coleccion controversias sobre desarrollo

Desarrollo productivo, inserción internacional, aritmética macroeconómica, descentralización para la paz,

política social y educación, estrategias de ciencia y tecnología, tratamiento de la equidad

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reduce a problema de orden público la protesta social y trata en forma ligera el cambio climático.

En cuanto a equidad horizontal, propone la continuación de las políticas asistenciales que, solas, no logran una verdadera inclusión laboral y descuida las amenazas de inestabilidad que a futuro pudieran generar un incremento de la desigualdad. En términos de desigualdad dinámica (o sea, movilidad social), se enfoca únicamente en educación, como si el campo de juego fuera nivelado, y propone el modelo del crédito-beca, que individualiza la responsabilidad. Al favorecer la educación privada, refuerza el modelo que segmenta y jerarquiza desde el propio sistema educativo.

En política social, los dos ejes del Plan, empleabilidad y emprendimiento, están pensados para consolidar la profundización financiera y descuidan el papel de la redistribución.

En lo regional, el Plan no define presupuestos ni coordinación de las políticas, y además centraliza las decisiones sobre proyectos mineros que pudieran encontrar resistencia en las comunidades.

PropuestasSi bien compartimos en general la idea de paz, equidad y educación, quisiéramos que fuera más que un eslogan. Esta sería la ruta para concretarlo:

1) Eliminar elementos de inestabilidad a largo plazo, con políticas que favorezcan la cuota salarial y mantengan bajo control el balance del sector privado.

2) Ganar margen fiscal, eliminando los vínculos externos. Esto tiene que empezar por la renegociación de los TLC.

3) Promover una escuela pública de calidad, como eje de una estrategia verdaderamente inclusiva para la mayoría de las personas

4) Definir políticas industriales (modernas, enfocadas hacia la innovación) y rurales, como medidas fundamentales contra la pobreza y la desigualdad.

5) Reconocer a las regiones como contrapartes legítimas en la programación y en las definiciones de las prioridades para sus comunidades.

2014-2018

Siempre el mismo país Resumen ejecutivoFrancesco Bogliacino, William Chavarro, José

Guillermo García, César Giraldo, Gustavo Junca, Marco Missaglia, Manuel Muñoz, Álvaro Moreno,

Darío I. Restrepo y Álvaro ZerdaUniversidad Nacional de Colombia

Este documento se propone avanzar en una revisión crítica del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, identificando áreas de criticidad y posibles alternativas. Es importante subrayar que, si bien el documento mantiene el rigor académico, tanto en el análisis como en la propuesta se han tenido en cuenta los vínculos de factibilidad política.

Antes de tratar puntos específicos, es importante plantear algunos elementos de carácter general que generan dudas de naturaleza metodológica.

Primero, a pesar del énfasis sobre las regiones, este es un plan centralizado, que desatiende la mayoría de las sugerencias o de los planteamientos de las comunidades locales.

Segundo, es un monstruo bicéfalo, que, mientras mantiene la presunta neutralidad tecnocrática en las Bases, presenta un articulado en el cual emergen preocupantes regalos a los grupos de interés.

Tercero, es evidente que refleja el clima de polarización política, al dejar afuera el tema de los futuros Acuerdos de Paz, que por tanto resultarán no soportados una vez (esperamos) que sean aprobados.

Las falacias del PNDEn el nivel macro, se desconoce que tanto las políticas de contención de la cuota salarial, como el énfasis sobre el ahorro externo y la disciplina fiscal, están sembrando elementos de inestabilidad a largo plazo. En particular, en la política externa, se consolida el modelo de los TLC que han reducido la diversificación productiva y que están exponiendo el país al riesgo de una crisis de balanza de pagos.

Internamente, a pesar de las declaraciones sobre I+D+i, plantea escenarios irreales sobre su financiamiento y no define políticas activas para la industria. Y para el campo, el Plan propone la inclusión productiva bajo un régimen de acumulación precapitalista, funcional a la agroindustria; amenaza con las reservas naturales,

Los territorios en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018Conejo a la descentralización para la paz

Darío I. Restrepo Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN

En Colombia, los gobiernos formulan planes de desarrollo desde la presidencia de Alberto Lleras Camargo (1958 – 1962) quien fue el autor del Plan Decenal 1961-1970. Dotar de coherencia la acción del gobierno e integrar el conjunto de las políticas estatales dentro de “la planeación del desarrollo” fue propósito central en una época en la cual se reclamaba la centralidad del Estado para dirigir el desarrollo, el bienestar y la integración de poblaciones y territorios a la vida nacional. Ya poco o casi nada queda de la intención de ampliar e integrar el mercado nacional bajo la planeación central y regional (Moncayo, 2004). César Gaviria, se encargó entre 1990 y 1994, como ningún otro presidente antes y después, de desmontar las políticas, instituciones, programas y recursos del desarrollo planificado desde el Estado. El mercado, es decir, los inversionistas nacionales y extranjeros, en su sabiduría –es decir, guiados por las ansias de maximizar ganancias–, sabrían dónde y en qué invertir los recursos que nos conducirían a un crecimiento guiado por el mercado. Para los “fundamentalistas del mercado” (Stiglitz, 2003), la función del Estado tenía que cambiar de la planeación del desarrollo a la salvaguardia del equilibrio macroeconómico y la lucha contra la inflación. El activismo estatal se concentró entonces en garantizar la internacionalización de los espacios internos, la privatización de los activos estatales, la desregulación de los mercados, la flexibilidad laboral, y la primacía del capital financiero como conector y guía de los flujos de capital. En este escenario, la institución, el Departamento Nacional de Planeación, y su producto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), son realidades anacrónicas.

El anacronismo del Plan Nacional de Desarrollo

Dos misiones estratégicas cumple la elaboración del Plan: cohesión ideológica del equipo de gobierno y legitimidad del Ejecutivo ante el país ilustrado. Una pequeña élite dirige la redacción del PND, cuya tarea reposa en diversas dependencias del Departamento Nacional de Planeación (DNP), ministerios y entidades del orden central. A los redactores se les indica la orientación ideológica y las metas con las cuales se deben comprometer. La burocracia ejecuta la tarea ajustando las inercias administrativas a los nuevos discursos, y las acciones y presupuestos a las nuevas denominaciones. Al final, los redactores ensamblan las partes y aportan un barniz de coherencia discursiva y expositiva. Una vez adoptado el Plan, regresa la inercia de la acción sectorial del gobierno central, y desde ella se busca guiar la multitud de acciones y orientaciones dispersas que caracterizan el activismo estatal en los niveles territoriales. Luego, la implementación del PND dependerá de las transacciones entre las prioridades del gobierno, que suelen ser menores que las consignadas en el PND, y las fuerzas políticas en el Congreso de la república. Al final, no es mucho aquello que los gobiernos pueden reclamar de coherencia y capacidad resolutiva entre el majestuoso PND y la obra alcanzada. La dramática intrascendencia del PND es tal que el actual plan del gobierno reelecto no evoca las cinco locomotoras del desarrollo que supuestamente guiaron

la acción del gobierno en el cuatrienio anterior; sencillamente, plantea otras prioridades, nuevos ejes de articulación que tendrán tan poca capacidad de garantizar coherencia al gobierno como de ordenar los programas, presupuestos y realizaciones “al final del día”. La segunda eficiencia simbólica de la pantomima de la planeación nacional tiene por auditorio a la burocracia estatal y las élites profesionales de todas las clases, entidades y organizaciones sociales, gremiales y políticas. Bastante tinta, debates, increpaciones y propuestas se recogen de la ‘sociedad civil’, principalmente a través del sistema nacional de planeación y de debates públicos, en los que se entretiene la inteligencia nacional discutiendo la coherencia, las fuentes doctrinarias y las opciones técnicas, programáticas y holísticas frente a la propuesta gubernamental. En el mejor de los casos, algunas ideas y sugerencias son integradas por el Gobierno en la redacción del PND, en particular cuando éstas mejoran las orientaciones ya establecidas por el Gobierno. La negociación, la verdadera negociación, se da por fuera de este acto fundacional del Plan en el Congreso, con los gremios, los grandes inversionistas nacionales y extranjeros, y las movilizaciones sociales de impacto regional y nacional.

La e�ciencia simbólica del plan

Las cinco locomotoras que guiarían el crecimiento según el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2104 “Prosperidad para todos” eran: Infraestructura, agricultura, vivienda, minería e innovación. El cumplimiento de las metas fue muy mediocre en innovación y agricultura, mediano en infraestructura, mejor en vivienda y arrasador en minería, con graves consecuencias sobre el medio ambiente y la seguridad pública.

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Dos grandes objetivos se juegan mediante la adopción de la actual propuesta del Gobierno. Por una parte, validar de un tajo un cúmulo de reformas legales en múltiples sectores, sin tener que pasar por el albur de negociaciones de leyes específicas en el Congreso de la república. El conjunto de modificaciones legislativas y de micos tiende a concentrar más poder en el Ejecutivo, en desmedro del Legislativo –en la nación, contra las autonomías descentralizadas; en el sector privado, en contra de la defensa de los intereses públicos–, y estimula la apropiación externa de recursos, instituciones y políticas nacionales.

- En salud, se insiste en la organización del mercado de los servicios de los bienes de salud, en vez de organizar el sistema a partir de los derechos ciudadanos a la calidad de vida; se mantienen los subsidios a la demanda, que han conducido a la quiebra de los hospitales públicos; se ignora la deuda del Estado con la red pública, se avala la tendencia a la discreción de los empresarios y seguros privados para atender a la población y manejar los riesgos de las personas a enfermarse y morir, y se persigue mantener la intermediación financiera de carácter privado que se lucra de los recursos públicos, privados y familiares en salud (Franco, 2015), (artículo 29).

- En educación, se mantiene la prioridad de la ampliación de coberturas, sin consideración especial por mejorar la calidad, a pesar de que las pruebas PISA le trajeran vergüenza al país en el concierto internacional. En la educación superior se profundiza la estrategia de la financiación de la educación superior mediante los créditos-becas, técnica que logra traspasar los recursos públicos hacia las universidades privadas (artículo 57). Además, se les hace un llamado a las inversiones del capital privado, nacional e internacional, para el desarrollo del sector, con lo cual se privilegian las carreras técnicas, lo mismo que la generación de productos educativos para satisfacer la demanda y los intereses del donante y contratante de los servicios educativos. De tal manera se reitera, por descarte, que el Estado se desentiende del compromiso económico, con base

La e�ciencia real del plan “Todos por un nuevo país”

en el presupuesto nacional, para el aumento de las coberturas, la mejoría de la calidad y la internacionalización de las redes de investigadores e instituciones del nivel superior.

En vivienda, el Gobierno nacional interviene en la autonomía local a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que puede imponer sus programas y prioridades en los municipios y pueblos de Colombia. De tal manera, al Plan de Ordenamiento Territorial (POT), potestad de los gobiernos locales, se le antepone la autoridad nacional (artículo 87).

- Los sistemas de transporte público locales son también intervenidos desde la nación en virtud del PND, que establece criterios de manejo presupuestal, fuentes de financiación y sistemas de recaudo, imperativos para los gobiernos territoriales (artículos 30-33).

- Igual cosa sucede, desde antes de este PND, con la política minera y energética sobre la cual no tienen gobernabilidad las administraciones locales, puesto que las licencias de explotación, los estudios de impacto ambiental, los impuestos y las regalías son potestad de la nación. De esta manera, una actividad económica que tiene gran incidencia sobre el POT, el medio ambiente, el empleo, los mercados territoriales, los conflictos de tierra y la seguridad ciudadana queda por fuera de la órbita de la democracia local existente. El PND profundiza esta tendencia mediante la centralización en la nación de la declaratoria de “áreas de reserva estratégica minera” (artículos 19-20) de “utilidad pública e interés social” (artículo 48) a los proyectos mineros que tendrán prelación sobre otros usos del suelo, como restitución de tierras a los desplazados, reservas forestales o áreas estratégicas de protección ambiental. Reitera, además, exiguos lapsos para que las alcaldías demanden de manera informada medidas de protección espacial contra proyectos mineros que podrán ser aprobados de modo exprés por la autoridad minera nacional (artículo 187). En esta forma, las competencias y la autoridad de los gobiernos y comunidades locales, así como del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, se degradan respecto del Ministerio de Minas y del ordenamiento territorial de facto por corporaciones y empresas privadas (Pardo, en línea, 2015).

- Al Sistema Nacional de Regalías, que ya padecía una estructura intervenida y tutelada por el gobierno nacional en cada entidad departamental, se le añade una potestad directa del gobierno central para la decisión en materia de proyectos por financiar con esta fuente de desarrollo territorial (artículo 167).

- Sobre los derechos de propiedad intelectual, el PND legaliza el traslado gratuito al sector privado de los resultados de investigaciones y proyectos financiados con recursos públicos, y establece que tal operación no constituye detrimento patrimonial del Estado y una clara renuncia a los bienes y políticas públicas, emanadas de las investigaciones y desarrollos tecnológicos con dinero estatal (artículo 11).

El segundo gran objetivo real del PND es delimitar parcialmente el terreno de las transacciones políticas venideras en el Congreso de la República y fuera de éste. La regla fiscal vuelve y se proclama como principio de responsabilidad macroeconómica; es decir, el conjunto de reclamos ciudadanos, el goce efectivo de los derechos constitucionales y las presiones de los sectores económicos deberán contenerse dentro de un equilibrio presupuestal (artículo 6). Cada vez son más los indicios que anuncian una próxima e importante contracción económica y una profundización del déficit fiscal, las cuales conducirán a un mayor


El PND comienza con el reconocimiento de la existencia de regiones con base en las cuales se regionalizarían las estrategias de desarrollo (artículo 4). Sin embargo, el Proyecto de Ley presentado al Congreso no establece prioridades presupuestales por regiones ni mecanismos de coordinación de las políticas sociales en los territorios, ni crea instituciones o reglas que expresen tal regionalización de las políticas (Maldonado, 2015). Por ejemplo, si bien se sostiene que la educación contribuye a la equidad y por tanto a la paz, no se anuncia estrategia alguna para combatir

Conejo a la descentralización y al desarrollo regional

las inequidades regionales en cobertura y calidad de la educación (Garzón, 2015). Lejos está el Gobierno de considerar instrumentos tales como los Fondos Regionales de Desarrollo o las Corporaciones de Desarrollo Regional o los Consejos Regionales de Política Económica y Social. Sin estos recursos e instituciones especializadas, u otras sustitutas, el reconocimiento de Colombia como “país de regiones” no es más que mera evocación de un imaginario cultural, sin consecuencias presupuestales, institucionales y políticas reales. Muy al contrario

de lo que dejarían prever las retóricas de este y de los últimos planes nacionales de desarrollo, desde el gobierno de Andrés Pastrana (1998 – 2002) el Congreso ha recortado la participación de las transferencias a los gobiernos locales, respecto de la gran bolsa de los Ingresos Corrientes de la nación, para concentrarla en sus arcas centrales.

De esta manera, las entidades territoriales ejecutan porcentajes menores del gasto público social, cuyo manejo discrecional ha sido recuperado por la Presidencia de la República a través de programas de subsidios focalizados a personas; técnica de alto impacto en la legitimidad del presidente de turno, y eficaz modo de reproducción del clientelismo y de la dependencia de los “asistidos” de los favores de los que seleccionan a los beneficiarios.

Gráfico 1. Porcentaje de Participaciones Territoriales del ICN: Elaboración del autor a partir de bases de datos del Departamento Nacional de Planeación

En el método de elaboración y en los contenidos, el PND sigue siendo centralizado y sectorial. Mediante las presentaciones regionales del Plan no se convinieron prioridades de desarrollo en cada territorio sino que se ‘socializaron’ las prioridades nacionales y se informaron las estrategias por seguir. En consecuencia, no sorprende el malestar de las federaciones territoriales y campesinas por la escasa presencia de sus demandas y recomendaciones

Gráfico 2. % Gasto Social Proveniente del SGP sobre el Gasto Social Total: Elaboración del autor a partir de bases de datos del Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Banco de la República

en el PND (Federación de Departamentos, 2014). Pero si en el método el Plan Nacional de Desarrollo no se construyó con el concurso de todos los territorios, con este mismo pensamiento restrictivo tampoco se establecen prioridades de desarrollo para cada departamento. Se pierde así una buena ocasión para comprometerse con sistemas de información que permitan justificar el gasto público territorial, de acuerdo con criterios de equidad social interterritorial.

endeudamiento público y privado. Las predicciones del PND no lo anuncian pero la creación de la Misión Fiscal ya permite vislumbrar una reforma tributaria. La regla fiscal aparece entonces como barrera contra las presiones por una mayor equidad social y territorial que se incrementará por la crisis venidera, que aumentará el desempleo y la pobreza, hoy rebautizada como ‘vulnerabilidad’.


Los borradores de La Habana insisten en el “enfoque territorial de la paz”, en el “carácter diferencial de las políticas” y en la necesidad de la “igualdad de oportunidades” por especificidades socio-territoriales (Indepaz, 2014). Sin embargo, el PND no refleja tales prioridades, ni en la creación de fondos de inversión, instituciones o programas que desarrollen los consensos de La Habana. El Gobierno incurre en una contradicción política mayor porque, de una parte, afirma que todo lo pactado en La Habana son reformas que el Estado debe hacer con acuerdo o sin él en Cuba, en la medida en que mejoran la democracia, el desarrollo y el bienestar de las regiones de Colombia; por otra parte, poco o nada de lo acordado en La Habana se refleja en el PND, bajo el pretexto de que no se puede aplicar lo concertado con las FARC porque “hasta que todo esté pactado, nada está pactado”. Además, el Gobierno le teme a la oposición de extrema derecha, que lo acusaría de implementar políticas públicas ‘ordenadas’ por las FARC, y sin que éstas hayan abandonado las armas ni cesado completamente su accionar insurgente. La financiación, las instituciones y los mecanismos de agencia de los acuerdos, por no estar en el PND, se dejan a la gestión posterior del Gobierno, que deberá construir entonces una extraordinariedad de los acuerdos de paz por fuera de la ley del Plan de Desarrollo.

Conejo a la paz

Unos representantes del establecimiento negocian con la insurgencia y llegan al estado de conciencia de la necesidad imperiosa de reconocer territorios, realidades sociales y económicas particulares, llegando incluso a ponderar muy positivamente a las Zonas de Reserva Campesina (Gobierno Nacional de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, 2014). Otros tecnopolíticos formulan el PND obviando el “estado de conciencia territorial del desarrollo, la democracia y la reconciliación”; y, con seguridad, otras fuerzas políticas, gremiales y sociales determinarán en el Congreso y fuera de él las prioridades del gasto y las políticas públicas venideras. Por ejemplo, en La Habana se firma el compromiso de cerrar la frontera agrícola en dos años, fortalecerles el acceso a la propiedad de la tierra a las comunidades rurales, tanto como a los pequeños y medianos campesinos, y se proclama la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Pero otra es la práctica del Gobierno en estas materias. Por un lado, legisla en pro de una ley de baldíos que cubriría con un manto legal la continuación de la expropiación de los territorios campesinos e indígenas; y, por el otro, levanta los diques a la gran propiedad terrateniente y, además, privilegia la economía extractiva en detrimento del medio ambiente y el desarrollo sostenible. La combinación entre lo que no dice el PND y lo que hace el Gobierno augura un gran conejo a los acuerdos de paz de La Habana.


Barberena, V., Restrepo, D. I. (Eds), (2014) Descentralización en clave de paz, KAS/RINDE, Bogotá.

Federación de Departamentos, Centro de Estudios Regionales (2014) Autonomía, descentralización y convergencia territorial. Propuestas Departamentales para el PND, 2014-2018. Noviembre.

Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC), (2014) Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral, 6/6/2014, Indepaz, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, Acuerdos de La Habana, http://www.indepaz.org.co/?p=4442.

Indepaz, (2014) Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz. Acuerdos de La Habana, http://www.indepaz.org.co/?p=4442.

Franco, S. (2015) “El sistema de salud en el PND va en contravía de la paz”, UN Periódico Nº 186, marzo.

Garzón, C. A. (2015) “PND: ¿oportunidad o riesgo para la Universidad?, UN Periódico Nº 186, marzo.

Maldonado, A. (2015) “El plan nacional de desarrollo: retroceso en la descentralización”, razónpública.com.

Moncayo, E. (2004), Las políticas regionales en Colombia, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.

Pardo, A. (2015) “La minería en el Plan Nacional de Desarrollo y el conejo a la Corte Constitucional”, Portal Colombia Punto Medio.http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/NuestrosDocumentos2015/Mineria%20en%20el%20PND%20y%20conejo%20a%20la%20Corte%20Constitucional%202.pdf.

Stiglitz, J. (2003), El malestar de la globalización. Madrid: Taurus

Referencias


Equidad e inequidad del PNDFrancesco Bogliacino y Manuel Muñoz

Profesores Facultad de Ciencias Económicas - UN

La equidad como pilar de desarrollo

La equidad es uno de los pilares del PND, junto con paz y educación, como están definidos en el artículo 3 del articulado. El plan implementa seis estrategias transversales: Competitividad e infraestructura estratégicas, Movilidad social, Transformación del campo; Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; Buen gobierno y Crecimiento verde. Además, introduce estrategias regionales específicas.

El diagnóstico de la inequidad colombiana que hace el documento de bases del PND se puede resumir en dos rubros. Primero, tanto para la pobreza como para la desigualdad estática (o sea, las diferencias en el ingreso dentro de la población), el origen estaría en diferencias muy amplias entre zonas urbanas y rurales, y sobre todo en una marcada heterogeneidad territorial (por ejemplo, entre Chocó y Cauca, por un lado, y entre Cundinamarca y Santander por el otro) en términos de pobreza, formalidad, conectividad, acceso al trabajo y falta de protección contra eventos adversos. Segundo, la desigualdad dinámica (o sea, la desigualdad intergeneracional) se interpreta única y exclusivamente desde la perspectiva de la educación como motor de movilidad social. En ambos casos, el análisis no parece tener en cuenta los determinantes estructurales.

La estrategia que se plantea es consecuente con el modelo de desarrollo que ha caracterizado estructuralmente al país desde la apertura comercial. Se plantean políticas focalizadas para la pobreza (sobre el modelo de Familias en Acción), se propone inclusión productiva y financiera para reducir la brecha de ingresos, se esboza un mecanismo de acceso a servicios públicos de calidad y, finalmente se habla del rol del desarrollo incluyente a través de las TICs, la diversificación productiva y la competitividad del agro.

Pobres y ricos esclarecedores en un análisis: una familia de cuatro personas y $2.000.000 al mes de ingresos sería clasificada como de clase media. Si no le parece suficientemente creíble, ¿cómo juzgar el hecho de que dos empleados con educación superior, cada uno con un salario de $4.000.000 y dos hijos, sean clasificados como de ingresos “altos”?

En términos de intervención, la política del Gobierno se construye básicamente sobre unas estrategias que son las mismas que se vienen usando desde hace más de 15 años, como Familias en Acción (FA), “De Cero a Siempre” y otros programas asistenciales que, si bien tienen una funcionalidad y han producido resultados en sectores específicos (Attanasio et al., 2004), ya han mostrado sus límites como herramienta para erradicar la pobreza (pero tienen un fuerte impacto político para el manejo del consenso) .

En una nota de pie en la página 52, toma como referencia para hacer sus cálculos la LP del Banco Mundial de US$ PPA 4 per cápita diario y en la página 225 nos habla de $206.000 per cápita mensual. Si estas cifras fuesen coherentes, tendríamos que el dólar PPA sería de $1.716.70, pero, si se observan las cifras del BM, el dólar PPA está en $1.216.60, es decir, la LP mensual con ese dólar es de $145.992 per cápita, un 29 por ciento más baja que la de $206.000.

Es importante subrayar que si bien la tasa de pobreza se ha reducido, aumenta la tasa de población vulnerable. Eso implica obviamente que el umbral con el cual se define la tasa de pobreza es clave para entender si tal reducción es un fenómeno robusto o depende más del criterio de medición que se use. Por ejemplo, de acuerdo con los datos de la Cepal, si consideramos la población que tiene menos del 60 % del ingreso mediano, el porcentaje se ha reducido apenas en un 0,1 % entre 2010 y 2013; si consideramos otros umbrales, como el 40, 50 o 70 % del ingreso mediano, entonces la reducción apenas alcanza un máximo del 0,4 %.

En general, los umbrales que se usan para clasificar los grupos sociales son poco transparentes. La línea de pobreza, que recientemente ha recibido algunos cambios, tiende a subestimar ese flagelo: por ejemplo, la canasta de alimentos no incluye frutas, y el coeficiente de Engel no aparece apropiado para Colombia. Además, no se muestra clara la tasa de cambio (a paridad de poder de compra) que se usa para calcular el umbral. Para la visión de las clases sociales que expresa el Plan, un par de ejemplos son más


Dicho de otra manera, mientras compartimos la afirmación de que la inclusión laboral en trabajos de calidad sea la estrategia madre para lograr el objetivo de reducir la brecha de ingresos, disentimos rotundamente en que el actual sendero de expansión de la economía cumpla con el objetivo prospectado. La firma y la implementación de una ráfaga de TLCs han reducido claramente la diversificación de la economía. Al día de hoy, el 50 % de las exportaciones corresponde a petróleo, y la primera década del siglo ve crecer la proporción de exportación de productos primarios y de manufactura de bajo contenido tecnológico, del 74,2 % al 87,9 %. La política actual reduce la diversificación, y sin un giro en esa política el objetivo del PND no se podrá lograr.

Se debe recordar que FA es un programa que nació a principios del siglo XXI y fue pensado como paliativo temporal para asistir a familias golpeadas por las políticas de apertura, y que, a medida que esas políticas llevaran a un mayor crecimiento, podían desmontarse en un plazo no mayor de seis años. Sin embargo, el crecimiento nunca fue de la magnitud que se prometía, y, peor aún, no sirvió para fortalecer los

sectores de la economía que generan más empleo, como son la industria y la agricultura. Por ello, FA no sólo no se desmontó sino que, además, se crearon programas similares como “Jóvenes en Acción”, “Adulto Mayor”, “De Cero a Siempre”, etcétera. El valor de estos programas está centrado en su carácter asistencial, que cumple algunas funciones, pero no son programas que permitan la generación de empleo permanente en sectores como la agricultura y la industria.

Para el problema de la desigualdad es importante tener un marco de referencia. En la literatura internacional, la desigualdad en el ingreso se mide con un indicador agregado como el Gini (que es la referencia para el documento base del PND), aplicado al ingreso neto disponible per cápita de las familias. Este último corresponde a la suma de los ingresos que los miembros de la unidad familiar reciben en el mercado (trabajo o remuneración de capital), ajustada por factores debidos a la intervención redistributiva del Estado y teniendo en cuenta el tamaño del hogar.

¿Por qué somos desiguales?

De acuerdo con esta definición, las determinantes más próximas de la variación del Gini son cuatro (Bogliacino & Maestri, 2014). Por un lado, existe el conflicto capital-trabajo: puesto que el capital es distribuido de manera menos igualitaria, un incremento de su participación en el PIB empeora la distribución. Según datos del DANE, la participación del capital ha crecido en Colombia. Las políticas de déficit permanente en cuenta corriente y libre movimiento de capitales (TLCs y Alianza del Pacífico) favorecen, entre otras cosas, la formación de burbujas, que, además de ser desestabilizantes en el nivel financiero, a largo plazo afectarán negativamente la dinámica distributiva. Cabe recordar que, frente a una crisis de la balanza de pagos, las medidas de devaluación interna que se acostumbra tomar terminan afectando negativamente la desigualdad del ingreso. En segundo lugar, la distribución del ingreso es afectada de manera directa por la distribución de los ingresos de trabajo.

El acceso a la formalidad y al empleo son dos canales fundamentales para reducir las brechas de ingreso, como lo reconoce el documento. En este sentido, si bien la informalidad se ha reducido, entre 2010 y 2012 tal reducción ha sido de apenas un 0,7 %. El dato más alarmante, sin embargo, es la brecha entre las tasas de ocupación femenina y masculina, que todavía es de más de 20 puntos porcentajes, y por el cual el PND es bastante afásico. Al mismo tiempo, la distribución del sueldo de los empleados también es importante y claramente se ha empeorado: mientras el diferencial entre el noveno y el quinto decil ha permanecido estable entre 2010 y 2014, el diferencial en la cola izquierda de la distribución (D5-D1) ha crecido de manera sustancial, según los datos de la Cepal, subiendo de 7,6 a 9,1.

El tercer factor que afecta la distribución del ingreso es el esfuerzo de redistribución del Estado. Hay que tomar en consideración dos elementos. Por un lado, los impuestos y los subsidios cambian el perfil distributivo del ingreso disponible. En el caso colombiano, el impacto de los impuestos es regresivo por el nivel muy elevado de evasión tributaria y el bajo nivel de recaudación de impuestos sobre la renta de las personas (alrededor de un punto del PIB, como lo certifica la OCDE, 2015). Mientras tradicionalmente la diferencia entre ingreso preimpuestos y posimpuestos del 1 % más rico ha sido prácticamente cero (apropiándose alrededor del 20 % del ingreso total en 2010, como lo muestran Joumard & Londoño-Vélez, 2013), las actuales reformas no parecen haber mejorado el panorama, ya que dejan intacta buena parte de las deducciones regresivas que el sistema colombiano contiene. Por otro lado, es legítimo apelar al llamado concepto extendido de ingreso disponible, que incluye la provisión de bienes por parte del Estado a través del gasto en vivienda, salud y educación. Coincidimos con el diagnóstico de que este es un rubro importante para lograr un país más equitativo; sin embargo, los datos disponibles dicen que el gasto social entre 2010 y 2013 quedó absolutamente invariado al 13,7 %.

Técnicamente, el pasaje de la focalización socio-territorial a la focalización individual, como instrumento príncipe, se hizo con la Red de Solidaridad Social durante el gobierno de Samper Pizano (1990-1994), pero Familias en Acción de alguna manera ha sido el programa más celebrado. Cabe decir que podemos hablar directamente de desigualdad sin preguntarnos hasta qué punto tal desigualdad es equitativa o menos: en 2013, el Índice de Gini colombiano del ingreso era de 53,9, mientras que el promedio de la OCDE en la primera década del nuevo siglo era de 31 (OCDE, 2011).


Plantea el PND una reducción del coeficiente de Gini de 2 puntos en cuatro años. Sin pretender hacer análisis de escenario (se necesitarían otros instrumentos), unos simples cálculos pueden mostrar que resulta posible conseguir mucho más con una sencilla política de inserción laboral, basada en políticas industriales. Utilizando datos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) para el último trimestre de 2013, y haciendo un ejercicio contrafactual para la inserción laboral (como empleado o en cuenta propia) del 10 % de las personas en edad laboral que no alcanzan los 600,000 pesos mensuales – imputando a estos últimos el ingreso laboral de la persona “más parecida” en término de edad, escolaridad, sexo y departamento de residencia y que tenga ingreso por encima del umbral – la reducción del Gini sería de 2 puntos addicionales respeto al escenario del PND.

Gráfico 1. Algunas microsimulaciones de variación del Gini

Fuente: elaboración de los autores con datos GEIH, último trimestre de 2013.

Según los datos del Dane, el Excedente Bruto de Explotación ha crecido 3 puntos porcentajes entre 2000 y 2012. Con los datos del último trimestre 2013 (GEIH), la diferencia en el ingreso mensual mediano de los trabajadores

formales y de los trabajadores en cuenta propia era desfavorable para estos últimos en alrededor de 150 mil pesos.

El tema de la movilidad intergeneracional se aborda en el PND únicamente en términos de acceso a la educación. Además, en el articulado se hace evidente que el instrumento príncipe será el crédito-beca.

Si consultamos los datos de la OCDE, éstos muestran cómo la elasticidad intergeneracional está muy correlacionada con el coeficiente Gini del ingreso (OCDE, 2008). Dicho de otra manera, la desigualdad afecta también la movilidad intergeneracional. Como reconoce el documento mismo de las bases del PND, el entorno familiar sigue siendo una determinante fundamental tanto del éxito escolar como en el mercado del trabajo. Sin una clara política contra la segregación socio-económica, nunca se logrará una verdadera movilidad social. Es claro que no habría una estrategia novedosa para estimular la movilidad social, como, por ejemplo, propender por que toda o la inmensa mayoría de los servicios de educación primaria y secundaria sea pública. Al contrario, el crédito-beca individualiza la responsabilidad del éxito y propone una vez más el acceso a deuda desde la primera edad. Hay que subrayar que los países que han recorrido este camino tienen ahora nuevas generaciones, cuya deuda se ha vuelto un problema social.

Para ponerle una cifra final, la variabilidad de los sueldos laborales se explica en razón de menos del 10 % por el título de estudio. Si no abordamos los factores estructurales, el ascenso social seguirá siendo un objetivo imposible para la mayoría de la gente.

Movilidad social


Attanasio, O, Meghir, C., Vera-Hernández, M. (2004), Baseline report on the evaluation of Familias en Acción, IFS Technical Report http://www.ifs.org.uk/edepo/wps/familias_accion.pdf.

Bogliacino, F. & Maestri, V. (2014), Increasing income inequalities? en: Salverda, W., Nolan, B., Checchi, D., Marx, I., McKnight, A., Toth, I.G., & van de Werfhorst, H. (Eds.) (2014) (Eds.) Changing inequalities and societal impacts in rich countries: Analytical and comparative perspectives. Oxford, UK: Oxford University Press.

Joumard, I. & Londoño-Vélez, J. (2013), Income inequality and poverty in Colombia, part 2. The redistributive impact of taxes and transfers, OCDE Economics Department Working Papers, Nº 1037, París: OCDE Publishing. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/5k487n4r0t8s-en.

OCDE (2015) OCDE economic surveys: Colombia 2015, París: OCDE Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-col-2015-en.

OCDE (2011), Divided we stand: Why inequality keeps rising, OCDE Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264119536-en.

OCDE (2008), Growing unequal? París: OCDE Publishing DOI:10.1787/9789264044197-en.

Referencias


El PND y la educación: refuerzo de un modelo de educación segmentado, que segrega y diferencia desde la Escuela

José Guillermo García y Gustavo JuncaProfesores Facultad de Ciencias Económicas - UN

- Movilidad social: cerrar brechas en acceso y calidad de la educación. - Infraestructura: TIC como plataforma para la

equidad, la educación y la competitividad.

- Transformación del campo: Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social.

Los dos primeros se relacionan directamente con la educación, y el último, orientado hacia la transformación del campo, contempla hacerlo ampliando al campo la movilidad social y reducir la pobreza, en parte con el apoyo de la educación.

El presente documento hace una reflexión sobre los principales puntos del Plan de Desarrollo que se refieren al componente de educación. Además de esta introducción, el documento consta de cinco partes; la segunda aborda el problema de la cobertura con calidad y luego hacemos una discusión sobre la incorporación de las personas educadas al mercado laboral. En la cuarta sección discutimos sobre el problema de movilidad social con base en la educación y, finalmente, presentamos algunas conclusiones y recomendaciones.

Primera infanciaObligatoriedad de la educación mediaAmpliación de la jornada escolarCreación del sistema de educación terciaria y aumento de financiación de la educación superior mediante créditos-beca.

Como está presentada la educación en el PND, sigue el enfoque de capital humano. Refuerza el modelo de educación orientado a favorecer la educación pública para la primera infancia y la formación básica, y aumentar el acceso a la población de escasos recursos. Este enfoque en la educación superior estimula las asimetrías favorables a la universidad privada y activa el estancamiento presupuestal de las universidades públicas. Así refuerza el modelo de educación segmentado que segrega y jerarquiza desde el propio sistema educativo.

Introducción

En el Proyecto de Ley presentado para estudio del Congreso, la educación es presentada como uno de los “pilares” del Plan. Se le da esta importancia considerando que la educación tiene una gran incidencia sobre el crecimiento económico y la equidad, si se orienta con una visión dirigida a cerrar las brechas y reducir la desigualdad de oportunidades entre la población y las regiones.

La relación del conocimiento científico-técnico con el crecimiento y la productividad es una fuente de los procesos de transformación y desarrollo de la economía moderna. Por esto, en el análisis del crecimiento, la educación es considerada como una condición importante en los procesos de crecimiento económico, que permite ampliar las capacidades humanas, facilita la integración de las personas a las actividades productivas, los incrementos sociales de productividad y su articulación a las formas de aumento del ingreso y de crecimiento del mercado.


Es comprensible que el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo tenga como preocupación el proceso de formación de capital humano desde la primera infancia, con el objetivo de ampliar la inclusión (mayor cobertura) y la permanencia (menor deserción), y que presente la educación como el factor importante de movilidad social para romper trampas de pobreza. Sin embargo, el papel de la educación en procesos de formación más amplios de construcción institucional de ciudadanía, de cultura y educación sexual, entre otros, quedan considerados en forma secundaria.

El Plan postula a la educación como uno de los pilares para consolidar la paz, y lo enuncia señalando como objetivo del plan “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con los estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y con la visión de planificación de largo plazo prevista por la Agenda de Desarrollo post 2015” (DNP, 2015). Para alcanzar tal objetivo, el PND, en lo que se refiere al componente de educación, propone la financiación de los siguientes aspectos:

En la propuesta reglamentaria, la calidad se plantea replicando la construcción de sistemas nacionales de calidad, es decir, a partir de la construcción de indicadores de desempeño, gestión y calidad, con algunos estímulos económicos (bonificaciones) a los colegios que logren reducir la deserción estudiantil y promuevan a los estudiantes en forma automática.

El otro énfasis con respecto a la calidad se quiere lograr a través de las TIC, y en particular se propone una plataforma. A este respecto, se enfatiza en ampliar los medios físicos pero poco se atiende la cuestión de la cultura en el uso. Además, la propuesta está limitada por el acceso insuficiente de los estudiantes de colegios públicos a esas plataformas. Más aún cuando no es claro cuáles son los contenidos, y la propuesta no se acompaña de un currículo integral que se materialice en textos escolares y recursos al alcance efectivo de todos los estudiantes, recursos de apoyo para los maestros y permanente actualización de los mismos.

En las circunstancias actuales de la educación, el problema de los lineamientos curriculares consiste en responder a estándares de calidad que tienden a nivelar por lo bajo. Si bien las metas plantean el aumento de los porcentajes en desempeños con calidad, pretenden hacerlo ampliando las políticas actuales de estímulos a la formación avanzada de los maestros en posgrados pero nada dicen en cuanto a la importancia de valorar, enaltecer y reconocerle importancia social y económica a la labor pedagógica y cultural de los docentes.

Aunque no es suficiente, programas como los que promueven los gobiernos de Ecuador y Perú para la implementación del bachillerato internacional en los colegios públicos son una guía que puede servir de referencia. También es importante estudiar a fondo aquellas experiencias en las cuales el buen desempeño de los estudiantes está asociado con estímulos a la mayor calificación de los maestros, y asimismo a reconocer y valorar efectivamente su importancia para la cultura nacional y el desarrollo.

Cobertura con calidad heterogénea

El PND hace referencia a la cobertura en todas las etapas de formación. En primer lugar sobresale la primera infancia, dentro de un plan de atención integral que contempla la capacitación de personas calificadas para desempeñar esta labor, y la adecuación y la construcción de hogares comunitarios destinados a la primera infancia.

Es evidente la importancia de dicho programa en la medida en que está asociado al crecimiento de población infantil, en sectores de escasos recursos y madres adolescentes que no terminan la educación media, problemas agudizados en sectores sociales deprimidos y con frecuencia afectados por la violencia. Sin embargo, la propuesta no parece ir más allá de la capacitación de madres comunitarias en hogares ya existentes, de acuerdo con estándares pedagógicos establecidos por el Ministerio, que una propuesta integral de ampliación con instalaciones de calidad y procesos de cuidado y acompañamiento acordes con los procesos de aprendizaje en esta etapa de la vida.

La estrategia para la educación media es principalmente de cobertura y consiste en formular, por un lado, la obligatoriedad de la educación media completa, junto con la propuesta de implementar la jornada única en los colegios públicos, y, por otra, en la formulación de esta meta de cobertura por fuera de la frontera de tiempo del período de gobierno.

Tal como lo ha reconocido el BID (2009), los diversos informes sobre el desempeño en las pruebas internacionales evidencian que la cobertura no es suficiente. El esfuerzo por lograr únicamente cobertura ha impedido un mayor avance, ya que esta cobertura es desigual en términos económicos, los cuales, a la vez, están determinados por la escala socioeconómica y los recursos económicos a disposición de los estudiantes. Se trata de una situación que se ha acentuado en Colombia gracias al privilegio de la política hacia la educación privada.

crear lo que en el Plan se denomina sistema de educación terciaria, en el cual, junto con la educación universitaria

(pregrados y posgrados), se incluye la formación para el trabajo (técnica y tecnológica). La creación de este sistema busca articular los procesos de formación y calificación para el trabajo con la educación universitaria, mediante la creación de tres sistemas: de clasificación de conocimientos y competencias, de promoción de la calidad, y de acumulación y transferencia de créditos para promover la integración entre los variados tipos y niveles de educación, y con el sector productivo. Esta idea no es descartable pero resulta ineficaz por las condiciones muy heterogéneas y asimétricas de recursos y capacidades que se presentan entre los diferentes tipos de instituciones educativas.

Dada la existencia de un alto componente privado, el PND mantiene la propuesta de subsidios a la demanda, en la cual, además de los créditos del Icetex, están los créditos-becas a los mejores estudiantes de ingresos bajos con mayores puntajes en las pruebas Saber 11. El problema de esta política radica en que concentra mayores recursos y capacidades en las instituciones con mayores recursos y calidad, y seguramente incrementará las brechas de calidad entre instituciones y regiones. De hecho, los mejores estudiantes de todo el país están siendo atraídos por los principales centros económicos, culturales y académicos, y después será poco probable que regresen a sus regiones de origen.

Pág.12 Facultad de Ciencias Económicas - UN

Finalmente, en cuanto a la educación superior, se busca

Esta política, que busca estimular y premiar el mérito individual, en otro sentido propicia un fondeo de recursos y amplía la matrícula de algunas universidades privadas. Debe mostrar que genera mayor inclusión y equidad, que se proyectan en la tasa de graduación de estos estudiantes que han experimentado discriminación e intolerancia social, y a quienes en algunos casos ha sido necesario abrirles cursos segregados, sólo para ellos.

Lo que sí se mantiene es una política presupuestal que estanca la educación superior pública, pese a que, con recursos limitados y sin una comprensión de su labor, ha logrado responder a grandes necesidades del país. Sin una política seria y comprensiva de la importancia de preservar y fortalecer la educación pública de calidad, este tipo de restricciones contribuirá a debilitarla, ampliando las asimetrías de recursos y la segmentación social que existe entre la educación pública y la educación privada, paradójicamente una educación privada en la que buena parte de sus docentes han sido y son formados en las principales universidades públicas.

Todos los esfuerzos, pequeños o grandes, que busquen aumentar la cobertura y la calidad de la educación en todos los niveles, pueden convertirse en un gran fracaso en la medida en que la estructura productiva no resulte adecuada para integrar a los ciudadanos de una Colombia más y mejor educada. En el articulado se menciona, en dos o tres reglones, esta necesidad de articulación con el sector productivo, pero no hay una propuesta de su materialización y tampoco de su financiación. Esta absorción o inserción en la sociedad a través de la actividad productiva es claro que puede hacerse en la medida en que las empresas ofrezcan empleosbien remunerados para personal

cada vez mejor calificado. Sin embargo, cuando el fortalecimiento se ha dirigido a la formación técnica y tecnológica, esto demuestra una falta de cultura empresarial que se enfoque hacia la producción de bienes con mayor valor agregado, y que se vea reflejado en el tipo de bienes que nuestra economía produce y comercializa.

Una segunda opción es la de propiciar el acceso real a recursos financieros que permitan la ampliación y la formación de nuevas empresas productoras de bienes y servicios. Claramente, esto sólo es posible con una política de tasas de interés que permitan crear estas líneas de crédito, cada vez más escasas. Más aún, la política monetaria del Banco de la República, con metas de inflación más bajas, terminan ahogando las posibilidades de tasas de interés bajas, en la medida en que el crecimiento va acompañado de aumentos de la inflación en una economía con rigideces de precios. Por el contrario, las políticas han contribuido al crecimiento de la banca, que logra un mayor control de las empresas de bienes y servicios, así como la desviación de recursos hacia actividades bursátiles y de especulación.

En esta forma, el objetivo de alcanzar una Colombia más y mejor educada se puede ver frustrado por el aumento de la población que carece de seguridad económica, y está expuesta a situaciones precarias de subempleo o desempleo, haciendo que la erradicación de la pobreza y la reducción de las desigualdades sean un espejismo inalcanzable, e improbable la consolidación de la clase media que contempla el PND.

¿Desempleo cali�cado?

La teoría integrada del crecimiento endógeno explica la desigualdad en el ingreso y la riqueza, así como las trampas de pobreza y la escasa movilidad social a partir de las diferencias, no sólo en el acceso sino asimismo en el tipo de capital humano.

En efecto, este enfoque plantea que el gasto de los padres en educación, que permite la formación de capital humano de alta calidad, tiene como punto de partida un nivel mínimo de riqueza (Croix y Doepke, 1993; Galor y Zeira, 1993; Galor y Tsiddon, 1997; Galor, 2011a; Galor, 2011b).

Estos modelos pueden servir para comprender el proceso de segregación socio-económica en la educación privada de todos los niveles (primera infancia, primaria, secundaria y educación superior), frente a una parte importante de la educación pública que se ofrece en el país.

Desigualdad en riqueza, restricción a la movilidad social

Es claro que el PND, mediante su política de continuar privilegiando el mecanismo del mercado y el sector privado, busca cerrar estas brechas a través de subsidios a la demanda, ampliación de la jornada única y el programa de primera infancia, y una plataforma virtual de educación. Pero lo hace manteniendo un modelo de educación pública de muy pocos recursos, con una estructura física en su mayoría de pésimas o inadecuadas instalaciones, con unos lineamientos curriculares que no aseguran la producción y la distribución de libros y material escolar; y una mala remuneración a los docentes. Esta dificultad se percibe en todos los niveles de la educación (básica, secundaria y superior). Las posibilidades de una inversión pública o privada en capital humano de alta calidad parte del supuesto de un mínimo de riqueza para acceder a este tipo de educación, riqueza que en este caso correspondería al capital público


representado en instituciones públicas que contribuyan a cerrar la brecha de trampas de pobreza, y no subsidios a la demanda que contribuyan a acentuarlas y perpetuarlas.

El PND mantiene una discusión sobre el proceso educativo, entendido en algunos casos con una lógica económica de costo-beneficio, en el cual algunos conceptos, como calidad, eficiencia, eficacia, aparecen como centrales, anteponiéndose a la discusión acerca de inquietudes pedagógicas: ¿Qué enseñar?, didácticas, ¿cómo enseñar?, o culturales, ¿para qué enseñar?

El Plan de Desarrollo debiera hacer explícita la búsqueda de la calidad educativa, pero no a través de la construcción de unos sistemas de medición de calidad, que deben ser el punto de llegada y no el punto de partida. La calidad debe estar fundamentada en el proceso educativo, en la propuesta de un currículo integral que esté acompañado de los textos, guías y recursos escolares que permitan alimentar una plataforma física y virtual de trabajo escolar.

Este currículo debe tener la posibilidad de actualización periódica y estar acompañado por procesos de capacitación y mejora continua de los docentes. El bachillerato internacional puede ser una guía pero no la solución, en la medida en que necesitamos reconstruir la identidad nacional, enfatizando en la historia reciente de conflicto y posconflicto (Infante, 2011), de manera que se pueda garantizar la no repetición de estos hechos.

Esto sólo se puede llevar a cabo si el Gobierno busca fortalecer la educación pública en todos sus niveles, tanto en infraestructura como en la calidad de la misma, de manera que se cierre la brecha y la segregación que ha generado el modelo actual al privilegiar persistentemente la educación privada.

¿Cómo resulta posible una educación de calidad sin textos escolares, sin maestros y profesores apreciados y reconocidos social y económicamente; es más, sin garantizar que nuestros niños y jóvenes tengan a su alcance las obras de los grandes autores colombianos? La historia, la literatura, el arte y el conocimiento son los que permiten reconstruir la identidad. Con retomar e implementar la propuesta educativa que hace 25 años planteó la Comisión de Sabios, “Colombia al filo de la oportunidad” (Vasco et al., 1996), y avanzando en esa dirección de manera seria, constante y decidida, bien pudiéramos empezar a corregir los errores que reconoce el BID (2009) en su informe sobre educación.

Conclusiones


Banco Interamericano de Desarrollo – BID. (2009). Celebrar el pasado, construir el futuro: Cincuenta años de desarrollo en América Latina y el Caribe. Washington, DC.

Croix, D. De la y M. Doepke (1993). “Inequality and growth: Why differential fertility matters”. En: American Economic Review 93, pp. 1091-1113.

Departamento Nacional de Planeación – DNP (2015). Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país. Articulado Proyecto de Ley.

Departamento Nacional de Planeación – DNP (2015a) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país – Paz, equidad, educación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND%202014-2018%20Bases%20Final.pdf.

Departamento Nacional de Planeación – DNP (2015b) Articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx.

Galor, O. (2011a). Inequality, human capital formation and the process of development, prepared for the handbook of the economics of education.

Galor, O. (2011b). Unified growth theory. Princeton University Press.

Galor, O. y D. Tsiddon (1997). “The distribution of human capital and economic growth”. En: Journal of Economic Growth 2, pp. 93-124.

Galor, O. y J. Zeira (1993). “Income distribution macroeconomics”. En: The Review of Economic Studies 60, pp. 35-52.

Infante, A. (2011). “El papel de la educación en situaciones de posconflicto, estrategias y recomendaciones”, En revista Hallazgos. 11, pp. 223-245.

Vasco, C. et al. (1996). “Colombia al filo de la oportunidad”. Misión de Educación, Ciencia y Desarrollo. Presidencia de la República, Colciencias, Tercer Mundo Editores.

Referencias


Ciencia y tecnología en el Plan Nacional de Desarrollo – Más de lo mismo –

Álvaro Zerda Sarmiento Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del segundo mandato del presidente Santos se inscribe en la lógica que ha El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del segundo mandato del presidente Santos se inscribe en la lógica que ha El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del segundo mandato del presidente Santos se inscribe en la lógica que ha tenido el discurso económico de los gobiernos colombianos durante las últimas décadas: énfasis en el aumento de la tenido el discurso económico de los gobiernos colombianos durante las últimas décadas: énfasis en el aumento de la tenido el discurso económico de los gobiernos colombianos durante las últimas décadas: énfasis en el aumento de la competitividad para profundizar la inserción internacional, en una estrategia de crecimiento jalonado por el ahorro competitividad para profundizar la inserción internacional, en una estrategia de crecimiento jalonado por el ahorro competitividad para profundizar la inserción internacional, en una estrategia de crecimiento jalonado por el ahorro externo y las actividades extractivas que permitan explotar las “ventajas comparativas” que se derivan de ser un país externo y las actividades extractivas que permitan explotar las “ventajas comparativas” que se derivan de ser un país externo y las actividades extractivas que permitan explotar las “ventajas comparativas” que se derivan de ser un país rico en recursos naturales. En la práctica, se renuncia así a buscar la ampliación del mercado interno mediante un rico en recursos naturales. En la práctica, se renuncia así a buscar la ampliación del mercado interno mediante un rico en recursos naturales. En la práctica, se renuncia así a buscar la ampliación del mercado interno mediante un desarrollo industrial que pueda servir como motor del crecimiento, en virtud de sus interacciones con el resto de desarrollo industrial que pueda servir como motor del crecimiento, en virtud de sus interacciones con el resto de desarrollo industrial que pueda servir como motor del crecimiento, en virtud de sus interacciones con el resto de sectores de la economía, tal como ha sido mostrado en la literatura económica (Young, 2009; Chang, 2002).sectores de la economía, tal como ha sido mostrado en la literatura económica (Young, 2009; Chang, 2002).sectores de la economía, tal como ha sido mostrado en la literatura económica (Young, 2009; Chang, 2002).

Dentro de la concepción oficial, el Estado sólo debe facilitar bienes públicos, estabilidad macroeconómica y Dentro de la concepción oficial, el Estado sólo debe facilitar bienes públicos, estabilidad macroeconómica y Dentro de la concepción oficial, el Estado sólo debe facilitar bienes públicos, estabilidad macroeconómica y condiciones propicias para que las empresas aumenten su productividad. En consecuencia, el diseño de política condiciones propicias para que las empresas aumenten su productividad. En consecuencia, el diseño de política condiciones propicias para que las empresas aumenten su productividad. En consecuencia, el diseño de política industrial que seleccione sectores jalonadores ha sido reemplazado por el énfasis en las actividades de ciencia, industrial que seleccione sectores jalonadores ha sido reemplazado por el énfasis en las actividades de ciencia, industrial que seleccione sectores jalonadores ha sido reemplazado por el énfasis en las actividades de ciencia, tecnología e innovación (CTI), como estrategia transversal que contribuya a mejorar los índices de competitividad. No tecnología e innovación (CTI), como estrategia transversal que contribuya a mejorar los índices de competitividad. No obstante, a diferencia de lo que sostiene el discurso, cuando se examina la evidencia sobre la aplicación de los obstante, a diferencia de lo que sostiene el discurso, cuando se examina la evidencia sobre la aplicación de los enunciados resalta una gran distancia con los hechos, pues la inversión en actividades de ciencia y tecnología (ACTI) enunciados resalta una gran distancia con los hechos, pues la inversión en actividades de ciencia y tecnología (ACTI) se ha mantenido en niveles modestos (por debajo de medio punto del PIB ), con lo cual su impacto sobre la innovación se ha mantenido en niveles modestos (por debajo de medio punto del PIB ), con lo cual su impacto sobre la innovación ha sido muy débil (con aumento de la porción de empresas no innovadoras), como se ilustra en el Gráfico 1.ha sido muy débil (con aumento de la porción de empresas no innovadoras), como se ilustra en el Gráfico 1.

Gráfico 1. Colombia, Inversión en ACTI y en I+D como % del PIB (eje izquierdo) y porcentaje de empresas no innovadoras (eje derecho), 2004-2014.

Fuente: elaborado con base en información del OCYT y de Planeación Nacional.

En lo que sigue de este escrito se ilustran los anteriores planteamientos, a la luz del contenido del PND en relación con la estrategia sobre CTI, su diagnóstico, visión y objetivos, tal como están plasmados en el documento que recoge la versión final de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (DNP, 2015a) y lo consignado en el articulado que fue presentado al Congreso como Proyecto de Ley para su aprobación (DNP, 2015b) . En la parte final del texto se adelanta una reflexión sobre los elementos que debiera contemplar una política integral de industrialización que tenga en cuenta la CTI.

Mientras en Brasil, por ejemplo, en los últimos años alcanza un promedio del 1,7 % del PIB, según datos de Ricyt. En lo sucesivo, y para evitar repeticiones, siempre que se mencione este documento se citará como “Bases”. Cabe

advertir que las Bases son parte constitutiva del PND presentado al Congreso de la República para su aprobación. También para abreviar, siempre que se mencione este documento en lo sucesivo, se citará como PL.

En el articulado del Proyecto de Ley propuesto al Congreso, los estándares de la OCDE son presentados como declaración de principios (PL, art. 1).

De la cual apenas se conocen sus lineamientos generales, presentadospor el Presidente de la República en agosto de 2014 (SNCEI, 2014).

Como visión hacia 2018, el plan plantea que “Colombia será uno de los países más competitivos y productivos de la región”, lo que “se logrará a partir de un uso eficiente de las ventajas comparativas” (Bases, p. 118), con lo cual en 2025 estará en capacidad de crear aglomeraciones de CTI, ciudades con vocación de conocimiento (a lo que se denomina “economía naranja”), y empresas y tecnologías estratégicas para la competitividad en el largo plazo (loc. cit.).

Diagnóstico, visión y objetivos

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Empresas que no innovan Inversión en ACTI Inversión en I+D

El diagnóstico que presentan las Bases del PND sobre el estado de la CTI sigue muy de cerca las observaciones hechas por la OCDE, que se corresponden con lo que en el país ya se conoce de tiempo atrás. Allí se señala el peligro de depender de materias primas para el crecimiento sostenible en el tiempo, así como se resalta la importancia de la innovación para estimular una productividad que permita aumentar el ingreso y el empleo (Bases, p. 101). El Plan acude al informe de la OCDE para destacar las carencias de inversión en CTI y la debilidad de la relación entre universidades y empresas (Bases, p. 102), y, sin reflexión alguna sobre las causas de este aparente fenómeno, pasa a repetir las recomendaciones de la OCDE sobre propiedad intelectual, como instrumento clave que estimule la innovación productiva (Bases, p.102). Como realizaciones del pasado en cuanto al tema, menciona “algunos esfuerzos institucionales y normativos importantes para darle mayor importancia al desarrollo de la CTI”, como la creación del Fondo de CTI del Sistema General de Regalías (SGR) (Bases, p. 103).

En últimas, se trataría de avanzar en la ruta trazada por la Agenda Nacional de Competitividad 2014-2018, orientada a favorecer las condiciones empresariales por medio de 11 ejes prioritarios entre los cuales se cuentan el de CTI y el de transformación industrial, que –plantea el Plan– alimentan las estrategias transversales del PND. Con estas acciones se espera incidir sobre factores internos del desempeño de la empresa, como disminuir el costo país (de logística, transporte, energía y trámites, entre otros). Como resultado, aumentará la capacidad de innovación de las empresas, para lo cual el requisito consiste en generación y transferencia de nuevas tecnologías, dentro de las que juegan un papel protagónico las TIC (Bases, pp. 95-96). No obstante estas menciones al contexto empresarial industrial, el Plan insiste en el papel central del sector minero-energético para garantizar el desarrollo económico “sostenido e inclusivo” (Bases, p. 96), mientras el articulado del PL ni siquiera hace mención de la industria manufacturera o la agroindustria .

Como detalle de los objetivos generales, el Plan se refiere a los ajustes institucionales que se adelantarán, como la reforma del marco normativo para la inversión privada en CTI y una reestructuración no explicada de Colciencias (Bases, p. 139) y de Bancóldex, que migrará hacia la banca de desarrollo (Bases, p. 123), a la par que una mejora en el uso de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) (Bases, p. 138). Con todo ello, la meta fijada es pasar del 0,5 % como porción del PIB destinado a ACTI en 2014, al 1 % en 2018, lo que resulta deseable pero improbable, en tanto la financiación dependa en buena medida del flujo de regalías por explotación de recursos naturales, las que, en un escenario de caída de los precios internacionales del petróleo y otros commodities, estarán muy por debajo de las proyectadas en 2012, cuando se expidió la Ley de Regalías (Gráfico 2).

Gráfico 2. Colombia, impacto de la caída de los precios del petróleo sobre regalías para CTI

(Miles de millones de pesos corrientes)

Fuente: cálculos propios con base en información de Colciencias, DNP y OCYT.

En cuanto a metas de inversión (PL, art. 5), si bien en las cifras presentadas no es posible separar el monto proyectado para la actividad minera en sí, en la medida que está incluida junto con la energética en el rubro correspondiente en el plan de inversiones, el monto asignado para desarrollo minero-energético es muy superior (78 billones y medio de pesos de 2014, el 11,2 % del total de inversiones) al asignado a las ACTI (17,2 billones de pesos, el 2,4 % del total). Incluso, estas últimas se ven rezagadas frente a la asignación para desarrollo de las TIC (22,3 billones, el 3,2 % del total) y su origen recae fundamentalmente en la inversión privada, responsable de aportar el 75 % del total, sin que sea

claro de qué manera lo conseguirá (Cuadro 1). Todo ello muestra que durante la administración Santos tampoco variará el desfase entre el discurso y las ejecutorias en este rubro.

No sobra recordar que la industria ha perdido participación en la economía colombiana total, pues de representar el 25 % del PIB total en los años 70, hoy día escasamente alcanza un 14, reemplazada por el sector servicios y actividades extractivas.Que básicamente remite a la posibilidad de que el capital privado apropie las rentas de los avances científico-tecnológicos que se han logrado gracias a lainvestigación financiada con fondos públicos, a la manera de la Ley Bayh-Dole de los Estados Unidos, asunto muy criticado en ese país y en Europa (Dosi, et al., 2007).Hay que recordar que en 1995 la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo, denominada Misión de sabios, planteó la meta del 2 % para ser alcanzada en el año 2000 (Misión de sabios, 1996).Es de destacar que el promedio anual de recursos proveniente del Presupuesto Central para CTI, proyectado para los cuatro años, es prácticamente el mismo presupuesto que ha recibido Colciencias durante los últimos tres años: tan solo aumenta 1,9 % en términos reales.Extrañamente, los documentos que configuran el Plan de Desarrollo no hacen mención del “Plan estratégico sectorial 2015-2018, del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, en el que se adelantan consideraciones más amplias sobre la “Política de desarrollo productivo”, que, sin embargo, constituye “más de lo mismo” que se ha publicitado en los últimos años, sin haber mostrado resultados concretos (Mincyt, 2014).Véase el documento de Álvaro Moreno, donde éste señala cómo una devaluación masiva no necesariamente jalona las exportaciones, como es sostenido por la “sabiduría convencional” (Moreno, 2015).


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Proyectadas 2012 Corregidas 2015

Estrategia Monto Central Descentral Territorial Privado SGR % s/total Total Plan 703,9 37% 0,5% 6,8% 34,2% 2,9% CTI 17,2 10% 75% 15% 2,4% TIC 22,3 17% 1% 1% 82% 3,2% Des Prod. 8,3 58% 7% 30% 4% 1,2% Des Miner 78,5 11% 2% 1% 84% 1% 11,2% Fuente: Cálculos con base en Proyecto de Ley presentado al Congreso, DNP 2015.

Valga señalar que lo planteado en el documento Bases del Plan de Desarrollo es mucho más amplio que lo que se refleja en el articulado del Proyecto de Ley, en el cual escasamente se pueden identificar los pilares del Plan (paz, equidad y educación), y las estrategias transversales y regionales, además de algunos mecanismos para la ejecución del Plan, que sí se mencionan dentro de las Bases. En relación con la estrategia CTI, el articulado del Proyecto de Ley hace una explícita consideración adicional en el sentido de que se integrará el Sistema de Competitividad e Innovación con el Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, a fin de consolidar un único Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (PL, art. 179). Se confirma así la vocación del Plan hacia el incremento de la competitividad enfocada a los mercados internacionales, reeditando la confianza en la inversión extranjera (Bases, p. 99), punto en el cual el documento no contiene consideraciones sobre la caída que esta inversión viene mostrando desde el 2014, en virtud de la modificación del contexto económico internacional (Banco de la República, 2015).

Se debiera suponer que uno de los sectores por beneficiarse de la estrategia de competitividad es el de la industria, por cuanto en las Bases del Plan se señala como uno de los “sectores líderes”, a más del sector de construcción y el de servicios financieros y sociales (Bases, p. 770). También, por cuanto es mencionado como quinto eje prioritario de la Agenda Nacional de Competitividad 2014-2018 –“transformación industrial”, cuyo desarrollo, se plantea, se dará en las estrategias transversales (Bases, p. 95). Sin embargo, las consideraciones específicas del Plan sobre este sector hacen relación a aspectos microeconómicos de las empresas para fortalecer su capacidad de innovación, a la ampliación de la refinería de

El casillero vacío del Plan: la política industrial

Cartagena y al sector agroindustrial que será impulsado en la región de los Llanos orientales, así como a la incidencia de las TIC en la productividad empresarial y la configuración de parques industriales en las regiones. Además, la esperanza de que la industria constituya un sector líder se afinca en la recuperación de la economía de los Estados Unidos (Bases, p. 770), expectativa que poco respalda la realidad de los flujos de comercio realizados entre los dos países después de entrado en vigencia el Tratado de Libre Comercio, que muestra una balanza favorable para el país del Norte (Portafolio, 2015), no obstante la devaluación de alrededor del 30 por ciento del peso frente al dólar en el último año.

De lo analizado en este documento se deduce que el PND carece de una visión integral del crecimiento económico que permita establecer estrategias y acciones que involucren los variados componentes de un sistema social de producción e innovación (Boyer y Freyssenet, 2001) –entre ellos el de CTI, en el cual se identifiquen actores sociales con sus respectivas responsabilidades y aportes al propósito del bien-estar global, si por ello se debe entender la integración de paz, equidad y educación. Para ello sería necesario adelantar un diseño de política que articule a los actores que conforman el sistema económico (gobierno, aparato productivo, sector externo, trabajadores, sistema educativo y de capacitación, sistema de investigación en ciencia y tecnología, y sistema financiero), en busca de ese propósito común, alrededor de un programa productivo con sus correspondientes ejes de interconexión, cuyo resultado en conjunto dé origen a sinergias y circuitos que se retroalimenten de manera positiva en torno a sectores estratégicos de la industria.

La actual coyuntura económica internacional, caracterizada por el fin del auge de los precios de los commodities y de los flujos de inversión extranjera hacia países con recursos naturales abundantes, así como la devaluación de las monedas nacionales contra el dólar y el consecuente encarecimiento de bienes importados, marcan la oportunidad para adelantar un programa agresivo de sustitución de importaciones en todos los sectores productivos, en particular el industrial. Este programa permitiría no sólo superar la eventual restricción externa y la alta dependencia de los ciclos internacionales sino, además, integrar en el mercado interno a esa gran masa de población marginal o que está por fuera del circuito económico, generando de esa manera empleos e ingresos que vengan a jalonar la demanda agregada –fuente de crecimiento económico–, y asimismo a disminuir los indicadores de pobreza en mayor cuantía de lo alcanzado en años recientes.


Cuadro 1. Plan de inversiones 2015-2018 y fuente de financiamiento para algunas estrategias del PND

(Billones de pesos de 2014 y porcentajes)


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Referencias

Conclusión introductoriaUna panorámica del desarrollo planeado de aquí a 2018 muestra cuatro rieles reforzados: desdén por la tenencia de la tierra, que, con derechos de uso, o deja inmaculada la concentración o la lubrica; adaptación al cambio climático pero no su reversión, porque la naturaleza, ordenada según la rentabilidad y el determinismo geográfico, no deja hacer otra cosa; enfoque territorial, o la convergencia de instrumentos de política y financieros para la agroindustria; y cero alternativas para comunidades campesinas a las cuales se les impone un conjunto de elección: rendirse a la agricultura industrial o seguir como agricultores en fuga monte adentro.

Transición de pobres a productores

La pobreza sigue siendo el caballito de batalla de la planeación para el desarrollo de las comunidades rurales, en el sentido de que con la pobreza el Gobierno sigue justificando en gran medida su intervención en la vida y los territorios de familias y productores agropecuarios no capitalizados. Una salida de la pobreza es ofrecida mediante la formación de capacidades productivas y dónde aplicarlas, es decir, dotar de activos y acceder a mercados, de tal manera que así los campesinos puedan ser incluidos productivamente, esto es, incluidos en el avance del crecimiento económico. Las estrategias de salida de la pobreza rural priorizan su ejecución a las áreas elegidas por el Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial (PDRIET; pp. 30, 32, 209, 312; y art. 5), de las cuales se espera tener 10 en 2018 (pp. 319, 322). La definición de esas áreas no deja de ser conflictiva en un contexto de productos agropecuarios priorizados para la competitividad (p. 327); es decir, es alta la probabilidad de que las zonas con unidades productivas campesinas (por ejemplo, las zonas de reserva campesinas constituidas y consuetudinarias) no reciban atención en inclusión productiva por quedar fuera de las áreas PDRIET.

Notas agrícolas al Plan Nacional de Desarrollo Notas agrícolas al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: tecno-lógica-capitalista en la agriculturatecno-lógica-capitalista en la agricultura

William Chavarro Rojas William Chavarro Rojas Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UNProfesor Facultad de Ciencias Económicas - UN

Es persistente la convicción de incrementar, dentro del entorno ofrecido por las cadenas productivas y las alianzas comerciales, la rentabilidad y la productividad, la cual, por omisión, debe entenderse como “productividad del trabajo individual” (pp. 645, 679, Gráfico 7.18). Lograr eficiencia en la agregación de valor y la comercialización de productos agropecuarios significa encausarlos a través de esas alianzas pero, antes, hace falta incorporar ajustes tecnológicos por medio de un sistema de asistencia técnica integral, el cual, a la vez, se debe pensar en función de las condiciones de los mercados y las necesidades de los productores (p. 32). Se entiende que lo que necesitan los productores agropecuarios es la tecnología para ajustarse a las condiciones de los mercados, y entrar y mantenerse en ellos, pero no al revés (Gordillo, 1994). La implicación práctica de esto es que no permite formular políticas que prevengan el desplazamiento tecnológico de personas hacia las ciudades, y se ahonden los desequilibrios territoriales padecidos en Colombia desde hace varias décadas a causa de una urbanización forzada.

Una transferencia tecnológica sintonizada con esa sintaxis agropecuaria (i.e. valor agregado – alianzas

productivas/comerciales-circulación) debe tener su propia oferta académica, o contenidos de capacitación sobre paquetes tecnológicos y modelos productivos (p. 85). Esta es una capacitación hacia el cambio técnico para conseguir la inclusión de los productores agropecuarios en esas cadenas y alianzas. De hecho, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica) se concentra en la agroindustria, donde están los negocios rurales rentables (p. 329).

La transición entre programas desde la pobreza hacia la inclusión productiva (agrícola) y la generación autónoma de ingresos no es para todas las comunidades; está pensada, en cambio, para personas con las capacidades que sólo requieren un impulso para su salida de la pobreza. La inclusión productiva –en lo que consiste la 'salida-de-la-pobreza'– opera gracias a programas dirigidos a la generación sostenible de ingresos, y siempre que se mencionan ingresos por omisión se refieren a ingresos monetarios. Estas estrategias de inclusión requieren del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) un acompañamiento técnico, capacitación comunitaria y la siembra de los productos seleccionados (pp. 215, 528, 532).



Gráfico 1. Lo que el PND entiende por productividad agrícola (se ignoran otras

productividades como la de la tierra o la PTF). Tomado de 'Bases', p. 679

El territorio rural planificado en el PND es aquel en que la igualdad de oportunidades coincide con el crecimiento y la competitividad de las actividades económicas en ese territorio, dentro de las cuales las agropecuarias son las principales (p. 312). Primero, esa igualdad de oportunidades significa, al menos dentro de lo que está al alcance del Gobierno, igualar o ir igualando la provisión de bienes y servicios públicos y sociales entre regiones; y, segundo, se entiende que las agropecuarias son las principales pero no las únicas actividades. Esta sutileza en el PND va en el sentido de ir abriéndoles camino a las actividades rurales 'no agrícolas', que son

el blanco del rediseño de los programas de generación de ingresos para ofrecer salidas 'no agrícolas' a la pobreza rural, por ejemplo, en lo que el PND llama “negocios verdes” (pp. 489, 492, 640, 651). Desde por lo menos los ajustes neorrurales de fines de los 90, es bifronte la intervención de la política económica rural: una para los viables productivamente y otra para los pobres que requieren salidas no agrícolas (Schejtman y Parada, 2003). Bien leída, la inclusión productiva no es, como argumenta el PND, una estrategia hacia la transición de pobres a productores sino más bien la consolidación de una división social y territorial del trabajo que provea excedentes de mano de obra al comercio y los servicios.

Los programas de inclusión productiva están pensados para los 'agricultores familiares' que denotan a quienes tienen capacidad y necesitan apenas un impulso para generar ingresos (monetarios) en la agricultura. Es decir, son agricultores con potencial para generar excedentes en sus unidades productivas del campo y entrar en alianzas productivas (pp. 219, 532). Con esta clasificación, al tiempo se hace necesario el rediseño de los programas de generación de ingresos, de manera que puedan ser atendidos, a través de actividades rurales no agrícolas, quienes no podrán incluirse en la generación agrícola de ingresos. Por su parte, la clasificación de “agricultura familiar campesina” corresponde a aquellos en extrema pobreza, no viables agrícolamente y que requieren capacitación en actividades rurales no agrícolas (p. 586).

Bases no capitalistas del capital: la agricultura familiar

En esto hay varias implicaciones prácticas: 1) se quieren aprovechar las des-economías de escala integrando a productores no capitalistas pero que son un mercado para las mercancías capitalistas y, además, aprovechar la externalización de la nómina y los menores costos de producción presentes en las explotaciones familiares; 2) dado que la tecnología (digamos, la productividad) en la agricultura familiar es la misma que la de la lógica capitalista, el fomento en investigación de tecnologías contra-escasez y contra-cambio-climático va a seguir siendo insignificante (según un informe de la Contraloría, en el período 2003-2011 la agricultura orgánica en Colombia apenas ocupaba un 1 % del área cultivada); y 3) no viables agrícolamente compondrían un fondo de trabajadores para ir consolidando el clásico cambio estructural hacia una economía de servicios.

Gráfico 2. Aún cuando Colombia muestra signos del cambio estructural convencional, como la tendencia decreciente de la participación relativa de la agricultura tanto en el empleo como en el PIB, junto con un

ingreso per cápita creciente y la migración campo-ciudad, ese cambio se explica por la guerra, pero no por la incursión de capital en el campo, como muestran las gráficas a continuación:

Colombia América del Sur


Los números de página corresponden a las 'Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018', y los artículos corresponden al proyecto de ley 'Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018' (en adelante, PND).

Inversión - reserva de capital agrícola: 1975-2007Fuente: FAO, dirección de estadística, 2014

La actitud del PND frente al cambio climático, comentada arriba, tanto sectorial como en finca, es la de adaptación y mitigación, y los modelos agropecuarios se deben encaminar en ese sentido (p. 219). En consonancia, frente a los riesgos ambientales y la prevención de eventuales desplazados ambientales, la respuesta oficial es el

Cambio climático

El PND asume que la economía campesina puede ser la base para elevar la competitividad sectorial, porque ella es la principal fuente de ingresos en las áreas rurales; pero, para que así sea, una de las condiciones a cargo del Gobierno es terminar la desigual provisión de bienes y servicios públicos y sociales entre regiones, es decir, la desigual provisión de oportunidades (p. 14). Es interesante aquí comprobar la ‘no distinción’ que se hace entre agriculturas campesina y familiar, porque en la sección anterior se elige a la segunda como la principal apuesta para generar ingresos y excedentes, y se califica a la primera como población rural en extrema pobreza. Lo otro interesante, respecto a la agricultura campesina, es que privilegiar unas áreas o regiones para dotarlas de bienes y servicios públicos, mientras se relegan otras, usualmente campesinas, es una estrategia tradicional para darles ventajas a los terratenientes y las agriculturas capitalizadas.

Agricultura campesina mimetizada

despoblamiento mediante la reubicación o reasentamiento de la población, y la compra de esos predios desalojados (art. 147). Esta postura entraña consecuencias tecnológicas tóxicas, y La Mojana quizá las ilustra: la silvicultura y la agrosilvicultura promovidas por el Gobierno en la región probablemente legitimen y financien un cambio técnico a tono con el patrón de concentración de la tierra, ocupada en el presente por ganaderías extensivas.

De otro lado, en el actual contexto de política agraria, definido por el ‘enfoque territorial’, ingresos alternativos significan: ingresos por fuera del propio predio campesino o ingresos por fuera de la agricultura, o ambas. Justamente, en estas circunstancias (tierras concentradas y política agraria), ‘despoblamiento’ y ‘tecnología’ son palabras clave porque la postura oficial sería recuperar los ecosistemas naturales vía despoblamiento, pero no vía cambio técnico campesino.

Para completar, la política de atención a desplazados ambientales y al riesgo ambiental, que se consolida en cabeza del Fondo de Adaptación, se regirá por el derecho privado y por tanto, asimismo, las obras de construcción que los desastres naturales hagan necesarias (art. 145).

Desde los 80, el Banco Mundial caracteriza esta estrategia como una distorsión económica que simula una falsa escasez de bienes y servicios (Binswanger et. al., 1995). Que el Gobierno vote por disolver esa distorsión (o falsa escasez) indica que se está buscando aprovechar las des-economías de escala o, mejor dicho, que el avance del capital está siguiendo una senda de bajar la escala de la producción para crear más puntos de intercambio a través de la externalización (o tercerización) de la producción (Harvey, 2007). Por otro lado, mimetizar agricultores familiares como si fueran campesinos blindaría al Gobierno para decir que sí apoya a los campesinos, cuando en realidad no lo hace.

En el nivel académico, la ‘no distinción entre agricultura campesina y familiar (pp. 219, 532 y 586) urge a continuar los estudios espaciales que resulten en criterios de distinción al interior de territorios y economías no capitalistas.

Baldíos, sustracciones y el derecho real de super�cieLa transformación del campo requiere aumentar para los hogares rurales el acceso a la tierra enmarcado en políticas territoriales (p. 9). El 'enfoque territorial' en esas políticas, según una parte importante de la cooperación internacional (Banco Mundial, 2005; FAO-BID, 2007; IICA, 2003) a cargo de las áreas rurales, es la estrategia más reciente para insistir en la vieja idea que se tiene de las comunidades campesinas: que son un estado de tránsito, un rezago, y se debe cooperar para hacerlas un topónimo dentro del espacio del capital. Las comunidades campesinas, por su parte, argumentan que la superación de la marginación y el empobrecimiento no puede ser pensada predio a predio porque es un problema de contexto y de territorio, en el sentido de señalar que una fisura de los modelos convencionales de crecimiento agrícola, el ricardiano, el primero (Ricardo, 1993), es suponer que la producción, la intensificación de los sistemas productivos, la incorporación (o no)

Mundo

Los derechos de uso o contratos de uso son mecanismos muy conocidos para dar acceso a la tierra, sin que necesariamente ello implique dar el control de decidir sobre ella. Tradicionalmente, esos derechos o contratos son entre los terratenientes y los inversionistas agrícolas de capital, sobre tierras que, en todo caso, a los inversionistas no les interesa adquirir. El PND, sin embargo, considera que esos mecanismos contractuales de acceso a la tierra pueden ser también aplicados, y principalmente, “en la población rural de escasos recursos sin tierra o con insuficiente tierra”. Esta posición del PND se justifica en que el Gobierno reconoce que el acceso a la tierra puede asumir otras modalidades, además de los títulos de propiedad, y pueden ser promovidas desde lo público para avanzar en el uso eficiente y la seguridad jurídica de la tierra (pp. 313, 314). La solución estratégica ofrecida por los derechos de superficie consiste en que con ellos la discusión ya no es sobre la propiedad sino, en cambio, la discusión es sobre el plazo contractual de esos derechos, que este plazo sea idóneo para darles confianza y estabilidad a las inversiones sobre la tierra. Los derechos de uso son fundamentales, además, para la existencia de un mercado de tierras (p. 314), y tienden un nexo imborrable al PND 2002-2008, página 230: “Lo importante no es la tenencia de la tierra sino su incorporación a una actividad

productiva estable y equitativa”. Una fuente de tierras sobre las cuales promover mecanismos de acceso está en la sustracción de áreas de las reservas forestales, de la Ley 2 de 1959, que actualmente ya están siendo aprovechadas con actividades agropecuarias, y, por eso, no se estaría ampliando la frontera agraria (p. 314). Es bien sabido que una estructura agraria con una muy desigual distribución de la tierra simula una falsa escasez de tierra en beneficio de las rentas que cobran los terratenientes por el suelo, y en perjuicio de los agricultores sin tierra a quienes se les configura su conjunto de elección entre, al menos: uno, abaratar el precio de su fuerza de trabajo (porque ‘se acabó’ la tierra donde ocuparse independientemente), o, dos, ir más lejos a colonizar u ocupar áreas de reserva ambiental para establecerse. Las colonizaciones, tanto como la sustracción de las reservas ambientales, son válvulas de escape para no darse la pela de redistribuir las tierras concentradas al interior de la frontera agraria. Otra fuente de las tierras es la recuperación de baldíos indebidamente ocupados y la revocatoria de titulaciones ilegales (pp. 313-314). “Las tierras requeridas se harían disponibles a través de un nuevo modelo de administración de baldíos y acceso a la tierra” (art. 97), inspirado también en el enfoque territorial. Los baldíos de menor calidad se aprovechan, sin implicar la transferencia de la propiedad a los inversionistas, garantizando la aplicación de sistemas productivos sustentables (p. 622). Aunque sobre los baldíos de mejor calidad no se aplicarían derechos o contratos de uso, en ellos se espera que, del mismo modo, sean levantados proyectos rentables y sostenibles. El art. 97 por supuesto es una barrera contra las posibilidades de conformación de economías campesinas, para abrirles paso a las inversiones competitivas y agroindustriales (es decir, territoriales), en “zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario, donde se podrán establecer contratos de largo plazo para permitir la acumulación productiva de tierras de la nación” (p. 315; art. 97), esto es, lubricar la concentración de tierras.

La adjudicación de baldíos a campesinos también es interferida por la propuesta del PND de que los propietarios de proyectos declarados de utilidad pública e interés social, relacionados con infraestructura (electricidad, acueducto, riego) y explotaciones de canteras, tengan la primera opción de compra de todos los inmuebles abarcados por la zona que ocuparía el tal proyecto (art. 49). Respecto a eso, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) no podrá adjudicar baldíos en esas zonas, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras (UAEGRT) considerará imposible hacer restituciones en esas zonas, y el juez deberá hacer la restitución por equivalencia o compensación (art. 49).

de la biodiversidad, la tendencia de la estructura productiva, etcétera, son decisiones de predio a predio –claro, insuflada esta economía convencional del mito del productor en el goce efectivo de la libertad absoluta–, cuando en realidad esas decisiones se toman en gran medida más allá de los predios y en el marco de la inversión pública rural y los planes de desarrollo –que nunca son diseñados predio a predio– (Boserup, 1973). En todo caso, cuando empezó a darse cuenta del más allá del predio, la economía convencional no salió de ese error para decir: economías campesinas requieren territorios campesinos sino para decir que las economías campesinas debían ser integradas al sistema agroindustrial porque el mayor valor agregado agrícola se estaba generando por fuera de la finca. Voilà, llegan al territorio hecho agronegocio ('agro-business'). En la economía convencional, el territorio son aquellas fuentes de ingreso por fuera de las fincas y por fuera de la agricultura en actividades rurales no agrícolas.Como sea, lo importante de este repaso es que tanta fue la cantaleta que hoy tenemos al 'enfoque territorial' encabezando los diseños de política, pero vaciada en absoluto de contenido a favor de las comunidades campesinas, y pensando, otra vez, en hacer que la agricultura campesina sea funcional a la acumulación de capital.


El ordenamiento del territorio se planea a través de tres instrumentos conocidos: ampliar las modalidades de acceso a la tierra, la formalización –es decir, seguridad jurídica– de los derechos de propiedad, y conseguir el uso eficiente del suelo (p. 312). Uso eficiente del suelo sigue entendiéndose como uso productivo, en el específico significado de rentable y competitivo y, además, se sigue haciendo, muy en línea con la visión de la economía clásica de que la naturaleza es lo que determina el desarrollo, a partir de las condiciones agroecológicas y la oferta ambiental: es decir, ellas, como dotaciones fijas (como una matera o una cocina), deben ser identificadas y a través de ellas determinar la capacidad productiva de los suelos. El inconveniente práctico de este hábito particular de entender y medir lo eficiente estriba en que sólo permite formular políticas de adaptación, pero no de reversión, del cambio climático (p. 316).

La neutralidad de lo productivo

Respecto a lo productivo y el crecimiento económico, son dicientes las preguntas que el PND considera centrales: ¿Por qué unos países crecen más que otros? y ¿cuáles son los elementos que impulsan el crecimiento económico? (p. 654). La respuesta del Gobierno es que entre esos elementos del crecimiento hay factores inmodificables, entre otros, la geografía. La implicación práctica de esto consiste en que partir del determinismo geográfico –i.e. la geografía como inmodificable; la tierra como materia– hace extraordinariamente difícil entender, o siquiera imaginar, que la tierra, y por extensión la naturaleza, es lo que se hace de ella con el conocimiento y la tecnología (Kaldor, citando a Marx, 1956).

El PND considera que la reducción de los conflictos por el uso del suelo es posible si se logra consenso acerca de un modelo productivo y, en tándem, de acceso a la tierra (p. 602). Aunque a vuelo de pájaro sea creíble esa confianza en la neutralidad de un modelo productivo, visto con cuidado, sin embargo, nada de neutral tiene un modelo pensado para converger con el crecimiento económico y la competitividad (pp. 622, 645). Indeseables implicaciones prácticas son (i) decretar el fin de la economía y descorazonar la búsqueda de otredades productivas 'no capitalistas' para salir de las trampas creadas por el propio capitalismo, entre ellas, en lo ambiental, la distopía tecnológica y la zombificación del trabajo; y (ii) justificar que las contradicciones o protestas respecto a lo productivo sean tratadas como problemas de orden público, pero no como problemas sociales y económicos.



Binswanger, H. et al. 1995. Power, distortions, revolt and reform in agricultural land relations en Hollis Chenery and T.N. Srinivasan (eds), Handbook of development economics, Amsterdam, Elsevier

Boserup, E. 1973. The conditions of agricultural growth, Chicago, Aldine

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Referencias


La política social en el PND: seguro a las rentas del

capital y misericordia para los pobresCésar Giraldo

Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN

Tómese el caso de la seguridad social. Hay tres normas que desdicen de la vocación social del Plan. La primera (art. 127) le da carácter de ley a la aberrante situación de los trabajadores por prestación de servicios, quienes carecen de estabilidad laboral, deben asumir las cuotas laborales y patronales para la seguridad social (a los patronos los eximieron del aporte a salud), y cuyos derechos se reducen al 40 % de su salario. A pesar de ser los trabajadores que más cotizan, sólo tienen derechos sobre una fracción de su salario. Una madre trabajadora que tiene un contrato de esta naturaleza, al retirarse a cuidar a su hijo recién nacido, si aún no ha perdido sus derechos en virtud de que su contrato laboral haya caducado (que es lo más frecuente), lo que reciba durante la licencia de maternidad se liquidará sobre el 40 % del salario, justo cuando sus gastos aumentan (pañales, leche, ropa).

Continuando con la seguridad social, en el artículo 129 se explicita que los riesgos financieros derivados de las decisiones de los Fondos Privados de Pensiones recaen en los trabajadores. Los Fondos se cobran por derecha la administración de los recursos y no asumen contingencia alguna. En el mismo sentido, el artículo 130 señala que, en el caso de las rentas vitalicias

(la pensión final en los Fondos), su ajuste por encima del salario mínimo nominal lo asume el Gobierno y no las aseguradoras, como es su obligación.

Estos artículos sobre seguridad social lo que buscan es salvar el negocio de los grupos financieros dueños de los Fondos de Pensiones, y no reconocer el derecho de los trabajadores. Seguramente el texto se consultó con tales grupos y no con los trabajadores, hasta donde se tiene información.

El Plan le resuelve problemas al sector financiero, si se hace una lectura detallada del mismo. De entrada, porque lo exime de ser la principal fuente de concentración económica, ya que la equidad depende de la educación, “el más poderoso instrumento de igualdad social” (art. 2). La desigualdad no sería causada por la concentración del capital en grupos económicos ni por las condicionalidades de la banca acreedora ni por la concentración de la tierra; se generaría en la mala distribución del capital humano, como resultado de las dificultades del acceso a la educación.

Cuando se asume la tarea de analizar la política social en el Plan Nacional de Desarrollo de la segunda administración Santos (2014-2018), la primera dificultad que surge es determinar ¿cuál es el Plan? Existen dos documentos. El primero se entregó en noviembre del año pasado, titulado “Todos por un nuevo país”, en el cual la política social tiene como propósito la “movilidad social” y uno de cuyos principales instrumentos para lograrla es la educación, que constituye uno de los tres pilares del Plan (los otros dos son paz y equidad).

La movilidad social es entendida como “una situación donde las personas, independientemente de sus características y circunstancias sociales, económicas, físicas o personales, tienen las mismas oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento” (pág. 225).Y el camino para lograr ese propósito pareciera ser la “Promoción Social”, que incluye acceso a los activos, en especial el capital humano (educación) y la seguridad social (pág. 234, esquema VI-1).

Si bien se puede dar una discusión acerca de la concepción de la política social que se presenta en el documento de referencia, conocido también como las Bases del Plan, el problema estriba en que en febrero del año en curso apareció un segundo documento en el cual el discurso de la política social desaparece. Se trata de un Proyecto de Ley con 208 artículos (la primera versión tenía 200), muy concreto y prosaico, donde se materializan acciones y normas que tienen fuerza de ley suprema. Este es el verdadero Plan de Desarrollo, sobre el cual se debe concentrar la discusión, aunque desafortunadamente no hay espacio para darla por los tiempos tan apretados que exigen su aprobación, que seguramente ya se habrá alcanzado al leer estas notas.

Se puede ampliar la lista de las normas que se introducen en el Plan, pero la pregunta que surge es: ¿qué tiene que ver todo esto con los propósitos de Equidad, Paz y Educación? Parece más bien que se buscara aprovechar la oportunidad, con la intención de meter un paquetazo para ajustar detalles en la legislación de los poderes económicos y que estaban pendientes por las dificultades legislativas del pasado. Aparte de formular la pregunta, además, desde un punto de vista jurídico se podría señalar que tales normas no tienen unidad de materia con lo que debe ser un Plan Nacional de Desarrollo, y eso lo haría inconstitucional.

Dicho lo anterior, se puede plantear una discusión sobre el documento de las Bases del Plan, de noviembre del año pasado, que contiene un diagnóstico, unos propósitos con su debida justificación teórica y analítica, y unas propuestas, lo esperable de un Plan de Desarrollo, aunque en la práctica tal documento queda para la pasarela porque lo concreto es el articulado al que ya se hizo referencia. Sin embargo, en gracia de discusión, se puede analizar lo que se plantea sobre educación y promoción social.

La educación aparece como camino hacia la equidad al promover la movilidad social, porque a través de ella las personas lograrían la inserción en el mundo productivo, lo que les permitiría generar ingresos. Por esta razón, quienes aspiran a tener una formación universitaria deben endeudarse porque se trata de una inversión recuperable en el futuro. Desde esta visión, no importa la diferencia entre la educación universitaria y la técnica, ya que en el fondo todo es formación para el trabajo, y por eso se da lugar a una categoría que se crea, como es la educación terciaria. Con la educación, el individuo aumentaría su dotación de capital humano y con esa dotación iría a competir con otros capitalistas (de capital humano) en el mercado de trabajo. La educación es vista entonces como una mercancía que se valora en el mercado, no como un derecho social, como bien lo denuncia la MANE.


A lo largo del articulado, llaman la atención las normas que les sirven más a los intereses de los poderes económicos que a la política social. Aparte de lo mencionado atrás respecto a la seguridad social, cabe preguntar: ¿Qué tienen que ver con la equidad, la paz y la educación (los proclamados ejes del Plan) los siguientes puntos?:

- Se autoriza la inversión extranjera en la televisión (art. 13).

- Se titulariza la cartera hipotecaria, que permite convertir en papeles especulativos las deudas de las viviendas de los colombianos (art. 46). Recuérdese la crisis del subprime de 2008 en Estados Unidos.

- Se amplía el crédito para la educación superior, lo cual crea un jugoso mercado para los bancos (art. 57). A las nuevas generaciones se les está creando “una deuda cierta con un trabajo incierto” (expresión de la MANE). En Estados Unidos, la deuda estudiantil es la segunda después de la deuda hipotecaria, y hay quienes afirman que se está dirigiendo hacia una crisis similar a la de 2008.

- La declaración de “utilidad pública e interés social”, en los artículos 48 y 49, ha despertado muchas dudas en los sectores rural y minero (se llama al lector a revisar la discusión) porque les abre la puerta a los grandes proyectos agroindustriales y mineros, y se la cierra a la restitución de tierras y la pequeña minería.

- El artículo 30 acaba con la posibilidad de subsidiar el transporte público, cuando esta modalidad es subsidiada en el resto del mundo.

- Llama la atención que el cobrador de las deudas del gobierno, llamado CISA, aparezca 13 veces en el articulado, lo cual muestra que el afán por recuperar cartera morosa supera los objetivos promulgados del Plan.

En el Plan, la movilidad social depende de la educación (como lo reclama James Robinson, autor del libro ¿Por qué fracasan las naciones?), y no de la redistribución de la riqueza. La educación permitiría el ascenso de los pobres hacia las clases medias, aunque clase media significa contratos laborales basura y la pérdida del 60 % de la seguridad social, si es que se tiene derecho a ello.

Aparte de educación, en el resto de la política social no hay elementos nuevos. Señala el documento que el mercado laboral todavía es rígido (pág. 55) (los trabajadores tienen aún muchos privilegios, aunque los trabajadores lo llamen derechos), de modo que es necesario flexibilizarlo más. Pero como los procesos de flexibilización no han permitido disminuir el desempleo en el largo plazo, entonces hay que generarlo mediante el emprendimiento y el microcrédito. De suerte que emprendimiento y empleabilidad se convierten en los dos ejes de la política hacia el trabajo.

Las citas, a no ser que se indique lo contrario, hacen referencia al documento del DNP (2014)


La empleabilidad está relacionada con la educación. “La educación de calidad permite a las personas adquirir los conocimientos y las competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo a ingresos y activos que permiten su movilidad social” (págs. 72 y 73). La clave de la educación es la inserción económica. En el Plan, por educación se entiende formación para el trabajo, y se supone que los individuos, cuando se educan, realizan una inversión económica que van a redituar con ingresos futuros. Es el ser humano al servicio de la economía, y no al revés: la economía al servicio del ser humano. Esa es la visión según la cual “la educación se convierte en la herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz”. (pág. 73). ¿Dónde queda el sentido de la educación como camino para construir ciudadanía, valores, sujetos críticos? ¿Dónde la educación como derecho?

Si la empleabilidad no funciona, el otro camino para la generación de ingresos es el autoempleo a través del emprendimiento. También se relaciona con la educación (capacitación), entendida como acceso a un activo, en este caso capital humano, que se complementa con otros activos productivos (pág. 234, Esquema VI-1). El emprendimiento está acompañado del microcrédito y la formalización, pero ese emprendimiento desconoce los territorios, las prácticas y los saberes de la economía popular, porque esa economía hay que erradicarla, ya que se la considera ilegal y de baja productividad (pág. 111).

Aquella economía es ilegal en la medida en que no se sujeta a las normas que emanan del derecho positivo, que son las normas escritas y expedidas por un órgano legislativo u otro poder público a través de reglamentaciones, decretos o actos administrativos similares. Sin embargo, si se analiza esta afirmación con cuidado, se encuentra que no es del todo cierta. Si bien están excluidos de la seguridad social, los códigos laboral, comercial e inmobiliario están al mismo tiempo altamente intervenidos por el Código de Policía, la reglamentación del espacio público y el régimen administrativo. La ley los ataca; no los protege.

El hecho concreto es que la legalización significa la quiebra de la mayoría de los emprendedores, porque la existencia de la llamada economía informal se debe precisamente a que no incurre en los costos de la legalidad. De hecho, más del 90 % de los emprendimientos han fracasado en el tercer año, al punto que la literatura sobre el tema ha acuñado la expresión del “valle de la muerte”.

Sin embargo, como se dijo atrás, lo importante del Plan no es el debate sobre el discurso, porque al fin y al cabo poco o nada tiene que ver con la Ley del Plan que se discute en el Congreso. Aquí la discusión es la democracia del proceso. En noviembre del año pasado se presentó un documento para su discusión por parte de la sociedad civil, e incluso el Consejo Nacional de Planeación emitió un concepto al respecto. Y en el presente año se aparecen con un proyecto de ley que se debe aprobar en un mes, que toca una serie de materias nocivas para muchos intereses, y que no están relacionadas con lo se discutió sino más bien con los ajustes legales que reclamaban los poderes económicos. ¿Qué es esto?: un asalto a la democracia.


En este documento se plantea, mediante un sencillo ejercicio econométrico, lo siguiente: el patrón de desarrollo basado en la Inversión Extranjera Directa (IED) en el sector minero-energético y las exportaciones de bienes primarios está provocando, más allá de sus posibles efectos de largo plazo, una probable crisis financiera futura. Los datos, infortunadamente, lo dicen con mucha claridad.

Consideraciones generales

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND) no le atribuye al sector externo una gran importancia. Para decirlo en forma más clara, el PND no incluye una estrategia de política comercial y su enfoque es puramente interno: infraestructura, movilidad social, crecimiento verde, Estado Social de Derecho y buen gobierno son las estrategias transversales que se plantean para lograr los grandes objetivos del plan (paz, educación y equidad). Lo anterior no resulta sorprendente: en las últimas dos décadas, Colombia ha puesto en marcha un proceso rápido de inserción en el comercio internacional, y la firma de muchos Tratados de Libre Comercio (TLC) se presenta como símbolo concreto y evidente de una política de

apertura que el país persigue y que por eso ya no necesita planeación alguna. La apertura es una elección estratégica del pasado, y un plan de desarrollo no es un libro de historia. Al contrario, las estrategias internas que se plantean en el PND –en particular la que está enfocada sobre el desarrollo de la infraestructura y la individuación de los clusters potencialmente más productivos en las distintas regiones del país– constituyen, para decirlo así, el conjunto de políticas que hubiera sido pertinente implementar antes de abrir la economía y firmar los TLC. La liberalización prematura de la economía no podía más que favorecer un crecimiento de las importaciones más rápido que el de las exportaciones (ver Gráfico 1).

En sus páginas finales, el PND parece tomar en cuenta los riesgos externos que pueden afectar negativamente a la economía colombiana –aumento de la tasa de interés en los Estados Unidos, disminución de la tasa de crecimiento en China y del precio del petróleo, etcétera.

Sin embargo, el PND solamente estima los efectos de esos cambios sobre la evolución del PIB (utilizando un modelo econométrico) y su composición sectorial (utilizando un modelo de equilibrio económico general calculable). No se analizan, al contrario los potenciales impactos en

la sostenibilidad macro de la posición externa de Colombia (dinámica de la deuda externa). A continuación, propongo un ejercicio cuantitativo cuyo sentido es exactamente el de evaluar las posibles evoluciones de esa posición.

¿Hacia una crisis financiera?Marco Missaglia


Gráfico 1Los datos que se muestran en el Gráfico 1 identifican el problema macroeconómico más serio que Colombia debe enfrentar en los próximos años: la forma de financiar un desbalance duradero y creciente de cuenta corriente. Es cierto que, mirando al sector externo, hay también que preocuparse por la falta de diversificación de las exportaciones. A raíz del boom minero-energético, la participación de las exportaciones basadas en los bienes primarios (petróleo, café, flores, banano, etcétera) se viene incrementando a lo largo de la última década: el 74 % de las exportaciones totales en el año 2001 y un 81 % en 2012.

Aunque se trata de dos problemas conceptualmente distintos (lo de la diversificación es más estructural y a largo plazo; lo de la peligrosa dinámica de la cuenta corriente, más urgente), hay conexiones muy fuertes entre los dos, ya que, como lo veremos en la siguiente sección, el patrón de desarrollo basado en las IED y en las exportaciones de bienes primarios es una causa importante de la peligrosa dinámica de la cuenta corriente.

En esta sección propongo un análisis de escenario sobre la posible evolución de los componentes de la balanza de pagos colombiana. El análisis utiliza los datos del gobierno de Colombia sobre el precio del petróleo, la producción y las exportaciones de petróleo, y las tasas de crecimiento del PIB y las importaciones. También se conocen las expectativas del Gobierno en términos de dinámica de la cuenta corriente, entradas netas de capitales y variación de las reservas de divisas. No tenemos información sobre la evolución de las ganancias expatriadas y de las exportaciones no petroleras. El ejercicio que propongo tiene un doble propósito: primero, voy a computar la evolución que se requiere en nuestras ‘incógnitas’ (expatriación de las

La sostenibilidad macro de la posición externa de Colombia

ganancias y exportaciones no petroleras) para que se cumplan las expectativas oficiales; segundo, intento evaluar la credibilidad de esas mismas expectativas: la idea es la de simular las posibles dinámicas de unos componentes relevantes de la balanza de pagos, de acuerdo con los trends que se han observado en el pasado, y con eso evaluar la consistencia entre esas dinámicas y las expectativas del Gobierno.Los Gráficos 2 y 3 reproducen las expectativas oficiales. Con base en ellas, el déficit de cuenta corriente tendría que mantenerse estable y eventualmente mejorar de manera leve (desde 3,6% del PIB en 2014 hasta 3% en 2024). La cuenta de capital y los flujos netos de IED tendrían que permanecer, respectivamente, alrededor de 4 y 3,7 % del PIB. Según lo esperado, entonces, el superávit de la cuenta capital logrará financiar el déficit de cuenta corriente, e incluso permitir una ulterior acumulación de reservas.

Gráfico 2

Gráfico 3

En el Gráfico 4 se muestra la dinámica actual de los pagos netos de factores (NFP), que se ha tornado sorprendentemente negativo en la última década, debido principalmente a un aumento enorme de la repatriación de beneficios. Suponemos tres posibles escenarios en cuanto a la evolución futura de los NFP. En primer lugar, se supone que éste mantendrá un valor nominal constante, igual a su nivel de 2013, a lo largo de los próximos 10 años (línea discontinua). En segundo lugar, suponemos que la relación NFP/PIB se mantiene constante (línea de puntos). Por último, proyectamos posibles aumentos de los NFP utilizando la técnica del filtro HP (línea punteada discontinua). En el Gráfico 5 trazamos el incremento requerido en las exportaciones no petroleras de Colombia con el fin de cumplir con las expectativas de la cuenta corriente del Gobierno. Lo que surge claramente (bajo cualquier escenario en cuanto a la dinámica de los NFP) es el enorme aumento de las exportaciones no petroleras (como porcentaje del PIB) que debiera tener lugar desde 2020, en el objetivo de mantener la balanza comercial bajo control, y el déficit global en cuenta corriente en torno al 3 % del PIB a finales de 2024.

Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 4Gráfico 5

Pág. 30 Facultad de Ciencias Económicas - UN-

La Gráfico 6 presenta los resultados del ejercicio contrario. Aquí hacemos dos hipótesis diferentes sobre la posible evolución futura de las exportaciones no petroleras del país. En primer lugar, suponemos que esas exportaciones crecerían a la par con el PIB (línea discontinua). Alternativamente, asumimos las exportaciones no petroleras en crecimiento, de acuerdo con su tendencia, según lo calculado por el filtro HP aplicado a los datos anuales en el lapso 1995-2013 (línea de puntos). En el Gráfico 7 se muestran las implicaciones de los escenarios antes mencionados sobre la dinámica de los NFP, con el fin de cumplir el objetivo de la cuenta corriente del Gobierno. Se hace evidente que los NFP se mantendrán razonablemente negativos por algunos años. Sin embargo, de 2020 en adelante, la creciente brecha entre importaciones y exportaciones totales de petróleo, el déficit comercial global en bienes y servicios, junto con una reducción esperada en el déficit de cuenta corriente, implicará que los NFP tendrán que cambiar de negativo a positivo. Huelga decir que tal escenario es al menos poco realista. Esto es aún más cierto si se combina con las expectativas del Gobierno sobre las IDE netas persistentemente positivas en los próximos 10 años.

Ahora vamos a modificar nuestra perspectiva. Asumamos que la cuenta corriente colombiana es endógena, y su valor determinado por las tendencias prevalente en sus varios componentes. El Gráfico 8 retrata el valor esperado objetivo del Gobierno de la cuenta corriente (línea discontinua). Esa dinámica esperada es muy distinta de lo que surgiría en caso de que el ritmo de crecimiento de las exportaciones no petroleras y de los NFP fuera el mismo del PIB (línea de puntos) o, aún peor, en caso de que esas variables crezcan de acuerdo a las tendencias del pasado. En estos dos casos, resulta sorprendentemente claro que el déficit de la cuenta corriente colombiana efectiva puede llegar a resultar mucho más elevado de lo esperado. En el Gráfico 9 se deriva la dinámica necesaria de la cuenta de capital,

Gráfico 6

positivas en los próximos 10 años. Gráfico 9 se deriva la dinámica necesaria de la cuenta de capital, con el fin de mantener constante el nivel de las reservas de divisas, según los diversos escenarios para la dinámica de la cuenta corriente. Resulta evidente que, en caso de que el ritmo de crecimiento de las exportaciones no petroleras y de los NFP fuera el mismo del PIB, o, peor todavía, en caso de que esas variables crezcan de acuerdo con las tendencias del pasado, Colombia necesitaría un enorme y creciente superávit de la cuenta de capital para cubrir enormes desequilibrios en cuenta corriente.

Gráfico 7

Gráfico 8

desequilibrios en cuenta corriente.Gráfico 9

Nuestro análisis muestra que algunas de las tendencias que caracterizan a Colombia desde mediados de la década de 2000 son insostenibles en el largo plazo. El patrón de desarrollo corriente –fuerte dependencia de las IED y de las exportaciones de bienes primarios– se caracteriza por ser, entre otras cosas, macroeconómicamente inestable y financieramente muy peligroso. Hay que cambiar ese patrón, antes que el ajuste de la economía pueda darse solamente a través de una fuerte contracción de la demanda interna (lo que pasó con los programas de estabilización del Fondo Monetario en los años 80 y lo que está pasando en Grecia).

Conclusiones

La dinámica del comercio en bienes manufactureros, tan dramática, muestra lo imprudente que ha sido la firma temprana de muchos TLC. Ver Consejo Privado de Competitividad (2013). Informe Nacional de Competitividad 2013-2014. Bogotá, Colombia. Ministry of Finance and Public Credit (2014a) – An Outlook of the Colombian Economy (http://www.minhacienda.gov.co).

1

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La aritmética del Plan de Desarrollo 2014-2018Álvaro Martín Moreno Rivas


Con la intención del gobierno de Santos de entrar como socio de la OCDE, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se realiza un análisis parcial de los cambios demográficos en Colombia hasta 2020. Según las estimaciones que se presentan, la tasa de envejecimiento pasará de 22,6 en 2010 a 32,2 % en 2020, mientras la tasa de dependencia muestra que de cada 100 personas sólo 51 estarán activas en 2019. Tales cifras abren la “caja de Pandora” para nuevas reformas de los regímenes de pensiones y seguridad social. Sin embargo, estos indicadores realmente no miden de manera efectiva las cargas reales que tendrán que asumir las generaciones futuras de trabajadores activos. Un mejor indicador es el siguiente (Moreno y Ortiz, 2010):

La razón de dependencia económica efectiva = personas económicamente inactivas (viejos + niños + desempleados + personas en edad de trabajar no activas) como proporción de los trabajadores activos, corrigiendo por aumentos de productividad.

La transición demográ�ca en Colombia no es catastró�ca

Como se puede observar en el Gráfico 1, las tensiones y las cargas de las generaciones futuras no aumentan; al contrario, se reducen a lo largo del período de proyección. En este sentido, no se justifican cambios en el sistema pensional ni de seguridad social que disminuyan los beneficios de los colombianos o, mejor, de las colombianas, en el largo plazo.

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2050

En el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” se habla de la supuesta existencia de un “círculo virtuoso” que, de ponerse en movimiento, sacaría a la nación colombiana de su trampa histórica de violencia y desigualdad. “La Paz favorece la equidad y la educación; la equidad propicia la paz y la educación; la educación genera paz y equidad”. Sin embargo, no se hacen explicitas las relaciones multicausales entre la variables ni se identifica el mecanismo de retroalimentación que desencadenaría el proceso de causación circular acumulativa.

En el cuatrienio, el Gini pasaría de 53,9 a 52,2 %, mientras la pobreza se reduciría de 29,3 a 25 %. Del mismo modo, el desempleo pasaría de 9,8 a 8,0 % y la tasa de informalidad de 45,6 a 41,8 %. Es por ello que al régimen de acumulación de capital se le denomina “crecimiento inclusivo”.

Este documento tiene tres objetivos. En primer lugar, se muestra que en Colombia no se vislumbra catástrofe demográfica alguna. Las Bases del Plan utilizan indicadores con un ‘sesgo’ aritmético que sobreestima la ‘verdadera’ carga que enfrentarán las generaciones futuras de trabajadores activos.

En segundo lugar, se mostrará que el patrón de crecimiento colombiano no ha sido balanceado; por el contrario, ha producido cambios y desequilibrios sectoriales regresivos, acompañados de una creciente desigualdad en la distribución funcional del ingreso. Lo denominamos “crecimiento excluyente”. Es falaz el argumento esgrimido según el cual la devaluación será la salvación de la industria, la agricultura y las exportaciones. Se olvida la importante literatura sobre “devaluaciones contractivas”, que muestran cómo la devaluación del tipo de cambio puede terminar en contracciones significativas de la actividad económica (Krugman y Taylor, 1978).

En tercer lugar, utilizando los tres balances macroeconómicos (el sector privado, el sector público y el sector externo), se mostrará cómo las políticas de austeridad fiscal y rigor monetario terminarán agudizando la situación deficitaria del sector privado, aumentando la inestabilidad financiera del sistema.

Gráfico 1. Razón de dependencia económicacorregida por productividad


Cociente entre la población con más de 60 años, respecto a los niños y los menores de 15 años. Cociente entre la población entre 0 y 14 años, más los mayores de 65 años sobre la población entre 15 y 64 años. Gini = -0.3838* (Salarios/PIB) + 0,6918, R-cuadrado = 0.11.

123

En las Bases del Plan, se reemplaza la metáfora de las “locomotoras” por la de sector líder. Se afirma que los sectores que liderarán el crecimiento en Colombia serán la construcción, la industria y el sector financiero. Desaparece del listado la locomotora minera y la agricultura. La tasa promedio de crecimiento del sector industrial será de 4,5 %, la del sector de la construcción de 9 % y la del sector financiero de 4,5 %. Esta dinámica permitirá mantener una tasa de crecimiento promedio de 4,5 % de la economía durante el cuatrienio.

Crecimiento desbalanceado y deterioro de la distribución funcional del ingreso

y = -0.003x + 0.5149R2 = 0.5467

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PERIODO SANTOS IITODOS POR UN NUEVO PAIS

Los ejercicios de simulación no toman en cuenta los factores cruciales que condicionan la factibilidad de la consecución del logro de los objetivos. En primer lugar, el crecimiento colombiano se ha caracterizado por un patrón negativo de cambio estructural. Sectores modernos como la industria han perdido importancia en la economía. Pasaron de representar el 14 % del PIB en 2000 a constituir un 11 % en 2014. Del mismo modo, han ganado importancia los sectores no transables (construcción, servicios) y de recursos naturales que inhiben el proceso de movilización de recursos de actividades de baja productividad a las de mayor productividad (McMillan et al, 2014).

En segundo lugar, en el documento de las Bases del Plan se olvida que uno de los determinantes más importantes de la distribución personal del ingreso –medida por el Gini– es la distribución funcional del ingreso –medida por la participación de los ingresos laborales en el PIB–. Estudios recientes encuentran una relación negativa y robusta entre las dos variables, es decir, que una mayor participación de los salarios en el ingreso reduce el Gini (Daudey y García-Peñalosa, 2007). Para Colombia, se confirma la hipótesis mediante una simple relación econométrica entre el Gini y la participación de los salarios en el PIB . En el Gráfico 2 se presenta la participación de los ingresos laborales en el PIB entre 1982 y 2018.

Gráfico 2 Razón de dependencia económica corregida por productividadDesde principios de los 90, Colombia ha experimentado un deterioro sostenido de la distribución funcional del ingreso. A ello han contribuido las reformas de flexibilización laboral y el esquema institucional de la política monetaria de inflación, objetivo y regla de Taylor. El Plan de desarrollo de Santos II continúa con esta tendencia. Los salarios pasarán de representar el 41,7 % en 2012 a 38,4 en 2018. Así, ceteris paribus, el Gini, en lugar de reducirse –como prevé el Gobierno-, aumentará a 54,4 % en 2018. Claramente, un “crecimiento excluyente”.

Fuente: Dane, Cálculos propios (*) Proyecciones.

Al parecer, la economía colombiana ha estado sometida a un proceso continuo de deterioro de los balances del sector privado (hogares). Ello se manifiesta en crecientes tasas de endeudamiento de corto plazo. En el Gráfico 3 se presenta la evolución de la deuda del sector privado (empresas y hogares). Como se puede observar, la deuda de las empresas presenta una trayectoria decreciente que se estabiliza entre 2005 y 2013. El problema real se identifica en los balances de los hogares. Desde 2004, su deuda como porcentaje de los salarios aumentó ostensiblemente, pasando del 20 % en 2002 al 57 % en 2013. De este modo, se pueden estar configurando las condiciones para una

Los tres balances y la fragilidad �nanciera en Colombia

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Sector Privado No Financiero Hogares

crisis financiera cuyo epicentro será la fragilidad del balance financiero de las familias. El patrón es muy parecido al que se incubó durante la década de los 90, cuya “solución final” fue la crisis del sistema Upac.

Gráfico 3. Endeudamiento de las Empresas (% de los beneficios) y de los Hogares (% de sueldos y salarios)

Fuente: Banco de la República, cálculos propios.


Las políticas macroeconómicas que contiene el documento de las Bases del Plan de Desarrollo “Todos por un nuevo país” no cambian las tendencias. De hecho, se profundiza el resultado deficitario para el sector privado. Durante el período 2015-2018 persiste un déficit en cuenta corriente y una política fiscal conservadora que mantienen un resultado negativo del balance privado. En el Gráfico 4 se presentan los cálculos de los tres balances con las proyecciones macroeconómicas contenidas en el Plan de Desarrollo.

Una manera de evaluar las tendencias de los balances financieros de los agentes y la evolución de la fragilidad financiera del sistema es mediante el uso de la identidad contable de los tres balances financieros macroeconómicos

(sector privado, sector público y sector externo). Es conocido por cualquier estudioso de las cuentas nacionales que la suma de los tres balances debe ser exactamente igual a cero; es decir, que si existe un déficit en cuenta

corriente y el sector público arroja un superávit fiscal, necesariamente el balance del sector privado es negativo. O sea que los hogares y las empresas aumentarán su exposición mediante mayores deudas o reducirán su

liquidez, todo lo cual aumenta el grado de fragilidad financiera (Dos Santos y Silva, 2010). A continuación se presenta la expresión (Zezza, 2009):

-4.0%

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

1.0%

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2015 2016 2017 2018

Sp-I DEF M-X

Gráfico 4. Los tres balances macroeconómicos 2015-2018

Fuente: Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018, cálculos propios.

La acumulación de saldos negativos en el balance financiero del sector privado indica que los patrones de crecimiento de la economía colombiana no son sostenibles. El problema no es que el Gobierno presente un presupuesto desfinanciado sino que el crecimiento liderado por el gasto en consumo requerirá una tasa acelerada de endeudamiento del sector privado, que bajo las condiciones presentes de sobreendeudamiento y expectativas limitadas difícilmente se validarán.

La aritmética desagradable del Plan de Desarrollo de Santos II, “Todos por un nuevo país”, nos advierte que “en la misma forma que un catarro mal cuidado lleva a una neumonía, un sobreendeudamiento lleva a la deflación” (Fisher, 1933). La crisis de 1999 puede suceder de nuevo. Solamente que la próxima pudiera ser una “Gran Depresión”.


Daudey , Emilie and Cecilia García-Peñalosa (2007). “The personal and the factor distributions of income in a cross-section of countries”, Journal of Development Studies, vol. 43, Nº 5, pp. 812-829.

Dos Santos, Claudio H. and Antonio C Marcelo Silva (2010). Revisiting “New Cambridge” The three financial balance in a general sotck-flow consistent applied modeling strategy, Working Paper, Mayo, Levy Economics Institute of Bard College.

Fisher, Irving (1933). “The debt-deflation theory of Great Depressions”, Econométrica 1, pp. 337-357.

Krugman, Paul and Lance Taylor (1978). “Contractionary effects of devaluation”, Journal of International Economics, 8 pp. 445-456

Mcmillan, Margaret, Dani Rodrik e Íñigo Verduzco-Gallo (2014). “Globalization, structural change, and productivity growth, with update on Africa”, World Development, vol. 63, pp. 11-32.

Moreno, Álvaro y Fabio Ortiz (2010), “La economía política de la reforma del sistema colombiano de Pensiones, Revista de Economía Institucional Nº 22, pp. 167-1992

Zezza, Gennaro (2009). Fiscal policy and the economics of financial balance, Working Paper 569, Levy Economics Institute of Bard College.

Referencias


Diseño y diagramación: Comunicaciones FCE - CIDEmail: [email protected] - Teléfono: 3165000 ext. 10386

Bogotá, D.C., abril 2015

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