala un aporte leve en la reduccin de ladesigualdad.

Si comparamos estos resultados especcamente para el caso urugua-yo, en concordancia con lo expuesto, existe evidencia de que las AFAM PEtuvieron un leve efecto en la asistencia a la enseanza media, no as en laenseanza primaria dada la universalizacin existente en ese nivel educativo(DINEM, MIDES, 2013). No se dispone de resultados contundentes en materiasanitaria, aunque en el PANES se registraron algunos efectos en el bajo pesoal nacer (DINEM, MIDES, 2013). En relacin a la reduccin de la pobreza y laindigencia, las transferencias monetarias (AFAMP-PE y TUS) logran explicar enun 10% la reduccin de la incidencia de la pobreza y en un 64% la indigencia.


11/21


A su vez, logran reducir un 16% la brecha de pobreza y un 23% la severidad,as como disminuir levemente la desigualdad (1 punto del Gini). No se han ob-tenido resultados sobre la tasa de actividad y el empleo, pero si hay evidenciaacerca del desestimulo de los beneciarios para acceder a empleos formales.(Colafransceschi y Vigorito, 2013).

Estos resultados nos permiten aproximarnos a lo planteado por Valenciacuando cuestiona la hiptesis existente detrs de este tipo de programas sobrela acumulacin de capital humano. En tal sentido, las transferencias monetariasen Uruguay lograran sus objetivos de corto plazo (atencin hacia los sectoresms pobres elevando mnimamente sus ingresos) pero no estaran siendo e-caces en trminos de promover la acumulacin de capital humano y romper latrasmisin intergeneracional de la pobreza. Son instrumentos que han permitidoincluir en la proteccin social a sectores antes no contemplados, que implicanbajo presupuesto y costos administrativos (menos del 2% del Gasto pblicoSocial) y que tienen ciertos impactos redistributivos, pero no logran revertir lareproduccin de la pobreza.

Por otra parte, giran en torno a los programas de transferencias mo-netarias otros debates. Uno de ellos cuestiona si los PTM promueven lareestructuracin de componentes de asistencia social en los sistemas deproteccin y reposicionan al Estado con responsabilidad poltica sobrela pobreza, o contrariamente, actan garantizando mnimos sociales quedesactivan el conicto capital-trabajo. Se sostiene que la centralidad enla asistencia mnima no cuestiona la capacidad adquisitiva de los salarios,sino la incapacidad de alguien de ser asalariado (Robles; Martnez, 2013).Siguiendo a Serge Paugam, la expresin .. tener un trabajo signica para los

asalariados la posibilidad de desarrollarse en una actividad productiva y, al mismo tiempo, de asegurar las garantas frente al futuro. Podemos, enton-ces, denir el tipo ideal de integracin profesional como la doble seguridadde reconocimiento material y simblico del trabajo y de la proteccin socialque deriva del empleo. (Paugam, 2012: 8). Sin embargo, quienes no puedenacceder a un empleo, no tendrn acceso a este tipo de reconocimiento. Esdecir, se puede generar un sistema dual donde se brinda asistencia socialpara pobres y otro tipo de benecios de seguridad social para los no pobres(trabajadores formales). (Robles, 2013).

Existen posturas intermedias que permiten pensar en la focalizacin comouna herramienta complementaria a la universalizacin, saliendo de la dicotomafocalizacin-universalizacin como dos posturas claramente antagnicas, queconsideran por un lado a los programas focalizados, transitorios y aislados, ypor otro, la renta mnima universal. Adoptar caminos intermedios encuentra

sentido si pensamos en las condiciones en las cuales se encuentran las per-sonas en situacin de pobreza extrema, que no logran acceder fcilmente almercado de trabajo formal.

Ins Martnez (2013) nos introduce en otro debate similar al plantear queestas polticas castigan a quienes no se adaptan, por lo cual intentan gestionarla vida y conducta de los hogares pobres. As, los hogares pueden entrar ysalir de los programas segn cumplan con las reglas impuestas y mientras noobtengan algn tipo de mejora en su condicin de vida.

Aqu se problematiza el tema de la existencia de contraprestaciones y co-rresponsabilidades planteadas en este tipo de programas. Amarante y Vigorito(2010) sostienen que la incorporacin de las condicionalidades an actuandocomo estimulo al objetivo de la permanencia en el sistema educativo, puedenimplicar un sesgo regresivo al quitar la prestacin a jvenes de hogares po-bres que abandonan su trayectoria escolar por ingresar al mercado de trabajoo por desinters y desestimulo de la propuesta educativa. A su vez, las autorasmencionan que los programas de transferencias que plantean condicionalida-


12/21


des fuertes resultan con mayor apoyo poltico de sectores de ingresos mediosy altos ya que generan obligaciones e incentivos para no vivir la vida entera aexpensas del Estado) (Amarante y Vigorito: 2010).

Por lo cual, uno de los principales desafos o preguntas que giran en tornoa este tipo de programas es cmo vincularlos con los objetivos de inclusinsocial (insercin laboral en un empleo digno, acceso efectivo y de calidad a lasalud y a la educacin, acceso a la vivienda digna). Para esto es necesario lageneracin de capacidades productivas y de empleo de las personas; peroel problema no resulta de fcil solucin si pensamos en la situacin de ex-clusin y vulneracin en la que se encuentran muchos de estos ciudadanos.Se plantean problemas de exclusin y barreras de todo tipo: de acceso a ladocumentacin, de discriminacin, de competencias bsicas, de valores, deconsumo problemtico de sustancias, de accesibilidad a los centros de cobrode las prestaciones, y de accesibilidad a los servicios (educacin y salud). Comoforma de retratar estas condiciones citamos a Castel (2010) cuando nos hablade aquellos individuos que se construyen por defecto.

Esto requiere pensar en la integralidad que deben asumir las polticaspblicas, no slo pensadas en abordar las capacidades y competencias delos individuos y hogares (a nivel de la demanda), sino tambin en adecuarsu oferta. En este sentido, Uruguay ha avanzado en la generacin de losnuevos programas sociales que buscan atender diferentes problemticas.Nos centraremos ms adelante en los nuevos programas de proximidad,que surgen entre otras cosas para atender este tipo de fallas vinculadas allogro de la inclusin social e intentando actuar como puentes hacia polticassociales universales.

Ahora bien, uno de los principales problemas que observamos es que secontina enfatizando en abordar las capacidades de los individuos sin una mo-dicacin efectiva en la oferta pblica y en reparar los tiempos que los procesosde inclusin e integracin social conllevan. Pensar un sistema de proteccinsocial articulado y planicado en funcin de las trayectorias de las personas,sabiendo que se debe garantizar un piso mnimo de garanta sin condicionali-dad para atender a quienes no podrn acceder a una insercin laboral formaly educativa por los destrozos ya operados, podra ser una manera de avanzarhacia la reversin de la lgica de reproduccin intergeneracional de la pobreza,intentando garantizar condiciones mnimas de dignidad humana a los nios ynias que nacen en estos contextos.

2.2. Los programas de proximidad: nueva herramienta para lograr lainclusin social?

Si bien los desempeos de los programas de transferencias monetariashan mostrado sus logros respecto al aumento del nivel de ingresos de loshogares ms pobres, ha quedado en el debe el objetivo esperado acercade la acumulacin en capital humano como forma de combatir la pobreza.Independientemente de otros programas sociales que desarrollan estrategiasen este sentido 7, en el 2013 se han instrumentado nuevos programas deproximidad como estrategias de desarrollo social multisectorial, que inten-tan operar en el sentido de vehiculizar el acceso a los servicios universales(salud y educacin) y promover capacidades para la inclusin social de lossectores ms pobres.

Con distintos niveles de cobertura 8 estos programas focalizan su interven-

cin en lo que se ha denominado el ncleo duro de la pobreza (situaciones

7 Ver DINEM, 2013.8 Jvenes en Red atenda a 2200 jvenes hasta mayo 2013, Cercanas a 1200 familiasa octubre 2013 (DINEM, 2013) y Uruguay Crece contigo a 5000 nios y nias menores de


13/21


de pobreza extrema y vulnerabilidad social), con la intensin de abordar pro-blemticas que no se resuelven slo va crecimiento econmico, aumento de laactividad y del empleo o va programas de transferencias monetarias, sino querequieren de intervenciones puntuales y estratgicas por parte del Estado paravincular a esta poblacin con otras polticas sociales universales o focalizadas,a las cuales no estaran accediendo.

Este modelo de programas propone trabajar en intervenciones de proximi-dad con familias, nios y nias, mujeres embarazadas y jvenes ms excluidos,estableciendo acuerdos y contribuyendo a elaborar proyectos de vida. Sumadoa esto, en su diseo, suponen contar con una serie de recursos y prestacionespara acompaar la intervencin social de carcter integral, lo que los enfrentaa importantes retos de coordinacin y articulacin intersectorial.

Si bien la implementacin de estos programas es reciente an, y se en-cuentran en curso diversas evaluaciones y estudios (DINEM, 2013) que darncuenta de sus logros, alcance y limitaciones, podemos esbozar una serie dedesafos a los que se enfrentan.

Por un lado, se evidencian dicultades cuando las intervenciones intentanpromover el acceso a los servicios sociales o a determinados programas so-cioeducativos, sociolaborales y de mejora de la vivienda, ya sea por problemasde cobertura (inexistencia de recursos o poca disponibilidad de cupos) y/o porla calidad de las prestaciones. Por lo cual, se corre el riesgo de que este tipode propuesta apunte fundamentalmente a los esfuerzos individuales de losbeneciarios para lograr salir de la situacin de exclusin y pobreza.

Otro de los aspectos a considerar es la temporalidad de las intervenciones(su duracin) y su sistema de egreso. Estas estn acotadas al cumplimientode determinadas metas en un tiempo mximo que vara entre los dieciochoy veinticuatro meses aproximadamente, y puede que no sea coincidente conlos tiempos que les lleve a las personas y a la institucionalidad resolver lassituaciones de vulneracin.

Aqu tambin aparece el debate anteriormente expuesto entre la formaen que se relacionan los beneciarios con los programas, es decir si estamosante la generacin de dependencia de las personas frente al Estado invalidandoestrategias de generacin de autonoma. En este sentido, es bueno retomar aCastel (2004) cuando nos habla de que la capacidad de desarrollar estrategiasde las personas consiste en no encontrarse bajo la presin de la necesidad yposeer mnimos de condiciones materiales pero tambin de reconocimientosocial y de derechos. (Paugam, 2012)

Puede entonces vislumbrarse cier tas caractersticas de estos progra-mas que de no resolverse adecuadamente pueden llegar a ser inecaces

en sus objetivos de inclusin. Hablamos de la cobertura reducida de losmismos, de las posibilidades que tengan de contar con recursos no slomateriales sino tambin humanos, del tiempo dispuesto para la intervencin,y del xito en las coordinaciones y articulaciones con el resto de la ofertapblica social.

Esto lo plantea Seplveda (2014) cuando sostiene que la fragmentacin,duplicacin o falta de coordinacin entre las polticas sociales disminuyensu impacto ya que la asignacin de responsabilidades sobre la ejecucin noresultan claras. Por otra parte, presentan un problema desde una perspectivade derechos humanos cuando la cobertura es reducida y por tanto existenproblemas de equidad horizontal en la seleccin de beneciarios. Aqu, entraa jugar un rol contradictorio la temporalidad de estos programas, ya que la

4 aos y 1800 mujeres embarazadas en su modalidad de cercana a noviembre 2013 (Pre-sentacin Seminario Polticas pblicas para la igualdad: hacia sistemas de proteccin socialuniversal, Montevideo, 2013). Cabe aclarar que la cobertura de los 3 programas se encuentraen expansin.


14/21


duracin apropiada de la intervencin, que en muchos casos podra resultarextensa, opera en contra de lograr atender a la mayor cantidad de situacionesen un contexto de recursos escasos.

Siguiendo a la misma autora, arma que para que los programas deproteccin social sean efectivos desde un enfoque de los derechos humanos,han de abordarse a partir de estrategias nacionales amplias, considerando lamultidimensionalidad de la pobreza (Seplveda, 2014).

El nexo con el resto de la oferta de programas focalizados y universalespuede fracasar si no se logran ciertas modicaciones ms estructurales enlas instituciones y en los servicios bsicos. Como plantean Midaglia y Anta(2011) an queda pendiente abordar algunos problemas centrales que sepresentan en el sistema educativo (rezago y desercin estudiantil en la ense-anza secundaria, resultados insatisfactorios en el aprendizaje, sumado a lasdesigualdades educativas en los desempeos estudiantiles segn contextossocioeconmicos), adems de avanzar en profundizar intervenciones en ma-teria de vivienda y salud mental, entre otras. Los programas e intervenciones

sociales que se han creado o ampliado para abordar estos problemas (como esel caso de los recientes programas socioeducativos, soluciones de mitigacinde la vivienda, ampliacin del Plan CAIF) resultan de baja cobertura e impacto(Midaglia y Anta, 2011).

Esto permite repensar los vacios y fallas existentes en el sistema de pro-teccin social, tanto se trate de problemas en la accesibilidad a los trmites yservicios, en la cantidad de cupos disponibles, y en la adecuacin y calidadde los servicios. En este ltimo aspecto resulta muy importante la supervisinde los proveedores de los servicios o efectores nales de los mismos cuandoestos son proporcionados o gestionados por actores del sector privado o dela sociedad civil.

Para concluir, creemos necesario reexionar sobre la lgica de creacinde los nuevos programas sociales. Estos se crean atendiendo a diversas pro-blemticas sociales y poblaciones especcas, con baja cobertura en relacina la magnitud del fenmeno diagnosticado. Esto no sera un problema per sesi lo consideramos como un primer momento en el ciclo del programa, dondepodra pensarse como prueba piloto para evaluar su funcionamiento y suslogros, considerando la expansin de aquellos que generen buenos desem-peos. Lo que sucede es que en lugar de pensarse de esta manera, la lgicade generacin de programas ha llevado a que ante un problema que la ofertaprogramtica vigente an no ha logrado resolver se proponga la creacin deun nuevo programa social, en lugar de reformular o realizar las modicacionesnecesarias de impacto en la oferta existente.

3. El problema a resolver: cmo romper el crculo?Luego de la revisin realizada sobre los programas de transferencias moneta-rias y los nuevos programas de proximidad instrumentados recientemente enUruguay, consideramos conveniente efectuar algunas puntualizaciones sobreel problema de la pobreza extrema, su reproduccin y su abordaje desde lapoltica social.

Se cuestiona que tanto las transferencias monetarias y otros tipos deprogramas de intervencin social pueden generar dependencia en los be-neciarios en lugar de promover capacidades para el trabajo. Es necesariocomprender por qu se requiere la existencia de este tipo de programas,articulados en un sistema de proteccin social, mientras se mantengan laslgicas de desigualdad en la produccin y redistribucin de la riqueza. Estclaro que este tipo de programas sociales no actan sobre las causas es-tructurales de la pobreza, sino que pueden brindar una asistencia mnima


15/21


que permita a las personas ir saliendo de la presin de la necesidad en lostrminos de Castel (2004), para luego contar con capacidades de desarrollode estrategias individuales.

Se ha demostrado que los mercados de trabajo por si solos, sin ningntipo de regulacin estatal, no pueden convertirse en la puerta de entrada alsistema de proteccin social. Por qu? Porque muchos de los pobres quetrabajan no se encuentran formalizados y porque muchas otras personas seencuentran en una situacin de vulneracin de derechos tal que les impide elacceso al mercado de trabajo formal, tambin a la educacin y a muchos otrosservicios pblicos.

Desde una visin ms crtica, siguiendo a lvarez Leguizamn (2011),cuando los programas sociales focalizados en la pobreza fundamentan susobjetivos en el aumento del capital humano y de las capacidades produc-tivas de los pobres como medida para salir de su situacin de exclusin,se invisiviliza lo que esto signica. Es decir, potenciar el sobre-trabajo y elautoempleo en condiciones de alta precarizacin y explotacin de quienes

tienen ya sus capacidades muy debilitadas. Por otra parte, como ya lo hemosmencionado, las contraprestaciones comnmente requeridas suponen cier todisciplinamiento de la conducta de los pobres, que cuando no se cumplen,muchas veces por la propia situacin de exclusin, refuerzan la produccinde ms exclusin.

Nos interesa llamar la atencin sobre cmo se puede estar favore-ciendo al crculo vicioso de la pobreza si no atendemos ciertas lgicasde exclusin que no estn siendo contempladas o abordadas de maneraefectiva por los programas sociales. Por ejemplo, las transferencias mo-netarias que pueden actuar como puerta de entrada al sistema de protec-cin social y que abarcan una cobertura ms amplia que otro tipo de in-tervenciones sociales no estn exentas de lgicas de exclusin, ya queestas pueden darse de baja por el no cumplimiento de contraprestaciones

o en caso de que el hogar presente cierta mejora de su situacin socioeconmica

. Al no existir un sistema de egreso que garantice el trnsito hacia la inclusiny su sostenibilidad, estas personas son vulnerables a volver a la pobreza o a laextrema pobreza segn sea su condicin.

Por otra parte, si reparamos en los programas de proximidad que preten-den ser el vinculo hacia los servicios sociales universales, realizando interven-ciones de cercana y seguimiento continuo con las personas ms excluidas,stos - a los efectos de alcanzar sus objetivos de inclusin con xito - debieranlograr la necesaria articulacin de la intervencin del Estado sobre las condi-ciones estructurales de las instituciones cuando estas presentan mecanismos

de expulsin hacia los pobres.En este sentido nos estamos reriendo a: generar sistemas de alertay re-vinculacin frente al riesgo de las trayectorias errticas (problemas decompetencias bsicas, de consumo problemtico, de la existencia de otralgica de valores socioculturales, etc.), a contemplar los problemas de accesoy calidad de los servicios (cobertura, disponibilidad de cupos, problemas dedocumentacin y tramitacin), a considerar la desigualdad intrnseca en losservicios sociales modicando los posibles mecanismos de expulsin de laspropias instituciones que generan discriminacin y estigmatizacin, y el noreconocimiento de la ciudadana.

El siguiente diagrama pretende ilustrar lo expuesto:


16/21


Diagrama. Problemas de exclusin en el sistema de proteccin social

Fuente: elaboracin propia.

Sistema de Proteccin Social

Problemas de exclusin: Trayectorias errticas Documentacin y trmites Problemas de acceso y

calidad de los servicios Mecanismos de expulsin de

las instituciones Discriminacin, no

reconocimiento social,estigmatizacin

Temporalidad y sistema deegreso/baja de los programas

NO POBRE

VULNERABLE A LA

POBREZA

POBREZA

POBREZAEXTREMA

Otrosprogramasfocalizados

Serviciossociales

universales

(salud yeducacin)

Acceso aEmpleo

formal Transferencias

monetarias

Programasde

proximida

Pretenden inclusin

Es en este sentido que se propone que los programas sociales ocien comouna garanta de piso mnimo en las condiciones sociales y materiales para iraliviando la necesidad, otorgando recursos, capacidades, reconocimientosocial, trabajo digno y ciudadana, mientras se promueven modicaciones enlas estructuras generadoras de la pobreza, atacando sus causas mediante otrotipo de polticas que operen en los mecanismos de produccin y redistribucindesigual de la riqueza.

4. Consideraciones nalesSi bien Uruguay se ubica en el contexto latinoamericano como uno de lospases que se caracteriza por tener un sistema de proteccin social integra-do (Cecchini y Martnez, 2011), an quedan retos para continuar avanzandohacia polticas para la igualdad. Uno de los principales desafos sobre el quehemos tratado de reexionar en este trabajo es la inclusin de las personasen pobreza extrema.

En este sentido entendemos que los principales desafos que presenta elsistema de proteccin social uruguayo, reeren por un lado, a la promocin depuentes hacia la inclusin e integracin social de las personas en situacin de

pobreza extrema, y por otro al reforzamiento del sistema de proteccin socialpara los vulnerables a la pobreza.Respecto al primer desafo resulta de vital importancia que los programas

de intervencin de proximidad logren trabajar desde la perspectiva de la modi-cacin de la oferta pblica, para romper las lgicas de exclusin.


17/21


El segundo desafo debera orientarse a pensar en la red de programasimplementados desde una perspectiva de trayectorias segn niveles de inclu-sin y sus posibles vinculaciones efectivas, generando alertas ante procesosde fractura, y fortaleciendo el nexo con programas de empleo y capacitacin.

Hemos visto que uno de los mayores logros de las transferencias mone-tarias fue ampliar la cobertura en materia de proteccin social a ciudadanosno incluidos anteriormente, lo que permite fortalecer el acceso de los pobresa servicios bsicos y al derecho a la proteccin social. No obstante persiste elreto de promover y reforzar el enfoque de derechos en este tipo de programas,avanzando hacia la desmercantilizacin del salario, y los servicios bsicos.Consideramos que se debe garantizar un mnimo de ingreso monetario sincondicionalidad y con un sistema de egreso que otorgue sostenibilidad hacia lainclusin, manejando temporalidades acordes a los procesos que se requieranpara superar las situaciones de vulneracin.

Tambin nos referimos a los nuevos programas de intervencin de proxi-midad que pretenden abordar problemticas especcas de la pobreza extrema,

intentando ser el vnculo hacia los servicios sociales universales y hacia la inclu-sin social. Resulta relevante que estos programas logren garantizar aunque seamnimas condiciones materiales y de reconocimiento social y operar en la modi-cacin de las lgicas de exclusin de las instituciones proveedoras de servicios.

Si bien han existido avances en la construccin de un sistema integradoy articulado de proteccin social, que se sustenta en un enfoque de derechosy de ciclo de vida, existen an ciertas debilidades a resolver como la delimita-cin precisa y adecuada de los objetivos de los programas, la proliferacin deiniciativas: su continuidad y vinculacin efectiva con el resto de la oferta pblica,la baja cobertura e impacto, la dbil articulacin entre entidades pblicas. Losprogramas siguen operando como unidades independientes, con diversasmodalidades de gestin. En el caso de que estas debilidades no logren supe-rarse, se estar corriendo el riesgo de que las iniciativas no logren construir elpuente entre asistencia, promocin, garantizacin de derechos y ciudadana.

Existen insumos importantes para la mejora de estos aspectos, comolo son los sistemas de informacin creados en la ltima dcada: el SistemaIntegrado de Informacin del rea Social, el repertorio de polticas sociales, elsistema de registro de beneciarios de programas del MIDES, el sistema parael seguimiento de casos y focalizacin de programas sociales (DINEM, 2013).Estos sistemas no slo permiten realizar el seguimiento de las trayectorias sinotambin identicar, dimensionar y localizar los riesgos, los vacos en la malla deproteccin social, para poder abordarlos.

Por ltimo, presentamos una serie de preguntas orientadoras que permiten

reexionar sobre el modelo de proteccin y desarrollo social que hay detrsde los programas sociales implementados. Algunas preguntas orientadorasen este sentido seran:

cul es el problema social que intentamos resolver?, a quienes y cuntos afecta?, existen consensos sobre la denicin de este problema, sudenicin y su solucin (a nivel de los actores polticos, la sociedadcivil, los acadmicos, los grupos de inters)? desde qu enfoque se los dise a, desde un enfoque dederechos? qu vinculo se establece entre la sociedad poltica y la sociedadcivil, y cmo es el dialogo entre los diseadores (polticos) y losejecutores (administradores)?, cmo construir polticas sociales participativas?


18/21


De alguna manera intentamos problematizar de qu igualdad, de qu Estadoy de qu tipo de democracia estamos hablando. En sistemas de produccincapitalista, posiblemente podremos mitigar la desigualdad, avanzar hacia sureduccin, pero no olvidemos que la desigualdad es una condicin necesariapara la acumulacin de capital.

Bibliografalvarez Leguizamn, Sonia 2011 Gubernamentalidad neoliberal y focopoltica en Am

Latina: los programas de transferencia condicionadas. Polticas de cohesin socialcon los pobres? en Barba Solano, Carlos y Cohen Nstor (coords.)Perspectivas crticassobre la cohesin social. Desigualdad y tentativas fallidas de integracin social en

Amrica Latina (Buenos Aires: CLACSO)Amarante, Vernica y Vigorito, Andrea 2010 Pobreza, desigualdad y programas de

transferencias condicionadas. La experiencia reciente de Uruguay en Serna, Migu(coord.)Pobreza y (des)igualdad en Uruguay: una relacin en debate (Montevideo:

UdelaR, Asdi, CLACSO).Castel, Robert 2004La inseguridad social. Qu es estar protegido? (Buenos Aires:

Manantial).Castel, Robert 2010El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del

individuo (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica)Cecchini, Simone y Martnez, Rodrigo 2011Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una

mirada integral, un enfoque de derechos (Santiago de Chile: CEPAL).CEPAL 2010La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (Santiago de

Chile: CEPAL)Colafransceschi, Marcos y Vigorito, Andrea 2013Uruguay: evaluacin de las polticas de

transferencias. La estrategia de inclusin y sus desafos (Banco Mundial)

Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales 2007Plan de Equidad(Montevideo: IMPO)DINEM, Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo 2013 Informe MIDES Seguimiento

y evaluacin de actividades y programas 20011-2012 (Montevideo: Ministerio deDesarrollo Social).

Martnez, Ins 2013 El Estado ambidiestro: El Frente Amplio y la cuestin de la asistenMidaglia, Carmen; Villarespe Reyes, Vernica y Ziccardi, Alicia (comps.)Persistenciasde la pobreza y esquemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe (BuenosAires: CLACSO)

Midaglia, Carmen y Anta, Florencia 2011 El sistema de bienestar uruguayo: entre lamoderacin reformista liberal y la ampliacin de la responsabilidad estatal en el rede la proteccin social, en Idiart, Alma. (ed.):Estado benefactor y polticas sociales.Historia, implementacin y reforma de programas sociales en Argentina, Chile yUruguay . (Buenos Aires: Editorial Biblos).

Midaglia, Carmen y Silveira, Milton 2011 Polticas sociales para enfrentar los desafos cohesin social: los nuevos Programas de Transferencias Condicionadas de Renta eUruguay en Barba Solano, Carlos y Cohen Nstor (coords.)Perspectivas crticas sobrela cohesin social. Desigualdad y tentativas fallidas de integracin social en AmricaLatina (Buenos Aires: CLACSO)

Olesker, Daniel 2013 El sistema de proteccin social en Uruguay enSeminario internacionalPolticas pblicas para la igualdad: hacia sistemas de proteccin social universal (Montevideo: CEPAL)

Paugam, Serge 2012 Proteccin y reconocimiento. Por una sociologa de los vnculos

sociales en CEIC (Centro de Estudios sobre la Identidad Colectiva ), Papeles del CEIC ,vol. 2012/2, n 82, Universidad del Pas Vasco, http://www.identidadcolectiva.es/ pdf/82.pdf

Robles, Claudia 2013 La proteccin social, la ciudadana y la igualdad en Amrica Latiproyecto en claro-oscuro en Midaglia, Carmen; Villarespe Reyes, Vernica y Zicc


19/21


Alicia (comps.)Persistencias de la pobreza y esquemas de proteccin social en AmricaLatina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO)

Sepulveda, Magdalena 2014De la retrica a la prctica: el enfoque de derechos en laproteccin social en Amrica Latina (Santiago de Chile: CEPAL).

Valencia Lomel, Enrique 2008Las Transferencias Monetarias Condicionadas Como PolticaSocial en Amrica Latina. Un Balance: Aportes, Lmites y Debates (Annual Review ofSociology)


20/21


21/21

como abordar la extrema pobreza desde la politica social

Documents