colombia estructura industrial e internacionalización

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colombia

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  • 1De la sustitucin de importaciones a la apertura

    COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN

    1967-1996

  • 2 Colombia / Macroeconoma

  • 3De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Programa de estudioLA INDUSTRIA DE AMRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIN ECONMICA

    COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN

    1967-1996

    LUIS JORGE GARAY S

    DIRECTOR

    LUIS FELIPE QUINTERO

    JESS ALBERO VILLAMIL

    JORGE TOVAR

    ABDUL FATAT

    SANDRA GMEZ

    ELIANA RESTREPO

    BEATRIZ YEMAIL

  • 4 Colombia / Macroeconoma

    Departamento Nacional de PlaneacinColcienciasConsejera Econmica y de CompetitividadMinisterio de Comercio ExteriorMinisterio de Hacienda y Crdito PblicoProexport

    La industria de Amrica Latina ante la globalizacin econmicaObra completa ISBN: 958-8025-14-1

    Colombia: estructura industrial e internacionalizacin.1967-1996(Tomo 1)ISBN: 958-8025-15-X

    DISEO Y PREPARACIN EDITORIAL: Ricardo AlonsoCONCEPTO DE PORTADA: Tinte.

    IDEA ORIGINAL: ANDR JACQUEMAIN. NANCY, ED. SERPENOISE Y PRESSES UNIVERSITAIRES DE NANCY,1986

    IMPRESIN: Cargraphics S.A.

    Santaf de Bogot, Colombia, Julio de1998

    Programa de estudio La industria de Amrica Latina ante la globalizacin econmica.http://www.dnp.gov.co/induslat.http://www.colciencias.gov.co/induslat.

    [email protected]@colciencias.gov.co

  • 5De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Contenido

    PresentacinParte I. MACROECONOMA

    Captulo 1 De la sustitucin de importaciones a laapertura, 1967-1996

    Parte II. MESOECONOMACaptulo 2 Institucionalidad y poltica industrialCaptulo 3 Financiamiento de la industriaCaptulo 4 Inversin extranjeraCaptulo 5 Ciencia y tecnologaCaptulo 6 Organizacin laboral y recursos humanosCaptulo 7 Infraestructura fsicaCaptulo 8 Tributacin

    Parte III. POLTICAS COMERCIALES E INTEGRACINCaptulo 9 Treinta aos de proteccinCaptulo 10 La promocin a las exportaciones en

    perspectivaCaptulo 11 Integracin regional y cooperacin

    Parte IV. ESTRUCTURA Y DINMICA INDUSTRIALCaptulo 12 La industria manufacturera 1967-1996Captulo 13 Determinantes del crecimiento industrial

    y del desempeo tecnolgico

    Parte V. COMPETITIVIDADCaptulo 14 Competitividad comercial 1980-1996Captulo 15 Factores de competitividad comercial

    ndices

    915

    65

    309

    447

    557

    635

    19

    71

    109

    155

    197

    225

    255

    287

    317

    357

    415

    453

    531

    563

    621

  • 6 Colombia / Macroeconoma

    LUIS JORGE GARAY S.

    Luis Jorge Garay realiz estudios de ingeniera en la Uni-versidad de los Andes de Bogot y de doctorado en economaen el Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). Ha sidoasesor y consultor de diversas entidades en su pas (Departa-mento Nacional de Planeacin, Ministerio de Hacienda, Mi-nisterio de Comercio Exterior, entre otras). En su trayectoriacomo investigador y acadmico, ha publicado varios libros yartculos sobre temas como la deuda externa, la integracin yla globalizacin. Actualmente es consultor de la Divisin deIntegracin y Asuntos Hemisfricos del Banco Interamerica-no de Desarrollo BID. Entre sus publicaciones se destacan:Colombia y la crisis de la deuda, Cinep-Universidad Nacional,Bogot, 1991; Apertura y proteccin. Una evaluacin de la polticade importaciones, Editorial Tercer Mundo, Bogot, 1991. Am-rica Latina ante el reordenamiento econmico internacional, Univer-sidad Nacional, Bogot,1994. Estrategia industrial e insercininternacional (Ed.), Fescol, Bogot, 1992.

    LUIS FELIPE QUINTERO S.

    Economista y magister en economa de la UniversidadNacional de Colombia y especialista en evaluacin social deproyectos de la Universidad de los Andes (1993). Estuvovinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional. Ganador del PremioNacional Analdex-Proexport (1996). Actualmente es Jefe dela Divisin de Estudios Sectoriales de la Unidad de DesarrolloEmpresarial del DNP

    JESS ALBERTO VILLAMIL M.

    Economista de la Universidad Nacional de Colombia(1993) en donde curs estudios de maestra en ciencias econ-micas. Actualmente es asesor de la Divisin de Estudios Secto-riales del DNP y catedrtico de la Pontificia UniversidadJaveriana. Particip en el Estudio Nacional sobre Determinan-tes del Crecimiento de la Productividad en Colombia y es au-tor de varios estudios sectoriales sobre la industria manufactu-rera en Colombia.

    JORGE TOVAR M.

    Economista y magister en economa de la Universidadde los Andes. Ha sido docente de varias universidades de Bo-got. Actualmente se desempea como asesor de la Divisin deEstudios Sectoriales del DNP y catedrtico de la Universidaddel Rosario.

  • 7De la sustitucin de importaciones a la apertura

    ABDUL FATAT R.

    Economista de la Universidad Externado de Colom-bia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maes-tra en ciencias econmicas en la Universidad Nacional deColombia. Adems se desempea como profesional especia-lizado de la Divisin de Comercio Exterior del DNP.

    SANDRA GMEZ P.

    Economista de la Universidad Nacional de Colom-bia, en donde culmina sus estudios de maestra en cienciaseconmicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigacionespara el Desarrollo CID de la Universidad Nacional deColombia. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"Colciencias-DNP.

    ELIANA RESTREPO I.

    Economista y magister en economa de la Universidadde los Andes. Estuvo vinculada al CEDE en el proyecto deinvestigacin sobre los Determinantes de la Productividad Totalde los Factores en Colombia. Miembro del programa "JvenesInvestigadores" Colciencias-DNP.

    BEATRIZ YEMAIL S.

    Realiz estudios de economa en la Pontificia Universi-dad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa demagister. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"Colciencias-DNP.

  • 8 Colombia / Macroeconoma

  • 9De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Presentacin

    Los procesos de reforma y apertura econmica de los pases estn ocurriendo enun ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas sepuede encontrar en el incesante reordenamiento del espacio econmico mundial.

    El derrumbe del bloque sovitico, al permitir el fin de la polarizacin entresistemas poltico econmicos que se expres en la Guerra Fra, elimin las ltimasbarreras para la reconfiguracin de bloques econmicos de pases capitalistas a esca-la verdaderamente mundial. Se aceler as el avance en la internacionalizacin delos procesos de produccin y de reproduccin del capital, y en la renovacin delpatrn internacional de especializacin.

    La revolucin en la informtica y las comunicaciones est impulsando nuevastecnologas que propician no slo la automatizacin flexible, sino adems, con lainstauracin del posfordismo, la descentralizacin espacial de los procesos produc-tivos y el cambio en la organizacin de la produccin y del capital.

    En esta situacin, el progreso tecnolgico principalmente de ndoleinformtico exige nuevas formas de calificacin del recurso humano yreplanteamientos en la organizacin social del trabajo, que preludian una nuevadivisin internacional del trabajo y se constituyen adems en fuente adicional depresin sobre los procesos de reformas en los pases en desarrollo. Se produce as unreacomodamiento en las ms diversas instancias de las sociedades nacionales, carac-terizado por una profunda diferenciacin entre pases y grupos de pases, por laagudizacin de divergencias entre estratos sociales en el interior de los Estados na-cionales y por una tendencia a la multipolaridad en el seno de los bloques o reasregionales.

    En el hemisferio americano la recomposicin del mercado regional se est dandobajo lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Amricas y se estimplantando en medio de la redefinicin de los mercados subregionales: Nafta,Comunidad Andina, Mercosur, Grupo de los Tres, etctera, escenarios stos en losque se est manifestando la globalizacin en la esfera econmica.

    La globalizacin ha sido definida como un proceso social en el que las restric-ciones de la geografa en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante elcual la gente va concientizndose de tal desvanecimiento (Waters, 1996). As, laglobalizacin se reproduce en tres esferas determinantes de la dinmica social: laeconmica los intercambios materiales localizan, la poltica los intercambiospolticos internacionalizan y la cultural los intercambios simblicos globalizan.

    El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalizacin en laesfera econmica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta

  • 10 Colombia / Macroeconoma

    mediante la liberacin de la movilidad de bienes, capitales y servicios pero no delmercado de trabajo, en la privatizacin de amplios espectros de la actividad eco-nmica, y en la reforma estructural de las economas de las naciones del TercerMundo y de las antiguas economas socialistas en proceso de transformacin a unaeconoma de mercado.

    La globalizacin es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a lavez modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiracin demayor inclusin territorial, aunque desata simultneamente la exclusin de secto-res ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios econmicos y jurdi-cos bsicos, y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales ysociales1.

    La esfera econmica del proceso de globalizacin anuncia, para esta poca, elsurgimiento de una economa cultural con la expansin simbolizada de los mercadospor encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este aspecto,el papel del Estado consiste no slo en la interiorizacin, sino adems en laintermediacin de la lgica de la competencia capitalista internacional para asegu-rar en el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderan-tes y de los compromisos con el nuevo orden mundial.

    As, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presenciade algn tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institucin social marcodel mismo rgimen de mercado y por su carcter de ente social racionalizador delinters colectivo2. Puesto que el mercado es una institucin que la sociedad crea yrenueva permanentemente, el Estado es por excelencia la institucin de instituciones.Como ha dicho Dugger (1993), los mercados no pueden existir sin los derechos depropiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado (en ejercicio de susoberana).

    El proceso de globalizacin materializa nuevos retos, exige nuevas formas decooperacin: el Estado se halla en condiciones cada vez ms precarias para garanti-zar mercados protegidos a los productores bajo su jurisdiccin, y stos a su vez, enla medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrn que funda-mentar sus estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichosprotegidos en el mercado domstico.

    Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todossus asociados, mediante una relacin institucional que se debe configurar con ur-gencia. Cabe recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad oms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a lainteraccin humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabi-lidades, organizaciones y su legitimacin. La superacin de los retos pasa por laadopcin de consensos y la activa coordinacin entre agentes pblicos y privados,dentro de una nueva institucionalidad que resulta prioritario definir, en la bsquedade nuevas formas de cooperacin para la competencia en un ambiente globalizado.

    1 Comisin de Anlisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Uni-dos, Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo, en Anlisis Poltico, edicin especial,Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.

    2 Garay, Luis Jorge, En torno a las relaciones internacionales y la globalizacin, en AnlisisPoltico, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.

  • 11De la sustitucin de importaciones a la apertura

    En la esfera econmica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menosgestionar una insercin creativa que responda permanentemente a los cambios quese producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para eldesarrollo de ventajas competitivas que garanticen la integracin de las economasnacionales en ese mercado mundial en plena reconfiguracin. Este Programa deEstudio se enmarca en tales propsitos.

    El Programa de Estudio de la Industria de Amrica Latina ante la Globalizacin Econ-mica tuvo su gnesis en un proyecto de anlisis de la competitividad del sector indus-trial en los pases de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeacinde Colombia DNP present, a finales de 1995, al Departamento de Integracin yProgramas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo BID una propuesta definanciamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperacin tcnicaregional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades polticas para el acceso deColombia a la cooperacin tcnica regional no reembolsable de esa entidad.

    A pesar de este revs el DNP decidi continuar con el Programa, llevando acabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definicin, inventario, clasifi-cacin y recoleccin de la informacin bsica disponible para el desarrollo de lo queconstituira la segunda fase del Programa, y a la identificacin y seleccin de investi-gadores e instituciones idneos para la realizacin de los estudios en sus respectivospases. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la ComunidadAndina con el Mercosur justificaban la inclusin de al menos los principales pasesde ambos grupos regionales Argentina, Brasil y Venezuela en el programa deestudio. Tambin se adopt la decisin de incluir a Mxico, dada su importancia enel hemisferio y su carcter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupode los Tres. La seleccin de estos pases buscaba alcanzar una mejor perspectiva de laindustria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalizacin e in-tegracin hemisfrica.

    Era claro que para entender la competitividad industrial de economas comolas latinoamericanas se deba empezar por analizar instancias determinantes de laevolucin y estructura industrial como son la macro y la mesoeconoma contem-plando en esta ltima factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento,la inversin extranjera, las polticas de ciencia y tecnologa, la situacin de la orga-nizacin laboral y la capacitacin del recurso humano, la infraestructura fsica y latributacin, lo macro sectorial y subsectorial polticas comerciales y de integra-cin regional, y el comportamiento del comercio exterior de los pases objeto deestudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultadosse publican en estos dos primeros volmenes.

    En el transcurso de la elaboracin de la segunda fase se fue precisando el conte-nido y el alcance de la tercera fase, que se especific en un taller de trabajo realizadoen Santa Fe de Bogot en abril de 1997, con la participacin de los investigadoresde los cinco pases que conforman el Programa.

  • 12 Colombia / Macroeconoma

    El objetivo principal de la tercera fase consiste en el anlisis y evaluacin de lospatrones de especializacin, del comportamiento de los agentes productivos, y deldesarrollo de capacidades tecnolgicas y productivas desde una perspectiva evoluti-va para los perodos pre y posapertura3. Esta fase se encuentra en curso y debe ter-minarse en julio del presente ao.

    Para el caso colombiano la tercera fase tambin incluye una caracterizacin tec-nolgica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes deldesempeo en las diferentes etapas de la produccin, comercializacin y distribu-cin. Se debe destacar que los principales gremios industriales del pas decidieronincorporarse a la realizacin de esta fase del Programa.

    La ejecucin del Programa se ha guiado por los siguientes criterios bsicos: Su concepcin se enmarca dentro de un espritu de estudio e investigacin que

    fortalezca las capacidades de anlisis y formulacin de acciones pblicas y pri-vadas, antes que el de la mera consultora externa. En este sentido se busca, encada pas, la vinculacin de expertos especialistas de reconocida trayectoria enel estudio del tema industrial y preferentemente con vnculos en universida-des y centros de investigacin.Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investi-gadores permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la rea-lizacin de los estudios.

    Colombia no cuenta con una tradicin acadmica en el campo de la economaindustrial como sucede con otros pases del grupo seleccionado, lo que en par-te podra haber influido para que no se haya logrado consolidar unainstitucionalidad funcional de la gestin pblica en este campo.La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del queadolece la administracin pblica. En el campo de las polticas relacionadascon el sector industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos espe-cializados en varias entidades, profundizar en el conocimiento actualizado delas experiencias de otros pases y en la construccin de bases de informacinperidicamente actualizables.Por lo anterior, se decidi centralizar la realizacin del Programa en la Unidadde Desarrollo Empresarial del DNP, con la participacin directa de tres de susfuncionarios tcnicos, y con la incorporacin de profesionales recin egresadosen el marco del programa Jvenes Investigadores desarrollado por Colciencias.

    La falta de verdaderos estudios comparativos de pases, que utilicen las mismasmetodologa, unidades de anlisis, clasificaciones y niveles de agregacin, pe-rodos de estudio y estimaciones homogneas, en especial en el perodoposapertura, ameritaba la realizacin de estudios como los que se estn adelan-tando a travs de este Programa.

    Entidades pblicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fasesdel Programa4, por lo cual su ejecucin debi acomodarse a restricciones dendole presupuestal. Esta condicin hizo ms estricto el criterio de minimizacin

    3 "Trminos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamerica-na en el contexto de la globalizacin", Santa Fe de Bogot, abril 13 de 1997.

    4 Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dichopas.

  • 13De la sustitucin de importaciones a la apertura

    del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costototal de la primera y segunda fases para todos los pases, incluida su divulga-cin mediante la publicacin de los dos primeros volmenes, tanto en textoimpreso como en cd rom y en una pgina Web en Internet, no super la sumade trescientos millones de pesos.

    Para la elaboracin y edicin del libro sobre el caso colombiano se busc quecada captulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temtica tratada yabarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con nfasis en los pero-dos pre y posapertura.En cada captulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las pers-pectivas tericas predominantes, con especial nfasis en aquellas relevantespara una situacin como la colombiana, as como estudiar la situacin institu-cional, normativa y el tipo de polticas aplicadas en el pas, as como algunosde sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva.Para el efecto cada captulo contiene, a manera de presentacin, unacontextualizacin terica, un desarrollo temtico para el caso colombiano, al-gunas conclusiones generales y una bibliografa de referencia.Los captulos estn agrupados en partes correspondientes a las instanciasmacroeconmica, mesoeconmica, macrosectorial y sectorial, y a las dinmicastanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industriacolombiana.

    El grupo tcnico que particip en la elaboracin del estudio sobre Colombia fue elsiguiente: Funcionarios del DNP: Jess Alberto Villamil en los Captulos 2, 3, 4, 55, 12 y

    13 y apoyo en la coordinacin tcnica; Luis Felipe Quintero en los Captulos 9y 15 y apoyo en la coordinacin administrativa y gestin del Programa; JorgeAndrs Tovar en los Captulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte enlabores de sistemas. Se cont as mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral ydems funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.

    Programa Jvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Captu-los 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Captulos 11 y 14 ; Sandra Gmezen los Captulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Captulos 3, 7 y 8; y RafaelLpez y John Rodrguez.

    A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, porsu entrega, dedicacin, estmulo y emulacin. Sin su contribucin, apoyo y esfuer-zo no hubiera sido posible la realizacin de este trabajo.

    Los investigadores que realizaron los estudios de los otros pases fueron: Ber-nardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da MottaVeiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernndez Laos y Adrian Ten Kate (Mxi-co) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, DavidKupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de Mxico, les expreso mi

    5 Con la participacin de Gloria Caas, exfuncionaria DNP.

  • 14 Colombia / Macroeconoma

    reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participacin en lassegunda y tercera fases del Programa.

    Es una obligacin agradecer a Arturo Garca quien fuera uno de los impulsores ini-ciales del Programa, primero desde su posicin como jefe de la Unidad de DesarrolloEmpresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia Lpez, directoradel DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernn Jaramillo, Director ySubdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su desa-rrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados,exfuncionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernndez, Viceministro de Hacienda y Cr-dito Pblico; a Gabriel Misas, Consejero Econmico de la Presidencia de la Repblica yAgustn Vlez de la Consejera Econmica y de Competitividad de la Presidencia de laRepblica; y a Lzaro Meja, director de Proexport.

    De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departa-mento de Integracin y Programas Regionales del BID por su participacin en la etapa depresentacin del proyecto inicial ante dicha institucin, por su conviccin en la convenien-cia de apoyar la realizacin de estudios sobre el tema, y por su inters en la posibilidad deconsiderar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo manifestar, en micondicin de consultor de la Divisin de Integracin, Comercio y Asuntos Hemisfricosdel BID, que las opiniones expresadas no representan la posicin oficial del Banco.

    Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisin y comentariosa las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general delPrograma.

    Por ltimo, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia yconfianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de losestudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.

    LUIS JORGE GARAY SALAMANCASantaf de Bogot, mayo de 1998

  • 15De la sustitucin de importaciones a la apertura

    COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN

    1967-1996

    Parte IMACROECONOMA

  • 16 Colombia / Macroeconoma

  • 17De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcan-za espontneamente con la mera estabilizacin del entorno macroeconmico nisolamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultadode una interrelacin dinmica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadasy pblicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan accionesy comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones yresponsabilidades en la sociedad.

    La competitividad depende cada vez ms de la creacin de ventajas compe-titivas dinmicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecno-loga, la innovacin, la diferenciacin y el desarrollo de procesos y productos, yno solamente de la preservacin de las ventajas comparativas estticas basadasen la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. As,entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusi-vamente los relacionados directamente con el costo de produccin y el precio delos bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de inters domstico y lossalarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importanciaprogresiva en instancias diferentes a la pura macroeconoma y ms directamen-te relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de produccin,distribucin y comercializacin.

    En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en unacondicin necesaria pero no suficiente y cada vez ms insuficiente para avanzaren la creacin y recreacin de la competitividad dinmica de la sociedad comoun todo. Resulta decisiva la condicin situacional en las otras instancias deter-minantes: la meta y mesoeconoma, la macrosectorial y subsectorial y la propia-mente microeconmica. Por esta razn la competitividad en el capitalismo actualse ha denominado como competitividad estructural y sistmica.

    Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalizacin con laliberalizacin y deregulacin de los mercados internacionales de bienes, capita-les y servicios aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberalhasta ahora imperante, ceteris paribus, se torna cada vez ms exigente elcondicionamiento externo sobre la conduccin de las economas domsticas alincrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente econmico interna-cional, en especial en el caso de los pases menos diversificados y con menornivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultneamente van reducin-dose la autonoma relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales

  • 18 Colombia / Macroeconoma

    para el manejo de polticas macroeconmicas consistentes con propsitos centra-les como el crecimiento econmico en condiciones de estabilidad y la equidaddistributiva.

    En estas circunstancias, en un pas como Colombia, el papel de la instanciamacroeconmica debe consistir no slo en preservar una estabilidad que permitaasegurar unas condiciones bsicas favorables para el aprovechamiento de las ventajascomparativas naturales sobre las que todava se sustenta buena parte de la pautaexportadora del pas esto es, bienes prximos al carcter de commodities, sino a lavez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generacin de capacidadesproductivas y construccin de ventajas competitivas dinmicas y, por ende, el mejo-ramiento de su productividad y competitividad internacional.

    A continuacin se hace un anlisis sobre la problemtica de la conduccinmacroeconmica en Colombia durante el perodo 1967-1996. Se destaca la cues-tin de la conciliacin entre objetivos de estabilizacin a corto plazo y propsitosde desarrollo a mediano y largo plazo.

  • 19De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Captulo 1

    DE LA SUSTITUCIN DE

    IMPORTACIONES

    A LA APERTURA

    1967-1996

    Tradicionalmente en Colombia el proceso de desarro-llo e industrializacin ha estado sujeto a la disponibili-dad de divisas como fuente de recursos para financiar elcrecimiento a largo plazo. Hasta los aos cincuenta eincluso hasta la dcada de los sesenta el principal mediopara obtener divisas se centr principalmente en las ven-tas externas de caf. Incluso el desarrollo industrial ensus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimien-to del sector cafetero, especialmente en la zona occiden-tal del pas, logrndose un avance notable durante la se-gunda y tercera dcadas del siglo.

    El desarrollo del sector cafetero hasta los aos veintepermiti el crecimiento del estrecho mercado interno yun mejoramiento en la red de comunicaciones que favo-reci una cierta integracin de los diversos mercados re-gionales. Adems, los niveles de proteccin haban des-cendido considerablemente con relacin a aquellos pre-valecientes desde comienzos de siglo.

    A mediados de los aos veinte el pas vivi una bo-nanza cafetera que finaliz en 1929, con el inicio de lacrisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York.Se gener entonces una reduccin de los trminos deintercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad deoro y de caf exportado logr, en cierta medida, amorti-guar la prdida del poder de compra de las exportaciones.La produccin cafetera durante los aos treinta se mantuvodinmica, gracias a las exportaciones realizadas a los Esta-dos Unidos y a Alemania, pero la sobreproduccin brasi-lea afect negativamente los precios mundiales del grano.

    La crisis mundial iniciada con el colapso financierode 1929 y su profundizacin causada por la SegundaGuerra Mundial, afect significativamente el compor-tamiento econmico no slo de Colombia sino en gene-ral de todos los pases latinoamericanos. En la dcada delos aos treinta la industria manufacturera colombianainici su despegue con base esencialmente en la produc-cin de bienes de consumo, que resultaba adecuada paraun mercado pequeo y estrecho como el colombiano,dada la imposibilidad de asumir la eventual produccinde bienes intermedios y de capital.

  • 20 Colombia / Macroeconoma

    Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adop-cin de una serie de medidas proteccionistas, especial-mente encaminadas a evitar la competencia contra in-dustrias dinmicas en la poca, como era el caso de laindustria textil. Cabe destacar que las diversas medidasadoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal yexterno principalmente mediante el manejo de arancelesy el establecimiento de un control directo sobre las im-portaciones y cafetero se llevaron a cabo al margen decualquiera de los preceptos tericos que florecan por lapoca, especialmente de las visiones keynesianas y mstarde las cepalinas.

    Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los aoscuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vincula-das a las propuestas de Ral Prebisch, en el sentido deque unicamente a travs de los mercados internos se lo-grara romper la brecha entre el centro y la periferia. Eldiagnstico realizado por la Cepal concluy que en lamedida en que se dejara que las fuerzas del mercado fun-cionaran libremente, los pases de la periferia se encami-naran hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal,el crecimiento disparejo entre los pases del centro y dela periferia provena del modelo clsico basado en la di-visin del trabajo, en el cual los pases del centro se es-pecializaban en bienes intensivos en capital y los de laperiferia en bienes intensivos en mano de obra.

    Con el fin de superar estos obstculos, y ante laconclusin de que el mercado por s solo sera incapazde reducir la brecha, se propuso implantar una polticade desarrollo planificada y dirigida a mejorar los meca-nismos para la asignacin de recursos (Garay et al., 1979).De esta forma sera posible corregir las imperfeccionesdel mercado y as obtener mayores beneficios para lassociedades de Amrica Latina. Por lo tanto, los paseslatinoamericanos slo podran capitalizarse en la medi-da en que se protegiera al sector industrial al menos du-rante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951)

    El comportamiento macroeconmico en la prime-ra mitad de los aos cincuenta se vio ampliamente be-neficiado por los elevados precios del caf, que favorecila disponibilidad de recursos y, por tanto, el financia-miento de sectores como el industrial. El posterior co-lapso de los precios del caf y la consiguiente ausenciade recursos para financiar el desarrollo industrial, lleva-ron a que a finales de los cincuenta y comienzos de lossesenta se reforzaran medidas proteccionistas como lasque haban sido adoptadas aos atrs. Sin embargo, laescasa diversificacin de la base exportadora y la ampliaevidencia de la excesiva dependencia del caf para acce-der a divisas, plante la necesidad de iniciar un proceso

    de promocin de exportaciones. As, en esta ocasin elfuerte proteccionismo implantado a finales de los aoscincuenta, estuvo acompaado por una serie de medidasencaminadas a buscar promover las exportaciones de pro-ductos no tradicionales, especialmente industriales.

    El presente captulo tiene por objeto estudiar, des-cribir y esquematizar las diferentes medidas de polticamacroeconmicas adoptadas en Colombia desde el mo-mento en que se decidi impulsar las exportaciones, sinabandonar decididamente el proceso de desarrollo basa-do en la sustitucin de importaciones, hasta laimplantacin de la apertura y las reformas estructurales enlos aos noventa. Para tal fin el captulo se divide ensiete secciones. La primera, contiene una breve descrip-cin general del desempeo de los principales indicadoresmacroeconmicos entre 1967 y 1996. La segunda, estu-dia la evolucin de la estructura sectorial de la economacolombiana. La tercera, esboza las polticas comercialesy cambiarias adoptadas en el mismo perodo. La cuarta,aborda la poltica monetaria, mientras que la quinta seconcentra en la poltica fiscal. La sexta, es una visinpanormica de la evolucin de los indicadores de em-pleo y distribucin del ingreso y en la ltima seccin sepresentan unas breves conclusiones.

  • 21De la sustitucin de importaciones a la apertura

    DESEMPEO MACROECONMICO1967-1996

    MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974

    A finales de los aos sesenta, Colombia, al igual que elresto de las economas latinoamericanas transitaba porun proceso de sustitucin de importaciones, el cual, yadesde inicios de esa dcada comenzaba a complemen-tarse con diversos incentivos de apoyo a las exportacio-nes. Sin embargo, a pesar de la creacin de mecanismoscomo el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual sebusc incentivar la importacin de insumos utilizadosen bienes destinados a la exportacin, factores tales comola fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez dedivisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia pro-teccionista, dificultaron de manera decisiva el abandonodefinitivo del modelo de sustitucin de importaciones.

    El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, sig-nific un cambio radical en las polticas del desarrolloeconmico colombiano. Las reformas llevadas a cabo du-rante esta administracin modernizaron el aparato institu-cional colombiano. Entre stas se destaca, por encima delas dems, el decreto 444 de 1967 por medio del cual seunific la tasa de cambio y se estableci un sistema dedevaluacin gota a gota crawding peg con el propsito deeliminar la incertidumbre en torno al comportamiento deldlar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo demecanismos y organismos de promocin de exportacionestal el caso de la creacin de Proexpo, debieron habercontribuido a que ste fuera el perodo de mayor creci-miento de la economa colombiana en aos recientes.

    La administracin Pastrana (1970-1974) mantuvoo depur las medidas adoptadas durante la administra-

    cin anterior. Con el fin de mantener e impulsar el cre-cimiento de la economa Pastrana bas su plan de go-bierno en lo que denomin Las cuatro estrategias. La pri-mera de ellas consisti en orientar buena parte de losrecursos de inversin hacia el desarrollo urbano, espe-cialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia bus-c mantener el fomento a las exportaciones con el fin delograr las importaciones necesarias para conseguir rom-per los obstculos que impedan el crecimiento. Estasdos estrategias se cumplieron con relativo xito. La ter-cera estrategia pretendi incrementar la productividadagrcola, as como mejorar la distribucin en la tenenciade la tierra como medio para obtener incrementos sus-tanciales en la competitividad de los productos exporta-bles de origen agrario. La ltima estrategia pretendi lamejora en la distribucin del ingreso y en el suministrode los servicios sociales mediante una mayor dependen-cia en impuestos progresivos.

    Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIBregistrado hasta 1974 fue, en buena medida, productodel impulso dado por el sector manufacturero, el cualcreci a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1).Este perodo, por tanto, se caracteriz por un fuerte cre-cimiento tanto del PIB global como del manufacturero,lo cual, sin embargo, no llev a variaciones de la mismandole en otras variables como el PIB per cpita medidoen dlares, que en trminos histricos no creci tantocomo cabra esperar. Medido en pesos constantes, sinembargo, este fue un perodo de crecimiento significati-vo. Aunque el crecimiento neto fue el ms alto alcanza-do en Colombia, en trminos internacionales no fue re-levante. El fenmeno adverso, reproducido con el creci-miento de la economa, fue el aumento de la inflacindebido en buena parte al elevado gasto pblico.

    Cuadro 1.1Variables de desempeo de la economa colombiana

    (Promedios anuales)1967-1996

    1967-74 1975-78 1979-84 1985-89 1990-96 1967-96

    Crecimiento PIB 6.19% 4.92% 2.94% 4.36% 4.14% 4.59%

    PIB Per cpita (US$) 359 662 1 180 1 099 1 591 974

    Crecimiento PIB Per cpita (US$) 6.95% 14.22% 6.58% -1.08% 9.79% 7.17%

    Crecimiento PIB Per cpita (Pesos constantes) 2.47% 2.04% 0.62% 2.39% 2.31% 1.99%

    Crecimiento neto* 2.96% 2.10% 0.64% 2.43% 2.35% 2.15%

    Crecimiento industria manufacturera 7.80% 4.26% 1.73% 4.48% 1.56% 4.47%Nota: * Se refiere al crecimiento del PIB menos el crecimiento de la poblacin.Fuente: Dane. Clculos del autor.

  • 22 Colombia / Macroeconoma

    PERODO DE SHOCKS EXTERNOS 1975-1984

    La administracin Lpez (1974-1978) inicialmente mos-tr intenciones de continuar y profundizar la poltica depromocin de exportaciones y as convertir a Colombiaen un pas fuertemente exportador, a tal punto que selleg a argumentar que Colombia sera el Japn deSudamrica. Sin embargo, la necesidad de estabilizar lasfinanzas pblicas y el boom cafetero iniciado a finalesde 1975, cuando el precio del caf colombiano se dispa-r como producto de las heladas registradas en el Brasil,obligaron a reorientar la poltica econmica. El gobier-no, entonces, dio prioridad a la estabilizacin del dficitfiscal con el objetivo de controlar los medios de pago yde esa forma frenar la inflacin que haba crecido desdeel 6.8% en 1970 al 26% en 1974. Este ajuste posterior-mente se complement con la necesidad de neutralizarel efecto de la acumulacin de reservas internacionalesprovenientes del elevado precio del caf colombiano.

    El resultado del perodo tuvo como principal ca-racterstica una poltica fiscal conservadora, mantenien-do a raya el gasto pblico y una poltica monetariaestricta, lo que condujo a un menor crecimiento econ-mico y del sector industrial. La neutralizacin de los efec-tos generados por la bonanza auspici medidas como elfreno en el ritmo de devaluacin de la tasa de cambio, locual claramente iba en contrava al propsito inicial defomento de las exportaciones.

    El ao de 1978 dio inicio al perodo de peor des-empeo econmico en la historia reciente de la econo-ma colombiana. La administracin Turbay (1978-1982)decidi relajar el manejo fiscal bajo el argumento delpotencial desarrollo que alcanzara el pas con base en elgasto pblico, el cual se financiara con crdito externo.Este incremento del gasto se destinara principalmenteal sector elctrico y minero. As, el gobierno pas decontratar US$ 785 millones en 1978 a US$ 2.258 mi-llones en 1982, buena parte del cual se contrat con labanca comercial y a tasas de inters variable.1 Ademsde estas medidas y para evitar que el mayor gasto pbli-co se reflejara en un proceso inflacionario, se adoptaronacciones encaminadas a liberar importaciones. El paquetede polticas adoptadas condujo a un progresivo deterio-ro de la economa colombiana, tendencia que se mantu-

    vo hasta bien entrado 1984, ya bajo la administracinBetancur (1982-1986).

    El perodo 1978-1984 se caracteriz, por tanto, porun fuerte aumento del gasto pblico, as como por unaacumulacin de reservas internacionales, producto pri-mero de la bonanza cafetera y luego del significativoendeudamiento externo iniciado por la administracinTurbay. La estrategia adoptada por el gobierno deteriorseriamente la economa del pas ante la cada de los pre-cios del caf desde 1980 pero especialmente debido a lacrisis financiera internacional iniciada en 1982. Las re-servas crecieron a tal punto que pasaron de niveles infe-riores a US$ 2.500 millones en 1978 a niveles superio-res a US$ 4.000 y US$ 5.000 millones entre 1978 y1982. Sin embargo, a partir de ese momento se registrun importante deterioro de las reservas internacionales,lo cual llev a que en 1984 no alcanzaran los US$ 1.900millones.

    Est situacin llev a que el perodo 1978-1984mostrara el peor desempeo en la historia reciente deColombia (Cuadro 1.1). El crecimiento neto escasamen-te super el 0.6% y como dato a destacar cabe mencio-nar que entre 1981 y 1982 y por primera vez desde1941 el PIB manufacturero tuvo un desempeo nega-tivo al caer 2.7% y 1.4%, respectivamente.

    AJUSTE Y ESTABILIZACIN 1985-1989

    Inicialmente la administracin Betancur opt por no fre-nar decididamente el crecimiento del gasto pblico yprefiri en 1983 actuar en el sector externo al promoveruna mayor devaluacin, aunque insuficiente, as comouna elevacin del arancel y un mayor control a las im-portaciones. Sin embargo, ante la grave crisis por la queatravesaba el pas, la administracin Betancur decidien 1984 iniciar un proceso integral de ajuste yestabilizacin para reactivar la economa. ste se centra-ra en dos campos: frenar el dficit fiscal y ajustar el sec-tor externo.

    El ajuste fiscal se centr en la disminucin de lainversin pblica considerada no prioritaria as como enel aumento de ingresos del gobierno central. Dada laexistencia de algunos estudios que afirmaban que por lomenos hasta mediados de los aos noventa exista sufi-ciente oferta por parte del sector elctrico, lo primero sehizo aplazando algunos proyectos del sector.2 El incre-

    1 La deuda pblica externa contratada entre 1970 y 1978 conla banca comercial, represent escasamente el 21% de la deudapblica contratada, frente al 54% en el perodo 1979-1982.Por su parte, la deuda pblica externa contratada a tasa va-riable con relacin a la de tasa fija, pas del 12.5% en elperodo 1973-1978 a ms del 68% entre 1979 y 1982.

    2 Luego, el apagn de seis meses en 1992 demostrara lo erradode dicha perspectiva.

  • 23De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Grfico 1.1PIB per cpita en Colombia

    1975-1996

    Fuente: Dane. Clculos del autor.

    mento en los recaudos se consigui por varias fuentes: lams importante, la reforma tributaria de 1983 que am-pli la base tributaria al tiempo que se busc mayor efi-ciencia en el recaudo. Adems, en 1985 los salarios pon-derados del sector central aumentaron en un 10%, locual era ms de ocho puntos por debajo de la inflacindel ao anterior. Con estas medidas se logr reducirsignificativamente el dficit del gobierno nacional cen-tral GNC de casi el 7% del PIB en 1983 a nivelesinferiores al 1% en 1986.

    El ajuste externo, por su parte, se centr en el ma-nejo cambiario y comercial. As, la devaluacin real en1985 fue de 14.5% logrndose mejorar la situacin delas reservas internacionales, producto del esfuerzo pordesincentivar la salida neta de capitales y, a mayor pla-zo, la mejora en la balanza comercial. Adems se logrreducir el dficit comercial a la mitad entre 1984 y 1985.En 1986 ya se tena balanza positiva para lo cual, sinduda, ayud la mini bonanza cafetera iniciada a finalesdel ao 1985. El otro punto clave del proceso de ajusteexterno consisti en normalizar las relaciones con la bancacomercial para lograr acceso al crdito internacional, elcual se haba frenado bruscamente desde 1982 con elestallido de la crisis de la deuda externa en Amrica La-tina. Despus de intensas negociaciones, en junio de 1985se concret un crdito sindicado por US$ 1.000 millo-nes, con el cual la escasez de divisas lograba superarse.

    La dcada de los ochenta fue, por tanto, para Co-lombia, aunque en mucho menor grado que para el restode Amrica Latina, una dcada prdida. No obstante, Co-lombia, con todo, se recuper con anticipacin a losotros pases de la regin y ya en el segundo lustro de losochenta tuvo un crecimiento promedio anual del PIBde 4.4% (Grfico 1.1).

    Los aos ochenta finalizan con la administracinBarco (1986-1990), que encuentra una economaemergiendo tras un perodo de crisis. Este perodo secaracteriz por la bsqueda de una mejora en las condi-ciones de vida de la poblacin a travs del logro de altastasas de crecimiento econmico, aunque finalmente lasacciones se centraron en la solucin de problemas de ca-rcter coyuntural. Se continu, por tanto, dando priori-dad a la estabilizacin de las variables macro y la nor-malizacin de la relaciones con la comunidad financierainternacional, aunque desde finales de 1988 las relacio-nes con el Banco Mundial se tensionaron, dadas las dife-rencias en torno a la oportunidad y la intensidad de laadopcin de ciertas reformas, en particular aquellas re-lacionadas con el comercio exterior.

    US $

    Entre las principales medidas adoptadas en este pe-rodo se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo ob-jetivo fue facilitar la capitalizacin de las empresas, ascomo simplificar la distribucin de los ingresos petrole-ros hacia el gobierno nacional. Esto ltimo, de capitalimportancia dado que en 1986 se inici la produccin de110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientosde Cao Limn, lo cual convirti a Colombia en exportadorneto del crudo. Hacia el final del perodo de la adminis-tracin Barco, aunque en forma tmida, se inici el proce-so de apertura de la economa colombiana al reducir pro-gresivamente las restricciones cuantitativas a las impor-taciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivelde exposicin de la economa colombiana a la competen-cia externa para de esta forma buscar alcanzar mayoresniveles de competitividad y de desarrollo.

    APERTURA ECONMICA 1990-1996

    APROXIMACIONES TERICAS EN TORNO A LOS PROCE-SOS DE APERTURA

    El intenso debate llevado a cabo en los momentos pre-vios a la apertura, hacen necesaria una breve aproxima-cin a diversos planteamientos tericos desde un puntode vista ortodoxo.

    Como bien lo menciona Edwards (1994), el prin-cipal objetivo del proceso de liberalizacin es detenerlas consecuencias del proteccionismo y su consecuentesesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el pro-ceso de apertura involucra muchos otros aspectos ade-ms del comercial, aun cuando ste es uno de los msimportantes. Para que el proceso de internacionalizacin

    2 250

    2 050

    1 850

    1 650

    1 450

    1 250

    1 050

    850

    650

    450

    1975

    1976

    1977

    1978

    1979

    1980

    1981

    1982

    1983

    1984

    1985

    1986

    1987

    1988

    1989

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    AOS

  • 24 Colombia / Macroeconoma

    tenga xito deben existir o crearse unas determinadascondiciones buscando que los ambientes macro ymesoeconmicos sean propicios para el sostenimiento delas reformas llevadas a cabo. Estas ltimas son de capitalimportancia dado que sin reformas institucionales, lasreformas de poltica en buena medida estn destinadasal fracaso (Edwards, 1997).

    Existe amplia literatura que discute sobre las condicio-nes adecuadas tanto al inicio del proceso de apertura como alargo plazo. Michaely et al. (1978), coinciden en buena me-dida con Mussa (1987) y Sunkel y Zuleta (1990): argu-menta que el principal determinante del xito del procesode liberalizacin a largo plazo es la estabilidad poltica, sien-do sta una condicin necesaria mas no suficiente para ellogro de las metas. Adems existe una amplia discusin so-bre la secuencia y la gradualidad de las reformas a realizar.

    En torno a la secuencialidad de las reformas, Edwards(1997) argumenta la importancia de diferenciar entre re-formas de primera y segunda generacin. La primeras serefieren a reformas polticas, es decir las que ataen a lapoltica comercial, fiscal, financiera y a la eliminacin decontroles cambiarios, entre otros. Las de segunda genera-cin se refieren a las reformas institucionales que debenllevarse a cabo para garantizar el correcto funcionamientode las anteriores. Esto implica que no necesariamente sedeben realizar en primer lugar las reformas polticas y lue-go las institucionales, sino el ideal es que ambos tipos dereformas se lleven a cabo de manera coordinada.

    Mussa (1987) presenta un exhaustivo anlisis delas diferentes reas econmicas y las condiciones que de-ben presentarse para lograr llevar a cabo un proceso deapertura integral, aunque se centre en reformas del tipode primera generacin. Destaca que algunas de las prin-cipales variables de control son la tasa de cambio nomi-nal y las restricciones cuantitativas. Respecto a la pri-mera, argumenta que debe realizarse una devaluacinnominal de la tasa de cambio suficiente para lograr quela demanda de dinero a largo plazo se mantenga al mis-mo nivel que antes de la liberalizacin. Incluso, Michaelyet al. (1978) afirma que el primer paso a seguir debe seruna devaluacin significativa, con el fin de relocalizarrecursos hacia el sector exportador y para compensar aste por la disminucin de las restricciones cuantitati-vas sobre cuya gradualidad no existe consenso.

    Michaely et al. (1978) sostiene que una vez elimi-nadas o reducidas las restricciones cuantitativas, y auncuando no est claro la conveniencia o no de una reduc-cin inmediata o gradual de los aranceles, para que elxito del proceso sea total debe anunciarse con absolutaclaridad el curso a seguir en la reduccin de las mismas.

    Una de las consecuencias inmediatas esperadas dela liberalizacin comercial debe ser un crecimiento sig-nificativo de las exportaciones, consecuencia directa delmanejo de la tasa de cambio y de otro elemento adicio-nal: la promocin de exportaciones. sta no debe cen-trarse en ayudas por parte del Estado sino, de maneraespecial, en facilitar el acceso al crdito a las empresasprivadas con el fin de que puedan llevar a cabo un pro-ceso de expansin. Se espera por tanto que la liberaliza-cin comercial venga acompaada de un incremento delas exportaciones pero tambin de las importaciones, conel fin de mantener, en la medida de lo posible, la balanzacomercial, pero en niveles de comercio mucho ms altos.

    En cuanto a la poltica fiscal, Mussa (1987) mues-tra que en las etapas iniciales del proceso de aperturaocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descen-so en el recaudo. Las causas de la disminucin de losrecaudos son: la cada de los aranceles y de los impuestosa las exportaciones, la baja en los impuestos recolecta-dos a empresas que bajo un marco de proteccin produ-can beneficios positivos y prdidas en empresas estata-les que compiten con los nuevos bienes importados. Estedesajuste se debe superar modernizando la recaudacintributaria y el control a la evasin, incrementando elahorro pblico y mejorando la asignacin de la inver-sin pblica (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, es-tos mismos autores argumentan que acciones sugeridaspara superar el inicial desequilibrio fiscal como son lasprivatizaciones, no garantizan necesariamente un impac-to fiscal positivo, siendo importante analizar en este casola estructura de los mercados para anticipar adecuada-mente el comportamiento de las empresas. Adems, ad-vierten que debe quedar claro que no necesariamente elorigen de todo el desequilibrio surge del sector pblico:es posible que parte de la responsabilidad sea del sectorprivado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a pol-ticas y ajustes socialmente poco deseables.

    En cuanto a la liberalizacin del mercado de capi-tales, Michaely et al. (1978), argumentan que debe de-jarse para etapas tardas del proceso de apertura, nuncapara antes de la eliminacin de las restricciones cuanti-tativas. Justifican esta accin por el peligro de atraer unexceso de flujos de capitales que dificulten el manejo dela tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987) coincideen que las reformas comercial y financiera no deben lle-varse a cabo simultneamente. A su juicio, la reformafinanciera debe preceder a la comercial, debido a quedeben corregirse inicialmente las distorsiones en losmercados de factores antes de poner en marcha polticasque varen la asignacin de los recursos.

  • 25De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Pero aunque parece existir un consenso terico entorno a los beneficios a largo plazo de la insercin en losmercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, ala luz del deterioro observado en diversos pases, en es-pecial en los aspectos sociales y laborales, en algunos m-bitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre losverdaderos beneficios de la globalizacin. Concluye, demanera explcita, que la respuesta para solucionar estetipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevofuertes esquemas proteccionistas. Para Rodrick la res-puesta es actuar de manera creativa en el mejoramientoy la creacin de instituciones tanto nacionales como in-ternacionales que logren compaginar adecuada yeficientemente la globalizacin reinante con las metasde igualdad social, con gobiernos que mantengan elbalance entre las necesidades domsticas y las de libera-lizacin sin olvidar la importancia de mantener las ade-cuadas condiciones sociales para la poblacin.

    En conclusin, el xito de las reformas de aperturadependen en buena medida de la credibilidad sobre susostenibilidad a largo plazo as como en el adecuado ma-nejo de los instrumentos utilizados. No existe consensoabsoluto en la gradualidad y secuencia de muchas de lasreformas pero se coincide plenamente en que el objetivobsico de la liberalizacin comercial es darle un impulso alas exportaciones y que esto se logra compensando la dis-minucin de la proteccin con un manejo adecuado de latasa de cambio. Adems, parece demostrado que con re-formas polticas exclusivamente no se logra encaminar elproceso hacia una expansin de la economa. Para lograrun desempeo adecuado en el marco de apertura econ-mica se debe realizar un proceso integral, realizando mo-dificaciones en el mbito institucional con el fin de ga-rantizar que los nuevos instrumentos trabajen de maneraeficiente.

    DESEMPEO ECONMICO 1990-1996

    Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueroncomplementadas y profundizadas por la administracinGaviria (1990-1994), la cual plante la decidida aper-tura e internacionalizacin de la economa. Las reformasestructurales llevadas a cabo abarcaron desde una Asam-blea Constituyente que dara origen a la nueva Consti-tucin Nacional de 1991, hasta reformas estructurales einstitucionales en sectores como el laboral, el financie-ro, el cambiario, el comercial y el tributario.

    Entre las reformas institucionales se destacan dosconsignadas en la nueva Constitucin: la autonoma delBanco Central Banco de la Repblica y el proceso de

    descentralizacin, mediante el cual el gobierno centraldebe realizar transferencias de sus ingresos corrientes alas diferentes regiones, recursos que han ser destinados asalud, la educacin y los servicios pblicos.

    Inicialmente la reforma comercial se plante de ma-nera gradual con el fin de no golpear excesivamente alsector productivo domstico. Entretanto, se iba avan-zando en la realizacin de otras reformas como la de lasinstituciones del comercio exterior, destacando lacreacin del Ministerio de Comercio Exterior. La refor-ma financiera buscaba facilitar el ahorro privado,promover la competencia entre los intermediarios yestimular la inversin extranjera. La reforma laboralestableca una nueva estructura normativa para el trabajo.Con la reforma comercial y cambiaria se pretendaagilizar la movilidad de bienes, servicios y capitales conel exterior.

    Adems, se realizaron dos reformas tributarias. En1990 se increment el impuesto al valor agregado IVAdel 10% al 12% con el fin de compensar lo que se deja-ra de percibir debido a la cada de los aranceles y de lasobretasa a las importaciones. La reforma de 1992 au-ment el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la fi-nanciacin de las nuevas responsabilidades instituidasen la Constitucin de 1991.

    La reforma cambiaria elimin el sistema del crawlingpeg para la devaluacin de la tasa de cambio, sustituyn-dolo por una tasa de cambio libre que oscilara de acuerdocon las fuerzas del mercado pero dentro de unas bandascambiarias establecidas por el Banco de la Repblica.

    Este paquete de medidas condujo a resultados con-tradictorios, pues a pesar del significativo crecimientodel PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio),en 1990 la inflacin alcanz su nivel ms alto en losltimos treinta aos (32.4%), lo cual oblig a adoptaruna poltica monetaria fuertemente restrictiva. Estas me-didas contraccionistas obligaron una drstica alza de lastasas internas de inters fomentando as la entrada ma-siva de capitales especulativos del exterior adems de larepatriacin de capitales, cosa que agudizaba larevaluacin de la tasa de cambio.

    El desbalance de la cuenta corriente y las expecta-tivas sobre la gradualidad de la apertura comercial hi-cieron que a mediados de 1991 se acelerara el programade desgravacin arancelaria, con el fin de impulsar lasimportaciones3 y de esta manera disminuir las presionessobre la tasa de cambio. Adems, con esta medida se

    3 Entre 1990 y 1991 el valor en dlares de las importacionescay casi un 9%.

  • 26 Colombia / Macroeconoma

    pretenda eliminar la incertidumbre y se evitaba el apla-zamiento de las decisiones de inversin. Estas accionesprodujeron como resultado un crecimiento de la demandaagregada interna de ms del 10%, todo lo cual llev aun significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3%en 1993, 5.7% en 1994 y an 5.8% en 1995. El pro-grama de estabilizacin macro deba mantener un es-tricto control en el gasto pblico que, sin embargo, nose logr, pues pas del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4%en 1994; lo cual configuraba una dinmica expansivadel gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidadmacroeconmica.

    En efecto, la mayor inquietud provena de las fuen-tes del crecimiento del PIB, dado que ste estaba fuerte-mente impulsado por la demanda agregada interna (Gr-fico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluacin real,4

    aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba queesos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles alargo plazo.5 Dicho patrn reproduca, entre otras cosas,una balanza comercial crecientemente negativa desde1993.6

    La administracin Samper (1994-1998) inici superodo bajo la perspectiva de un crecimiento difcil-mente sostenible a los ritmos observados en los aos pre-vios. As, se tomaron medidas, tanto por parte del go-bierno como del Banco de la Repblica, tendientes adetener la revaluacin de la tasa de cambio. Para 1995ya era claro que las altas tasas de inters comenzaban aafectar la demanda domstica, al punto que despus deque el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho ao, en1996 escasamente crecera al 2.1%, apenas por encimadel crecimiento de la poblacin. La demanda agregadainterna en 1996 aument tan slo el 1.9%, nivel pordems modesto si se compara con el promedio de losaos 1992-1995 cuando aument en un 10.3%. Variosfactores afectaron la cada de la demanda, destacndosedos de ellos: primero, el final del auge de la construc-cin, que haba sido uno de los pilares del crecimientohasta 1994 y, segundo, la cada de los precios del caf, loque adems afect gravemente las finanzas del FondoNacional del Caf.

    7 Cabe destacar que para 1997 la meta de inflacin se cum-pli, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al18% previsto.

    4 La revaluacin real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.

    5 Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creci en pro-medio 2.55% mientras que el sector agropecuario inclu-yendo silvicultura, pesca y caza lo hizo en 2.51%. Comopunto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 elcrecimiento promedio fue respectivamente de 4.48% y4.05%.

    6 El dficit super los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$3.000 en 1994 y 1995.

    Otros factores han afectado negativamente el des-empeo econmico reciente. El programa bandera de laadministracin Samper la creacin de 1.600.000 em-pleos en el cuatrienio 1994-1998 fracas, pues el des-empleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el12% en 1996. El incumplimiento de las metas de infla-cin, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasadel 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afect se-riamente otro programa importante del gobierno: elPacto social de productividad, precios y salarios. Esteera un novedoso programa que por primera vez se apli-caba en Colombia y por medio del cual se pretenda fre-nar el carcter inercial de la inflacin.7

  • 27De la sustitucin de importaciones a la apertura

    COMPOSICIN MACROECONMICA

    A lo largo de los aos se ha mantenido vivo el debate entorno a la importancia del modelo de sustitucin de im-portaciones como elemento clave para el desarrollo de laindustria manufacturera y de la economa colombianaen general. De manera muy simplificada puede afirmar-se que este propsito logr parte de su objetivo, ya queel crecimiento anual promedio del PIB manufactureroentre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total.Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario anpredominante en la economa colombiana, se implant,a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo pormedio del cual se mantena la estrategia de sustitucinde importaciones buscando simultneamente promoverlas exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sectormanufacturero. Hasta 1974 se logr un fuerte crecimien-to de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientrasque otros sectores como el agrcola o el minero registra-ron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sectorminero (el cual cay 1.02% en el perodo 1967-1974).

    El Cuadro 1.2 muestra la evolucin de los diferen-tes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Variasconclusiones se extraen, destacndose, entre ellas, la sig-nificativa prdida de importancia relativa del sectoragropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo se-guido por la economa colombiana, especialmente des-

    pus de 1978, cuando el sector primario comenz a per-der participacin de manera importante y sostenida, lle-gando a representar en 1994 tan slo el 13% del PIBtotal. Cabe destacar que en este proceso hubo dos pero-dos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafeteradel segundo lustro de los setenta que impuls al sectoragropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto queel otro se circunscribe a los aos noventa, cuando el sec-tor agropecuario result seriamente afectado por la aper-tura econmica. As, en el perodo 1990-1996 su creci-miento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior alconjunto de la economa que en esos mismos aos crecial 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimientodel sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al1.8% en el ao 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%.

    El sector manufacturero, por su parte, aument suparticipacin en el PIB hasta 1978, cuando registr uncrecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que laparticipacin de la industria en el PIB no ha logradojams superar el 24% alcanzado en 1976, mantenindo-se relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hastaniveles inferiores al 20% en los aos posteriores a la aper-tura. A pesar de lo anterior, ste ha sido un sector relati-vamente dinmico, registrando un crecimiento anualpromedio de 4.1% entre 1967-1996. El perodo de peordesempeo del sector manufacturero fue el de la cadade los aos 1981 y 1982, comportamiento que se volvia registrar en 1996 con una cada del 2.8%. Los

    Cuadro 1.2Composicin de la actividad econmica

    1967-1994(medido a precios corrientes del PIB)

    Fuente: Dane. Clculos del autor.

    1967-1974 1975-1978 1979-1984 1985-1989 1990-1994

    Agricultura, caza, silvicultura y pesca 24.98% 23.78% 19.10% 17.16% 14.93%

    Explotacin de minas y canteras 2.24% 1.62% 2.49% 5.91% 6.84%

    Industria manufacturera 20.94% 23.50% 21.83% 21.36% 19.65%

    Electricidad, gas y agua 1.04% 1.09% 1.74% 2.30% 2.79%

    Construccin 4.09% 3.72% 5.07% 6.35% 5.69%

    Comercio 10.24% 10.09% 9.66% 10.59% 9.87%

    Restaurantes y hoteles 2.58% 2.94% 3.88% 3.54% 5.54%

    Transporte y almacenamiento 7.01% 7.42% 7.47% 6.89% 803%

    Comunicaciones 1.01% 0.87% 1.03% 1.28% 162%

    Servicios financieros 5.87% 6.46% 6.87% 6.28% 695%

    Alquileres de vivienda 7.81% 6.85% 7.13% 5.18% 4.38%

    Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles) 4.09% 4.34% 5.07% 4.66% 5.03%

    Servicios del gobierno 7.04% 6.70% 8.20% 8.21% 8.47%

    Servicios domsticos 1.06% 0.61% 0.47% 0.28% 0.21%

  • 28 Colombia / Macroeconoma

    resultados de comienzos de los ochenta fueron fruto delinadecuado manejo fiscal y del endeudamiento externo,adems del proceso de liberalizacin de importacionesen medio de una dinmica revaluacionista y de las altastasas de inters registradas en esos aos. Precisamenteestos dos ltimos factores, unidos a la cada del ciclo dela construccin y de la demanda agregada, fueron lasprincipales causas del resultado del ao 1996.

    Pero si la participacin del sector agrcola cay y elsector manufacturero se mantuvo relativamente constan-te, entonces cul sector gan importancia relativa? ElCuadro 1.2 muestra que no ha habido un sector en par-ticular beneficiado, pero en general se puede afirmar queel sector servicios junto con el sector de la construccinson los que mayor participacin han obtenido. Dentrodel primero se destaca el sector de comunicaciones queha sido el ms dinmico de la economa, creciendo enun 9% promedio anual entre 1967-1996, sobresaliendoespecialmente su desempeo en 1996 (16%), fruto de lainstauracin de la telefona celular.

    La economa colombiana, en general, ha presentadoun sector terciario muy dinmico, especialmente si se com-para con el sector agropecuario e industrial. Cabe aclarar,sin embargo, que el sector terciario en la economa co-lombiana no cumple el mismo papel que en los pasesdesarrollados, en la medida en que no ha logrado ser labase para jalonar y apoyar el progreso y la innovacin tec-nolgica ni mayores niveles de productividad del sistemaeconmico en su conjunto. Por su parte el sector minerofue importante en los aos ochenta como consecuencia delas explotaciones carbonferas y petroleras, as como en

    los aos 1995 y 1996 como resultado del inicio de la ex-plotacin de nuevos yacimientos petroleros.

    Con el fin de determinar las principales fuentes delcrecimiento econmico en Colombia durante los lti-mos treinta aos, se realiz un anlisis de descomposi-cin del PIB de acuerdo con la metodologa propuestapor Chenery. Mediante esta metodologa se pretendeexplicar el crecimiento econmico de la economa, des-componindolo en tres fuentes diferentes: sustitucin deimportaciones, fortalecimiento exportador y demandadomstica. Los resultados que se aprecian en el Grfico1.2 sugieren que la sustitucin de importaciones ha de-jado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Yadesde finales de los aos sesenta, no slo dej de aportarpositivamente sino que, como era de esperar, en los aosde apertura su contribucin ha sido negativa. Cabe des-tacar, sin embargo, que en el perodo comprendido en-tre 1983 y 1985, ste fue un factor importante en elcrecimiento alcanzado, seguramente fruto de las polti-cas proteccionistas adoptadas en estos aos.

    La demanda domstica ha sido el principal compo-nente del crecimiento del PIB, observndose cuatro ci-clos claramente definidos. El primero corresponde al pe-rodo 1967-1974 durante el cual la demanda explic enms de ocho puntos porcentuales el crecimiento de laeconoma. El segundo ciclo corresponde a los aos debonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta quese prolong hasta finales de la dcada. La mini bonanzadel ao 1986 explica el tercer ciclo con mucha menorimportancia que los otros tres. Finalmente, la aperturagener tal incremento de la contribucin de la demanda

    Grfico 1.2Descomposicin de Chenery1967-1996

    Nota: * ProvisionalFuente: Dane. Umacro-DNP. Clculos del autor.

    Contribucin de la demanda domsticaContribucin de la sustitucin de importacionesContribucin de las exportaciones

    1967

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    1971

    1973

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    1987

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    *

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    -6%

  • 29De la sustitucin de importaciones a la apertura

    domstica, que explica casi en su totalidad el significa-tivo crecimiento econmico alcanzado en esos aos.

    El ltimo componente, la contribucin de las ex-portaciones al crecimiento econmico, fue relativamen-te importante en el perodo de desarrollo mixto (1967-1974), en los aos de bonanza cafetera y, sorprendentemente,no lo ha sido en los aos de apertura econmica. Uno delos argumentos bajo los cuales se sustent la poltica deapertura econmica fue el de la necesidad deinternacionalizar la economa colombiana y modernizarel aparato productivo colombiano ante su escasa proyec-cin internacional. Sin embargo, la contribucin de lasexportaciones al crecimiento econmico en la segundamitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas(1.9% vs.1.3%).

    SECTOR EXTERNO:POLTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA

    FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974

    En Colombia, tanto la poltica cambiaria como la co-mercial han determinado el comportamiento del sectorexterno, lo cual motiva el estudio conjunto de ambasvariables. Respecto a la poltica cambiaria, en los lti-mos treinta aos ha tenido dos momentos claves. El pri-mero, data de 1967 con la emisin del decreto 444, pormedio del cual se dio un giro radical en el manejo de latasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuandose derog dicho decreto.

    El modelo de sustitucin de importaciones puro enel sentido estricto de una proteccin radical del mercadointerno frente a la competencia externa se comenz amatizar desde finales de los aos cincuenta, cuando secrearon mecanismos e instituciones encaminadas a pro-mover las exportaciones no tradicionales. Posteriormen-te, en los aos sesenta, este proceso se fortaleci duranteel gobierno Lleras Restrepo, con la aplicacin de unmodelo mixto de desarrollo mediante la promocin deexportaciones en un contexto de proteccin al mercadointerno.

    El decreto 444 de 1967 se constituy en un ele-mento clave en el comportamiento de la polticacambiaria y comercial. El decreto adopt el sistema delcrawling peg, elimin las tasas de cambios mltiples yfortaleci el control sobre los flujos de capital. Adems,modific el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancela las importaciones de materias primas o insumos parabienes destinados exclusivamente a la exportacin. Tam-bin quedaron exentas las materias primas para la ela-boracin de bienes, que aunque no fuesen destinados ala exportacin, fueran utilizados por terceras empresaspara producir bienes exportables.

    Por otra parte, el objetivo de la poltica comercialen el perodo 1967-1974 fue el del fomento de las ex-portaciones manteniendo alguna proteccin a la indus-tria nacional. Para tal fin se constituy el Fondo de Pro-mocin de Exportaciones Proexpo cuyo propsito erafacilitar el acceso a mercados externos de los productoscolombianos. Adems, se estableci el certificado de abo-no tributario CAT para reemplazar las ventajastributarias y la tasa de cambio favorable de las que sehaba disfrutado hasta entonces. En 1969 se firm elAcuerdo de Cartagena, por medio del cual se cre el PactoAndino. El propsito bsico consista en profundizar el

  • 30 Colombia / Macroeconoma

    proceso de sustitucin de importaciones en el marco deun mercado ampliado que permitiese superar los obst-culos asociados con mercados nacionales de reducido ta-mao. Los resultados fueron insuficientes, pues si biense liber parcialmente el comercio intraregional, se aplicuna amplia lista de excepciones, proliferaron los incum-plimientos y no se lograron los objetivos esperados conla implantacin de mecanismos de asignacin de recur-sos de ndole administrativa como los Programas Secto-riales de Desarrollo Industrial. Todo ello condujo al fra-caso de los objetivos iniciales.

    A pesar de estas acciones encaminadas a la promo-cin de exportaciones, se mantuvieron de manera deci-dida muchos de los mecanismos de proteccin a la in-dustria nacional tales como la licencia previa y aranceleselevados. Sin embargo, en 1973 se suspendi el rgimende prohibida importacin y desde 1974 se intensific elproceso de traslado de bienes de la lista de licencia previaa la de libre importacin.

    A partir del 1974 y hasta 1991 se observaron va-rios cambios importantes en la poltica comercial. As,en 1974 se continu con un proceso gradual de reduc-cin del arancel nominal, el cual se profundizara en elsiguiente perodo gubernamental. Esta tendencia se re-vertira fuertemente en 1982, como consecuencia delajuste adoptado por el gobierno Betancur. El arancelnominal promedio pas del 36% en 1974 al 29.4% en1979 y 29.3% en 1981, para luego revertir la tendenciay ascender al 47.2% en 1984.

    AFLUENCIA DE CAPITALES EXTERNOS1975-1982

    En 1974, la administracin Lpez pretendi desarrollaruna fuerte estrategia de fomento a las exportaciones pormedio del manejo de la tasa de cambio y del crdito deProexpo. Con este objetivo la devaluacin nominal pasdel 8% en 1973 a ms del 18% en 1975. Sin embargo,diversos acontecimientos, especialmente el boom cafete-ro, obligaron a modificar el planteamiento original. Lasmayores exportaciones de caf, primero, y luego, a partirde 1978, la estrategia de incremento sustancial de la in-versin pblica basada en crdito externo, condujeron aun proceso de crecimiento de las reservas internacionalesque slo se detendra con la crisis de la deuda externa en1982. As, las reservas internacionales de Colombia pasa-ron de US$ 553 millones en 1975 a US$ 1.172 millonesen 1976 y US$ 1.836 millones en 1978 (Grfico 1.3).

    Como consecuencia de este proceso, la tasa de cam-8 La revaluacin real entre 1975 y 1976 fue de 4.6%, entre

    1976 y 1977 de 10.2%, y entre 1977 y 1978 de 0.2%.

    1970

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    bio se vio seriamente afectada. En 1976 y 1977 ladevaluacin nominal fue de apenas el 5.8% y 6.4% res-pectivamente, niveles que contrastaban con el prome-dio anual registrado entre 1967 y 1975 de casi el 10%.Estos resultados generaron en la prctica un proceso derevaluacin del tipo de cambio real8 en cerca del 19%entre 1975 y 1981, afectando seriamente las exporta-ciones diferentes al caf, en contrava al plan original deconvertir a Colombia en un pas fuertemente exportador.

    En 1978 la administracin Turbay dio un giro ra-dical al manejo de la poltica econmica, caracterizadahasta el momento por su cautela, especialmente en elmanejo de las finanzas pblicas. La poltica comercial delperodo estuvo muy ligada al notable incremento en lasreservas internacionales y al manejo de polticasantiinflacionarias. Se mantuvo la tendencia revaluacionistade la tasa de cambio real, y se liberalizaron las importa-ciones de bienes para reducir la acumulacin de reservasinternacionales y la desestabilizacin monetaria.

    Las reservas internacionales en esos aos provinie-ron principalmente de dos fuentes diferentes: por unaparte, de los ingresos obtenidos por las mayores expor-taciones de caf y, por otra, del crdito externo contrata-do por el sector pblico. En efecto, las ventas de caf alexterior pasaron de US$ 764 millones en 1975 a US$1.293 millones en 1976, alcanzando su mximo nivelen 1980 cuando se lleg a US$ 2.208 millones. Elendeudamiento externo anual, por su parte, pas de US$77 millones en 1978 a US$ 681 millones en 1979. Apartir de este ao, el crecimiento promedio anual del

    Grfico 1.3Meses de importacin de bienes con cargo

    a las reservas internacionales netas1970-1996

    Fuente: Banco de la Repblica.

  • 31De la sustitucin de importaciones a la apertura

    endeudamiento externo hasta 1982 fue de casi un 30%en trminos de dlares, alcanzando su tope en 1981cuando se contrataron crditos por US$ 1.385 millones.Simultneamente con este proceso se facilitaron las im-portaciones, entre otras razones como mecanismo me-diante el cual se buscaba evitar presiones inflacionariasderivadas de la acumulacin de reservas internacionales.Sin embargo, ello no result suficiente ya que se conti-nu la acumulacin de reservas internacionales y larevaluacin del tipo de cambio real, lo que, unido a lamenor proteccin a la industria nacional, contribuy agenerar una importante recesin en los sectores manu-facturero y agrcola.

    Con el fin de neutralizar el fuerte aumento delendeudamiento externo pblico, y el consiguiente au-mento en reservas, se decret, en 1979, una profundareestructuracin del rgimen de importaciones. Ya semencion con anterioridad la significativa reduccin enlos aranceles llevada a cabo durante los aos de la admi-nistracin Turbay. Pero sta no fue la nica medida. Conel fin de hacer uso de las reservas acumuladas entre 1979y 1981, se traslad a libre importacin un nmero im-portante de tems arancelarios que entraban bajo el r-gimen de licencia previa. En 1979 se traslad el 13.1%del universo arancelario del rgimen de licencia previaal de libre importacin, con lo cual este ltimo rgimenpas a representar el 67% del total de posiciones arance-larias. El proceso sigui hasta que en 1982 el porcentajede tem bajo licencia previa representaba nicamente el29% del total del universo arancelario (Ocampo, 1991).El resultado de estas medidas fue un elevado crecimien-to de las importaciones, superior a un 20% anual entre

    1979 y 1982. El crecimiento fue especialmente notorioen los bienes intermedios; sin embargo, debe tenerse encuenta que incluidos en los bienes intermedios estn elpetrleo y sus derivados, cuyas importaciones en esemismo perodo presentaron un incremento de ms del38% promedio anual (Grfico 1.4). Los bienes de con-sumo, por su parte, presentaron tambin un significati-vo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982.

    Los efectos de estas medidas de liberacin en tr-minos inflacionarios tuvieron xito relativo, pero la si-tuacin fiscal y la revaluacin del peso se agravaron has-ta el punto de poner en serio riesgo la estabilidad de laeconoma colombiana. La afluencia de productos extran-jeros demostr que la industria nacional estaba rezagadaen trminos de competitividad frente a parmetros in-ternacionales, no obstante la proteccin que habausufructuado por dcadas.

    Adems, la liberacin de importaciones de este pe-rodo no se vio acompaada por el crecimiento de lasexportaciones, pues adems de coincidir con el fin de labonanza cafetera, motiv que los ingresos por ventas alexterior cayeran a partir de 1980 (Grfico 1.5). As, en-tre los aos 1980 y 1983 las exportaciones cayeron casien un 10% anual, siendo la principal perjudicada lasexportaciones menores o industriales, que cayeron en pro-medio ms del 14% al ao. Las reservas internacionalesque en 1981 alcanzaron su mximo nivel (US$ 5.600millones), iniciaron un rpido declive, alcanzando supunto ms bajo tres aos despus (Grfico 1.3). Existiel agravante de que el monto de reservas internacionaleslquidas a final de 1984 lleg a un nivel tan bajo que

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    Grfico 1.4Evolucin de las importaciones

    1975-1996

    Fuente: Banco de la Repblica.

    TotalesBs. intermediosBs. de capitalBs. deconsumo

    Mill

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    de

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  • 32 Colombia / Macroeconoma

    Grfico 1.5Evolucin de las exportaciones1970-1996

    Fuente: Banco de la Repblica.

    alertaba la posibilidad de una crisis de liquidez cambiariade no optarse por medidas oportunas, tal como se hizocon la medida de plazos mnimos de giro para el pagode importaciones y la contratacin de un crdito de ba-lanza de pagos, para no citar sino unos ejemplos.

    AJUSTE Y ESTABILIZACIN DEL SECTOR EXTER-NO 1982-1989

    La difcil situacin de la economa, especialmente a par-tir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital ha-cia Amrica Latina, oblig a la administracin Betancura plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso deajuste y estabilizacin. Inicialmente, sin embargo, no seopt por un programa integral de estabilizacin y lasprimeras medidas estuvieron bsicamente encaminadasa solucionar el problema del dficit del sector externo.Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte nfasis en revertirla poltica de liberacin de importaciones ocurrida des-de mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterioradministracin.

    Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de re-ducir el flujo de bienes importados al pas. Se trasladgran proporcin del universo arancelario del rgimen delibre importacin al de licencia previa. As, mientras en1982 el 70.8% del universo estaba bajo el rgimen delibre importacin, en 1984 nicamente el 0.5% de losartculos se poda importar libremente. Adems sereactiv el rgimen de prohibida importacin, alcanzandosu tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario(Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporcin de li-

    cencias rechazadas sobre las solicitadas aumentsignificativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9%en 1981 (Garay et al., 1987).

    En concordancia con la poltica de reduccin de im-portaciones, la Junta Monetaria del Banco de la Rep-blica tambin adopt medidas encaminadas a reducir elflujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar quelos importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, seintrodujeron plazos mnimos de giro con lo que se bus-caba forzar a los importadores a obtener financiamientoexterno. De esta forma se pretenda evitar la aceleradacada de las reservas internacionales y, por lo menos, man-tener el nivel de endeudamiento externo. En la mismadireccin, en febrero de 1984 la Junta Monetaria esta-bleci un cupo para importaciones de US$ 3.900 millo-nes anuales, el cual se rebaj todava ms en junio delmismo ao a US$ 3.300 millones.

    Se tomaron algunas medidas encaminadas a modifi-car instrumentos dirigidos a la promocin de exportacio-nes. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado dereembolso tributario CERT. El primero consista en unsubsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente.En 1983 se estableci el CERT cuyos principales objeti-vos eran el estmulo de las exportaciones, as como la pro-mocin de aquellas actividades orientadas hacia el exte-rior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor fle-xibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier mo-mento, as como la discriminacin selectiva entre produc-tos y pases. El CERT, por tanto, no se cre como subsidio,sino como elemento de estmulo a las exportaciones, pueslos agentes que lo poseyeran podran descontar hasta el 35%del valor del impuesto a la renta y complementarios.

    1970

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    CafMenoresPetrleoTotales

  • 33De la sustitucin de importaciones a la apertura

    Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspectocambiario, pues el ritmo de devaluacin, tanto nominalcomo real, se aceler significativamente (Grfico 1.6). Sinembargo, prosigui un fuerte deterioro en la balanza decuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba encondiciones de financiar ese nivel de dficit.

    Las condiciones reinantes en la economa obliga-ron a plantearse en 1984 un ajuste mucho ms estricto eintegral, con nfasis no slo en el sector externo sinotambin en los campos fiscal, monetario y crediticio. Laprimera decisin tomada tuvo que ver con la secuenciade las medidas a adoptar. Se decidi buscar primero elajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo ycambiario necesarios.

    De cualquier forma, en este proceso de ajuste lapoltica cambiaria desempe un papel fundamental.Como se desprende del Grfico 1.6, se vena de un fuer-te proceso revaluacionista que afectaba negativamenteel comportamiento de la economa colombiana. Desdemediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajus-te fiscal, los cuales se complementaron con unadevaluacin real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985,la poltica cambiaria se hizo mucho ms intensa, dndo-se una devaluacin nominal de ms del 41% para el ao1985, con una devaluacin real en ese mismo ao de

    casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluacin fue que sehizo por medio del mecanismo existente del crawling peg,sin que los diferentes agentes econmicos lo percibieransino hasta bien avanzado el proceso, de manera que nose generaron expectativas especulativas-devaluacionistasen la economa. Adems varios factores ayudaron a quelas medidas adoptadas tuviesen xito. En primer lugar,el impacto inflacionario se vio mermado por algunos fac-tores exgenos, entre los que se destacan dos: la cadadel precio internacional de las materias primas durante1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosaque proporcion una adecuada oferta y, por ende, un bajocrecimiento de los precios. A lo anterior se adicion lareduccin en las tasas internacionales de inters y susconsecuentes efectos sobre la tasa interna.

    Los efectos de estas medidas se pueden apreciar enla evolucin de la balanza cambiaria. Los ingresos co-rrientes exportaciones de bienes y servicios comenza-ron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985,superando a final de ao en ms de US$ 360 millones loalcanzado el ao anterior. La cuenta corriente de la ba-lanza de pagos por primera vez en cinco aos fuesuperavitaria (US$ 109 millones). Adems, los egresosde la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, loque unido a otros acontecimientos, contribuy al xitode las polticas adoptadas. Entre otros factores exgenos

    Grfico 1.6ndice de tasa de cambio real*

    1981:01-1996:12(dic. 1996=100)

    Notas: ITCR 1 corresponde al ndice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 pases. La ponderacin obedece a la estructura delcomercio global sin caf en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los pases excepto Francia, Per y Ecuador.ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta nicamente nueve de los 18 pases: Los Estados Unidos, Canad, Alemania, Espaa, Reino Unido,Japn, Mxico, Venezuela y Ecuador.ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente.

    Fuente: Banco de la Repblica.

    130

    120

    110

    100

    90

    80

    70

    60

    50

    ITCR 1ITCR 2ITCR 3

    Jul-96

    Ene-96

    Jul-95

    Ene-95

    Jul-94

    Ene-94

    Jul-93

    Ene-93

    Jul-92

    Ene-92

    Jul-91

    Ene-91

    Jul-90

    Ene-90

    Jul-89

    Ene-89

    Jul-88

    Ene-88

    Jul-87

    Ene-87

    Jul-86

    Ene-86

    Jul-85

    Ene-85

    Jul-84

    Ene-84

    Jul-83

    Ene-83

    Jul-82

    Ene-82

    Jul-81

    Ene-81

  • 34 Colombia / Macroeconoma

    se encuentran las medidas adoptadas por las autoridadesdel Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidasa fortalecer el control sobre los movimientos y la proce-dencia de capitales extranjeros con lo cual se buscabadificultar el lavado de dlares.

    Aparte de las acciones sobre la poltica cambiaria,tambin se adoptaron medidas en el frente de pagos ex-ternos, como el establecimiento de los plazos mnimosde giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no so-lamente las importaciones continuaron hasta 1986 la ca-da iniciada en 1983, sino que el monto de los giros deimportacin cay en US$ 774 millones entre