Специальный выпуск

История госзакупок государства Российского в лицах

Апрель 2014

«О справедливой конкуренции»  — про то как Анна Иоанновна безуспешно рато-вала за добросовестность подрядчиков

Елизавета Петровна (1741—1761)«Про форс-мажоры»  — «Чего остере-гаться надлежит» при «поставках провианта и фуража»

«Про смерть подрядчика» — или как в елиза-ветинские времена женщины не считались на-следниками и другие фишки «Регула провиант-ского правления»

Екатерина Великая (1762—1796)Контрактная система в век золотой Екатери-ны — про реформу государственного управле-ния и про ответственность казны перед подряд-чиками согласно «Учреждения о губерниях»

«О Дарованных милостях» — или об особен-ностях женской логики Высочайшего порядка в законодательных инициативах

Павел I (1754—1801)О подрядах и поставках — а именно о том, как должны были поступать Казенные палаты «до издания устава оным, при заключении контрак-тов по подрядам, поставкам и откупам».

Александр I (1801—1825)О новых законах и математических подхо-дах — или как Александр Павлович принял 170 документов по госзакупкам.

Слово редактора

Николай I (1825—1855)О коррупции и конкуренции  — «Все лица, имеющiя по законамъ право заключать догово-ры (контракты), могутъ вступать въ обязатель-ства съ казною»  — эта фраза наконец закре-пила положение о конкуренции в российском законодательстве.

Александр II (1855—1881)Об ограничении конкуренции  — как постав-щики отечественные получили преимущества перед компаниями заморскими.

Александр III (1881—1894)О свободной торговле и протекционизме  — поучительная история о том, как одна «непра-вильная» мера спасла российскую экономику.

Николай II (1894—1917)Поставщики Двора  — или о том, как госзаказ пошел на встречу малому предпринимателю.

Война и закупки — как современные положе-ния о торгах оказались в дореволюционном до-кументе.

Алексей Михайлович (1645—1676)«Про муку и сухари» — об особых условиях, на-значенных для поставщиков хлеба в Смоленск: «им велено сказывать, что у них с того подряд-ного хлеба пошлин нигде не возьмут»

Петр Алексеевич (1689—1725)Про недобросовестных поставщиков и извоз припасов  — обсуждаем царский указ, обязы-вающий поставщиков «взятые вещи доставить в надлежащее по договору место и сдать при-емщикам в целости» или о защите прав потре-бителей в петровскую эпоху.

Об открытости и публичности первых торгов — или как Петр I подписал указ «О публикованiи указами о подрядахъ и продажахъ»

«Про плутов ненасытных»  — так во времена петровские именовали взяточников и коррупци-онеров, которые по указу «О воспрещении взя-ток и посулов» совершали не просто уголовное преступление, а государственную измену.

Про суточную свечу и поиск поставщиков  — занимательная история о том как госзаказчики «выжимали» скидки из подрядчиков согласно «Регламента адмиралтейства и верфи»

О том, как Петр бил Алексашку Меньшикова за «дрянное сукнецо»  — и другие анекдоты о госзаказе петровской эпохи.

Анна Иоанновна (1730—1740)Про неистребимое взяточничество — или как коррупция способствовала утверждению вер-тикали власти, несмотря на гнев императрицы.Про государственные закупки при императрице Анне Иоанновне — о нововведениях, которыми порадовал госзаказчиков Регламент Камер-Кол-легии от 1732 года

Редколлегия:

УчредительИлия Димитров Главный редактор Роман Гоголев РедакторВалентин Шпаковский Ответственный секретарь Екатерина Черных АвторыАлександра РодионоваТатьяна Фалина

Группа дизайна и вёрстки:

Руководитель Илья НепочатовВёрстка и анимацияСергей ПетросовДизайн и иллюстрацииАлексей УльяновАртем ЕгоровЮлия Гущина

Адрес редакции:603005 Большая Покровская, 23А +7 (831) 435-50-79e-mail: reklama@seldon.ru

facebook.com/citizen.seldon@CitizenSeldon on twitter

15

16

17

19

История закупок государства Российского в лицах

4

5

8

3

10

11

13

14

Citizen.Seldon От редактора

с Меньшиковым, а казнокрадство приравни-

валось к государственной измене и могло ка-

раться смертной казнью;

- Уже в первой половине XVIII века скидки

из поставщиков «выжимались» с помощью воз-

жжения «суточной свечи», а участников тор-

гов опрашивали порознь;

- Пункт о форс-мажорах, который при-

сутствует буквально в каждом современном

договоре, был впервые введен во времена Ели-

заветы Петровны в середине XVIII века;

- Екатерина Великая брала под личный

контроль исполнение контрактов, цена ко-

торых превышала 10000 рублей;

- Понятие как «начальная цена контрак-

та» ввел император Александр I, в годы прав-

ления которого было принято около 170 до-

кументов, посвященных вопросам госзакупок;

- Николай I так рьяно взялся за борьбу с

коррупцией, что при нем суды над чиновника-

ми стали обычным явлением. Например, в 1853

году под судом находилось 2540 чиновников

(тут вся редакция почувствовала лёгкую но-

стальгию по царскому режиму);

- При императоре Николае II в годы Пер-

вой мировой войны каждое ведомство вело

списки предприятий, признанных надежными

поставщиками – суровые времена не допуска-

ли риска;

Как говорится, «Что было, то и будет;

и что делалось, то и будет делаться, и нет

ничего нового под солнцем».-

существовавшего, так и действующего.- По-

этому каждый новый закон воспринимается

как революция или реакция…

Вместе с компанией «Фогсофт» мы ре-

шили исправить эту ситуацию и на протя-

жении почти года, работали над проектом

по истории российских госзакупок.- Причём

мы приняли совместное решение, что послед-

нее столетие намеренно оставим в покое, по

принципу, что всё, чему не исполнилось 100

лет - политика, а не история.- Так получилось,

что проект охватил почти 300 лет, которые

оказались связаны с правлением Романовых, а

потому он приурочен и к 400-летию династии

последних русских государей.-

На этом пути нас самих ожидало не-

мало удивительных совпадений и аналогий.- И

пусть мы не внесли этим проектом вклада в

историческую науку, но уверены, что исто-

рическая наука свой вклад в наше мировоззре-

ние, очевидно, внесла.- Признаться, некото-

рая часть редакции вздохнула. Надеемся, что

и Вам покажется полезным, (а может даже

поддержит здоровый патриотизм) знание о

том, что

- Царь Алексей Михайлович в середине XVII

века освобождал от пошлины поставщиков

муки и сухарей;

- При Петре I объявления о торгах и об их

результатах размещались на всех городских

воротах, за ненадлежащее исполнение заказа

мог избить сам Император, как это случилось

Роман Гоголевглавный редактор Citizen.Seldon

Хотим поблагодарить всех, кто оказал

проекту информационную поддержку: Наци-

ональную ассоциацию институтов закупок

(НАИЗ), общественню организацию «Деловая

Россия», общественное движение «Народный

контроль», Бюллетень оперативной инфор-

мации «Московские торги», еженедельник

«Аукционный вестник», ЭТП «Южная электрон-

ная торговая площадка», «Балтийский тен-

дерный центр», а также порталы — «Тенде-

ры.ру» и «Тендеровики.ру» и, конечно, автора

оригинальной идеи компанию «Фогсофт», с

партнёрство с которой стало для нас твор-

ческой радостью и приобретением.-

Что ж, per aspera ad astra!-

От редактора

3

Есть такой обычай у российского интелли-

гентного человека ругать всё своё, превозно-

сить всё чужое.- Даже вопреки здравому смыс-

лу.- Даже выгребные ямы за границей - лучше,

разумеется.-

А уж в плане всего того, что до выгреб-

ной ямы, даже и дискутировать неприлично.-

В Конституции РФ 1993 года даже за-

креплён примат международного права над

внутригосударственным.- Понятно, что это

общий принцип, который на практике имеет

свои нюансы, дабы у юристов, правозащитни-

ков была работа и кусок хлеба.- Одним из ню-

ансов является и правовой нигилизм относи-

тельно своего законодательства, причём как

4

Citizen.Seldon

Российский госзаказ существовал на протяжении четырех веков, модернизировался и ви-доизменялся в ответ на веяния времени. Однако исторические вехи его развития зачастую остаются «за кадром», и даже эксперты и специалисты в торгово-закупочной сфере не ви-дят преемственности и считают, что Россия всегда только и делала, что заимствовала иностранный опыт. О процессе формирования системы отечественных государственных закупок, о нелегких путях становления и трансформациях, а также о препятствиях на пути развития российского госзаказа рассказывает проект «История закупок государства Российского в лицах».

Говоря современным языком, за пере-воз определенного объема груза назначалась различная цена. На таких условиях подряд-чик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть кон-курса как такового, еще нет, но коль скоро по-является государственный заказ, то начина-ется и поиск исполнителей, формулируются условия его выполнения и вознаграждения. А вот специальных наказаний за правонару-шения пока не предусматривалось. Судили по общим уголовным законам или пользовались практикой прецедентов «по старине».

История закупок

Алексей Михайлович (1645–1676)

Про муку и сухари

Началом истории государственных закупок в России можно считать указ Алексея Михай-ловича о подрядной цене на доставку в Смо-ленск муки и сухарей, датированный 7 июля 1654 г.: «Государь указал послать свои Госуда-ревы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: велено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят угово-риться везти под Смоленск муку ржаную и су-хари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того под-рядного хлеба пошлин нигде не возьмут».

Первые документы, регламентирующие госзакупки, появились еще в XVII веке, в очень не про-стое время в истории Российского государства. «Бунтяшный» век – так называли его современ-ники. Начало столетия было омрачено Смутой, которая продлилась почти полтора десятилетия и чуть не закончилась гибелью России. По сути дела XVII век - время воссоздания государства Российского, время реформ государственной, церковной и общественной сфер, включая закуп-ки для государевых нужд.

5

Citizen.Seldon История закупок

где также сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам.

Таким образом, мы видим, что тема «пу-бличности и открытости» государственных закупок, отнюдь не изобретение наших дней. И во времена Петра Первого это было одним из непременных условий поддержания эф-фективности закупок, поддержания конку-рентной среды и попытками избавиться от коррупции, с которой в Российском государ-стве всё обстояло совсем не просто.

Насколько актуальны для современни-ков были преобразования сферы закупок, проведенные Петром I, говорят не толь-ко документы, но и дошедшие до нашего времени анекдоты.

Рассказывали и такую историю, о приме-нении государем антидемпинговых мер. В царствование Петра Великого трое подрядчиков объявили свои условия Ад-миралтейств-коллегии. Один предложил услуги за гривенник с рубля, второй — за пятак, а третий объявил, что будет трудиться бесплатно, из усердия и рев-ности к государю. Узнав об этом, Петр учинил резолюцию: «Отдать подряд тому, кто требует за труды по гривне с рубля. Другому отказать, понеже пяти копеек ради не из чего трудиться, а тре-тьего, аки плута, отдать на два месяца на галеру, сказав ему, что государь побо-гаче его».

гамбургского. Поставили дерюгу пополам с бумагой. Алексашка Меньшиков в воровстве рожден, вором был и вором остался. «Ну, погоди!» – думал Петр, нетерпеливо дергая вожжами.

Александр Данилович сидел на кровати, пил рассол после вчерашнего шумства (гуля-ли до седьмого часу), – в синих глазах – муть, веки припухли. Чашку с огуречным рассолом держал перед ним домашний дьякон, по про-званию Педрила, зверогласный и зверопо-добный мужчина – без вершка сажень росту, в обхват – как бочка. Сокрушаясь, лез пальца-ми в чашку:

– Ты огурчик пожалуй, на-кася…– Иди к черту…Перед пышной кроватью сидел Петр

Павлович Шафиров с приторным, раздо-бревшим, как блин, умным лицом, с открытой табакеркой наготове. Он советовал пустить кровь – полстакана – или накинуть пиявки на загривок…

– Ах, свет мой, Александр Данилович, вы прямо губите себя неумеренным употребле-нием горячащих напитков…

– Иди ты туда же… Дьякон первый увидел в окошко Петра:

«Никак грозен пожаловал». Не успели спохва-титься – Петр вошел в спальню и, не здорова-ясь, прямо к Александру Даниловичу – ткнул ему под нос солдатский кафтан:

– Это лучше гамбургского? Молчи, вор, молчи, не оправдаешься. Схватил его за грудь, за кружевную рубаху, дотащил до стены и,

Об открытости и публичности первых торгов

300 лет назад, 3 июня 1714 года, было издано сенатское решение № 2822 «О публикованiи указами о подрядахъ и продажахъ». Если ко-ротко, то в нем говорилось о необходимости публично сообщать результаты «главныхъ» и «последнихъ» подрядов для государствен-ного заказа. В частности необходимо было указывать, кто и на что подрядился, и по ка-ким ценам. Кроме того, данные сведения по-давались в Канцелярию Сената. Помимо огла-шения результатов торгов, на всех городских воротах размещали объявления о конкурсах,

О том, как Петр бил Алексашку Меньшикова за «дрянное сукнецо»

Вспоминая о деяниях Петра I, приведем яр-кий пример его борьбы с казнокрадством из романа Алексея Николаевича Толстого «Петр Первый», главы III.

«Сукно на сухаревскую военную шваль-ню поставил новый завод Ивана Бровкина, построенный на реке Неглинной, у Кузнецко-го моста. Интересанами в дело вошли Мень-шиков и Шафиров. Преображенский приказ уплатил вперед сто тысяч рублей за постав-ку кафтанового сукна. Меньшиков хвалился Петру, что сук-нецо-де поставит он не хуже

Пётр I Алексеевич (1689–1725)

6

Citizen.Seldon История закупок

ка, вытирая сопли и кровь, – да когда же мы тебя обманывали… Ведь с этим сукнецом-то что вышло?..

– Ладно… Вели – завтракать…»

Про «плутов ненасытных»

«При Петре I казнокрадство и взяточниче-ство достигли таких размеров не бывалых прежде – разве только после», характеризуя период правления Петра I, отмечал историк Василий Осипович Ключевский. Предприня-тая Петром I попытка перестройки государ-ственного аппарата привела к невиданной доселе коррупции, но надо сказать, и меры по борьбе с коррупцией Петром I были предпри-няты весьма решительные.

24 декабря 1714 г. Петр I издал указ №2871 «О воспрещении взяток и посулов», ужесточавший наказание за совершение ко-рыстных злоупотреблений по службе долж-ностными лицами органов государственного управления. Согласно данному указу, тот, кто осмеливался брать взятки или вымышленные подряды, оправдывая себя, что якобы это за-конно, был «весьма жестоко» наказан, всего имения лишен, «шельмован» и из числа знат-ных людей исключен, а за взятки в особо боль-ших размерах смертью казнен. Такая участь ожидала и соучастников подобных сделок, а также тех, кто знали о факте взятки, но не воспрепятствовали и не донесли властям.

И самое важное! Казнокрадство, соглас-но указу №2871, считалось не просто адми-нистративным или уголовным правонаруше-нием, а ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЗМЕНОЙ. Кстати, уголовная ответственность за взятки была

когда Александр Данилович, разинув рот, уперся, начал бить его со стороны на сторо-ну, – у того голова только болталась. Сгоря-ча схватил трость, стоявшую у камина, и ту трость изломал об Алексашку. Бросив его, по-вернулся к Шафирову, – этот смирно стоял на коленях около кресла, Петр только подышал над ним.

– Встань. (Шафиров вскочил.) Дрянное сукно все продашь в Польшу королю Августу по той цене, как я вам платил… Даю неделю сроку. Не продашь – быть тебе битым кнутом на козле, сняв рубаху. Понятно?

– Продам, много раньше продам, ваше царское величество…

– А мне с Ванькой Бровкиным поставите доброе сукно взамен.

– Мин херц, господи, – сказал Алексаш-

введена годом ранее указом №2707 «О пресе-чении грабительств в народных сборах, о пла-теже всех податей вместе на четыре срока и о способах взыскания недоимок».

А что если бы в наши дни подобные кор-рупционные мошенничества приравнивались к государственной измене? Сегодня государ-ственная измена «наказывается лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период до трёх лет либо без такового». Гуманнее чем при Пе-тре Великом, не правда ли?

«Про недобросовестных пос-тавщиков и извозе припасов»

Именно при Петре I началась централизация контрольных функций «по защите прав по-требителей», причем основным потребите-лем государство считало себя. А потому, не-добросовестные поставщики и подрядчики за доставку испорченного имущества обла-гались существенными штрафами, а дела их рассматривались аж в столице.

5 сентября 1702  года Петр I издал указ № 1917 «О писании в контрактах на перевоз казенных тяжестей и всяких припасов, что заключающий сей контракт обязуется взя-тые вещи доставить в надлежащее по дого-

Citizen.Seldon

7

История закупок

в магистраты (администрации) других горо-дов. О материалах, чья поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, а зимних же  — не позднее июля.

Обер-комиссар в присутствии контроле-ра провозглашал цену, которую прибывшие подрядчики хотели получить за выполненную работу. Претендент должен был собственно-ручно написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока, участников торгов три раза в неделю приво-дили в коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд».

Подряд отдавался предложившему ни-жайшую цену при условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар осви-детельствовал поручительства, а сведения передавал в коллегию. Если подрядчик ока-зывался «неверным», т. е. необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался «верному» человеку, пусть даже и подороже, но чьи поруки и состояние соот-ветствовали требованиям.

Весьма своеобразным образом устанав-ливался порядок снижения стоимости подря-да. Зажигалась суточная свеча, и соискателям объявлялось, «что еже ли из них кто одума-ется, или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше», то уже утверж-денный подряд или поставка передадутся ему. Но если такое предложение поступало после сгорания свечи, то оно не принималось. Свечу, во избежание различных эксцессов, охраняли два специально приставленных офицера. Эта мера просуществовала десять лет – до 1732 года.

вору место и сдать приемщикам в целости; о штрафах за неисполнение сей обязанности, и о взыскании за вещи утраченные и испорчен-ные».

Указ велел приказу Крепостных дел за-писывать, куда, что и кто из подрядчиков-по-ставщиков взялся доставить. По прибытии на место, исполнитель получал от приемщика «довозное письмо», которое являлось своего рода распиской в получении, после того как тот проверил количество и качество «приве-зенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей».

Если обнаруживалось, что подрядчик имущество «в целостности не довез, или под-мочил, или иную какую проруху учинил», то с него и с поручителей взималась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или утрату военных припасов изыма-лась двойная сумма всего подряда и подвод.

В случае отказа поставщика от выпол-нения взятых на себя обязательств, на него помимо штрафа возлагалась выплата разни-цы между стоимостью старого и нового под-рядов. Помимо экономического воздействия на провинившихся активно применялись и физические наказания.

Так закладывались основы логистики, учитывая российскую инфраструктуру и людские ресурсы — то есть плохие дороги и наличие дураков.

«Про суточную свечу и поиск поставщиков»

На следующий год после получения Россий-ским царством титула Империи, Петр I при-

нимает «Регламент адмиралтейства и вер-фи». Документ № 3937 датируется 5 апреля 1722  года. В пункте 15 «Каким образом под-рядчиков сыскивать и с ними договаривать-ся» его первой главы были даны инструкции по вопросам снабжения Адмиралтейств и верфей. Данный раздел можно считать про-образом современного законодательства по проведению тендеров.

Как описывает Е. Ю. Гончаров, схема работы с подрядчиками предполагалась та-кая: когда возникала необходимость подря-да, надо было написать билеты с указанием подряда, время (термин), с какого начинали приниматься заявки и место, в какое долж-ны прибыть соискатели подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. Билеты отправлялись полицмей-стеру, который должен был вывесить их в наи-более видных местах. Сразу же шла рассылка

Как видим, текст закона соответствует принципам конкурентности, гласности, от-крытости и равнодоступности… Но в отличии от 94-ФЗ в петровские времена, поставщик должен быть проверен и найден достойным заказа. В законе о Контрактной системе этот момент есть, но всё сложно…Следующий важный для страны период –вре-мя царствования Анны Иоанновны – первый период стабильности завершивший эпоху «Дворцовых переворотов», когда к власти приходили не по наследственному или изби-рательному праву, а исключительно в след-ствии придворных интриг и вооруженных мятежей. Так что на десятилетие правления Анны Иоанновны выпало немало забот.

Citizen.Seldon

8

История закупок

«Про неистребимое взяточничество»

Правление Анны Иоанновны  — довольно мрачное для страны время  — было непро-стым и для правительства. Императрице и ее министрам пришлось решать проблемы, которые наметились еще при правлении Пе-тра I, и расцвели пышным цветом во время правления Меньшикова и Долгоруких. Плохая работа государственного аппарата, волокита, лихоимство, мздоимство и разгильдяйство, а главное — повсеместное, неистребимое взя-точничество чиновников всех уровней и ран-гов. Решить эти проблемы, прочно въевшиеся в русскую жизнь, казалось невозможным: не помогали ни наказания, ни призывы, ни ука-зы с «гневом». Работа на основе регламентов и указов оставалась несбыточной мечтой. Чиновнику не брать взятку было невозмож-но  — он становился белой вороной, казался непредсказуемым для окружающих и вызы-вал у них опасения.

В 1735  году известный историк и госу-дарственный деятель Василий Никитич Та-тищев, назначенный представителем госу-дарства на Урал, писал, что к нему приходил первейший из местных купцов-раскольников «и приносил 1000 рублев, и хотя при том ни-какой просьбы не представлял, однакож я мог выразуметь, чтоб я с ними также поступал, как прежние (начальники]; я ему отрекся, что мне, не видя дела и не зная за что, принять

сумнительно. Назавтра прислал паки, да с ним, Осокиным, приказчик Набатов, и принес другую тысячу, но я им сказал, что ни десяти не возьму, понеже то было против моей при-сяги, но как они прилежно просили и пред-ставляли, что ежели я от них не приму, то они будут все в страхе и будут искать других мест (то есть побегут — обычная для старообряд-цев форма сопротивления насилию), и я, опа-саясь, чтоб какого вреда не учинить, обещал им оные принять».

Парадоксальным образом коррупция создавала пространство доверия не только на местах в регионах, но и способствовала утверждению «вертикали власти». Разрушить

эту круговую поруку было невозможно од-ними лишь указами и угрозами, требовалось заняться изменением правосознания, что для общества, опирающегося не на закон, а на традиции было невыполнимой задачей.

«Про государственные закупки при Анне Иоанновне»

Самым существенным документом эпохи времен Анны Иоанновны (1730—1740), при-званным усовершенствовать действовавшее законодательство, стал новый Регламент Камер-Коллегии [Указ] № 5789. Напомним, Камер-Коллегия  — центральное государ-ственное учреждение Российской империи, заведовавшее казенными сборами и некото-рыми отраслями государственного хозяйства.

Какие он содержал нововведения? объявления о закупке печатать три раза в

«Русских курантах» — общегосударствен-ной центральной газете. Ранее по регио-нам только рассылались билеты с описа-нием подряда, которые вывешивались на видных местах;

купцов пускать и выслушивать порознь; спрашивать их о наибольшей и наимень-

шей ценах и о поручителях; после каждой публикации (они следовали

через два месяца) купцы должны являть-ся и подтверждать свои предложения,

Следующий важный для страны период –время царствования Анны Иоанновны – пер-вый период стабильности завершивший эпо-ху «Дворцовых переворотов», когда к власти приходили не по наследственному или изби-рательному праву, а исключительно в след-ствии придворных интриг и вооруженных мятежей. Так что на десятилетие правле-ния Анны Иоанновны выпало немало забот.

Анна Иоанновна (1730–1740)

Citizen.Seldon

9

История закупок

ежели из них кто одумается, или вновь явит-ся во время горения той свечи, и брать будет меньше», то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему.

Каковы же были причины отмены этой конкурентной процедуры при Анне Иоаннов-не? Возможно, процедура была конкурентной только на первый взгляд, и на практике лишь «избранные» подрядчики добирались до го-рящей суточной свечи. Мало ли, что (или кто) им могло помешать? Вот и стремилась Анна Иоанновна к справедливости.

Также причиной отмены могло стать вполне целесообразное (в  контексте приня-того регламента) предположение, что конку-ренция (когда ее СЛИШКОМ много)  — вещь излишняя. Косвенно это подтверждается вве-денными новым Регламентом преференци-ями местным поставщикам, которые можно найти и в современном «госзакупочном» за-конодательстве — Федеральном законе № 94-ФЗ или законе о контрактной системе. Правда, разница в том, что речь идет о преференциях отечественным товарам и услугам, если они дороже менее чем на 15%. Что вполне законо-мерно: успехи глобализации привели к тому, что мир стал меньше, соседние регионы не воспринимаются как отдельные государства, да и регионы промышленно дифференциро-вались: где-то  — сельское хозяйства и трак-тора, а где-то — швейные машины и лен… Это обратная сторона прогресса.

Кроме того, речь может идти о введении ответственности поставщика перед местным самоуправлением и народом — понятно, что плохо выполненный подряд будет очевиден и вряд ли представится очередной случай.

независимо от того, хотят ли они их из-менить. До нового Регламента участников торгов три раза в неделю приводили в коллегию и спрашивали, кто меньше возь-мет за подряд;

в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не будет подрядчиков («охотников»), там объявле-ния не делать (речь идет о специальном, кроме газетного, варианте публикации), т. к. «только труд и продолжение времени произойдет»;

при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг.

Последний пункт говорит о мудром го-сударственном решении, направленном на развитие торговли и промышленности в гу-берниях. Таким образом, купцы из небогатых губерний на своей территории получали по-ощрительное преимущество перед дельцами из более развитых регионов.

«О справедливой конкуренции»

И вновь обратимся к нововведениям госу-дарственного заказа при Анне Иоанновне (1730—1740).

В Регламенте Камер-Коллегии от 1732 года (указ № 5789) уже не оговаривалось «возжигание свечи». Напомним, этот способ «выжимания» скидок из поставщиков был введен при Петре I. Тогда зажигалась суточ-ная свеча, и подрядчикам объявлялось, «что

Лихие люди, которые не выполняли подряд в одном регионе и бежали «подлататься» в дру-гой — отсекались.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Ком-мерц-Коллегии  — центрального правитель-ственного учреждения, созданного Петром I для покровительства торговли  — об отсут-ствии у них государственных «доимок», дол-гов по векселям и прочему. До этого времени достаточно было поручительств. Также по-ставщикам больше не позволялось решать проблемы расчетов с государством путем подряжения на другие работы.

В актах начинает обращаться внимание на качество приобретаемых товаров (выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок).

В несвоевременном исполнении усло-вий подряда стали виниться не только постав-щики  — подобные претензии выдвигались и против казны в лице Камер-Коллегии. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от последнего точно такой же выплаты денег в течение двух недель. Была назначена пеня (2% в месяц от суммы подряда), получаемая исполнителем госзаказа при задержке вы-платы и взыскиваемая с Камер-Коллегии.

Позже процент увеличили до четырех.В целом же такая тщательная регламен-

тация косвенно свидетельствует, что несмо-тря на все сложности, дело государственных поставок и подрядов на основе торга шло и процветало. Возникала масса всевозможных вопросов, решение которых вырабатывалось коллегиально, и упразднялись не оправдав-шие себя пункты, несущие возможные про-блемы или злоупотребления.

Петровские реформы вывели сферу госзакупок на цивилизованный путь, при котором обеспечивалась не только кон-курентность и доступность подрядов для поставщиков, но учитывались и интересы потребителей. Однако в стране, где по –прежнему сохранялся традиционный уклад, а кумовство и коррупция рассматривались как вещи сами собой разумеющиеся, законо-дательство должно было пройти долгий путь проб и ошибок, чтобы хоть немного прибли-зиться к желаемому результату. И это роднит российские госзакупки XVIII века с современ-ной Россией, где законодательство касающи-еся сферы госзаказа переживает серьезные реформы, которым еще только предстоит до-казать свою состоятельность.

Citizen.Seldon

10

История закупок

моженный пошлины и как следствие ожи-вились торговые связи между регионами и было реформировано налогообложение. В сфере госзакупок основным документом считается «Регул провиантского правле-ния», который был принят в 1758 году.

«Про форс-мажоры»

Сегодня в договоре между заказчиком и по-ставщиков всегда фигурирует пункт о воз-можных форс-мажорных обстоятельствах. Осознавали наличие причин, не поддающих-ся регулированию и при Елизавете Петровне. В «Регуле провиантского правления» от 9 января 1758 года, в главе III «О подрядахъ и общественных поставках провианта и фу-ража, и кого к этому и с каким усмотрение допускать, и чего при том остерегаться надлежитъ» упоминаются пункты причины, оправдывающие поставщика:

1. Если суда на дорогах или в других местах разбиты будут;

2. Если провиант сгорит – от грома или ина-че;

3. Если везущийся провиант и фурах будет разбит «разбойниками»;

4. Если на границе суда будут задержаны за долги российских подданных, возместить ущерб должны будут те, из-за которых эти суда были задержаны;

«С правления царевны Софьи никогда на Руси не жилось так легко, и ни одно царствова-ние до 1762 г. не оставляло по себе такого приятного воспоминания», — констатиро-вал историк Ключевский. Несмотря на из-вестную легкомысленность и недалекость Елизавета Петровна не раз провозглашала, что продолжает политику своего отца – Петра Великого. При ней отменились та-

5. Если задержание судов произойдет за собственные долги подрядчиков, или об-наружится, что вместе с провиантом под-рядчики везли и партикулярные товары (что было запрещено!), то они должны понести «вычеты» согласно нанесенному казне ущербу и уплатить штраф;

6. Если на «соседственных землях», начи-нались военные действия, и суда с про-виантом по тем или иным причинам за-держали или ограбили. В этом случае государство возмещало подрядчикам ущерб.

«Про смерть подрядчика»

Представьте, поставка успешно произведена, вот-вот из казны подрядчик должен полу-чить выделенные на оплату данного заказа средства и вдруг беда… Как при Елизавете Пе-тровне решалась проблема, если подрядчик умирал до оплаты успешно доставленного за-каза? В соответствии с «Регулом провиантско-го правления», если объявятся наследники, то им выдавалось все до копейки: детям, бра-тьям, родным и двоюродным племянникам. Правда, наследник должен был предъявить письменное свидетельство о родстве. Если наследников у скончавшегося подрядчика не оказывалось, то деньги шли на содержание какого-нибудь госпиталя. Бывало, что покой-ник оказывался должником. После предъяв-

ления соответствующих доказательств, кре-дитор мог вернуть некогда выданные в займы средства.

Обращает на себя внимание тот факт, что согласно «Регулу» к наследникам при-числяются: дети, братья, а также родные и двоюродные племянники. О женах, дочерях и прочих родственниках слабого пола в «Регу-ле провиантского правления» 1758 года — ни слова…

Елизавета Петровна (1741-1761)

Citizen.Seldon

11

История закупок

В 1775-76 годах была проведена одна из са-мых радикальных реформ государственного управления в России. Досталось и госзакуп-кам, которым в «Учреждении о губерниях» (№ 14392) отводилась отдельная статья № 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах».

Контрактная система в век золотой Екатерины

Согласно данной статье проведение торгов по контрактам на сумму до 10000 рублей сроком не более 4 лет передавалось в Казенную пала-ту, которая обязана была соблюдать условия договора независимо от обстоятельств, даже если это несло ущерб казне. Казенная палата действовала от имени Императрицы, а кон-тракты свыше 10000 рублей были полностью в ее ведении. Правда, казенные убытки бы-стро пополнялись за счет незадачливых чи-новников, допустивших невыгодную сделку.

А не подобный ли подход предлагает нам закон о контрактной системе, который вступит в силу 1 января 2014 года, где роль Ка-зенной палаты будет возложена на контракт-ные службы или контрактных управляющих?

После объявления о казенной необходи-мости «чего и сколько требуется и что Казен-ная Палата созывает желающих к такому-то числу и в такое-то место для договора» всем заинтересованным поставщикам определя-ли точную дату прибытия из расчета «чтобы времени было 3 дня на раздумья, да сутки на каждые 25 километров дороги». Приехать со-искатели должны были не с пустыми руками, а представить в Казенную палату аттестации из Судебного места, «где присудны», о своем состоянии и имении или о поручителях, а так-же отзывы об исправном выполнении преды-дущих контрактов, если таковые имелись. За

Екатерина Алексеевна (1762-1796)

участие в подряде в судебном месте своей губернии оставлялся зарок  — треть суммы подряда.

Похожие по своей сути условия обгова-риваются и в Контрактной системе  — разве что в екатерининские времена еще никто не слышал об общественном контроле.

Если подрядчики не являлись или являл-ся только один, или прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия с цена-ми, превышающими среднюю расчетную за последние пять лет, то должно было по той же схеме издавать второе объявление о торгах.

В свою очередь, одна из целей контракт-ной системы — сокращение случаев заключе-ния контрактов у единственного поставщика.

После прибытия последнего участника, с ними общались по одному и брали обещание во время договора не общаться с другими претендентами. Такой, говоря современным языком, антидемпинговый механизм. Все названные подрядчиком условия записыва-лись, а когда вся информация была собрана, выбиралось наиболее выгодное предложе-ние: цены нижайшие, сроки ближайшие, ка-чество отменнейшее. Эти условия объявля-лись всем трижды и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом. В случае равенства «кондиций» нескольких участни-ков, преимущество было у местного участни-

ка торгов. Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответ-ственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

Как видим, добрые (или не очень) ека-терининские времена во многом схожи с сегодняшней ситуацией, когда привыч-ный 94-ФЗ заменяется на контрактную систему. Правда немаловажно, что при Екатерине II чиновники несли ответ-ственность за невыгодную сделку, и обя-зательства перед поставщиком выпол-нялись. Сейчас, и в частности, согласно закону о контрактной системе, заказ-чики получают больше прав, особен-но по расторжению сделки. Не так ли?

Citizen.Seldon

12

История закупок

1793 год ознаменовался выходом высочай-шего манифеста от 2 сентября «О разных да-рованных народам милостях». Этим докумен-том, название которого говорит само за себя, многие заключенные обрели свободу или смягчение наказания. Среди лиц, которых кос-нулось благодушие императрицы Екатерины II, упоминались и подрядчики-недоимщики. В частности, предлагалось освободить подслед-ственных по делам казенным или уголовным, если эти дела длились более 10 лет и еще не были закончены, простить недоимки потомкам умерших поставщиков, освободить заключен-ных, отсидевших более 5 лет и действительно неспособных заплатить казенную недостачу.

Жаль, обрадоваться дарованным мило-стям подрядчики не успели - тем же числом был подписан другой Высочайший указ на имя Генерал-прокурора графа Самойлова. Он отменял перечисленные выше пункты, объяс-няя это так: неплатежи происходят умышлен-но, «а ныне по откупам, подрядам и поставкам состоят в недоимке большие взыскания». Так что недоимщикам осталось только смирить-ся с существующим положением дел, да вздыхать о женской непоследовательности.

Обещанные милости Манифеста 1793 годы были подтверждены только в 1801 году, когда была объявлена амнистия по поводу восшествия на престол Александра I. Однако к поставщикам имелись особые оговорки: при недоказанной случайности срыва поставки ее сроков виновник (или его родственники) попадал в кабальную зависимость или вы-сылался в Сибирь. Нередко, когда происхо-дил срыв уже отданной поставки, казна при-нималась за заготовку продуктов сама. При этом на разъезды чиновников и служащих, на перевозку закупленного, на жалованье и содержание привлеченных посторонних ла-дей расходовались дополнительные деньги. Все эти растраты записывались на счет не-исправного подрядчика, который принуж-дался к оплате их из собственного кармана.

О Дарованных милостях

Citizen.Seldon

13

История закупок

Период правления императора Павла Пе-тровича (1754—1801  год) был краток и окончился трагически. Отношение по-томков к этому правителю претерпело метаморфозы от «увенчанного злодея» до «романтика на троне» и не дождавшегося канонизации святого. Тем не менее, за не-долгое время правления он успел провести целый ряд реформ, а среди появившихся до-кументов есть один имеющий самое прямое отношение к госзакупкам.

О подрядах и поставках

В сентябре 1800 года появился первый доку-мент XIX  века, посвященный госзакупкам  — это были подписанные Сенатом «Правила, по коим должны поступать Казенные палаты, до издания устава оным, при заключении кон-трактов по подрядам, поставкам и откупам». Этот документ впервые в области госзакупок провел четкую границу между поставкой и подрядом, что должно было помочь органи-заторам торгов готовить необходимые доку-менты и устранять возникающие разночте-ния.

Следует сказать, что в это же время было утверждено «Постановление о ком-мерц-коллегии»  — центральном правитель-ственном учреждении, созданным еще Пе-тром I для покровительства торговле. Новым постановлением в состав Коммерц-коллегии кроме президента и 10 правительственных членов, вводили еще 13 членов, избиравших-ся на 3 года от купечества и фабрикантов.

Можно предположить, что это было попыткой наладить обратную связь между регулятора-ми и участниками торгов, позволить послед-ним держать «руку на пульсе» госзаказа. К сожалению, уже в 1801  году было признано, что присутствие депутатов в Коммерц-кол-легии «не только для усовершенствования польз торговли безуспешно, но и для само-го купечества, отвлечённого сим образом от промыслов и упражнений, им свойственных, разорительно». Так что демократизм в сфере закупок был отложен до лучших времен, а купцы вернулись к своим основным заняти-ям.

Павел I Петрович (1754-1801)

Citizen.Seldon

14

История закупок

рализма к консерватизму. Словом, работы у государственных мужей тогда было хоть от-бавляй. Император Александр I (1801—1825), который не только победил Наполеона, но и существенно пересмотрел законодательство, в том числе и регламентирующее публичные торги по казенным поставкам и подрядам. Он так преуспел на этом поприще, что в годы его правления было принято около 170 докумен-тов по вопросам госзакупок.

Такое впечатляющее обилие нормати-вов нельзя списывать на любовь императора к бюрократии — система госзакупок действи-тельно расширялась и детализировалась. Просто происходило это не так аврально, как получилось с подзаконными актами к ны-нешнему Федеральному закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок», ко-торые за несколько месяцев, оставшиеся до вступления закона в силу, принять явно не успевают.

Среди важнейших законов александров-ской эпохи  — «Устав о провианте для про-довольствия войск» 1802  года, пришедший на смену екатерининскому «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного документа явилось введение ново-го инструмента в системе государственных подрядов  — «справочной цены», которая яв-лялась отправной точкой в организации тор-гов, так что все решения принимались, ори-ентируясь на нее. Сегодня мы называем этот показатель  — начальная или максимальная цена контракта. В Уставе подробно описывал-

крепостей (Измаил, Очаков, Таганрог), город-ское строительство на этих землях требовали больших объемов стройматериала, и, прежде всего, леса. Поэтому в течение 1804—1807 гг. комиссионеры Адмиралтейской коллегии, контора Главного Командира Черноморско-го флота, инженерные команды крепостей и строители казенных зданий получили до-зволение превышать, при необходимости, установленную сумму. Позже даже вышло специальное постановление «О почитании контрактов, заключаемых на земские повин-ности, ненарушимыми, хотя бы они превы-шали сумму 10000 руб.». А в 1817 г. Одесский строительный комитет получил право заклю-чать контракты до 50000 руб. Во второй по-ловине XIX  столетия ограничительная сумма вообще была снята.

Таким образом, мы видим, что зна-чительное расширение территорий Российской империи требовало и се-рьезного пересмотра внутренней по-литики, в частности, такой важной ее части, как государственные закуп-ки. Их грамотное построение несло выгоды казне и бесперебойное обе-спечение армии и флота. Однако при всем многообразии новых мер и зако-нов — они вводились продуманно и по-степенно, чего хотелось бы пожелать и современным законодателям.

О новых законах и математических подходах

Эпоха Александра I  — достаточно противо-речивое время. Это и расцвет либеральных реформ, и Отечественная война 1812  года, принесшая России мировую славу, и после-дующее смещение вектора реформ от либе-

ся механизм сбора информации и порядок исчисления справочной цены. В том же году вышли и «Правила соляной поставки», в ко-торых впервые была приведена статистика и аналитика торгов. Тогда же впервые был про-веден расчет экономии казны от организации мероприятий по конкурсному размещению заказов — то есть были созданы все возмож-ности для аргументированной и объективной оценки эффективности госзакупок.

Наряду с Уставом 1802  года был издан Указ 1815 года, где рекомендовалось распре-делять особо крупные подряды по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою актуальность и на сегодняш-ний день  — подобная политика заказчиков в лице государства и муниципалитетов мог-ла бы оказать поддержку субъектам малого предпринимательства. Через три года  — в 1818  году  — подрядчики получат еще один замечательный документ: «О мерах к отвра-щению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах», который вводит ответственность заказчика за неисполнение принятых обяза-тельств, в частности оплаты подрядов.

Активное строительство, развернувшее-ся на юге империи в Бессарабской, Новорос-сийской губерниях и Тавриде, заставило пе-ресмотреть введенный Екатериной II лимит в 10000 руб., свыше которого ответственные учреждения не могли самостоятельно прово-дить торги. Создание портов (Одессы, Севасто-поля и других), постройка или перестройка

Александр I Павлович(1801-1825)

Citizen.Seldon

15

История закупок

О коррупции и конкуренции

Своей задачей император Николай I видел со-хранение существующего порядка, восполняя его пробелы и ветхости практическим зако-нодательством. Особенно это касалось такой коррупционной сферы как госзакупки. При-мечательно, что значительная часть норм рус-ского права и норм законодательных актов пе-риода правления Николая I в области поставок для государственных нужд была воспринята и в современном законодательстве России.

Если классифицировать торги того вре-мени, то можно выделить торги с неограни-ченной и торги с ограниченной конкуренцией. Последние появились только во второй поло-вине XIX века и были плодом борьбы за упро-щение конкурса при сохранении качества поставок и работ. На торги с неограниченной конкуренцией допускались все приславшие свои условия, таким образом, организаторы конкурса получали возможность маневриро-вать, сравнивая качество предлагаемых това-ров и работ, и цену на них. Но такой способ не был закреплен законодательно и мог оспа-риваться, поскольку во все правила выигры-ша торгов закладывалось предложение наи-меньшей цены. Искусственное понижение на торгах платы, получаемой подрядчиком, неизбежно вело к соответственному ухудше-нию качества изделий, что повлекло за собой разработку некоторыми ведомствами правил для торгов с ограниченной конкуренцией. Теперь к участию в таких торгах стали при-влекаться только известные своей благонад-

Николай I Павлович(1825-1855)

XIX век — время, когда развитие социальных и правовых отношений, техники, ведом-ственной структуры требовало совершен-ствования российского законодательства. Чем и занялся император Николай I (1825—1855), завершивший «эпоху фаворитизма» и плотно занявшийся борьбой с коррупцией.

• занарушениеконкурсныхпроцедур(не-своевременное вскрытие запечатанных объявлений и т. п.);

• за давление на других участников тор-гов;

• за вступление чиновников в казенныеподряды через подставных лиц (в  том числе жен и детей);

• задопусккторгамисполнителей,несо-ответствующих требованиям подряда;

• за приемку некачественно выполнен-ных работ (поставку некачественных товаров);

• заприпискиприприемкеработ.Для борьбы с коррупцией Николаем I

были введены регулярные ревизии на всех уровнях, а суды над чиновниками стали обыч-ным явлением. Так, в 1853 году под судом на-ходилось 2540 чиновников.

Таким образом, XIX век начал подводить первые итоги всего опыта госзакупок, нако-пившегося в Российской Империи и отделять зерна от плевел, выбирая все самое лучшее и эффективное.

ежностью и опытностью промышленники, за-водчики, фабриканты и мастеровые.

В эпоху Николая I увидел свет совершен-но новый акт по вопросам госзакупок — «По-ложение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам», датированное 1830 г. №4007 Это был единый, подробный и полный документ для руководства компанией по госзакупкам. Он впитал в себя весь положительный опыт проведения госзакупок, существовавший доселе, и представлял собой единое и под-робное руководство для государственного чиновника в области проведения государ-ственных закупок. Нормы «Положения об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и постав-кам» были составлены лично императором Николаем I и с некоторыми изменениями действовали вплоть до Октябрьской револю-ции. В документе закреплялись положения о конкуренции: «Все лица, имеющiя по зако-намъ право заключать договоры (контрак-ты), могутъ вступать въ обязательства съ казною» — таким образом участвовать в за-купках разрешалась всем имевшим поручи-тельства и не имевшим проблем с законом.

Впрочем, не стоит обольщаться. В то же время обобщались материалы по уго-ловной ответственности нарушителей подрядного законодательства. В соста-ве первого уголовного кодекса России  — «Уложения о наказаниях уголовных и ис-правительных», подписанного Николаем I в августе 1845 г. включались наказания:

Citizen.Seldon

16

История закупок

Об ограничении конкуренции

С одной стороны надо признать, что ухудше-ние экономического положения страны, в ре-зультате злосчастной Крымской войны (1854—1855) оказалось неизбежным, и это не смотря на то, что с отменой крепостного права ожи-вилась торгово-промышленная деятельность, в города хлынул поток рабочих рук, открылись новые сферы для предпринимательства. Меж-ду городами и уездами восстановились былые и сформировались новые деловые связи. Од-нако все это было потом. На первых порах эко-номический спад был достаточно очевиден…При Александре II в стране начала осущест-вляться политика протекционизма. Дело в том, что уже в середине XIX века очень актуальной стала проблема предпочтения отечественны-ми заказчиками закупок товаров западных производителей  — европейских и американ-ских. Российские товары были не в чести. Что бы как-то выровнять ситуацию в 1860 году был опубликован Высочайший указ о том, чтобы казенные заказы и закупки за рубежом огра-ничивались теми наименованиями, которых получить от русских фабрикантов было не-возможно. Через шесть лет другой указ «пове-левал», чтобы все правительственные заказы выполнялись внутри государства, невзирая на возникающие поначалу сложности. Особенно важен был такой указ для корабельной от-расли, ведь иностранные фирмы чаще всего участвовали в конкурсах на постройку судов, оставляя русских кораблестроителей не у дел — их условия заказчики часто не принимали

Александр II Николаевич(1855-1881)

Внутренние реформы Александра II (1855 – 1881), сравнимы по своему масштабу разве что с реформами Петра I. Преобразования, свершившиеся в стране за время его правле-ния столь грандиозны, что масштаб в опре-делённой степени объясняет их незавершен-ность и неполноту.

очередь, на торги с ограниченной конкуренци-ей приглашались только известные своей бла-гонадежностью поставщики. С 1871 г. данный формат торгов получил широкое распростра-нение в военных и морских ведомствах, где качеству товара уделялось особое внимание.

даже принимая во внимание политику покро-вительства отечественной промышленности.Со второй половине XIX века помимо торгов с неограниченной конкуренцией некоторые ве-домства стали разрабатывать и применять на практике торги с ограниченной конкуренцией. Это было вызвано тем, что во всех правилах критерием выигрыша торгов была наимень-шая цена, а искусственное понижение платы, получаемой подрядчиком, на торгах с неогра-ниченной конкуренцией неизбежно влекло за собой ухудшение качества товаров. В свою

Citizen.Seldon

17

История закупок

О свободной торговле и протекционизме

Вторая половина XIX  века стала для России непростым, во многом переломным време-нем. Многочисленные реформы, затрагива-ющие разные стороны русской жизни  — от ограничения цензуры до отмены крепостного права  — повернули страну на рельсы долго-жданного либерализма… и способствова-ли ухудшению экономического положения страны. К концу века разочарование от либе-ральной экономической политики было столь сильно, что в восьмидесятые годы XIX  века наряду с книгами Маркса и Чернышевского в стране были запрещены труды Адама Смита…

Так что важнейшей задачей императора Александра III (1881—1894) стало укрепление сильно пошатнувшейся экономики, что, по общему мнению историков и современников, было достигнуто за счет протекционистской политики правительства, а также благодаря грамотным и ответственным чиновникам, на-значенным императором на пост министра финансов: Николаю Христиановичу Бунге (1881—1886), Ивану Алексеевичу Вышнеград-скому (1887—1892), Сергею Юльевичу Вит-те (с  1892  года) и самому Александру III. По воспоминаниям Сергея Витте «все стояли за свободу торговли и считали, что этот закон о свободе торговли также непреложен, как закон мироздания, систему же таможенного протекционизма считали гибелью для госу-дарства», а потому поворот к столь непопу-лярному протекционизму «мог сделать один

Император и притом Император столь твер-дый… каким был Император Александр III». Сам Витте также вошел в историю как выда-ющийся государственный деятель, который совмещал, казалось бы, несовместимое: со-действовал развитию российского капитализ-ма и укреплению монархии. Его начинания оздоровили экономику в целом и госзаказ в частности.

Александр III предпринял ряд мер по ис-коренению коррупции и злоупотреблений, усилившихся в предыдущее царствование.

Например, были введены новые запреты для чиновников и многочисленных царских родственников: запрет на участие в правле-ниях частных акционерных обществ, запрет на получение комиссии (лично чиновником) при размещении государственного займа и другие. Таким образом, наживаться за счет участия в сомнительных для страны финан-совых «проектах» (в  основном, связанных с железнодорожной отраслью) или, используя инсайдерскую информацию стало довольно проблематично.

Наследник реформ, проведенных в шести-десятые годы XIX века – император Алек-сандр III вошел в историю как миротворец и сторонник экономической политики про-текционизма.

Александр III Александрович(1881-1894)

Николай Степанович Таганцев

Citizen.Seldon

18

История закупок

И все же к началу XX века в связи с пере-ходом страны на капиталистический путь раз-вития Россией начинают интересоваться ино-странные фирмы и банки, составляя порой жесткую конкуренцию отечественным пред-приятиям. В первую очередь, иностранные фирмы участвовали в конкурсах на построй-ку судов. Вообще, русские кораблестроители оставались часто не у дел, т. к. их условия пра-вительство и банки отказывались выполнять даже с учетом политики покровительства от-ечественной промышленности.

В целом довольно нестандартные для мировой экономики меры во время правле-ния Александра III оказались спасительными для страны, переживающей период глубоко-

Среди важнейших документов эпохи особое место занимает новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», которое было издано в 1885  году. Над Уло-жением трудился один из лучших юристов своего времени, убежденный либерал и про-тивник смертной казни Николай Степанович Таганцев. В документе были дополнены неко-торые статьи, изъяты меры физического воз-действия и, таким образом, либерализована система наказаний.

Седьмой раздел Уложения был посвя-щен «преступлениям и проступкам против имущества и доходов казны».

Сергей Юльевич Витте

го кризиса и экономической депрессии. При этом борьба с коррупцией стала одним из главных факторов выравнивания экономиче-ской ситуации. Получится ли в современной России также эффективно исправить эконо-мическую ситуацию и снизить коррупцию  — большой вопрос…

Изменилось положение России и в ми-ровом сообществе, поскольку грамотная внешняя политика способствовала тому, что, по словам историка Ключевского, «Европа призналась, что страна, которую она считала угрозой своей цивилизации, стояла и стоит на ее страже, понимает, ценит и оберегает ее ос-новы не хуже ее творцов; она признала Рос-сию органически необходимой частью своего

культурного состава, кровным, природным членом семьи своих народов». В таком состо-янии Россия вступила в ХХ век.

Citizen.Seldon

19

История закупок

Поставщики Двора

Начало XX  века вошло в российскую исто-рию как время невероятного экономического подъема  — темп роста промышленного про-изводства превышал 9% в год! Росло и число отечественных предприятий, но, несмотря на развернутую Александром III политику про-текционизма, участие в российском госзаказе

иностранных компаний оставалось существен-ным: с 1903 по 1905 год зарубежные компании получили заказов на 306 млн. золотых рублей. Причина такой несознательности по отноше-нию к отечественному производителю была проста: русские изделия по качеству пока про-игрывали иностранным. Правда, вина за это ле-жит не столько на производителях, столько на системе передачи казенных заказов недобро-совестным контрагентам. Нередко для изго-товления готовой продукции приходили низко-качественные комплектующие. Как и сегодня, неудачную поставку можно было вернуть, вот только сроки исполнения заказа не всегда да-вали возможность для подобных маневров.

Отдельную проблему для развития кон-куренции представляли казенные заводы, которые имели ряд льгот. Например, осво-бождались от промыслового налога, не пла-тили штрафы при простроченных заказах, а также могли себе позволить выпускать на рынок продукцию по убыточным ценам, ведь все убытки компенсировала казна. Так что ка-зенные заводы изначально находились в бо-лее выигрышном положении, чем частники, и получали преимущества в распределении заказов даже в тех случаях, если запрашива-ли более высокие цены. Министерская логи-ка в этом случае была проста: раз казенные заводы существуют, значит должны исполь-зоваться. Вред, наносимый частной промыш-ленности казенными заводами, в какой-то момент стал так велик, что одна из офици-альных комиссий, изучавших состояние дел в промышленности России, предложила ликви-

общества. Причиной такого отношения была не сама предпринимательская деятельность, а не сформировавшиеся для нее условия, ко-торые давали благоприятную почву для поис-ка лазеек в законодательстве.

Такова оборотная сторона слишком бы-стрых экономических реформ: в российской истории предпринимательство не развива-лось поступательно, а появлялось разом, не успев приобрести ни собственного ментали-тета, ни кодекса чести — всему этому только предстояло сформироваться, и расцветаю-щая экономика страны этому формированию всячески способствовала. Увидеть плоды это-го помешала революция.

Теперь мы вернулись на ту же стадию формирования, так что остается надеяться, что условия, предлагаемые № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, позволят поставщикам и заказчикам до-стигать договоренностей, которые будут оди-наково удобны всем.

Война и закупки

В какой форме проводились закупки в пе-риод правления Николая II Александровича, Императора Всероссийского, Царя Польского и Великого Князя Финляндского, последнего Императора Российской Империи из Импера-торского дома Романовых, а также полковни-ка, адмирала флота и фельдмаршала британ-ской армии?

Итак, в 1900  году было опубликовано «Положение о подрядах и поставках», дей-

дировать казенные заводы, передав их в руки предпринимателей. Но подобные проблемы касались большой политики и больших де-нег. В провинции существующее законода-тельство по закупкам было действенным и помогало земским и казенным учреждениям выполнять свои функции. Абсолютное боль-шинство заявок поступало на строительство зданий, заготовку дров и решение различных проблем на железных дорогах.

Что же до наших дней, то закон «О кон-трактной системе» обещает увеличить квоту по госзаказам для малого бизнеса и раз-решить приобретать у него любые товары и услуги, что по задумке законодателей долж-но уравнять его шансы в борьбе за госзаказ. Насколько эффективной окажется эта мера, покажет время.

С другой стороны, частный бизнес в на-чале XX  века был крайне заинтересован в партнерстве с казенными структурами, ко-торые, в свою очередь, не всегда отказывали фирмам в возможности посоревноваться за государственное признание. Наиболее из-вестные производители получали звание «по-ставщиков Двора Его Императорского Вели-чества»  — высшая ступень в иерархической лестнице торгов и конкурсов.

Так что в итоге частный бизнес рос, да такими темпами, что их можно сравнить раз-ве что с расцветом предпринимательства на рубеже XX и XXI  века. И точно так же пред-приниматели дореволюционной России вы-зывали недовольство, а порой и ненависть

Николай II Александрович(1894-1917)

Citizen.Seldon

20

История закупок

расчеты военного ведомства, которое счита-ло, что для ведения войны будет достаточно имеющихся запасов и обычного производ-ства вооружений и боеприпасов. Снарядов хватило лишь на несколько месяцев, а вин-товок не хватило даже для мобилизованных в 1914  году. Русская армия испытывала не-достаток во всем, вплоть до санитарных по-возок и подков для лошадей. Одной из при-чин низкого качества работ признавалось распределение заказов на изустных торгах и смешанных конкурсах. Не имея достаточно времени на обдумывание, участники выкри-кивали нереальные цены. Получив заказ, они были вынуждены выполнять его с отступле-ниями от требований. Торги по запечатанным

ствовавшее до октября 1917 г. Положение предусматривало проведение торгов трех типов: изустные торги, торги посредством за-печатанных объявлений и смешанные.

Изустные торги представляли собой аукцион. В публикуемых приглашениях к торгам через запечатанные объявления ука-зывались день и час, с которого принимались пакеты с предложениями и начинались торги. Казенная цена устанавливалась по заранее составленным сметам, с учетом сведений о ценах в местностях, где предполагалось вы-полнение госзаказа. Казенная цена представ-лялась на торги в запечатанном пакете. Если полученные заявки удовлетворяли казенной цене, этот конверт уничтожался невскрытым. Если всем претендентам отказывали в подря-де, казенная цена предавалась огласке. Сме-шанные торги отличались тем, что сначала принимали устные заявления, затем вскры-вали конверты с заявками.

При утверждении результатов торгов комиссия проверяла соблюдение правил производства дел, соответствие выигравшего претендента установленным требованиям, соотношение между подрядными и средни-ми справочными ценами. При нарушении ка-кого-либо пункта результат торгов мог быть аннулирован. С современных позиций важны два положения, при которых результаты тор-гов аннулировались: если объявленные на торгах цены «казне не выгодны» и в случае переменившихся обстоятельств, когда «са-мый предмет торга сделался уже ненужным».

Война 1914—1918 гг. стала серьезным экзаменом, вскрывшим неочевидные до этого недостатки системы распределения государственного заказа. Не оправдались

объявлениям приводили к более успешным результатам. Как это похоже на сегодняшние разговоры о том, что цена на торгах не долж-на быть определяющим фактором — и новый закон «О контрактной системе» обещает, что отныне будут учитываться и другие возмож-ные условия.

Положение начало выправляться благо-даря активизации правительства и буржуа-зии, когда в обеспечение фронта включились многие общественные организации, объ-единявшие мелкие и кустарные предприятия, поставлявшие обмундирование, инструмент и другое имущество для армии. Были созда-ны военно-промышленные комитеты, объ-единившие средние предприятия, имевшие

заказы на сумму около 400 млн. рублей. Так буржуазия показала свои возможности и го-товность действовать в интересах страны.

Тогда в военные годы для совершен-ствования процесса конкурсного отбора в России было предложено ввести английскую систему поиска возможных участников тор-гов. С этой целью каждое ведомство вело спи-ски предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности. Так и сегодня мы приходим к раз-говорам о предквалификации для участников торгов  — пусть возможность получить гос-заказ получают только надежные компании. Впрочем, у такой меры, оправданной в воен-ное время, на мирном поприще существует

Citizen.Seldon

21

История закупок

Будем надеяться, что все возможные проблемы в госзаказе будут лишь временны-ми препятствиями на пути к развитой и вы-годной для всех сторон системе российского госзаказа.

*** В копилку проекта «История закупок государства Российского в лицах» мы по-старались собрать самые яркие факты. Надеемся, что вам также увлекательно по-гружаться в историю, как и тем, благодаря кому проект осуществился. Отдельную бла-годарность выражаем Е. Ю. Гончарову, на материалы которого мы не раз ссылались!

риск свести на нет конкуренцию и вернуться к отработанным схемам.

В целом, анализируя объявления на-чала века о проведении торгов на поставку товаров и работ, мы видим, что в них присут-ствуют практически все положения торгов, используемые и сегодня… Так что мы с вами во многом пользуемся дореволюционным наследием, близость которого сегодняшне-му дню, в данном случае коллизий законода-тельства в сфере госзаказа, объясняется еще и тем, что в течение 100 лет России пришлось дважды войти в одну и ту же воду — строить систему госзаказа в условиях рыночной эко-номики, хотя она как в царскую эпоху, так и в современной ситуации имеет свои нюансы.

О проекте

Авторы:

Александра Родионова (компания «Фогсофт»), Татьяна Фалина (журнал Citizen.Seldon)

Литература:

1. Гончаров Е. Ю. «Конкурсные торги» №8, 1998 год

2. «Полное собрание законов Российской Империи»

3. Ключевский В.О. Курс русской истории4. Настольная книга госзаказчика, под ре-

дакцией директора Института госзаку-пок РАГС, председателя Ассоциации экс-пертов по госзакупкам А. А. Хромакина

5. Яруллин С.М. «История возникновения и развития государственного заказа в Рос-сии», электронный ресурс 2010

6. Таганцев Н.С. С-Петербург, издание девя-тое пересмотренное и дополненное

С уважением, «Фософт», АЭТП и Citizen.Seldon