SZANOWNI PAŃSTWO,

8 marca 2015 r. minie 25 lat od przyjęcia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawy o samorządzie gminnym. Jest to data upamiętniająca odrodzenie samorządu terytorialnego w naszym państwie. Dla samorządowych kolegiów odwoławczych to także bardzo ważna rocznica. Ustawa samorządowa z 1990 r. (a konkretnie art. 39 ust. 4, art. 77 ust. 1 pkt 11 oraz art. 81 i 102) powołała kolegia jako instancję odwoławczą od decyzji organów gmin samorządowych w indywidualnych sprawach administracyjnych. Kilka miesięcy po jej wprowadzeniu rozpoczęto organizowanie kolegiów odwoławczych przy sejmikach wojewódzkich w całym kraju, a od jesieni owego pamiętnego roku kolegia zaczęły orzekać. Rok 2015 w środowisku kolegialnym upłynie zatem pod znakiem wielkiego jubileuszu – świadomość ćwierćwiecza obecności w systemie polskiej administracji publicznej będzie nam stale towarzyszyła. Jakkolwiek w intencji ustawodawcy podstawowym zadaniem samorządowych kolegiów od-woławczych jest służba wspólnotom samorządowym – poprzez rozpatrywanie w charakterze drugiej instancji administracyjnej odwołań mieszkańców od decyzji organów gmin, powiatów i województw – to od momentu powstania wspierają one prawników uniwersyteckich w prak-tycznym przygotowaniu kadr przyszłych pracowników administracji. Dlatego też kulminacyjnym wydarzeniem naszych uroczystości jubileuszowych będzie – organizowana wspólnie z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego – uroczysta konferencja naukowa „Dwadzie-ścia pięć lat samorządowych kolegiów odwoławczych w służbie obywatelowi” pod honorowych patronatem Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich prof. dr hab. Ireny Lipowicz w dniach 2-3 marca 2015 r. w auli Collegium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego, najstarszej wszechnicy w Polsce, w której prawo zawsze traktowano jako jeden z najważniejszych kierunków. Wydział Prawa i Administracji UJ, jeden z pierwszych publicznych ośrodków naukowo-dydaktycznych tego typu w Polsce, realizuje zalecenie powiązania zdobytej wiedzy naukowej z praktyką zawodową, współpracując w tym przedsięwzięciu m.in. z krakow-skim Kolegium. Jubileusz 25-lecia powołania kolegiów będzie kolejną okazją do podsumowania przebytej drogi oraz podkreślenia roli, jaką samorządowe kolegia odwoławcze pełnią w systemie polskiej administracji publicznej i postępowaniu administracyjnym. Nasze środowisko za pośrednictwem przedstawicieli Krajowej Reprezentacji SKO uczestniczyło aktywnie w spotkaniach odbywających się pod hasłem „Samorząd dla Polski” związanych z ogólnopolską debatą nad reformami samo-rządu terytorialnego zainicjowaną przez Prezydenta Bronisława Komorowskiego. W środowisku kolegiów bardzo cenimy otwartość Pana Prezydenta na sprawy samorządu terytorialnego, toteż szczególnie cieszy nas objęcie patronatem naszych uroczystości jubileuszowych. Jest to rów-nież wyraz uznania ważnej roli samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie polskiej administracji publicznej. Podobnie zresztą przyjęliśmy współpatronat naszym uroczystościom Rzecznika Praw Obywatelskich prof. dr hab. Ireny Lipowicz i traktujemy to jako wielki zaszczyt. Pani Profesor niejednokrotnie podkreślała swoje uznanie dla pracy orzeczniczej kolegiów oraz ich roli w systemie polskiej administracji publicznej, widząc w nich gwaranta dobrej administracji publicznej, co wyrażało się m.in. w tytułowaniu samorządowych kolegiów odwoławczych mia-nem „źrenicy wolności” samorządu terytorialnego w Polsce. Słowa Pani Profesor potwierdzają nasze przeświadczenie o tym, że samorządowe kolegia odwoławcze stanowią rodzaj parasola ochronnego nad obywatelem w zderzeniu z potęgą instytucji administracji publicznej, jaką są organy samorządu terytorialnego.

Uroczystości i sesja naukowa związane z naszym dwudziestopięcioleciem – oprócz walo-rów merytorycznych – staną się okazją do spotkań ludzi nauki i praktyki stosowania prawa, osób pełniących funkcje publiczne, sędziów, samorządowców, członków regionalnych izb obrachunkowych oraz kolegiów. Będą służyły dalszej integracji samorządowych kolegiów odwoławczych, ale też osób i środowisk ceniących nasze środowisko. Jak zwykle przy takich okazjach – zostanie zaprezentowany dorobek całego ćwierćwiecza, ale też spojrzymy w przyszłość i porozmawiamy o perspektywach samorządu terytorialnego na szerszym forum prawników, administratywistów i samorządowców, podzielimy się z nimi naszymi problema-mi oraz tym, co nas niepokoi w polskim życiu publicznym. Cieszymy się zwłaszcza z tego, że jesteśmy zauważani przez najwyższe organy władzy państwowej oraz instytucje stojące na straży praw obywatelskich – o czym świadczą zarówno honorowe patronaty, jak i przyjęcie zaproszenia do uczestniczenia w konferencji jubileuszowej przez przedstawicieli ważnych podmiotów życia publicznego w Polsce: parlamentarzystów, sędziów, przedstawiciele władz państwowych i samorządowych, pracowników naukowo-dydaktycznych wydziałów prawa i administracji polskich uczelni, przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli – instytucji kontro-lującej pracę kolegiów.

W tematykę obchodów 25-lecia samorządowych kolegiów odwoławczych wprowadza nas w tym numerze „Casusa” rozmowa ze współorganizatorką konferencji naukowej upamięt-niającej nasz jubileusz prof. dr hab. Krystyną Chojnicką, Dziekan Wydziału Prawa i Admi-nistracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Wywiad ten jest wyrazem szerokiego widzenia przez Naszą Rozmówczynię roli samorządowych kolegiów odwoławczych, których działalność nie ogranicza się jedynie do pracy orzeczniczej. Z punktu widzenia środowiska uniwersyteckiego kolegia pomagają w realizacji ważnego, praktycznego aspektu procesu kształcenia prawni-ków i administratywistów, m.in. poprzez współpracę z uczelniami w zapewnianiu odbywania praktyk studentom. Wielu dawnych i obecnych członków samorządowych kolegiów odwo-ławczych pracuje na wydziałach prawa i administracji polskich uczelni. Niemałą też rolę odgrywa kwartalnik KRSKO „Casus”, który będąc punktowanym czasopismem naukowym, stanowi ważny publikator dla pracowników naukowych i doktorantów.

Życzę wszelkiej pomyślności w Nowym Roku 2015 Państwu, samorządom, a także nam – samorządowym kolegiom odwoławczych.

Fot. K. Pollesch

Fot. Konrad Pollesch

zima 2014

3

NASI ROZMÓWCY

Przed 25 laty – wraz z odrodzeniem się samo-rządowej gminy – po-wstały kolegia odwo-ławcze. Z kolei reforma sądownictwa admini-stracyjnego powołała w 2002 r. drugą instancję sądów administracyj-nych. Odtąd obywatel w relacjach z organami samorządu terytorial-nego może dociek ać swych praw w dwuin-stancyjnym postępowa-niu administracyjnym, a następnie w dwóch in-stancjach sądów admi-nistracyjnych. Jak Pani Dziekan ocenia polski system administracji publicznej w aspekcie p o sz a nowa n i a p r aw mieszkańców wspólnot samorządowych?

– Mam ten komfort, że moja oce-na może być oparta na obiektyw-nych danych. O sensie istnienia samorządowych kolegiów odwo-ławczych, jak również o tym, że jest to instytucja potrzebna i że coraz powszechniejsza staje się wśród mieszkańców świadomość możliwości skorzystania z tej for-my załatwiania swoich problemów, świadczą po prostu dane staty-styczne dotyczące liczby spraw tam wpływających i tych, które zostały zakończone. Sądzę więc, że możemy być optymistami – w zgodzie z Konstytucją RP wielo-instancyjność sądownictwa ad-ministracyjnego w połączeniu z dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, które zapew-niają kolegia, w pełni zaspokaja oczekiwania obywateli co do po-szanowania ich praw.

Na Wydziale Prawa i Ad-ministracji Uniwersytetu Jagiellońskiego za kadencji Pani Dziekan otwarto nowy kierunek studiów prawo wła-sności intelektualnej i nowych mediów o wyraźnie praktycz-nym profilu. Jak wiemy, zgod-nie z zaleceniami unijnymi właśnie w stronę praktyki powinna zmierzać dydaktyka na wydziałach prawa i admi-nistracji szkół wyższych. Czy mogę prosić o omówienie pod tym kątem studiów na kiero-wanym przez Panią Dziekan Wydziale?

– Studia prawnicze, a także admi-nistracyjne są w ogóle dość wyjąt-kową formą kształcenia na poziomie wyższym, gdyż z założenia muszą łączyć problematykę teoretyczną z praktyczną. Ta pierwsza niezbęd-na jest dlatego, że absolwenci tych

studiów staną się w przyszło-ści w znacznej liczbie elitą intelektualną i urzędniczą kraju, wielu z nich wykony-wać będzie zawody zaufania publicznego, a więc uczelnia powinna dać im po temu so-lidne podstawy pogłębionej wiedzy ogólnej. Jednak z drugiej strony musimy także przygotowywać do wykony-wania konkretnego zawodu, nie każdy bowiem absolwent pogłębia wykształcenie, cho-ciażby w formie aplikacji. Staramy się więc, na razie z dobrym skutkiem, łączyć te dwa nurty edukacji. Na nowym kierunku stu-

diów poświęconych własno-ści intelektualnej i nowym mediom odwołujemy się natomiast do osób, które prawnikami nie są i często nawet być nie chcą, a w swo-

jej pracy menedżerów, rzeczników, w reklamie, promocji, dzialach PR i mediach często spotykają się z problemami własności intelektual-nej (a świadomość praw z nią zwią-zanych nie jest, mówiąc delikatnie, w naszym kraju rozpowszechniona) i mogą ze znajomości tych praw odnieść konkretną, praktyczną ko-rzyść materialną. Przekonuje nas o słuszności takiego wyprofilowania nowego kierunku fakt, że zgodnie z naszymi zamierzeniami studia na nim podjęło wielu studentów i absolwentów innych kierunków, w tym prawa.

Czy mogę prosić o ogólną charakterystykę obecnej sy-tuacji Wydziału Prawa i Ad-ministracji, którym Pani Dziekan kieruje? Ilu jest studentów prawa – studiów stacjonarnych i niestacjonar-nych, a ilu studiuje admini-

– O POTRZEBIE ISTNIENIA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH

ŚWIADCZĄ DANE STATYSTYCZNE DOTYCZĄCE LICZBY SPRAW TAM WPŁYWAJĄCYCH…

Fot. Jerzy Sawicz

Z prof. dr hab. KRYSTYNĄ CHOJNICKĄ, Dziekanem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu

Jagiellońskiego, rozmawia Krystyna Sieniawska

zima 2014

4

NASI ROZMÓWCY

strację? Ilu kandydatów przy-padało w tym roku na jedno miejsce podczas rekrutacji na studia? Jakie są dalsze losy absol-wentów? Jakie plany władz dziekańskich i Rady Wydziału w odniesieniu do jesz-cze większej moder-nizacji systemu stu-diowania?

– W tej chwili na Wy-dziale Prawa i Admi-nistracji UJ studiuje ok. 8 tys. osób. To nasi s t u d e n c i k i e r u n k u prawo, studia jedno-lite magisterskie – oni przeważają liczbowo, studenci dwustopnio-wych, licencjackich i magisterskich, studiów na kierunku administracja i również dwustop-niowych studiów prawo własności intelektualnej i nowych mediów. Wszystkie te studia prowadzone są w trybie stacjonarnym i niestacjonarnym. W tej chwili nie można podać, i lu kandyda-tów ubiega się o jedno miejsce na naszym Wy-dziale, a to w związku z wprowadzeniem tzw. rekrutacji kroczącej, w której kandydaci przy-stępować mogą w kilku etapach do konkursów matur jednocześnie na wielu uczelniach, z któ-rej ostatecznie wybiorą jedną. Jednak na stu-dia stacjonarne nadal miejsca wypełniają się prawie natychmiast po ogłoszeniu rekrutacji, natomiast pozostają wolne miejsca na stu-diach niestacjonarnych. To nie tyle skutek kry-zysu, o którym tak wie-le się teraz mówi, ile raczej wynik pewnej „nadprodukcji” praw-ników i administratywi-stów, będącej wynikiem tak zwane-go boomu edukacyjnego, jaki miał miejsce w dwóch poprzednich dekadach. Wracając jednak do liczby studentów… Nie można za-pominać o kilkuset doktorantach studiujących również w trybie sta-cjonarnym i zaocznym. Są również studenci studiów podyplomowych i kursów, które każdego roku uru-

chamiamy zgodnie z zapotrzebowa-niem – na przykład ukazaniem się jakiejś nowej regulacji prawnej.

Jeżeli chodzi o losy naszych absol-wentów, to większość z nich pomimo znanych trudności znajduje pracę, a absolwenci kierunku prawo w naj-większym procencie spośród ab-

solwentów polskich uczelni dostają się na wszelkiego typu aplikacje prawnicze. Jest to jeden z naszych największych powodów do satysfak-cji, chociaż niejedyny. Jako jedyni w Polsce otrzymaliśmy od Minister-stwa Nauki i Szkolnictwa Wyższe-go kategorię A+, dostaliśmy także wyróżnienia od Polskiej Komisji Akredytacyjnej, wygrywamy we

wszystkich rankingach prasowych. Jeżeli więc pyta mnie Pani, jakie są zamierzenia i plany kolegium dzie-

kańskiego, to oczywiście przede wszystkim bę-dziemy się starać o to, by nadal utrzymać po-zycję najlepszego Wy-działu w naszym kraju. Prowadzi do tego wiele dróg. Nie mówiliśmy na przykład jeszcze o jed-nym z najważniejszych komponentów naszej pracy – szerokim umię-dzynarodowieniu stu-diów, umożliwiającym studentom poznawanie praw obcych i odbywa-nie licznych wyjazdów na uczelnie zagranicz-ne. No i w końcu – bez wysokiego poz iomu

naukowego, badań i publikacji na-szych profesorów i doktorów, bez prestiżowych stanowisk, jakie zaj-mują w polskich i zagranicznych instytucjach publicznych, na pewno

nie moglibyśmy utrzymy-wać tak wysokiego pozio-mu dydaktyki. Mówię to w nawiązaniu do niezwykle groźnego a lansowanego przez niektórych przedsta-wicieli naszych władz po-mysłu, by oddzielić badania naukowe od nauczania.

Wśró d ob ecnych prezesów i członków samorządowych ko-legiów odwoławczych jest kilku profesorów prawa (prof. Dariusz Kijowski, Białystok; prof. Czesław Mar-tysz, Katowice; prof. Paweł Smoleń, Lu-blin; prof. Bogusław Sygit ; Bydgoszcz). Również część człon-ków Rady Naukowej „Casusa” to profe-sorowie nauk praw-nych, którzy dawniej orzekali w kolegiach (prof. Mirosław Stec,

prof. Andrzej Matan, prof. Jan Paweł Tarno, prof. Iwona Niż-nik-Dobosz). W łączeniu pra-cy orzeczniczej w samorządo-wych kolegiach odwoławczych oraz naukowo-badawczej na uczelniach widzimy świetny przykład wzajemnego dopeł-niania się teorii i praktyki prawa. Jakie możliwe formy

Możemy być optymistami – w zgodzie z Konstytucją RP wie-loinstancyjność sądownictwa

administracyjnego w połączeniu z dwuinstancyjnym postępowa-niem administracyjnym, które

zapewniają kolegia, w pełni zaspokaja prawa obywateli do

poszanowania ich praw

Studia prawnicze, a także admi-nistracyjne, są w ogóle dość wy-

jątkową formą kształcenia na po-ziomie wyższym, gdyż z założenia muszą łączyć problematykę teore-tyczną z praktyczną. Ta pierwsza niezbędna jest dlatego, że absol-wenci tych studiów staną się w przyszłości w znacznej liczbie

elitą intelektualną i urzędniczą kraju, wielu z nich wykonywać

będzie zawody zaufania publicz-nego, a więc uczelnia powinna

dać im po temu solidne podstawy pogłębionej wiedzy ogólnej

zima 2014

5

NASI ROZMÓWCY

współpracy środowisk nauko-wych oraz prawników prakty-ków widziałaby Pani Profesor w najbliższej przyszłości?

– Uważam, że ten właśnie mo-del, wypracowany przez ćwierć wieku, jest opty-malny i nie sądzę, że należałoby go zmieniać. Pamiętam przecież, jak 25 lat temu wiele z utytu-łowanych naukowo osób, o których Pani wspomnia-ła, jako młodzi doktorzy i magistrowie rozpoczęło współpracę z samorzą-dowymi kolegiami odwo-ławczymi. Podobnie jak to teraz czynią nasi stu-denci na praktykach oraz młodsi pracownicy nauko-wi jako współpracownicy kolegiów. W tym miejscu muszę się zwró-

cić do kierownictwa krakowskiego SKO z wyrazami uznania i ser-decznymi podziękowaniami. Od lat bowiem nasi studenci są chętnie przyjmowani w kolegium na prak-tyki, podczas których uzyskują kon-kretną wiedzę, a nie wykorzystuje się ich wyłącznie do porządkowania papierów i do obsługiwania ksero. Później niektórzy z nich znajdują nawet stałe zatrudnienie w samo-rządowym kolegium odwoławczym. W tym roku – przy współpracy z SKO w Krakowie – wprowadza-my na studiach administracyjnych specjalny przedmiot poświęcony tej formie postępowania administracyj-nego. Tak więc kształcenie od pod-staw, naturalne wyłanianie współ-pracowników i związywanie ich z działalnością kolegiów na wszystkich szczeblach ich kariery uważam za najwłaściwsze i najefektywniejsze.

W swych badaniach i publi-kacjach naukowych od wielu lat Pani Profesor specjalizuje się w historii rosyjskiej myśli politycznej i prawnej XV-XIX w. Książka Pani Profesor Car i cerkiew. Prawosławie rosyj-skie w reformach Piotra Wiel-kiego (Wyd. Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2011) zo-stała uhonorowana na począt-ku listopada 2014 r. nagrodą naukową Wydziału I Nauk Humanistycznych i Społecz-nych PAN w dziedzinie nauk politycznych. Czy z historii prawa możemy wyciągnąć ja-kąś lekcję dla siebie?

– Oczywiście, że można, a nawet trzeba, tylko rzadko kto to robi. Podstawowa lekcja jest taka, że nie należy Rosji traktować jako czegoś tajemniczego, egzotycznego i groź-

nego, nie wolno się odwoływać do mitów i stereotypów, których u nas nie brak, lecz zdobywać na temat tego kraju, a szczególnie państwa, rzetelną wiedzę, także historyczną. Tylko ona pozwoli nam bowiem na realistyczną ocenę, pozbawioną za-równo złudzeń co do przyjaciół Mo-skali, jak i resentymentów na temat Rosji jako naszego odwiecznego wroga. Bardzo bym chciała, żeby-śmy potrafili o Rosji mówić języ-kiem pojęć, jaki stosujemy do innych krajów. Bo Rosja, a szczególnie jej polityka, nie jest tak nieobliczalna, jak nam się wydaje, jest natomiast konsekwentna i skuteczna, czego z kolei nie dostrzegamy, często nie-stety z opłakanym dla nas skutkiem.

Drugą dziedziną zaintereso-wań Pani Profesor są dzieje spo-łecznej nauki Kościoła. Czy zda-niem Pani Profesor myśl prawna i prawodawstwo nawiązujące do etyki chrześcijańskiej mają jesz-cze szansę rozwoju w sekulary-zującej się Europie? Czy raczej nauka społeczna Kościoła to już dziś tylko przedmiot badań dla historyka doktryn prawnych?

– Z tym jest podobnie jak z wiedzą o Rosji. Zanim przejdziemy do roz-ważań dotyczących związków prawa z etyką chrześcijańską, powinniśmy zdobyć podstawową wiedzę na te-mat istoty chrześcijańskiej czy ka-tolickiej myśli społecznej i nie tylko, bo jesteśmy niestety w tym wzglę-dzie analfabetami. Przekonuję się o tym podczas wykładów dla stu-dentów. Są tym zainteresowani, ale

podstawowy przekaz Ewangelii zna niewielu spośród nich, nie mówiąc już o bardziej skomplikowanych za-gadnieniach. A najlepszym przykła-dem tego braku wiedzy pozostaje chaotyczna i dyletancka dyskusja,

która od lat toczy sie w naszym kraju na te-mat prawa naturalnego, a w której pada wiele głupstw i dyskutanci nie zadają sobie trudu, aby przeczytać chociażby św. Tomasza, który na ten temat mówił wyjątkowo sensownie i wiele się od niego można nauczyć, chociaż żył w XIII w. Sądzę, że nie powinni-śmy od razu przekreślać możliwości wykorzysta-nia we współczesnej Europie wszelkich in-

spiracji chrześcijańskich – oczywiście wiadomo, że również na nich Europa przecież wyrosła – tyle że trzeba je najpierw rzetelnie poznać.

Dziękuję Pani Dziekan za rozmowę.

Rozmawiała: KRYSTYNA SIENIAWSKA

Prof. dr hab. Krystyna Chojnicka jest dzie-kanem Wydziału Prawa i Administracji Uni-wersytetu Jagiellońskiego, pracownikiem naukowym Katedry Historii Doktryn Poli-tycznych i Prawnych UJ. Wykładała także w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie.

Specjalizuje się w historii rosyjskiej myśli politycznej i prawnej XV-XIX wieku oraz w nauczaniu społecznym Kościoła katolickiego.

Autorka książek: Osoba i dzieło Piotra Wiel-kiego w dziewiętnastowiecznych sporach doktrynalnych o miejsce i przyszłość Rosji w Europie, Kraków 1988; Rodowód literacki in-teligencji rosyjskiej, Kraków – Wrocław 1992; Narodziny rosyjskiej doktryny państwowej. Zoe Paleolog – między Bizancjum, Rzymem a Mo-skwą, Kraków 2001; Nauka społeczna Kościo-ła katolickiego (zarys historii), Kraków 2001; Historia doktryn politycznych i prawnych. Podręcznik akademicki (z Henrykiem Olszew-skim), Poznań 2004; Cerkiew i car. Prawosła-wie rosyjskie w reformach Piotra Wielkiego, Kraków 2011.

Redaktor naukowa następujących publikacji: Doktryny polityczne XIX i XX wieku, Kraków 2000 (z W. Kozub-Ciembroniewiczem); M. Sobolew-ski, Pisma nieznane i rozproszone, Kraków 2003 (z M. Jaskólskim); Czas a trwanie idei politycznych i prawnych, Warszawa 2008 (z A. Citkowską-Kimlą i W. Kozub-Ciembroniewiczem).

Nie należy Rosji traktować jako czegoś tajemniczego, egzotycznego i groźnego, nie wolno się odwoły-wać do mitów i stereotypów, któ-

rych u nas nie brak, lecz zdobywać na temat tego kraju, a szczególnie

państwa, rzetelną wiedzę, także historyczną

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

6

I

Administracja publiczna pełni wiele różnych funkcji, które wyznaczają jej zadania, a realizowane są w ra-mach odpowiedniej regulacji prawnej, dążącej do osią-gnięcia zakładanych przez prawodawcę celów. Stale za-chodzące zmiany w życiu społecznym i gospodarczym powodują, że na organach administracji spoczywa obo-wiązek poszukiwania nowych form realizowania zadań. Kompetencje przynależne administracji można opisać jako obowiązek podjęcia działań przez konkretny organ administracji publicznej, której został zlecony. Mają za-tem charakter obowiązków prawnych1. Administrację publiczną cechuje aktywność polegająca nie tylko na stanowieniu norm prawnych i stosowaniu prawa, ale także na inicjowaniu i organizowaniu życia społeczne-go. Aktywność ta powinna być realizowana w zróżnico-wany i elastyczny sposób po to, by reagować na ciągle powstające nowe potrzeby. Administracja realizująca prawo działa za pomocą różnych instrumentów i roz-wiązań prawnych. W celu określenia wszystkich sposo-bów działania używa się nazwy „formy działania ad-ministracji”. W prawie administracyjnym odnosi się ona do określonego przepisami prawa typu konkretnej czynności organu, czyli jest to rodzaj podejmowanego działania2. Formy działania nazywa się prawnymi, gdy ich stosowanie jest przez prawo nakazane albo przez prawo dopuszczone. Przez „prawną formę działania administracji” rozumie się zwykle, oparty na prawie, określony rodzaj czynności, który administracja wyko-rzystuje w celu zrealizowania określonej sprawy3.Znaczna część zadań administracji ma umocowanie

prawne między innymi w przepisach Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej (Konstytucja RP)4, której art. 7 stanowi, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Oznacza to, że działalność administracji podlega regulacji prawnej, a przepisy prawa określają tryb postępowania i zadania, które ma wykonywać. Administracja może podejmować działania wyłącznie w formach, jakie przewidują i na jakie pozwalają przepisy prawa5. Działania podejmo-wane przez administrację muszą się mieścić w grani-cach kompetencji przysługujących konkretnemu pod-miotowi, z uwzględnieniem obowiązujących warunków i możliwości. W przepisach prawa określone zostały przesłanki dopuszczalności rozwiązywania określonych sytuacji społecznych za pomocą odpowiedniej formy.

Pojęcie „prawnych form działania w administracji” nie jest ustawowo nazwane. Zostało zakwalifikowane do kategorii pojęcia prawniczego używanego i definio-wanego na gruncie doktryny i orzecznictwa6.Dotychczas nie stworzono kryterium podziału form

prawnych, który by był powszechnie aprobowany i uznawany przez przedstawicieli doktryny. W piśmien-nictwie przedstawia się różne kategorie prawnych form działania7. W nauce prawa administracyjnego są one wykorzystywane i stanowią fundament analiz aktywno-ści administracji. Normodawca często wprowadza nowe kategorie form działania administracji. Jej zadaniem jest godzenie już istniejących z nowymi kategoriami. Pojawianie się nowych katalogów form działania obej-muje zakres zadań, które mają służyć stymulowaniu, podnoszeniu, współdziałaniu, wspieraniu czy aktywi-zowaniu wielorakich podmiotów. Nowo tworzące się formy działania administracji nie stanowią odrębnej kategorii, lecz łączą się z formami już istniejącymi i mogą podlegać kompetencji różnych podmiotów8.Analiza materii ustawowej wskazuje na wielość praw-

nych form działania administracji oraz ich zróżnico-wanie. Forma prawna odgrywa istotną rolę, wskazuje drogę, jaką administracja powinna dążyć do osiągnięcia określonego celu, poprzez poprawne działanie i prawi-dłowe spełnianie funkcji. Służy rozwiązywaniu kon-kretnych sytuacji społecznych czy załatwianiu spraw administracyjnych. Wykonując swoje zadania, admi-nistracja dysponuje różnego rodzaju narzędziami, tj. prawnymi formami. Korzystając z nich, administracja może działać, realizować swą misję. Posiadają one cha-rakter wtórny wobec pojęcia „administracji”, gdyż w nim wyznacza się zadania, funkcje i cele, którym okre-ślone prawem formy działania są podporządkowane9. Charakterystyczne dla administracji jest podejmo-

wanie władczych, prawnych form działania. Przyjmuje się, że formami władczymi są działania podejmowane jednostronnie na podstawie przepisów prawa, w celu utworzenia nakazania bądź zakazania jakiegoś zacho-wania. Natomiast niewładcze formy działania mają zazwyczaj charakter dwustronny. Formy te ulegają zmianom wskutek przemian społeczno-gospodarczych i reagowania prawa na zachodzące zmiany, zazwyczaj dostrzega się wzrost znaczenia niewładczych form działania10. W demokratycznym państwie prawnym chroniącym prawa i wolności obywatela, w sytuacji gdy administracja przestaje władać, a zaczyna świadczyć i wspomagać, formy prawne dochodzące do skutku w

KONTRAKT SOCJALNY – PRAWNA FORMA DZIAŁANIA

ADMINISTRACJI?AGNIESZKA GAZDA

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

7

drodze negocjacji między administracją a obywatelem mogą zastępować akt administracyjny, być dla niego alternatywą. Administracja, realizując prawo, stosuje narzędzia zapewniające tę elastyczność czy swobodę działania. Taką formą może być umowa administra-cyjna, która ulepsza proces administrowania i pozwala wzmocnić nastawienie obywatela do państwa11.Działania prawne realizowane przez administrację

mogą być oparte na normach prawa administracyjnego lub normach prawa cywilnego, co powoduje, że w admi-nistracji rozszerza się zakres stosowania umów cywil-nych. Umowa jest czynnością prawną, a jej elementem istotnym pozostaje zgodna wola dwóch lub więcej stron, która stanowi podstawę zawarcia każdej umowy. Jako dwustronny akt, pozwala drogą określenia wzajemnych zobowiązań powiązać interesy stron, co wskazuje, że jest zasługującym na uwagę narzędziem w administra-cji12. Umowy zawierane przez administrację publiczną mają charakter niejednolity. Poddane zostały regulacji prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Jed-nakże zaangażowanie prawa administracyjnego w treść umowy bywa różnorodne. Szczególność umowy jest po-dyktowana tym, że organ stosuje taką umowę w celu realizacji zadań publicznych. Wraz ze wzrostem obo-wiązków administracji wzrasta wykorzystanie instytucji prawa cywilnego w pozyskiwaniu dóbr dla administracji bądź zapewnieniu usług i świadczeń dla społeczeństwa13. Polskie ustawodawstwo prawnoadministracyjne, jak i doktryna prawa administracyjnego nie rozwinęły nale-życie zagadnienia działań dwustronnych. Są one wpro-wadzane do ustawodawstwa chaotycznie i sporadycznie. Sytuacja ta nie pozwala na wskazanie stałej i niespornej terminologii dotyczącej działań dwustronnych14.

II

Zagadnienie umów w zakresie prawa administracyjne-go należy do materii, która ma niejednorodny wymiar. O ich randze świadczy to, że są one przedmiotem ciągłego zainteresowania, wypracowania koncepcji w ramach systemu prawa administracyjnego15. Bezsprzecznie cechą administracji pozostają władcze formy działania, zakładające jednostronną ingerencję w sferę praw i wolności obywateli, którym podporządkowanie się jest zabezpieczone przymusem administracyjnym. Coraz częściej administracja korzysta z przepisów prawa prywatnego i prawa publicznego16. Do wykształcenia umowy administracyjnej doszło głównie w działach administracji publicznej, w których działalność pole-ga na wykonywaniu zadań gospodarczych. Wśród nich znajdują się świadczenia usług na rzecz społeczności17. Umowa, jako podstawowa forma tworzenia stosunków cywilnoprawnych, nie była z pozycji stanowiska prawa publicznego efektywnym narzędziem wykonywania in-teresu publicznego. Szczególnie równość i autonomia woli stron uniemożliwiały ich skuteczną realizację. Stan ten spowodował, że wytworzyła się potrzeba zaopatrze-nia administracji w instrumenty prawne, zapewniające najlepsze realizowanie prawa18. Podmioty administracji, korzystając z cywilnoprawnych form, opierają działa-nia na przepisach kodeksu cywilnego (k.c.)19, jednakże są one często modyfikowane przepisami prawa admi-nistracyjnego. Zawarcie umowy uzależnia się często od wydania aktu administracyjnego, czyli działania w formie władczej, która warunkuje możliwość później-szego zawarcia umowy. Umowa cywilna, jako prawna forma działania administracji, pozostaje pożyteczna dla

jej działań wówczas, gdy jest połączona z przepisami prawa administracyjnego, ukierunkowanymi na wy-konywanie zadań publicznych20. Zastosowanie umowy, jako formy prawa cywilnego, ma miejsce wówczas, gdy istnieje wyraźna podstawa prawna, jak również brakuje ustawowych zakazów jej zawarcia w celu wykonywania obowiązków publicznych21. Uregulowania polskiego prawa dotyczące umów ad-

ministracyjnych bywają oszczędne i rozproszone w wielu aktach prawnych, ale nie ulega wątpliwości, że są stosowane przez administrację publiczną. Umowy ad-ministracyjne uznaje się za dowody przyjęcia ich przez prawodawcę do katalogu prawnych form działania w administracji publicznej i przyznania im odrębnego od umów cywilnoprawnych miejsca. Jednakże owa prawna forma działania nie została zaakceptowana przez dok-trynę i orzecznictwo bez zastrzeżeń, jako forma działa-nia w sferze prawa administracyjnego22. Przez pojęcie „umowy administracyjnej” rozumie się umowy za-wierane między organami administracji publicznej, jak też umowy zawierane między organami administracji a podmiotami prywatnymi, a także umowy zawierane wyłącznie pomiędzy podmiotami prywatnymi23. W literaturze spotykamy się z różnym poglądami w

rozumieniu umowy jako formy prawnej administracji. D. Kijowski zaproponował, żeby dopuścić do zawierania tego typu umów nie tylko w sytuacji, gdy przewiduje to ustawa, ale w każdym przypadku, gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Zdaniem tego autora, problematyka ta powinna znaleźć uregulowanie w po-staci odrębnego działu w kodeksie postępowania ad-ministracyjnego (k.p.a.)24, który by definiował pojęcie „umowy administracyjnej”, ustalał granice dopusz-czalności ich zawierania, zakresu wykorzystywania przepisów prawa cywilnego, wskazywał właściwości i kompetencje organów rozstrzygających spory wynika-jące na tle stosowania umów i powierzał moc wiążącą i treści umowy sądowi administracyjnemu, a ewentualne odszkodowanie z tytułu nienależytego wykonania lub niewykonania umowy sądom powszechnym bądź komi-sjom arbitrażowym25. Według Z. Cieślika, umowa admi-nistracyjna jest instytucją charakterystyczną dla formy socjalnego państwa prawnego, a włączenie jej do syste-mu prawa osłabiałoby rygory związania administracji z prawem26. Inny autor wskazuje, że umowa administra-cyjna pozostaje specyficzną formą działania dla admini-stracji i znacznie się różni od umów cywilnych. Zaznacza się wysokim stopniem uregulowania przepisami prawa administracyjnego, dotyczy spraw publicznych i ściśle wiąże się z zadaniami administracji27. J. Zimmermann definiuje „umowę administracyjną” jako dwustronne działanie podejmowane: z jednej strony przez organ ad-ministracji, a z drugiej przez podmiot będący w struk-turach tej administracji (podmiot zewnętrzny)28. B. Dolnicki określa „umowę” jako prawną formę działania przynajmniej względnie samodzielnych stron. Wymaga ona zgodnych oświadczeń stron i uzgodnień przedmiotu sprawy między zainteresowanymi. Według tego autora, formy typu umowa stosuje się w szeroko rozumianej administracji publicznej, rzadziej zaś pomiędzy orga-nami administracji i obywatelami. Te pierwsze wynika-ją z aktu administracyjnego czy aktu normatywnego, drugie stosuje się do umów cywilnoprawnych, gdyż powstające na ich podstawie stosunki mają charakter prywatnoprawny29. Umowa cywilnoprawna zajmuje ważne miejsce w funk-

cjonowaniu administracji publicznej. Organy admini-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

8

stracyjne występują w stosunkach cywilnoprawnych jako podmiot praw majątkowych w zakresie wykonywa-nia swych kompetencji. Niejednokrotnie ustawodawca zobowiązuje organ administracji publicznej do zawarcia umowy, która prowadzi do wydania aktu administracyj-nego30. Realizacja niektórych zadań z zakresu pomocy społecznej także wymaga formy umowy cywilnej. Bywa niekiedy bardziej zasadna i skuteczna niż posługiwanie się władztwem administracyjnym (np. zawieranie umo-wy z członkami rodziny osoby ubiegającej się o pomoc w przedmiocie wnoszonej przez nich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej). Umowa cywil-na jest i będzie wykorzystywana w czynnościach admi-nistracji, jednakże w niektórych sferach jej aktywności forma cywilistyczna bywa niewystarczająca nawet przy zastosowaniu prawa publicznego31

Odniesienia do umowy administracyjnej odnaleźć można w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Ups.)32, np. w kontrakcie socjalnym, który pozostaje przedmiotem moich rozważań. W myśl prze-pisów Ups. pomoc może być wykonywana na podstawie decyzji administracyjnej, działań faktycznych, jakimi są praca socjalna, poradnictwo, a także na podstawie umo-wy. W zależności od stron i przedmiotu umowy mogą być one umowami cywilnoprawnymi lub umowami w administracji. Stosunki pomiędzy świadczeniodawcami a świadczeniobiorcami można określić jako dwustronne, negocjacyjne, zobowiązujące i niepozbawione kontroli sądu administracyjnego. Umowy zawierane na podsta-wie przepisów Ups. dzieli się na: umowy o realizację zadań pomocy społecznej (tzw. umowy wykonawcze), umowy cywilnoprawne ze świadczeniobiorcami o udzie-lenie pomocy pieniężnej lub rzeczowej, umowy szczegól-ne – kontrakt socjalny33. Z umową administracyjną w ostatnim przypadku mamy do czynienia, mimo że usta-wodawca nie posługuje się tym terminem. Z uwagi na ideę demokratycznego państwa prawnego forma umo-wy administracyjnej posiada uzasadnioną wartość. Jest ona dostrzegana z punktu widzenia charakteru państwa prawnego, które niekiedy nazywa się „państwem so-cjalnym – opiekuńczym”.

III

Art. 67 Konstytucji RP przyznaje obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę czy inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Prawo to ma także obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie-posiadający innych środków utrzymania. Tryb realizacji tego konstytucyjnego prawa znajduje odzwierciedlenie m.in. w przepisach Ups. Świadczenia pieniężne i niepie-niężne wymienione w katalogu cytowanej ustawy nie mają obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb be-neficjentów pomocy społecznej. Ich cel sprowadza się do wspomagania osób w rozwiązywaniu trudnych sytu-acji życiowych, a nie na ich wyręczaniu czy utrzymy-waniu. Podstawową zasadą prawa administracyjnego, również istotną dla całego systemu prawa, jest zasada pomocniczości, określana także w literaturze jako zasa-da subsydiarności. Wymieniona została w preambule34 Konstytucji RP. Subsydiarność jest zasadą porządku społecznego, wolnego i godnego obywatela, dotyczy re-lacji państwo – społeczeństwo. Wyznacza, że państwo nie powinno czynić ani więcej, ale także nie mniej, niż mieści się w pojęciu „wspomaganie jednostki”. Zasa-da subsydiarności zobowiązuje do świadczenia pomocy

podległym bądź niższym podmiotom, aby mogły one wspierać obywateli w rozwoju godnego życia, a zarazem zabrania interweniowania w życie i działanie niższych podmiotów35. Zasada ta formułuje pożądany stan rzeczy dotyczący wzajemnych relacji pomiędzy obywatelem a wspólnotami, w które zostaje on wpisany i w ramach, których dochodzi do realizacji prawa. Oznacza to, że ma wzmacniać obywatela, jak i jego wspólnotę36. Jest istotną dla określenia zadań publicznych, ich podziału pomiędzy poszczególne szczeble władz oraz reguł zwią-zanych z ich wykonywaniem. To zasada istotna z punktu widzenia systemu prawa jako całości37. Zasada subsydiarności realizowana jest w wielu ak-

tach, jednakże żaden z nich jej nie definiuje. Zasada subsydiarności to reguła kompetencyjna, prowadząca do ustalenia właściwości przy realizacji dobra wspól-nego. Funkcją państwa pozostaje zapobieganie proble-mom, a nie ich rozwiązywanie38. Zaangażowanie i inge-rencja państwa będą realizowane wtedy, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zdarzeniem będzie czynił od-powiednie zabiegi, aby podołać tym trudnościom przy użyciu własnych sił. Funkcja administracji publicznej, polegająca na udzielaniu pomocy społecznej, zawiera się w tzw. administracji usług czy też administracji świad-czącej. Na poziomie społeczności lokalnych możliwe jest rozpoznanie potrzeb osób i rodzin, a zarazem odpowied-ni dobór skutecznych form i metod świadczenia pomo-cy39. Realizacja prawa usług społecznych prowadzonych przez podmioty administracji publicznej tworzy system administracji świadczącej. Obejmuje ona działania oraz struktury publiczne odpowiedzialne za realizowanie praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych człon-ków wspólnoty40.Ustawodawca w treści art. 3 Ups. zwraca uwagę na to,

że pomoc społeczna obok udzielania wsparcia w trud-nej sytuacji życiowej, w jakiej znalazł się beneficjent pomocy społecznej, powinna dążyć do tego, by zapo-biegać występowaniu tzw. trudnych sytuacji. Wskazuje na prewencyjny charakter pomocy społecznej, która powinna być realizowana poprzez profilaktykę swoistą i nieswoistą. Według G. Szpor, profilaktyka swoista, rozumiana jako działanie adresowane do konkretnych osób i rodzin, może polegać na poradnictwie i pomocy w załatwianiu spraw urzędowych i innych ważnych kło-potów bytowych. Profilaktyka nieswoista rozumiana jest jako działanie niemające konkretnego, indywidu-alnie oznaczonego adresata. Powinna być realizowana poprzez tworzenie warunków organizacyjnych funk-cjonowania pomocy społecznej, analizę i ocenę zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia, pobudzanie społecznej aktywności i tworzenie warunków sprzyjają-cych wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funk-cjonowania w społeczeństwie41. Działania wzmacniające organów pomocy społecznej należą do najtrudniejszych zadań, gdyż wymagają profesjonalizmu pracowników socjalnych, współdziałania instytucji pomocy społecznej z innymi podmiotami oraz poszukiwania różnych form prawnych i odpowiedzi na pytanie, „kiedy osoba lub rodzina zrobiła pierwszy krok, który doprowadził ją do trudnej sytuacji”42. Przepis art. 3 Ups. nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek wspierania osób i rodzin w wysiłkach podejmowanych w celu zaspoko-jenia podstawowych potrzeb. Osoby zainteresowane uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej powinny się wykazać własnym wkładem i zapobiegliwością. Pod-stawowa potrzeba to taka, bez której nie można mówić o zachowaniu minimum standardów życia człowieka.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

9

Uwzględnienie niezbędnej potrzeby należy rozpatry-wać w powiązaniu z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego tej podstawowej po-trzeby, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Głównym celem pomocy społecznej pozostaje rozsze-

rzenie aktywności po stronie świadczeniobiorców. Pod-stawowym sposobem przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych jest współpraca z organem, a także z pracow-nikiem socjalnym. Ustawodawca nie wskazuje sposobu realizacji tego obowiązku. Wyrażenia „trudna sytuacja życiowa” oraz „współdziałanie” nie pozwalają sformu-łować wymagań dotyczących zachowań osoby i rodziny. Dają jedynie podstawy do stwierdzenia, że osoby chcące korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej powinny w sposób rozsądny, celowy i zgodny ze stanem ich najlep-szej wiedzy i przy wykorzystaniu wszelkich możliwości współprzyczyniać się do osiągnięcia celu, jakiemu służy udzielona pomoc43. Jednak obowiązek współdziałania nie powinien być interpretowany w sposób niezgodny z innymi postanowieniami Ups. Nie powinien stanowić jedynej przesłanki do odmowy udzielenia pomocy44, w szczególności wobec osób o obniżonej, ograniczonej sprawności intelektualnej, mając na uwadze, że niekiedy w pewnym etapie życia obniżona sprawność intelektu-alna może dotyczyć osób nadużywających alkohol bądź spożywających środki odurzające. Ważną rolę we współ-działaniu posiada organ pomocy społecznej, który ma za zadanie wzmocnić osobę i rodzinę oraz uświadomić im prawo do samostanowienia o sobie i nieuzależniania się od przyznawanych świadczeń. Wsparcie powinno przy-jąć postać pomocy w radzeniu sobie samemu i swojej rodzinie poprzez gotowość do podjęcia współpracy z organem oraz skorzystanie z uzasadnionych i przemy-ślanych propozycji pracownika socjalnego.

IV

Obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy jest do-stosowywany do rodzaju udzielanej pomocy. Niektóre świadczenia charakteryzuje opiekuńczość, inne bez zaangażowania adresata nie mają racji bytu. Wymóg jego współpracy z organem znajduje odzwierciedlenie w kontrakcie socjalnym45. Przy obecnych zmianach społeczno-gospodarczych szczególną rolę odgrywa współpraca pracownika socjalnego i świadczeniobior-cy. Współpracą może być działalność zawodowa mająca na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeń-stwie oraz tworzeniu warunków sprzyjających temu celowi. Świadczenie pracy socjalnej jest działaniem faktycznym, wykonywanym przez administrację po-mocy społecznej46. Przed pracą socjalną jawią się wciąż nowe wyzwania. Nowoczesne rozumienie pracy socjal-nej wyznacza szeroki zakres, który obejmuje zasięgiem działalność społeczno-profilaktyczną, resocjalizacyjną, wychowawczą i kulturową. Właściwa praca socjalna po-winna być skupiona na poznaniu problemu osoby czy rodziny korzystającej z pomocy społecznej. Chodzi o analizę, nazwanie możliwości świadczeniobiorcy w roz-wiązywaniu trudnych sytuacji, a również diagnozę, czy będzie on mógł aktywnie współpracować przy odpo-wiednim zaangażowaniu47.Jednym z instrumentów współpracy pomiędzy osobą,

rodziną a organem pomocy społecznej jest kontrakt

socjalny oparty na współdziałaniu świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Pierwotna treść art. 108 Ups. brzmiała: „W celu określenia sposobu współdziała-nia w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej ośro-dek pomocy społecznej zawiera kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną”. Wynikało z niego, że kontrakt zawierał ośrodek pomocy społecznej i była to obliga-toryjna forma współdziałania, gdyż ustawodawca użył sformułowania „zawiera”. Przepis powyższy zmienio-no ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw48. Wprowadzona zmiana cytowanego przepisu prowadziła do skreślenia sformułowania, że „kontrakt zawiera ośrodek pomocy społecznej”, a wprowadzenia rozwiązania, wedle które-go „pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej może zawrzeć kontrakt”. Obecne brzmienie art. 108 ust. 1 Ups. „w celu określenia sposobu współdziała-nia w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodzi-ny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzi-nie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samo-dzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziała-nia wykluczeniu społecznemu” – określa fakultatywny charakter jego zawarcia, gdyż ustawodawca posłużył się sformułowaniem „może”. Stronami kontraktu socjalnego są: podmiot admini-

stracji realizujący zadania z zakresu pomocy społecznej, reprezentowany przez pracownika socjalnego, i ubiega-jąca się o pomoc osoba, która znajduje się w trudnej sy-tuacji życiowej. Pracownik socjalny pozostaje podmio-tem przygotowującym treść kontraktu, czuwa nad jego realizacją. To on, a nie kierownik ośrodka pomocy spo-łecznej zawiera kontrakt. W przypadku braku możliwo-ści wynegocjowania postanowień kontraktu socjalnego stronom przysługuje prawo do wystąpienia do kierow-nika organu pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwe-stii spornych. Kontrakt socjalny jest narzędziem pracy socjalnej pracownika organu administracji publicznej oraz częścią postępowania dowodowego. Od stanowiska pracownika socjalnego, wynikającego z doświadcze-nia zawodowego i zdiagnozowania konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy, zależy to, czy może być on zawarty, czy nie. Oznacza to, że kontrakt może być zawarty w każdym momencie pozostawania osoby starającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.W literaturze wskazuje się, że kontrakt socjalny jest

zbliżony do umowy cywilnej, niemniej jednak nią nie jest nie tylko dlatego, że ustawodawca nazwał to narzę-dzie pracy „kontraktem socjalnym”, a nie „umową”, lecz regulacja zamieszczona została w przepisach prawa administracyjnego materialnego49. Ustawodawca usank-cjonował technikę kontraktu, jednakże nie zawarł in-formacji, w jakich przypadkach należy go zawierać, nie wspomniał o stosowaniu k.c. ani o sposobie rozstrzyga-nia wynikłych sporów50. Pojęcie „kontraktu socjalnego” wymienia się w art.

6 pkt 6 Ups., zgodnie z którym stanowi on „pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych dzia-łań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sy-tuacji życiowej osoby lub rodziny”. Kontrakt okre-śla zasady współdziałania podmiotu administracji ze

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

10

stroną w przedmiocie rozwiązania jej trudnej sytuacji życiowej. Strony kontraktu określają wzajemnie prawa i obowiązki, uzależniając udzielenie określonej pomocy z katalogu Ups. od wywiązania się z jego warunków. Podmiot administracji zobowiązuje się do udzielenia określonego wsparcia (tzw. świadczeń ewentualnych), a świadczeniobiorca wyraża zgodę na współpracę, mając świadomość, że pomoc zostanie udzielona, jeśli wywiąże się z zawartych postanowień51. Organ zobowiązuje się do uwzględnienia podania w sprawie kontraktowanego świadczenia, jeśli osoba ubiegająca się o pomoc wypeł-ni nałożone na nią zobowiązania czy przyczyni się do poprawy swej trudnej sytuacji. Zawierając kontrakt, osoba deklaruje, że wystąpi z podaniem lub zgodzi się na przyznanie świadczenia w drodze decyzji, a organ – że wyda pozytywną decyzję, gdy strona wywiąże się ze wszystkich zawartych postanowień. Po zawarciu kon-traktu organ, wydając decyzję, do jakiej się zobowiązał, powinien przedstawić warunki, pod jakimi będzie wywo-ływała skutki prawne, oraz wskazać zobowiązania nało-żone na tę osobę52. Treść art. 39a ust. 1 stanowi obietnicę organu administracji i stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany „również” w celu realizacji postano-wień kontraktu socjalnego, co oznacza, że nie tylko w potrzebie zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Kontrakt socjalny ma za zadanie przybliżać osobę do jej proble-mu, pomagać się z nim oswoić, zrozumieć go, dotrzeć do jego sedna po to, by móc go skutecznie rozwiązać, a przede wszystkim zapobiec jego ponownemu wystąpie-niu. Kontrakt socjalny opiera się na wspólnym odnajdy-waniu i wypracowaniu rozwiązań. Działania pracownika socjalnego mają służyć pobudzaniu i odtworzeniu zdolno-ści funkcjonowania świadczeniobiorcy w społeczeństwie. Pracownik socjalny musi zainspirować w nim poczucie, że świadome działania przyniosą poprawę jego trudnej sytuacji życiowej. Istotą stosunków pomiędzy organem administracji a świadczeniobiorcą jest partnerstwo, a nie podporządkowanie się zakładanym celom. Ustawodawca pozostawił swobodę stronom kontraktu w formułowaniu postanowień, jedynie w art. 11 ust. 2 Ups. wskazał kilka przykładowych, np. podjęcie zatrudnienia czy leczenia odwykowego. Kontrakt socjalny pomaga sprecyzować zakres i stopień rozliczania osoby korzystającej ze świadczeń. Organ pomocy społecznej może zawrzeć je-den kontrakt socjalny z jedną osobą lub z większą liczbą osób ubiegających się o pomoc społeczną. Stroną kon-traktu nie może być rodzina, gdyż ma on zindywidualizo-wany charakter, zawiera prawa i obowiązki konkretnych osób fizycznych. Kontrakt socjalny nie może być zawarty z osobą, która ubiega się o inną pomoc niż świadczenia socjalne (to normuje inna ustawa niż Ups.)53. Kontrakt zawiera się w formie pisemnej w dwóch jed-

nobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron. Służy określeniu jasnych i precyzyjnych celów dotyczących zmian, jakie wspólnie organ i świadczenio-biorca chcą osiągnąć. Pisemność kontraktu socjalnego potwierdza rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r.54, ustalające wzór kontraktu socjalnego. Treść kontraktu socjalnego okre-śla sposób współdziałania, składa się z dwóch części. Pierwsza wskazuje strony kontraktu, ocenę sytuacji życiowej i ustala się plan pracy socjalnej, działania i termin oceny założonych celów. W tej części strony kon-traktu mogą przed dniem oceny uzgodnić konieczność wprowadzenia zmian i ustalają sposób przekazywania świadczeń. Ponadto zawierający kontrakt zostaje za-poznany z treścią art. 11 ust. 2 i art. 109 Ups., czyli o

konsekwencjach wynikających z braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz o obowiązku informo-wania organu, który przyznał świadczenie, i o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, która wiąże się z podstawą do przy-znania świadczeń. Druga część zawiera ocenę realizacji działań ustalonych w kontrakcie socjalnym. Obie części zawierają datę i podpisy osoby zawierającej kontrakt i pracownika socjalnego. Jeden egzemplarz pozostaje w aktach sprawy, drugi otrzymuje świadczeniobiorca.W założeniu ustawodawca uznał, że pisemność speł-

nia rolę wzmocnienia i skuteczności wywiązywania się z jego postanowień. Ustna umowa czy postanowienia spisane w wywiadzie środowiskowym nie miałyby tak silnego oddziaływania psychologicznego jak forma pi-semna. Beneficjent pomocy społecznej, mając w ręce podpisany kontrakt, wie, że jest związany z organem umową. Zna skutki, jakie może wywołać jego realizacja bądź zaniechanie działań55. Słusznie w doktrynie ekspo-nuje się problem niezachowania formy pisemnej przy zawieraniu kontraktu socjalnego. Treść art. 73 § 1 k.c. wskazuje na to, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zacho-wania tej formy pozostaje nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Przepisy Ups. nie zawierają rygoru unieważnienia kontraktu socjal-nego zawartego bez zachowania formy pisemnej. Wobec tego kontrakt zawarty w formie ustnej należy uznać za ważny. Negatywnym skutkiem w sytuacji niezachowa-nia formy pisemnej jest to, że w chwili wystąpienia spo-ru nie dopuszcza się dowodu ze świadków ani dowodu z przesłuchania stron na fakt potwierdzenia dokonania tej czynności56. Sporządzenie dokumentu w formie pi-semnej wydaje się o tyle zasługujące na uwagę, że po-zwala na dokładne ustalenie na przyszłość, czy strona kontraktu w prawidłowy sposób realizuje przyjęte na siebie zobowiązania, czy też dopuszcza się ich narusze-nia. Ustne uzgodnienia według S. Niteckiego, jako do-puszczalne, są ważne w rozumianej pracy socjalnej, nie stanowią zaś dokumentu, który może być wykorzystany przy podjęciu decyzji administracyjnej57. Postanowienia kontraktu socjalnego muszą być sformu-

łowane w sposób jasny, zrozumiały i mierzalny. Muszą być czytelne i osiągalne dla świadczeniobiorcy. Reda-gując kontrakt, nie można zapominać o przestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa. Świadczeniobiorca powinien mieć poczucie, że on także współtworzy posta-nowienia kontraktu socjalnego. Zgodnie z treścią art. 82 k.c. nie można go zawrzeć w przypadku, kiedy choćby jedna ze stron składała wadliwe oświadczenie woli, tak-że nie jest dopuszczalne jego zawarcie, jeżeli u jednej ze stron występuje brak zdolności do czynności praw-nych, tj. zaburzenie psychiczne, niedorozwój. Oznacza to, że oświadczenie woli złożone przez osobę będącą w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podjęcie decyzji jest nieważne w świetle przepisów prawa. Taka sytuacja nie powoduje bezwzględnego zakazu zawarcia kontraktu socjalnego, można go wówczas redagować z innym członkiem rodziny osoby, która jest w stanie wy-łączającym świadome lub swobodne podjęcie decyzji. Sankcja nieważności dotyczy wszystkich typów umów administracyjnych, które są obarczone wadami umów cywilnoprawnych. Poza wyżej wymienionymi przykła-dami można wskazać inne naruszenia, jak zawarcie kon-traktu sprzecznie z dobrymi zwyczajami, naruszenie ustawowych zakazów zawierania umów w określonych kategoriach spraw, jak i niezgodność z przepisami, któ-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

11

rych sens i cel wyklucza uregulowanie na drodze umowy. Pociąga to za sobą negatywne skutki, m.in. takie, że akt administracyjny wydany na podstawie nieważnej umo-wy jest sprzeczny z prawem58. Nieprawidłowości w for-mułowaniu postanowień kontraktu socjalnego wynikają również z niewłaściwej interpretacji pozycji we wzoru kontraktu, braku odpowiedniego przeszkolenia pracow-ników, nieskutecznego nadzoru59. Pozycja stron kontraktu nie jest równa, podmiot admi-

nistracji pozostaje silniejszy, gdyż posiada instrumenty władcze. Spory między stronami rozstrzygane są przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, a więc do or-ganu administracji publicznej będzie należało ostatnie słowo. Rozstrzygając spór, organ administracji publicz-nej musi się odnieść do art. 14 Ups., który w sprawach nieuregulowanych tej ustawy odsyła do k.p.a. Postępo-wanie administracyjne w tej sprawie finalizuje czynność materialno-techniczna, czyli pismo kierownika ośrodka pomocy społecznej, zawiadamiające strony kontraktu o sposobie rozstrzygnięcia sporu. Brakuje możliwości roz-strzygnięcia sporu poza system organów administracji publicznej, a w szczególności przez sąd powszechny60. Rolą kontraktu jest wspólne uzgodnienie ostatecznej treści, którą muszą zaaprobować obie strony. Negocjo-walność postanowień nie jest adekwatna wobec regula-cji prawa cywilnego. W kształtowaniu treści kontraktu nie obowiązuje, jak to ma miejsce w umowie cywilno-prawnej, swoboda umów i brak równości stron, co bywa charakterystyczne dla umów zawieranych przez admi-nistrację publiczną61. Ważne, aby cel i treść nie sprze-ciwiały się właściwości stosunku, ustawie i zasadom współżycia społecznego. Według E. Prandoty-Prandec-kiej, swoboda zawierania kontraktu jest pozorowana. Autorka argumentuje, że o ile po stronie pracownika socjalnego wystąpienie sprzeciwu co do sporządzenia umowy nie skutkuje żadnymi konsekwencjami, o tyle po stronie świadczeniobiorcy rodzi skutek w postaci od-mowy przyznania świadczenia62. Oznacza to, że świad-czeniobiorca jest niejako zmuszony do podjęcia współ-pracy określonej w kontrakcie pod rygorem utraty czy nieotrzymania świadczenia. Organ pomocy społecznej będzie dokonywał oceny realizacji postanowień kon-traktu. Niedotrzymanie postanowień kontraktu socjal-nego po stronie świadczeniobiorcy znajduje negatywne konsekwencje wynikające z treści Ups.; wedle art. 11 ust. 2 mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji przyznających świadcze-nia lub wstrzymania świadczeń63. Są to radykalne skutki wobec świadczeniobiorcy, mające charakter represyjny. Cofnięcie prawa pozostaje kategorią ze sfery prawa ma-terialnego. Zmiana czy uchylenie decyzji administra-cyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 106 ust. 5 Ups.). Zobowiązuje organ administracji do ustalenia zakresu niewłaściwego postępowania świad-czeniobiorcy, wymienionego w art. 11 ust. 2 Ups. oraz przedstawienia, że wykazuje on brak zainteresowania poprawą własnej sytuacji życiowej. Dalsze przyznawa-nie świadczeń mijałoby się z ustawowymi celami pomo-cy społecznej, a ponadto środki publiczne wydatkowane byłyby niezgodnie z przeznaczeniem64. Brak współdzia-łania osoby zawierającej kontrakt może być przesłanką uzasadniającą weryfikację uprzednio wydanych decyzji, które podejmowane są w warunkach uznania admini-stracyjnego65. Potwierdza to użyty przez ustawodawcę zwrot „mogą stanowić podstawę do…”. Pracownik socjalny będzie zobowiązany do ocenienia naruszenia postanowień kontraktu, a w szczególności do tego, jakie

ma znaczenie w kontekście „przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej”, mając na uwadze treść art. 11 ust. 3 Ups., czyli uwzględnienia sytuacji osób pozostających na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w

pierwszej instancji, stwierdza wygaśnięcie decyzji, na podstawie art. 14 Ups. i art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a., jeśli wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, lecz strona go nie dopełniła. W. Maciejko zaznacza, że decyzję orzekającą o wygaśnięciu decyzji organu pierw-szej instancji można wydać tylko wtedy, gdy przedmio-tem dotychczasowej decyzji uwzględniającej żądanie było świadczenie o charakterze pieniężnym. Zdaniem tego autora, skutek bezprzedmiotowości nie może na-stąpić wobec świadczeń o charakterze usługowym lub rzeczowym, co wynika z łącznej analizy art. 6 pkt 6, art. 11 ust. 2, art. 14 Ups. i art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a.66. Działań represyjnych nie może zastosować organ wo-

bec uczestnika kontraktu, który podjął zatrudnienie, czyli w jakimś sensie poprawił swą trudną sytuację (art. 38 ust. 4a i art. 39a ust. 2 Ups.). Niezależnie od osią-ganego dochodu osoba taka może pobierać przyznany decyzją administracyjną zasiłek okresowy czy zasiłek celowy nie dłużej niż do 2 miesięcy od dnia, w którym została zatrudniona. Podjęcie zatrudnienia nie sty-muluje uruchomienia postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji przyznającej zasiłek. Wszczęcie ta-kiego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przypada wówczas, kiedy zasiłek okresowy bądź celowy przysłu-giwałby poza okresem dwóch miesięcy uprawniających do dalszego jego otrzymywania67. Treścią art. 38 ust. 4b Ups. ustawodawca zastrzegł możliwość wypłacania za-siłku okresowego w sytuacji określonej w ust. 4a Ups. nie częściej niż raz na dwa lata.Analiza praktyki wskazuje, że według pracowników

socjalnych, regulacje prawne nie zapewniają w pełni wa-runków do skutecznej realizacji kontraktów socjalnych. Przekonanie to znajduje uzasadnienie w wyroku Naczel-nego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r.68, który orzekł, że bierna postawa świadczeniobiorcy do współpracy ze służbami pomocy społecznej w działaniach na rzecz rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej nie jest wystarczającym argumentem do wstrzymania czy odmo-wy świadczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyj-nego, w sytuacji gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Wobec powyższego zdaniem Sądu należy z dużą ostrożnością i głęboką analizą oceniać brak współdziała-nia świadczeniobiorcy69. Jednocześnie należy zaznaczyć, że judykaturze można znaleźć odmienne spojrzenie na skutki zawarcia kontraktu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycz-nia 2012 r.70 stwierdzono, że sformułowania warunków kontraktu socjalnego nie tylko nie stoją w sprzeczności z deklarowaną sytuacją świadczeniobiorcy, ale mogą służyć jego wzmocnieniu. Sąd ten nie dostrzegł żadnych ograniczeń, charakteru dyskryminującego uwłaczające-go godności człowieka czy nałożenia obowiązków ponad miarę i uznał zasadność odmowy żądanego świadczenia pieniężnego71. Wykazując nierówną pozycję stron kontraktu, należy

się odnieść do tego, że w przepisach Ups. brakuje odpo-wiednich regulacji, konkretnie odnoszących się do skut-ków naruszenia postanowień kontraktu po stronie pra-cownika socjalnego. Umowa cywilna zawiera konsekwen-cje prawne niewykonania lub nienależytego wykonania

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

12

uprawnień czy obowiązków przez strony. Potwierdza to, że w istocie kontraktu socjalnego dochodzi do braku równowagi stron. Ujemne skutki wynikające z niedotrzy-mania postanowień kontraktu socjalnego po stronie pra-cownika socjalnego rozpatruje się jedynie na płaszczyźnie braków efektów pracy socjalnej czy nieodpowiedniego wywiązywania się z obowiązków pracowniczych. Świad-czeniobiorca wyczuwa nierówność, a to dlatego, że po jego stronie powstają konsekwencje weryfikacji decyzji72. Świadczeniobiorcy przysługują instrumenty ochronne w postaci wniesienia skargi na działalność pracownika so-cjalnego lub na działalność organu73.

V

Zastosowanie umowy administracyjnej poprawia pro-ces administrowania, pozwala łatwiej realizować zasadę pomocniczości, budując zaufanie obywatela do państwa. Forma działania administracji publicznej, zwana umo-wą administracyjną, stanowi podstawową formę działań dwustronnych, charakterystyczną dla demokratycznego państwa prawnego i związaną z ważną dla tego państwa zasadą subsydiarności74.Umowy administracyjne mogą podlegać negocjacjom.

Jeśli prawo na to pozwala, można je dopasowywać do zmieniających się warunków i uzgodnień. Powodują osią-gnięcie konsensusu pomiędzy społeczeństwem a admini-stracją publiczną. Wzmacniają współodpowiedzialność obywatela. Dają gwarancję właściwej realizacji zdiagno-zowanych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przyczynia-ją się do faktycznej realizacji idei społeczeństwa obywa-telskiego. Administracja publiczna, stosując umowy ad-ministracyjne, wyraża poszanowanie godności człowieka będącej podstawą konstytucyjnej zasady subsydiarności. Jednym z narzędzi pracownika socjalnego w zakresie

wykonywania zadań Ups. jest kontrakt socjalny. Z In-formacji o wynikach kontroli realizacji kontraktów socjalnych przez miejskie i gminne ośrodki pomo-cy społecznej wydanej przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, że kontrakt socjalny wykorzystywany bywa w umiarkowanym stopniu przez pracowników socjal-nych. Liczba zawartych kontraktów w latach 2009-2012 przedstawiała się następująco: w 2009 r. – 71,8 tys., w 2010 r. – 76,2 tys., w 2011 r. – 74,7 tys., w 2012 r. – 83 tys., którymi objęto 130 tys. z ponad 2 mln osób, z którymi prowadzona jest praca socjalna, oraz ponad 3 mln osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej75. Kon-trakt socjalny jako umowa stosowana w administracji pomocy społecznej ma spowodować większą skuteczność udzielanej pomocy poprzez zmobilizowanie świadczenio-biorców do podejmowania działań w zakresie aktywno-ści czy nawet uzyskania samodzielności. Wydaje się, że istnieją argumenty, dla których kon-

trakt socjalny można traktować jako prawną formę działania administracji pomocy społecznej76. Potwier-dzają to charakterystyczne dla niego cechy. Contractus, czyli umowa, stanowi wzajemne zobowiązanie osób do zrobienia czegoś. Kontrakt socjalny ma znaczenie bliskie temu pojęciu, lecz tym rodzajem umowy nie jest. Posia-da charakter specyficznej umowy, pozostaje jedynie sy-nonimem kontraktu cywilnego. Kontrakt socjalny został unormowany w całości w przepisach prawa administra-cyjnego materialnego, przy braku odesłania do przepi-sów k.c. Cechy umowy cywilnej może przybierać jedynie przy negocjowaniu jego warunków. Treść nie jest auto-rytatywnie kształtowana przez podmiot administracji77, posiada cechy stosowne dla czynności dwustronnych.

Niewywiązanie się z postanowień kontraktu pociąga za sobą sankcję weryfikacji decyzji mającą charakter administracyjnoprawny. Spory powstałe na tle realiza-cji kontraktu socjalnego nie należą do kognicji sądów powszechnych, a zatem można przypuszczać, że należeć będą do właściwości sądów administracyjnych. Umowa administracyjna stosująca się do zasad administracji pu-blicznej i jej cel przyczyniają się do wykonywania kon-stytucyjnej idei społeczeństwa obywatelskiego i zasady subsydiarności. Nie dziwi zatem postulat wyrażany w piśmiennictwie, wedle którego administracja publiczna z punktu widzenia rzetelności i gospodarności powinna stosować władcze formy realizacji swoich zadań i uży-wać dwustronnych form działania78.

AGNIESZKA GAZDA

Autorka jest doktorantką w Wyższej Szkole Prawa i Administracji Rzeszów – Przemyśl, konsultantką prawną

w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Dębicy

Przypisy:1 J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania adminis-tracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 39.

2 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 322.3 R. Cybulska, E. Prandota-Prandecka, Umowa cywilnoprawna i kontrakt wojewódzki jako formy działania administracji pub-licznej, [w:] Sprawność działania administracji samorządowej, Rzeszów 2006, s. 53.

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.

5 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2000, s. 19.

6 J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy..., s. 48.7 Zob. J. Starościak, Prawne formy i metody działania ad-ministracji, [w:], T. Rabska, J. Łętowski (red.), System pra-wa administracyjnego, t. III, Warszawa 1978, s. 45. Autor ten wyróżnił zewnętrzną i wewnętrzną formę działania adminis-tracji. W wewnętrznej wymienił: porozumienia, ugody, umowy i polecenia służbowe. W zewnętrznej: wydawanie aktów adminis-tracyjnych, zawieranie porozumień, umów, wykonywanie czyn-ności materialno-technicznych. Na podobnym stanowisku stoi K. Ziemski, który dokonał dalszych podziałów. Czynności prawne podzielił na czynności publicznoprawne (jednostronne – de-cyzje, postanowienia, wielostronne – porozumienia i umowy) i czynności prywatnoprawne (jednostronne i wielostronne). W sferze czynności faktycznych dokonał podziału na: czynnoś-ci społeczno-organizatorskie (działalność propagandowa) oraz czynności materialno-techniczne (zaświadczenia, wezwania, pro-tokoły, doręczenia, postępowanie egzekucyjne i inne) – zob. K. Ziemski, Formy prawne działania administracji publicznej, [w:] J. Posłuszny (red.), Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Przemyśl – Rzeszów 2003, s. 161.

8 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 322.9 J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilnopraw-na, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 421.

10 J. Zimmermann, Prawo…, s. 324-325.11 A. Miruć, Umowy w działaniach administracji pomocy społec-znej, [w:] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w adminis-tracji, Kolonia Limited 2008, s. 348.

12 J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy…, s. 226-228.13 A. Miruć, Umowy w działaniach administracji…, s. 346.14 J. Zimmermann, Prawo…, s. 381.15 K. Kiczka, Umowy w administracji publicznej jako instrumen-ty realizacji zasady ogólnej prawa publicznego, [w:] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, s. 68.

16 E. Stefańska, Umowy zawierane w sferze administracji pub-licznej – wybrane zagadnienia, [w:] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, s. 145.

17 J. Lemańska, Umowa administracyjna…, s. 423.18 K. Kiczka, Umowy w administracji…, s. 70.19 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, t. j. Dz.U. z

2014 r. poz. 121.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

13

20 J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania…, s. 230-231.

21 D. Kijowski, Umowy w administracji publicznej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochen-dowskiego, Toruń 2005, s. 283.

22 M. Giełda, Idea społeczeństwa obywatelskiego i zasada subsy-diarności a umowy administracyjnoprawne, [w:] J. Boć, L. Dz-iewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, s. 59.

23 J. Wyporska – Frankiewicz, Publicznoprawne formy działa-nia…, s. 233-234.

24 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania adminis-tracyjnego, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.

25 D. Kijowski, W sprawie charakteru prawnego umów zawiera-nych przez organy administracji, PiP 1987 r., z. 6, s. 86-87.

26 Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Zaka-mycze 2004, s. 90.

27 J. Lemańska, Umowa administracyjna…, Kraków 2001, s. 422.28 J. Zimmermann, Prawo…, s. 388.29 B. Dolnicki, Umowa publicznoprawna – zagadnienia wybrane,

[w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 162.

30 J. Zimmermann, Prawo…, s. 382.31 J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania…,

s. 315.32 t.j. z 2013 r. poz. 182 ze zm.33 A. Miruć, Umowy w działaniach…, s. 348-349.34 Preambuła Konstytucji RP stanowi m. in., że prawo stanowione

przez Konstytucję oparte jest na poszanowaniu wolności i sprawie-dliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.

35 M. Spiker, Zasada pomocniczości: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, „Społeczeństwo” nr 1, 1995, s. 36-403.

36 M. Małecka-Łyszczek, Zasada subsydiarności jako zasada ogól-na prawa administracyjnego, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 373.

37 A. Miruć, J. Maćkowiak, Administracja pomocy społecznej w Polsce, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 424-430.

38 B. Sutor, Etyka polityczna, Warszawa 1994, s. 47.39 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 18.

40 J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej, Rzeszów – Przemyśl 2004, s. 74.

41 G. Szpor, [w:] G. Szpor, C. Martysz, S. Nitecki, Komentarz do ust-awy o pomocy społecznej, Gdańsk 1998, s. 16.

42 J. Staręga-Piasek, O roli prawa i wartościach w pomocy społec-znej, „Polityka Społeczna” 1998, nr 7, s. 10.

43 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy…, s. 21-22.

44 Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, Kutno 2004, s. 14.

45 I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2014, s. 51.

46 A. Miruć, Umowy w działaniach…, s. 352.47 E. Prandota-Prandecka, Kontrakt socjalny jako narzędzie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej beneficjenta pomo-cy społecznej – zagadnienia wybrane, [w:] J. Boć, L. Dziewięc-ka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Kolonia Limited 2008, s. 372.

48 Dz.U. z 2005 r. nr 164 poz. 1366.49 J. Wyporska-Frankiewicz, R. Cybulska, Kontrakt socjalny – do-skonałe narzędzie służące współdziałaniu w wykonywaniu za-dań z zakresu pomocy społecznej ciążących na administracji publicznej?, [w:] B. Dolnicki (red.), Formy współdziałania jed-nostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 230.

50 A. Miruć, Umowy w działaniach administracji…, s. 353.51 J. Wyporska-Frankiewicz, R. Cybulska, Kontrakt socjalny…, s.

269.52 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy…,

s. 48-50.53 ibidem, s. 41-42.54 Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listo-

pada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego, Dz.U. z 2010 r., nr 218 poz. 1439.

55 E. Prandota-Prandecka, Kontrakt socjalny…, s. 373.56 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy…,

s. 44.

57 S. Nitecki, Pomoc społeczna. Procedury i tryb przyznawania świadczeń, Wrocław 2009, s. 209.

58 Z. Cieślik, Umowa administracyjna…, s. 50-53.59 Szerzej zob. Informacja o wynikach kontroli. Realizacja kon-traktów socjalnych przez miejskie i gminne ośrodki pomocy społecznej. Najwyższej Izby Kontroli, Departament Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny, Warszawa listopad 2013. http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-kontraktach-socjalnych.html.

60 S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 93.

61 I. Sierpowska, Ustawa o pomocy…, Warszawa 2014, s. 456-457.62 E. Prandota-Prandecka, Kontrakt socjalny…, s. 373.63 J. Wyporska-Frankiewicz, R. Cybulska, Kontrakt socjalny…, s.

270.64 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy…,

s. 112-113.65 S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy…, Wrocław 2013, s.

172.66 W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy…,

s. 48-49.67 S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy…, Wrocław 2013, s.

316-330.68 I OSK 1558/09, LEX nr 595200.69 Informacja o wynikach kontroli. Realizacja kontraktów soc-jalnych przez miejskie i gminne ośrodki pomocy społecznej. Najwyższej Izby Kontroli Departament Pracy, Spraw Społec-znych i Rodziny, Warszawa listopad 2013, s. 21. http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-kontraktach-socjalnych.html. Por. II SA/Go 181/08 z dnia 30 maja 2008 r, LEX nr 509545; I SA/Wa 725/08 z dnia 14 sierpnia 2008 r., LEX nr 509601; I OSK 675/11 z dnia 23 września 2011 r., LEX nr 1068526.

70 II SA/Rz 1173/11, LEX nr 1107947.71 Por. I SA/Wa 725/08 z dnia 14 sierpnia 2008 r., LEX nr 509601; III

SA/Kr 812/08 z dnia 24 lutego 2009 r., LEX, 527524; IV SA/Po 950/06 z dnia 25 października 2007 r., LEX nr 423993.

72 E. Prandota-Prandecka, Kontrakt…, s. 378.73 S. Nitecki, Pomoc społeczna…, Wrocław 2009, s. 209.74 J. Zimmermann, Prawo…, s. 387-388.75 http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-kontraktach-soc-

jalnych.html.76 A. Miruć, Umowy w działaniach administracji…, s. 354-355.77 J. Wyporska-Frankiewicz, R. Cybulska, Kontrakt socjalny…, s.

230-231.78 M. Giełda, Idea społeczeństwa obywatelskiego…, s. 62-63.

Social contract – legal form of activity

of public administration?

SUMMARY:

The public administration executing legal tasks, while searching for a new forms of their execution, applies in-struments providing for the flexibility and freedom of action. The administrative agreement may be such form of action as it improves the process of administration and allows for the strengthening of the positive attitude of a citizen towards the state.Social contract is a relatively new instrument of admini-

stering in the area of social assistance. It is an agreement concluded between a social worker and beneficiary of so-cial assistance. This form of action of the social assistance authority demonstrates characteristics of legal form of action in administration.The Author of this article intends to reveal the essen-

ce and the consequences of the conclusion of the social contract in the light of the current doctrinal considera-tions regarding the social contract. At the same time it attempts to answer the question whether the social con-tract may be regarded as the legal form of activity of public administration.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

14

STANOWIENIE PRAWA PRZEZ ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ

A ZASADA PRAWORZĄDNOŚCIPAWEŁ KRÓL

Stosownie do treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej1 Rzeczpospolita Polska jest demokratycz-nym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwość społecznej. Przepis ten wyraża jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych, będącą zarazem podstawową zasadą ustroju politycznego. Została ona wprowadzona po raz pierwszy do polskiego systemu prawnego na podstawie nowelizacji Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 r. W ten sposób przystosowano konsty-tucyjne zasady funkcjonowania państwa do zmienionej rzeczywistości polityczno-ustrojowej. Ustawa konstytu-cyjna z 17 października 1992 r., zwana Małą Konsty-tucją, przyjęła tę zasadę w niezmienionym kształcie. Fundamentalne znaczenie zasady demokratycznego państwa prawnego przejawia się w tym, że ustanawia m.in. tak zwane państwo prawne, w którym prawo stoi ponad państwem, a podstawową metodą władczą są „rządy prawa, a nie ludu”2. W państwie prawnym (praworządnym) organami władzy państwowej rządzi prawo, co w praktyce oznacza, że władza jest nim zwią-zana. Okoliczność, że państwo samo ustanowiło przepisy prawa, nie może powodować, iż jest ono zwolnione od ich przestrzegania. Przeciwnie – jest nim związane w rów-nym stopniu co podmioty zewnętrzne, stojące poza jego strukturą. Co więcej, organy państwa są zobowiązane przestrzegać norm prawnych zarówno w sferze stano-wienia, jak i stosowania prawa.Zasada demokratycznego państwa prawnego jest zasa-

dą ustrojową, z której wywodzi się wiele podstawowych standardów dotyczących m.in. demokratycznego przed-stawicielstwa, trójpodziału władz, niezawisłości sędziów, gwarancji wolności i praw jednostki3. Jej podstawowe znaczenie wykracza jednak poza tę rolę. Stanowi ona również źródło dla innych zasad. Z punktu widzenia niniejszego opracowania największe znaczenie będzie jednak miała zasada praworządności. Należy ona do podstawowych zasad systemu prawa, a dla prawa ad-ministracyjnego ma szczególne znaczenie. Expressis verbis wyraża ją art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w gra-nicach prawa. Niektórzy autorzy dzielą ten przepis na dwie zasady, a mianowicie na zasadę praworządności, co przejawia się w sformułowaniu „w granicach prawa”, oraz na zasadę legalności, której wyrazem jest fragment „na podstawie prawa”4. Skutkiem takiego podzia-łu może być lepsze zrozumienie treści zasady. W tym znaczeniu zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć wyraźną legityma-cję prawną, najlepiej w formie ustawowej. Natomiast zasada praworządności oznacza, że każde działanie mie-

ści się w granicach prawa, to znaczy jest niesprzeczne z jakimkolwiek elementem porządku prawnego5. Jednak na potrzeby niniejszego opracowania autor będzie się posługiwał jednolitym terminem „zasada praworząd-ności”, odnoszącym się do całości uregulowań norma-tywnych kryjących się w treści tego pojęcia.Truizmem jest stwierdzenie, że każde działanie władzy

publicznej, w tym organów administracji publicznej, musi mieć dokładną podstawę prawną. Nie mogą to być zatem normy ogólne, określające cele, zadania i kierun-ki działania. Organ, działając na podstawie przepisów prawa, obowiązany jest zatem ustalić obowiązujące nor-my prawne, mające zastosowanie w konkretnej sprawie (podstawa rozstrzygnięcia). Ustalenie obowiązującej normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, polega zaś na ustaleniu obowiązywania przepisu, który powinien znaleźć zastosowanie, a także na ustaleniu znaczenia normy zawartej w tym przepisie6. Organ nie jest związany podstawą żądania wskazaną przez stronę, lecz zgodnie z zasadą oficjalności powinien sam odszukać materialną podstawę rozstrzygnięcia. Załatwiając kon-kretną sprawę, organ powinien jednak zweryfikować uprzednio, czy przysługuje mu kompetencja do jej za-łatwienia. Zdolność organu do załatwienia sprawy będą wyznaczać dwie przesłanki – po pierwsze właściwość do załatwienia sprawy, po drugie – brak okoliczności uza-sadniających wyłączenie organu. Na marginesie należy wskazać, że podstawę działania

organu stanowią także przepisy prawa procesowego, niemniej podstawę rozstrzygnięcia mogą stanowić je-dynie normy materialnego prawa administracyjnego ustanawiające prawa bądź obowiązki jego adresatów. Przepisy te muszą jasno i w sposób precyzyjny przy-znawać swoim adresatom konkretne uprawnienia lub nakładać na nich konkretne obowiązki. Dla przykładu, zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 Konstytucji, matka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, a zakres tej pomocy określają ustawy. W zakresie tego ro-dzaju pomocy istnieją trzy podstawowe ustawy, jednak żadna z nich przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, która miała miejsce 29 grudnia 2005 r.7, nie dawała podstaw do wypłaty przez jednostki samorzą-du terytorialnego (gminy) jednorazowego świadczenia związanego z urodzeniem się dziecka (tak zwanego „be-cikowego”). Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadcze-niach rodzinnych8 przewidywała wówczas jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka, ale tylko dla tych osób, które spełniały określone kryteria dochodowe. Ustawa z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochro-nie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności praw

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

15

pomocy społecznej. Z kolei ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej10 określała szeroki wachlarz form pomocy dziecku i rodzinie, jednak jeśli chodzi o bezpo-średnie wypłaty środków pieniężnych – w zasadzie w tym zakresie milczała. Należy stwierdzić, że przepisy te nie przyznawały ra-

dom gmin kompetencji do stanowienia uchwał umożli-wiających otrzymanie jednorazowego świadczenia pie-niężnego z tytułu urodzenia dziecka. Co więcej, nawet przepisy ustawy o samorządzie gminnym11 stanowiące, że zadania własne gminy obejmują sprawy polityki pro-rodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej (art. 7 ust. 1 pkt 16 usta-wy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej dla dzia-łania rady gminy polegającego na uchwaleniu przepisów prawa miejscowego przyznających możliwość ubiegania się o świadczenie z tytułu urodzenia dziecka. Tymczasem w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LXVIII/633/04 z 29 grudnia 2004 r. w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przyspo-sobieniem dziecka przewidziano takie właśnie jednorazo-we świadczenie związane z urodzeniem się dziecka. Od 1 stycznia 2005 r. za urodzenie bądź adoptowanie dziecka przysługiwało jednorazowe świadczenie w kwocie jed-nego tysiąca złotych. Podejmując tę uchwałę, powoła-no się na wspominaną wcześniej ustawę o samorządzie gminnym. Należy mieć jednak na względzie, że ustawa ta okre-

śla także inne generalne zadania gminy, na przykład w zakresie edukacji, kultury czy zdrowia. Poszczególne zadania są jednak następnie konkretyzowane w usta-wach szczególnych. Dla przykładu – na mocy ustawy o kulturze fizycznej12 zadaniem samorządów jest dbanie o rozwój sportu oraz upowszechnianie kultury fizycz-nej wśród ludzi, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Nie oznacza to wszakże, że z tego tytułu można wypłacać pie-niądze wszystkim, którzy uprawiają bądź chcą uprawiać sport. Wskazana wyżej uchwała Rady Miasta Krakowa podjęta została zatem bez wyraźniej podstawy praw-nej, a działanie organu w tym zakresie należy uznać za naruszające konstytucyjną zasadę praworządności. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski zaskarżył przedmiotową uchwałę do sądu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i wstrzymanie jej wykonania. Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Admini-stracyjny w Krakowie13 stwierdził nieważność uchwały w całości. Należy wskazać, że nowelizacją z 29 grudnia 2005 r. dodano do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 22a, który przyznał wyraźną kompetencję prawo-twórczą radzie gminy. Przepis ten stanowi, że rada gmi-ny, w drodze uchwały, może przyznać zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka. Należy uznać, że dopiero przepis tej treści stanowi wyraźną i zarazem wystarcza-jącą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie jednorazowego świadczenia z tytułu uro-dzenia się dziecka. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że aby określony organ administracji publicz-nej mógł podjąć działanie zewnętrzne, w każdym przy-padku musi znaleźć dokładną normę prawa powszechnie obowiązującego, która będzie go do tego upoważniać.W omawianym przykładzie formą działania organu

administracji publicznej był akt prawa miejscowego będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania tegoż organu (art. 87 Konstytucji). Akty normatywne stanowione przez administrację pu-

bliczną powinny posiadać szczegółową podstawę prawną, a organy legitymowane do ich ustanawiania muszą się wykazać odpowiednio skonstruowaną kompetencją. To przecież właśnie dzięki kompetencji określony podmiot, umiejscowiony w strukturze administracji publicznej, nabywa przymiot organu tejże administracji14. Kompe-tencja organu jest niczym innym jak jego zdolnością do konkretyzacji zawartej w prawie normy. Ta konkretyza-cja może przybrać dwie formy – stosowania albo stano-wienia prawa. Administracja publiczna jest upoważniona przede wszystkim do realizowania tego pierwszego, ale posiada także istotne uprawnienia w zakresie kreacji nowych przepisów prawnych. Należy wszakże pamiętać, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowe uprawnienie do stanowienia prawa ma parlament, a inne organy, w tym organy administracji publicznej, mogą pełnić jedynie rolę subsydiarną. Parlament jest wypo-sażony w podstawowe uprawnienie po to, by w ramach udzielonego przez wyborców upoważnienia stanowić prawo. Przede wszystkim ma wyłączne uprawnienie do stanowienia ustaw, które zaraz po Konstytucji są najwyż-szym prawem i podstawą regulacji wszystkich stosun-ków w państwie. Istnieją jednak sytuacje, kiedy to wła-dza wykonawcza, a więc również administracja, uzyskuje kompetencję do stanowienia aktów prawnych równych w swej mocy ustawie. Chodzi o tak zwane rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane wyłącznie w stanie wojennym. Zgodnie z Konstytucją, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, Prezydent Rze-czypospolitej Polskiej na wniosek Rady Ministrów wyda-je rozporządzenia z mocą ustawy. Podlegają one zatwier-dzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu (art. 234 ust. 1 Konstytucji). Rozporządzenia z mocą ustawy mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa i mają moc równą ustawom (art. 234 ust. 2 Konstytucji). Akty te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Na dodatek ograniczenia te muszą odpowiadać stopniowi za-grożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przy-wrócenia normalnego funkcjonowania państwa (art. 228 ust. 3-5 Konstytucji). Stanowienie tego rodzaju aktów normatywnych to sytuacja nadzwyczajna, a uprawnie-nie tego rodzaju przysługuje wyjątkowo prezydentowi, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, ale należy do grupy tak zwanych organów ad-ministrujących, wspomagających administrację w wyko-nywaniu jej zadań. Powyższe uprawnienia Prezydenta wymagają odpowiedniego uzasadnienia w przypadku korzystania z nich i tym samym podlegają ścisłej kon-troli w kontekście zasady praworządności. Kontrola ta realizowana jest przez Trybunał Konstytucyjny na pod-stawie przepisu art. 188 pkt 1 Konstytucji. Nadto rozpo-rządzenie z mocą ustawy podlega zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu, traci zaś moc w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia bądź odmowy jego dokonania przez niższą izbę parlamentu.Administracja publiczna, zarówno administracja rzą-

dowa, jak i samorządowa, w „normalnych sytuacjach” wyposażona jest w szereg kompetencji do stanowienia prawa. Cechą charakterystyczną prawa administracyj-nego pozostaje to, że współtworzy je sama administracja publiczna. Często bowiem organy administracji publicz-nej upoważniane są do tworzenia powszechnie obowiązu-jących regulacji prawnych mających moc podustawową. Oczywiście to Konstytucja oraz ustawy stanowią podsta-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

16

wę prawa administracyjnego i to te akty prawne upo-ważniają każdorazowo organy administracji publicznej do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego. Pod-stawową rolę odgrywa tu Konstytucja. W art. 87 ust. 1 i 2 wśród powszechnie obowiązujących aktów praw-nych wskazane zostały rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Z dalszych przepisów ustawy zasadniczej wynika, że akty prawne tego rodzaju mogą być wydawa-ne przez organy administracji publicznej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. Są to zatem akty po-dustawowe. Ich immanentną cechą jest to, że mogą jedy-nie uszczegóławiać postanowienia ustaw lub wprowadzać nowe rozwiązania prawne, pozostające jednak w zgodzie z zapisami ustawy. Bez względu na charakter organów administracyjnych i stanowionych przez nie przepisów wszystkie akty podustawowe powinny odpowiadać ogól-nym i podstawowym warunkom dla uznania ich legalno-ści15. Po pierwsze akty podustawowe muszą być wydane na podstawie szczegółowego i wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, a ich treść powinna się mieścić w granicach tego upoważnienia. Niedopuszczalne jest do-mniemywanie upoważnienia. Trybunał Konstytucyjny zważył „że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) powinno być kon-kretne, co wyklucza możliwość samodzielnego regu-lowania rozporządzeniem całego kompleksu zagad-nień, do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich wytycznych. Ponadto upoważnienie do wydania rozporządzenia podlega zawsze ścisłej wykładni. Brak stanowiska ustawodawcy w danej materii należy zawsze rozumieć jako nieudzielenie upoważnienia”16. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w tym miejscu, że akt podustawowy powinien regulo-wać zagadnienia, które zostały poruszone w treści usta-wy. Co więcej, Trybunał zauważył, że upoważnienie do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego powinno podlegać wykładni zawężającej. W przypadku więc, gdy zakres spraw przekazanych został w treści upoważnienia określony zdawkowo i lapidarnie, powinno się takie upo-ważnienie interpretować ściśle. Jeżeli więc niemożliwe jest stwierdzenie, po dokonaniu wykładni upoważnie-nia, z jakim zakresem spraw mamy do czynienia, należy uznać, że upoważnienie nie zostało udzielone w ogóle lub też nie zostało udzielone w spornym zakresie. Nie można domniemywać upoważnienia do wydania aktu podusta-wowego o zakresie szerszym aniżeli to, które wynika z samej treści tego upoważnienia. Milczenie ustawodawcy oznacza, że nie udzielił on kompetencji prawotwórczej w danej materii. Po drugie, jak wynika z treści art. 7 Konstytucji, działania organów muszą się mieścić w gra-nicach prawa. Akt podustawowy musi być niesprzeczny z ustawą, na podstawie której został wydany, lecz także z resztą porządku prawnego, to jest konstytucją i ustawa-mi. Po trzecie, prawa, wolności i obowiązki, zwłaszcza te, które odnoszą się do osób fizycznych, stanowią materię ustawową i w tym zakresie nie mogą być przedmiotem regulacji podustawowej.Podsumowując tę część rozważań, należy dodać, że

oprócz wspomnianych wyżej warunków, jakim powinny odpowiadać akty podustawowe, najważniejszy i najistot-niejszy jest ten o wykonawczym ich charakterze. Akty niższej rangi niż ustawa muszą bowiem ściśle koopero-wać z nią i stanowić jedynie dopełnienie woli ustawo-dawcy. Dopełnienie to powinno się koncentrować jednak tylko na zapewnieniu wykonania ustawy, co oznacza, że akt podustawowy nie może regulować kwestii, które nie wynikają z ustawy lub nie stanowią jej rozwinięcia bądź

uzupełnienia. Inaczej sytuacja przedstawia się w odnie-sieniu do aktów prawa miejscowego, które nie mają cha-rakteru wykonawczego do ustaw, a upoważnienie do ich wydania nie musi zawierać wytycznych co do ich treści. W konsekwencji akty prawa miejscowego mogą wprowa-dzać regulacje nowe, twórczo rozwijające postanowienia ustaw, jednak co najmniej w minimalnym stopniu muszą pozostawać w związku przedmiotowym z ustawą „ma-cierzystą”.Ważnym pojęciem związanym z omawianą problema-

tyką jest zagadnienie tak zwanej „materii ustawowej”, czyli sfer zastrzeżonych do uregulowania wyłącznie w ustawach. Regulowanie tych spraw aktami niższej rangi nie powinno mieć miejsca, ponieważ każde wkroczenie w materię ustawową przez organ władzy wykonawczej prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa16. Poza tym ustawodawca nie może dele-gować kompetencji prawodawczej w zakresie materii ustawowej na inne organy, a każde takie działanie należy uznać za naruszające zasadę praworządności. Wskazane powyżej zaburzenie hierarchii źródeł prawa, polegające na regulowaniu za pośrednictwem aktów prawa miejsco-wego materii ustawowej, jest zjawiskiem niepożądanym i jako takie stanowi naruszenie zasady praworządności. Sytuacje takie jednak się zdarzają. Dla przykładu można wskazać, że uchwałą z 23 czerwca 2004 r. Rada Miejska w Zgierzu wprowadziła zakaz handlu w obiektach wiel-kopowierzchniowych powyżej 300 m2, który miał obowią-zywać począwszy od 1 sierpnia 2004 r. W trybie nadzoru Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność tej uchwały. Uznał, że rażąco narusza prawo, różnicując czas pracy obiektów handlowych w zależności od ich powierzchni. Powołał się na zapisy konstytucji (art. 20 i 22) mówiące o tym, że ograniczenie działalności gospodarczej możliwe jest wyłącznie po spełnieniu łącznie dwóch warunków: zakaz musi być prowadzony w drodze ustawy (czyli przez parlament), a ponadto tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem wojewody zakaz dotyczący wyłącznie sklepów o określonej powierzchni łamał rów-nież konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji). Na tych podstawach organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały. Gmina złożyła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzy-gnięcie nadzorcze wojewody. Łódzki sąd administracyj-ny orzekł, że uchwała zgierskich radnych zakazująca hipermarketom pracy w niedziele jest bezprawna. Wo-jewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał żądnych wątpliwości w przyznaniu racji wojewodzie. Uzasadnie-nie było miażdżące dla zgierskiej uchwały. Sąd uznał, że naruszono trzy artykuły Konstytucji – art. 20, 22 i 32. Należy zauważyć, że wolność gospodarcza jest jedną z podstaw ustrojowych i jej ograniczenie musi wynikać z ustawy, nadto każde jej ograniczenie musi być uzasad-nione ważnym interesem publicznym. Sąd potwierdził, że jednostki samorządu terytorialnego mogą określać godziny pracy sklepów lub punktów usługowych, ale nie mają prawa różnicować podmiotów gospodarczych w zależności od powierzchni, na jakiej prowadzą działal-ność gospodarczą. Takie różnicowanie narusza konsty-tucyjną zasadę równości. Co więcej, Sąd zauważył, że uchwała utrudnia pracę małych sklepów oraz zakładów usługowych wynajmujących powierzchnię handlową w hipermarketach17. Należy stwierdzić, że rada gminy nie była w żaden sposób uprawniona do podjęcia uchwały ograniczającej czas pracy dużych obiektów handlo-wych, a zatem jej działanie stało w sprzeczności z zasa-dą praworządności. Jak stwierdził przecież Sąd, zakaz

zima 2014

17

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

taki może być ustanowiony tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stanowi to bowiem ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej.Innym zagadnieniem, na które warto zwrócić uwagę

w odniesieniu do aktów podustawowych, jest relacja występująca pomiędzy rozporządzeniami a aktami pra-wa miejscowego. Do kręgu organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń należą: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kieru-jący działami administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Konstytucja stano-wi, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szcze-gółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Powinno ono określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania, a także wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Rozporządzenie jest zatem aktem ściśle wykonującym postanowienia ustawy, na podstawie której zostało wydane. Istotnym elementem z punktu widzenia zasady praworządności jest umiesz-czenie dokładnej regulacji konstytucyjnej na temat rozporządzeń. Ustawa zasadnicza wprowadziła zasadę, wedle której rozporządzenie może być wydane tylko wówczas, gdy ustawa wyraźnie do tego upoważnia. Na dodatek treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy „macierzystej”. Zapobiega to naduży-waniu funkcji, jaką ma spełniać rozporządzenie, oraz rozszerzaniu materii, jakie mają być w nim uregulowane.Konstytucyjną podstawę mają również akty prawa

miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy sa-morządu terytorialnego oraz terenowe organy admini-stracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych we ustawie, ustanawiają akty prawa miejsco-wego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wynika z tego, że organy stanowiące akty praw miej-scowego posiadają większy zakres swobody w zakresie kształtowania aktów normatywnych aniżeli organy wy-dające rozporządzenia. Należy jednak mieć na uwadze, że lokalne prawodawstwo nie może mieć charakteru samoistnego, ponieważ zawsze musi istnieć upoważnie-nie do stanowienia aktów prawa miejscowego18. To, czy będzie miało ono charakter delegacji szczególnej, czy też delegacji generalnej, ma charakter drugorzędny i zależy od rodzaju oraz materii spraw regulowanych aktem, co w istocie przekłada się na poszczególne ro-dzaje aktów prawa miejscowego. Przepisy o charakte-rze stricte wykonawczym powinny być stanowione na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, natomiast przepisy porządkowe i tak zwane przepisy ustrojowo-organizacyjne mogą posiadać dele-gację blankietowo-generalną. Akty prawa miejscowego są stanowione zarówno przez administrację rządową, jak i orany jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty pra-wa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwa-ły (ust. 1). W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia (ust. 2). Wynika z tego, że prawo miejscowe stanowi rada, a wyjątkowo przepisy porządkowe są stanowione przez organ wykonawczy, przy czym podlegają one zatwier-dzeniu przez organ uchwałodawczy. W województwie samorządowym akty prawa miejscowego stanowi wy-łącznie sejmik województwa. Natomiast uprawnienie do stanowienia przepisów porządkowych przerzucono na terenową administrację rządową. Zgodnie z tym to

wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeń-stwa publicznego. Oprócz tego wojewoda, jako główny organ administracji rządowej w województwie, wraz z organami administracji niezespolonej, na podstawie i w granicach prawa, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego czę-ści. Przyznana wojewodzie kompetencja do wydawania rozporządzeń porządkowych nie ma charakteru wyłącz-nego, albowiem na mocy przepisów szczególnych także niektóre organy administracji niezespolonej uzyskały prawo do stanowienia przepisów porządkowych19. Poza tym organy administracji niezespolonej mają niekiedy kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym20. Akty te mają różne nazwy, w związku z czym występuje niejednolitość terminolo-giczna w tej materii.Istotną kwestią związaną z umocowaniem organów

administracyjnych do stanowienia prawa miejscowego jest sposób konstruowania upoważnienia. Przepis art. 94 Konstytucji jasno i wyraźnie stanowi, że akty prawa miejscowego są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Na dodatek ustawo-dawca konstytucyjny wprowadził jednolitość unormo-wań w zakresie terminologii związanej z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa. Wypada zatem stwierdzić, że skoro ustawa zasadnicza posługuje się terminem „usta-wa”, oznacza to akty normatywne stanowione przez parlament. Dlatego też oczywiste wydaje się stwierdze-nie, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie delegacji zawartej w ustawie. Nie jest to jednak tak wyraźnie zarysowane, jakby się wydawało. Pojawiły się bowiem niepokojące sygnały, które występują przeciwko tej teorii. Nawet po 1990 roku dopuszczano dosyć szeroko taką praktykę. Pod rządami obecnej Konstytucji delegowanie kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w aktach podusta-wowych (rozporządzeniach) jest niedopuszczalne i godzi w podstawową zasadę legalności. Tymczasem w nieobo-wiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowa-dzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych22 zawarta została delegacja dla rady gminy do wprowadzania opłat za parkowanie sa-mochodów na drogach publicznych i ustalania sposobu ich pobierania (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Rozporządze-nie to zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych23. Co ciekawe Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), rozstrzygając, czy na podstawie tego rozporządzenia uprawnienia prawotwórcze ma jedynie rada gminy czy też zarząd (sprawa dotyczy bowiem okresu, kiedy organem wyko-nawczym w gminie był zarząd), nie wziął w ogóle pod uwagę, że § 3 tegoż rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją, ewidentnie bowiem narusza przepis art. 94 Konstytucji. Dopiero po rozpatrzeniu pytania prawnego przedstawionego przez NSA Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. pozostaje niezgodny z art. 7, 92 ust. 1 i 94 Konstytucji24. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że je-

żeli na mocy postanowień konstytucji upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego może wynikać z aktu rangi co najmniej ustawowej, to za niedopuszczalne należy uznać udzielenie takiego upoważnienia przez organ władzy wykonawczej w akcie podustawowym25.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

18

Na podstawie wskazanej wyżej delegacji Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę26 dotyczącą opłat za parko-wanie pojazdów, czym dopuściła się naruszenia prawa, przede wszystkim zaś pogwałcono w ten sposób zasadę praworządności. Rada nie działała bowiem na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, lecz wykorzystała niezgodne z prawem upoważnienie zawarte w akcie ran-gi podustawowej. Trzeba zauważyć, że w analizowanym przypadku to sam ustawodawca dopuścił do uchwalenia ustawy, w której znalazły się przepisy sprzeczne z kon-stytucją. Następnie organ odpowiedzialny za wykonanie ustawy i wydanie rozporządzenia naruszył zasadę pra-worządności, delegując przyznaną mu kompetencję pra-wotwórczą na rady gmin. Organ w istocie nie mógł jed-nak postąpić inaczej, gdyż ustawa obligowała go do wy-dania rozporządzenia. Obowiązujący poprzednio przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nakładał na Radę Ministrów obowiązek wydania rozporządzenia („Rada Ministrów określi, w drodze rozporządze-nia…”). W konsekwencji należy uznać, że bezczynność upoważnionego organu stanowiłaby również naruszenie zasady praworządności.Treść art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji przesądza o tym,

że akty podustawowe – rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego – są źródłami powszechnie obo-wiązującego prawa. Inaczej jest natomiast z aktami prawa wewnętrznego, którym na podstawie konstytu-cji odmówiono charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Są to uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Rady Ministrów i ministrów, mające cha-rakter wewnętrzny i obowiązujące tylko jednostki or-ganizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Przepis art. 93 ust. 2 Konstytucji stanowi, że zarządze-nia takie nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów zewnętrznych, mogą zaś być wydawane tylko na podstawie ustawy. Wskazane wyżej kategorie źródeł prawa wewnętrznego należą do katalogu tak zwanych konstytucyjnych aktów prawa wewnętrznego. Poza tym katalogiem pozostają liczne akty wewnętrz-ne (wytyczne, regulaminy, instrukcje, pisma okólne itp.) wydawane przez organy centralne, a także organy administracyjne różnych rodzajów i szczebli. Wspólną cechą wszystkich aktów prawa wewnętrznego jest za-adresowanie do podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu taki akt. Co więcej, akty tego rodzaju nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć po-dejmowanych wobec podmiotów stojących na zewnątrz aparatu administracyjnego. Działania zewnętrzne orga-nów administracji publicznej podejmowane na podsta-wie aktów prawa wewnętrznego stanowią naruszenie zasady praworządności, a instytucją, która powinna przeciwdziałać temu zjawisku, jest kontrola uchwał i zarządzeń pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Akty wewnętrzne, mimo że nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć wobec obywa-teli, muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta odnosi się niepodzielnie do działań podejmowanych na zewnątrz (wobec podmiotów nie-powiązanych z administracją publiczną), jak również do działań wewnętrznych, podejmowanych wewnątrz struktury, jaką stanowi administracja publiczna. Ozna-cza to, że akty wewnętrzne muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, nadto nie powinny być wy-dawane samoistnie, bez jakiegokolwiek umocowania w akcie powszechnie obowiązującym. Wydaje się jednak,

że umocowanie takie nie musi przybierać formy szcze-gółowego upoważnienia. Podstawę wydania aktu we-wnętrznego mogą stanowić również normy zadaniowe bądź inne normy określające generalnie kierunki działa-nia organów administracji publicznej. Zarządzenia wy-dawane przez organy administracji publicznej spełniają zatem oba wskazane wyżej warunki, gdy wydawane są na podstawie przepisów ustawy oraz są niesprzeczne z jakąkolwiek normą powszechnie obowiązującego pra-wa. Sytuacja przedstawia się odmiennie w przypadku uchwał Rady Ministrów. Podlegają one kontroli co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Muszą zatem mieścić się w granicach prawa. Brak na-tomiast przepisu mówiącego, że muszą być stanowione na podstawie prawa, to jest na podstawie szczegółowe-go bądź generalnego upoważnienia ustawowego. Należy w konsekwencji uznać, że w ten sposób dopuszcza się wydawanie aktów wewnętrznych, które mogą być sta-nowione samoistnie, bez powoływania się na delegację ustawową. Jedyną, generalną i bardzo ogólnikową pod-stawą dla podejmowania przez Radę Ministrów uchwał może stanowić przepis konstytucji. Należy jednak pamiętać, że akty wewnętrzne adresowane są jedynie do podmiotów organizacyjnie i służbowo podporządko-wanych organowi wydającemu ten akt, nie można więc regulować nimi praw i obowiązków obywateli. Dlatego też znaczenie tej grupy aktów normatywnych dla pod-miotów stojących poza administracją publiczną jest sto-sunkowo małe.Szczególną grupę aktów normatywnych stanowią prze-

pisy wydawane przez organy zakładów administracyj-nych (zakładów publicznych). Organy te, zaliczane do szerszej grupy organów administrujących, wydają liczne akty prawne mające znaczny wpływ na sytuację prawną osób fizycznych. Dotyczy to zwłaszcza tych przepisów, które ustalają prawa i obowiązki użytkowni-ków zakładu. Jako przykład może posłużyć Regulamin Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego27 obowiązujący od 28 września 2012 r. do 29 września 2013 r. Przepis § 11 ust. 1 ówcześnie obowiązującego regulaminu stano-wił, że przeniesienie na Gdański Uniwersytet Medycz-ny z innej uczelni może dotyczyć tylko studenta innej uczelni państwowej28. Regulacja taka pozostawała w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną oraz ustawo-wą regulacją w zakresie praw i obowiązków studenta. Ustawa z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyż-szym29 wyraźnie stanowi, że student może się przenieść z innej uczelni, w tym także uczelni zagranicznej, za zgodą kierownika podstawowej jednostki organizacyj-nej uczelni przyjmującej, wyrażoną w drodze decyzji, jeżeli wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z przepi-sów obowiązujących w uczelni, którą opuszcza (art. 171 ust. 3). Ustawa nie różnicuje w tym przepisie uczelni wyższych na publiczne i niepubliczne, mówi bowiem o uczelni w sposób generalny. Zagwarantowane w ustawie prawo przeniesienia z innej uczelni dotyczy zatem nie-podzielnie wszystkich studentów niezależnie od charak-teru uczelni macierzystej. Należy uznać, że określanie przez organy szkół wyższych warunków przeniesienia z innej uczelni ograniczających to uprawnienie wyłącznie do studentów uczelni publicznych narusza konstytucyj-ną zasadę równości. Nadto akt zakładowy tego rodzaju łamie w istotny sposób przepisy ustawy, którą ma prze-cież precyzować i uszczegółowiać. Ustawodawca, przy-znając studentom prawo do skorzystania z możliwości przeniesienia, nie zróżnicował tego prawa w zależności od tego, czy dana osoba jest studentem wyższej uczel-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

19

ni publicznej bądź niepublicznej. Akt taki łamie pod-stawową zasadę demokratycznego państwa prawnego – zasadę praworządności – ponieważ został wydany z naruszeniem przepisów, które upoważniały organ uczel-ni do takiego działania. Nie ulega wątpliwości, że usta-wa upoważnia organy uczelni do uregulowania kwestii wewnętrznych i organizacyjnych oraz doprecyzowania postanowień ustawowych, ale kompetencja taka ma cha-rakter generalny. Ustanawiane na jej podstawie akty zakładowe powinny być zgodne z powszechnie obowią-zującym prawem, w szczególności z przepisami prawa o szkolnictwie wyższym. Organy uczelni wyższych, zaliczane do kręgu organów administrujących, muszą bowiem działać w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a różnicowanie studentów na pochodzących z uczel-ni publicznych bądź niepublicznych stanowi w świetle przepisu art. 171 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym niedopuszczalną dyskryminację.Przedstawiony powyżej problem stanowienia prawa

zakładowego pozostaje nierozwiązany. Przepisy stano-wione przez organy zakładów administracyjnych są nie-jako zawieszone pomiędzy aktami prawa wewnętrznego a źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Regu-lują one bowiem nie tylko wewnętrzny ustrój zakładu publicznego (statuty, regulaminy), ale także prawa i obowiązki jego użytkowników (na przykład osoby prze-bywające w szpitalu), a nawet osób trzecich, które z ja-kichś względów podlegają ich jurysdykcji (na przykład osoby odwiedzające więźniów w zakładzie karnym). Dla-tego też mają duże znaczenie w kształtowaniu sytuacji prawnej osób, do których są adresowane. Z tego powo-du przestrzeganie zasady legalności i praworządności przez organy zakładów administracyjnych ma kluczo-we znaczenie dla ochrony praw i wolności adresatów aktów zakładowych. Co więcej, przestrzeganie kon-stytucyjnej zasady praworządności ma również pod-stawowe znaczenie dla zapewnienia zgodności aktów zakładowych z powszechnie obowiązującym prawem, gdyż akty tego rodzaju wymykają się spod kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne.Podsumowując, należy stwierdzić, że zasada prawo-

rządności ma na gruncie konstytucji autonomiczne zna-czenie. Odnosi się do całej działalności państwowej, do-tyczy niepodzielnie wszystkich organów władzy publicz-nej – organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej – które muszą się legitymować podstawą prawną do działania, a nadto baczyć, aby tak podejmo-wane działanie nie było sprzeczne z jakąkolwiek normą powszechnie obowiązującego prawa. Szczególnej treści zasada praworządności nabiera w odniesieniu jej do działalności organów administracji publicznej. W pew-nym uproszczeniu działalność ta polega bądź na stoso-waniu prawa – wydawaniu indywidualnych aktów okre-ślających prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych – bądź na tworzeniu prawa – wydawaniu rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jest to, że współtworzone jest ono przez samą administrację publiczną. Organy admi-nistracji publicznej współtworzą powszechnie obowią-zujące prawo, wydając rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Nadto wydają szereg aktów, którym na gruncie konstytucji należy odmówić cechy powszech-nego obowiązywania. Akty prawa wewnętrznego oraz akty zakładowe, o których mowa w tym miejscu, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć podejmowanych względem podmiotów zewnętrznych, niemniej często w

sposób pośredni kształtują ich sytuację prawną, odno-sząc się do praw i obowiązków. Ogromna sfera prawotwórstwa organów administra-

cyjnych może prowadzić do niekorzystnego zjawiska w postaci odwracania hierarchii źródeł prawa. Organy administracji publicznej pełnią bowiem podwójną rolę – z jednej strony tworzą nowe przepisy prawa, z dru-giej – są obowiązane przepisy te stosować. Naturalną, acz niekorzystną konsekwencją może być opieranie roz-strzygnięć wyłącznie na normach podustawowych lub wewnętrznych z pominięciem regulacji ustawowych. Stąd przestrzeganie zasady legalności i praworządno-ści ma podstawowe znaczenie dla realizacji idei państwa prawnego.

PAWEŁ KRÓL

Autor jest absolwentem prawa na Wydziale Prawa i Administracji UJ w Krakowie oraz programu Master

en droit privé na Wydziale Prawa, Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Orleanie;

doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ

Przypisy:1 Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.2 Por. W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2003, s.

109.3 Por. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E.

Olejniczak-Szałachowska, M Stahl (red.), Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 90.

4 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 101.

5 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 101.

6 Por. R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warsza-wa 2010, s. 93-94.

7 Dz.U. z 2006 r. nr 12, poz. 67. Ustawą tą dodano przepis art. 22a, który stanowi, że rada gminy w drodze uchwały może przyznać za-mieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka.

8 t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.9 Dz.U. z 1993 r. nr 17, poz. 78 ze zm.10 t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.11 t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.12 t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 81, poz. 889 ze zm.13 Sygn. akt III SA/Kr 293/05.14 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005,

s. 117-122.15 Por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego,

Bydgoszcz – Kraków 2003, s. 59.16 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn.

akt K. 15/09; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt U 7/06.

17 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Byd-goszcz – Kraków 2003, s. 65.

18 Źródło: „Gazeta Wyborcza”, wtorek, 5 października 2004 roku; „Kurier Ostrowski”, 30 marca 2006 r.

19 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Byd-goszcz – Kraków 2003, s. 155 i n.

20 Na przykład przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.), na podstawie którego dyrektor urzędu morskiego może ustanawiać przepisy porządkowe.

21 Na przykład dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wod-nej na podstawie ustawy Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) czy dyrektorzy urzędów morskich na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypo-spolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.).

22 Dz.U. z 2000 r. nr 51, poz. 608.23 t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

20

24 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6/02.

25 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Byd-goszcz – Kraków 2003, s. 153.

26 Uchwała nr LXXI/610/01 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Krakowa, na obszarze charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc postojowych. Paragraf 1 uchwały stanowi: „Wpro-wadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze charakteryzującym się znacz-nym deficytem miejsc postojowych, określonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa w wysokości podanej w załączni-ku do niniejszej uchwały”.

27 Załącznik do Uchwały nr 14/2012 Senatu Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z dnia 26 marca 2012 r.

28 Przepis § 11 ust. 1 stanowi: „Student może się przenieść z innej uczelni państwowej do uczelni za zgodą właściwych dziekanów. Student musi spełniać kryteria przyjęcia obowiązujące na uczelni oraz jest zobowiązany do uzupełnienia zaległości wy-nikających z różnic programowych studiów. Warunki, termin i formę uzupełnienia przez studenta zaległości określa dziekan”.

29 t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.

Lawmaking by public administration and the rule of law

SUMMARY:

Principle of the rule of law, expressed in the article 7 of the Polish Constitution, has particular importance for the administration. The activities of the public admi-nistration consist of, in a simplified way, either the ap-plication of the law or the lawmaking. Duty to act on the basis of law, and at the same time, within its limits also applies to the activities of lawmaking. Consequently, the legal acts of the administration must be issued on the basis of detailed or general authorization laid down by law and may not be contrary to any norm of law.

ZMIANA LASU

NA UŻYTEK ROLNY

Dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

1. Dzieje rozwoju rolnictwa na naszych ziemiach po-kazują, że lasy były głównym obszarem pozyskiwania gruntów pod uprawy rolne. Współcześnie jednak, z uwagi na szczupłość zasobów, zarówno lasy, jak i grunty rolne objęte są ochroną prawną. Według informacji GUS użytki rolne stanowiły w 2013 r. 60% powierzchni kraju, natomiast grunty leśne, zadrzewione i zakrzewione obej-mowały 30,8% całkowitej powierzchni Polski1. Państwo podjęło długofalowe działania zmierzające do

poprawy zalesienia kraju. Ponad 80% lasów stanowią lasy państwowe, zarządzane przez Państwowe Gospodar-stwo Leśne Lasy Państwowe, a także inne podmioty (np. parki narodowe). Lasy prywatne obejmują około 17% powierzchni lasów w kraju. Priorytetem polityki leśnej jest wzrost lesistości Polski oraz poprawa zdrowotności lasów. „Zwiększanie zasobów leśnych będzie następo-wać przez m.in. zwiększenie lesistości kraju do 30% w 2020 roku i 33% w połowie XXI wieku sukcesyw-nie w miarę przekazywania do zalesienia gruntów nieprzydatnych dla rolnictwa i osiągania przestrzen-nie optymalnej struktury lasów w krajobrazie przez ochronę i pełne wykorzystanie produkcyjnych możli-wości siedlisk”2. Podstawę prac zalesieniowych stanowi opracowany przez Ministerstwo Środowiska „Krajowy program zwiększania lesistości”, zakładający wzrost le-sistości do 30% w 2020 r. i do 33% w 2050 r. Racjonalna lesistość Polski z punktu widzenia struktury użytkowania ziemi i kształtowania środowiska na obecnym etapie roz-woju cywilizacyjnego powinna wynosić 33-34%3.

Również w programach państwowych dotyczących sek-tora rolnego jako jeden z kierunków działania wskaza-no pomoc na zalesienie i tworzenie terenów zielonych. Nadto przewidziano pomoc finansową na zalesienie, pielęgnowanie i ewentualną ochronę przed zwierzyną, a także na pokrycie utraconych dochodów z działalności rolniczej4. Do tej pory dofinasowanie zalesień gruntów rolnych prowadzone było przez Agencję Restrukturyza-cji i Modernizacji Rolnictwa w ramach Programu Roz-woju Obszarów Wiejskich na lata 2007-20135. Płatność ma charakter zryczałtowany i obejmuje trzy elementy: wsparcie na zalesienie, premię pielęgnacyjną oraz pre-mię zalesieniową. Polityka zalesieniowa znajduje potwierdzenie i umoco-

wanie w wielu regulacjach prawnych. Wskazać można chociażby na art. 127 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska6, zgodnie z którym ochrona zwierząt oraz roślin jest realizowana w szczególności poprzez ograniczanie możliwości wyci-nania drzew i krzewów oraz likwidacji terenów zieleni, a także przez zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, zwłaszcza gdy przemawiają za tym potrzeby ochrony gleby, zwierząt, kształtowania klimatu oraz inne potrzeby związane z zapewnieniem różnorod-ności biologicznej, równowagi przyrodniczej i zaspokaja-nia potrzeb rekreacyjno-wypoczynkowych ludzi.Na tak zakreślonym tle należy zapytać, czy ustawo-

dawca dopuszcza możliwość zamiany lasu na grunt rolny. Programy krajowe i unijne oraz związane z nimi

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

21

fundusze wspierają proces zalesienia gruntów rolnych. Jednak ustawodawca dopuścił także działania w kierun-ku przeciwnym i wprowadził możliwość zamiany lasu na grunt rolny.

2. Znaczenie kluczowe dla podjętej problematyki po-siada regulacja zamieszczona w przepisach: art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach7 (dalej zwana jako u.l.). W myśl art. 13 ust. 2 u.l. zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szcze-gólnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zatem powody zmiany lasu na użytek rolny mają charakter indywidualny. Decydują okoliczności związane z kon-kretnym przypadkiem. Brakuje natomiast elementu planowania i koordynacji w skali gminy, powiatu czy nawet województwa. Zupełnie inaczej wygląda proces zalesiania. Usta-

wodawca określa w art. 14 ust. 2 u.l. rodzaje gruntów, które nadają się do zalesienia. Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.l. wielkość zalesień, ich rozmieszczenie oraz sposób re-alizacji określa krajowy program zwiększania lesistości opracowany przez ministra właściwego do spraw środo-wiska, zatwierdzony przez Radę Ministrów. W piśmien-nictwie wypowiedziano pogląd, że program zwiększenia lesistości jest programem zawierającym zadania rządo-we, służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym8. Uznać więc go należy za integralny element polityki przestrzennej na szczeblu krajowym9. W myśl art. 14 ust. 3 u.l. kon-kretne grunty przeznaczone do zalesienia określa miej-scowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decy-zja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem program zalesienia jest koordynowany i prawnie uregulowany. Nie można tego samego powiedzieć o procedurze zmia-

ny lasu na użytek rolny. Kluczowe znaczenie ma tutaj wola właściciela lasu. Tylko on może zainicjować pro-cedurę zmiany lasu na użytek rolny. Jedyną przesłan-ką zmiany pozostaje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Chodzi o przesłankę kwalifikowaną, gdyż ustawodawca nie poprzestaje na tym, by potrzeba właściciela lasu była uzasadniona, a zatem racjonalna. Potrzeba taka musi być nadto szczególnie uzasadniona. Wymaga zauważenia, że w prawie administracyjnym

częściej występuje pojęcie „interesu”. Interes strony w postępowaniu administracyjnym określany jest najczę-ściej jako „słuszny” (art. 7, art. 23, art. 118 § 3, art. 154 § 1, art. 155 k.p.a.) lub „ważny” (art. 24 § 4, art. 61 § 2, art. 73 § 2, art. 108 § 1 k.p.a.). Pojęcie „interesu” nie tylko nawiązuje do elementów faktycznych, ale zawie-ra także aspekt prawny. Interes konkretnego podmiotu powinien być prawnie uzasadniony i potwierdzony. O ile można mówić o interesie prawnym i interesie faktycz-nym, o tyle w odniesieniu do pojęcia „potrzeba” najważ-niejszy jest tylko aspekt faktyczny. Gdy w art. 13 ust. 2 u.l. mówi się o szczególnie uzasadnionych potrzebach właścicieli lasów, to chodzi o potrzeby faktyczne, życiowe lub gospodarcze. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd sformułowa-

ny przez sądy administracyjne: „Ustawodawca do-puszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w odniesieniu do specjalnej kategorii spraw. Wskazują na to użyte w art. 13 ust. 2 dwa dodatkowe kwalifikatory, które przesą-dzają o tym, że zmiana przeznaczenia lasu na uży-tek rolny musi być dla właściciela lasu czymś ab-

solutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustale-nia istnienia «szczególnie uzasadnionych potrzeb» nie wystarcza bowiem wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale ko-nieczne jest jeszcze to, by te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiega-jący od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań za-wartych w przepisach tej ustawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłan-ką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraź-nie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust.1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapew-nieniu ciągłości użytkowania lasów. (…) Prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. W świetle powyższego za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego wła-ściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju oko-liczności spoczywa na właścicielu lasu”10. Pogląd powyższy zasługuje w całości na uznanie. Trzeba się zgodzić także ze stanowiskiem, że ocena, czy

w danej sprawie istnieją szczególnie uzasadnione po-trzeby właściciela lasu, nie może być dowolna. „W tym zakresie należy przeprowadzić dodatkowe postępo-wanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji życio-wej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Przy wydawaniu tego typu decyzji organ powinien się również kiero-wać regułą z art. 7 k.p.a. i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony”11.Poza szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu

ustawodawca nie podał innych kryteriów, których speł-nienie warunkowałoby zmianę lasu na użytek rolny. Po-minięte zostały kryterium obszarowe, sąsiedztwo lub od-dalenie kompleksów leśnych czy klasa bonitacyjna gleby, na której rośnie las. Powodem do zmiany lasu na użytek rolny nie są także zdarzenia naturalne, takie jak pożar lub zniszczenia spowodowane przez huragan. Ustawo-dawca nie nawiązał także do stanu fitosanitarnego lasu, stanu drzewostanu.Zamiana lasu na użytek rolny nie jest koordynowana

przez akty planistyczne posiadające walor przepisów po-wszechnie obowiązujących czy też programy należące do aktów kierownictwa wewnętrznego. Doniosłość prawną posiadają jedynie wyjątkowe okoliczności, szczególne potrzeby, które w sytuacji konkretnego właściciela lasu przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwa-łości utrzymania lasu.W postępowaniu administracyjnym w sprawie zamia-

ny lasu na użytek rolny relewantne są tylko szczególnie

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

22

uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Dlatego sądy administracyjne uznały, że w postępowaniu takim przy-miotu strony nie posiada gmina12 ani nie można zasięgać opinii innych podmiotów (np. dyrektora paku krajobra-zowego, nadleśniczego) na temat zasadności wniosku właściciela lasu13. Zmiana lasu na użytek rolny następuje w drodze decy-

zji administracyjnej. Zgodnie z art. 13 ust. 3 u.l. w sto-sunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, na wniosek nadleśniczego, natomiast w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Zatem właściwość organów do wydania rozstrzy-gnięcia w sprawie zamiany lasu na użytek rolny uzależ-niona jest od formy własności lasu. Starosta wydaje de-cyzje w stosunku do własności prywatnej, spółdzielczej oraz wspólnot gruntowych. W art. 13 ust. 3 u.l. wskazano organy administracyjne

I instancji. Ale właściciel lasu może być niezadowolony z wydanej decyzji w sprawie jego wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Wówczas przysługuje mu odwołanie do właściwego organu. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. orga-nem właściwym do rozpatrzenia odwołania pozostaje or-gan administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. O tym, które organy są organami wyższego stopnia, rozstrzyga treść art. 17 k.p.a. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyż-szego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do or-ganów jednostek samorządu terytorialnego są samorzą-dowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wśród organów jednostek samorządu terytorialnego został wskazany także starosta (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). W tej sytuacji, ponieważ ustawa o lasach nie wskazuje innego organu odwoławczego w stosunku do starosty, należy konsekwentnie uznać, że odwołanie od decyzji starosty w sprawie zmiany lasu na użytek rolny rozpatrywać powinno samorządowe kolegium od-woławcze14. Bez znaczenia pozostaje tutaj okoliczność, że zadania starosty, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2 u.l., są zadaniami z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 5 u.l.). Nieco więcej trudności napotka ustalenie organu odwo-

ławczego w stosunku do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Nie mamy bowiem do czynienia z organem administracji publicznej w ścisłym znaczeniu. W myśl art. 32 ust. 1 u.l. Lasy Państwowe są państwo-wą jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowo-ści prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Dyrek-cja Generalna Lasów Państwowych, regionalne dyrek-cje Lasów Państwowych, nadleśnictwa i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 32 ust. 2 u.l.). Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1a u.l. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nadzoruje działalność dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych. W sytuacji kiedy dyrektorzy regionalnych dyrekcji La-sów Państwowych wykonują funkcje z zakresu admini-stracji publicznej, tak jak w przypadku decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, wówczas Dyrektor Generalny roz-ciąga swój nadzór także na postępowanie administracyj-ne. Stosownie natomiast do postanowień art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy jednostek samorządu terytorialne-go i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie bądź organy państwowe sprawu-

jące nadzór nad ich działalnością. Z zestawienia powyż-szych regulacji wynika, że w przypadku rozstrzygnięcia podejmowanego przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych organem wyższego stopnia pozo-staje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych15. Zatem to właśnie ten organ rozpatruje odwołanie od decyzji regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wydanej w kwestii zmiany lasu na użytek rolny. Należy przypomnieć, że zmianę lasu na użytek rolny

dopuszcza się tylko na wniosek właściciela lasu i wyłącz-nie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb tegoż właściciela. Kluczowego znaczenia zatem nabiera termin „właściciel lasu”. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.l. użyte w ustawie określenie „właściciel lasu” oznacza osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadają-cą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Powsta-je jednak wątpliwość, czy w rzeczy samej użytkownik, dzierżawca, zarządca lub samoistny posiadacz posiadają wystarczającą legitymację prawną, aby zmienić przezna-czenie dzierżonego terenu poprzez likwidację lasu. Wy-daje się, że treść prawa dzierżawy czy zarządu nie może obejmować uprawnienia tak szerokiego, jak zmiana lasu na grunt rolny. Tym bardziej takiego uprawnienia nie można wywodzić z samego faktu posiadania lasu. Podniesiona wątpliwość została wzmocniona przez sa-

mego ustawodawcę, który wprost zastrzegł, że w sto-sunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa wniosek o zmianę lasu na użytek rolny może złożyć wyłącznie nadleśniczy. Funkcje właścicielskie za Skarb Państwa wykonują Lasy Państwowe, działające poprzez swoje jednostki organizacyjne, a w szczególności przez nadleśniczego (art. 32 u.l.). Powyższe wskazuje wyraź-nie, że wniosku o zmianę lasu na użytek rolny nie może złożyć np. użytkownik wieczysty, użytkownik zwykły, dzierżawca czy zarządca lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem za trafny należy uznać pogląd B. Rakoczego, że wykładania celowościowa i systemowa prowadzą do wniosku, iż w art. 13 ust. 3 u.l. ustawodawca używa terminu „właściciel” w ścisłym tego słowa zna-czeniu, a więc na określenie jedynie podmiotu, któremu przysługuje prawo własności. „Tylko bowiem przy takim założeniu racjonalne wydaje się przyznanie legitymacji czynnej jedynie nadleśniczemu. Chodzi w istocie o wykonywanie prawa własności poprzez zmianę lasu na użytek rolny”16. Na tle omawianej regulacji do wyjaśnienia pozostały

jeszcze dwa zagadnienia, a mianowicie jakie znaczenia ukryte zostały za terminami „las” i „użytek rolny”. Zgodnie z art. 3 u.l. lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drze-wami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podzia-łu przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W świetle przytoczonej legal-nej definicji „lasu” lasem jest nawet taki grunt, który pozbawiony został drzewostanu i roślinności leśnej, ale

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

23

bywa wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej (np. drogi leśne i parkingi).W ustawie o lasach nie podano, jaki jest zakres pojęcio-

wy terminu „użytek rolny”. Należy się zatem odwołać do innych regulacji ustawowych. W pierwszej kolejności wymaga przywołania treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne17. Zgodnie ze wskazanym przepisem podstawę planowa-nia gospodarczego, planowania przestrzennego, wymia-ru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem odniesień terminologicznych – wspólnych dla wie-lu dziedzin prawa – trzeba poszukiwać w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budyn-ków18. W myśl § 68 ust. 1 cytowanego rozporządzenia grunty rolne dzielą się na: 1) użytki rolne, do których za-licza się: a) grunty orne, b) sady, c) łąki trwałe, d) pastwi-ska trwałe, e) grunty rolne zabudowane, f) grunty pod stawami, g) grunty pod rowami, h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, 2) nieużytki. Z kolei grunty leśne dzielą się na lasy oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (§ 68 ust. 2 rozporządzenia).Przedstawiona wyżej definicja terminu „użytek rolny”

znalazła także potwierdzenie i akceptację na gruncie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego19. Ustawa ta określa zasady kształtowania ustro-ju rolnego państwa między innymi poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (art. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 2 pkt 5 przytoczonej ustawy przez „użytki rolne” należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. W porównaniu z defini-cją zamieszczoną w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany są prawie niezauważalne, gdyż zabrakło jedynie zaliczenia do użytków rolnych tak-że gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Na podstawie powyższych wyjaśnień łatwo zauważyć,

że użytek rolny stanowią w zasadzie wszystkie grunty rolne poza nieużytkami. Sposoby użytkowania gruntu rolnego są rozmaite, takie jak uprawy polowe na grun-tach ornych, łąki, pastwiska, sady, stawy i rowy meliora-cyjne. Na gruntach rolnych można również posadowić zabudowę zagrodową, a zatem budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi. Mó-wiąc więc o zamianie lasu na użytek rolny, trzeba mieć na uwadze wszystkie dopuszczalne formy zagospodaro-wania użytków rolnych.

2.1. Procedura zamiany lasu na użytek rolny nie ogra-nicza się tylko do wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 i 3 u.l. Przed wydaniem takiej decyzji należy przeprowadzić postępowanie określające środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmia-nie lasu na użytek rolny. W tym przypadku bez znaczenia są indywidulane potrzeby właściciela lasu, natomiast re-lewantna pozostaje ocena oddziaływania zmiany lasu w użytek rolny na wszystkie elementy środowiska. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 paździer-

nika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie śro-dowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko20 (dalej zwana jako u.u.i.ś.) – przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego za-

mierzenia. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowisko-wych uwarunkowaniach stała się ostateczna (art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.).W myśl art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. postępowanie w sprawie

wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W rozpatrywanym przypad-ku będzie to właściciel lasu, a w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa – nadleśniczy. Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwa-runkowaniach należy dołączyć m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia i kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit.d u.u.i.ś. organem wła-

ściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarun-kowaniach w przypadku zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny jest regio-nalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast dyrek-tor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydaje decyzję środowiskową w przypadku zmiany lasu stano-wiącego własność Skarbu Państwa na użytek rolny (art. 75 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). Ponownie zatem widać zróżni-cowanie kompetencji organów w zależności od formy własności lasów. Wymaga przypomnienia, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydaje i de-cyzję środowiskową, i zarazem decyzję o zmianie lasu na użytek rolny w przypadku lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Od decyzji środowiskowej strona może złożyć odwoła-

nie do właściwego organu. Już wcześniej zostało ustalo-ne, że organem odwoławczym w stosunku do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych pozostaje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Trzeba jed-nak wskazać organ odwoławczy w przypadku wydania decyzji środowiskowej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z art. 127 ust. 3 u.u.i.ś. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postę-powania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Z kolei według art. 127 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwoła-nia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tej sytuacji kompetencja do oceny zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w drugiej instancji przechodzi na Gene-ralnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zmiana lasu na użytek rolny została zakwalifikowa-

na jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddzia-ływać na środowisko21 do tego rodzaju przedsięwzięć zaliczono zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych, b) jeżeli dotyczy lasu będące-go enklawą pośród użytków rolnych lub nieużytków, c) na obszarach objętych takimi formami ochrony przyrody jak: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, bądź w otulinach następujących form ochrony przyrody:

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

24

parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe; d) w granicach administracyjnych miast. Nadto, w myśl § 3 ust. 1 pkt 87 powołanego rozporządzenia, do przed-sięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą także przypadki niewymienione w pkt 86, a mianowicie zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowa-nia terenu, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W rezulta-cie trzeba przyjąć, że każda zmiana lasu o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha na użytek rolny spowoduje konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, przy czym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 u.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi). Natomiast przypadki lasów o szczególnym charakterze, precyzyjnie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 86 cytowanego rozporządzenia, powinny być bra-ne pod uwagę wtedy, gdy las ma powierzchnię mniejszą niż 1 ha. Niezależnie bowiem od charakteru i położenia lasu, jeśli tylko jego powierzchnia wynosi co najmniej 1 ha, to samo kryterium obszarowe przesądza o konieczności uzy-skania decyzji środowiskowej. Z powyższego zestawienia wynika, że jeżeli las zajmuje

powierzchnię mniejszą od 1 ha i jednocześnie nie jest lasem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 86 cytowanego rozporządzenia, to decyzji środowiskowej się nie wyda-je. Wówczas właściciel lasu składający wniosek o zmia-nę lasu na użytek rolny nie ma obowiązku załączenia do wniosku decyzji środowiskowej. Procedura wydania decyzji środowiskowej dla przed-

sięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dość złożona. W pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie musi ustalić, czy kon-kretny przypadek zmiany lasu na użytek rolny implikuje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na środowisko. Zakres takiej oceny wyznaczo-ny został przez art. 62 ust. 1 u.u.i.ś.Postępowanie środowiskowe może zmierzać w dwóch

kierunkach. Po pierwsze, w razie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na środowisko dalsze postępowanie ma zakres znacznie zredukowany i zmierza do wydania uprosz-czonej decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza jedynie brak potrzeby przeprowadze-nia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w uzasadnieniu takiej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., należy podać w sposób wyczerpujący pełne informacje o uwa-runkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby prze-prowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.).Po drugie, wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia

oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko im-plikuje liczne konsekwencje procesowe, takie jak: spo-rządzenie raportu środowiskowego, udział w postępowa-niu społeczeństwa i organizacji ekologicznych, a także konieczność uzyskania stanowiska innych organów. W myśl art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli przeprowadzana

została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środo-wisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwa-runkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regio-nalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu

takim regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgad-nia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów. Na postanowienie w sprawie uzgodnienia nie przysługuje zażalenie (art. 77 ust. 3, 4 i 6 u.u.i.ś.). W świetle art. 6 ust. 1 u.u.i.ś. wymogu uzgodnienia lub

opiniowania nie stosuje się, jeżeli organ prowadzący po-stępowanie pozostaje jednocześnie organem uzgadniają-cym lub opiniującym. Wobec tego skoro dla lasu niesta-nowiącego własności Skarbu Państwa decyzję środowi-skową wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska, to nie będzie on musiał uzgadniać sam ze sobą warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. przed wydaniem decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po przepro-wadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środo-wisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsię-wzięcia na środowisko, a także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.).W decyzji takiej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny

oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ może m.in. stwierdzić konieczność wykonania kom-pensacji przyrodniczej, a także nałożyć obowiązek przed-stawienia analizy porealizacyjnej (art. 82 ust. 1 u.u.i.ś.).Na podstawie powyższych uwag nasuwa się wniosek,

że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegające-go na zmianie lasu na użytek rolny jest skomplikowane. W przypadku gdy w ramach tego postępowania została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydatnie zostaje poszerzony zakres infor-macji i danych na temat stanu środowiska na określo-nym obszarze, które trzeba usystematyzować i ocenić. Sam przebieg postępowania ma charakter niejako ka-skadowy. Gdy decyzję środowiskową wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w przypadku zmiany lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa na użytek rolny, wówczas zachodzi konieczność współdzia-łania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W zasadzie ocena oddziaływania planowanego przedsię-

wzięcia na środowisko ma za zadanie jedynie dostarczyć organom administracji, inwestorowi i społeczeństwu informacji na temat środowiskowych uwarunkowań re-alizacji danego przedsięwzięcia. Skutki prawne takiej oceny nie powinny polegać na zablokowaniu inwestycji, lecz na opracowaniu najlepszego wariantu przedsięwzię-cia (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.).

2.2. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Co do zasady, plan zagospodarowania przestrzennego powinien stanowić załącznik do wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Taki wymóg istnieje, gdy decyzję środowiskową ma wydać regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.). Ale nawet wówczas, gdy postę-powanie prowadzi dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wypis i wyrys z miejscowego planu zago-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

25

spodarowania przestrzennego i tak powinien zostać do-łączony do materiałów sprawy. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, a zatem jako źródło prawa powszechnie obowiązującego ogła-szany bywa w oficjalnym publikatorze. tj. wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy zatem korzystać z planu tak jak z innych źródeł prawa (np. ustawy czy rozporzą-dzenia). Właściwy organ prowadzący postępowanie śro-dowiskowe powinien badanie sprawy rozpocząć od oceny zgodności zamierzenia właściciela lasu z ustaleniami za-mieszczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia oczywistej i nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy zamierzeniem wnioskodawcy a ustaleniami planu miejscowego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarun-kowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z

ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. podstawo-wym kryterium oceny zamierzeń wnioskodawcy ubiega-jącego się o wydanie decyzji środowiskowej. Ocena co do tego, czy charakter przedsięwzięcia nie koliduje z usta-leniami planu miejscowego, powinna zostać dokonana na bardzo wczesnym etapie postępowania. Po stwierdzeniu niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym wydaje się decyzję odmowną, która dalsze postępowanie czyni bezprzedmiotowym. Organ nie musi się już wypowiadać na temat potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ani na temat raportu oddziaływania na środowisko. Sprawa zastaje zakończona bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na środowisko22. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Mini-

stra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spra-wie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego23 – plan miejscowy może ustalić następujące przeznaczenie terenów: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy usługowej, tereny użytkowane rolniczo (oznaczone na rysunku pla-nu symbolami: R – tereny rolnicze, RU – tereny obsługi produkcji w rolnictwie, RM – tereny zabudowy zagrodo-wej), tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, tereny zieleni i wód, tereny komunikacji, tereny infrastruktury technicznej. Organ wydający decyzję środowiskową, aby stwierdzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia polega-jącego na zmianie lasu na użytek rolny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musiałby ustalić, że dana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako teren użytkowany rolniczo. Jeżeli teren ma inne przeznaczenie, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarun-kowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

2.3. Przy omawianiu decyzji środowiskowej należy pa-miętać o specyfice związanej z oddziaływaniem przedsię-wzięcia na obszar Natura 2000. W sytuacji gdy przedsię-wzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 należy jednocześnie do grupy przedsięwzięć wy-mienionych w art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. i wydawana jest dla niego decyzja środowiskowa, to kwestie oddziaływania na obszar Natura 2000 rozstrzyga się w ramach postę-powania w sprawie wydania decyzji środowiskowej24. Tak też może się zdarzyć w odniesieniu do zmiany lasu na użytek rolny, gdyż obok zakwalifikowania do przed-sięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko takie wylesienie może zarazem znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wówczas decyzja

środowiskowa powinna uwzględniać także ocenę ewen-tualnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 81 ust. 2 u.u.i.ś., jeżeli z oceny oddziały-

wania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przed-sięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody25. W świetle tego ostatniego przepi-su można w drodze wyjątku wydać decyzję pozytywną, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzęd-nego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwią-zań alternatywnych. Jednak zdaniem W. Radeckiego w przypadku zmiany lasu na użytek rolny powołanie się na art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie znajduje żadnego uzasadnienia26. Wobec tego po stwierdzeniu, że opisana zmiana może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarun-kowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.Trzeba zaznaczyć, że w naszym systemie prawnym wy-

stępują dwa odrębne rodzaje oceny: a) ocena oddziały-wania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która dokonywana jest co do zasady w ramach decyzji środowiskowej (art. 59 ust. 1 u.u.i.ś.); b) tzw. ocena habitatowa, czyli ocena oddziały-wania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 59 ust. 2 u.u.i.ś.). Wymóg oceny habitatowej dotyczy jakiegokol-wiek przedsięwzięcia realizowanego gdziekolwiek, jeżeli tylko istnieje podejrzenie, że może ono znacząco oddziały-wać na obszar Natura 2000. Oddziaływanie na środowisko musi być fizyczne27. Odnosząc to do zmiany lasu na użytek rolny, należy wskazać, że ocena habitatowa będzie wyma-gana w stosunku do lasu o powierzchni poniżej 1 ha, jeżeli nie jest to las łęgowy, olsowy, las komunalny lub inny las wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 86 rozporządzenia Rady Mi-nistrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.u.i.ś. realizacja planowanego

przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddzia-ływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. Z kolei wedle art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpo-częciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsię-wzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, niebędące bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikające z tej ochrony, jest obo-wiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przenosząc powyższe na grunt prowadzonych rozwa-

żań, należy podkreślić, że organ właściwy do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny jest zobowiązany rozważyć, czy mimo że las znajduje się poza obszarem Natura 2000, jego zmiana na użytek rolny może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli wymieniony organ uzna, że nie wystąpi oddziaływanie na obszar Na-tura 2000, to procedura oceny habitatowej nie zostanie w ogóle wszczęta. Ale gdy organ właściwy do wydania de-cyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny uzna, że pla-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

26

nowane przedsięwzięcie – choć niebezpośrednio związa-ne z ochroną obszaru Natura 2000 ani niewynikające z tej ochrony – może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w spra-wie nałożenia na właściciela lasu obowiązku przedłoże-nia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji sprawy (w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia) (art. 96 ust. 3 u.u.i.ś.). Po otrzymaniu dokumentów regionalny dyrektor

ochrony środowiska, działając na podstawie art. 97 ust. 1, art. 61 ust. 4 i 5, art. 62 ust. 2 u.u.i.ś., może stwierdzić w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natu-ra 2000. Postanowienie takie wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco od-działywać na obszar Natura 2000. W postanowieniu, o którym mowa wyżej, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu (art. 97 ust. 2 i 3 u.u.i.ś.).Należy jednak podkreślić, że w przypadku stwierdze-

nia, iż przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 5 u.u.i.ś.).Jeżeli został stwierdzony obowiązek przeprowadzenia

oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i jeżeli z oceny takiej wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyro-dy, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.u.i.ś.). W konsekwencji organ właściwy do wydania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 101 ust. 4 u.u.i.ś.). Jednak zdaniem W. Radeckiego w przy-padku zmiany lasu na użytek rolny powołanie się na art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie znajduje żadnego uzasadnienia28.Należy zaznaczyć, że regionalny dyrektor ochrony

środowiska zobowiązany jest uzgodnić, w drodze po-stanowienia, warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie to nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (art. 98 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.). Postanowienie powyższe regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Na takie pozytywne postanowienie nie przysługuje zażalenie (art. 98 ust. 7 i 8 u.u.i.ś.). W dalszej kolejności organ właściwy do wydania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny wydaje decyzję pozytywną, uwzględniając jednak warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu regional-nego dyrektora ochrony środowiska.

3. Przedstawione wyżej regulacje prawne wykazują pewne mankamenty. Decyzja o zmianie lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2 u.l.) jest warunkowana szczególnie uzasadnionymi potrzebami właścicieli lasów. Zatem nacisk został położony na element subiektywny, par-tykularny. Z kolei decyzja środowiskowa zmierza do wskazania obiektywnego punktu odniesienia, którym są

realne środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. W oby-dwu przypadkach brakuje jednak elementu planowania. Ustawodawca nie wskazuje, aby był potrzebny program rozszerzania upraw polowych kosztem terenów leśnych.Należy się zastanowić, czy regulacja zamieszczona w

art. 13 ust. 2 u.l. i uzupełniona procedurą oceny oddzia-ływania na środowisko jest adekwatna i kompletna. Od razu widać, że ustawodawca nie przewidział żadnej for-my odpłatności za usunięty drzewostan. Tymczasem w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jako zasadę wskazano obowiązek ponoszenia opłat za usunięte drzewa. Jednak powołana ustawa nie dotyczy zamiany lasu na użytek rolny. Zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie jest wymagane ze-zwolenie na usunięcie drzew w lasach. Z kolei wedle art. 86 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymaga-ne zezwolenie. Oznacza to, że właściciel lasu, dokonując zmiany lasu na użytek rolny, nie ponosi żadnych opłat z tytułu wycięcia drzew. Innym zauważalnym mankamentem omawianej re-

gulacji pozostaje okoliczność, że w przypadku lasów stanowiących własność Skarbu Państwa cały proces decyzyjny powierzono wyłącznie dyrektorowi regio-nalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Zmiana takiego lasu na użytek rolny następuje w drodze decyzji admi-nistracyjnej (art. 13 ust. 3 u.l.), którą wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na wniosek nadleśniczego. Również dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydaje decyzję środowiskową w przypadku zmiany lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa na użytek rolny (art. 75 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). I w tym przypadku wnioskodawcą będzie nadleśniczy. Trzeba przypomnieć, że w myśl art. 32 ust. 1 u.l. Lasy

Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nie-posiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Dyrekcja Generalna Lasów Państwo-wych, regionalne dyrekcje Lasów Państwowych, nad-leśnictwa i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 32 ust. 2 u.l.). Zatem jednost-ki organizacyjne Lasów Państwowych, w tym dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wykonują w stosunku do lasów i funkcje właścicielskie i gospodarują powierzonym zasobem i niekiedy działają jako organy administracji publicznej. Można przeto wyrazić obawę, czy aby dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwo-wych, orzekając o zmianie lasu na użytek rolny, nie orze-ka w istocie we własnej sprawie.Zupełnie inaczej dzieje się w odniesieniu do lasów nie-

stanowiących własności Skarbu Państwa. Tutaj bowiem decyzję w sprawie zmiany lasu na użytek rolny wydaje starosta, a wcześniejszą decyzję środowiskową – regio-nalny dyrektor ochrony środowiska. Właściciel lasu przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny powinien uzyskać decyzję środowiskową dla planowanego zamierzenia. Równocześnie należy zauwa-żyć, że u podstaw procedury środowiskowej znajduje się ocena postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzony już na początku postępowa-nia brak zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego zwalnia organ od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sprawa zostaje zakończona bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanego zamierzenia na środowisko.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

27

Inaczej będzie w przypadku, gdy dla obszaru, na któ-rym zlokalizowany jest las, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wówczas sy-tuacja właściciela lasu wydaje się lepsza, gdyż rada gminy, rezygnując z określenia na danym obszarze przeznaczenia poszczególnych terenów, pozostawiła tym samym więcej swobody dla właścicieli nierucho-mości. To właściciel nieruchomości będzie decydował o faktycznym sposobie zagospodarowania nieruchomości, oczywiście w granicach ogólnego państwowego porząd-ku przestrzennego wynikającego z przepisów szczegól-nych. Nie wydaje się, aby można było od właściciela lasu żądać decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest w toku procesu inwestycyjnego na obszarach, na których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy odnosi się tylko do obiektów budowlanych. W myśl wskazanego przepisu zmiana za-gospodarowania terenu w przypadku braku planu miej-scowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmia-na sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nadto określenie warunków zabudowy pozo-staje ściśle powiązane z ustaleniem, że nowa zabudowa będzie kontynuowała funkcję, gabaryty i cechy archi-tektoniczne zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem w przypadku zmiany lasu na użytek rolny ustalenia związane z warunkami zabudowy są całkowicie nieprzydatne. W rezultacie należy zauważyć, że przy wydawaniu

decyzji środowiskowej dla zmiany lasu na użytek rolny pojawia się nieuzasadnione różnicowanie terenów, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i terenów pozbawionych takiego planu. Niezgodność zamierzenia z ustaleniami planu powoduje odmowę udzielenia zgody środowiskowej, co tamuje dal-szą procedurę. Gdy nie ma miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego, właściciel lasu ma skróconą drogę do uzyskania decyzji środowiskowej. Dostrzec także należy, że procedura zmiany lasu na

użytek rolny, uregulowana w art. 13 ust. 2 i 3 u.l. w powiązaniu z przepisami o ocenie oddziaływania nie-których przedsięwzięć na środowisko prowadzona jest w całości w ramach postępowania administracyjnego. Sprawę załatwia się poprzez wydanie decyzji admini-stracyjnej przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub starostę. Decyzja administracyjna zmierza do władczej i jednostronnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków oznaczonego podmiotu w granicach indywidualnej sprawy administracyjnej. Po-wyższa sytuacja prowadzi do pominięcia takich zasad jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, które mogą być realizowane dopiero w ramach władztwa pla-nistycznego przysługującego gminie. 4. Regulacja dotycząca zmiany przeznaczenia lasu na

użytek innego rodzaju zawsze zamieszczana była wśród przepisów o lasach. Warto sprawdzić, jak w czasie ewo-luowały te przepisy. W myśl art. 5 ust.1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o ochronie lasów nie stanowiących własności Państwa29 wszystkie grunty leśne należało trwale utrzymywać pod uprawą leśną. Zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania mogła nastąpić jedy-nie na podstawie zezwolenia prezydium wojewódzkiej rady narodowej (prezydium rady narodowej miasta wy-dzielonego z województwa). Jeżeli zmiana rodzaju użyt-kowania gruntów leśnych nie została dokonana przed

upływem terminu oznaczonego w zezwoleniu, zezwole-nie to traciło moc w zakresie, w jakim zmiana uprawy nie została dokonana (art. 5 ust. 2 dekretu). Co istotne, zezwolenia przewidzianego wyżej można było udzielić tylko ze względów celowości gospodarczej, jeżeli zmiana uprawy leśnej na inną nie stała w sprzeczności z intere-sem publicznym (art. 6 dekretu).Po uchyleniu dekretu – z dniem 1.10.1960 r. weszła w

życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodaro-waniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwo-wych30. Nowa ustawa powtarzała regulację zamieszczo-ną w dekrecie. Zgodnie z art. 8 ust.1 powołanej ustawy wszystkie grunty leśne należało trwale utrzymywać pod uprawą leśną. Zmiana uprawy leśnej na inny ro-dzaj użytkowania mogła nastąpić jedynie na podstawie zezwolenia prezydium właściwej powiatowej rady naro-dowej. Powyższego zezwolenia można było udzielić jedy-nie ze względów celowości gospodarczej, jeżeli zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania nie stała w sprzeczności z potrzebami gospodarki narodowej (art. 8 ust. 2). Z kolei jeżeli zmiana rodzaju użytkowania gruntów leśnych nie została dokonana przed upływem terminu oznaczonego w zezwoleniu, zezwolenie to traci-ło moc w zakresie, w jakim zmiana uprawy nie została dokonana (art. 8 ust. 3).Opisana ustawa została zastąpiona z dniem 1.01.1974 r. przez

przepisy ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospo-darowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa31. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy wszystkie grunty leśne należało trwale utrzymywać pod uprawą leśną. Zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania mogła nastą-pić jedynie na podstawie zezwolenia naczelnika powiatu (od 1.06.1975 r. wojewody). Bardzo istotną informacją jest to, że z dniem 1.07.1982 r. został uchylony art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy, który stanowił, że do właści-cieli lasów i gruntów leśnych nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, ustalających obowiązek uzyskiwania zezwole-nia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.Odrębne zasady dotyczyły gospodarowania w lasach

państwowych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym32 zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania mo-gła być dokonana jedynie w przypadkach, gdy zmiana taka: a) wynikała z gospodarczych lub administracyj-nych potrzeb państwowego gospodarstwa leśnego; b) uzasadniona była interesem publicznym; c) uzasadniona była interesem obrony lub bezpieczeństwa państwa; d) przewidziana była w prawomocnych miejscowych pla-nach zagospodarowania przestrzennego albo niezbędna była dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Uprawnione do wydawania zezwoleń na zmianę uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania gruntu były różne organy administracji w zależności od powierzchni lasu. Początkowo stosowane zezwolenie, w drodze decyzji ad-ministracyjnej, wydawali Minister Leśnictwa i Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, a później Minister Le-śnictwa i Przemysłu Drzewnego, Naczelny Dyrektor Lasów Państwowych i dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych33. Wreszcie z dniem 1.01.1992 r. weszła w życie obowią-

zująca do dziś ustawa z dnia 28 września 1991 r. o la-sach, która zastąpiła wcześniejsze regulacje dotyczące lasów państwowych i pozostałych lasów. Wcześniejsze akty prawne konsekwentnie i jednolicie posługiwały się określeniem „zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

28

użytkowania”. Zatem dawna regulacja była bardzo szeroka i dotyczyła przekształcenia lasu w inną formę zagospodarowania. Mogło chodzić nie tylko o grunt rol-ny, ale także o budownictwo mieszkaniowe, infrastruk-turę czy aktywizację gospodarczą. Zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania wymagała wydania zezwolenia przez właściwy organ.Na tym tle daleko idącą zmianę przynosi art. 13 ust. 2

ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przepis ten w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że „zmiana lasu na uprawę rolną jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb Lasów Państwo-wych lub właścicieli lasów”. Po nowelizacji dokonanej z dniem 5.09.1997 r. cytowany przepis otrzymał nową re-dakcję: „zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczal-na w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów” i w tym kształcie obowiązuje do dziś.Od dnia 1.01.1992 r. nastąpiło w przepisach o lasach

wyraźne zawężenie pola regulacji w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Przepisy te ograni-czają się wyłącznie do jednego kierunku zmiany lasu, a mianowicie do jego zmiany na użytek rolny. Idąc śladem wcześniejszych ustaw, zmianę lasu na użytek rolny uza-leżniono od zezwolenia wydawanego w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Wcześniejsze kryterium celowości gospodarczej zastąpiono nowym kryterium w postaci „szczególnie uzasadnionych po-trzeb właścicieli lasów”.

5. Omawiając problematykę zmiany lasu na użytek rol-ny, trzeba zwrócić uwagę także na przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów34 ochrona gruntów leśnych polegała m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy przeznaczanie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne polega na ustalaniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Na cele nieleśne można było przeznaczać przede wszyst-kim odosobnione, drobne kompleksy gruntów leśnych, a w razie ich braku części większych kompleksów gruntów leśnych w miejscu najmniej narażonym na ujemne oddzia-ływanie inwestycji. W pierwszej kolejności należało brać pod uwagę grunty leśne o niskiej jakości siedlisk, a także dążyć do oszczędzania wartościowych drzewostanów (art. 3 ust. 3). Zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy przezna-czenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych wymagało uzyskania zezwolenia właściwego organu. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1.01.1972 r. Kolejna była ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochro-

nie gruntów rolnych i leśnych35, która obowiązywała od 1.07.1982 r. do 25.03.1995 r. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy ochrona gruntów leśnych polegała w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. W art. 4 pkt 15 podano legalną definicję, w myśl której przez pojęcie „przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne” należy rozumieć usta-lenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytko-wania. Określone grunty leśne można było przeznaczyć m.in. pod indywidualne budownictwo letniskowe (art. 5 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2). Omawiana ustawa zastrze-gła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można było dokonać w pierwszej kolejności w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, ale także w drodze tzw. lokalizacji inwestycji (art. 7 ust. 1 pkt 1). Po zmianie art.

7 ust.1, dokonanej z dniem 2.09.1994 r., przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodaro-wania przestrzennego. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub niele-śne wymagało wyrażenia zgody przez właściwy organ w ramach procedury planistycznej (art. 7 ust. 2).Na tym tle nieco inaczej wygląda zakres regulacji

określony w ustawie z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych36 (dalej zwana jako u.o.g.r.l.). Przede wszystkim obie wcześniejsze ustawy konse-kwentnie przyjmowały założenie, że ochrona gruntów leśnych ma polegać na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Tymczasem ustawa z 1995 r. wprowa-dza zmianę poprzez wskazanie, że ochrona gruntów le-śnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Niemniej omawiane zagadnienie komplikuje się znacz-

nie bardziej, gdy zwrócimy uwagę na definicję zamiesz-czoną w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. Według tej ustawowej defi-nicji, gdy mówi się o „przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne”, wówczas rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użyt-kowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposo-bu użytkowania gruntów leśnych. W rezultacie trzeba uznać, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele niele-śne oznacza ustalenie innego niż leśny sposobu użytko-wania gruntów leśnych. Takim innym sposobem będzie m.in. zaprowadzenie użytku rolnego. Na tym nie koniec problemów interpretacyjnych, gdyż

w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. – który stanowi, że zmiana prze-znaczenia gruntów rolnych i leśnych dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawo-dawca użył zwrotu: „przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne”, a w art. 4 pkt 6 zdefiniowano wyrażenie: „przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne”. Zarazem w art. 4 pkt 1 u.o.g.r.l. wyjaśnione zostało, że ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia, rozumie się przez to grunty rolne i leśne. W rezultacie różnica pozostaje jedynie w sposobie określenia kierunku zmia-ny przeznaczenia gruntów – w pierwszej wypowiedzi wskazano na „cele nierolnicze i nieleśne”, a w drugiej – na „cele nierolnicze lub nieleśne”. Jednak w ana-lizowanym przypadku niekonsekwentne posługiwanie się funktorami zdaniowymi i/lub nie wpływa na warstwę normatywną przepisów. Ustawodawca posługuje się wy-żej podanymi zwrotami tylko w celu krótszego formuło-wania wypowiedzi, a nieznaczne różnice redakcyjne nie mają konsekwencji normatywnych. Nadto należy odnotować, że nowa definicja wyrażenia

„przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nie-leśne”, zamieszczona w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., znacznie się różni od wcześniejszej definicji legalnej tego same-go wyrażenia, zapisanej w art. 4 pkt 12 ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że ustawodawca zamierzał wprowadzić pewną nową myśl legislacyjną, zmieniając tym samym zastane instytucje. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. każda zmiana prze-

znaczenia gruntów leśnych na cele nierolne i nieleśne może być dokonana tylko w miejscowym planie zago-spodarowania przestrzennego po wcześniejszym uzy-skaniu zgody ministra właściwego do spraw środowiska (w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

29

Państwa) lub marszałka województwa (w odniesieniu do pozostałych lasów). Zatem należy przyjąć, że co do zasa-dy zmiana przeznaczenia lasów dokonywana jest tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen-nego. W tej sytuacji przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.l. możliwość zmiany lasu na użytek rolny w drodze decyzji administracyjnej należałoby traktować jako szczególny wyjątek wymagający także szczególnego uzasadnienia. Czy da się jednak znaleźć takie uzasadnienie?Zaprezentowany wyżej rys historyczny pokazuje

wyraźnie kierunek zmian legislacyjnych. Początkowo każdy przypadek zmiany lasu na inny rodzaj użytku regulowany był w ustawie dotyczącej lasów. Stopniowo jednak materia ta zaczęła wchodzić w zakres przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pierwszym zna-czącym krokiem stało się uchylenie z dniem 1.07.1982 r. przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów niestanowiących własności państwa, który stanowił, że do właścicieli lasów i grun-tów leśnych nie stosuje się przepisów o ochronie grun-tów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów usta-lających obowiązek uzyskiwania zezwolenia na prze-znaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Oznacza to, że wskazana materia ustawowa została przesunięta na obszar działania nowej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie właśnie z dniem 1.07.1982 r. Jeszcze bardziej istot-ną zmianę przyniosła ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, która w art. 13 ust. 2 zawęziła pole regulacji tylko do przypadku przekształcenia lasu w użytek rol-ny. Przeznaczanie lasów na inne cele miała regulować ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rol-nych i leśnych. Jednak z dniem 25.03.1995 r. weszła w życie nowa w ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta z kolei zdaje się rozszerzać swój zakres stosowania do wszystkich przy-padków przekształcenia lasów na cele nieleśne. W art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. sformułowano definicję zwrotu: „prze-znaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne”, zgodnie z którą rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Wobec tego rozpoczęcie rolniczego użytkowania gruntów leśnych wymagałoby przeprowa-dzenia procedury uregulowanej w ustawie z dnia 3 lute-go 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak nie został uchylony art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, który dotyczy zmiany lasu na użytek rolny.Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej przepisy art.

13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach powinny zostać wyraźnie derogowane. Tak jednak się nie stało. W tej sytuacji można się odwołać do reguł kolizyjnych. Zgodnie z re-gułą chronologiczną (lex posterior derogat legi priori) akt wydany później uchyla akt wydany wcześniej, pod warunkiem że akt późniejszy ma moc prawną co naj-mniej równą z mocą aktu wcześniejszego. W rozważa-nym przypadku pojawia się jednak dodatkowa trudność. Nie wchodzi w grę proste zastosowanie reguły chro-nologicznej, gdyż art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach ma charakter szczegółowy, a z kolei regulacja zamieszczona w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwłaszcza art. 7) ma charakter zdecy-dowanie bardziej ogólny. W ustawie tej nie znajdziemy enumeratywnego wyliczenia możliwych sposobów zago-spodarowania gruntów rolnych i leśnych, ale jedynie po-dane są ograniczenia związane z przeznaczaniem grun-tów rolnych na cele nierolne i nieleśne, a także gruntów

leśnych na cele nieleśne. Wobec tego należałoby się od-wołać również do reguły merytorycznej (lex specialis derogat legi generali), zgodnie z którą norma bardziej szczegółowa uchyla normę bardziej ogólną, w której zakresie zastosowania się zawiera. W tym przypadku trzeba by uznać, że art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach obowiązuje nadal, gdyż dotyczy kwestii bardziej szcze-gółowej. Jednak sytuacja, w której dochodzi do zbiegu reguły chronologicznej i reguły merytorycznej, okazu-je się bardzo skomplikowana. Często przytaczana bywa zasada, że norma późniejsza ogólna nie uchyla normy wcześniejszej specjalnej (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali), jednak status tej zasady wydaje się sporny. W przypadku opisanej konkurencji reguł kolizyjnych o przyjętym rozwiązaniu powinny za-decydować względy celowościowe37. Obecna ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych

nie jest zbyt precyzyjna w tych miejscach, gdzie poja-wia się formuła „przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne”, gdyż skrótowość tej formuły pozbawia konkretny przepis wymaganej precyzji. To główny powód, dla którego nie można łatwo ocenić wzajemnych relacji pomiędzy art. 7 u.o.g.r.l. i art. 13 ust. 2 u.l., a są to przepisy kluczowe dla problematyki zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny. Należy sprawdzić, czy zamieszczona w ustawie z dnia

3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulacja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów leśnych istotnie się różni od regulacji zamieszczonej w art. 13 ust. 2 i 3 u.l. i powiązanych przepisach o środo-wiskowych uwarunkowaniach niektórych przedsięwzięć. W ten sposób będzie można podjąć próbę ustalenia, któ-ra z regulacji lepiej służy realizacji celów wskazanych przez ustawodawcę.

6. W piśmiennictwie został wyrażony w sposób katego-ryczny pogląd, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy zmiany przeznaczenia lasu na grunt rolny, gdyż zagadnienie to w całości uregulowane jest w ustawie o lasach38. Analiza regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 3 lu-

tego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do formułowania tak kategorycznego sta-nowiska. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. ilekroć w usta-wie mówi się o przeznaczeniu gruntów na cele nierolni-cze lub nieleśne, rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rol-nych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania grun-tów leśnych. Z powyższego wynika, że powołana ustawa dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych na cele inne niż rolny lub leśny, natomiast w przypadku gruntów le-śnych ustawa reguluje ich wykorzystywanie w każdy inny sposób niż leśne zagospodarowanie. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, czyli na ograniczeniu moż-liwości ustalenia innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów

leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzo-nym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca za-stosował w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. sformułowanie „prze-znaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nie-rolnicze i nieleśne”. Wyjaśniając powyższy zwrot na podstawie definicji zamieszczonych w art. 4 pkt 1 i 6

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

30

u.o.g.r.l., czyli definicji gruntu i definicji legalnej termi-nu „przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne”, uprawniony wydaje się wniosek, że przezna-czenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem nieleśnym będzie również przekształcenie lasu w użytek rolny. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana jako u.p.z.p.) plan miejscowy, w wyniku które-go następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Harmo-nizuje to z regulacją zamieszczoną w art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., która stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których gmina zamierza spo-rządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-nego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przyjęta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminologia stanowi dokładne powtó-rzenie określenia „przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne” znanego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. po podjęciu przez

radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Takim przepisem odrębnym pozostaje niewąt-pliwie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., który stanowi, że przezna-czenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważ-nionej przez niego osoby. Co do pozostałych gruntów leśnych, konieczna jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej.Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. wyrażenie zgody, o

której mowa wyżej, następuje na wniosek wójta (bur-mistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Pań-stwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych – opi-nię dyrektora parku. W przypadku przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz lub prezydent miasta) przekazuje wniosek (wraz z opinią dyrektora regional-nej dyrekcji Lasów Państwowych lub opinią dyrekto-ra parku narodowego) do marszałka województwa. Z kolei marszałek województwa dołącza do otrzymanego wniosku swoją opinię i przekazuje wniosek ministrowi właściwemu do spraw środowiska w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, pre-zydenta miasta) (art. 7 ust. 4 u.o.g.r.l.). Zatem minister właściwy do spraw środowiska udziela zgody na zmia-nę przeznaczenia lasów stanowiących własność Skarbu Państwa w oparciu o wniosek wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) uzupełniony o dwie opinie: 1) opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub opinię dyrektora parku narodowego oraz 2) opinię mar-szałka województwa. Bardziej uproszczone jest postępowanie dotyczące

zmiany przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych, a zatem lasów niebędących własnością Skarbu Państwa.

W tym przypadku wniosek wójta (burmistrza, prezy-denta miasta) o wyrażenie zgody kierowany bywa bez-pośrednio do marszałka województwa, który wyraża zgodę po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. stroną w postępowaniu

o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych jest tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym ustawodaw-ca usunął wcześniejsze wątpliwości, które często pro-wadziły do uznania za strony postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu także właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obję-tym wnioskiem wójta (burmistrza lub prezydenta mia-sta). Organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia lasu może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego prze-strzennego rozwoju zabudowy (art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l.).W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się

pogląd, że zgoda ministra bądź marszałka województwa następuje w drodze decyzji administracyjnej39. W pi-śmiennictwie wypowiadano jednak krytyczne uwagi co do twierdzenia, że art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi podsta-wę do wydania decyzji administracyjnej o specyficznym charakterze40. Wydaje się, że na zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., należy patrzeć z perspektywy pro-cedury planistycznej. Uchwała rady gminy o ustanowie-niu miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych pozostaje tylko elementem procedury legislacyjnej. Niezależnie od tego, czy rada gminy podejmuje

uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z własnej ini-cjatywy, czy też na wniosek wójta (burmistrza, prezy-denta miasta), to i tak przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje analizy doty-czące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycz-nych (art. 14 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Wójt (burmistrz, pre-zydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego (art. 15 ust.1 u.p.z.p.), a następnie przeprowadza całą procedurę planistyczną, zapewnia udział społeczeń-stwa oraz współpracuje z innymi organami (art. 17 u.p.z.p.). Na koniec przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego. Po uchwaleniu planu miejscowego przez radę gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosowną uchwałę przedstawia wojewodzie wraz z do-kumentacją prac planistycznych w celu oceny zgodno-ści z przepisami prawa (art. 20 u.p.z.p.). W świetle powyższych uwag zrozumiałe staje się, dla-

czego – zgodnie z art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. – z wnioskiem o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rol-nych i leśnych występuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czyni to po prostu w ramach prac legislacyj-nych zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wszystkie opinie i uzgodnienia dotyczące projektu miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego wy-dawane są w trybie art. 106 k.p.a. (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Nie ma powodu, aby inaczej uznać w odniesieniu do zgo-dy, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.d.r.l. Zgoda jest tak samo jak uzgodnienie formą współdziałania organów, tyle że ma bardziej kategoryczny charakter niż uzgod-nienie. W art. 25 u.p.z.p. określono sposób wyznaczania terminów dokonania uzgodnień oraz konsekwencje nie-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

31

przedstawienia stanowiska w wyznaczonym terminie. Wydaje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta)

nie może złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w dowolnym czasie. Może to uczynić wyłącznie w trybie art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zgoda nie powinna zatem mieć charakteru autonomicz-nej decyzji administracyjnej wydawanej w odrębnym postępowaniu, lecz należy ją traktować jako element współdziałania w procesie legislacyjnym zmierzającym do uchwalenia planu miejscowego.Od zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych

należy odróżnić działania faktyczne polegające na rze-czywistej zmianie sposobu korzystania z gruntu. Zgod-nie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez „wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji” rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Za-tem po ustaleniu w planie miejscowym innego niż rol-niczy lub leśny sposobu użytkowania gruntu właściciel gruntu może faktycznie rozpocząć użytkowanie gruntu zgodnie z nowym jego przeznaczeniem. W myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji

gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wy-łączenie. Decyzję w tej sprawie wydaje dyrektor regio-nalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co wynika z art. 5 ust. 1 u.og.r.l., zgodnie z którym właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Należy zauważyć, że ustawodawca w rozpatry-wanym przypadku nie różnicuje kompetencji organów w zależności od podmiotu własności gruntu leśnego. Wo-bec tego właściwy do orzekania w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji – niezależnie od tego, czy stanowią własność Skarbu Państwa, czy też innych pod-miotów – będzie dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Wyjątek dotyczy tylko lasu położonego na obszarze parku narodowego, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.g.r.l. w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład parków narodowych decyzje o wyłączeniu z pro-dukcji leśnej wydają dyrektorzy tych parków.W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji grun-

tów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie do-konania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowią-zek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia grun-tów z produkcji. Właściciel gruntu, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji (art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l.). Wysokość jednorazowego odszkodowania za przed-

wczesny wyrąb drzewostanu stanowi różnicę między spodziewaną wartością drzewostanu w wieku rębno-ści, określonym w planie urządzania lasu, a wartością w chwili jego wyrębu. W drzewostanach młodszych, w których nie można pozyskać sortymentów drzewnych, odszkodowanie to stanowi wartość kosztów poniesio-nych na założenie i pielęgnację drzewostanów (art. 12 ust. 5 u.o.g.r.l.). Należność za wyłączenie z produkcji 1

ha gruntu leśnego bez drzewostanu została określona w ustawie i uzależniona od typu siedliskowego lasu (art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l.). Należność i opłaty roczne za wyłącze-nie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych są wyższe od podstawowych (art. 12 ust. 12 u.o.g.r.l.). Należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja o wyłączeniu z produkcji leśnej stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.). Z kolei opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do grun-tów leśnych za podstawę ustalenia cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 pkt 2 u.o.g.r.l.).

7. Podstawowa różnica jest taka, że zmiana przezna-czenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dokonana w trybie ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast faktyczna zmiana sposobu użytkowania gruntu leśnego wymaga dodatkowego zezwolenia w postaci decyzji ad-ministracyjnej o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. W decyzji takiej obok zezwolenia na rozpoczęcie innego rodzaju użytkowania gruntu leśnego określa się także obowiązki związane z wyłączeniem z produkcji leśnej, a przede wszystkim wysokość opłat, należności oraz od-szkodowania za przedwczesne usunięcie drzewostanu. Zatem w pierwszej kolejności mamy dokument plani-

styczny o randze prawnej aktu prawa miejscowego, a następnie zapisane w planie uprawnienie do zmiany lasu na cele nieleśne konkretyzuje się poprzez wydanie decy-zji administracyjnej. Decyzja taka wyznacza właścicie-lowi szczegółowe obowiązki, których spełnienie zapewni racjonalne i zrównoważone przejście do nowej formy użytkowania gruntu. Przede wszystkim jednak decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej realizuje postu-lat odpłatności. Nieprawidłowa byłaby sytuacja, kiedy usunięcie drzew poza lasami stałoby się odpłatne, a li-kwidacja drzewostanu niezwiązana z gospodarką leśną nie byłaby powiązana z konsekwencjami finansowymi. Przedstawiona procedura ma być może pewien man-

kament. Otóż legitymację do podjęcia prac zmierzają-cych do uchwalenia planu miejscowego posiada tylko rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). W ten sposób właściciel lasu utra-ciłby wpływ na swoje sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.l. z wnioskiem o zmianę lasu na użytek rolny występuje właśnie właściciel lasu. W procedurze planistycznej jego pozycja pozostaje niewąt-pliwie słabsza. Jednak w świetle art. 31 ust. 1 u.p.z.p. właściciel lasu może złożyć wniosek intencyjny będący wyrazem oczekiwań użytkownika przestrzeni co do kierunków jej przeznaczenia. Obowiązkiem wójta (bur-mistrza, prezydenta miasta) jest prowadzenie rejestru takich wniosków i ich analiza w kontekście poprawy ładu przestrzennego i walorów ekonomicznych prze-strzeni. Wnioski intencyjne mogą stanowić dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) asumpt do formalnego wszczęcia procedury planistycznej41. Także w toku prac planistycznych właściciel lasu – tak

jak każdy podmiot zainteresowany – może złożyć wnio-sek do planu, który to wniosek powinien zostać rozpa-trzony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na etapie sporządzania projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 1 i 4 u.p.z.p.). Następnie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu właściciel lasu objętego

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

32

pracami planistycznymi może składać uwagi dotyczące projektu planu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek ustosunkować się do zgłoszonych uwag. W przypadku uwzględnienia niektórych uwag wójt wpro-wadza zmiany do projektu planu miejscowego, a następ-nie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowe-go wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 11-14, art. 18 u.p.z.p.). Jeżeli rada gminy stwierdzi koniecz-ność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności planistyczne pona-wia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 u.p.z.p.). W uchwale o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (art. 20 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwag doty-czących projektu tego planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednak właściciel lasu objętego procedurą planistyczną może wnieść skargę do sądu ad-ministracyjnego na uchwałę o przyjęciu planu miejscowe-go wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym42.W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że

właściciel lasu wyposażony został w środki prawne dające możliwość wpływania na treść miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego. Niemniej pozycja prawna właściciela lasu w toku prac planistycznych będzie słabsza niż jego pozycja jako jedynej strony w postępowaniu ad-ministracyjnym prowadzonym w trybie art. 13 ust. 2 i 3 u.l. Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia jest kwestia

oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zamianie lasu na użytek rolny. Właści-ciel lasu ubiegający się o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 i 3 u.l. musi do wniosku o wydanie stosownej decyzji załączyć wcześniej uzyskaną decyzję środowiskową. Jednak również w toku procedury pla-nistycznej rozpatrywane są uwarunkowania środowi-skowe. Mianowicie wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest opracować – do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – prognozę od-działywania na środowisko (art. 52 ust. 3 u.u.i.ś.) w ra-mach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś.). Zatem każda z konkuru-jących procedur – i ta administracyjna uregulowana w art. 13 ust. 2 u.l., i ta planistyczna wynikająca z art. 7 u.o.g.r.l. – nawiązuje w odpowiedni sposób do oceny rodzaju, skali i skutków oddziaływania na środowisko. 8. Zagadnienie zmiany lasu na użytek rolny nie może

być rozpatrywane tylko z perspektywy uprawnień wła-ściciela lasu. Należy bowiem zwrócić uwagę na tzw. pu-bliczne prawa podmiotowe. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska każdemu przysługuje prawo do tzw. powszechnego korzystania ze środowiska. Z kolei zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne43 każde-mu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, a także wód morskich. Powszechne korzystanie ze środo-wiska i wód publicznych służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki i sportu. Jako kolejny przykład można wskazać art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych44, który

statuuje zasadę ogólnodostępnego korzystania z dróg publicznych.Dostęp do lasów stanowi istotny element korzystania

ze środowiska. Lasy nie tylko pełnią funkcje ochronne i produkcyjne, ale także odgrywają ważną rolę społecz-ną, jako miejsce turystyki i wypoczynku. Prawo do swo-bodnego korzystania z lasów zostało zapisane w art. 26 ust. 1 u.l., ale zarazem zostało ono ograniczone tylko do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawo-dawca nie sprecyzował zakresu swobodnego korzysta-nia z lasów. Z art. 27 u.l. wynika, że korzystanie z lasu może polegać nie tylko na wypoczynku, ale również na zbieraniu płodów runa leśnego oraz lokalizowaniu pa-siek na obszarach leśnych.Inne zasady odnoszą się do lasów niestanowiących

własności Skarbu Państwa. Udostępnienie takich la-sów zależy od woli właściciela lasu. W myśl art. 28 u.l. właściciel lasu może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem. Niemniej nawet wtedy, gdy nie jest dozwolony wstęp do lasu prywatne-go, taki las nadal stanowi istotny element krajobrazu i podnosi walory estetyczne przestrzeni. W tym szerokim ujęciu również las nieudostępniony wpływa na jakość wypoczynku i zaspokajanie potrzeb osobistych. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.l. imprezy sportowe oraz inne imprezy o charakterze masowym organizowane w lesie wymagają zgody właściciela lasu. Mimo że prawo do powszechnego korzystania ze

środowiska związane jest przede wszystkim z lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, właśnie z tej perspektywy należy spojrzeć na każdą zmianę przezna-czenia lasu. Przeznaczenie lasu na użytek rolny, o któ-rym mowa w art. 13 ust. 2 u.l., za podstawę ma jedynie partykularny, choć uzasadniony interes właściciela lasu. Interes ten musi jednak zostać wyważony z interesem publicznym manifestującym się w prawie powszechnego korzystania ze środowiska, którego istotnym elemen-tem są siedliska leśne. Likwidacja lasu nie tylko wiąże się zatem ze zmianami w krajobrazie czy zmianą kierun-ku przeznaczenia gruntu, ale także może wpływać na zaspokajanie potrzeb osobistych mieszkańców.Z tej perspektywy niewątpliwie lepszym rozwiązaniem

byłoby dokonywanie zmiany lasu na użytek rolny w dro-dze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tym bardziej że jednym z etapów pro-cedury planistycznej jest publiczna dyskusja nad przy-jętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Konfrontacja różnych potrzeb i interesów nie jest możliwa natomiast w postępowaniu administracyj-nym zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l. Dla wydania takiej decyzji jedynym kryterium pozostaje szczególnie uzasadniony interes właściciela lasu, o ile planowane wylesienie spełnia śro-dowiskowe uwarunkowania. 9. Aby zbadać, która z regulacji ustawowych lepiej za-

pewnia realizację celów uznanych przez ustawodawcę za priorytetowe, należy cele takie wskazać. Ustawa z 1991 r. o lasach określa zasady zachowania, ochrony i powięk-szania zasobów leśnych (art. 1 u.l.). Jednym z celów go-spodarki leśnej jest utrzymanie i powiększanie zasobów i upraw leśnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l.). Z kolei trwale zrównoważona gospodarka leśna polega na działalności zmierzającej do ukształtowania struktury lasów, tak aby zapewnić im zdolności do wypełniania, teraz i w przy-szłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

33

i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów (art. 6 ust. 1 pkt 1a u.l.). Trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem w szczególności za-chowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, po-wietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.l.). W myśl art. 8 u.l. gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrówno-ważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.l. właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzy-mywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.Z przytoczonych przepisów łatwo wyprowadzić

wniosek, że podstawowe znaczenie ustawodawca nadał zasadzie trwałości utrzymania i ciągłości za-sobów leśnych. Co więcej, jako cel wskazano także powiększanie zasobów leśnych. W tym kontekście należy spojrzeć na art. 13 ust. 2 u.l., który dopuszcza zmianę lasu na użytek rolny z powodu szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Przepis ten należy traktować jako ustanowienie wyjątku od za-sady. Omawiany przepis nie formułuje ani kryterium powierzchniowego (przez podanie choćby maksymal-nej wielkości obszaru, który może ulec wylesieniu), ani kryterium jakościowego (np. poprzez wskazanie typów siedliskowych gruntów leśnych). Istnieje za-tem pewna dowolność w określeniu, jaki typ lasu i o jakiej powierzchni może zostać przeznaczony na użytek rolny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i

nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w ra-zie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Takiego zastrzeżenia nie uczynił ustawo-dawca odnośnie do postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 i 3 u.l. Wobec tego właści-ciel lasu wnioskujący o zmianę lasu na grunt rolny nie musi wykazywać, że posiadany przez niego grunt leśny cechuje się niskim wskaźnikiem produkcyjności. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że to

właśnie regulacja zamieszczona w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób właściwy skorelowana jest z zasadą trwałości utrzymania zaso-bów leśnych. Zgodnie z powołanym przepisem przezna-czenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak władztwo planistyczne gminy jest w tym wy-padku uwarunkowane zgodą wyrażoną przez ministra właściwego do spraw środowiska (grunty leśne stano-wiące własność Skarbu Państwa) lub marszałka woje-wództwa (pozostałe grunty leśne). Wymienione organy oceniają m.in. przyczyny i skutki zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, a także ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, pozosta-je bardziej adekwatnym instrumentem kształtowania zasobów leśnych niż decyzja administracyjna, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l. Nawet gdybyśmy przyjęli, że art. 7 u.o.g.r.l. nie odno-

si się do przeznaczenia gruntów leśnych na cele rolni-cze, to i tak otwarta pozostaje jeszcze jedna kwestia. Mianowicie instytucją osobną od zmiany przeznacze-nia gruntów rolnych i leśnych jest wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Wyłączenie gruntów z produkcji zostało uregulowane w art. 11 i nast. u.o.g.r.l. i stanowi zezwolenie na rozpoczęcie ich

faktycznego użytkowana zgodnie z nowym przeznacze-niem. Istotne znaczenie posiada art. 11 ust. 6 u.o.g.r.l., zgodnie z którym nie wymaga się decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji, jeżeli grunty rolne mają być użytkowane na cele leśne. Trzeba wskazać, że ustawodawca uznał za celowe wyraźne ustanowienie powyższego wyjątku, chociaż aspekty prawne zalesie-nia gruntów zostały całościowo uregulowane w art. 14 u.l. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono podobnego wyjątku w odniesieniu do wyłączenia lasu z produkcji leśnej, jeśli las ma być zmieniony w użytek rolny. Oczywiście można przyjąć odgórne założenie, że ustawa o ochronie gruntów rol-nych i leśnych nie ma zastosowania do przeznaczenia gruntów rolnych na cele leśne ani przeznaczenia grun-tów leśnych na cele rolne45. Jednak w świetle brzmie-nia art. 4 pkt 6 oraz art. 11 ust. 6 u.o.g.r.l. nie wydaje się to ani oczywiste, ani uprawnione. Wobec powyż-szego mogłoby dojść do sytuacji, w której po wydaniu decyzji środowiskowej, a następnie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 u.l., faktyczne usunięcie drzewostanu i rozpoczęcie użyt-kowania rolniczego wymagałoby jeszcze wydania de-cyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Zarówno decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, jak i decyzja o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji leśnej mają po-stać zezwolenia. Doszłoby wobec tego do dwukrotnego wydania zezwolenia w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji

gruntów leśnych może nastąpić po wydaniu decyzji ze-zwalających na takie wyłączenie. Zarazem ustawodaw-ca nie wyłącza spod działania tej zasady sytuacji, kiedy las zmieniany jest na użytek rolny. Powyższe świadczy o mankamentach, jakie ma obecna regulacja prawna. Jeśli za cel ustawowy o znaczeniu nadrzędnym uznamy

ochronę trwałości lasów, to jednocześnie trzeba stwier-dzić, że obecnie cel ten pełniej realizują przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast regu-lacja zmiany lasu w użytek rolny, zamieszczona w art. 13 ust. 2 i 3 u.l., jest niekompletna. Nie przewiduje ona żadnej odpłatności za usunięcie drzewostanu, nie chroni szczególnie cennych przyrodniczo siedlisk, a jedynym kryterium ubiegania się o zezwolenie są szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Nade wszystko jednak wykluczono w tej kwestii prawne instrumenty planowania, a ich miejsce zajęła indywidualna decyzja administracyjna. W efekcie jest tak, że w drodze decyzji administracyjnej udzielane bywa zezwolenie na zmianę przeznaczenia lasu w użytek rolny. W opisanym stanie rzeczy postulować należy interwen-

cję ustawodawcy. Powinny zostać usunięte istniejące obecnie punkty kolizyjne. Albo regulacja zamieszczona w art. 13 ust. 2 i 3 u.l. powinna uzyskać cechy komplet-ności i racjonalności, stając się przemyślaną całością, albo regulacja zmiany lasu w grunt rolny powinna w ca-łości znajdować się w granicach ustawy o ochronie grun-tów rolnych i leśnych. Obecnie lepszym rozwiązaniem legislacyjnym byłoby przyjęcie rozwiązań zamieszczo-nych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

Autor jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

34

Przypisy:

1 „Rocznik statystyczny rolnictwa”, Warszawa 2013, s. 75.2 „Polityka leśna państwa. Dokument przyjęty przez Radę Mi-nistrów w dniu 22 kwietnia 1997 r.”, Warszawa 1997, s. 8, 17-18.

3 „Krajowy program zwiększania lesistości. Aktualizacja 2003 r.”, Warszawa 2003, s. 3-4.

4 „Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020”, Warszawa 2014, s. 155. Projekt przygotowany na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.

5 Załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. z 2007 r. nr 94 poz. 1035 ze zm.).

6 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.7 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.8 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.9 Por. M.A. Zalewski, Zalesienie gruntu rolnego. Aspekty prawne,

Prawo i Środowisko 2000, nr 2, s. 49. 10 Wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/

Op 509/13, lex nr 1435321. Bardzo podobnie: wyrok WSA w Białym-stoku z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 855/12, lex nr 1333464; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 962/12, lex nr 1305623; wyrok NSA z dnia 20 paździer-nika 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10, lex nr 1151880.

11 Wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 561/10, lex nr 755833.

12 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 724/09, lex nr 531613.

13 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 520/10, lex nr 753874.

14 Postanowienie NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OW 63/08, lex nr 515644.

15 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1094/06, lex nr 919899.

16 B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, s. 77.17 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm. 18 Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.19 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.20 Tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 1235 ze zm.21 Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.22 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.09.2010 r., sygn. akt II SA/Lu

335/10, lex nr 753782; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.03.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1441/10, lex nr 994167; wyrok NSA z dnia 1.08.2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, lex nr 1252202; wyrok NSA z dnia 26.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, lex nr 1337407; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.05.2013 r., sygn. akt II SA/Go 193/13, lex nr 1331938; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.04.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 48/14, lex nr 1465548.

23 Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587. 24 M. Bar, J. Jendrośka, Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, red. B. Rakoczy, M. Pchałek, Warszawa 2010, s. 30.

25 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. 26 W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 115. 27 M. Bar, J. Jendrośka, jak wyżej, s.22.28 W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116. 29 Tekst jedn. Dz.U. z 1957 r., nr 36, poz. 157 ze zm.30 Dz.U. z 1960 r., nr 29, poz. 166 ze zm.31 Dz.U. z 1973 r., nr 48, poz. 283 ze zm.32 Dz.U. z 1949 r., nr 63, poz. 494 ze zm. 33 § 5 rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzew-

nego z dnia 27 stycznia 1972 r. w sprawie wyłączania gruntów z państwowego gospodarstwa leśnego i włączania gruntów do tego gospodarstwa (Dz.U. z 1972 r., nr 5, poz. 28); § 2 rozporzą-dzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów pań-stwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania (Dz.U. z 1976 r., nr 12, poz. 73).

34 Dz.U. z 1971 r., nr 27, poz. 249 ze zm. 35 Dz.U. z 1982 r., nr 11, poz. 79 ze zm.36 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.37 L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz,

Toruń 2002, s. 350.38 W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ko-

mentarz, Warszawa 2012, s. 37, 63, 83, 139.39 Uchwała NSA (7) z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10,

lex nr 621577; uchwała NSA (7) z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, lex nr 1404020.

40 Np.: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodaro-wania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 152-153; P. Korzeniowski, Instytucje prawne ochrony środowiska a proces inwestycyjno--budowlany. Studium prawnoadministracyjne, Warszawa 2012, s. 200; E. Klat, L. Klat-Wertelecka, Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, „Rejent” 1996, nr 9, s. 77.

41 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 267.

42 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.43 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.44 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.45 W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ko-mentarz, Warszawa 2012, s. 139.

Transformation of the forest into agricultural land

SUMMARY:

The legal regulation of the transformation of the forest into agricultural land, provided for in the Act on Forests of 1991, reveals a number of shortcomings and deficien-cies. The only criterion allowing for the transformation of the forest into agricultural land is an individual inte-rest of the forest owner. Such regulation lacks, howe-ver, an element of planning and coordination in a wider range. The obligation to provide for environmental con-ditions of such undertaking is not sufficient for a real protection of environmentally and landscape valuable areas. The legislator did not provide for any form of remuneration for removed stand. Moreover, such trans-formation takes place on the basis of administrative de-cision, which does not seem to be an adequate form of action. In such a situation the attention must be paid to regulation of the Act on the Protection of Agricultu-ral and Forestry Land of 1995. The Act provides that the transformation of the forestry land for not-forestry purposes shall take place in the local development plan. Before the local development plan is adopted, a consent of the proper Minister or Voivodship Marshal shall be obtained. Local development plan, being a source of lo-cal law, seem to be more adequate instrument of the protection of forest resources than an administrative decision. Access to forests is an important aspect of the citizens’ right to enjoy environment. The rule of permanence and continuity of forest resources is of fundamental importance. From that angle it must be concluded that the 1995 Act offers a higher standard of the protection against transformation of the forest into agricultural land

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

35

Sąd nie jest aktem sprawiedliwości. Sąd przynależy do władzy poznawczej,

którą doskonali roztropność, a nie do woli, którą doskonali sprawiedliwość

św. Tomasz z Akwinu

WSTĘP

„Sąd ma jakąś dziwną siłę atrakcyjną, prawda?”1 – pyta w pewnym momencie panna Bürstner, główna postać „Procesu” (1925 r.) Franza Kafki. O tej niepo-jętej, mrocznej oraz – co w kontekście prawa wyda-wać się może nielogiczne – właściwie niezrozumiałej i niebezpiecznej sile sądów traktuje cała powieść, która, jak wiadomo, jest dziełem niedokończonym i wydanym pośmiertnie wbrew woli autora. Niemniej należy do naj-bardziej znanych dzieł niemieckiej literatury XX w., a jej styl narracji stał się w literaturze postmodernistycznej prekursorski. „Proces” jako jedno z najbardziej rozpo-znawalnych dzieł literatury niemieckojęzycznej i – sze-rzej – światowej był przedmiotem licznych analiz oraz interpretacji dokonywanych w różnych aspektach. Do-bry ich przegląd daje Janko Ferk w książce „Recht ist ein Prozess. Über Kafkas Rechtsphilosophie”2. Najczę-ściej dzieło Franza Kafki analizowane bywa z perspek-tywy filologicznej i filozoficznej przez naukowców przy użyciu odpowiedniego warsztatu. Do tej pory interpreto-wano „Proces” pod względem biograficznym, religijnym, filozoficznym, historycznym, humanistycznym, psycholo-gicznym oraz psychoanalitycznym. Punkt wyjścia praw-niczy czy też filozoficzno-prawniczy – wydawałoby się, że przecież najbardziej oczywisty – nie doczekał się na razie szerszych opracowań3 i dopiero opublikowana w 1999 r. książka Janka Ferka, austriackiego prawnika i filozofa, podjęła się tego wyzwania i do dziś pozostaje właściwie jedyną pozycją w tym obszarze badań nad twórczością Franza Kafki4. Z tego też względu będę się w tym tekście do niej często odwoływał. Nie oznacza jednak rzecz jasna, że inne próby inter-

pretacyjne tracą na ważności. Albert Camus, który intensywnie zajmował się twórczością Kafki, słusznie zauważył, że:„Cała sztuka Kafki polega na zmuszeniu czytelnika

do powtórnej lektury. Jego rozwiązania – czy brak rozwiązań – sugerują wyjaśnienia, które nie cał-kiem są jasne i żądają przeczytania nowego i pod kątem, który je uzasadni. Niekiedy zdarzają się dwie albo trzy możliwości interpretacji, stąd konieczność dwóch albo trzech lektur. Ale błędem byłoby chcieć

wszystko u Kafki interpretować w szczególe. Symbol jest zawsze w uogólnieniu i artysta daje jego wykład w zarysie”5.Nie będąc prawnikiem, lecz filologiem, również nie

będę wchodził w zawiłości samego prawa, jego możliwe interpretacje czy rozbudowany system przepisów, które dla człowieka niewtajemniczonego pozostają nieodkry-te i niezbadane. Zachęca mnie do takiego podejścia w „Procesie” sam autor. Cała powieść bowiem skupia się na krytyce tego – chciałoby się rzec faryzejskiego – po-dejścia do prawa, w którym znajomość przepisów czy paragrafów wydaje się ważniejsza od prawdy, zręczność adwokatów, prokuratorów i sędziów, a nie stan faktycz-ny, decyduje o wyrokach, a prawo i sprawiedliwość są wartościami przeciwstawnymi. Dlatego skupiam się na pojęciach dla każdego człowieka całkowicie podstawo-wych, mimo że – jak to często bywa – najtrudniejszych do zdefiniowania. Zbadam, jak Franz Kafka odnosi się do takich elementarnych wartości, jak prawda, spra-wiedliwość, wina czy porządek. Ufam, że ów powrót do korzeni może być interesujący nie tylko dla prawników, ale i każdego miłośnika twórczości Kafki.

PRAWO A SPRAWIEDLIWOŚĆ

Franz Kafka nie podchodził do terminów „prawo” i „sprawiedliwość” w sposób naukowy6, mimo że miał dogłębną wiedzę nie tylko na temat prawa świeckiego, ale i kanonicznego7. Patrzył na prawo niejako intuicyjnie i przyjmował punkt widzenia zwykłego człowieka, który w pewnym okresie życia styka się z systemem prawnym i widzi dysonans między pojęciami „prawo” i „spra-wiedliwość”. W praktyce autor „Procesu” dowodził, że wskutek działania czynnika ludzkiego i nadmiernej biu-rokracji implementacja prawa (jako cząstka ludzka) oraz dążenie do sprawiedliwości (jako wartość uniwersalna) wzajemnie się wykluczają. „W „Procesie” najdobitniej widać to w czasie długich rozmów, które protagonista i ofiara procesu Józef K. toczy z malarzem i fabrykan-tem. Już sam dobór mężczyzn nie jest przypadkowy. Dla prostego człowieka, rzemieślnika sąd staje się sym-bolem wadliwego wymierzania sprawiedliwości. „Tylu ludzi ma stosunki z sądem”8 – użala się w pewnym momencie Józef K. Jedynie malarz i fabrykant (a także w przedostatnim rozdziale katolicki duchowny9) krytycz-nie podchodzą do wymiaru sprawiedliwości i unaoczniają to Józefowi K. Rozmowa z malarzem Titorellim najpełniej pokazuje absurd, o który Kafka oskarża prawodawstwo i

KRYTYKA SĄDU I ZASADY STOSOWANIA PRAWA

W POWIEŚCI „PROCES” FRANZA KAFKI

ADAM SOSNOWSKI

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

36

sądownictwo. Józef K. słyszy od swojego niespodziewa-nego mentora, jak naprawdę działają sądy: „Chodzi tu o różne subtelności, w które sąd wnika. W końcu jednak wywleka skądś, gdzie pierwotnie nic nie było, jakąś wielką winę”10. I zaraz potem dodaje: „Pan zna sąd za-pewne o wiele lepiej ode mnie. Co do mnie, to wiem tyl-ko tyle, ile od różnych ludzi słyszałem. W tym jednak byli wszyscy zgodni, że nie wdraża się lekkomyślnych skarg i jeśli sąd występuje już raz ze skargą, trudno go odwieść od przekonania o winie oskarżonego”11.Na pierwszy rzut oka widoczny jest tutaj obraz sądu,

które rysuje Kafka, czyli instytucji złej, stronniczej, zgniłej moralnie, zadufanej w sobie i ogólnie odpycha-jącej. Niemniej nie to w tym fragmencie wydaje się naj-ważniejsze, choć taki obraz wyłania się niemal z każdej strony tekstu. Autor „Procesu” celowo podważa sens istnienia trzech podstawowych filarów europejskiego sądownictwa, które od stuleci wydają się wszystkim oczywiste: a) podział instytucji zajmujących się prawem, b) prawo do obrony dla każdego oraz c) domniemanie niewinności. Zacznijmy od instytucji, które w rozdmuchanej biu-

rokracji monarchii habsburskiej odgrywały kluczową rolę, a według Nialla Fergusona były nawet jedną z cech dystynktywnych i konstytutywnych cywilizacji Zacho-du12. W świecie Kafki za instytucję oskarżającą uważa się… sąd, a nie prokuraturę. Co więcej, Józef K. nigdy nie usłyszał formalnego oskarżenia, a sąd rozpoczął do-chodzenie na własną rękę. Było to możliwe dlatego, że instytucja prokuratora nie odgrywała w „Procesie” żad-nej roli, a jej „obowiązki” przejmował sąd. Świadczy o tym nie tylko sam tekst „Procesu”, ale i historia powsta-nia całego dzieła. Franz Kafka zaczął pisać rozdział pt. „Prokurator” i miał się on znaleźć zaraz po rozdziale, w którym Józef K. rozmawia z adwokatem, fabrykantem i malarzem13. W ten sposób prokurator stałby się prze-ciwwagą dla adwokata i sądu, których punkty widze-nia zostały przedstawione we wcześniejszych częściach utworu. Kafka jednak z owego pomysłu zrezygnował, pozostawiając rozdział z prokuratorem niedokończony (później nigdy do niego nie wrócił). Nie jest więc tak, jak pisze wspomniany we wstępie Hans Hiebel, że w „Procesie” „sędzia i oskarżony są jednym”14. Chodzi raczej o jedność sędziego i oskarżyciela! To kolosalna różnica. W państwie prawa, gdzie obowiązuje unor-mowany trójpodział obowiązków adwokata, sędziego i prokuratora, unia personalna sądu i prokuratury – przynajmniej teoretycznie – jest nie do pomyślenia. Prokurator powinien oskarżyć, adwokat bronić, a sędzia poznać prawdę i wydać sprawiedliwy wyrok. W prakty-ce prawniczej, którą Kafka z racji swego zawodu znał z autopsji, bywało inaczej, co autor „Procesu” na każdym kroku wykpiwał. Ów stan rzeczy z góry przekreślał też jakikolwiek obiektywizm sądu. Co więcej, jak zauważa Janko Ferk, właściwie nieznane pozostawało też samo prawo15. Ten brak transparencji Kafka krytykuje w „Procesie” wielokrotnie. Kiedy Józef K. pyta o imię sę-dziego, odpowiedź brzmi, że tego nie wolno ujawnić16. W innym miejscu słyszymy, że „postępowanie sądowe jest na ogół trzymane w tajemnicy nie tylko przed publicznością, ale także przed oskarżonym”17. Ową tajemniczość sądu najdobitniej widać jednak wtedy, gdy Kafka opisuje go jako instytucję o charakterze niemalże konspiracyjnym czy masońskim:„Porządek rang i stopniowanie w hierarchii sądu

są nieskończone i nawet wtajemniczony nie może ich ogarnąć. Postępowanie sądowe przed trybuna-

łami jest jednak na ogół tajne także dla niższych urzędników, dlatego rzadko kiedy są oni w stanie prześledzić sprawy, które opracowują, w ich dalszym przebiegu. Sprawa sądowa trafia na wokandę, a oni nie wiedzą nawet, skąd przyszła i idzie dalej, nie wiadomo dokąd”18.Taka sytuacja nie wynikała też z uwarunkowań epoki,

w której żył i tworzył autor „Procesu”. Jak podaje Jan-ko Ferk, już w 1862 r. na terytorium zamieszkiwanym przez Kafkę obowiązywała uchwała, według której każ-dy ma prawo poznać sędziego19. Słowa te wypowiadał na kartach powieści adwokat Józefa K., czyli człowiek, któ-ry z jednej strony tkwił wewnątrz kręgu sądu, z drugiej zaś powinien działać na korzyść swojego klienta. Ale w tym zachwianym trójpodziale adwokacko-sędziowsko--prokuratorskim także adwokaci nie działali zgodnie z prawem, którego sami nie znali, co spotykało się z moc-ną krytyką autora „Procesu”. Traktując ów fakt jako punkt wyjścia dalszej analizy,

dochodzimy do drugiego punktu krytyki rzeczywistości przedstawionej w „Procesie”, czyli prawa do obrony, przysługującego każdemu oskarżonemu. Franz Kafka autor ukazuje adwokatów jako ludzi funkcjonujących właściwie poza światem wielkiego sądu, jak gdyby w szarej strefie:„(…) obrona znajduje się w położeniu bardzo nieko-

rzystnym i trudnym. Ale o to właśnie chodzi. Obro-na bowiem nie jest właściwie przez ustawę dozwo-lona, tylko tolerowana, i nawet to, czy z odnośnego miejsca w tekście ustawy wynika przynajmniej jej tolerowanie, okazuje się kwestią sporną. Dlatego, ściśle biorąc, nie ma żadnych uznanych przez sąd adwokatów. Wszyscy, którzy przed tym sądem jako adwokaci występują, są w gruncie rzeczy jedynie pokątnymi adwokatami”20.Tak więc i na tym polu prawo nie działało. Prawo do

obrony oskarżonego było iluzoryczne, de facto miało do minimum ograniczać wpływ instytucji adwokata na przebieg procesu. Janko Ferk, który w swej książce zaskakująco mało miejsca poświęcił roli adwokatów, w „Procesie” Kafki słusznie zauważa, że taka, a nie inna pozycja „adwokatów pokątnych” stanowiła logiczną konsekwencję tego, iż prawo pozostawało w tamtych czasach powszechnie nieznane i nietransparentne. Ale wydaje się, że chodziło o coś jeszcze. Kafka zwraca uwa-gę na zakres władzy oddanej sądom. Ową problematyką analizuje Rene Jochum, konstatując, że pozwalało na to prawo. Przekonuje, że według Kafki prawo było sa-modzielną formą władzy bezsprzecznie stojącą ponad wszystkim, a sąd pozostawał narzędziem czerpiącym z jego autorytetu. W funkcjonującym państwie prawa takiego stanu rzeczy należałoby pożądać, a wówczas by brakowało podstaw do krytyki sądu ze strony autora „Procesu”. Z czego przecież sąd miałby czerpać autory-tet, jeśli nie z litery prawa? Warunkiem tego musiałaby być jednak nieskazitelność samego prawa, a ta, jak pi-sze Rene Jochum, budzi w „Procesie” sporo wątpliwo-ści. Niemiecki badacz podkreśla, że prawo najpewniej nawet nie zostało tam spisane i w ten sposób pozosta-wało dla obywateli nieprzejrzyste. Uważa, że chodziło o zabieg celowy i sprawne narzędzie idealnego aparatu władzy, ponieważ obywatel nie wiedział wówczas, co mu wolno, a czego nie. Dalej Jochum uznaje prawo nie tylko za niejasne, ale też za nadmiernie skomplikowa-ne, co czyniło je niezrozumiałym dla osób z zewnątrz, a łatwym do zmanipulowania przez osoby z wewnątrz. Sąd, który czerpał swój autorytet z tak pojmowanego

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

37

prawa, przestawał być instytucją wymiaru sprawiedli-wości, a przeistaczał się w aparat władzy (Kafka przed tym przestrzegał…). „Proces” powstawał w burzliwym okresie (1914-1916),

kiedy w Europie trwała I wojna światowa, a prywat-nie Kafka zerwał zaręczyny, co zresztą rozegrało się… przed sądem21. Widać, że wówczas zaczęło w autorze „Procesu” dominować przekonanie, iż prawem można usprawiedliwić wszystko. Tym samym stał się on proro-kiem dla wydarzeń w Niemczech z lat 30. ub. wieku, któ-rych sam już nie dożył. Niemieccy Żydzi (m.in. Hannah Arendt) po doświadczeniach hitleryzmu zaczęli inter-pretować „Proces” jako alegorię losów narodu żydow-skiego22. Takie podejście do sprawy jest oczywiście jak najbardziej zrozumiałe, musi jednak pozostać interpre-tacją indywidualną czy wyłącznie pewnej grupy, gdyż Kafka, choć „czuł ducha czasu”, to jednak nie mógł w ten sposób, proroczo, patrzeć w przyszłość. Autor „Pro-cesu” problematykę prawa widział szerzej i ostrzegał, że samo w sobie nie jest ono wartością ani gwarancją dobrego współżycia między ludźmi, czego przykładem pozostawał Józef K. na ostatniej karcie książki poddany egzekucji „jak pies”23. Stało się to najprawdopodobniej w imię prawa. Władza sądów jest u Franza Kafki tak wielka, że

jeśli uznały obronę za zbędną, to tak faktycznie mu-siało być. „Chodzi o możliwie zupełne wyelimino-wanie obrony, obwiniony powinien być zdany we wszystkim na siebie samego”24 – tłumaczy Józe-fowi K. adwokat. Tym samym oskarżony pozostaje człowiekiem samotnym i wykluczonym podwójnie. Po pierwsze – społecznie, jak dowodzi Jochum25, po drugie – także przez swoich adwokatów. Jest bowiem jeszcze jeden aspekt, na który ani Ferk, ani Jochum nie zwracają uwagi: zgnilizna moralna samego stanu adwokackiego, mocno przez Kafkę krytykowanego głównie z tego powodu, że mecenasi bardziej myśleli o sobie niż o kliencie. W kliku miejscach powieści jedna z postaci mówi, że jego adwokat „jak pies płaszczył się przed sądem”26, a w innych adwokat Józefa K. drwiąco opowiada, że „nawet ludzie cał-kiem ograniczeni”27 po pierwszej styczności z są-dem mają pomysły, jakby usprawnić jego pracę, pod-czas gdy adwokaci „są jak najdalsi od myśli, aby wprowadzić w sądzie jakieś ulepszenia lub o nie walczyć”28. Oprócz jawnego szyderstwa z adwoka-tów, przedstawianych jako część kliki, autor „Proce-su” ponownie zwraca uwagę na to, że jedynie prosty człowiek jest w stanie patrzeć trzeźwo na toczącą się rozprawę. Jednak to od swojego obrońcy Józef K. dowiaduje się, co najgorszego może spotkać adwo-kata. Nie jest nią bynajmniej przegrana w procesie, ale to, że jeśli adwokat włoży wiele pracy w daną sprawę, to wszechwładny sąd mu ją zabierze29. Tym samym do Józefa K. dociera, że ubezwłasnowolniony adwokat w niczym mu nie pomoże, ale wręcz prze-ciwnie – tylko mu zaszkodzi. Przybity, stwierdza: „Może i było prawdą wszystko, co opowiadał ad-wokat, jakkolwiek widać było wyraźnie, że swoje zasługi wysuwał na pierwszy plan”30.Trzecią wreszcie sprawą, do której zamierzam się od-

nieść w tekście, pozostaje kwestia domniemania nie-winności lub zasady in dubio pro reo. W świecie zary-sowanym przez Franza Kafkę w „Procesie” nawet owa podstawowa przecież zasada nie była respektowana, a nawet odwrotnie ją pojmowano – jako domniemanie winy. Przywołałem już cytat, z którego wynikało że

„trudno go [sąd] odwieść od przekonania o winie oskarżonego”31. Było to oczywiście podejście całkowi-cie absurdalne, gdyż logicznie łatwo udowodnić, że coś jest niemożliwe (wystarczy bowiem jeden kontrprzy-kład), niż że coś jest możliwe (nie da się bowiem prze-badać wszystkich potencjalnych przypadków). Owa zasada powinna zatem działać na korzyść oskarżo-nego, tymczasem w przypadku Józefa K. dopiero w ostatniej części powieści – i to tylko raz! – pada pyta-nie o winę Józefa K.32. Ten, zachwycony tym, że ktoś w końcu zwrócił na to uwagę, odpowiada szczęśliwy, że jest całkowicie niewinny. Zaraz jednak dodaje zrezy-gnowany: „Moja niewinność wcale nie wpływa na polepszenie się mojej sytuacji”33. W „Procesie” dla sądów nie miało to większego znaczenia34, a korzystny wynik zależał często od tego, czy znalazło się tzw. doj-ście do sędziego i wręczyło mu potajemnie łapówkę35. Jak widać, także w przypadku domniemania niewin-

ności wracamy do podstawowego problemu, na który Kafka zwraca w „Procesie” uwagę, czyli arbitralności prawa oraz jego zastosowania przez ludzi. Czytamy tam wprost:„Mowa tu o dwóch różnych rzeczach: o tym, co

jest powiedziane w prawie, i o tym, czego ja sam się dowiedziałem. Tego nie wolno panu mieszać. Z jednej strony powiedziane jest w prawie – ja sam go nie czytałem zresztą – że niewinny zostaje uwolniony, z drugiej zaś nie jest tam powiedzia-ne, że na sędziów można wpłynąć. Tymczasem moje doświadczenie poucza mnie o czymś prze-ciwnym. Nie znam ani jednego wypadku praw-dziwego uwolnienia, ale wiele przypadków wpły-nięcia na sąd”36.Tym samym Franz Kafka zadaje następne pytanie,

na które nie odpowiada: czy sama instytucja sądu ma rację bytu? Skoro działa w imię prawa, które jest ludz-kie, a zatem wadliwe, i kierowana bywa przez ludzi tak samo przecież błądzących, to przecież nie ma żadnych gwarancji, że stanie się w niej zadość sprawiedliwości. Co więcej, nawet jeżeli prawo byłoby w całości albo przynajmniej częściowo sprawiedliwe – a na to wska-zuje dany fragment, gdyż według prawa „niewinny zostaje uwolniony” – to niekoniecznie musi to znaj-dować przełożenie na praktykę, czyli właściwe wy-mierzenie sprawiedliwości. W świecie „Procesu” nie ma ani jednego przypadku prawdziwego uwolnienia, tym samym Kafka wskazuje na to, że nawet doskonałe prawo nie chroni przed tymi, którzy je wdrażają. Za taki stan rzeczy Józef K. w „Procesie” płaci życiem. Sędziowie i urzędnicy w którymś momencie musieli podjąć decyzję, wydać odpowiednie polecenia i podpi-sać stosowny dekret. Św. Tomasz z Akwinu pisze, że „sąd jest dozwolony, w miarę jak jest aktem spra-wiedliwości”37. Tymczasem z całej powieści Franza Kafki wręcz wydo-

bywa się krzyk, że w życiu dzieje się zupełnie inaczej. Akwinata rozwija jednak swoją myśl i przekonuje, że dobry sąd wymaga trzech rzeczy: „Po pierwsze, by do tego sądu skłaniała człowieka sprawiedliwość; po drugie, by sąd ten został wydany powagą przełożo-nego i po trzecie, by zgodny był z zasadami roztrop-ności”38. Niestety, sprawiedliwość, powaga i roztropność – żadnej z tych wartości sądy w świecie Franza Kafki nie reprezentowały, a co więcej, w ogóle nieznane im były inne wartości. Tym samym całą powieść Franza Kafki można odczytać jako proces wytoczony samemu systemowi prawniczemu.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

38

UWAGI KOŃCOWE

Przeciwnicy Franza Kafki mogliby mu zarzucić, że w swym „Procesie” za bardzo krytykował świat prawa, a przecież sam był jego częścią. Rzeczy-wiście – Kafka pracował jako prawnik w praskiej państwowej firmie ubezpieczeniowej „Arbeiter-Un-fall-Versicherungsanstalt”39 i z tego tytułu czerpał niemałe korzyści materialne (zarabiał więcej, niż potrzebował). Tym samym poznał świat prawniczy od środka, a więc powieść „Proces” można istotnie odbierać jako zapis jego autentycznych przemyśleń. Niewątpliwie Franz Kafka był częścią świata, który opisał. Nie oznacza to jednak, że się w nim odnaj-dywał i że uważał go za oazę szczęśliwości. Widać to przede wszystkim w listach, które wysyłał do zna-jomych i rodziców. Ciekawe są przede wszystkim te pisane do matki i ojca, w których zdradza, że pra-gnie samodzielności, ale boi się oceny ojca (z listu z lipca 1914 r.):„Biuro jest dla mnie bardzo uciążliwe i często

nieznośne, w gruncie rzeczy jednak lekkie. W ten sposób zarabiam więcej, niż potrzebuję. Po co? Dla kogo? Na drabinie wynagrodzeń będę się piąć w górę. W jakim celu? Nie odpowiada mi taka praca i nie przynosi nawet samodzielności jako zapłaty, dlaczego jej nie rzucę? Niczego nie ryzy-kuję, wszystko mogę wygrać, jeśli złożę wymówie-nie i opuszczę Pragę. (…) Poza Pragą mogę wy-grać wszystko, to znaczy mogę się stać samodziel-nym, spokojnym człowiekiem, który wykorzystuje wszystkie swoje zdolności, a jako zapłatę za dobrą i autentyczną pracę otrzymuje uczucie prawdzi-wego życia i trwałego zadowolenia”40.Tak się nie stało. Kafka nigdy nie opuścił Pragi na

dłużej (powodów było wiele). Przytaczam jednak ów cytat po to, by niejako usprawiedliwić autora „Pro-cesu” i pokazać, że jak najbardziej miał on prawo do napisania powieści. Co więcej, może to właśnie on musiał to zrobić, bo czuł się ofiarą otaczających go warunków oraz świata prawa…

ADAM SOSNOWSKI

Autor jest doktorantem na Wydziale Filologicznym Uniwersytetu Jagiellońskiego

Przypisy:

1 F. Kafka, Proces, Kraków 2014, s. 55. 2 Por. J. Ferk, Recht ist ein Process [Prawo jest procesem], Wiedeń

2006, s. 4. 3 ibidem.4 Należy w tym miejscu dodać, że 16 lat przed pracą Ferka ukazała się

książka Hansa Helmuta Hiebela „Das Zeichen des Gesetzes. Recht und Macht bei Franz Kafka” (Znak prawodawstwa. Prawo i władza u Franza Kafki), ale – jak słusznie zauważa Ferk – jest ona bardziej analizą strukturalistyczną.

5 A. Camus, Notatniki, Warszawa 2010, s. 494.6 Por. Traktat o sprawiedliwości św. Tomasza z Akwinu, http://

www.katedra.uksw.edu.pl/suma/suma_18.pdf. lub: U. Kalina--Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2006.

7 Por. M. Vachenauer, Kafkas Roman „Der Proceß” als Spiegelung historischer Ereignisse in der Stadt Prag [Powieść Kafki „Pro-ces” jako odzwierciedlenie historycznych wydarzeń w mieście Praga], Berlin 2014, s. 88.

8 F. Kafka, op.cit., s. 266.

9 Ten duchowny jako jedyny wykazuje empatię dla Józefa K. i jest najbardziej pozytywną postacią ze wszystkich protagonistów „Pro-cesu”. Józef K. mówi do tego księdza: „Jesteś dla mnie bardzo uprzejmy. (…) Jesteś wyjątkiem wśród tych wszystkich, którzy należą do sądu. Mam do ciebie więcej zaufania niż do które-gokolwiek z nich, mimo że tylu z nich już znam. Z tobą mogę mówić otwarcie” (s. 414-415). Biorąc pod uwagę to, że Kafka był Żydem, a także jego stosunek do religii, w dużej mierze wypaczony przez ojca, o czym pisarz daje wyraz w swym autobiograficznym „Liście do Ojca”, ów opis pozostaje zaskakujący i także pod tym ką-tem należałoby spojrzeć w sposób naukowy na „Proces”.

10 F. Kafka, op. cit., s. 291. 11 ibidem, s. 292. 12 Por. N. Ferguson, Cywilizacja, Kraków 2013, s. 36-37. 13 Por. F. Kafka, Der Prozeß. Text und Kommentar [Proces. Tekst i komentarz]. Frankfurt nad Menem 2013, s. 253-259. Jest to niemieckojęzyczne wydanie „Procesu”, które na końcu powieści umieszcza także niedokończone rozdziały, pomijane w polskich wy-daniach „Procesu”.

14 H. Hiebel, op cit., s. 80. 15 Por. J. Ferk, op. cit., s. 89. 16 Por. J. Kafka, op. cit., s. 287. 17 ibidem, s. 231.18 ibidem, s. 236. 19 Por. J. Ferk, op. cit., s. 93. 20 F. Kafka, op. cit., s. 229. 21 Kafka pisze o tym m.in. w listach do Broda, Weltscha i rodziców.

Por. R. Urbański (red.): Kafka. Listy do rodziny, przyjaciół, wy-dawców., Warszawa 2012, s. 121-123.

22 Por. J. Ferk: op. cit., s. 19. 23 J. Kafka, op. cit. S. 445. 24 ibidem, s. 230. 25 Por. R. Jochum: op. cit., s. 50. 26 J. Kafka: op. cit., s. 240.27 ibidem, s. 344. 28 ibidem, s. 240.29 ibidem, s. 243. 30 ibidem, s. 247. 31 ibidem, s. 292. 32 ibidem, s. 290. 33 ibidem, s. 291. 34 ibidem, s. 294. 35 ibidem 36 ibidem, s. 298. 37 Św. Tomasz z Akwinu, op. cit., s. 35. 38 ibidem. 39 Por. J. Ferk, op. cit., s. 14. 40 R. Urbański, op. cit., s. 123.

The critique of the court and the application of the law

in Franz Kafka’s novel „The Trial”

SUMMARY:

This article presents an analysis of Franz Kafka’s view on the law based on his novel „The Trial”. It explains the way in which Kafka uses and understands such legal terms as justice, court, truth or law itself. It is shown that „The Trial” charges courts, judges and other mem-bers of the legal system with being self-absorbed, arbit-rary and corrupt and that in fact everyone, but above all the protagonist of the novel, is a victim of the law which is used not in favor of humanity but against it.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

39

zima 2014

40

Glosowany wyrok wydany został w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnego w Opolu wszczętym na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoław-czego, w którym Kolegium stwierdziło niedopuszczal-ność wnoszenia przez osoby uprawnione do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego zażaleń na czyn-ności oparte na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – zwana dalej u.p.o.a.), a mianowicie na wstrzymanie wypłaty świadczeń z fun-duszu alimentacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Op 44/14 ww. sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium, określając, że nie podlega ono wykonaniu w całości.W przedmiotowej sprawie dla wnoszącego zażalenie

ustalone zostało wcześniej na mocy decyzji admini-stracyjnej właściwego organu prawo do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy i świadczenia te były przez kilka miesię-cy wypłacane. W tym czasie organ uzyskał informacje podważające ocenę zgodności ze stanem rzeczywistym poczynionych uprzednio ustaleń w tej sprawie. Chodziło o liczbę osób objętych kręgiem rodziny strony, co w dal-szej kolejności rzutowało m.in. na konieczność ponownej weryfikacji kryterium dochodowego, wskazanego w art. 9 ust. 2 u.p.o.a. tejże rodziny, w przeliczeniu na każdą osobę (tj. ustalenie, czy dotychczasowe świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały pobrane zgodnie z obowiązującymi przepisami). Bezpośrednią reakcją na uzyskanie ww. informacji stało się skierowanie we-zwania do uzupełnienia wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz poinformowanie strony o wstrzymaniu wypłaty świad-czeń z funduszu alimentacyjnego. Pismo to w sensie formalnym nie zostało sporządzone jako decyzja admi-nistracyjna lub postanowienie wydane w trybie k.p.a. (nie zawierało bowiem elementów opisanych w art. 107 i 124 k.p.a., w tym wymaganych pouczeń co do możliwo-ści i trybu wniesienia środków odwoławczych). Niemniej jako podstawę prawną wystosowania takiego wezwania organ wskazał w jego treści art. 19 i 21 u.p.o.a. Dopiero po pewnym czasie w odrębnym zawiadomieniu organ poinformował stronę, że wszczyna z urzędu postępo-wanie administracyjne w sprawie zmiany bądź uchy-lenia wcześniejszej decyzji o przyznaniu świadczenia. Uprawniony po doręczeniu mu informacji o wstrzyma-niu wypłaty świadczenia skierował do SKO pismo zaty-tułowane „zażalenie na postanowienie”, w którym jako akt (postanowienie) wskazał jednoznacznie ww. pismo informujące o wstrzymaniu wypłaty świadczenia.

SKO postanowieniem uznało niedopuszczalność wnie-sionego zażalenia, gdyż stwierdziło „brak przedmiotu zażalenia”. W ocenie SKO w badanej sprawie posta-nowienie nie zostało wydane, gdyż pisma stanowiącego pretekst do wniesienia zażalenia nie można – zdaniem Kolegium – zakwalifikować ani jako postanowienia, ani jako decyzji administracyjnej, gdyż podnoszone tam kwestie nie podlegają załatwieniu w trybie wydania aktu administracyjnego. Kolegium uznało, że skoro przepis art. 21 ust. 1 u.p.o.a. wskazuje okoliczności, których zaistnienie powoduje wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a zarazem nie przewiduje wydania w tym przedmiocie decyzji admi-nistracyjnej lub postanowienia, oznacza to, że wstrzy-manie wypłaty świadczeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu administracji publicznej, po wystąpieniu choćby jednej z ustawowych przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Odmiennego zdania był WSA rozpoznający zażalenie na to postanowienie SKO. Sąd ten podniósł, że sednem prowadzonych w przedmio-towej sprawie rozważań musi być odpowiedź na pytanie, w jakiej formie procesowej powinien się wypowiedzieć organ pierwszej instancji, dokonując wstrzymania wy-płaty przyznanych skarżącemu świadczeń. WSA uznał jednocześnie, że czasownikowa forma zwrotu „wstrzy-muje się” z art. 21 ust. 1 u.p.o.a. wskazuje na władczy charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zakres ingerencji organu pierwszej instancji dotyczył zatem w ocenie WSA praw i wolności obywatela. W takiej sy-tuacji nie nazwa nadana czynności w ustawie, ale jej znaczenie przesądza o tym, czy powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też inny akt. Finalnie WSA kategorycznie uznaje wstrzymanie wypłaty przy-znanego skarżącemu świadczenia pieniężnego – które nosi znamiona władczego rozstrzygnięcia o konkretnych i indywidualnych prawach strony – za decyzję admini-stracyjną. WSA nie podzielił więc poglądu Kolegium, że omawiana czynność służy jedynie konkretyzacji prawa w drodze czynności materialno-technicznej, o czym ma rozstrzygać zawsze przepis prawa materialnego. Sąd stwierdza nadto, że na pismo informacyjne na temat wstrzymania wypłaty świadczenia – gdyby je tak za-kwalifikować – nie służyłby zainteresowanemu żaden środek zaskarżenia.Z takim rozstrzygnięciem wyroku WSA w Opolu, a

także tezami jego uzasadnienia, nie sposób się zgodzić. Przemawia za tym szereg argumentów. Przede wszyst-kim niewłaściwa wykładnia przepisów doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do wadliwe-go odczytania ratio legis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 u.p.o.a. stanowi bowiem, że

DZIAŁ NAUKOWY – GŁOSY

GLOSA KRYTYCZNA

do wyroku WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 44/14

(dotyczącego charakteru prawnego wstrzymania

wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego)

Dr KONRAD A. POLITOWICZ

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

41

wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzy-muje się (obligatoryjnie), jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, od-mówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym ter-minie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń. Okoliczności tych, uzasadniających wstrzymanie wypłaty, nie mogą zatem organy realizują-ce świadczenia alimentacyjne ustalać dowolnie, są one bowiem ściśle sprecyzowane w przepisach art. 9 u.p.o.a. i przepisach powiązanych. Tylko zatem ujawnienie luk lub nieścisłości w już pozyskanym materiale dowodo-wym, a także nowych informacji stojących w opozycji do podstaw uprzedniego przyznania świadczenia, uza-sadnia sięganie przez organy administracji do wstrzy-mania wypłaty świadczenia. Posiada to ważkie znaczenie gwarancyjne, zważywszy na to, że wstrzymanie wypłaty jest wówczas obligatoryjne. Warto to podkreślić: pra-wodawca wprowadził schemat swoistej automatyzacji działania właściwych organów. W przypadku ujawnie-nia istotnych danych (jako przyczyny) musi nastąpić wstrzymanie wypłaty (jako skutek). Wprowadzanie tu, zwłaszcza w drodze domniemania, formy decyzji admi-nistracyjnej, wraz z jej dodatkowymi, rozbudowanymi mechanizmami gwarancyjnymi (prawo do odwołania), funkcjonalność tego trybu zaburza, a wręcz niweczy, wbrew jego istotnym celom. Należy bowiem w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że cele wstrzymania wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do uznania, że może być ono nienależne, są dwojakie:– po pierwsze – to cel, który można określić jako pre-

wencyjny, wyznaczony w kontekście społecznym oraz istotnie nasycony aksjologicznie – chodzi o zapobieżenie sytuacji, gdy środki publiczne zgromadzone w ramach funduszu alimentacyjnego będą trafiały do osób, które faktycznie na nie nie zasługują (nie spełniają ustawo-wych kryteriów przyznania tego rodzaju wsparcia), a dla procesowej weryfikacji niezbędny jest określony czas, a nawet przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających. W sytuacji gdy świadczenie z funduszu jest przyznawane na okres świadczeniowy (zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.o.a.), zapobieżenie kolejnej wypłacie, wobec ujawnienia się nowych faktów istotnych dla funkcjonowania omawianego świadczenia, może wyma-gać niezwłocznej reakcji organu realizującego płatności;– po drugie – to cel wstrzymania wypłaty ukierunko-

wany już bezpośrednio na osobę, której świadczenie miało być wypłacane – można go określić jako ochronny. Możliwy jest on do uchwycenia w kontekście brzmienia art. 23 ust. 1 u.p.o.a. Otóż w przypadku zaistnienia zda-rzeń rzutujących na uznanie świadczenia za wypłacone nienależnie właściwy organ jest zobowiązany dochodzić ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Może to sta-nowić niebagatelne obciążenia dla osoby, której naka-zano zwrot. Tymczasem osoba taka nie zawsze posia-da świadomość zmian rzutujących na modyfikację jej sytuacji względem uprawnienia do świadczenia bądź też może z przyczyn niezawinionych nie dopełnić swej powinności wynikającej z treści art. 19 ust. 1 u.p.o.a. Wówczas stosowna, szybka i skuteczna reakcja organu stanowi realizację nie tylko dyspozycji art. 6 k.p.a. – tj. zasady praworządności w kontekście wypełnienia naka-zu art. 21 ust. 1 u.p.o.a. – ale również pośrednio art. 8 k.p.a. oraz art. 9 zd. 2 k.p.a. (to element ochrony upraw-nionego do świadczenia przed poniesieniem szkody). Nie bez znaczenia jest, jak widać, dla odczytania całej

głębi regulacji art. 21 u.p.o.a. również brzmienie art. 19

ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi osoba uprawniona do pobierania świadczenia nie jest zwolniona z wszelkiej dalszej aktywności także po jego uzyskaniu, ale zostaje obarczona obowiązkiem niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego o zmianach okoliczności mają-cych wpływ na prawo do świadczeń, jak również udzie-lania wyjaśnień na żądanie tego organu w ww. zakresie. Stosowanie art. 21 ust. 1 u.p.o.a. pozostaje zatem w isto-cie narzędziem prowadzącym do unikania rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym (który może wskazywać na ustanie podstaw dla przyznania świadczenia) oraz stanem formalnym – tj. istnieniem po stronie upraw-nionego prawa do świadczenia, które osoba ta nabyła na mocy uprzedniej, ostatecznej decyzji i nie została go jeszcze pozbawiona (dlatego konieczna jest również stosowna decyzja administracyjna). Samo wstrzyma-nie jednak niczego jeszcze nie przesądza, ale jedynie daje zarówno organowi, jak i uprawnionemu czas, aby wszelkie ujawnione wątpliwości wyjaśnić. Powyższe konkluzje tłumaczą również obligatoryjny charakter wstrzymania wypłaty świadczenia wyrażony słowami „wstrzymuje się”. Nie sposób wobec tego uznać, że wstrzymanie wypłaty świadczenia jest zabiegiem nie-przewidywalnym dla uprawnionego, zaskakującym – szczególnie gdy został uprzednio pouczony o wszelkich swych obowiązkach w związku z jego przyznaniem – a zwłaszcza godzącym w jego ww. uprawnienie i wywo-łującym w jego zakresie jakieś trwałe skutki, co naka-zywałoby także wdrożenie w przypadku wstrzymania wypłaty świadczenia rozbudowanych procesowych try-bów gwarancyjnych, towarzyszących wydaniu decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wypłaty jest więc zde-cydowanie środkiem doraźnym, czynnością material-no-techniczną służącą uzyskaniu przez organ pola (w tym czasowego) dla dokonania ustaleń, które dopiero na kolejnym etapie – ewentualnego rozstrzygnięcia o cofnięciu prawa do świadczenia – będą wykorzystane procesowo.Powyższe wskazania celowościowe zdecydowanie uła-

twiają poddanie przepisu art. 21 ust. 1 u.p.o.a. precyzyj-nej wykładni w drodze stosowania także innych narzę-dzi poznawczych. WSA pominął w swych rozważaniach, iż art. 21 ust. 1 u.p.o.a. jest przeciwieństwem art. 20 ust. 1 u.p.o.a., który posługuje się zwrotem „świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się”. Obie te formy wykonawcze zdecydowanie pozostają (co już sygnalizo-wano) poza samym procesem rozstrzygania o istnieniu lub nieistnieniu (ewentualnie pozbawieniu) danej osoby prawa do świadczenia. Wniosek taki wynika choćby z treści art. 20 ust. 2 u.p.o.a. (decyzje w sprawach świad-czeń są natychmiast wykonalne) w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.o.a. (prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjne-go ustala się na okres świadczeniowy). Innymi słowy, fakt, że miała miejsce wypłata, a kolejno wstrzymanie wypłaty świadczenia oznacza, iż uprzednio weszła do obrotu prawnego i obowiązuje, z nakazem natychmia-stowego jej wykonania, decyzja o przyznaniu świadcze-nia, obejmująca zgodnie z ustawą jedynie cały okres świadczeniowy (tj. okres od dnia 1 października jedne-go roku, do dnia 30 września kolejnego roku kalenda-rzowego – art. 2 pkt 8 u.p.o.a.). Warto również w tym kontekście sięgnąć do art. 21 ust. 2 u.p.o.a. Otóż nawet wobec wstrzymania wypłaty świadczenia, w przypadku udzielenia niezbędnych wyjaśnień, świadczenia z fundu-szu alimentacyjnego wypłaca się od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu świadczeniowe-go, o ile osoba uprawniona nadal spełnia warunki do ich

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

42

otrzymywania. Wynika stąd jednoznacznie, że miesiąc, w którym dokonano wstrzymania, a kolejno wobec wy-łączenia przyczyny wstrzymania powrócono do wypłaty świadczenia, może być tym samym miesiącem. W prak-tyce uprawniony może się stawić w siedzibie organu z niezbędnymi dokumentami choćby w dniu odebrania informacji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. Wskazane powyżej przepisy, w świetle prezentowanej

ich wykładni, pozwalają zatem na stwierdzenie że: a) charakter procesowy działań właściwych organów

opartych na ustawowych zwrotach: „wypłaca się” i „wstrzymuje się” jest adekwatny (choć ich kierunki są przeciwne), a tym samym skoro nie budzi wątpliwości, że po wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (natychmiast wykonalnej), nie wydaje się także kolejnej, odrębnej decyzji stwier-dzającej wypłatę świadczenia, formy decyzji nie może wymagać także wstrzymanie wypłaty świadczenia;b) samo wstrzymanie wypłaty świadczenia nie musi

godzić w żadne (zwłaszcza ekonomiczne) uprawnienia beneficjenta, zwłaszcza jeżeli jego reakcja na ujawnione przesłanki wstrzymania będzie stosowna do powinności wynikających z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.a.;c) pomimo wstrzymania wypłaty w obiegu prawnym

pozostaje nadal pierwotna decyzja ustalająca prawo do świadczeń, która jest wciąż wykonalna – dlatego też możliwe jest niezwłoczne (w tym samym miesiącu, w którym wpłynęły wyjaśnienia pozwalające na utrzyma-nie prawa do świadczenia) powrócenie do wypłacania świadczenia;d) gdyby także „wstrzymanie” miało następować w

drodze decyzji, powrót do wypłat nie mógłby nastąpić dopóty, dopóki taka decyzja nie zostałaby uchylona (w drodze wydania kolejnej decyzji o wznowieniu wypłat – stosownie do art. 21 ust. 4 u.p.o.a.), gdyż byłaby to niewątpliwie „decyzja w sprawach świadczeń z fun-duszu alimentacyjnego” – również natychmiast wy-konalna (art. 20 ust. 2 u.p.o.a.), ale zarazem zakresowo wchodząca w sferę praw podmiotowych określonych de-cyzją o przyznaniu świadczenia (co wynika z charakteru aktu, jakim jest decyzja administracyjna: musi posiadać przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw lub obowiąz-ków strony).Biorąc pod uwagę fakt, że okoliczności wątpliwe, sta-

nowiące asumpt dla wstrzymania wypłaty świadczenia mogą w danej sprawie występować nawet kilkukrotnie w jednym okresie świadczeniowym, przyjęcie propono-wanego przez WSA w Opolu trybu postępowania pro-wadziłoby do wydawania szeregu wzajemnie się znoszą-cych decyzji, czemu poza aspektami merytorycznymi sprzeciwia się także kontekst praktyczny (ekonomika postępowania administracyjnego wraz z nakazem wy-nikającym z art. 12 k.p.a.).Wypada wreszcie dostrzec, że art. 21 ust. 1 u.p.o.a. po-

sługuje się instytucją wstrzymania wypłaty świadczenia także w innych niż dotychczas omawiane przypadkach. Nie może być przy tym wątpliwości, że w każdym z tych przypadków chodzi o „takie samo” wstrzymanie (identyczny jest jego sens normatywny, ogólne zało-żenia teleologiczne i sposób działania w tym zakresie właściwego organu – na odmienny wniosek konstruk-cja ww. przepisów nie pozwala). Wstrzymanie jest zatem konieczne także wtedy, gdy osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przy-znanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie eg-zekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność

egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych (tu czytelny jest zwłaszcza wskazany uprzednio cel pre-wencyjny wstrzymania). Jest to sytuacja nieco zbliżona do tej opisanej w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.p.o.a. Szczególnie jednak symptomatyczny pozostaje przypadek z art. 21 ust. 1 pkt 3 tej ustawy: „wypłatę świadczeń wstrzymu-je się, jeżeli osoby uprawnione nie podejmują świad-czeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe”. Jaki zatem byłby materialnoprawny sens wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wstrzymania wypłaty, a kolejno decyzji przeciwnych (ww. uchylają-cych poprzez wznowienie wypłat), gdy już sama ustawa przewiduje (art. 21 ust. 3 i 4), że w przypadku zgłosze-nia się osoby uprawnionej po upływie trzech miesięcy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się jej za cały okres wstrzymania, o ile osoba uprawniona nadal spełnia warunki do ich otrzymywania? Decyzja o wstrzymaniu i wznowieniu wypłaty świadczenia mo-głaby mieć w tym ujęciu znaczenie co najwyżej dekla-ratoryjne, a zarazem nie rozstrzygałaby samoistnie o prawach strony, które wynikają wprost z ustawy, co stoi w sprzeczności z sensem tej formy rozstrzygnięcia i zasadami jego stosowania przywołanymi uprzednio na kanwie dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjne-go. Ponadto zastanawiające byłoby przyjęcie w ustawie, że pomimo uprzedniego funkcjonowania w obrocie de-cyzji merytorycznej (kształtującej uprawnienie strony) wstrzymującej wypłatę świadczenia, kolejno uchylonej w związku z następczo zaistniałymi okolicznościami (zgłoszenie się uprawnionego) należałoby uznać istnie-jące w sprawie w okresie pomiędzy tymi rozstrzygnię-ciami zdarzenia za niebyłe i wypłacić świadczenia także za okres obowiązywania wstrzymania. Logiczne by było raczej uznanie, że niepobieranie świadczenia stanowi o zrzeczeniu się do niego prawa przez beneficjenta, któ-remu przecież uprawnienie do świadczeń obiektywnie nadal przysługuje – i wówczas decyzja wstrzymująca potwierdzałaby takie zrzeczenie w sposób formalny – podczas gdy ponowne zgłoszenie się tej osoby byłoby de facto wnioskiem o przywrócenie ww. uprawnienia (ale już jedynie od miesiąca, w którym doszło do zgłoszenia), co uzasadnia także wydanie stosownej treści decyzji. Na tle przytoczonych uwag rozwiązanie proponowane

przez WSA w Opolu musi rodzić pytanie o ewentual-ny zakres faktycznej ingerencji decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia w sferę praw osoby uprawnionej. Wyjaśnienie tej kwestii w sposób spójny – tak teleolo-gicznie, jak i systemowo, w tym w kompleksowym uję-ciu regulacji art. 21 u.p.o.a. – jest możliwe tylko wobec przyjęcia, że wstrzymanie w istocie nie dotyka wprost tych praw podmiotowych, a zarazem brak tu przedmiotu nadającego się do ujęcia w ramach decyzji administra-cyjnej. Należy uzupełniająco sięgnąć także do samego tytułu Rozdziału 4 u.p.o.a.: „Zasady i tryb postępowa-nia w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego”. Już jego brzmienie, opiera-jąc się na zasadzie racjonalności prawodawcy, nakazuje uznać, że w kolejnych przepisach ujęto dwie kwestie: fundamentalną, jaką jest przyznanie świadczenia, oraz dodatkową – mechanizmy wypłacania świadczeń, rozu-miane jako (jak to wskazuje WSA w Opolu charakte-ryzując czynności materialno-techniczne) „czynności konkretyzacji prawa”. W tej ostatniej grupie mieści się wszystko, co jest z tym procesem związane, także wstrzymanie wypłat. Innymi słowy – raz przyznane prawo do świadczenia trwa i uprawniony może – speł-niając warunki szczegółowe, w tym czyniąc zadość do-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

zima 2014

43

datkowym, nałożonym na niego obowiązkom (art. 19 u.p.o.a.) – z niego korzystać w całym okresie świad-czeniowym, dopóki ww. decyzja pierwotna pozostaje w mocy. Działania uprawnionego organu polegające na wypłacie świadczeń, wstrzymaniu ich wypłaty, wzno-wieniu wypłaty nie ingerują w przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia – decyzji przyznającej uprawnienie (ingerującej w prawa podmiotowe strony) – gdyż to nie one, ale upływ okresu świadczeniowego przesą-dza definitywnie o wygaśnięciu prawa do świadczenia (art. 21 ust. 4 u.p.o.a.). Wszystkie wskazane powyżej argumenty – zarówno każdy z osobna, a szczególnie postrzegane w koniunkcji – wskazują zatem, że rację miał zespół orzekający SKO, postanawiając, iż zażale-nie strony na wstrzymanie wypłaty świadczenia z fun-duszu alimentacyjnego nie jest dopuszczalne. Samo zaś użycie przez prawodawcę sformułowania czasowniko-wego „wstrzymuje się”, odrywając ten zwrot od oto-czenia systemowego, nie może natomiast samoistnie wskazywać „na władczy charakter rozstrzygnięcia organu”, co usiłował uzasadnić WSA w Opolu.Na marginesie niniejszego wywodu należy także zwró-

cić uwagę na to – wbrew twierdzeniom zawartym w uza-sadnieniu glosowanego wyroku – że omawiany sposób wypowiedzenia się właściwego organu nie stanowi aktu administracyjnego także o znamionach postanowienia. Ta procesowa forma zajęcia stanowiska przez organ nie może zostać tu uznana za adekwatną, gdyż zgodnie z art. 123 k.p.a. organ administracji wydaje postanowie-nia w toku postępowania, w zakresie dotyczącym po-szczególnych kwestii związanych z tokiem sprawy, a nie może tą drogą rozstrzygać o istocie sprawy. Co prawda, ustawa zezwala na wyodrębnienie szczególnej kategorii postanowień, które nie dotyczą kwestii wynikających z postępowania i rozstrzygają o istocie sprawy, jednak wobec ww. zasady ogólnej nie sposób czynić także w tym przedmiocie domniemań. Wobec powyższego organy ad-ministracji publicznej co do zasady wydają postanowie-nia w czasie postępowania – tj. od daty wszczęcia postę-powania do dnia jego zakończenia (wydania decyzji), w postępowaniu zwyczajnym (przed organami pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym) oraz w postę-powaniach nadzwyczajnych, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wy-raźny przepis kodeksu lub przepis szczególny1. Jeżeli zatem pismo zawierające informację o wstrzymaniu wypłaty świadczenia sporządzono już po wydaniu w sprawie decyzji merytorycznej – tj. na etapie je wyko-nywania – ale zanim jeszcze wszczęto czynności zmie-rzające do uchylenia tej decyzji (formalne wszczęcie nowego nurtu postępowania w zakresie świadczenia), a zarazem w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, zwłaszcza w jej art. 21, brak normatywne-go i jednoznacznego wskazania na kompetencje organu wstrzymującego wypłatę świadczenia do uczynienia tego w drodze wydawanego poza będącym w toku po-stępowaniem postanowienia, wstrzymanie musi zostać uznane za czynność jedynie instrumentalną, doraźną, o znamionach czynności materialno-technicznej, związaną wprost i wyłącznie z procesem wypłacania świadczenia w jego aspekcie czysto finansowym. Wobec tej konkluzji należy ostatecznie uznać, że w przedmiocie wstrzyma-nia wypłaty świadczenia nie jest wydawany żaden akt, z którym to ustawa (k.p.a.) wiąże prawo strony do jego zaskarżania w drodze odwołania lub zażalenia.Finalnie nie sposób zgodzić się również z argumen-

tami zawartymi w uzasadnieniu głosowanego wyroku,

związanymi z poszukiwaniem przez WSA w Opolu me-chanizmów ochrony praw osób uprawnionych wobec podejmowanych przez właściwe organy czynności wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimen-tacyjnego. Nie jest bowiem tak, że podmiot, o które-go uprawnienia majątkowe chodzi przy wstrzymaniu wypłaty świadczenia, nie może w żaden sposób na tę czynność właściwego organu administracji reagować, gdyby wyłączyć mu prawo jej zaskarżenia, a zarazem (co dla powyższego uprawnienia procesowego pier-wotne) uznania wstrzymania wypłaty za akt admini-stracyjny. W sukurs przychodzi tu art. 52 § 3 p.p.s.a. wskazujący właściwą formę inaugurowania przez ad-resata ww. czynności kontroli podejmowanych przez organy administracji działań, z którymi przepisy od-rębne nie wiążą uprawnienia do wniesienia środków zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). Może się to odbywać w drodze wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, co z kolei otwiera drogę do kontro-li sądowoadministracyjnej takich działań organu. Ten tryb jest właściwy – verba legis – w przypadku wy-dania aktu lub podjęcia przez organ innej czynności. Wstrzymanie wypłaty pozostaje w sposób oczywisty w świetle przywołanych uprzednio uwag taką właśnie inną czynnością.

dr KONRAD A. POLITOWICZ

Autor jest doktorem nauk prawnych, adwokatem

Przypis:

1 Zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2014.

Critical commentary to the judgment of the Voivodship Administrative Court in

Opole of 26 February 2014, signature judgment II SA/Op 44/14 regarding the legal character

of the suspension of payments from alimony ound

SUMMARY:

In the commented judgment the court found the ac-tivity of administration authority leading to suspension of payments from alimony found as important inter-ference in the sphere of subjective rights of welfare’s beneficiary. Therefore the formal expression of such intention has to be classified as administrative act, with all following consequences, especially the right to lodge a complaint. However, numerous indications of dogma-tic and interpretative nature, as well as pragmatic ones – give reasons for the opposite conclusion. The most important is to notice, that suspension of payments is only actual circumstance, not formal repeal of former decision granting the provision from the alimony fund.

zima 2014

44

GŁOSY I KOMENTARZE

Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP1 każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicz-nym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji spo-łecznych w związku z wykonywany-mi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wnio-sków i skarg określa ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-powania administracyjnego2 (k.p.a). Rozwiązania w sprawie skarg i

wniosków zostały włączone w zakres regulacji k.p.a z zamiarem powią-zania postępowania skargowego z zasadami postępowania administra-cyjnego3. Oznacza to, że obok sie-bie w jednym akcie normatywnym unormowano ogólne postępowanie administracyjne oraz postępowania w przedmiocie skarg i wniosków, ale również – że postępowania te, zgod-nie z zamiarem ustawodawcy, wza-jemnie na siebie oddziałują4.Zagadnienie poruszone w niniej-

szym artykule dotyczy właściwości organu w sprawie rozpatrywania zażaleń na bezczynność organów jednostek samorządu terytorial-nego w procedurze załatwiania skarg, w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. Staje się ono szczegól-nie istotne wraz ze zwiększającą się liczbą napływających do Wojewody Zachodniopomorskiego sygnałów o bierności organów jednostek samo-rządu terytorialnego w stosunku do skarg, które powinny być przez nie załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca.W pierwszej kolejności należy się

przyjrzeć pojęciu „bezczynności or-ganu”. Jest ono nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponie-waż ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierp-

nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi5, jako kryterium wyznaczającym za-kres sądowej kontroli administracji. Nie do końca pozostaje ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępo-wania administracyjne i sądowoad-ministracyjne. Najczęściej przez to pojęcie rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w okre-ślonym terminie.W przypadku skargi na bezczyn-

ność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na „mil-czenie władzy” pozostaje przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku od-mowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obo-wiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu6.Następnie odnotować warto, że w

orzecznictwie sądów administracyj-nych jednolicie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargo-wego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego7. Działania podej-mowane przez organ w trybie postę-powania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czyn-ności, o jakich mowa w art. 3 § 2 usta-wy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Stanowisko to odnosi się również

do skarg wnoszonych do sądów ad-ministracyjnych na bezczynność organów w sprawach prowadzonych w trybie skargowym określonym w

Dziale VIII k.p.a., gdyż skargę na bezczynność organu administracji publicznej dopuszcza się jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczal-ne jest zaskarżenie decyzji, posta-nowień, innych aktów lub czynności.Skargi określone w Dziale VIII

k.p.a. są załatwiane w samodziel-nym, wewnętrznym, jednoinstan-cyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną polegają-cą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy8. W konsekwencji w sprawach doty-czących postępowania skargowego nie przysługuje również skarga na bezczynność9. Zatem jedyną drogą dochodzenia swojego prawa do ter-minowego załatwienia skargi jest zażalenie na bezczynność i tej insty-tucji poświęcone będą dalsze rozwa-żania. W myśl art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia skargi w ter-minie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38.Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że

na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody

Zachodniopomorskiego z literalnego brzmienia ww. regulacji wynika, że w przypadku niezałatwienia w usta-wowym terminie przez właściwy organ skargi skarżącemu przysłu-guje uprawnienie złożenia do organu wyższego stopnia zażalenia, ten zaś, zgodnie z § 2 art. 37 k.p.a., zobowiąza-ny jest – w przypadku uznania zażale-nia za uzasadnione – do wyznaczenia dodatkowego terminu rozpatrzenia skargi oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych uchybienia terminowi, a w razie po-

P R O B L E M A T Y K A W Ł A Ś C I W O Ś C I D O R O Z PA T R Y WA N I A Z A Ż A L E Ń N A N I E Z A Ł A T W I E N I E S K A R G I

W T E R M I N I E P R Z E Z O R G A N J E D N O S T K I S A M O R Z Ą D U T E R Y T O R I A L N E G O

– S A M O R Z Ą D O W E K O L E G I U M O D W O Ł A W C Z E C Z Y W O J E W O D A ?KAMILLA GROBICKA-MADEJ

zima 2014

45

GŁOSY I KOMENTARZE

trzeby także do podjęcia środków za-pobiegających naruszaniu terminów załatwiania skarg w przyszłości.Z kolei w Rozdziale 3 k.p.a. prawo-

dawca uregulował kwestię organów wyższego stopnia, stanowiąc w art. 17 pkt 1 tego aktu, że organami wyż-szego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek sa-morządu terytorialnego są samorzą-dowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.Przez „organy jednostek sa-

morządu terytorialnego” należy rozumieć natomiast organy wy-mienione w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., z wyłączeniem wymienionych w tym przepisie samorządowych kolegiów odwoławczych, tj. organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), sta-rostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmi-strza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa.Zauważyć należy (w kontekście

treści art. 17 pkt 1 k.p.a.), że w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego brakuje regulacji wskazującej wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jed-nostek samorządu terytorialnego. Również, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i admi-nistracji rządowej w województwie10, w myśl którego wojewoda jest orga-nem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra-cyjnego, nie stanowi lex specialis względem postanowień art. 17 pkt 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje jedynie, że na podstawie ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powie-rzona (na mocy przepisów prawa materialnego) rola organu drugiej instancji11.Powyższe uregulowania prawne – w

ocenie autora artykułu – uzasadniają tezę, że organem właściwym do roz-patrywania zażaleń na niezałatwie-nie skargi w ustawowym terminie przez organy gmin, powiatów oraz województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze (na którego właściwość wskazuje stosowanie wprost przepisów art. 36-38 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. – ustawa mówi o stosowaniu bezpośrednim, nie zaś „odpowiednim” czy „w zakresie nieuregulowanym”).

Nie sposób jednak pominąć również innego aspektu omawianego zagad-nienia, a mianowicie regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 paździer-nika 1994 r. o samorządowych ko-legiach odwoławczych12 (sko), sta-nowiącego, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i ordynacji podatkowej w in-dywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szcze-gólne nie stanowią inaczej. Wynika stąd, że samorządowe kolegia odwo-ławcze są niezaprzeczalnie organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialne-go. Wątpliwości prawne może nato-miast budzić kwestia, czy kolegia są również organami wyższego stopnia, do których należy rozpatrywanie zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowa-dzenie postępowania dotyczącego załatwiania skarg. Określona w art. 1 ust. 1 ustawy o sko właściwość samorządowych kolegiów odwoław-czych jako organów wyższego stop-nia w rozumieniu przepisów k.p.a. i ordynacji podatkowej odnosi się do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorzą-du terytorialnego. Przepis ten nie wskazuje wprost, że dotyczy ona także postępowań w sprawie skarg. Z drugiej jednak strony wątpliwości

owe zdaje się wyjaśniać pierwotna wersja kodeksu postępowania admi-nistracyjnego z 1960 r. – znalazła się w niej bowiem konstrukcja prawna tożsama z tą, obowiązującą obecnie (archiwalny przepis art. 167 § 3, zgod-nie z którym w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 33-35 i art. 34 stanowiący, że na niezałatwienie spra-wy w terminie określonym w art. 32 lub ustalonym w myśl art. 33 stronie służy zażalenie do organu administra-cji państwowej wyższego stopnia). Je-żeli zatem art. 167 i art. 33 znajdowały się w kodeksie od samego początku jego obowiązywania, przyjąć należy, że wolą racjonalnego ustawodawcy, a nie skutkiem kolejnych, czasami cha-otycznych, zmian i niekonsekwencji następnych regulacji było połączenie odrębnego postępowania skargowego z regularnym postępowaniem admini-stracyjnym rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej.

Niemniej jednak powyższe wątpli-wości prawne, jak również specyfika działania organów kolegialnych – or-ganów stanowiących jednostek sa-morządu terytorialnego przemawiać mogą za uznaniem, że w odniesieniu do wpływających do wojewody skarg na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego w przed-miocie rozpatrywania skarg zasadne by było traktowanie tych skarg jako skarg dotyczących zadań lub działal-ności – rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa, do których rozpatrzenia – na podstawie art. 229 pkt 1 k.p.a. – właściwy jest wojewo-da, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Idąc zaś tym tokiem rozumowania, dla zażaleń na bezczynność w postę-powaniu skargowym prowadzonym przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, organem właściwym powin-na być odpowiednia rada (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Analogiczne stanowisko w kwestii

właściwości do rozpatrywania za-żaleń na bezczynność organów jed-nostek samorządu terytorialnego w procedurze załatwiania skarg w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. prezentuje Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szcze-cinie, który zauważa, że w postępo-waniu skargowym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyj-nej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administra-cyjnej lub innego aktu administra-cyjnego. Postępowanie to służy je-dynie usprawnieniu działania admi-nistracji, eliminowaniu z niej takich zjawisk, jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Po-stępowanie skargowe stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania (art. 2 k.p.a.), które uruchamia się, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administra-cyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczę-cia postępowania sądowego.Podnosi on ponadto, że w orzecz-

nictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym tryb „ogólnoskargowy” (art . 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowa-niem o charakterze uproszczo-nym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiado-mieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem

zima 2014

46

GŁOSY I KOMENTARZE

ochrony różnych interesów jednost-ki, niedającym podstaw do urucho-mienia dalszego trybu instancyjne-go, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministra-cyjnego. Wobec powyższego braku-je podstaw do przyjęcia, że skarga złożona na nieterminowość czy też przewlekłość działania organu jed-nostki samorządu terytorialnego w rozpatrzeniu skargi – a właściwie w wydaniu zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi – ma charakter indywidualnej sprawy z zakresu ad-ministracji publicznej, w rozumieniu art. 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 usta-wy o sko. Tymczasem tylko w takim przypadku mogłaby być rozważana właściwość kolegium do oceny dzia-łalności rad gmin, powiatów czy sej-miku województwa oraz uprawnienie do wyznaczania nowych terminów załatwienia spraw i nakazywania tym podmiotom wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwie-nia ich w terminie.Prezes stanął także na stanowisku,

że w razie wpływu zażalenia każ-dorazowo powinna być rozważana jasno wyrażona w art. 236 k.p.a. zasada, w myśl której w przypad-kach określonych w art. 233 i 234 ww. ustawy organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postę-powania lub organ, przed którym toczy się postępowanie, a w przy-padkach określonych w art. 235 – organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważ-ności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany. Tym samym w razie wpływu skargi, w której podniesio-no zarzuty dotyczące przewlekłości czy nieterminowości rozpatrzenia skargi, a w której uprzednio toczyło się postępowanie administracyjne, ustalenie organu właściwego do jej rozpatrzenia powinno następować po weryfikacji, czy i przez jaki or-gan przed wniesieniem skargi wy-dany był akt administracyjny.Wzięcie pod uwagę całości przed-

stawionej powyżej argumentacji prowadzi autora niniejszego arty-kułu do sformułowania następują-cej konkluzji. Zarówno argumenty Wojewody

Zachodniopomorskiego, jak i Pre-zesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie nie są pozbawione racji. Regulacja art. 237 § 4 k.p.a. odsyła wprost do art. 37 tejże ustawy. Przyjmuje się, że prawodawca dąży do sytuacji, w której konstruowane przez niego przepisy prawne są jednoznaczne i

precyzyjne oraz powszechnie rozu-miane. Jeżeli zwrot językowy jest jasny i jednoznaczny, zasada clara non sunt interpretanda wskazuje, że nie należy prowadzić dalszych dociekań, a zasadniczo wykładnię należy na tym zakończyć13, a zatem wyprowadzić normę prawną wy-łącznie na podstawie językowego brzmienia przepisu.Przenosząc powyższe na grunt ni-

niejszej sprawy, skoro ustawodawca uznał, że do postępowania uprosz-czonego w sprawach skarg stosuje się przepisy dotyczące przewlekłe-go postępowania administracyjnego sensu stricto, czyli skoro przepis art. 237 § 4 k.p.a. odsyła wprost do art. 37, w którym mowa jest o organie wyższego stopnia, to nale-ży się odwołać do regulacji art. 17 ww. aktu, konstytuującego organy wyższego stopnia. Dalej, skoro ta-kim właśnie organem w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, to brakuje podstaw do kwestionowania wła-ściwości kolegium w tym zakresie. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę fakt, że kolegium nie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na organ jednostki samorządu tery-torialnego, o której mowa w art. 227 k.p.a., to ta skomplikowana prawnie konstrukcja, włączająca samorzą-dowe kolegium odwoławcze do pro-cesu rozpatrywania skarg z Działu VIII k.p.a. na organy jednostek samorządu terytorialnego, wydaje się nie znajdować racjonalnego uza-sadnienia. Jeśli skargę ma załatwić rada, skargi na nią zaś rozpatruje wojewoda, to również ten organ po-winien rozpatrywać zażalenia na jej bezczynność w postępowaniu skar-gowym, tyle że gdyby to zrobił, w obecnym stanie prawnym, działał-by nielegalnie (analogicznie brak podstawy prawnej dla interwencji rady przy bezczynności organu wy-konawczego jednostki).W opisanej sytuacji najprostszym

rozwiązaniem byłoby, w opinii au-tora artykułu, zwrócenie się o roz-strzygnięcie problemu w drodze sporu o właściwość przez inny or-gan, tj. przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej w oparciu o art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. Doświadczenie nakazuje jednak przyjąć tezę, że minister mógłby odmówić rozstrzygnięcia takiego sporu, tak jak uczynił to w 2013 r. w odpowiedzi na wniosek Prezesa Regionalnej Izby Obrachunko-wej w Szczecinie o rozstrzygnięcie

negatywnego sporu o właściwość nadzorczą pomiędzy Izbą a Woje-wodą Zachodniopomorskim. Roz-patrując wniosek, Minister Admi-nistracji i Cyfryzacji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wydania żądanego rozstrzygnięcia, gdyż spór o właściwość występuje w momencie zaistnienia kumula-tywnie trzech przesłanek. Pierw-szą z nich jest przesłanka istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ administra-cji decyzji administracyjnej, drugą – tożsamość sprawy wyznaczona z kolei przez przesłanki natury podmiotowej i przedmiotowej, trzecią – równoczesne uznawanie się przez dwa lub więcej organów za organy właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub równoczesne uznawanie się za or-gany niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Spór o właściwość, zdaniem Ministra, obejmuje spo-ry powstające pomiędzy organami administracji rządowej oraz spory powstające pomiędzy organami jednostek samorządu terytorial-nego. Spory te nazywane są w lite-raturze wewnętrznymi, gdyż toczą się wewnątrz określonej struktury administracji publicznej, rządowej albo samorządowej. Sprawy przed-stawionej Ministrowi przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie nie należało zaliczyć, w opinii Ministra, do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczyła kontroli uchwały organu gminy, zatem odmówiono wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 22 § 1 k.p.a. Mając na względzie rezultat powyż-

szej sprawy i biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie skargowe analogicz-nie nie kończy się wydaniem rozstrzy-gnięcia mającego walor decyzji admi-nistracyjnej oraz że spór o właściwość dotyczyłby jedynie pewnego fragmen-tu postępowania skargowego, można zaryzykować pogląd o wątpliwej sku-teczności próby rozwiązania zagad-nienia poruszonego w niniejszym ar-tykule w trybie art. 22 § 1 k.p.a. przez Ministra Administracji i Cyfryzacji.Nasuwającym się zatem osta-

tecznie postulatem de lege ferenda jest taka zmiana obowiązującej, kodeksowej regulacji, która by spo-wodowała ujednolicenie działań w zakresie zwalczania dość licznych przypadków bierności organów jed-nostek samorządu terytorialnego przy załatwianiu skarg z Działu VIII k.p.a. Na obecnym etapie bowiem

zima 2014

47

GŁOSY I KOMENTARZE

niektóre kolegia i niektórzy wojewo-dowie uznają swoją właściwość, co powoduje, że w różnych wojewódz-twach tożsame zażalenia rozpatrują dwa różne organy. Trudno się rów-nież dziwić gwałtownym reakcjom skarżących, którzy domagając się załatwienia skarg przez organy jed-nostek samorządu terytorialnego i natrafiając na ich bezczynność, usi-łują dochodzić swoich praw przed innymi organami w drodze zażalenia kierowanego do sko lub wojewody, a organy te nie procedują, uznając się za niewłaściwe w powyższym zakre-sie. Nie ulega wątpliwości, że zarów-no działanie bez podstawy prawnej, jak i brak działania organów mają-cych stać na straży terminowego załatwiania skarg skutkuje dalszą zwłoką przy rozpatrywaniu skarg i frustracją obywateli, co narusza w sposób rażący wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania ich zaufa-nia do władzy publicznej.Na zakończenie warto przyto-

czyć fragment stanowiska Rzecz-nika Praw Obywatelskich Pani Ireny Lipowicz przedstawionego Sekretarzowi Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Panu Olgierdowi Dziekońskiemu w piśmie z lipca 2011 r.14 w odpowiedzi na zapro-szenie do włączenia się do prac nad reformą samorządu terytorialnego oraz wzmocnieniem udziału miesz-kańców w jego funkcjonowaniu. W opinii Pani Rzecznik, „jednym z zagadnień obecnych od lat w skargach otrzymywanych przez ten organ od obywateli, organi-zacji pozarządowych oraz osób prawnych pozostaje instytucja skarg uregulowana w k.p.a. Jak wykazuje analiza skarg kierowa-nych do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, jest to ułomny i niejednokrotnie iluzoryczny środek ochrony prawnej. Stano-wi bowiem de facto samodzielne jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, kończące się czyn-nością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a nad-zór wojewodów – w przypadku skarg rozpoznawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego – sprowadza się jedynie do oceny terminowości, prawidłowości trybu oraz kom-pletności formalnej udzielonej odpowiedzi. Brak jest natomiast możliwości dokonania kontroli merytorycznej sposobu zała-

twienia skargi. Niejednokrot-nie, jak wykazuje analiza przede wszystkim uchwał rad gmin do-konujących oceny prawidłowości działań podejmowanych przez wójtów, burmistrzów (prezyden-tów), nie mogą one być uznane ze obiektywne i merytorycznie zasadne. Jednakże są one osta-teczne, co wielokrotnie budzi społeczny sprzeciw znajdujący swoje odzwierciedlenie w skar-gach. W związku z tym za godne rozważenia należałoby uznać wyposażenie samorządowych kole-giów odwoławczych w kompetencje do rozpoznawania skarg na dzia-łalność organów jednostek samo-rządu terytorialnego. Natomiast w sprawach finansowych oraz w za-kresie gospodarności – regionalne izby obrachunkowe. Są to organy niezależne od samorządu, spra-wujące już obecnie prawem okre-ślone czynności z zakresu kontroli i nadzoru. W przypadku przyjęcia takiej konstrukcji nie powstałaby konieczność powoływania nowych organów, lecz wyposażenia już istniejących w nowe instrumenta-rium prawne. W związku z tym za zasadne uznać należy pilne prze-prowadzanie reformy tej instytucji.Istotnym problemem wciąż po-

zostaje bezczynność organów w udzielaniu odpowiedzi na pisma mieszkańców lub niepodejmowa-nie działań, interwencji czy decy-zji koniecznych w danej sytuacji. Takie postępowanie organów administracji samorządowej, a właściwie jego brak, przeczy za-sadom dobrej administracji, wy-prowadzanym z konstytucyjnie chronionego prawa do poszano-wania i ochrony godności ludz-kiej. Obywatel dysponuje dziś wprawdzie środkami zaskarżenia bezczynności organu administra-cji, ale środki te nie wydają się w pełni skuteczne. Do kompetencji samorządowych kolegiów odwo-ławczych należy rozpatrywanie zażaleń na niezałatwienie spra-wy w terminie przez organy sa-morządowe wszystkich szczebli. Jednakże moc oddziaływania kodeksowych narzędzi (wyzna-czenie dodatkowego terminu, zarządzenie wyjaśnienia przy-czyn i ustalenia osób winnych) jest niewystarczająca, a ponadto dotyczą one wyłącznie spraw roz-strzyganych w drodze decyzji ad-ministracyjnych. Godne rozważe-nia wydaje się rozszerzenie kom-petencji samorządowych kolegiów

odwoławczych o rozpatrywanie zażaleń na bezczynność organów gminy, z możliwością stosowania – w uzasadnionych przypadkach – nawet kar finansowych wobec osób winnych zaniedbań, w tym o możliwość prowadzenia prze-sądowych postępowań w związku z zażaleniami na każdy typ bez-czynności w sprawach admini-stracyjnych”.Jak widać, zagadnienie rozpatry-

wania skarg, choć z pozoru nie-skomplikowane na tyle, że zostało zakwalifikowane przez ustawodaw-cę do grupy postępowań uproszczo-nych15, może budzić wiele wątpliwo-ści i kontrowersji. Poszerzając to o społeczny kontekst załatwianych w nim problemów, w tym o elemen-tarne poczucie sprawiedliwości społecznej, urasta ono do rangi na-glącej materii legislacyjnej.

KAMILLA GROBICKA-MADEJ

Autorka jest dyrektorem Wydziału Nadzoru i Kontroli

Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie

Przypisy:1 Dz.U. z 1997 r. nr. 78, poz. 483 ze zm.2 t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.3 P. Przybysz, Kodeks postępowania ad-ministracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 437.

4 P. Kledzik, Postępowanie administracyj-ne w sprawie skarg i wniosków, Wrocław 2012, s. 18.

5 t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.6 J.P. Tarno, Bezczynność organu a prze-wlekłe prowadzenie postępowania, „CA-SUS”, nr 69, s. 10.

7 Postanowienie WSA w Warszawie z 24 li-stopada 2006 r. III SA/Wa 948/06.

http: / /orzeczenia.nsa.gov.pl /doc/7B -98B8889A; postanowienie NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04,

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9A28F-1FC3C.

8 Wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C65C97D973,

9 Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/

Wa 154/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C46FE 535BF.10 t.j. Dz.U. z 2009 r.,nr 31, poz. 206 ze zm.11 Por. postanowienia NSA z 9 października

2012 r., sygn. akt II OW 104/12, z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OW 138/12, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2533/12.

12 t.j. Dz.U. 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.13 A. Redelbach, Wstęp do prawoznaw-stwa, Toruń 1999, s. 239.

14http://static.presspublica.pl/red/rp/pdf/prawo/Opinia%20RPO.pdf.

15 R. Kędziora, Ogólne postępowanie admini-stracyjne, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. XV.

zima 2014

48

GŁOSY I KOMENTARZE

The problem of jurisdiction to decide on complaints

on failure to dispose the case within the time-limit: local

government appeal board or voivode?

SUMMARY:

The paper discusses a legal problem that both, voivode and local govern-ment appeal board face during their administrative proceedings in rela-tion to regulations of Division VIII of

The Code of Administrative Proce-edings. These are the difficulties with application of article 37 in relation to 237 § 4 and they are connected with the authority’s competence issue. On one hand, the Code’s regulations cle-arly point that the local government appeal boards as the authority of a higher level with regard to autho-rities of local government units are competent to consider the complaint in case of a failure to dispose the let-ter of dissatisfaction by local govern-ment units, on the other hand, such a

proceeding may seem to violate other provisions of law i.e. the provisions on local government appeal boards. Nowadays it is quite a common situ-ation when neither the voivode nor local government appeal board ac-cept their competence in that matter so the respect to the principle of lega-lity and the one of deepening citizens’ trust to the state authorities may not be guaranteed.

zima 2014

49

GŁOSY I KOMENTARZE

Trybunał Konstytucyjny w wy-roku z dnia 1.07.2014 r. (sygn. akt SK 6/12 – sentencja została ogło-szona 14.07.2014 r. w Dz.U. poz. 926) w sprawie zbadania zgodno-ści art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne wymierzenie przez wójta, burmi-strza albo prezydenta miasta ad-ministracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej,

po rozpoznaniu na rozprawie, or zek ł :

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwiet-nia 2004 r. o ochronie przy-rody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu te-rytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posia-dacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno okre-ślonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązują-cą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Z UZASADNIENIA

I1. Stan faktyczny sprawy

Organ administracji publicznej nałożył administracyjną karę pie-

niężną za usunięcie, bez wyma-ganego zezwolenia, określonego drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Także Woje-wódzki Sąd Administracyjny od-dalił skargę, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny.

2. Uzasadnienia skargi konstytucyjnej

W ocenie skarżącego, w pro-wadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa i wysokiej opłaty za to zezwolenie, a także obligatoryjność nakłada-nia wysokiej, opartej na sztyw-nym wyliczeniu, administracyjnej kary pieniężnej – bez możliwości zmniejszenia jej wysokości lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na okoliczności egzone-racyjne bądź stopień zawinienia sprawcy deliktu, jego motywacje i sposób zachowania – narusza pra-wo własności, o którym mowa w art. 21 i art. 64 Konstytucji.W uzasadnieniu tego zarzutu

skarżący odwołał się do rozumie-nia prawa własności przyjętego w orzecznictwie Trybunału oraz zasad jego ograniczania wynikają-cych z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skar-żącego, zakwestionowane przepisy drastycznie ograniczają prawo wła-sności, bo uprawnienia właściciela nieruchomości ograniczają się jedy-nie do podjęcia decyzji o zasadzeniu drzewa na swojej nieruchomości, ewentualnie do zakupu nierucho-mości, na której już jest posadzone drzewo, jest on natomiast pozba-wiony wpływu na decydowanie o dalszym losie takiego drzewa, a zwłaszcza o jego wycięciu.Jego zdaniem, obowiązek uzy-

skania za wysoką opłatą zezwole-nia za wycięcie własnego drzewa lub krzewu, jak też wysokość kary za wycięcie drzewa (krzewu) bez zezwolenia sprawiają, że konsty-tucyjnie zagwarantowane właści-cielowi prawo do własności takie-go drzewa ulega „wypaczeniu”.

Skarżący podniósł, że zarówno w społecznym odczuciu, jak też z ekonomicznego punktu widzenia (kara pieniężna jest często kilku-nastokrotnie wyższa od wartości wyciętego drzewa) właścicielowi nie służy prawo własności do drze-wa rosnącego na jego gruncie.Na potwierdzenie słuszności tego

poglądu skarżący odwołał się do odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego, stosownie do których część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem wła-sności i innych praw rzeczowych, a do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 47 § 1, art. 48 i art. 191 k.c.). Skoro więc rosnące drzewo jest składnikiem nierucho-mości, to ograniczenia, wynikające z zaskarżonych przepisów, przekła-dają się także na prawo własności nieruchomości, na której ono ro-śnie. Zdaniem skarżącego, osoba, która nabywa prawo własności nie-ruchomości, na której rosną drze-wa, zostaje ograniczona nie tylko w prawie do tych drzew, ale także w prawie do samej nieruchomości, ponieważ nie może swobodnie de-cydować o jej przeznaczeniu, o ile wiąże się to z koniecznością wycię-cia drzew, skoro decyzja w zakre-sie ich wycięcia nie należy do wła-ściciela, lecz do innych podmiotów. W ocenie skarżącego, konfron-

tując unormowanie zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z postulatem doboru takiego środ-ka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, należy uznać, że ustawodawca przekroczył w tym zakresie ramy wyznaczone treścią art. 31 ust. 3 Konstytu-cji, w szczególności zaś postulat adekwatności. W związku z tym skarżący uznał, że zakwestio-nowane przepisy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z orzecznictwa Trybunału KonstytucyjnegoOpracowanie:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

zima 2014

50

GŁOSY I KOMENTARZE

Skarżący podniósł, że ukształto-wanie sytuacji prawnej adresatów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody opie-ra się na jedynym, nieracjonal-nym kryterium, jakim jest wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Jego zdaniem, należy uznać, że wybór przez ustawodawcę takiej metody za-pobiegania i zwalczania tzw. samowol-nej wycinki drzew, bez wprowadzenia jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących odpowiedzialność osób, które wycięły takie drzewa, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skar-żącego, stosowanie – tak jak w jego wypadku – równości formalnej, tj. opartej wyłącznie na sztywnym wyli-czeniu wysokości kary pieniężnej, bez zbadania indywidualnej sytuacji ka-ranego i bez możliwości zmniejszenia wysokości tej kary lub odstąpienia od jej wymierzenia, ze względu na oko-liczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, sto-pień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania się, a także jego warunki i właściwości oso-biste, nie wytrzymuje konfrontacji z przewidzianą w art. 32 ust. 1 Kon-stytucji zasadą równości oraz zasadą równej ochrony prawnej własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Uzasadniając zaś zarzut niezgod-

ności z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, skarżący podkreślił, że zaskarżone przepisy są prze-jawem zbędnego formalizmu i biurokracji, ponieważ – stawiając wymogi formalne (uzyskanie ze-zwolenia na usunięcie drzewa) po-nad dobro nadrzędne, którym jest bezpieczeństwo, życie i zdrowie ludzi – nie przyczyniają się realnie do ochrony przyrody, a skutki ich stosowania są niesprawiedliwe i krzywdzące, zwłaszcza w stosun-ku do osób ubogich, mających cięż-ką sytuację finansową. Tak ostra represja nie może być – w ocenie skarżącego – uznana za sprawie-dliwą, zwłaszcza dlatego że „jest znacznie łagodniejsza dla ludzi zamożnych (z uwagi na możli-wość jej uiszczenia bez dotkli-wego uszczerbku dla majątku własnego), a jednocześnie (…) może oznaczać śmierć cywilną dla osób ubogich”.

3. Stanowisko Sejmu

Marszałek Sejmu wniósł o stwier-dzenie, że:

1) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związ-ku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 86 Konstytucji; 2) art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie

przyrody w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości różnicowa-nia kary w zależności od okoliczno-ści usunięcia drzewa bez zezwole-nia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Stanowisko Prokuratora Generalnego

Prokurator Generalny zajął sta-nowisko, że art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne stosowanie – wobec osoby, która dokonała usunięcia z nieruchomo-ści, pozostającej w posiadaniu tej osoby lub stanowiącej jej własność, obumarłego bądź nierokującego szansy na przeżycie drzewa lub krzewu – administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezyden-ta miasta za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego ze-zwolenia, ustalonej w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów – na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy – bez uwzględ-nienia, usprawiedliwionych i nie-zależnych od posiadacza nierucho-mości, uwarunkowań usunięcia owego drzewa lub krzewu, jest niezgodny z zasadami sprawie-dliwości społecznej i proporcjonal-ności ingerencji ustawodawczej, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w związ-ku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

5. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich za-jął stanowisko, że art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryj-ne wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej przez wójta (…) za usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości bez wymaganego zezwolenia (…), bez uwzględnie-nia usprawiedliwionych okolicz-

ności niezależnych od właściciela (posiadacza) nieruchomości uza-sadniających owo usunięcie, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6. Opinia Ministra Środowiska

Minister Środowiska stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych jako wzorce kontroli postanowień Konstytucji.

II

Trybunał Konstytucyjny zajął na-stępujące stanowisko:

Zakwestionowane przepisy, ich funkcja oraz otoczenie prawne 1. Zakwestionowane przepisy

należy rozpatrywać w ich norma-tywnym kontekście, który stano-wią głównie pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody , dalej: u.o.p.), dotyczą-ce ochrony terenów zieleni i za-drzewień. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony za-drzewień, którego elementem jest administracyjna kara pieniężne za zniszczenie bądź usunięcie bez wy-maganego zezwolenia właściwego organu, drzewa lub krzewu. Ustawodawca zastrzegł, że wyda-

nie zezwolenia na usunięcie drzew lub (krzewów) może być uzależ-nione od ich przesadzenia w miejsce wskazane przez wydającego zezwo-lenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 u.o.p.)W art. 83 ust. 6 u.o.p. ustawodaw-

ca enumeratywnie wskazał rodza-je drzew lub krzewów, na których usunięcie nie wymaga się uzyska-nia zezwolenia.

2. Wydanie zezwolenia jest uzna-niową decyzją właściwego organu, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie określa przesłanek, których spełnienie zobowiązywałoby organ do udzielenia takiego zezwolenia. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyj-nego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wy-padku celowe. W orzecznictwie są-dów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administra-

zima 2014

51

GŁOSY I KOMENTARZE

cyjnego wyznacza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.). To oznacza, że organ administra-cyjny, podejmując rozstrzygnię-cie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes oby-watela. W wypadku rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, podjął wszystkie kroki niezbędne do wyja-śnienia stanu faktycznego sprawy i czy właściwie skorzystał z przysługu-jącej mu kompetencji i nie przekroczył granic uznania, a w szczególności czy rozstrzygnięcie nie ma cech dowolno-ści i czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione inte-resy stron postępowania.

3. Uzyskanie zezwolenia na usu-nięcie drzewa (krzewu) – z mocy art. 84 u.o.p. – związane jest z ko-niecznością uiszczenia stosownej opłaty, jednakże art. 86 tejże usta-wy przewiduje obszerny katalog sytuacji, w których nie pobiera się opłaty za zezwolenie. Opłata ta jest opłatą za korzystanie ze środowi-ska, o której mowa w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.; dalej: u.o.ś.) i pełni funkcję kompensacji zmian w śro-dowisku związanych z usunięciem drzewa (krzewu). W obecnym sta-nie prawnym należności z tytułu administracyjnych kar pienięż-nych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu je usunięto (por. art. 402 ust. 5 u.o.ś.). Ustawodawca zastrzegł również

w art. 85 ust. 7 u.o.p., że wszyst-kie stawki podlegają od 1 stycznia każdego roku waloryzacji o pro-gnozowany średnioroczny wskaź-nik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Minister Środowiska w terminie do 31 paź-dziernika każdego roku ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Pol-skiej „Monitor Polski”, wysokość tych stawek w roku następnym (art. 85 ust. 8 u.o.p.).

4. Ustawodawca w art. 86 u.o.p. wprowadził zamknięty, chociaż trzeba przyznać, że szeroki, kata-log przypadków, w których nie po-biera się opłat za usunięcie drzewa

(krzewu). Dzieje się tak m.in. wte-dy, gdy chodzi o drzewa: na któ-rych usunięcie nie jest wymagane zezwolenie; na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwole-nie na cele niezwiązane z prowa-dzeniem działalności gospodarczej; których usunięcie jest związane z odnową i pielęgnacją drzew rosną-cych na terenie nieruchomości wpi-sanej do rejestru zabytków; które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.); które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi; z tere-nów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z za-biegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów; które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiada-cza nieruchomości. Nie pobiera się również opłat za usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzi-mych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Okoliczność, że usunięcie drze-

wa w niektórych wypadkach nie wymaga uiszczenia opłaty, nie zwalnia właściciela z obowiązku uzyskania zezwolenia na jego usu-nięcie. Dopiero bowiem w toku postępowania o zezwolenie na usu-nięcie drzewa właściciel może wy-kazywać okoliczności zwalniające go z obowiązku poniesienia opłaty.

5. Usunięcie drzewa (krzewu) bez wymaganego zezwolenia uznaje się w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. za delikt administracyjny zagrożony sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten, wbrew zasadom formułowania przepisów o charakterze sankcyjnym, nie wskazuje podmiotu podlegające-go ukaraniu; z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 u.o.p. wynika, że pod-miotem tym jest posiadacz nieru-chomości. Nie przydaje też precy-zji art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. użycie wyrazu „usuwanie” wskazującego czynność powtarzalną oraz liczby mnogiej rzeczowników „drzewo” i „krzew” („drzew lub krzewów”). Za popełnienie deliktu ujętego w

art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. przewi-dziane jest obligatoryjne wymie-rzenie takiej kary, w wysokości trzykrotnej opłaty, jaką posiadacz nieruchomości byłby obciążony, gdyby wystąpił o zezwolenie (art. 89 ust. 1 u.o.p.) na jego usunięcie. W postępowaniu administracyj-

nym w sprawie takiego deliktu nie bada się przyczyn bezprawnego zachowania. W pierwszej kolejno-ści organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewo lub krzew, był legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest posiadaczem nieru-chomości, na której rosły usunięte rośliny. Tylko bowiem podmiot le-galnie władający nieruchomością może ponosić odpowiedzialność ad-ministracyjną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia Za usunięcia drzewa stanowiące-

go część składową nieruchomości osoba niebędąca posiadaczem nie-ruchomości ponosi odpowiedzial-ność karną jak za zwykłą kradzież

(jeżeli usunięcie drzewa nastąpiło w celu jego zaboru), penalizowaną, w zależności od wartości drzewa, a właściwie drewna, jako przestęp-stwo na podstawie art. 278 § 1 usta-wy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Ko-deks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553, ze zm. dalej k.k.) lub na podstawie art. 278 § 3 k.k. albo art. 290 § 1 w związku z art. 278 § 1 lub § 3 k.k. bądź jako wykroczenie określone w art. 119 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2013 r. poz. 482, ze zm.; dalej: k.w.) lub art. 120 § 1 k.w. Należy podkreślić, że posiadacz

nieruchomości, z której usunięto bez zezwolenia drzewo lub krzew, podlega odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. tylko wtedy, gdy to on osobiście dokonał bezprawnego usunięcia drzewa (krzewu) lub gdy zlecił wy-konanie tej czynności innej osobie, bądź taką czynność innej osoby akceptował. Odpowiedzialność jest wyłączona wówczas, gdy usunięcie drzewa lub krzewu nastąpiło bez jego wiedzy i zgody.

6. W art. 88 ust. 3-5 u.o.p. usta-wodawca przewidział obligato-ryjne odroczenie (na trzy lata) terminu płatności kary pieniężnej wymierzonej za zniszczenie tere-nów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów w sytuacji, gdy stopień ich uszkodzenia nie wyklucza za-chowania żywotności oraz możli-

zima 2014

52

GŁOSY I KOMENTARZE

wości odtworzenia korony drzewa, a posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywot-ności drzewa (krzewu). Po upływ-nie tego okresu i po stwierdzeniu żywotności drzewa (krzewu) albo odtworzenia korony drzewa – kara jest umarzana (art. 88 ust. 4 usta-wy o ochronie przyrody). W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtwo-rzenia korony drzewa posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do uiszczenia kary w pełnej wysoko-ści, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od niego.Na mocy art. 88 ust. 7 ustawy

o ochronie przyrody karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuż-szy niż pięć lat. Decyzja w sprawie rozłożenia kary jest podejmowana przez organ właściwy do jej wymie-rzania, wyłącznie na wniosek uka-ranego, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wy-mierzeniu kary stała się ostateczna. Obowiązek uiszczenia kary prze-

dawnia się, w myśl art. 89 ust. 7 usta-wy o ochronie przyrody, po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin jej uiszczenia.

III

Problem konstytucyjny

Problem konstytucyjny w rozpa-trywanej sprawie polega na tym, czy przewidziany w zaskarżonych przepisach, bezwzględny obowią-zek nałożenia przez organ samo-rządu terytorialnego administra-cyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci usunię-cia, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenia przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, bez względu na stan zdrowotny drzewa (krzewu) i przyczyny jego usunięcia (zniszczenia), w sztywno określonej wysokości, nieuwzględ-niającej żadnych okoliczności doty-czących tego czynu, jest zgodny z zasadą ochrony własności, tj. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

IV

Charakter prawny administracyjnych kar

pieniężnych

1. Administracyjna kara pienięż-na jest niewątpliwie jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dole-gliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy pra-wa administracyjnegoUstanow ienie przez ustawo-

dawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administra-cyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji admi-nistracyjnych. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pienięż-nych pozostaje to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź na-kazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji ad-ministracyjnej, bez względu na za-winienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność. Wysokość administracyjnej kary

pieniężnej bywa w ustawach okre-ślona bezwzględnie (sztywno), bez pozostawienia organowi jakiego-kolwiek luzu decyzyjnego (jak ma to miejsce w przypadku nielegalnej wycinki drzew i krzewów), bądź w formie „widełkowej” – przez określe-nie dolnej i górnej granicy, w ramach których organ administracji określa tę wysokość za konkretny delikt.W doktrynie prawa administra-

cyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym własnego sys-temu kar o charakterze majątko-wym, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Można w niej napotkać stwierdze-nie, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za narusze-nie obowiązków, nakazów i zaka-zów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi. W podobnym duchu wypowiedział

się Trybunał, stwierdzając, że „tam gdzie przepisy nakładają na oso-by fizyczne lub prawne obowiąz-ki, powinien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a nie-spełnianie obowiązku nagminne”.Także, jednolite w zasadzie w

tej kwestii, orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje wy-stępujące w licznych ustawach z zakresu prawa administracyjnego kary administracyjne, funkcjonu-jące niekiedy pod innymi, bardziej neutralnymi nazwami, jak np. dodatkowa opłata manipulacyjna

(celna), dodatkowe zobowiązanie podatkowe.Sądy administracyjne w ogrom-

niej większości orzeczeń nie kwe-stionują wymierzania tych kar za samo naruszenie określonego nakazu czy zakazu prawnego bez względu na zawinienie. Do rzadkości należą orzeczenia

sądów administracyjnych kwestio-nujące nakładanie administracyj-nych kar pieniężnych według jed-nakowej miary wobec wszystkich podmiotów określonego deliktu, bez możliwości obrony przez wyka-zanie istnienia okoliczności, które wyłączają jego odpowiedzialność. W doktrynie prawnoadministra-

cyjnej podkreśla się, że pieniężne kary administracyjne różnią się – mimo podobieństwa co do charak-teru dolegliwości finansowej – od grzywien, czyli kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia, rodzajem celu. Kara za przestęp-stwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję – od-wet za zawiniony czyn, zabroniony pod groźbą kary, oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast ka-rom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewen-cyjny, a także restytucyjny, cho-ciaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji re-presyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funk-cjami, gdyż celem pierwszoplano-wym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, na-stępnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna. Doktryna wyróżnia następujące

typowe cechy kar administracyj-nych, w tym pieniężnych: 1) na-kłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepi-sy określają ich wysokość propor-cjonalnie do wartości dóbr chro-nionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, 3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tyl-ko osoby fizyczne, lecz i jednostki organizacyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie de-cyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzania kar admini-stracyjnych jest sprawowana, pod kątem legalności, przez sądy admi-nistracyjne.Odpowiedzialność karna, w ra-

mach której wymierzane są kary „kryminalne”, m.in. grzywna za

zima 2014

53

GŁOSY I KOMENTARZE

przestępstwa i wykroczenia, ma silne konotacje moralne, które nie występują w zasadzie w związku z orzekaniem kary administra-cyjnej. Skazanie przez sąd karny oznacza pewną stygmatyzację (na-piętnowanie) i niekiedy pociąga za sobą dalsze, niekorzystne dla uka-ranego, skutki, np. w postaci ogra-niczenia możliwości zatrudnienia w służbie publicznej lub na okre-ślonych stanowiskach w innych działach zatrudnienia bądź pełnie-nia funkcji publicznych. Dlatego administracyjne kary pieniężne postrzega się z reguły jako mniej dolegliwe niż grzywny wymierza-ne za przestępstwa i wykroczenia, chociaż ich bezpośrednia dolegli-wość f inansowa bywa niekiedy większa; tak jest np. w wypadku administracyjnej kary pienięż-nej za wycięcie (zniszczenie) bez zezwolenia drzewa lub krzewu z własnej (posiadanej) działki oraz grzywny za kradzież drzewa z cu-dzej działki.Pieniężne kary administracyjne

są rozproszone w różnych usta-wach z zakresu prawa administra-cyjnego, które nie zawierają ogól-nych reguł ich wymierzania ani jakichkolwiek gwarancji material-nych oraz procesowych dla osoby, którą ukarano, poza kontrolą legal-ności ich nakładania, sprawowaną przez sąd administracyjny.Zapewnienie gwarancji ochron-

nych osobom podlegającym uka-raniu karą administracyjną, od-powiadających standardom demo-kratycznego państwa prawnego, zaleca Rada Europy oraz Euro-pejski Trybunał Praw Człowieka. Komitet Ministrów Rady Europy w rekomendacji nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sank-cji administracyjnych postuluje o wprowadzenie następujących materialnoprawnych gwarancji dla podmiotu podlegającego odpo-wiedzialności przy regulacji tych sankcji: 1) Sankcje i przesłanki ich nakładania powinna określać usta-wa. 2) Nie wolno nałożyć sankcji, jeśli w czasie popełnienia czynu nie podlegał on karze; w sytuacji gdy obowiązywały łagodniejsze zasa-dy odpowiedzialności, nie można stosować wprowadzonej później surowszej sankcji ; w wypadku wejścia w życie mniej represyjnych norm należy je stosować do wcze-śniej dokonanego deliktu. 3) Nikt nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn, na mocy tego samego przepisu lub

przepisów chroniących ten sam społeczny interes. 4) Każde działa-nie zmierzające do nałożenia sank-cji administracyjnej powinno być podjęte w „rozsądnym” terminie, z dostosowaniem szybkości postę-powania do okoliczności sprawy. 5) Każde postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia sankcji musi – ze względu na potrzebę ochrony praw danej osoby – zakończyć się rozstrzygnięciem zamykającym postępowanie.

2. Administracyjne kary pieniężne w orzecznictwie Trybunału Konsty-tucyjnego

Trybunał w żadnym z dotychcza-sowych orzeczeń nie zanegował dopuszczalności ustanawiania kar f inansowych w przepisach nie-należących do prawa karnego, w szczególności w przepisach pra-wa administracyjnego. Wyraźnie stwierdził, że kary pieniężne mogą być przewidziane nie tylko w pra-wie karnym, ale również w innych gałęziach prawa, w szczególności w prawie cywilnym (kary umow-ne) i administracyjnym; w związ-ku z tym nie każda kara pieniężna może być traktowana jako grzyw-na. Uznał również, że o środkach represyjnych mogą orzekać nie tylko sądy karne, a to, jaki sąd ma o nich orzekać w określonego rodzaju sprawach, jest kwestią ustrojowo-organizacyjną, o któ-rej decyduje ustawodawca. Kary pieniężne mogą być wymierzane także w drodze decyzji administra-cyjnej, która podlega kontroli sądu administracyjnego. W jednym z pierwszych orzeczeń

Trybunał Konstytucyjny stwier-dził, że w prawie publicznym kara pieniężna jest stosowana w celu „zmobilizowania podmiotów, na których ciążą obowiązki niepieniężne, do terminowego i prawidłowego wykonania tych obowiązków”. Dodał przy tym jed-nak, że „(…) występujący w karze administracyjnej element repre-syjny sprawia, że określenie jej wysokości nie może być przed-miotem aktu wykonawczego, lecz powinno być przedmiotem regu-lacji ustawowej. W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administra-cyjnego, musi więc mieć możli-wość obrony i wykazywania, że

niedopełnienie obowiązku pozo-staje następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowie-dzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego pań-stwa prawnego jest mechanicz-ne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego (…). Wysokość opłaty manipula-cyjnej dodatkowej jest bowiem niezależna od przyczyn, które spowodowały nieterminowe wy-konanie obowiązku celnego”.Trybunał, orzekając w sprawie

kar administracyjnych, niejed-nokrotnie stawał przed proble-mem, czy ustawodawca ma pełną swobodę kwalifikacji określonych kar pieniężnych jako administra-cyjnoprawnych, wymierzanych w postępowaniu administracyj-noprawnym, na zasadzie samej bezprawności, czy też jako kar kryminalnych (w rozumieniu pra-wa karnego). W odniesieniu do podmiotów naruszenia prawa i ich czynów jest to pytanie o to, czy ustawodawca może swobodnie de-cydować o kwalifikacji określonych czynów sprzecznych z prawem jako przestępstw bądź wykroczeń albo jako deliktów administracyjnych.Przyznając, że co do zasady cho-

dzi o kwestię wyboru ustawodaw-cy, zwłaszcza gdy chodzi o delikt administracyjny oraz wykrocze-nie, między którymi granica nie jest ostra, Trybunał podkreślał jednak, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograni-czona, lecz ma granice wynikające z zasady demokratycznego pań-stwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równo-ści oraz zasady proporcjonalności.Analiza orzeczeń TK prowadzi

do wniosku, że cechą sankcji (kary pieniężnej), przesądzającą o jej nie czysto administracyjnym, lecz o „karnym” charakterze, jest repre-syjność wyrażająca się w nadmier-nej surowości kary, nieuzasadnio-nej celem, któremu ma ona służyć. Trybunał nie negował przy tym, że do istoty każdej sankcji należy do-legliwość, jest ona bowiem w pew-nym zakresie odpłatą (odwetem) za dokonane naruszenie prawa, jednakże cel represyjny, jeżeli na-wet występuje, nie może w sankcji administracyjnej dominować nad właściwym celem – prewencyjno--dyscyplinującym i restytucyjnym.W wypadku stwierdzenia, że kara

administracyjna ma charakter re-presyjny („karny” sensu largo), Trybunał uznał, iż w postępowaniu

zima 2014

54

GŁOSY I KOMENTARZE

prowadzącym do jej wymierzenia powinny być uwzględnione pewne gwarancje ochrony interesu oso-by podlegającej ukaraniu, chociaż muszą one być równe tym, jakie ustanawia ustawa – Kodeks postę-powania karnego. W szczególności nakładanie tych kar nie może być „oderwane od winy”.

3. Trybunał w analizowanej spra-wie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finanso-wych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa pu-blicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczegól-ności pieniężnych kar administra-cyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyj-nego w celu zapewnienia sku-teczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Trybunał dostrzegł liczne zale-ty tego sposobu sankcjonowania naruszenia zakazów i niewykony-wania obowiązków ustanowionych w interesie publicznym. Po pierw-sze, tego rodzaju kary mogą być nakładane zarówno na jednostki, jak i na podmioty zbiorowe. Po drugie, są łatwe w stosowaniu, gdyż podstawą ukarania pozosta-je, co do zasady, samo naruszenie określonej normy prawnej, bez wnikania w stronę podmiotową zachowania sprawcy naruszenia. Po trzecie, są nakładane przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (ogólnym albo szczególnym), pod kontrolą sądu administracyjnego, znacznie mniej skomplikowanym i mniej kosztownym dla budżetu państwa niż postępowanie karne. Po czwarte, kary są zwykle na-kładane niezwłocznie i są w istocie nieuchronne.Poza tymi cechami stanowiący-

mi zalety tylko z punktu widzenia interesu publicznego taki sposób sankcjonowania naruszeń pra-wa publicznego ma też zalety dla karanej jednostki, bo ukaranie administracyjne, choć często bar-dzo dolegliwe ekonomicznie, nie piętnuje tak jak skazanie za prze-stępstwo czy nawet za wykroczenie i nie pociąga za sobą dalszych ne-gatywnych następstw związanych ze skazaniem na karę kryminalną.Przyzwolenie na istnienie w

państwie, obok prawa karne-go, równoległego systemu ka-rania na podstawie prawa ad-

ministracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Trybunał pod-kreślił, że granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego pań-stwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalno-ści, równości i sprawiedliwo-ści. Stosowanie kar admini-stracyjnych nie może się opie-rać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowi-cie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Przesłanki stosowania kar pie-

niężnych oraz ich wysokość po-winny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowia-dający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stop-nia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary – w rozpatrywanej sprawie – do stopnia uszczerbku w środowisku przyrodniczym. Usta-wodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekono-micznej osoby podlegającej ukara-niu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwo-ści odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględ-nienie tej okol iczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukara-niu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności kon-kretnego wypadku. Prawo materialne powinno stwa-

rzać, w szczególnych okoliczno-ściach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych moż-liwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnopraw-nej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego od-powiednio ukształtowaną kognicję. Administracyjne kary pieniężne

stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dla-tego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą

proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.Trybunał podkreślił, że nie kwe-

stionuje całego mechanizmu ochro-ny przyrody (zadrzewień), na któ-ry składają się: obowiązek uzyska-nia – co do zasady – uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, po-łączony – w określonych ustawą sy-tuacjach – z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważa rów-nież przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sank-cji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek admini-stracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych moż-liwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okolicz-ności konkretnego przypadku.

V

Analiza zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

1. Wzorce kontroli

Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytu-cji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Postanowie-nie to wyraża prawo podmiotowe obejmujące wolność nabywania mienia, korzystania z niego, dys-ponowania nim i zachowania go. Wprowadza gwarancję nie tylko nabywania mienia, ale i rozporzą-dzania nim. Uprawnienie do rozpo-rządzania rzeczą (ius disponen-di) oznacza możność swobodnego zachowania własności określonej rzeczy przez jej właściciela, dopó-ki jest to zgodne z jego wolą, i do swobodnego przeniesienia prawa własności na inną, wybraną przez siebie, osobę na zaakceptowanych indywidualnie warunkach. Art. 64 ust. 1 Konstytucji, podob-

nie jak następujące po nim ust. 2 i 3, przewiduje konstytucyjną gwa-rancję ochrony własności od stro-ny podmiotowej (tzn. przez ujęcie ochrony konkretnego prawa przy-sługującego konkretnej osobie).Kwestią niewątpliwą, w świe-

tle doktryny i judykatury oraz orzecznictwa Trybunału, jest to, że „prawo własności, choć sta-nowi najpełniejsze z praw ma-

zima 2014

55

GŁOSY I KOMENTARZE

jątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona wła-sności nie może mieć charakteru absolutnego”. W orzecznictwie Trybunału pod-

kreśla się, że uregulowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek ograniczania własności nie wyłą-cza stosowania generalnej zasady proporcjonalności ograniczania praw i wolności konstytucyjnych, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Kon-stytucji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji ogra-niczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są ko-nieczne w demokratycznym pań-stwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i mo-ralności publicznej albo wolności i praw innych osób. O znaczeniu art. 31 ust. 3 Konsty-

tucji przesądza umieszczenie go w rozdziale II w części „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i oby-watela. Zasady ogólne” oraz funk-cja tego przepisu w zakresie nor-mowania praw i wolności jednostki. Trybunał uznał, że w przypadku zarzutu naruszenia zasady pro-porcjonalności w związku z ogra-niczaniem prawa własności art. 31 ust. 3 Konstytucji powinien speł-niać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 Konstytucji trakto-wać należy jako konstytucyjne po-twierdzenie ogólnej dopuszczalno-ści wprowadzania ograniczeń tego prawa. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stanowi lex specialis wobec art. 64 ust. 3 Konstytucji ani vice versa. Wynika z tego, że ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczania prawa własności musi uwzględniać wy-magania przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przekroczenie ram proporcjonalności ingerencji i naruszenie art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji powoduje jednoczesne naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własno-ści – art. 64 ust. 1 Konstytucji. Skoro konstytucyjna dopuszczal-

ność wprowadzania ograniczeń prawa własności nie budzi wąt-pliwości, ocena wprowadzających ograniczenia regulacji sprowadza się „do kwestii dochowania kon-stytucyjnych ram, w jakich pod-legające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane”.

Na podstawie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza się ograniczenie własności wyłącznie w drodze ustawy oraz zakazuje naruszenia istoty prawa własności. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazu-je ponadto podstawową przesłan-kę dopuszczalności ograniczeń, którą stanowi konieczność takiego ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym, ze względu na wymienione w tym postanowieniu enumeratywnie dobra (wartości): bezpieczeństwo państwa i porzą-dek publiczny, ochrona środowi-ska, zdrowia i moralności publicz-nej oraz ochrona wolności i praw innych osób. Ustanowiona w art. 31 ust. 3 Kon-

stytucji zasada proporcjonalności była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału. Trybunał sformułował w nich, na podstawie tego postanowienia Konstytucji, następujący test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: 1) czy wprowadzająca ograniczenie regulacja prawna ma uzasadnienie w potrzebie ochro-ny innej wartości konstytucyjnej, spośród wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji? 2) czy regulacja ta może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu? 3) czy jest ona konieczna dla wartości konstytucyjnych, które ma chronić? 4) czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów na-kładanych przez nią na jednostki?

2. Ocena zarzutu

Zdaniem Trybunału, nie ulega wątpliwości, że przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez od-powiedniego zezwolenia, pod groź-bą administracyjnej kary pienięż-nej, stanowi ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy.Definicję „prawa własności” za-

wiera art. 140 k.c., stanowiący, że istotą własności jest to, że „wyra-ża najszerszy zakres treściowy stosunku podmiotu do dóbr mu przypisanych”. Ustawodawca zdefiniował „własność” zarówno od strony pozytywnej, wskazując, że na uprawnienia właścicielskie składają się: prawo korzystania z rzeczy, w szczególności prawo po-bierania z niej pożytków i innych dochodów, oraz prawo rozporzą-dzania rzeczą. Wyliczenie powyż-sze nie wyczerpuje wprawdzie po-

zytywnej treści prawa własności, jednak wskazane przez ustawo-dawcę w art. 140 k.c. uprawnie-nia właściciela stanowią trzon tej treści. „Negatywna treść” prawa własności wyraża się w wyłączno-ści (swoistym monopolu) właści-ciela w odniesieniu do przedmiotu własności, przy jednoczesnym wy-łączeniu ingerencji osób trzecich w sferę jego prawa. Gwarancją powyższych uprawnień jest wyra-żona w art. 21 i art. 64 Konstytucji ochrona własności.Elementem nieruchomości grun-

towej, obok samego gruntu, mogą być nasadzenia czy zasiewy, a więc – także rosnące tam drzewa lub krzewy. Swoboda wykonywania prawa własności przez właściciela obejmuje również – w granicach społeczno-gospodarczego prze-znaczenia nieruchomości – korzy-stanie z rosnących tam drzew lub krzewów bądź ich usunięcie i spo-żytkowanie drewna.Ograniczenia prawa własno-

ści nieruchomości, ustanowione przez zaskarżone art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., nie dotyczą prawa do rozporządza-nia nieruchomością, lecz prawa do korzystania z niej i pobierania pożytków. Właściciel nie może bowiem, bez zezwolenia właści-wego organu, usunąć drzewa lub krzewu, które jest częścią tej nieruchomości. Brak zezwolenia może mu utrudnić zagospodaro-wanie działki zgodnie z jego wolą (np. zabudowę). Uzyskanie ze-zwolenia wiąże się często z obo-wiązkiem uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty.Nie ma wątpliwości, że główną

wartością konstytucyjną, dla któ-rej ochrony ustawodawca wprowa-dził do ustawy o ochronie przyrody zakwestionowane rozwiązania, był wzgląd na ochronę przyrody (sze-rzej: środowiska). Na taką bowiem wartość powołał się ustawodawca, wskazując ratio legis przepisów przewidujących sankcję za usu-wanie drzew (krzewu) bez wyma-ganego zezwolenia. Również w orzecznictwie sądowoadministra-cyjnym i piśmiennictwie podkre-śla się, że zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia podyk-towany był koniecznością ochrony przyrody. Drzewa i krzewy stano-wią bowiem istotny element skła-dowy środowiska. Bez ich istnienia degradacji mogą ulec również inne cenne składniki środowiska. W za-leżności od miejsca, w jakim drze-

zima 2014

56

GŁOSY I KOMENTARZE

wa i krzewy rosną, mogą spełniać różnorakie funkcje, poczynając od gospodarczych, jako źródło surow-ca dla przemysłu drzewnego, przez sanitarne, jako składniki rozwią-zań izolacyjnych, kulturalno-wy-chowawcze związane z ochroną obiektów zabytkowych, a także jako obiekty naukowo-badawcze (w ogrodach botanicznych). Istnie-nie drzew i krzewów, zarówno w mieście, jak i na wsi, jest również konieczne dla zdrowia ludzi, jak i zwierząt (wchłanianie dwutlenku węgla), a także ważne ze względu na walory estetyczne krajobrazu.Trybunał zwrócił uwagę, że Kon-

stytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowi-sko naturalne. Art. 5 Konstytu-cji wśród najważniejszych zadań państwa, takich jak strzeżenie nie-podległości i nienaruszalności te-rytorium oraz gwarancji wolności i praw człowieka i obywatela, wy-mienia ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Rozwinięcie tej ustrojowej zasady

zostało zawarte w art. 74 Konsty-tucji, stanowiącym, że ochrona śro-dowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeń-stwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (i zarazem wspierać obywateli w ich działa-niach na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska). Ponadto art. 68 ust. 4 Konstytucji nakłada na wła-dze publiczne obowiązek zapobiega-nia negatywnym dla zdrowia skut-kom degradacji środowiska. Łączne ujęcie wymienionych postanowień pozwala uznać, że środowisko jest wartością konstytucyjną, której realizacji należy podporządkować proces interpretacji Konstytucji.W treści obowiązku dbałości o

stan środowiska wyróżnia się nie tylko aspekt negatywny – zakaz niszczenia lub degradowania ele-mentów środowiska. Dbałość o stan środowiska ma także aspekt pozytywny – nakaz zapobiegania szkodom w środowisku, racjonal-nego jego kształtowania, przywra-cania elementów przyrodniczych do właściwego stanu. Ochrona przyrody – w rozumieniu

ustawy o ochronie przyrody – po-lega na zachowaniu, zrównoważo-nym użytkowaniu oraz odnawia-niu zasobów, tworów i składników przyrody, m.in.: dziko występują-cych roślin, zwierząt i grzybów, siedlisk przyrodniczych, tworów przyrody żywej i nieożywionej

oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt, krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (zob. art. 2 ust. 1 u.o.p.). Dekla-rowanymi przez ustawodawcę (w art. 2 ust. 2 u.o.p.) celami ochrony przyrody są m.in.: utrzymanie nie-zakłóconych procesów ekologicz-nych i stabilności ekosystemów, za-chowanie różnorodności biologicz-nej oraz dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin i zwierząt wraz z ich siedliskami, ochrona walorów krajobrazowych, a także kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyro-dy przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Powyższe cele realizo-wane są m.in. przez uwzględnia-nie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa oraz w wojewódzkich, powiatowych i gminnych programach ochrony środowiska, w strategiach roz-woju i planach zagospodarowania przestrzennego województw, w strategiach rozwoju oraz studiach uwarunkowań i kierunków za-gospodarowania przestrzennego gmin, w miejscowych planach za-gospodarowania przestrzennego, a także przez obejmowanie poszcze-gólnych zasobów, tworów i skład-ników formami ochrony przyrody, opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów pod-legających ochronie prawnej oraz prowadzenie badań naukowych i działalności edukacyjnej, informa-cyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody (art. 3 u.o.p.).Podsumowując, należy stwier-

dzić, że ochrona przyrody stanowi element ochrony środowiska, a – z mocy art. 4 u.o.p. – obowiązek dba-łości o przyrodę, jako dziedzictwo i bogactwo narodowe, ciąży na or-ganach administracji publicznej, osobach prawnych (innych jed-nostkach organizacyjnych) oraz osobach fizycznych, przy czym or-gany administracji obowiązane są do zapewnienia prawnych, organi-zacyjnych i finansowych warunków ochrony przyrody.W art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze

Konstytucji ochrona przyrody jest expressis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzysta-niu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Ograniczenia te, niezależnie od

zachowania formy ustawy i moty-

wowania celem ochrony środowi-ska, muszą jednak odpowiadać wy-maganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Po pierwsze, należy odpowie-

dzieć na pytanie, czy kary pienięż-ne są właściwym instrumentem mogącym skutecznie zapobiegać usuwaniu lub niszczeniu drzew i krzewów. Trybunał stanął na sta-nowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyska-nia przez posiadacza nieruchomo-ści zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypad-kach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usu-nięcie bez zezwolenia, jest ade-kwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakre-sie. Ma on zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mo-głoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przy-rodniczym, w celu realizacji inte-resu prywatnego. Niewątpliwie ogromna większość właścicieli i posiadaczy działek przestrzega tego obowiązku.Po drugie, kwestią do rozważenia

jest to, czy ustanowione zaskar-żonymi przepisami ograniczenia prawa własności nieruchomości były konieczne dla realizacji celu, jakim jest ochrona terenów zieleni i zadrzewienia. Zgodnie z przywo-łanym wcześniej orzecznictwem Trybunału konstytucyjny wymóg „konieczności” zostaje spełniony, gdy wartości konstytucyjnej z ka-talogu ujętego w art. 31 ust. 3 zda-nie pierwsze Konstytucji nie moż-na chronić w inny sposób, z pomi-nięciem dokonanego ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw (wolności). Trybunał uznał, że wprowadzenie

i utrzymywanie tego mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikają-cych z jego stosowania ograniczeń prawa własności jest konieczne. Nie można bowiem wskazać inne-go sposobu ochrony przyrody w tym zakresie, który mógłby rów-nie skutecznie zapobiegać nisz-czeniu drzewostanu. Brak obo-wiązku uzyskiwania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do tego obo-wiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi, interesa-

zima 2014

57

GŁOSY I KOMENTARZE

mi, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przy-rodniczym i krajobrazowym drze-wostan. Po trzecie wreszcie, należy oce-

nić, czy przyjęte w zaskarżonych przepisach ograniczenia prawa własności są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i czy nie są zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości. Oceniane z tego punktu widze-

nia art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyro-dy, zdaniem Trybunału, wskaza-nego wymogu proporcjonalności sensu strico nie spełniają. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na spo-sób ukształtowania w nich zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku jako odpo-wiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę re-presyjności w określaniu wysoko-ści administracyjnej kary pienięż-nej, mającej w dużej części swoje źródło w znacznej wysokości opłat warunkujących w części przypad-ków uzyskanie zezwolenia na usu-nięcie drzewa lub krzewu. W ocenie Trybunału, wprowa-

dzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., bezwzględny obo-wiązek organu wymierzania ad-ministracyjnej kary pieniężnej, i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrot-ności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję niepro-porcjonalną do uszczerbku wywo-łanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróż-nicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwe-stionowane przepisy nie uwzględ-niają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba, sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowni-ków nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usu-nięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa ob-umarłego bądź uszkodzonego si-łami przyrody albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego ob-umarciawymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się

opłaty. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny ob-umarcia, jak też czy drzewo rokuje szanse na przeżycie bądź nie rokuje i wobec tego, czy możliwe jest wy-danie zezwolenia na jego usunięcie. Należy zwrócić uwagę, że nawet

stan wyższej konieczności, ure-gulowany przepisami prawa cy-wilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Nie moż-na też tej przesłanki egzoneracyj-nej wyinterpretować z jakichś ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, gdyż takich za-sad prawo administracyjne wprost nie formułuje. Jeżeli ustawodawca widzi konieczność uwzględnienia działania w stanach wyższej ko-nieczności, a tak się dzieje np. w przypadku zakazów wprowadzo-nych na terenie parków krajobra-zowych, to przewiduje, jak w art. 17 ust. 2 pkt 3 u.o.p., iż owe zakazy, służące ochronie przyrody, nie do-tyczą prowadzenia akcji ratowni-czej oraz działań związanych z bez-pieczeństwem powszechnym. Poję-cie „akcji ratowniczej” nie może być przy tym rozumiane dowolnie (potocznie), gdyż jest normowane aktem rangi ustawowej, w którym precyzyjnie określono uprawnie-nia kierującego akcją ratowniczą w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. Zaskarżone przepisy przewidują

więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzial-ność, oderwaną od indywidual-nych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpo-wiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztyw-

no, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skraj-nym przypadku może nie być żad-nego uszczerbku), ciężkości naru-szenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy de-liktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudzie-

sięciu lub kilkuset tysięcy zł kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z tych względów Trybunał uznał,

że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepi-sów, nie spełniają testu proporcjo-nalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

VI

Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekon-stytucyjnych przepisów

W części II sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej nie-konstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody o 18 miesięcy. Za takim rozstrzygnięciem prze-mawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wy-roku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązują-cych niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybu-nału w Dzienniku Ustaw pozba-wiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub znisz-czenie przez posiadacza nierucho-mości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemoż-liwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Z tych względów Trybunał Kon-

stytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytu-cyjnych przepisów ustawy.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał infor-macyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konstytucyj-nego. Jedynym oficjalnym źródłem informa-cji o orzecznictwie Trybunału Konsty-tucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

zima 2014

58

PRO DOMO SUA

zima 2014

59

PRO DOMO SUA

25 listopada br. w siedzibie Sa-morządowego Kolegium Odwo-ławczego w Szczecinie odbyło się seminarium na temat „Oczekiwa-ne kierunki zmian Ordynacji podatkowej”. Rozpoczął je prezes SKO w Szczecinie Marek Han-kus, który wskazał, że inspiracją

do zorganizowania sesji o takim tytule było powołanie przez Mini-stra Finansów komisji, której ce-lem jest opracowanie nowego aktu prawnego normującego przebieg postępowania podatkowego. Zazna-czył, że kwestie z tym związane są bardzo istotne dla samorządowych kolegiów odwoławczych, a także wszystkich organów podatkowych, jak i samych podatników. Stąd skie-rowanie zaproszenia do udziału w seminarium do przedstawicieli śro-dowiska praktyków, którzy stosują przepisy Ordynacji podatkowej, aby zainicjować możliwość wypo-wiedzenia się i dyskusji.

Marek Hankus przywitał obec-nych prelegentów, zaznaczając, że na seminarium nie mógł przybyć prof. Wojciech Morawski. Przy-witał także gości z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kosza-linie, Urzędu Miasta Szczecin, Izby Skarbowej w Szczecinie, Izby Cel-

nej w Szczecinie, Zachodniopomor-skiego Oddziału Krajowej Izby Do-radców Podatkowych w Szczecinie i Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie. Podziękował także dr Dorocie Kaczorkiewicz za organi-zację seminarium.Prezes przedstawił obecny stan

prac nad nową Ordynacją podat-kową, w tym skład komisji powoła-nej do jej zmiany, a także założenia projektu Prezydenta RP dotyczące systemu podatkowego. Podsumo-wując, wyraził nadzieję, że semi-narium będzie owocne, a w miarę postępu prac komisji, przy takiej woli jego uczestników, odbędzie

się w Szczecinie kolejne poświęco-ne temu tematowi. Pierwszą część seminarium prze-

znaczono na wygłoszenie referatów. Rozpoczął ją dr hab. prof Uniwer-sytetu Zielonogórskiego Andrzej Gorgol. Tematem jego prelekcji były: Aksjologiczne uwarunkowa-

nia zmian w Ordynacji podatko-wej, wybrane problemy, kierunki zmian. Pan Profesor zauważył, że system prawa podatkowego po-wiązany jest z określonymi warto-ściami, głównie konstytucyjnymi. Wartości te pełnią rolę nadzorczą i kontrolną, a także decydują o dy-rektywach legislacyjnych. Nowy akt prawny, dla którego można zaproponować różne nazewnictwo, tworzyłby nowe fundamenty prawa podatkowego. Powinien uwzględ-niać podstawową wartość konstytu-cyjną, tj. państwa prawa i państwa wszystkich obywateli. Zmiany nie mogą być przypadkowe i prowadzić

Po seminarium Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (25 listopada 2014 r.)

„OCZEKIWANE KIERUNKI ZMIAN ORDYNACJI PODATKOWEJ”

Prezes SKO w Szczecinie Marek Hankus inauguruje seminarium, obok wiceprezes Krzysztof Szydłowski i prelegenci Fot. Joanna Hałas

zima 2014

60

PRO DOMO SUA

do paraliżu prawa podatkowego, jak i dorobku orzeczniczego. Według projektu prof. Henryka

Dzwonkowskiego mają na nowo zostać zdefiniowane pewne pojęcia, odbiegające od języka potocznego, w oderwaniu od obecnej ewolucji tych pojęć, które prelegent oce-nił jako niewłaściwe. Najlepszym rozwiązaniem byłoby zbadanie obecnej Ordynacji podatkowej pod kątem konstytucyjności jej prze-pisów i dokonanie ewentualnych zmian. Na pewno trzeba uwzględ-nić pozycję podatnika szczególnie

w aspekcie kontroli podatkowej i prawa podatkowego (zasada zaka-zu korzystania z owoców zatrute-go drzewa). Ordynacja podatkowa powinna być tak skonstruowana, aby umożliwić wydawanie decyzji i realizowanie przez nią pozostałych funkcji, a postępowanie podatkowe tak sformalizowane, aby chronić jego podmioty, w tym podatnika. Optymalnym modelem byłby taki, w którym zachowana by została równowaga między organami a po-datnikami, tak aby nie nadużywali oni swoich praw. Pamiętać także należy o tym, że przepisy Ordynacji podatkowej są nie tylko przepisami prawa podatkowego, ale i prawa fi-nansowego ze względu na ich zasto-sowanie w prawie celnym. Postawić można pytanie, czy Ordynacja po-datkowa powinna zawierać przepisy sankcyjne (kary) i przepisy egzeku-cyjne. Ordynacja podatkowa, obok Kodeksu postępowania administra-

cyjnego, reguluje te same zagadnie-nia, jednak ze względu na specyfikę przedmiotu regulacji i jej skompli-kowanie jest to uzasadnione. Pre-legent rozważał także zasadność proponowanego wprowadzenia za-sady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, stwierdzając, że funkcjonuje ona obecnie na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej.Drugim prelegentem był dr Bog-

dan Rutkowski z Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Go-rzowie Wielkopolskim. Wystąpił on z tematem Wybrane aspekty

procedury przekazywania infor-macji organom administracji skarbowej przez instytucje fi-nansowe. Dr Rutkowski przedsta-wił ewolucję uprawnień organów w zakresie realizacji uprawnienia do uzyskiwania informacji finansowej. W II Rzeczypospolitej do przeka-zywania informacji organom władz skarbowych zobowiązane były gieł-dy, instytucje ubezpieczeniowe i kredytowe. Zarządzenie Ministra Skarbu w sprawie przekazania in-formacji miało charakter indywidu-alny, a nie ogólny. Prelegent zauważył, że zakres po-

zyskiwanych danych przez organy kontroli skarbowej jest większy niż organów podatkowych. Na korzyść organów kontroli skarbowej wpły-wa fakt, że mają one pełne dane z funduszy inwestycyjnych. Organy kontroli skarbowej mogą wystąpić do instytucji finansowej w związ-ku z postępowaniem kontrolnym.

Przekazanie organowi przez stronę postępowania informacji nie chro-ni podatnika przed wystąpieniem organu do instytucji finansowej. W porównaniu z przedwojennym stanem prawnych dziś system for-mułowania żądań jest zdecentrali-zowany – przed wojną był tylko Mi-nister Skarbu, a teraz są to organy podatkowe I stopnia. W planach Ministerstwa Finansów jest wy-posażenie w podobne uprawnienia organów podatkowych II stopnia i wprowadzenie możliwości nakłada-nia kar na instytucje finansowe.

Jako trzeci głos zabrał dr Rafał Bucholski, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersy-tetu Zielonogórskiego. Tematem jego prelekcji było Przedaw-nienie przy orzekaniu o odpo-wiedzialności podatkowej osób trzecich. Mówca stwierdził, że organy podatkowe muszą w swo-im postępowaniu stać na straży prawa, przy czym pojawia się dysonans w zakresie związania prawem, gdyż sędziowie sądów administracyjnych związani są ustawami, a członkowie organów podatkowych związani są również rozporządzeniami. Od momentu uchwalenia Ordynacji podatkowej w sierpniu 1997 roku do momentu jej wejścia w życie zgłoszono 100 poprawek, co pokazuje, że nie jest ona doskonała. Dr Bucholski uwa-ża, że zamiast określenia Kodeks podatnika powinno się używać na-zwy Ordynacja podatkowa.

Uczestnicy seminarium Fot. Joanna Hałas

zima 2014

61

PRO DOMO SUA

Problemem ostatnich lat w za-kresie odpowiedzialności osób tr zecich pozostaje niespójne tzw. prawo sędziowskie. Tymcza-sem charakter prawny decyzji o odpowiedzialności osób trzecich wynika z akcesoryjności i kon-stytutywności tej odpowiedzial-ności. Bez istnienia zobowiązania podatkowego, które przekształ-ci się w zaległość, nie może po-wstać odpowiedzialność osób trzecich. Przedmiotem odpowie-dzialności osoby trzeciej nie jest, jak w przypadku podatnika, po-winność świadczenia wynikające-go wprost z zobowiązania podat-kowego, lecz obowiązek pokrycia długu, co do którego zobowiąza-nie powstaje na podstawie decy-zji organu podatkowego.We wnioskach końcowych dr

Bucholski podniósł de lege lata stosowanie prawidłowej wykład-ni w zakresie art. 118 Ordynacji podatkowej, a nie uleganie „mo-dzie” na często źle pojmowaną zasadę in dubio pro tributario. De lege ferenda zasadne jest zaś wydłużenie okresu przedawnie-nia dla członków zarządów (i in-nych z art. 116 Ordynacji podat-kowej) i osób, które w celu ukry-cia prowadzonej przez podatnika działalności pozwalają na korzy-stanie ze swojego nazwiska (art. 113 Ordynacji podatkowej) oraz wspólników (art. 115 Ordynacji podatkowej).Ostatnim prelegentem był mgr

Michał Boczek , doktorant Szkoły Wyższej Psychologii Spo-łecznej w Warszawie, wygłasza-jąc prelekcję Fiskus przyjazny podatnikowi – marzenie – baj-ka – rzeczywistość. Rozpoczął od stwierdzenia, że już w staro-żytnym Rzymie mówiono, iż dwie rzeczy są tylko w życiu pewne: podatki i śmierć. Postawił też py-tanie, czy prawo może być przy-jazne podatnikowi, z odpowiedzią pozytywną, pod warunkiem że jest zrozumiałe dla stosujących i tych, do których jest stosowane. W dalszej części wyraził wątpli-wość co do tego, czy prawo może być przejrzyste dla obywatela i czy nowa Ordynacja podatkowa spełnia wszelkie wymogi związa-ne z interesem państwa. Zdaniem prelegenta niepłacenie

podatków przez wielu ludzi wy-nika nie z tego, że taka jest ich wola, lecz z braku zrozumienia powinności relacji obywatel – państwo. Ludzie nie rozumieją,

czym jest budżet państwa i jakie ma on powiązanie z gospodarką i zadaniami państwa. Polski oby-watel odznacza się bardzo niskim poziomem świadomości prawnej, o czym zazwyczaj dowiaduje się po fakcie. Z kolei głównym pro-blemem osób pracujących w or-ganach podatkowych pozostaje strach przed ogólnikami, unijny-mi dyrektywami, które nakazuje się im stosować, nie wyposażając w odpowiednie narzędzia. Polskie prawo podatkowe pozo-

staje w tyle za prawem krajów europejskich m.in. z racji ducha minionej epoki. Prawo podatko-we staje się coraz bardziej zawi-łe, niezrozumiałe i obszerne, a wynika to z tego, że świat nabrał charakteru interdyscyplinarne-go, w którym istotą jest ekono-mia i gospodarka. Prawo przy-szłości to proste przejrzyste i zrozumiałe prawo dla wszystkich nie tylko dla specjalistów, czego nie da się powiedzieć obecnie. Aparat podatkowy w latach 90. nie był odpowiednio przygoto-wany do sprawowania władzy w zakresie podatków. Prawo musi stanowić symbiozę wspólnego in-teresu, ale to chyba nie jest moż-liwe. W prawie powinno się uni-kać pojęć nieostrych, otwartych, ogólnych i niedookreślonych, tak aby z jego interpretacją nie miał problemów przeciętny podatnik. Prawo powinno być dla ludzi, bo takie jest jego przesłanie, a nie wyłącznie dla stosujących, któr zy także mają z n im nie lada trudności. To tak jak w re-toryce (do ludzi czy dla ludzi?), przy czym należy pamiętać, że zasadą jest to, iż tam gdzie do sądu wchodzi polityka, wychodzi sprawiedliwość. Zatem jak naj-mniej powinno być przy tworze-niu prawa polityki na rzecz kon-kretnej merytorycznej analizy. Nie wydaje się dobrym prawem sytuacja, w której przepis goni przepis, odesłanie goni odesłanie i to przy tak dynamicznych i czę-stych zmianach. Sami fachowcy mają z tym problem, a co dopiero przeciętny obywatel. W drugiej części seminarium

przeznaczonej na dyskusję dr Dorota Kaczorkiewicz przed-stawiła założenia projektu Or-dynacji podatkowej powstałego pod kierunkiem prof. Henryka Dzwonkowskiego jako rezultat projektu badawczego, którego celem było zaproponowanie no-

wego aktu prawnego na bazie obecnych przepisów Ordynacji podatkowej. Podstawowym zało-żeniem projektu było stworzenie takiej regulacji, której stosowa-nie prowadzić będzie do przyspo-rzenia podatkowego podmiotowi publicznemu w wysokości wyni-kającej z przepisów, z czytelnym katalogiem praw i obowiązków uczestników procesu wymiaru i wykonania zobowiązań podatko-wych. Finał projektu przybrał postać konferencji, na której przed-stawiono nową Ordynację podatko-wą z odmienną od obecnej systema-tyką przepisów. Wyartykułowano w niej zasadę jawności postępowania podatkowego wobec organów po-datkowych i stron. Zaproponowano nowe rozumienie takich pojęć, jak „zobowiązanie podatkowe” rozu-miane jako roszczenie podatkowe, „podatnik” jako jednostka życia społecznego czy „nadpłata” jako nadwymiar i nadpłacenie. Zacho-wano obecny termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, ale wprowadzono obowiązek złoże-nia wraz z takim wnioskiem dekla-racji ze wskazaną nadpłatą. Zapi-sano także, że zarówno podatnicy, jak i organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Dr Kaczorkiewicz przedstawiła także zagadnienia regulowane obecną Ordynacją podatkową, które stwa-rzają praktyczne problemy i przez to wymagają zmian normatywnych, w tym takich, które zostały zgłoszo-ne przez uczestników seminarium. Po tym wprowadzeniu rozpoczęła

się dyskusja między słuchaczami oraz prelegentami. Wypowiedziała się w niej większość uczestników seminarium. Ze strony doradców podatkowych padły słowa krytyki wobec sposobu prowadzenia wie-lu postępowań podatkowych, w trakcie których nie przestrzega się gwarancji rzetelnego prowadzenia postępowania. Przedstawiciele po-datkowych organów zaznaczyli, że prowadzą postępowanie zgodnie z przepisami, starając się wzbudzać tym zaufanie podatników zobo-wiązanych do zapłaty podatku. Z drugiej strony zwrócili uwagę na mankamenty Ordynacji podatko-wej dotyczące choćby prowadzenia spraw z udziałem znacznej liczby podatników, co wiąże się z instytucją solidarności zobowiązania podatko-wego, jak również brakiem instru-mentów procesowych zapewniają-cych organowi możliwość uzyskania w postępowaniu podatkowym dowo-

zima 2014

62

PRO DOMO SUA

dów znajdujących się w posiadaniu podatnika, a także problemami z doręczaniem pism podatnikom.Niemal dwugodzinna dyskusja

zakończyła się konstatacją, że w interesie wszystkich uczestników postępowania podatkowego leży takie unormowanie jego przebie-gu, aby opracowywany nowy akt prawny nie stwarzał problemów interpretacyjnych i pozwalał na sprawne przeprowadzenie postę-powania. Jednym z wniosków w dyskusji było stwierdzenie, że nie można mówić o przeniesieniu od-powiedzialności na osobę trzecią, gdyż każdy, zarówno podatnik, jak i osoba trzecia, odpowiada w swoim zakresie, na innej podstawie praw-

nej. Kolejnym – to, że przedmiotem postępowania podatkowego nie może być spór, ponieważ uczestni-czy w nim jedna strona (podatnik), a organ podatkowy nie jest stroną w tym postępowaniu. Sporne za to jest często rozumienie przepisów prawa materialnego, które z tego powodu wymagają zmiany.W podsumowaniu seminarium

dokonanym przez wiceprezesa Sa-morządowego Kolegium Odwoław-czego w Szczecinie Krzysztofa Szydłowskiego padły słowa po-dziękowania dla prelegentów oraz dyskutantów. Zaznaczył on, że jeśli ma dojść do zmiany przepisów pra-wa podatkowego lub też procedury ich stosowania, powinno to nastąpić

w sposób bardzo ostrożny. Istnieje bowiem bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, do którego za-wsze można się odwołać. Wszystkie zaś zmiany Ordynacji podatkowej muszą być przemyślane i nie powin-ny się kierować w stronę kazuistyki.

dr DOROTA KACZORKIEWICZ

Autorka jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie,

doktorem nauk prawnych specjalizują-cym się w postępowaniu podatkowym,

prawie dyscyplinarnym, prawie karnym skarbowym i postępowaniu karnym

współpraca MARCIN HERMAN

student Wydziału Prawa i Administracji US

KONFERENCJA NAUKOWA Z OKAZJI JUBILEUSZU

SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH (2-3 MARCA 2015 r., COLLEGIUM NOVUM UJ)

25 LAT W SŁUŻBIE OBYWATELOWIW związku z 25-leciem odrodzenia samorządu terytorialnego w Polsce oraz

jubileuszem 25-lecia działalności samorządowych kolegiów odwoławczych w służ-bie obywatelowi – Krajowa Reprezentacja SKO, wspólnie z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, organizuje uroczystą konferencję naukową – pod honorowych patronatem Prezydenta RP Bronisława Komo-rowskiego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich prof. dr hab. Ireny Lipowicz.

Konferencja odbędzie się w Krakowie w dniach 2-3 marca 2015 r. w auli Colle-gium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego, a udział zapowiedzieli parlamenta-rzyści, sędziowie, przedstawiciele władz państwowych i samorządowych, pracow-nicy naukowi wydziałów prawa i administracji polskich uczelni oraz członkowie i pracownicy samorządowych kolegiów odwoławczych.

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych

zima 2014

63

PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE

Członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczym w Tarnowie

ARTUR KOKOSZKIEWICZ

obronił pracę doktorską w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie

VIVAT DOCTOR, VIVAT KOLEGIUM

NOWI PREZESI SKO

MAREK HANKUS Prezes

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie

Marek Hankus, Prezes Samorządowego Kolegium Od-woławczego w Szczecinie, jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. W latach 1977-2008 zatrudniony był w Zamku Książąt Pomorskich w Szczecinie na stanowisku kierownika administracyjnego. Od 1995 roku członek pozaetatowy Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, od 1 lutego 2008 r. – członek etatowy. Od 15 lipca 2013 r. – wice-prezes SKO w Szczecinie, a z dniem 8 sierpnia 2014 r. powołany na stanowisko Prezes Samorządowego Kole-gium Odwoławczego w Szczecinie.Zainteresowania: historia, literatura, kino, sport. Miłośnik gór i wędrówek po szlakach górskich. Żonaty, troje dzieci.

Uchwałą Senatu Akademii Le-ona Koźmińskiego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. Artur Kokoszkiewicz, członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwo-ławczym w Tarnowie, otrzymał tytuł doktora nauk prawnych. Obronił on pracę pt. „Opieka społeczna jako zadanie państwa. Studium teo-retycznoprawne” pod kierunkiem prof. Jolanty Jabłońskiej-Bon-cy. Obrona była możliwa m.in. dzię-ki publikacjom w Dziale Naukowym kwartalnika KRSKO „Casus”. Rozprawa doktorska powstała w

Katedrze Teorii i Filozofii Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie. Recenzentami pracy byli

prof. zw. dr hab. Zbigniew Pulka (Uniwersytet Wrocławski) oraz dr. hab. Andrzej Korybski (UMCS w Lublinie).Zainteresowania naukowe dr.

Artura Kokoszkiewicza związane są z teorią i filozofią prawa, pra-wem administracyjnym oraz pra-wem podatkowym. Interesują go w szczególności badania nad polskim sektorem opiekuńczym (pomoc społeczna, świadczenia rodzinne etc.) w kontekście prakseologicz-nym. Jak sam podkreśla, chciałby się szczególnie skupić na zbada-niu i wypracowaniu optymalnych rozwiązań normatywnych z tego zakresu.

W imieniu własnym, Rady Na-ukowej oraz Redakcji kwartalnika KRSKO „Casus” składamy Panu dr. Arturowi Kokoszkiewiczowi serdeczne gratulacje z okazji uzy-skania stopnia naukowego dokto-ra. Życzymy Panu dalszych suk-cesów naukowych i zawodowych oraz wielu następnych wybitnych publikacji.

mec. KRYSTYNA SIENIAWSKAprof. dr hab. MIROSŁAW STEC

zima 2014

64

PRO DOMO SUA

LISTA RECENZENTÓW „DZIAŁU NAUKOWEGO” KWARTALNIKA KRSKO „CASUS”

W LATACH 2013-2014

W ROKU 2013 (NR 67-70):

Recenzenci z Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:

prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Andrzej Matan,

prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Mirosław Stec,

prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno.

Recenzenci spoza Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:

prof. dr hab. Bogumił Brzeziński, prof. dr hab. Paweł Chmielnicki,

dr hab. Dorota Dąbek, prof. dr hab. Wojciech Jakimowicz,

prof. dr hab. Robert Sawuła, prof. dr hab. Piotr Zakrzewski.

W ROKU 2014 R. (NR 71-74):

Recenzenci z Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:

prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Andrzej Matan,

prof. dr hab. Mirosław Stec, prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno.

Recenzenci spoza Rady Naukowej kwartalnika KRSKO „Casus”:

prof. dr hab. Bogumił Brzeziński, prof. dr hab. Paweł Chmielnicki,

dr hab. Dorota Dąbek, dr hab. Piotr Dobosz, prof. dr hab. Wojciech Jakimowicz,

prof. dr hab. Hanna Knysiak-Molczyk, dr hab. Wojciech Maciejko,

prof. dr hab. Robert Sawuła, prof. dr hab. Tadeusz Woś, prof. dr hab. Andrzej Wróbel,

prof. dr hab. Piotr Zakrzewski.

Deklaracja o wersji referencyjnej kwartalnika KRSKO „Casus”

Zgodnie z wymogami MNiSW dotyczącymi czasopism naukowych redakcja kwartalnika KRSKO „Casus” oświadcza, że wersjami referencyjnymi dla wszystkich opublikowanych numerów

czasopisma są wersje papierowe.

REDAKCJA „CASUSA”

zima 2014

65

PRO DOMO SUA

WYMOGI DOTYCZĄCE ARTYKUŁÓW PUBLIKOWANYCH

W KWARTALNIKU KRSKO „CASUS”I. Struktura tekstu

1. Tytuły i stopnie naukowe, imię i nazwisko autora. 2. Tytuł artykułu oraz ewentualne podtytuły. 3. Streszczenie (300-500 znaków) – obowiązkowo w języku polskim, preferowane również w języku angielskim (dotyczy artykułów „Działu Naukowego”).4. Krótka notka o autorze (do 200 znaków).

II. Informacje techniczne

1. Artykuły można przesyłać jako załącznik do e-maila kierowanego pod adresem internetowym redakcji lub drogą pocztową w postaci płytki CD wraz z wydrukiem2. Objętość tekstu do „Działu Naukowego” 10-15 stron standardowych (20-30 tys. znaków)3. Tekst w formacie Word, czcionka Times New Roman 12 pkt, interlinia 1,5, marginesy 2,5 cm.4. Przypisy powinny się znajdować na dole strony, sporządzone według standardów przyjętych dla przypisów i bibliografii naukowej.5. Zastosowane skróty należy przy pierwszym użyciu wyjaśnić (w nawiasie lub w przypisie).

III. Zapora „ghostwriting”

Redakcja stosuje zaporę „ghostwriting”. W tym celu: 1. Autorzy publikacji zobowiązani są do ujawnienia wkładu poszczególnych autorów w powstanie publikacji (z podaniem ich afiliacji). 2. Prosimy o przekazywanie informacji o ewentualnych źródłach finansowania publikacji, wkładzie instytucji naukowo-badawczych oraz innych podmiotów. 3. Przy zawieraniu umowy autorskiej autorzy podpisują deklarację o przysługujących im prawach autorskich w stosunku do danego artykułu oraz przekazaniu praw autorskich na rzecz redakcji, wyrażając zgodę na ich upowszechnianie w wersji papierowej i w internecie. 4. Redakcja będzie dokumentować wszelkie przejawy plagiatów, nierzetelności naukowej oraz łamania zasad etyki obowiązujących w nauce. 5. Wykryte przypadki plagiatów i „ghostwriting” będą ujawniane z powiadomieniem odpowiednich podmiotów zatrudniających autorów

Redakcja zastrzega sobie prawo adiustacji i korekty nadesłanych materiałów. Tekstów niezamówionych nie zwracamy. Każdy z autorów otrzyma dwa egzemplarze autorskie. Autorów prosimy o podawanie swoich adresów kontaktowych (adres do korespondencji, telefon i e-mail). Przedruk artykułów opublikowanych w kwartalniku wymaga zgody redakcji, a cytowanie powołania się na źródło („Casus”, rok, nr, strona)

REDAKCJA „CASUSA”

SPROSTOWANIERedakcja kwartalnika „Casus” przeprasza Pana Jerzego Jamiołkowskiego za omyłkowe zamieszczenie w poprzednim numerze

czasopisma pod glosą jego autorstwa angielskiego streszczenia artykułu innego autora.

zima 2014

66

PRO DOMO SUA

KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH

WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30-048 Kraków,

tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; casus@kolegium.krakow.pl

www.kolegium.krakow.pl

Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk,

Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski,

prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec

(Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski. Sekretarz redakcji: dr hab. Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski, (j. ang.) dr Monika Niedźwiedź. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska.

Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska -Jamrozik.

SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 egz.

zima 2014

67

PRO DOMO SUA

.

fot. Konrad Pollesch

BIAŁYST0KPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5 15-213 Białystoktel./faks 85 732 46 00,tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35skobialystk@plusnet.pl

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 83 34 34 636skobialap@poczta.onet.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Jarosław Pająk ul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 33 812 38 64,33 812 37 35,faks 33 812 38 26kolegium@bielsko.sko.gov.plBYDGOSZCZ

Prezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471skochelm@sko.metronet.pl

CIECHANÓWPrezes Ewa Kwiatkowska-Szymakul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56poczta@ciechanow.sko.gov.plCZĘSTOCHOWA

Prezes Piotr Palutekal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 34 363 11 18,tel. 34 363 13 39skoczwa@pnet.pl

ELBLĄGPrezes Urszula Maziarzul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01skoelb@elblag.com.pl

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11prezes@sko.gdansk.plGORZÓW WIELKOPOLSKI

Prezes Wiesław Drabikul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11skogorzow@wp.pl

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Górna 10-1158−500 Jelenia Góratel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 kolegium@rcs.pl

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 62 757 63 61skobiuro@skokalisz.pl

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72sko@silesia.top.pl

KOSZALINPrezes Damian Skórkaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280SKO@koszalin.home.pl

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakul. H. Sienkiewicza 1925−007 Kielcetel. 41 34 03 800,faks 41 368 10 46sekretariat@kielce.sko.gov.pl

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36skokonin@team.com.pl

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34sko@kolegium.krakow.pl

KROSNOPrezes Mariusz Zającul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 13 432 75 00,tel./faks 13 432 03 14kolegium@krosno.sko.gov.pl

LEGNICAPrezes Andrzej Michalkiewiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 76 86 29 881,tel./faks 76 85 60 498sko@skolegnica.pl

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks 65 520 15 50,tel. 65 528 81 61skoleszno@wp.pl

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 81 532 72 54,tel./faks 81 743 62 14prezes.skolublin@onet.eu,skolublin1@pro.onet.plŁOMŻA

Prezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

ŁÓDŹPrezes Marek Woźniakul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 42 630 72 14,tel. 42 632 24 85prezes@sko.lodz.pl sekretariat@sko.lodz.pl

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40kolens@poczta.onet.pl

OLSZTYNPrezes Marek Wachowskiul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 89 527 49 37,tel./faks 89 523 53 96sekretariat@sko.cso.pl

OPOLEPrezes Jolanta Kuźbińska-Waszakul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 77 453 83 67,tel. 77 453 86 35sekretariat@sko.opole.pl

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 29 760 27 69 kolos15@op.pl

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10sko@kolegium.pila.pl prezes@kolegium.pila.pl

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66skopiotrkow@om.pl

PŁOCKPrezes Maria Mikołajekul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 24 262 76 97,tel./faks 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58sekretariat@poznan.sko.gov.pl

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 16 670 20 91sko−przemysl@o2.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 48 362 02 76,faks 48 362 08 51sko.radom@gmail.com

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 sko_rzeszow@op.pl

SIEDLCEPrezes Agata Maciągul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 25 632 73 53skosiedlce@o2.pl

SIERADZPrezes Marek Szymańskipl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradztel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97sko@sieradz.finn.pl

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43sko_skierniewice@poczta.onet.pl

SŁUPSKPrezes Przemysław Szuwalskiul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsktel./faks 59 842 73 05sko.slupsk@adres.pl

SUWAŁKIPrezes Helena Milewskaul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałkitel./faks 87 566 36 61skosuwalki@su.home.plSZCZECIN

Prezes Marek Hankuspl. Batorego 470-207 Szczecintel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29kancelaria@sko.szczecin.pl

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 15 822 25 25,faks 15 823 22 32sko_tbg@post.pl

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21skotarnow@solutions.net.pl

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17sekretariat@skotorun.pl

WARSZAWAPrezes Tomasz Podlejskiul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66poczta@warszawa.sko.gov.pl

WŁOCŁAWEKPrezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62skowloclawek@go2.pl

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

ZAMOŚĆPrezes Wacław Gajewskiul. Partyzantów 3,22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18sko@skozamosc.pl

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26kolegium@sko.zgora.pl

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

sko@kolegium.krakow.pl, www.kolegium.krakow.pl

W numerze:

2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny

NASI ROZMÓWCY 3 − O potrzebie istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych świadczą dane statystyczne dotyczące liczby spraw tam trafiających… Z Dziekanem Wydziału Prawa i Administra- cji Uniwersytetu Jagiellońskiego prof. dr hab. Krystyną Chojnicką, rozmawia Krystyna Sieniawska

GŁOSY I KOMENTARZE

44 − Kamilla Grobicka-Madej, Problematyka właści- wości do rozpatrywania zażaleń na niezałatwie- nie skargi w terminie przez organ jednostki samorządu terytorialnego – samorządowe kolegium odwoławcze czy wojewoda?

49 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecz- nictwa Trybunału Konstytucyjnego

PRO DOMO SUA

59 − Dr Dorota Kaczorkiewicz, współpraca Marcin Herman, Po seminarium Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (25 listopada 2014 r.) „Oczekiwane kierunki zmian Ordynacji podatkowej” PRO DOMO SUA – AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE 63 − Artur Kokoszkiewicz doktorem prawa

63 − Marek Hankus – nowy Prezes SKO w Szczecinie 64 − Lista recenzentów „Działu Naukowego” kwartal- nika KRSKO „Casus” w latach 2013-2014 65 − Wymogi dotyczące artykułów publikowanych w kwartalniku KRSKO „CASUS

ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

Wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r. Sygn. akt II OSK 3064/12 str. 1

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 6 − Agnieszka Gazda, Kontrakt socjalny – prawna forma działania administracji?

14 − Paweł Król, Stanowienie prawa przez admini- strację publiczną a zasada praworządności.

20 − Dr Krzysztof Świderski, Zmiana lasu na użytek rolny

35 − Adam Sosnowski, Krytyka sądu i zasady stosowania prawa w powieści „Proces” Franza Kafki

DZIAŁ NAUKOWY – GLOSY

40 − Dr Konrad A. Politowicz, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 44/14 (dot. charakteru prawnego wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego).

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckial. Wyzwolenia 24, 58−300 Wałbrzychtel. 74 84 60 597, faks 74 84 60 598skojarek@tlen.pl

zima 2014

68

NASI ROZMÓWCY