MUNICIPIOS ARGENTINOS

Potestades y Restricciones Constitucionalespara un Nuevo Modelo de Gestin Local

(2 edicin)

Mnica Silvana Iturburu1

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICADireccin Nacional de Estudios y Documentacin

Direccion de Estudios e Investigaciones

1 Contadora Pblica (UBA). Administradora Gubernamental (INAP). Magister en GestinEmpresaria (UNICEN). Investigadora del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP)y del Centro de Estudios de Poltica, Administracin y Sociedad de la Asociacin deAdministradores Gubernamentales (CEPAS) en temas de gestin local. Miembro del ConsejoPromotor y responsable de la Coordinacin Tcnica de la Red Nacional de Centros Acadmicosdedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales. Coordinadora del Programa deFortalecimiento Institucional de Gobiernos Locales (INAP). Posee amplia experiencia en asistenciatcnica a municipios. E-mail: monica@iturburu.com.ar y miturbur@sfp.gov.ar.I.S.B.N. 987-96756-4-9Permitida la reproduccin parcial con mencin de la fuente

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Indice de ContenidoPgina

Introduccin

Captulo 1: Antecedentes

1.1. Evolucin del municipio en Occidente, siglos XIX y XX1.1.1. El Estado liberal1.1.2. El Estado de bienestar1.1.3. La crisis del Estado de bienestar y la teora de las expectativas

racionales1.1.4. La globalizacin1.1.5. El espacio local como espacio urbano1.1.6. Importancia creciente del gobierno municipal

1.2. Evolucin del municipio en la Repblica Argentina1.2.1. Los cabildos y las intendencias1.2.2. El modelo liberal1.2.3. El modelo sustitutivo de importaciones1.2.4. El modelo neo-liberal y la reforma del Estado1.2.5. Nuevo escenario nacional

Captulo 2: Cambio de competencias en los municipiosargentinos

2.1. El qu y el cmo2.1.1. Qu funciones incluye la agenda municipal?2.1.2. Cmo pueden los municipios asumir estas nuevas funciones?

2.2. Un camino posible2.2.1. Descentralizacin del gasto pblico2.2.2. Correspondencia fiscal

2.3. Nueva distribucin de competencias y potestades tributarias

Captulo 3: Dimensiones de las competencias de los municipiosargentinos

3.1. Antigedad de las constituciones provinciales

3.2. Autonoma3.2.1. Perodo I: Constituciones sancionadas entre 1902/11 y 19623.2.2. Perodo II: Constituciones sancionadas entre 1986 y 19893.2.3. Perodo III: Constituciones sancionadas entre 1989 y 19943.2.4. Perodo IV: Constituciones sancionadas a partir de 1994

3.3. Categoras de gobiernos locales3.3.1. Niveles de gobierno local3.3.2. Categoras de municipios3.3.3. Utilizacin de la variable poblacional3.3.4. Poblacin mnima para conformar gobiernos locales

Pgina3.3.4.1. Poblacin mnima para constituir un municipio3.3.4.2. Poblacin mnima para que un municipio dicte su carta

orgnica3.3.4.3. Poblacin mnima para constituir otras formas de

gobierno sin jerarqua municipal3.3.5. La aplicacin del mandato constitucional

3.4. Determinacin de las competencias

3.5. Delimitacin territorial

3.6. Tamao de los municipios argentinos

Captulo 4: Inclusin constitucional de las nuevas funcionesmunicipales: Qu hacer?

4.1 Promocin del desarrollo (econmico, social y urbanstico)

4.2. Educacin

4.3. Salud Pblica

4.4. Integracin social y comunitaria

4.5. Cuidado del ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental

4.6. Seguridad

4.7. Regulacin

Captulo 5: Inclusin constitucional de las nuevas modalidadesde gestin en los municipios: Cmo hacer?

5.1. Nuevos vnculos entre municipio y sociedad civil

5.2. Nuevo gerenciamiento del municipio

5.3. Nuevas formas de prestacin de los servicios pblicos

5.4. Cooperacin intermunicipal

Captulo 6: Conclusiones

Bibliografa

Fuentes

Anexos

Anexo N 1: La autonoma segn las constituciones provinciales

Anexo N 2: Uso variable poblacional y poblacin requerida paraconstituir gobiernos locales

Anexo N 3: Cantidad de niveles de gobierno municipal: prescripcinconstitucional y realidad

Anexo N 4: Niveles de gobierno local

Pgina

Anexo N 5: El papel del municipio en la promocin del desarrollo

Anexo N 6: El papel del municipio en la educacin

Anexo N 7: El papel del municipio en la salud

Anexo N 8: El papel del municipio en la integracin social y comunitaria

Anexo N 9: El papel del municipio en el cuidado del ambiente y en elmejoramiento de la calidad ambiental

Anexo N 10:El papel del municipio en la seguridad

Anexo N 11:El papel del municipio en la regulacin

Anexo N 12:Nuevos vnculos entre municipio y sociedad civil (parte I)

Anexo N 13:Nuevos vnculos entre municipio y sociedad civil (parte II)

Anexo N 14:Nuevo gerenciamiento del municipio (parte I)

Anexo N 15:Nuevo gerenciamiento del municipio (parte II)

Anexo N 16:Nuevo gerenciamiento del municipio (parte III)

Anexo N 17:Nuevas formas de prestacin de los servicios pblicos

Anexo N 18:Cooperacin intermunicipal

Indice de Figuras

Pgina

Figura N 1: Qu funciones incluye la agenda municipal?

Figura N 2: Cmo pueden los municipios asumir las nuevas funciones?

Figura N 3: Descentralizacin del gasto pblico (1980-1997)

Figura N 4: Comparacin estructura funcional del gasto pblicoprovincial y municipal (1980-1997)

Figura N 5: Evolucin de la estructura funcional del gasto socialmunicipal (1980-1997)

Figura N 6: Comparacin proporcin del gasto municipal sobre gastopblico total de distintos pases

Figura N 7: Indicadores de correspondencia. Recaudacin propia sobregasto ejecutado

Figura N 8: Visin de la distribucin de competencias entre distintasjurisdicciones

Figura N 9: Visin de la distribucin de competencias tributarias entre lasdistintas jurisdicciones

Figura N 10:Antigedad de las constituciones provinciales

Figura N 11:Fecha de sancin de las constituciones provinciales en sucontexto histrico

Figura N 12:Perodo de sancin de las constituciones provinciales(distribucin geogrfica)

Figura N 13:Cruce de autonoma con perodo de sancin

Figura N 14:Niveles de gobierno local

Figura N 15:Cantidad de niveles de gobierno local (distribucingeogrfica)

Figura N 16:Cantidad de categoras de municipios e informacin adicionalsobre otras formas de gobierno local

Figura N 17:Cantidad de categoras de municipios (distribucingeogrfica)

Figura N 18:Variable utilizada para constituir un gobierno local

Figura N 19:Poblacin mnima para constituir un municipio

Figura N 20:Poblacin mnima para constituir un municipio (distribucingeogrfica)

Figura N 21:Poblacin mnima requerida para dictar la carta orgnica

Figura N 22:Poblacin mnima requerida para dictar la carta orgnica(distribucin geogrfica)

Pgina

Figura N 23:Requisitos para constituir municipios, con y sin cartaorgnica

Figura N 24:Requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarquamunicipal

Figura N 25:Comparacin entre prescripcin constitucional y realidad enNeuqun

Figura N 26:Comparacin entre prescripcin constitucional y realidad enSanta Fe

Figura N 27:Determinacin de las competencias

Figura N 28:Poblacin promedio de los municipios. Discriminacin porprovincia

Figura N 29:Agrupamiento de gobiernos locales por tamao y relacincon poblacin del grupo

Figura N 30:Desarrollo regional

Figura N 31:Desarrollo urbanstico

Figura N 32:Desarrollo econmico y social

Figura N 33:Educacin

Figura N 34:Salud Pblica

Figura N 35:Integracin social y comunitaria

Figura N 36:Cuidado del ambiente y mejoramiento de la calidadambiental

Figura N 37:Seguridad

Figura N 38:Uso de la fuerza pblica

Figura N 39:Restricciones a la libertad individual

Figura N 40:Defensa del consumidor

Figura N 41:Regulacin

Figura N 42:Poder de polica municipal

Figura N 43:Publicidad de los actos de gobierno

Figura N 44:Control de las cuentas pblicas

Figura N 45:Formas de democracia semi-directa

Figura N 46:Participacin ciudadana

Figura N 47:Gestin presupuestaria y administrativa

Figura N 48:Transparencia y responsabilidad de los funcionarios

Figura N 49:Nuevas formas de prestacin de servicios pblicos

Figura N 50:Cooperacin intermunicipal

Introduccin

Una nueva generacin de gerentes pblicos asume la conduccin de los municipiosargentinos y, con metodologas aprehendidas de la gestin privada en algunasoportunidades o con una mezcla de creatividad, sentido de la oportunidad y de la necesidad,en la mayora de los casos, avanzan hacia nuevos modelos de gestin con el propsito deadaptar la organizacin municipal a las nuevas demandas de la comunidad local. Si bien esimprescindible abordar estos procesos de cambio con grandes dosis de liderazgo, tambines necesario reconocer que no slo alcanza la voluntad emprendedora de sus lderespolticos. En los ltimos aos, la globalizacin ha impactado en los Estados nacionales que,al competir por la localizacin del capital, perdieron capacidad de regulacin y soberana;la misma puja se ha observado entre provincias y entre municipios, al crecer la valorizacinde las ciudades. Ahora, muchas de ellas asumen un rol activo en la bsqueda de lasoportunidades que genera la globalizacin, a fin de mejorar el posicionamiento de suterritorio en la desigual distribucin del ingreso y de la riqueza que de la misma derivan.

En la Repblica Argentina, las jurisdicciones nacional y provinciales tambincontribuyeron a modificar sustancialmente la realidad municipal. La estabilizacineconmica, los profundos procesos descentralizadores encarados por el gobierno central yla reforma constitucional, han contribuido a la revitalizacin de la instancia local comodepositaria de las expectativas de la poblacin y receptora de la protesta ciudadana. Duranteeste perodo, los estados Nacional y provinciales impulsaron programas de capacitacin yasistencia tcnica a los municipios; sin embargo, estas acciones se caracterizaron porcarecer de diagnsticos de situacin adecuados, por responder a urgencias eleccionarias,por tener una presencia discontinua y/o por emprenderse desde distintos organismospblicos sin coordinacin y -en algunos casos- en franca competencia. Sumado a ello se haobservado, en muchos de estos programas, la sensibilizacin de los actores locales a favorde la aplicacin de herramientas que los propios marcos jurdicos de los municipiosimpiden aplicar, lo que provoca desde el desgaste de la motivacin hasta el empeoramientode la situacin inicial por el fracaso de las iniciativas. Sin lugar a dudas contribuir a que losmunicipios puedan abordar exitosamente estos procesos de cambio es prioritario para elequilibrio del sistema; de lo contrario, la sobrecarga de tensiones y demandas sobre lasinstituciones municipales tambin hace que el estallido en el ltimo eslabn impacte sobrela escena nacional va los medios de comunicacin (Garca Delgado, 1997b, 16).

Para esta investigacin, de tipo cualitativa, se utilizaron fundamentalmente las tcnicas delanlisis documental de la legislacin sobre gobiernos locales contenida en la ConstitucinNacional y en las constituciones de las veintitrs provincias argentinas. Se establecieron lasdimensiones del trabajo, constituidas por los temas abordados en los textosconstitucionales, acorde al marco terico previamente establecido, y se construy una basede datos que contiene las citas literales de la legislacin seleccionada. Para la obtencin delos datos se tuvieron en cuenta las versiones oficiales de las diferentes constituciones, ascomo las recopilaciones realizadas por la Direccin de Referencia Legislativa de laBiblioteca del Congreso Nacional. Se consult la jurisprudencia, la doctrina de losprincipales constitucionalistas, administrativistas y municipalistas y la evolucin histricaen estos aspectos, cuando fue pertinente, en todos los casos acotado a lo referido a losgobiernos municipales. Asimismo se examin informacin estadstica, se requirieron

precisiones a diversas casas de provincia o gobernaciones y se consult una variadabibliografa nacional e internacional sobre temas locales.

En este trabajo se analiza la evolucin de la institucin municipal en Occidente y en laRepblica Argentina, el actual contexto macro-econmico, la nueva relacin global-local yel impacto de la misma en las funciones a asumir por los gobiernos locales2 en general y enlos argentinos en particular (Captulo 1). Tambin se estudia el concepto de competencia yse distingue entre qu hacer y cmo hacer. Respecto del qu hacer se discriminaentre las tradicionales y las nuevas competencias, recogiendo la opinin predominante delos autores (Captulo 2). Pero la definicin del qu y cmo hacer del municipioargentino requiere profundizar en sus restricciones legales y contextuales. Como seconsidera que los textos constitucionales vigentes se constituyen en emergentes del plexode ideas dominante en la poca de su sancin, se estudia en forma previa la antigedad delas constituciones provinciales, de manera tal que el anlisis de los contenidos incluya estavariable temporal. Posteriormente, se estudian las restricciones aludidas en virtud de lasdistintas dimensiones de la competencia municipal: los poderes jurdicos, la materia y elterritorio. Este anlisis implica responder a diversos interrogantes. Quin decide qu debeo puede hacer un gobierno local? La resolucin de esta cuestin nos interna en lainvestigacin del concepto de autonoma. La pregunta relativa a quin decide tambin estntimamente relacionada con el tamao del gobierno local. Cuanto ms pequeo es uncentro urbano, menores son sus posibilidades de encontrar los recursos y alcanzar losrequisitos para establecer su propia normativa. Por ello, la mayor parte de las constitucionesestablecen distintas categoras de gobiernos locales, en funcin de las cuales definen ydelimitan las competencias. El otro interrogante, cmo se define qu debe o puede hacer unmunicipio, deriva en la reflexin acerca de la forma en que se delimita la materia. Laopcin que realiza cada constitucin provincial concluye en una mayor o menor flexibilidadpara asumir nuevas competencias. El ltimo interrogante nos seala la jurisdiccinterritorial, la definicin de los lmites espaciales de la accin: dnde debe o puede hacer unmunicipio. Como complemento de este anlisis normativo, se realiz un relevamiento de lacantidad y tamao actual de gobiernos locales en la totalidad de las provincias argentinas,de modo de observar las diferencias entre ellas. Los estudios descriptos permiten enmarcarlas recomendaciones sobre nuevas competencias de los municipios y advierten sobre ladificultad de establecer parmetros generales (Captulo 3). A continuacin se analizacomparativamente, en funcin del marco conceptual establecido, la recepcin que latotalidad de las constituciones provinciales hacen de las competencias ms mencionadaspara el nuevo papel de los municipios, en lo relativo a las funciones qu hacer (Captulo4) y a la modalidad de gestin a adoptar cmo hacer (Captulo 5).

Como resultado de la investigacin se espera conocer el andamiaje jurdico en que sedesenvuelven las administraciones locales, a fin de dilucidar los grados de libertad y deautonoma efectiva que posen para aplicar nuevos modelos de gestin. Se pretende tambindefinir las competencias que los municipios deberan detentar para hacer posible laasuncin de los nuevos roles que el escenario actual les impone. Finalmente se procura

2 En el marco de esta investigacin se utiliza la expresin gobiernos locales como comprehensiva de losmunicipios argentinos y de todas aquellas otras formas de gobierno de rango institucional inferior almunicipal (comisiones de fomento, comunas, etc.). Por tanto, la misma no incluye a los gobiernosprovinciales.

detectar las prescripciones que deberan tenerse en cuenta en futuras modificaciones de lasconstituciones provinciales a fin de eliminar las regulaciones propias de modelosadministrativistas y alentar la inclusin de disposiciones que ayuden a los municipios areorientarse hacia estilos gerenciales de gestin.

La autora agradece al personal de la Direccin de Referencia Legislativa de la Bibliotecadel Congreso Nacional y al Sr. Hctor De Gregorio del Departamento de Cartografa SIGdel Instituto Nacional de Estadstica y Censos.

Un reconocimiento especial merecen los Dres. Ricardo Lpez Murphy y Fernando Navajas,por los conocimientos impartidos en su curso de Economa dictado en el marco delMaster en Gestin Empresaria de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia deBuenos Aires, que resultaron fundamentales para concebir el Captulo 2; el Dr. EnriqueGroisman, cuyas enseanzas transmitidas en el curso Problemas de Gestin Municipal.Experiencias Comparadas en el Instituto de Desarrollo Econmico y Social hicieronposible abordar el Captulo 1; la Lic. Nlida Redondo, por su generosa y permanente guametodolgica; la Ing. Beatriz Lpez y la Lic. Mara Luz Endere, consejeras y amigas, todoslos cuales suman el mrito de haber revisado y aportado comentarios y sugerencias aldocumento preliminar. Los aciertos del trabajo deben atribuirse a stas contribuciones, entanto las deficiencias son de exclusiva responsabilidad de la autora.

Por ltimo, el ms profundo agradecimiento a Jorge Cantar, por su constante respaldo yaliento, y Lautaro, Nahir y Mila, que con amorosa madurez comprendieron todas laspostergaciones que este trabajo les gener.

Captulo 1

Antecedentes

El rgimen municipal3 argentino comprende distintas formas de gobierno con particularesdenominaciones y estructuras organizativas: municipios con o sin carta orgnica-,comunas, delegaciones, comisiones municipales, vecinales o de fomento4. No obstante estadiversidad, en todas ellas puede reconocerse la existencia de tres elementos comunes einterdependientes5: el social, el territorial y el institucional (Hernndez, 1984; Ossorio,1998).

El municipio ha sido definido6 como: "una comunidad natural7 con vida propia e intereses especficos, con necesariasrelaciones de vecindad. Como consecuencia de ello es una institucin polticaadministrativa-territorial, que sobre una base de capacidad econmica, parasatisfacer los fines de un gobierno propio, se organiza independientementedentro del Estado, para el ejercicio de sus funciones8.

Esta suerte de "vida propia" e "intereses especficos" de cada gobierno local, influidas porla impronta que las distintas circunstancias histricas, polticas, econmicas, sociales y anantropolgicas dejan en los municipios, fueron conformando a lo largo del tiempo y en losdistintos mbitos geogrficos, estructuras de naturaleza y caractersticas particulares. Noobstante, es posible establecer rasgos comunes entre las experiencias internacionales msconocidas, analizar la evolucin de dichos modelos y observar la influencia que ejercieron

3 Esta expresin fue utilizada desde los principios de la organizacin nacional e incluida en la ConstitucinNacional de 1853. A pesar de la fuerte crtica y discusin que gener desde entonces, se la sigue utilizando enla nueva Constitucin Nacional, reformada en 1994, as como en casi todas las constituciones provinciales.4 El nivel de gobierno municipal recibe distintas denominaciones en otros pases occidentales: localgovernment, alcaldas, ayuntamientos, comunas, distritos, parroquias, comunidades, concejos,departamentos, etc.5 Hernndez, Antonio Mara (h.) aclara que utiliza la enumeracin ms comn en la teora del Estado, aunqueotros autores indican mayor cantidad de elementos.6 Existen diversas definiciones de municipio, acordes a la concepcin doctrinaria a la que se adhiera. A losfines de esta investigacin se ha seleccionado la definicin incluida en la Constitucin de la Provincia de SanLuis, por ser representativa de las expresiones contenidas en muchas constituciones argentinas. En formasimilar a sta se expresan Tierra del Fuego, Santiago del Estero, Ro Negro, Crdoba, Catamarca y Chubut.De este grupo, si bien coincide en los restantes aspectos, Chubut es la nica que no lo menciona comocomunidad natural. Cabe aclarar que muchas constituciones omiten efectuar una definicin taxativa,estableciendo como municipio al centro poblado que supere un nmero mnimo de habitantes.7 Para los autores de derecho municipal la provincia surge como un nucleamiento gestado en derredor de lacomunidad natural y primigenia que constituye la ciudad. La preexistencia de la misma y su gobierno a otrasformas de Estado es una de las razones en las que fundamentan la autonoma municipal (Deambrossi, 1991).Groisman (1991), aunque comparte la voluntad de hacer jugar al municipio un papel preponderante dentro delsistema poltico, sostiene que esta caracterizacin jurdica es inexacta e inapropiada: inexacta, porque losmunicipios no tienen un origen natural sino definidamente histrico: no han existido siempre ni han tenidoen todo tiempo y lugar las mismas caractersticas. Inapropiada, porque la invocacin de su carcter naturalprescinde de lo que ms interesa a su respecto, que es su vinculacin con la democracia y la participacin, queestn unidas indisolublemente a su origen y a su historia.8 Definicin de municipio expresada en el Art. 247 de la Constitucin de la Provincia de San Luis, sancionadaen 1987.

sobre los pases en desarrollo, en especial, sobre el papel que los dirigentes argentinos lefueron asignando al municipio. Asimismo se analiza el impacto que los recientes cambiosoperados en los aspectos macro-econmicos han producido en los municipios y la forma enque los nuevos escenarios los obligan a redefinir sus competencias.

1.1. Evolucin del municipio en Occidente, siglos XIX yXX

1.1.1. El Estado liberal

El inicio del siglo XX encontr a la mayor parte de los estados nacionales msindustrializados de Occidente adheridos al modelo liberal, ocupados de los "grandestemas": la defensa y extensin del territorio nacional, el apoyo a los grandes capitales quehacan sus inversiones en el exterior, la extensin de las comunicaciones. Los problemascotidianos de la poblacin urbana, en tanto, eran resueltos por los gobiernos locales aunquecon distintas formas y grados de autodeterminacin.

Los gobiernos locales ingleses9, con su tradicin del self government asuman una ampliagama de funciones, desde la prestacin de los servicios pblicos hasta la atencin de lospobres. Sin embargo, esa "autonoma" careca de respaldo jurdico, por la falta deproteccin constitucional y de leyes generales que regularan el gobierno local10. Estemodelo, con amplias funciones, tambin fue adoptado por Estados Unidos que, en un marcoms democrtico, le otorg mayor autonoma y posteriormente le dio reconocimientojurdico constitucional11. Respecto de la distribucin de competencias entre el gobiernocentral y el local, ya Alexis de Tocqueville12 observaba que los municipios slo estabansometidos al Estado central en lo que el autor denomina "inters social", lo compartido conotros, equivalente al "inters general" que, como se ver, predominara en la jurisprudenciafrancesa. Los municipios estaban obligados a satisfacerlo y, entre otros ejemplos, sostenaque si el Estado deseaba organizar la instruccin pblica sobre un plan uniforme en todo el

9 Fernando Albi, citado por Hernndez (1984), resalta la naturaleza histrica del sistema municipal anglo-germnico. Al respecto seala que se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgnicassurgidas de modo espontneo a travs de los siglos, por lo que domina la variedad y la asimetra, no contieneuna frmula nica de gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de lamisma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidente, esparcidas de modoirregular por toda la superficie del pas, con una diferenciacin muy marcada entre el medio urbano y el rural.Por eso se dice que en este sistema, imperante en Reino Unido, los pases germnicos y escandinavos, elmunicipio no es una creacin legal.10 An hoy, todo el poder local deriva de lo que le permita hacer el Parlamento.11 En un principio, las legislaturas estaduales heredaron el privilegio real de crear municipios, lo que con eltiempo deriv en la costumbre de disponer con todo detalle de las actividades municipales. En 1851, laConstitucin de Ohio estableci que las legislaturas ya no podrian aprobar las leyes especiales otorgandocartas a las ciudades, sino leyes generales aplicables a todas las ciudades. Posteriormente, se sucedieron otrasreformas constitucionales que fueron estableciendo una creciente autonoma municipal (Agustn F.Macdonald, Gobierno y Administracin municipal, Fondo de Cultura Econmica, Mjico, 6 ed, pp. 30 y ss.,citado Hernndez, 1984).12 El autor francs Alexis de Tocqueville hace esta reflexin respecto de lo que observara en los municipios deNueva York y Nueva Inglaterra durante su visita de 9 meses, en el ao 1831 (Tocqueville, 1963 [1840]).

pas, el municipio deba crear las escuelas que indicara la ley. En cambio, en la resolucinde las necesidades cotidianas tenan total libertad13. Durante la segunda mitad del sigloXIX, predominaba la corrupcin y la crisis de las instituciones locales norteamericanas eracompleta. La lucha sostenida de las comunidades y de los doctrinarios para sustituir elsistema imperante, denominado spoils system14, deriv luego en importantes cambiosinstitucionales. En 1875, se aprob el "Home rule charter system"15, que reconoca elderecho de las ciudades de ms de 100.000 habitantes de dictarse su propia carta orgnica.Posteriormente se establecieron el "Optional charter system"16, que otorg a las ciudades laposibilidad de elegir alguno de los sistemas de gobierno indicados, y los sistemas deeficacia en el gobierno local conocidos como "City manager", que confiaron laadministracin de los asuntos locales a funcionarios tcnicos, mientras los aspectospolticos quedaron en manos de los funcionarios electos (Hernndez, 1984; Losa, 1991).

En tanto, la experiencia francesa17 es de una larga tradicin de descentralizacin bajo elcontrol del gobierno central. Los intereses de las comunas fueron equiparados a los de lassociedades privadas, por considerarse que ellas eran comunidades de los propietarios de latierra18, en tanto se reservaron los asuntos de inters poltico general al gobierno central.19

13 Alexis de Tocqueville sostuvo: "En todo aquello que slo a ellos concierne, los municipios siguen siendocuerpos sociales independientes; y entre los habitantes de Nueva Inglaterra no se encuentra ninguno, creo yo,que reconozca al gobierno del Estado el derecho a intervenir en la direccin de los intereses puramentemunicipales. Vemos pues a los municipios de Nueva Inglaterra vender y comprar, acusar y defenderse antelos tribunales, cargar o desgravar su presupuesto, sin que a ninguna autoridad administrativa se le ocurrainterferir". Sin embargo, esta idealizacin de Tocqueville respecto de los municipios en Estados Unidos no secorresponde con lo que opinaban algunos de sus contemporneos norteamericanos.14 El spoils system consista en el derecho del partido ganador, de reemplazar a todo el personal de losgobiernos locales. Era una forma de premiar con empleos pblicos los servicios prestados a los partidospolticos.15 A travs de la reforma de la Constitucin del Estado de Missouri. Hacia 1930, haba 16 Estados que habanadoptado este sistema que garantiza la autonoma municipal (Hernndez, 1984).16 Este sistema se implant inicialmente en los estados de New York en 1914 y Massachusetts en 1915(Hernndez, 1984).17 La Revolucin Francesa (1789), con una estructura ideolgica unificadora, convirti en municipalidades alas viejas parroquias del Antiguo Rgimen, haciendo tabla rasa de todo lo pasado, estableciendo un sistemauniforme, simtrico y centralizado. Las municipalidades se configuraron en su totalidad sobre el mismomodelo, lo que resalta la naturaleza legal del sistema municipal francs. El municipio no reposa aqu sobreuna base social y jurdica de carcter tradicional, sino que se amolda a unas normas apriorsticas dictadas porel legislador. El sistema francs influy en pases latinos y an en otros europeos como Espaa, Italia,Blgica, Holanda, Grecia y algunos americanos. En un principio las municipalidades francesas disfrutaron deuna considerable autonoma frente al poder central pero luego, Bonaparte consagr un cambio radical, alintroducir una fortsima centralizacin que se tradujo, por ejemplo, en la atribucin del prefecto de designar alas autoridades locales. Esta situacin fue cambiando paulatinamente despus de su abdicacin y losmunicipios fueron aumentando su autonoma, pero nunca se afectaron dos rasgos esenciales: uniformidad ymultiplicidad de pequeos municipios (Fernando Albi, citado por Hernndez, 1984; Subra de Bieusses, 1991).18 Concepto que sobrevivi a su expositor original, Turgot, ministro de Luis XVI, quin en su Memoire sur lesmunicipalits sostuvo que los municipios deban ser autnomos precisamente porque no pertenecan al Estadosino a la sociedad civil, y que por ello slo deban participar de su gobierno los propietarios del suelo(Groisman, 1997).19 Esto se reflej en la jurisprudencia del Consejo de Estado que fue mantenida desde la Revolucin. Un fallode 1912 sostena que los Consejos Municipales no podan crear empresas de servicios pblicos, porque eseera un tema de inters general, salvo en circunstancias particulares de tiempo y lugar. Posteriormente, elConsejo de Estado debi decidir si eran vlidas las acciones de un municipio de sostener y apoyar a loshuelguistas que vivan en su jurisdiccin: sostuvo que la ayuda humanitaria a los huelguistas poda entrar

La poltica francesa de regulacin uniforme de la estructura territorial fue aplicada tambinen los Pases Bajos, Espaa, Portugal e Italia (Hernndez, 1984; Fanlo Loras, 1991). LosPases Bajos, que haban comenzado el siglo XIX con un sistema federal, en 1850reformularon sus territorios y consolidaron cambios que omitieron a las provincias ytransformaron al gobierno central y a las municipalidades en los ms poderosos niveles degobierno (Flynn y Strehl, 1996). Tambin la organizacin municipal espaola se edific,durante el siglo XIX, sobre el criterio de la uniformidad que fue visto como el ms enrgicoinstrumento para hacer quebrar los particularismos propios de la Espaa del AntiguoRgimen. Durante los aos 20, se abrieron brechas en esa uniformidad y se admitilegislativamente la posibilidad de establecer el Rgimen de Carta en virtud del cual sepermitan singularidades organizativas en algunas Entidades Municipales. Sin embargo,esas previsiones legales nunca llegaron a hacerse realidad (Sosa Wagner, 1991). EnPortugal, el elevado nmero de municipios llam la atencin de los liberales que en 1833elaboraron un nuevo mapa de divisin administrativa y eliminaron a ms del 50%, con unenfoque de racionalidad administrativa, combinando poblacin y territorio.Simultneamente fueron conferidas muchas atribuciones en las reas de polica, educacin,salud, obras de inters local, ferias, mercados, urbanismo, finanzas, etc. Hasta los aos 40funcionaron bajo la tutela del poder central que designaba un administrador del gobiernolocal a fin de asegurar el respeto de la ley y el orden. La I Repblica (1910-1926), que tuvofirmes propsitos descentralizadores, suprimi transitoriamente esta tutela, confiri carcterelectivo a los cargos municipales y dio mayor respaldo legislativo a la administracin local(Oliveira, 1991).

1.1.2. El Estado de bienestar

Transcurrida la turbulencia de la Gran Guerra, la Crisis del 30 y la Segunda GuerraMundial, imper un largo ciclo de prosperidad econmica. Esto permiti el desarrollo delEstado de bienestar, inspirado en el modelo keynesiano, que fue adoptadomayoritariamente por los pases centrales hasta la dcada de los 70. Se gener una oleadade intervenciones de los Estados nacionales en las economas, lo que fortaleci su rol eimpact en las funciones desempeadas por los gobiernos locales.

En el Reino Unido, por ejemplo, a medida que los servicios pblicos crecieron enimportancia nacional, se inici una presin con distintos argumentos en contra de laprovisin local; en algunos casos, las crticas apuntaron a las deseconomas de la pequeaescala y en otros, a la necesidad de mejorar la equidad del servicio20. Entre los aos 30 y40 los gobiernos locales perdieron funciones, tales como carreteras (1936), principalesautopistas (1946) y gas (1948). Pero, en forma simultnea, el Estado central asign algobierno local un rol destacado en la distribucin de servicios, especialmente educacin,vivienda y atencin social, y le enviaba inspectores y administradores a fin de guiar ygestionar estas polticas (Hollis, 1994). De esta manera, el ncleo decisional de las polticas

dentro de las funciones de un municipio pero no el apoyo a la huelga como tal, ya que esto ltimocorresponde al inters general, por lo tanto es estatal. Esta tajante separacin entre los asuntos que competanal Estado Nacional y los de incumbencia de las comunas continu hasta hace pocos aos (Groisman,comunicacin personal).20 Argumento esgrimido por los laboristas para pasar a la rbita nacional la prestacin de servicios de salud.

pblicas se ubic en el gobierno central, as como la prestacin directa de muchos de losservicios, en tanto a los gobiernos locales se les asign un papel ms operativo.

Sin embargo, despus del fin de la guerra, comenz a vislumbrarse un movimientocontinental a favor de las autonomas locales, lo que qued expresado en las constitucionesfrancesa (1946 y 1958), italiana21 (1946) y alemana (1949); (Oliveira, 1991). En Espaa,durante los aos 60, se dictaron leyes especiales para los municipios de Madrid yBarcelona, que les permitieron diferenciarse en sus regmenes orgnico y econmico deluniforme sistema municipal. Tambin se produjeron algunas variaciones en las estructurasadministrativas de los municipios pequeos (Sosa Wagner, 1991). Hacia fines de los 60,Alemania y los pases escandinavos optaron por transferir funciones y recursos del Estadohacia las autoridades locales y regionales. En este marco, Alemania impuls un granproceso de agrupacin de municipios, que redujo su nmero de 24.512 a 8.594 (Gonzlez-Varas Ibez, 1991). Tambin Dinamarca llev a cabo una profunda reforma en 197022 demodo de crear unidades locales y regionales viables y, desde entonces, un creciente nmerode tareas fue transferido a las municipalidades, con el consecuente incremento de lospresupuestos y de los impuestos locales (IFAM-NALAD, 1997). Con un objetivo polticodiferente, en 1974, el Reino Unido puso en vigencia la Local Government Act queestableci una nueva divisin del pas23 con una autonoma atemperada y fuertes controlesdel poder central (Losa, 1991). A partir de los aos 70, con el surgimiento de altos dficitpblicos, deuda externa y elevadas tasas de inflacin sin crecimiento, aument el consensointernacional alrededor de la perspectiva neoclsica de la economa. La sobrecarga dedemandas impuestas al Estado, en un contexto signado por el agotamiento de las fuentes derecursos genuinos para su sustento, deriv en el problema de la ingobernabilidad de lasdemocracias contemporneas (Crozier, Huntington y Watanuki, 1973). Los cambios en laformulacin de polticas se produjeron an en los gobiernos defensores de los modeloskeynesianos, en general socialdemcratas, que fijaron como objetivo el saneamiento fiscaly, ms especficamente, disminuir el gasto pblico.

1.1.3. La crisis del Estado de bienestar y la teora de lasexpectativas racionales

Desde un nuevo paradigma econmico, comenz la crtica a los mecanismos deintervencin anticclica del Estado y, con distintos grados de intensidad, a partir de los 80se iniciaron procesos de reforma estatal. Los ejes rectores fueron la reduccin del tamaodel Estado y el reordenamiento del gasto pblico, acompaados de medidas tendientes a laestabilizacin econmica (Lpez, 1998; Dalla Va, et al., 1997). A este perodo pertenecen

21 A pesar del espritu autonomista de la Constitucin italiana de 1946, la realidad mostraba un rgimen localque continuaba rigindose por normas prefascistas. No sin interminables debates, recin en 1990 se sancionla Ley de Ordenamiento de las Autonomas Locales, que sirvi para encauzar la vitalidad y laexperimentacin de los gobiernos locales en cuanto a distintas formas de descentralizacin municipal (FanloLoras, 1991).22 El "Acta de Reforma de los Gobiernos Locales de 1970" contiene la decisin de amalgamar las 1400pequeas autoridades locales en 275 municipalidades y 14 condados (distritos territoriales).23 Se establecen seis condados metropolitanos y treinta y nueve condados no metropolitanos. Algunos de losviejos condados perdieron parte de su anterior territorio y poblacin, como Lancashire (47% poblacin) yNorthumberland (45%) (Losa, 1991).

los proyectos polticos denominados "reaga-nomics" y "thacherismo", representados en lodoctrinario por la teora de la public choice24. James Buchanan25 sintetiza esta posicin alafirmar que "la economa de mercado no puede soportar aumentos continuados en el sectorpblico sin ver sus principios socavados y erosionados". Hacia el final de la dcada, alentrar el modelo keynesiano en una crisis irreversible, los pases en desarrollo, entre ellos lamayor parte de los latinoamericanos que fundaban sus sistemas econmicos en el modelosustitutivo de importaciones, se inclinaron por redefinir el modelo a travs de un profundoajuste macroeconmico, orientado hacia la apertura econmica y la liberalizacincomercial. Tambin forz esta opcin la alta vulnerabilidad exterior que impuso a losdistintos pases la deuda externa (Lpez, 1998).

Las acciones para reducir el Estado benefactor, incrementar la eleccin individual yfomentar la competencia a travs de la promocin de empresas privadas, se presentaroncomo un desafo para los gobiernos locales. En el Reino Unido, argumentando ladeslegitimacin por casos de corrupcin y acusaciones de ineficiencia, el gobiernoconservador de Margaret Thacher modific las atribuciones locales por razones tcnico-ideolgicas: haba que reducir el gasto, bajar los impuestos y acotar la autonoma de losgobiernos locales. A principios de los 80, las reformas legislativas en vivienda, transporte,educacin y planeamiento, dieron ms poder al gobierno central. Se crearon entesautrquicos para la prestacin de muchos servicios, cuyas autoridades eran designadas ydependan del gobierno central, y se dispusieron medidas con el propsito de forzar lalealtad de los gobiernos locales. Los poderes de auditora se incrementaron y abarcaronhasta el anlisis de la gestin de los fondos de las autoridades locales y sus logrosfinancieros (Hollis, 1994). El gobierno central tambin impuso mecanismos quedeterminaron cmo deban ser administrados los servicios,26 los recursos propios seredujeron a menos del 15% y se produjo un vaciamiento de las funciones de los gobiernoslocales (Flynn y Strehl, 1996). En 1985 se reform el rgimen de las grandes ciudades27

con un objetivo centralizador. En especial en Londres fue manifiesta la incidencia de laadministracin del Estado central que asumi, entre otras tareas, la elaboracin dedirectrices sobre planeamiento urbanstico y ordenamiento del trnsito, la catalogacin yconservacin del patrimonio histrico-artstico y museos, el suministro de agua y la red dealcantarillado, la desecacin de marismas y la prevencin de inundaciones (Jimnez-Blanco, 1991). En la misma lnea se modific el rol de los gobiernos locales en EstadosUnidos, como consecuencia de la rebelin fiscal de 197928, que fue alimentada por lainflacin y la insatisfaccin de los contribuyentes ante los servicios pblicos. En 1980,Ronald Reagan impuso la reduccin de los impuestos sobre la propiedad en el mbitonacional, lo que disminuy sustancialmente las subvenciones federales. Bajo esa intensapresin fiscal los gobernantes estaduales y locales no tuvieron otra opcin que cambiar el

24 Ver Saiegh y Tommasi (1998a).25 Buchanan, Quintana y Giersh: "El Sector Pblico en las Economas de Mercado. Ensayos sobre elintervencionismo". Editorial Espasa Calpe S.A., 1979. Citado por Anconetani y Narodowski (1997).26 A ttulo de ejemplo se estableci la obligacin de organizar la competencia entre diferentes prestadores deservicios pblicos, as como la obligacin de vender las casas municipales a sus inquilinos.27 Londres y otras seis grandes ciudades (Birmingham, Liverpool, Manchester, Leeds, Scheffield yNewcastle).28 El 6 de junio de 1978, fue aprobada por los votantes de California la Propuesta 13, que redujo a la mitad lastasas locales sobre la propiedad.

estilo de gestin, siendo los primeros en aplicar lo que luego se llamara "gobiernoempresarial" (Osborne y Gaebler, 1995).

A diferencia de estas experiencias centralizadoras, en otros pases industrializados laspolticas de desarrollo se orientaron fuertemente a incorporar la nocin de desarrollo local,producindose una multiplicacin de las acciones en diversas reas. La revalorizacin de lapequea dimensin, como respuesta ms adaptada a la aceleracin del cambio tecnolgico,sustituy las viejas creencias en los grandes proyectos y en las macrodinmicas (Arocena,1997). En esa lnea evolucionaron Francia, los pases escandinavos, Italia, Espaa yPortugal. La poltica de descentralizacin y de transferencia de competencias desde elEstado central a los gobiernos locales fue adoptada durante un perodo a partir del cual sehizo imperioso contener el gasto y el nmero de personas empleadas en el sector pblico(Flynn y Strehl, 1996). El Estado francs, en 1982, redujo el poder de los prefectos -delegados del poder nacional- reorganiz las regiones y sus Concejos y le devolvifunciones a los niveles inferiores de gobierno (Subra de Bieusses, 1991; Hollis, 1994).Siguiendo el ejemplo alemn y dans, Suecia fusion las municipalidades, reduciendo elnmero total de 1.000 a 284 para que ms funciones pudieran ser asumidas por el nivellocal29 (Flynn y Strehl, 1996). Los municipios italianos, en una manifestacin de autonomainstitucional, comenzaron a mediados de los 60 con la creacin de Consejos de Barrio -que luego fueron incorporados a la legislacin de 1976 como consejos circunscripcionales -en un intento de descentralizacin territorial de su propio poder municipal (Fanlo Loras,1991). La cada de los regmenes antidemocrticos existentes en la Pennsula Ibrica,determin que la autonoma local tuviera su consagracin en la Constitucin portuguesa de1976 y en la espaola de 1978. Portugal estableci un rgimen de clara descentralizacin yobserv especial preocupacin por evitar la creacin de municipios inviables queimpidieran la concrecin de este principio (Oliveira, 1991). En 1979 tuvieron lugar lasprimeras elecciones municipales espaolas. Si bien la Constitucin Espaola consagraba laautonoma municipal, el ordenamiento jurdico fue paulatino30 hasta definir un cambio degran magnitud en la configuracin del rgimen local, con la casi desaparicin de las tutelassobre los entes locales (Font Llovet, 1995; Valle Cabrera et al., 1991; Parejo Alfonso,1991). Este movimiento europeo tuvo su punto culminante en la aprobacin de la CartaEuropea de la Autonoma Local en el mbito del Consejo de Europa en 1984 (Oliveira,1991).

1.1.4. La globalizacin

La ltima dcada se caracteriz por la impresionante y creciente velocidad de los cambios,con la aparicin de la globalizacin, un fenmeno multidimensional, dominado por ladimensin econmica que, en virtud de los alcances de la revolucin cientfico-tecnolgica,se desarrolla a escala mundial (Cohendet, 1996; Yip, 1993). Resaltando la importancia de lavariable econmica, Toffler (1990) sostiene que la forma de creacin de riqueza de un

29 El proceso de descentralizacin no se ha detenido, lo que se ejemplifica con la reciente asignacin a losmunicipios de algunas tareas -tales como la atencin de los ancianos- que hasta poco tiempo atrs sedesarrollaban en forma conjunta entre diferentes niveles (Flynn y Strehl, 1996).30 Este proceso implic distintas intervenciones del Tribunal Constitucional, la sancin en 1985 de la LeyReguladora de las Bases del Rgimen Local , entre otras normas.

pueblo y su forma de gobierno deben ser congruentes31 ya que si los sistemas poltico yeconmico tienen profundas disimilitudes, uno acabar por destruir al otro. Por ello, alanalizar los impactos de los sorprendentes cambios tecnolgicos, econmicos y sociales delos ltimos tiempos, da una trascendencia extrema a la transicin de la "democracia demasas" a la "democracia de mosaicos", otorgndole el carcter de tercer gran movimientohistrico32. Sostiene que la era de la democracia de masas coincidi con la era de lasinmensas concentraciones de poder en el mbito nacional, lo que reflejaba el auge de latecnologa de produccin masiva y de los mercados nacionales. En cambio, en laactualidad, se producen simultneamente dos movimientos: en tanto resurgen lasproducciones locales, ahora ms competitivas por las nuevas tecnologas disponibles,tambin se transfieren otras formas de produccin al plano mundial33.

"Estos cambios dobles, uno que rebaja el nivel de la produccin y otro que loeleva, tienen similitudes polticas muy directas. En su conjunto explican larazn de que veamos presiones en pro de la descentralizacin poltica en todaslas naciones con tecnologas avanzadas, desde Japn hasta Estados Unidos,pasando por toda Europa, junto con unos intentos simultneos de desplazar elpoder hacia arriba, hacia organismos supranacionales" (Toffler, 1990, 290).

Ello explica el creciente localismo, el incremento de la demanda por mayor autonoma, laresistencia a la mundializacin, el activismo ecolgico y el exacerbado sentido tnico yracial, que se corresponden con la heterogeneidad del nuevo sistema de creacin de riqueza.

La globalizacin y la localizacin son identificadas como las dos fuerzas ms importantesen la forma que adopta el desarrollo en el inicio de la 21 centuria (The World Bank, 1999).Diversos autores coinciden en la doble cara de la globalizacin, esencialmente global en loeconmico y localizante en lo cultural; remarcan la necesidad de pensar globalmente yactuar localmente a efectos de poder comprender la dinmica social contempornea; yentienden el carcter integrado de la relacin global-local, del mismo modo que secomprende la relacin entre lo universal y lo particular, en la cual no es posible pensar auno sin lo otro (Garca Delgado,1997b; Sonntag y Arenas, 199534). Otros autores agregan a

31 Toffler ha introducido la idea de congruencia: debe existir cierta compatibilidad entre los modos en queestn organizados los sectores privado y pblico para que no se ahoguen entre s. Ahora el sector privadoavanza a la velocidad de un reactor supersnico. El sector pblico todava no ha descargado sus valijas en laentrada del aeropuerto (Toffler, 1996).32 La primera "ola" estara constituida por la propagacin de la agricultura, que acab con las agrupacionestribales, las partidas de cazadores y otros ordenamientos sociales y polticos, que se vieron sustituidos por lasciudades-estado, los reinos dinsticos y los imperios feudales. La segunda ola, dominada por la RevolucinIndustrial, barri a su vez muchos de estos ordenamientos. Con la produccin en masa, el consumo en masa ylos medios de comunicacin de masas, en muchos pases surgi un sistema equivalente: la democracia de lasmasas. Pero con la desmasificacin de la sociedad, las necesidades de las personas y sus exigencias polticasse diversificaron, constituyendo lo que puede denominarse democracia de mosaicos (Toffler, 1990).33 Ejemplifica esta situacin la produccin de pan, que durante la segunda ola reemplaz al horno hogareopor la produccin en empresas gigantes y la venta en supermercados. Sin embargo, hoy en da, muchossupermercados, adems de vender las marcas nacionales e internacionales, han comenzado a vender panrecin horneado en sus propias instalaciones, lo que cierra el crculo pero con una tecnologa ms refinada(Toffler, 1990).34 Sonntag, H. y N. Arenas. 1995. Lo global, lo local, lo hbrido. Aproximaciones a una discusin quecomienza. Ponencia en la I reunin regional para Amrica Latina del MOST-UNESCO, Buenos Aires. Citadopor Nardacchione, 1997, 140.

las dimensiones econmica y cultural recin mencionadas, la poltico-institucional y lasocial. Es en el mbito poltico-institucional dnde ms reacomodamientos se estn dando:los gobiernos nacionales deben, por un lado, adaptarse a las normas impuestas por elmercado internacional y por el otro, integrar a la poblacin econmicamente excluida. Enlo social se advierte la metamorfosis de las sociedades, con fuertes impactos en el mundodel trabajo y mayores signos de fragmentacin y exclusin, derivados de la marginacineconmica y del debilitamiento de los lazos sociales preexistentes. Eso fundamenta la crisisde la representacin poltica, el paulativo reemplazo de las identidades colectivas fuertespor nuevas segmentaciones temticas y el aumento de los excluidos sociales (Nardaccione,1997; Lpez, 1998).

1.1.5. El espacio local como espacio urbano

Despus del turbulento perodo de transicin demogrfica rural-urbano (Daughters, 1998;Batley, 1998) la dimensin local debe entenderse relacionada con la sociedad urbana.Muchos expertos y legisladores parecen estar convencidos de que la globalizacin y lanueva tecnologa de la informacin marcan el fin de la importancia econmica de lasciudades. Muy por el contrario Sassen (1998) destaca la intensidad creciente de losservicios en la organizacin de la economa y sostiene que el proceso decisivo, desde elpunto de vista de la economa urbana, es el aumento de su demanda por parte de lasempresas de todos los sectores, as como el hecho de que las ciudades son el sitio deproduccin privilegiado de los mismos. En particular, la globalizacin ha elevado la escalay la complejidad de las operaciones econmicas, estimulando la proliferacin de serviciosempresariales avanzados para empresas que operan a escala nacional e internacional. Porello, si bien se est dando una dispersin espacial de la actividad econmica posibilitadapor la telemtica, se hacen necesarios puntos de aglomeracin fsica para el establecimientode las funciones centrales de las empresas que cada vez concentran ms el control, eldominio y la apropiacin de utilidades. Se constituyen redes de lugares estratgicos(ciudades globales tales como Nueva York, Londres, Pars, Tokyo, etc. y ahora tambinSan Pablo, Ciudad de Mxico y Buenos Aires) y ello modifica profundamente a lasciudades, ya que stas se desconectan de su regin, se genera marginalidad entre centrosurbanos y dentro incluso de las ciudades globales, se deterioran y hacen cada vez msperifricos vastos territorios, tales como centros manufactureros y portuarios (Sassen, 1998;Borja, 1998).

Como el destino de las comunidades no est predeterminado, los actores locales puedenejercer influencia y conservan la opcin de reaccionar ante los cambios en la economaglobal, pero desde su propio punto de partida econmico. Por ello las ciudades adquierenindiscutiblemente un nuevo protagonismo, con una tendencia cada vez mayor a que stassean centro de decisiones, de estrategias propias, de polticas innovadoras, artfices derelaciones comerciales punto a punto sin intermediacin de jurisdicciones provinciales onacionales (Batley, 1998; Daughters, 1998; Madoery, 1997), como si se pasara del proyectonacional al local, en la bsqueda de referenciarse e identificar los proyectos de futuro en loms cercano y controlable. Una suerte de "neofeudalismo" por la tendencia a lodescentralizado y a "lo micro", pero donde la ciudad ahora no estara encerrada sobre smisma, encapsulada poltica, econmica y culturalmente, sino conectada en formanovedosa y al instante con el mundo: lo local con lo global" (Garca Delgado, 1997: 9).

1.1.6. Importancia creciente del gobierno municipal

Para respaldar este nuevo protagonismo urbano se requiere, como condicin bsica, que elEstado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. Laasuncin efectiva del liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan unrango importante de autonoma ya que, comparativamente con el nivel central, este mbitopuede responder con mayor flexibilidad a las oportunidades, comprender mejor lasnecesidades locales y articular ms efectivamente las acciones interinstitucionales. A partirde ello, es fundamental la concertacin entre tres sectores en esta nueva y compleja relacinsocial: agentes econmicos, que ms all de su sometimiento a las reglas de juego demercado, estn comprometidos con determinados marcos poltico-ideolgicos deintegracin y sustentabilidad social; el sector de las organizaciones no gubernamentales(ONGs), con recursos de capacitacin, ejecucin y planificacin de los distintosmicroproyectos locales; y el Estado municipal, con un alto compromiso con el proyectocolectivo local, desempeando el papel de coordinacin, administrando las redes queexisten a travs de los organismos pblicos y privados y las distintas esferas de gobierno(Nardacchione, 1997; Batley, 1998).

El principio de subsidiariedad se ha convertido en un verdadero leit motiv de toda reflexinacerca del mbito de intervencin de las entidades locales, el que fue recogido por la UninEuropea35 a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel ms prximoposible al ciudadano, en la medida que se aseguren la transparencia y la eficacia de laaccin de los poderes pblicos. Se reafirma as en el mbito europeo la perspectiva deaportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes pblicos, privilegiando elcomponente democrtico y la eficacia en la asignacin de las competencias yresponsabilidades pblicas (Font Llovet, 1995). En esta lnea han evolucionado muchosgobiernos europeos, profundizando los procesos descentralizadores iniciados en dcadasanteriores y se perciben tendencias de cambio en otros pases, tales como Reino Unido yEstados Unidos. En general se observa un resurgimiento del gobierno local, el que asumeun nmero creciente de funciones, adopta nuevos modelos de gestin y en muchos casos, seconstituye en pionero de los procesos de reforma del Estado.

En Alemania, por ejemplo, con un Estado Nacional ms descentralizado y fragmentado queen el resto de Europa y un gobierno federal con cinco niveles de administracin, elsurgimiento de la temtica local refleja all dos cuestiones: la trayectoria histrica departicularismos y privilegios regionales de Alemania, y el temor al resurgimiento de unEstado Nacional centralizado y expansionista. Por ello, luego del proceso de unificacin,los niveles ms bajos de gobierno local lograron notable autonoma y responsabilidad,actuando simultneamente como autoridades locales independientes que realizan lasacciones necesarias de inters de la comunidad y actan como rganos de aplicacin de lasleyes federales y del estado local (Hollis, 1994). A diferencia de pases como Reino Unidoy Francia, que lideraron desde el mbito nacional la transformacin del Estado, enAlemania se produjo una revolucin de abajo hacia arriba, ya que los gobiernos localesfueron los pioneros de la modernizacin. Ellos se perciben a s mismos como proveedoresde servicios y han tratado de implementar nuevos modelos de gestin prevalecientes en el

35 Resolucin del 28 de noviembre de 1994 del Comit de las Regiones de la Unin Europea (Font Llovet,1995).

sector privado, que incluyen la utilizacin del presupuesto orientado a resultados, el costeode los "productos administrativos", nuevos sistemas contables, definicin de indicadores decalidad estndar, orientacin al cliente, descentralizacin de la responsabilidad por losrecursos y los gastos, tercerizacin, privatizacin y apertura a la competencia (Flynn yStrehl, 1996).

En los pases escandinavos, el gobierno local adquiere especial relevancia. Suecia, con unode los sectores pblicos ms grandes dentro de las naciones industrializadas, emplea en elnivel local tres cuartas partes del total del personal estatal y concentra el 28 % del PBI. EnDinamarca, casi el 50% de las funciones de Estado son asumidas por las municipalidades,en tanto la financiacin es compartida con el Estado Nacional36. Una de las caractersticasde la estructura institucional de la administracin pblica en los pases escandinavos es elgran nmero de funciones asumidas por los gobiernos locales, los que tienen un destacadogrado de autonoma y libertad respecto del gobierno central. Las municipalidades sonresponsables por importantes reas sociales tales como educacin, bienestar social, cuidadode nios y ancianos, cuya provisin debe satisfacer estndares mnimos nacionales. Sontambin responsables por la recoleccin y tratamiento de residuos, limpieza de calles,desages, servicios de emergencia, suministro de agua potable, planeamiento fsico,caminos y parques; tambin asumen la gestin de las escuelas primarias, para jvenes yadultos, actividades culturales y de esparcimiento. Asimismo se encargan de lacoordinacin del planeamiento local, el desarrollo territorial y la proteccin del medioambiente. Tradicionalmente las municipalidades han sido capaces de fijar sus propiosrecursos aunque el gobierno central se reserva la facultad de intervenir en la economalocal, reduciendo subsidios u obligando a congelar o reducir impuestos locales37.Simultneamente los gobiernos locales han sido alentados a asumir nuevas formas degestin y prestacin de servicios, lo que ha generado mayor autonoma de sus operacionesrespecto del gobierno nacional. La descentralizacin, as como otros profundos procesos decambio organizacional, devino tambin en modificaciones en los roles de la administracincentral. Muchos organismos nacionales ahora aconsejan, evaluan e investigan, en lugar dedar instrucciones al gobierno local (Flynn y Strehl, 1996; IFAM-NALAD, 1997).

En Francia, Espaa e Italia, la fuerte tendencia descentralizadora y la importancia crecientedel gobierno local se enfrenta con el problema del reducido tamao de los municipios. EnFrancia este tema es crtico: con ms de 36.000 municipios, de los cuales el 90% tienemenos de 2.000 habitantes, es evidente la debilidad derivada de una poblacin media cincoveces menor que el promedio europeo (Subra de Bieusses, 1991). En Espaa, alinframunicipalismo38 que impide la efectiva prestacin de servicios, se suma la tendenciasegregacionista que gener en los ltimos aos la creacin de 45 nuevos municipios. Una

36 En 1988, el 46,6% del gasto pblico dans corresponda a las municipalidades. Ellas financiaban el 23,7%en tanto el 22,9% era solventado por el Estado Nacional. En 1990, los gastos municipales representaban el10,4% del PBI, duplicando el 5,3% que representaba hacia 1975 (IFAM-NALAD, 1997). Tambin en Suecia,el gasto municipal es financiado en partes equivalentes por el gobierno local y el gobierno central (Flynn yStrehl, 1996).37 El gobierno dans ha reducido los subsidios varias veces durante los 80 (IFAM-NALAD, 1997). En tantoel gobierno central sueco congel las tasas entre 1991 y 1994 (Flynn y Strehl, 1996).38 Espaa tiene ms de 8.000 municipios de los cuales el 86% tiene menos de 5.000 habitantes. Elcontrasentido es que a este gran desarrollo municipal se contrapone una gran concentracin de la poblacin,ya que en 55 municipios se concentra el 50% de la poblacin espaola (Font Llovet, 1995).

complicacin especfica de Espaa, surgida a partir del nacimiento de las comunidadesautnomas y del fuerte respaldo a la autonoma municipal39, es la bifrontalidad de lasrelaciones del municipio con el Estado y con la comunidad autnoma (Bayona i Rocamora,1995), que de hecho limita la entrega de competencias desde las comunidades autnomas alos entes locales (Font Llovet, 1995). Tambin Italia se enfrenta al problema de lainsuficiente dimensin de los municipios40 pero sus legisladores se oponen a una operacinde reestructuracin desde arriba. Estos pases, persuadidos de la dificultad de disminuir elnmero de gobiernos locales, estn poniendo sus esfuerzos en impulsar la formacin deinstituciones supramunicipales y de distintas formas de cooperacin intermunicipal (Subrade Bieusses, 1991; Fanlo Loras, 1991).

Sin las dificultades del inframunicipalismo41, los gobiernos locales portugueses avanzaronen la asuncin de competencias significativas que incluyen, adems de las tradicionales(urbanismo, trnsito, tratamiento de residuos, alumbrado pblico, etc.), otras tales comoequipamientos colectivos (bibliotecas, estadios, piscinas, escuelas de educacin bsica,centros de salud, vas de comunicacin, jardines de infantes), transportes, suministro deagua y energa elctrica, defensa del consumidor y del ambiente, sanidad pblica, turismo,patrimonio cultural, etc. (Oliveira, 1991).

El poder de los gobiernos locales del Reino Unido es, en la actualidad, ms acotado que enlos pases europeos de similar nivel de industrializacin42. Son responsables de laprestacin de un menor nmero de servicios, que incluyen educacin elemental, serviciossociales, algunos sistemas de proteccin pblica, casas de beneficencia, algunos alberguespblicos, bibliotecas, caminos y transporte, recoleccin de residuos, limpieza de calles yplaneamiento del uso del suelo. El sector emplea alrededor de dos millones de personas yconcentra aproximadamente el 25 % del gasto pblico. No obstante esta situacin,particularmente llamativa en un pas que supo tener importantes funciones a cargo de losgobiernos locales, parece iniciarse un perodo de revisin ya que el gobierno laborista hacomenzado a reorganizar las estructuras de los gobiernos de las ciudades medianas ypequeas (Flynn y Strehl, 1996) y es probable que contine la devolution de poderes enEscocia y Gales, con la consiguiente repercusin que esto tendr en las entidades locales(Jimnez-Blanco, 1991).

En Amrica Latina, en tanto, los municipios son dbiles, en especial los de ciudadesmedianas y pequeas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparacin

39 La Constitucin Espaola de 1978 reconoce autonoma a las entidades locales para la gestin de losintereses de las comunidades vecinales. Pero, al no ser el espaol un estado federal, las entidades locales(municipios y provincias) no quedan configurados como estructuras territoriales internas de cada comunidadautnoma (Ballesteros Fernndez, 1991).40 Para describir esta situacin utilizan la expresin comuni polvere, o sea la pulverizacin municipal(Fanlo Loras, 1991).41 Como se mencion anteriormente, Portugal haba reducido en el siglo XIX la cantidad de gobiernos localesy mantuvo siempre una poltica restrictiva respecto de la creacin de nuevos Concejos. La legislacin vigenteexige un mnimo de 10.000 electores (cifra que sube a 30.000 en reas de mayor densidad de poblacin), unrea mnima de 30 a 500 kilmetros, ingresos suficientes para la realizacin de sus atribuciones y una ampliainfraestructura de utilidad colectiva (establecimientos de enseanza, bomberos, banco, farmacia, etc). Es clarala preocupacin de no modificar la divisin territorial (Oliveira, 1991).42 La conocida carencia de Constitucin formal y escrita del Reino Unido, ha dejado al legislador un campomayor al usual en los Estados del continente (Jimnez-Blanco, 1991), cuyas constituciones consagran, en sumayora, la autonoma municipal.

con los pases europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones localesconsolidadas y reconocidas. Pueden mencionarse excepciones, sustentadas en la orientaciny en la capacidad de los gobernantes locales que, bajo un conjunto de circunstancias, hanlogrado cierto desarrollo de sus instituciones. En estas situaciones predominaron, segn loscasos, nuevas formas de relacin con la sociedad civil y reformas poltico-institucionales,llevadas a cabo en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y en parte en Argentina, Uruguay yVenezuela. Esto permite concebir una progresiva toma de conciencia de la necesidad defortalecer las instituciones locales en Amrica Latina (Arocena, 1997). Al respecto, elBanco Mundial (1997), sostiene la urgencia de aumentar la eficacia del Estado en lasdistintas regiones en desarrollo y, en este sentido, destaca la importancia de ladescentralizacin del poder y del gasto y el asentamiento de la democratizacin, en laimpresionante transformacin del panorama poltico en Amrica Latina. Tambin ponderael surgimiento de un nuevo modelo de gobierno, en lo que algunos autores denominan"revolucin silenciosa" y recomienda profundizar las reformas en el sistema jurdico, laadministracin pblica y las polticas sociales.

1.2. Evolucin del municipio en la Repblica Argentina

1.2.1. Los cabildos y las intendencias

El nacimiento de los municipios argentinos es contemporneo a la conquista. Losespaoles, al fundar una ciudad, delimitaban su jurisdiccin incluyendo al recinto urbano yla zona rural circundante y procedan a la constitucin del cabildo, dando as una basejurdica al ncleo urbano. De este modo, todas las ciudades43 tenan su cabildo, cuyofuncionamiento estaba ms fundamentado en la costumbre y en las ordenanzas sancionadaspor cada gobierno municipal, que en la existencia de normativa de alcance general. Loscabildos indianos, a diferencia de sus antecesores, los ayuntamientos castellanos, notuvieron carcter popular. Con inicios muy aristocrticos, en los que estaban representadoslos conquistadores y sus descendientes, fue cambiando su composicin social a principiosdel siglo XVII. Un nuevo grupo de vecinos, que accedi a los cargos concejiles44 por laventa de dichos oficios, utiliz al gobierno municipal con fines lucrativos y como medio deascenso social. Esta nueva clase dirigente ofreci menor resistencia al poder real, lo quesumado a la poltica ms centralista de la Corona, hizo perder a los cabildos el goce de laautonoma que inicialmente tuvieron (Tau Anzotegui y Martir, 1981).

43 Tambin existan cabildos en las villas, que eran centros urbanos de menor importancia y jerarqua, perocon vecindad y jurisdiccin separadas de la ciudad (Tau Anzotegui y Martir, 1981).44 Durante el reinado de Felipe II, se introdujo el sistema de venta de ciertos cargos (nunca el de alcalde) almejor postor, en subasta pblica sujeta a confirmacin real, con el objeto de obtener recursos financieros parael exhausto tesoro. La venta del cargo era perpetua, pudiendo el beneficiario revenderlo, donarlo otransmitirlo a sus sucesores, bajo ciertas condiciones. Este sistema perturb la organizacin de los cabildosno slo por la escasa capacidad de quienes adquiran estos oficios, sino tambin porque los someti a unindecoroso y contraproducente mercado de precios, que alcanz elevadas cifras en las ciudades importantesdel imperio, pero que no encontr postor alguno en otras secundarias, como Buenos Aires en el siglo XVII yan despus, lo que oblig, en este ltimo caso, a disponer que las designaciones efectuadas no pudiesen serrechazadas por los interesados. (Tau Anzotegui y Martir, 1981:84).

Los cabildos tenan las siguientes funciones:

Registro de ttulos (de los funcionarios) as como de ciertas profesiones; inclua a vecesun examen de competencia.

Gobierno comunal: distribucin de tierras, el cuidado edilicio y sanitario de la ciudad,la conservacin e inspeccin de crceles y hospitales, el control del abasto, laregulacin del comercio, la fijacin de precios y salarios, la proteccin de los pobres, laatencin de la enseanza primaria, la organizacin de fiestas laicas y religiosas, elmantenimiento del orden pblico.

Asesoramiento y control poltico: a menudo eran consultados por problemasgubernativos de la comarca o presentaban peticiones o recursos ante las autoridadessuperiores por medidas gubernativas que consideraban inconvenientes.

Administracin de justicia: funciones judiciales civiles y criminales en la jurisdiccinde la ciudad y su distrito.

En ciertas ocasiones, se convocaba al cabildo abierto, que reuna a vecinos, altosfuncionarios, prelados religiosos y jefes militares a fin de considerar asuntos excepcionales;en ellos se buscaba el apoyo de la opinin pblica, quedando siempre la decisin final acargo del cabildo. Los recursos provenan de la explotacin de sus bienes propios (casas ytierras comunales) y los arbitrios, que se obtenan por la percepcin de ciertos impuestos yderechos (multas, introduccin de vino y ganado a la ciudad, trnsito de puentes, ventas ensubasta pblica, despacho de bebidas, juegos y esparcimientos pblicos) cuya cobranza erafrecuentemente arrendada cada ao al mejor postor (Tau Anzotegui y Martir, 1981).

En 1776 se cre el Virreinato del Ro de la Plata y poco despus, en 1782/3, se realiz unareestructuracin en todo el territorio y se crearon las intendencias45, con el propsito demejorar la recaudacin, promover el desarrollo econmico y de acentuar la centralizacinpoltica del imperio. El intendente, nombrado directamente por el rey, tena a su cargo lasfunciones de hacienda, justicia, guerra y polica; el fomento econmico y progreso material,impulso a la agricultura y ganadera, proteccin de la industria, minera y comercio,construccin y conservacin de caminos, puentes, seguridad y asistencia al trnsito decaminantes y transportes, aliento del mejoramiento edilicio, persecucin de vagos, etc.(TauAnzotegui y Martir, 1981; Losa, 1991).

Poco despus de producirse la Revolucin de Mayo, durante 1813 y 1814, se crearonnuevas provincias sobre la base de las antiguas intendencias, las que deban ser regidaspor gobernadores intendentes designados por el gobierno central. Sin embargo, lasprovincias deseaban mantener un gobierno con relativa independencia de las autoridadesgenerales. La cada del gobierno central en 1820 facilit la concrecin del deseo deautonoma provincial, quedando totalmente desmoronada la estructura intendencial. Estanueva organizacin signific la abolicin de los cabildos46 y sus mltiples funciones 45 El sistema de intendencias haba sido experimentado en Francia y de all los Borbones lo transplantaron aEspaa. (Tau Anzotegui y Martir, 1981:183).46 A esto contribuy significativamente la ley bonaerense 24 de diciembre de 1821, de inspiracin rivadaviana(ministro del Gral. Martn Rodrguez) y propsitos centralistas. Se reestructuran las facultades de loscabildos, crendose otras instituciones como la justicia de primera instancia, la jefatura de polica ycomisarios y la justicia de paz. Se alter as el sistema comunal de origen espaol que, a su vez, provena delderecho romano y con objetivos no centralistas, y se adopt el modelo opuesto (centralizado) de los prefectos

pasaron a nutrir las atribuciones de los nuevos poderes ejecutivo, legislativo y judicial delas flamantes provincias (Tau Anzotegui y Martir, 1981; Dromi, 1997).

1.2.2. El modelo liberal

Un largo perodo de anarqua y congresos constituyentes frustrados transcurri desde ladeclaracin de la independencia hasta la sancin Constitucin Nacional de 1853/60. Si biensta no define expresamente el sistema econmico que adopta para el pas, su inspiracinen Alberdi presupone la asuncin de un modelo liberal47. Esta perspectiva tuvo vigenciahasta finalizada la segunda dcada de este siglo, resultando particularmente exitosa lapoltica agro-exportadora promovida por la generacin del 80 (Dalla Va et al., 1997). Elpapel del Estado en esta etapa fue muy limitado si se lo compara con el rol activo y casicentral de la escena econmica que tomara en los aos siguientes. No intervena comoproductor de bienes y servicios, sino que lo haca de manera indirecta para apoyar al sectoragropecuario, regular el proceso inmigratorio y el comercio exterior, procurando equilibrarel dficit de la balanza comercial con el ingreso de capitales y obteniendo recursos para sufinanciamiento48.

Por entonces, el rol de los municipios comenz a redefinirse y a legislarse. La ConstitucinNacional de 1853 estableci:

Cada Provincia dictar para s una Constitucin (...) que asegure suadministracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajoestas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce yejercicio de sus instituciones.

Sin embargo, la expresin "rgimen municipal" result tan ambigua que slo sirvi paragenerar ms de un siglo de controversias respecto del papel que nuestros constituyentesdecidieron asignarle a los gobiernos locales, dividindose las aguas entre los queconsideraban al municipio como ente administrativo (autrquico) y los que abogaban por suautodeterminacin poltica (autnomo). A pesar de la disputa, los defensores de una u otraposicin, coincidieron mayoritariamente en la definicin de las competencias o el papel quetenan los municipios respecto del manejo de los asuntos locales, aunque les otorgaran uncontenido y un sentido diferente (Rossatti, 1994; Ternavasio, 1990; Passalacqua, 1992)49.

franceses del tiempo del imperio napolenico, quedando en manos de comandantes militares los distritos decampaa a quienes se subordinaban los jueces de paz, alcaldes y tenientes de alcaldes. El eje poltico de lasprovincias pasaba, a partir de entonces, a manos del gobernador propietario. Se consolidaba un sistemaunitario en la misma proporcin en que los cabildos perdan entidad poltica y judicial (Losa, 1991:31).47 Dalla Va et al. (1997) aclaran que "Alberdi era un liberal de su tiempo, lo que no debe confundirse con laversin que pretende ubicarlo como un economista que slo crea en el mercado. Por el contrario, sinperjuicio de su encendida defensa de la libertad econmica, pugnaba porque un Estado fortalecido cumplierapapeles muy claros y especficos a favor del progreso y del bienestar, de la instruccin pblica, de lailustracin y de la inmigracin europea".48 Neffa, J. 1995. La crisis del sistema productivo y del rgimen de acumulacin en Argentina y el proceso dereconversin industrial. Informe de investigacin N 1. PIETTE del CONICET. Citado por Zeller (1997).49 Ternavasio (1990) expresa: " Sarmiento va a acordar con Alberdi en la simple enumeracin de las funcionesmunicipales, pero les otorgar un contenido y un sentido diferente". Algo similar expresa Passalacqua (1992)cuando dice "Alberdi y Sarmiento, tambin en esto enfrentados, con el primero partidario del municipio como

En forma simultnea al reconocimiento de los distintos niveles de gobierno, la Constitucindefini las competencias de las jurisdicciones nacional y provincial y delimitexpresamente las fuentes de recursos de cada una50. En la prctica, el sistema impositivoseparaba totalmente las fuentes de recursos y casi no haba transferencias entre los distintosniveles de gobierno (Saiegh y Tommassi, 1998b; Dalla Va y Garat, 1998).

Las constituciones provinciales, en tanto, fueron las encargadas de definir las competenciasy los recursos de la jurisdiccin municipal51. La influencia de Alberdi es muy importante52

en las cartas que comenzaron a sancionarse a partir de 1854 y esto explica la existencia deelementos comunes entre las mismas. Se destaca la preeminencia que otorgaron a ladimensin administrativa en las funciones municipales, reservando la poltica a losgobiernos provincial y nacional, reduciendo la autonoma al manejo econmico-administrativo de la institucin local como si se tratara de una empresa privada53; en cuantoa las potestades tributarias, fueron limitadas al cobro de tasas retributivas de servicios54. El

ente administrativo y el segundo como entidad poltica, coinciden casi totalmente cuando postulan lasatribuciones, competencias, funciones y organizacin del municipio".50El Art. 4 estableca: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoronacional, formado del producto de derechos de importacin y exportacin; del de la venta o locacin detierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las dems contribuciones que equitativa yproporcionalmente a la poblacin importan el Congreso general (...). Del mismo modo, el Art. 67 estableca,entre las atribuciones del Congreso Nacional: inciso 1: Legislar sobre aduanas exteriores y establecer losderechos de importacin, los cuales ...sern uniformes en toda la Nacin (...). Establecer igualmente losderechos de importacin; Inciso 2: Imponer contribuciones directas por tiempo determinado yproporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y biengeneral del Estado lo exijan. Esto implic la reserva de la exclusividad de los derechos aduaneros para elEstado nacional, en tanto el establecimiento de los impuestos directos quedaron como facultad de los estadosprovinciales. Slo poda el Estado nacional imponer estas contribuciones bajo las causales invocadas en elinciso 2 y por tiempo determinado. El inciso 8, prevea la posibilidad de Acordar subsidios del Tesoronacional a las provincias cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.51 El artculo 106 de la CN estableca: Cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuestoen el artculo 5. De este modo se instituy la exigencia a las provincias de implementar el municipio,avanzando sobre el proyecto de Alberdi, ya que se instal al rgimen municipal como una materia nacional,con la posibilidad de intervencin federal si la provincia desoa el mandato constitucional. Vale aclarar queAlberdi, en su Proyecto de Constitucin Nacional anexo a Bases y puntos de partida para la organizacinpoltica de la Repblica Argentina, en cuyo texto se bas la Constitucin Nacional de 1853, no menciona laobligatoriedad de los estados miembros de asegurar el rgimen municipal; sin embargo incluye la figura de loque hoy se denomina el municipio autnomo de condicin relativa o restringida, (el que posee los elementosde autonoma poltica, econmico-financiera, y administrativa-funcional) en su obra Elementos de DerechoPblico Provincial para la Repblica Argentina y en el Anteproyecto de Constitucin para la Provincia deMendoza (Mrquez y Zuccherino, 1996). La falta de referencia en Bases... y la presencia en elAnteproyecto de Constitucin para Mendoza podra estar motivada en que para Alberdi el problemamunicipal era un problema provincial, as como el problema provincial era un problema de organizacinadministrativa (Rossatti, 1994).52 Ternavasio (1990) expresa al respecto: "La recurrencia de Alberdi y su obra en lo que respecta al rgimenmunicipal es casi permanente cuando se consultan los debates parlamentarios nacionales o provinciales. (...)Alberdi parece ser el paradigma al cual vuelven diversos polticos y publicistas para reafirmar susargumentaciones en lo que atae a la problemtica local. Y... el propio Alberdi se jacta en 1856 en el prefaciode la edicin hecha en Besanzn de que el Derecho Pblico Provincial ha tenido la suerte de verse adoptadoen su mayor parte por las constituciones locales de provincia".53 A semejanza del municipio francs.54 De las constituciones vigentes, la ms antigua es Entre Ros (1933) y, si bien Mendoza fue modificadarecientemente (1991), en el tema que nos ocupa se mantiene la redaccin de 1916. Ambas contienen artculos

amplio y efectivo poder de los antiguos cabildos nunca pudo restablecerse (Tau Anzoteguiy Martir, 1981; Ternavasio, 1990; Decia, 1992).

Para entonces, haba consenso respecto de las siguientes funciones que las constitucionesprovinciales deban delegar a los municipios:

Administracin de justicia de paz, civil y criminal en primera instancia.

Instalacin y mantenimiento de establecimientos de caridad, ubicados dentro delMunicipio y sin dependencia de los particulares (hospitales para indigentes, casas decrianza para nios desprotegidos, asilos para extranjeros desvalidos).

Definicin del nmero, instalacin, sostenimiento y vigilancia de las escuelas primarias.

Apertura y conservacin de caminos de comunicacin dentro del municipio, puentes,calles y veredas; el alumbrado pblico de las ciudades.

Legislar sobre la propia organizacin comunal y el manejo de rentas55, fondos, mediosde crdito para llevar adelante sus funciones, manteniendo la total autonoma en suadministracin con respecto al poder poltico o gobierno general de la provincia56.

Promocin de la inmigracin y manejo del aumento del vecindario as como delincremento del municipio y la polica de orden, de seguridad, de limpieza, y de ornato57.

Los mercados de abasto; el agua y la salubridad; las bibliotecas pblicas; loscementerios catlicos en un todo de acuerdo con las autoridades eclesisticas; as comolo que pertenece al ornato y mayor comodidad, pero con moderacin y slo despus dehaber satisfecho lo necesario para la vida fsica, intelectual y moral de los habitantes delMunicipio 58.

En el debate posterior, an los defensores de la autonoma municipal esgrimieronargumentos que alejaban a los municipios de la poltica y obviamente de la democracia,otorgndoles un carcter econmico y privado, restndole importancia a sus funciones,posibilitando slo el voto de los contribuyentes (de la Torre, 1939; Groisman, 1997).Algunos autores definan competencias acotadas a la materia edilicia, el trnsito y el ornato,en tanto simultneamente proclamaban ampulosamente a los municipios como "repblicas

que son un claro ejemplo de la corriente mayoritaria por entonces. Entre Ros dice: Art. 189: Lasmunicipalidades y juntas de fomento no podrn establecer impuestos directos ni indirectos sobre laproduccin y frutos del pas, ni sobre los establecimientos industriales y sus productos, con excepcin de losde seguridad, higiene u otro de carcter esencialmente municipal y de las tasas por retribucin de servicios".Mendoza dice: Art. 199: (...) 6. Las municipalidades tendrn las rentas que determine la ley orgnica y enningn caso podrn dictar ordenanzas creando impuestos ni contribuciones de ninguna clase, salvo respectode los servicios municipales".55 Alberdi pone especial nfasis en los recursos a asignar a los municipios. Dice: La constitucin que dafacultades y atribuciones a los cabildos, y no les da los medios de ponerlas en ejecucin, mistifica y burla alos vecinos, levanta un ejrcito al cual arma con sables de palo, crea un poder en el nombre y una impotenciaen la realidad.56 El listado expuesto hasta este punto surge de la conjuncin de las competencias coincidentes citadas porAlberdi (1956 [1853]) y las expresadas por Fray Mamerto Esqui en su Anteproyecto constitucional paraCatamarca de 1873 (Mrquez y Zuccherino, 1996).57 Competencias slo citadas por Alberdi.58 Competencias slo citadas por Fray Mamerto Esqui.

representativas"59 o sostenan la simplicidad de las funciones municipales como argumentoa favor de la capacidad del gobierno local de darse sus propias autoridades.

En 1870 la Corte Suprema de Justicia se pronunci en un fallo60 que algunos autoresentienden a favor de la autonoma municipal, pero su expresin atpica a la clara tendenciade disminucin de funciones municipales sugiere que, por entonces, la cuestin noresultaba prioritaria (Hernndez, 1984; Zuccherino, 1992; Passalacqua, 1992). A partir delinicio del nuevo siglo61, vendran casi nueve dcadas de concepcin del municipio comoente administrativo. Durante todo este lapso, la Corte mantuvo la jurisprudencia de que lasmunicipalidades no son ms que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas afines y lmites administrativos, postura que reforz el modelo hegemnico y fren laspretensiones de los municipios de percibir contribuciones locales (Passalacqua, 1992).Mientras tanto, como resultado de la participacin de Lisandro de la Torre62 se sancion laconstitucin santafesina de 1921, uno de los hitos fundamentales de la institucin local, quecontiene el reconocimiento del ms alto grado de la autonoma: la posibilidad de sancin dela propia carta orgnica municipal. Por esta reforma fue posible en 1933 la sancin de lasprimeras cartas orgnicas en Santa Fe y Rosario, posteriormente derogadas63 (Hernndez,1984; Palomeque, 1992).

1.2.3. El modelo sustitutivo de importaciones

En la dcada del treinta, mientras los pases desarrollados adoptaban mayoritariamente elmodelo keynesiano, Argentina - como el resto de los pases latinoamericanos- favoreci laindustrializacin sustitutiva de importaciones. Cambi as el papel del Estado, que adoptlos modos de intervencin en la actividad econmica caractersticos del Estado debienestar, tendencia que se intensific a partir de 1945 y se mantuvo durante las tresdcadas siguientes, en las que el gobierno central continu con la planificacin y regulacinde la economa (Zeller, 1997).

59 Argumento sostenido por Korn Villafae, defensor del municipio, inspirador de la llamada "Escuela de LaPlata (Mrquez y Zuccherino, 1996).60 Doroteo Garca con Provincia de Santa Fe, sobre competencia, dice que todo lo concerniente a laapertura, delineacin y conservacin de calles y caminos provinciales y vecinales, corresponde esencialmenteal rgimen interno de las Provincias, constituye su derecho municipal, y es, por tanto, de su competenciaexclusiva.... (Fallos de la Suprema Corte de Justicia Nacional, 1873).61 Con los fallos de la Suprema Corte de Justicia de 1902 (Castro, Mara F. B. de c/Provincia de BuenosAires) y de 1911 (Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata) se inaugur la postura opuesta (Losa,1992). En este ltimo caso se expres que las municipalidades no son ms que delegaciones de los poderesprovinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos que la Constitucin ha previsto como entidadesdel rgimen provincial y sujetas a su propia legislacin para lo cual ejercen tambin facultades impositivas ycoercitivas en la parte del poder que para este objeto le acuerdan las constituciones y leyes provinciales enuso de un derecho primordial de autonoma. En la misma lnea de pensamiento ms adelante dijo que lasmunicipalidades no son entidades autnomas, ni bases del gobierno representativo, republicano y federal.62 Lisandro de la Torre (1868-1939).63 La provincia de Santa Fe fue intervenida (despus que la Convencin Constituyente provincial prorrog sumandato por que no haba terminado su misin) y, por tanto, fue dejada sin efecto la reforma. Esta fueposteriormente reimplantada, entre 1932 y 1935, perodo durante el cual Santa Fe y Rosario dictaron suscartas orgnicas (Hernndez, 1984).

Tambin en el manejo de los recursos, el Estado Nacional intensific su estrategiacentralizadora64. En 1930, en medio de la crisis econmica mundial, un golpe de Estadodesplaz las instituciones constitucionales y a partir de entonces, por ms de cinco dcadas,los gobiernos democrticos fueron reiteradamente depuestos y luego restaurados por breveslapsos. Entre sus primeras medidas, el gobierno federal de facto impuso nuevos impuestos,apropindose de las fuentes provinciales, as como de muchas de sus competencias,funciones y servicios. En 1935, se firm la primera Ley de Coparticipacin Federal; desdeentonces, se sucedieron distintos arreglos institucionales para redistribuir los crecientesingresos de la jurisdiccin nacional y las provincias ya no recuperaron sus potestadesprimitivas65. Hasta 1973, tanto los gobiernos constitucionales como los de factomantuvieron el sesgo centralista y agudizaron el proceso de desfederalizacin que incluyobviamente, la materia fiscal66 (Saiegh y Tommasi, 1998b; Dalla Va y Garat, 1998).

Esta desfederalizacin implic tambin la desmunicipalizacin del pas. A partir de 1930,se transfirieron al sector privado y al estado provincial y nacional servicios pblicos cuyaprestacin estaba a cargo de los municipios, as como la polica de trnsito que pas a lasrbitas provinciales (Dromi, 1983). A pesar del pleno auge de la tesis propiciante de laautarqua, reflejada tanto en el plano jurisprudencial como en el legislativo, muchos autoressostuvieron en este perodo la autonoma municipal. Esta postura se reflej en la sancin delas constituciones de dos nuevas provincias67, en 1957 y 1958, que incorporaron ladeclaracin de la autonoma municipal.

1.2.4. El modelo neoliberal y la reforma del Estado

Desde mediados de los aos 70 hasta fines de la dcada del 80, el Estado en Argentina, enconsonancia con lo que pasaba en otros pases en desarrollo, estaba hiperdimensionado, elcrecimiento se haba detenido, y se acumulaba una importante deuda externa, un dficitcreciente y una altsima inflacin. La presin popular existente al tiemp