SZANOWNI PAŃSTWO,jesienny numer „Casusa” otwiera rozmowa z prof. dr. hab. Zbigniewem Cieślakiem, sędziąTrybunału Konstytucyjnego, który pełnił funkcję podsekretarza stanu w rządzie HannySuchockiej oraz Jerzego Buzka w okresie transformacji ustrojowej, kiedy trwały intensywneprace nad reformą administracyjną państwa.

W wywiadzie wracamy pamięcią do tamtych ważnych wydarzeń przekształcających Polskęw demokratyczne państwo prawa – wtedy przecież, jako Krajowa Reprezentacja, również mywe współpracy z rządem i parlamentem przygotowywaliśmy ustawę o samorządowychkolegiach odwoławczych z 12 października 1994 r. Jednocześnie nasz Rozmówca snujerefleksje nad obecnym stanem polskiego prawa administracyjnego. Jego ocena bliska jestwnioskom wyrażonym przez prof. dr. hab. Jana Zimmermanna m.in. w dniu 25 marca br.podczas krakowskiego seminarium dla prezesów i członków kolegiów oraz w artykuleopublikowanym w tegorocznym wiosennym numerze naszego czasopisma.

Prof. Zbigniew Cieślak, który jednocześnie jest kierownikiem Katedry Nauki Administracjii Ochrony Środowiska na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego, w poszukiwaniusposobów zaradzenia kryzysowi prawa administracyjnego rozpatruje dwa nieodłączneaspekty tego problemu – teorię i praktykę. Z pierwszą wiąże się złożony proces formacjiprawników administratywistów, dlatego dużo miejsca w wywiadzie poświęca systemowikształcenia i ciągłego dokształcania administratywistów. Drugi zaś aspekt tegozagadnienia to postępowanie administracyjne w praktyce, które ma bezpośrednizwiązek z działalnością orzeczniczą kolegiów. W takim kontekście nasz Rozmówca z wielkimentuzjazmem wypowiada się o idei utworzenia na bazie kolegiów trybunałówadministracyjnych, nawiązując do postulatów znawców prawa administracyjnego, którzy jużod wielu lat występowali z taką propozycją.

Wokół bliskiej tematyki związanej z praktyką stosowania prawa administracyjnego oscylujeartykuł naukowy sędziego NSA – prof. dr. hab. Jana Pawła Tarno pt. „Bezczynność organua przewlekłe prowadzenie postępowania” zawierający tezy wystąpienia wygłoszonegona drugim seminarium dla prezesów i członków sko, które odbyło się w Krakowie22 kwietnia br. W artykule działania organów administracji publicznej rozpatrywane sąprzez pryzmat zasady efektywności.

Z troską o wysoką jakość i rozwój prawa administracyjnego wiąże się także sprawozdaniez tegorocznych, siódmych już Letnich Warsztatów Doktoranckich, tym razem odbywającychsię pod hasłem „Prawotwórstwo sądów administracyjnych?”, również autorstwa prof. dr.hab. Jana Pawła Tarno, będącego ojcem i współorganizatorem tej pięknej idei integrującejmłodych naukowców prawników. Jest to przykład działania, które przeciwstawia siętendencji depersonalizacji relacji pomiędzy nauczycielem i uczniem, zagrażającej w ogóleprocesowi edukacji na uniwersytetach, o czym przekonywająco mówił prof. Zbigniew Cieślak.

W pewnym sensie z problematyką przeciwdziałania kryzysowi prawa administracyjnegokoresponduje również informacja o zakończonym rocznym studium podyplomowym„Kontrola jakości stosowania prawa przez organy samorządu terytorialnego”, którego celembyło podnoszenie wiedzy i umiejętności stosowania prawa administracyjnego członkówkolegiów. Podsumowanie tegorocznego studium prowadzonego w roku akademickim2012/2013, którego współorganizatorami było Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wrazz Uniwersytetami Łódzkim, Warszawskim, Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie oraz MikołajaKopernika w Toruniu, łącznie z fotografiami wykładowców i uczestników zamieszczamyw dziale „Pro Domo Sua”.

Wśród zagadnień szczegółowych przedstawianych w recenzowanych artykułach „DziałuNaukowego” chciałabym zwrócić uwagę na nieporuszany dotychczas w naszym czasopiśmiei w ogóle mało znany problem odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządowychkolegiów odwoławczych przedstawiony w artykule dr Doroty Kaczorkiewicz, adiunkta naWydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego oraz członka Kolegium w Szczecinie.W opracowaniu przedstawiono podstawy pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnejczłonków kolegiów w związku z naruszeniem obowiązków zawodowych i godnościzawodowej normowanych ustawą o sko.

Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury. Wszystkim zaś pracownikom naukowo--dydaktycznym piszącym bądź czytającym artykuły zamieszczane w „Casusie” – owocnejpracy w rozpoczynającym się roku akademickim 2013/2014, służącej rozwojowi zarównoteorii, jak i praktyki stosowania prawa administracyjnego.

fot. Konrad Pollesch

W swej działalności pub-licznej stosuje Pan Profesorszerokie spektrum przepi-sów legislacyjnych. Wynika toz pewnością z pełnionych wróżnym czasie przez Panafunkcji: sekretarza KomitetuEkonomicznego Rady Mini-strów, podsekretarza stanu wMSWiA, członka kolegiumNIK, Przewodniczącego RadySłużby Cywilnej, wreszcie sę-dziego Trybunału Konstytu-cyjnego. Który z obszarówprawa jest Panu Profesorowinajbliższy?

– Na dobrą sprawę wszystkiedziedziny związane z prawempublicznym, choć są one dośćzróżnicowane. Jeśli chodzi oKomitet Ekonomiczny Rady Mi-nistrów, to pełniłem funkcję sekreta-rza komitetu oraz koordynowałemprace zespołu obsługującego mery-torycznie KERM. W przypadku dru-giej mojej funkcji, czyli podsekretarzastanu w Ministerstwie Spraw We-wnętrznych i Administracji w rządzieJerzego Buzka, związane to było z kil-koma dziedzinami funkcjonowaniaMinisterstwa. Minister Spraw We-wnętrznych i Administracji zlecił mijako podsekretarzowi stanu, ale prze-de wszystkim jako prawnikowi, nad-zór nad Departamentem Prawnym,Departamentem Wyznań, Departa-mentem Współpracy Transgranicznej,Radą Ochrony Pamięci Walk i Mę-czeństwa, a także nad pracami pro-wadzonymi w ramach programuPhare1. Muszę podkreślić, że miałemdużo szczęścia do współpracowni-ków, ludzi młodych, świetnie wy-

kształconych i prężnych w działaniu.Wszyscy radzili sobie doskonale.Warto wspomnieć o tym, że departa-ment prawny był wtedy szczególniemocno zaangażowany w prace nad re-formą samorządową. Premier JerzyBuzek powołał pełnomocnika rząduds. reformy samorządu terytorialne-go, nieżyjącego już prof. Michała Ku-leszę, a w resorcie spraw wewnętrz-nych i administracji odpowiedzialny zatę dziedzinę był Jerzy Stępień. Potemjeszcze powołano w tym resorcie no-wego wiceministra Józefa Płoskonkę,który miał się zająć wdrożeniemcałego przedsięwzięcia w życie. Właś-ciwie gdyby nie cechy charakterolo-giczne ludzi w to zaangażowanych,mogłoby dojść do co najmniej spo-wolnienia, a nawet sparaliżowaniaprac nad reformowaniem kraju.

Ale wyszło nieźle, a przecieżefekt końcowy jest naj-ważniejszy…

– Wyszło dobrze, ponieważ za-angażowanie osób pracującychnad reformą samorządową byłoogromne. Jeśli chodzi o efekty,to nie stało się tak niestety w wy-padku prac nad innymi refor-mami, np. reformą emerytalną,zdrowotną i edukacyjną. Do dzi-siaj widać ich mankamenty, a re-forma emerytalna i zdrowotna topo latach wręcz jeden wielkiproblem. Również reforma edu-kacji pozostawia wiele do życze-nia, chociaż kiedy ją wprowa-dzano, wydawała się rozwiąza-niem bardzo obiecującym. Natym tle, moim zdaniem, reformaadministracji jawi się jako przed-

sięwzięcie najbardziej ze wszystkichudane.Okres pracy w resorcie spraw we-

wnętrznych i administracji utrwalił sięw mojej pamięci także w związku znadzorowaniem Departamentu Wy-znań. Miałem kilka zadań i funkcji ztym związanych. Jako wiceministrowinadzorującemu Departament Wy-znań w Ministerstwie Spraw We-wnętrznych i Administracji – przy-padła mi w udziale rola sekretarza Ko-misji Wspólnej Rządu i Episkopatu.Niejako zostałem rzucony na głębokiewody, przez kilka lat pracowałem wAkademii Teologii Katolickiej, dziękiczemu byłem na bieżąco z trudną pro-blematyką współdziałania rządu iKościoła. Ale to nie wszystko.Postawiłem sobie za cel uaktywnienierelacji z innymi Kościołami i na-wiązanie współpracy z Polską Radą

3NASI ROZMÓWCY

jesień 2013

fot. Attila Jamrozik

„JESTEM WIELKIM ZWOLENNIKIEM IDEI TRYBUNAŁÓW ADMINISTRACYJNYCH”Z prof. dr. hab. ZBIGNIEWEM CIEŚLAKIEM, sędzią Trybunału Konstytucyjnego,

rozmawia KRYSTYNA SIENIAWSKA

Ekumeniczną. Jako wiceministerspraw wewnętrznych – zostałemwspółprzewodniczącym komisji wspól-nej rządu i Polskiej Rady Ekumenicz-nej. Mój resort utrzymywał też kon-takty z przedstawicielami Kościoła Ad-wentystów Dnia Siódmego, którzyw 1997 roku przyszli z pomocą po-wodzianom, sprowadzając z Amerykipotrzebne rzeczy i środki medyczne.Przedstawicielem tego Kościoła byłzmarły w 2008 r. ks. prof. ZachariaszŁyko. Jako wiceminister – nie kryłemzaskoczenia, że nieliczna w Polscewspólnota może uczynić dla potrze-bujących tak ogromnie dużo.Świadczyły o tym niezbicie licz-by... Pamiętam, jak znalazłem siękiedyś na spotkaniu Adwentys-tów Dnia Siódmego w ich se-minarium w Podkowie Leśnej.Przyjechało bardzo wieleważnych postaci ze Stanów Zjed-noczonych, bo to jest przedewszystkim Kościół amerykański.Było czytanie Biblii, piękne re-feraty i wtedy prof. Łyko po-wiedział z katedry: „Cieszmy się!Po raz pierwszy w historii gości-my tutaj reprezentanta rządupolskiego”.

Był Pan Profesor wiceministremspraw wewnętrznych i admini-stracji w ważnej chwili – w czasie,gdy zawierano konkordat ze Sto-licą Apostolską…

– Kiedy pyta mnie pani o „konkor-dat”, to natychmiast przywołuję z pa-mięci wiele wspomnień. Jak wiadomo,konkordat podpisała premier HannaSuchocka, a trzeba pamiętać, że pra-cowano nad tym dokumentem nie-zwykle intensywnie w czasie, gdyjuż nie obradował sejm, gdyż roz-wiązał go prezydent Lech Wałęsa(rząd jeszcze działał do wyborów,czyli do października). Wówczas teżzostał on podpisany. Tuż przed po-siedzeniem Rady Gabinetowej, czyliz udziałem prezydenta, ale już bezpodsekretarzy stanu, jeszcze raz czy-tałem punkt po punkcie projekt kon-kordatu pod kątem zagrożeń i dla pań-stwa, i dla Kościoła i nie dostrzegłemniczego nagannego. Po podpisaniukonkordatu odezwały się głosy, że Pol-

ska stanie się od tej chwili państwemwyznaniowym, a niekatolików będziesię wyrzucało z cmentarzy katolickich,bo proboszcz nie pozwoli pochowaćniewierzącego. Nie sprawdziły się teczarne przepowiednie. Kiedy już sejmratyfikował konkordat (8 stycznia1998 r.), premier Jerzy Buzek powołałrządową komisję konkordatową, aepiskopat – równolegle – kościelną ko-misję konkordatową. Rządowej ko-misji konkordatowej przewodniczyłaTeresa Kamińska, która w rządzie Je-rzego Buzka, jako sekretarz stanu, ko-ordynowała w tamtym czasie różne re-

formy. W skład rządowej komisjiwchodzili wiceministrowie tych re-sortów, którym przypadło zrealizo-wanie wejścia w życie konkordatu.Poza mną oraz dyrektorem Departa-mentu, który wprost zajmował sięwyznaniami, byli wiceministrowiesprawiedliwości, edukacji narodowejoraz finansów. Mówię o tej komisji dla-tego, że równolegle działała komisjakościelna pod kierunkiem bpa Ta-deusza Pieronka. Zwykle spotykaliś-my się w swoich gremiach, ale odbyłosię też kilka spotkań jednocześnieobydwu komisji, bardzo udanych ipożytecznych. Wszelkie wątpliwościwyjaśnialiśmy zatem na miejscu, także wraz z wejściem w życie konkor-datu nie było większego problemu. Cowięcej, w Polskiej Radzie Ekume-nicznej wszyscy członkowie trzyma-li kciuki za sukces tej ważnej mię-dzynarodowej umowy, stanowiącejdoskonały punkt odniesienia dla re-lacji innych Kościołów z rządem RP.Tylko że te inne Kościoły nie mają

swoich „stolic apostolskich”, więc niemożna z nimi zawrzeć czegoś takiegojak konkordat. Kiedy skończyłempełnić funkcję wiceministra, zostałempowołany przez nowego ministraspraw wewnętrznych i administracjina współprzewodniczącego między-kościelnej komisji regulacyjnej.

W latach 1999-2001 był PanProfesor członkiem Kolegium Naj-wyższej Izby Kontroli…

– W skład Kolegium NajwyższejIzby Kontroli powołany zostałem w

1999 roku. Instytucja ta miałaszczęście do dobrych preze-sów i dzięki temu utrzymaławysoki poziom merytorycz-ny. Praca w NIK-u była naj-większym doświadczeniemdla mnie jako osoby naukowozajmującej się funkcjonowa-niem państwa. KolegiumNIK-u przede wszystkim rea-lizowało podstawową swąkompetencję, a mianowicierozpatrywało zastrzeżenia dowystąpień pokontrolnych kie-rowanych do ministrów. Jakokolegianci wyposażeni w całąwiedzę o danej sprawie –

mieliśmy wgląd i w wystąpienia, i wmateriały, i w zastrzeżenia oraz uwa-gi krytyczne – odbywaliśmy na po-siedzeniach długie dyskusje. Na dobrąsprawę większość moich przemyśleńzwiązanych z tym, co zostało zawar-te w podręczniku Nauka administra-cji przygotowanym pod moją redakcjąi wydanym w ubiegłym roku przezWydawnictwo LexisNexis, pochodziz tego okresu.Proszę wybaczyć, że przy okazji

opowiadania o mojej pracy w Naj-wyższej Izbie Kontroli wspomnę oprzeżyciach natury osobistej do-tyczących kontaktów z ludźmi, którzymi szczerze zaimponowali postawąpaństwowca i osobistą dzielnością.Pierwsze wiąże się z Franciszką Ce-gielską, ministrem zdrowia i opiekispołecznej. Już ciężko chora, mniejwięcej na miesiąc przed śmierciąprzyszła na posiedzenie kolegium,reprezentując swój resort, któryzgłosił zastrzeżenia do wystąpieniapokontrolnego. Przyszła sama, bez

4NASI ROZMÓWCY

jesień 2013

Praca w NIK-u była największym doś-wiadczeniem dla mnie jako osoby nau-kowo zajmującej się funkcjonowaniempaństwa. Kolegium NIK-u przede wszyst-kim realizowało podstawową swą kom-petencję, a mianowicie rozpatrywało za-strzeżenia do wystąpień pokontrolnychkierowanych do ministrów.

5

urzędników, akurat siedzieliśmy na-przeciwko siebie. Tak merytoryczne-go, rzeczowego wystąpienia nigdywcześniej nie słyszałem… Drugiedoświadczenie również dotyczyczłowieka, który niedługo potemzmarł, dyrektora Mirosława Burzyń-skiego. Był długoletnim pracowni-kiem Głównego Urzędu Ceł i jedno-cześnie moim bardzo dobrym znajo-mym z czasów, gdy kierował Ośrod-kiem Doskonalenia Kadr w urzędziestołecznym. Po posiedzeniu, na któ-rym merytorycznie przedstawił spra-wę, broniąc stanowiska GłównegoUrzędu Ceł (wówczas kierowanegoprzez Zbigniewa Bujaka), powie-działem do niego: „Mirku, świetnie wy-glądasz”. A on zupełnie spokojnie:„Mam raka płuc. Niedługo będziesz namoim pogrzebie…”. Półtora miesiącapóźniej nie żył…W mojej biografii znacząco zapisała

się funkcja przewodniczącego RadySłużby Cywilnej, którą objąłem w2006 roku. Kontakt z prawem urzęd-niczym zaczął się jednak wcześniej. W1982 roku weszły w życie dwie bardzoważne ustawy, istotne z punktu wi-dzenia władzy i relacji ze społeczeń-

stwem. Pierwszą była ustawa o pra-cownikach urzędów państwowych,drugą ustawa o związkach zawodo-wych, obydwie bez wątpienia moty-wowane politycznie, co do tego nigdynie miałem wątpliwości. W ustawie opracownikach urzędów państwowychznalazły się rozwiązania w dużej mie-rze oparte na konstrukcjach ustawy opaństwowej służbie cywilnej sprzedwojny. Chodziło głównie o mianowa-nie. Ni stąd, ni z owąd pojawiło się tosłowo, mimo że w 1975 roku w nowymKodeksie pracy odtrąbiono, że ówburżuazyjny przeżytek poszedł wresz-cie w niebyt. Jak widać, po krótkimczasie mianowanie znów dało o sobieznać. Zupełnie niespodziewane wdoktrynie prawa, zawłaszczonej przeznową ideologię, pojawił się problem re-stytucji prawa urzędniczego, w tymtakże obowiązek uruchomienia i od-bycia aplikacji administracyjnej. Mi-rosław Burzyński, o którym wspomi-nałem, dyrektor Ośrodka Doskona-lenia Kadr, doprowadził do tego, żeprezydent miasta podpisał z rektoremUniwersytetu Warszawskiego umowęw sprawie ustalenia programu studiówzgodnie z ustawą i przeprowadzenia

aplikacji w urzędach magistratustołecznego. W ślad za nim poszły Mi-nisterstwo Finansów, MinisterstwoSpraw Wewnętrznych i Administracjioraz Izba Skarbowa. Nie wiadomobyło tylko, kto ma wykładać prawourzędnicze, u nas bowiem nikt tegowcześniej nie robił. Chcąc nie chcąc,zacząłem się specjalizować w prawieurzędniczym. Tym oto sposobemwykładałem już od 1982 roku na kur-sach aplikacyjnych, a następniemiałem wykład specjalizacyjny naWydziale Prawa UW. Kiedy wreszciew 1996 roku pojawiła się pierwsza usta-wa o służbie cywilnej, mająca licznemankamenty, ale mimo wszystkobędąca chyba najlepszą ze wszystkichdotychczasowych ustaw, siłą rzeczynapisaliśmy wspólnie z Jackiem Ja-gielskim i Krzysztofem Rączką Ko-mentarz do ustawy o służbie cywilnej(stan prawny na dzień 15 stycznia1998 r.), przy czym ja pisałem głównieo administracyjnych elementach sto-sunku pracy urzędników mianowa-nych. W 2006 roku powstała nowa ustawa

i wtedy też powołano mnie w składRady Służby Cywilnej i jednocześnie

jesień 2013

fot. Attila Jamrozik

NASI ROZMÓWCY

6

mianowano na przewodniczącego.Dodam, że jeśli chodzi o służbę cy-wilną, to byłem też kilka kadencjiczłonkiem Rady Krajowej Szkoły Ad-ministracji Publicznej, której Prze-wodniczącym obecnie jest prof. Mi-rosław Stec. KSAP stanowi istotny ele-ment systemu służby cywilnej w Pol-sce. Na zakończenie dodam, że his-toria mojego zawodowego życia za-toczyła koło. Zacząłem od stanowiskadyrektora w Biurze Komisji Sejmo-wych i teraz jestem bodajże siódmyrok w Trybunale Konstytucyjnym.Pozornie więc od prawa administra-cyjnego zostałem dość oddalony, aleprzecież nie od prawa publicznego, po-nieważ prawo konstytucyjne jest jegopodstawą.

Á propos Pańskich doświadczeńze służbą cywilną… Moim marze-niem jest to, żeby kolegia nie byłyzwykłymi urzędami, ale czymś wrodzaju quasi-sądów. Przecieżostatecznie jeśli chodzi o proce-dury, to stosujemy w zasadzie po-dobne do tych, które są udziałemsądów. Każdy z obywateli naszegopaństwa spotyka się na co dzień zdecyzjami administracji publicznej.Od 1990 roku od decyzji organówsamorządu terytorialnego możnasię odwoływać do samorządowychkolegiów odwoławczych. Czy Pan Profesor uważa, że na-

leżałoby powrócić do idei stwo-rzenia na bazie kolegiów trybu-nałów administracyjnych rozpat-rujących wszystkie odwołania oddecyzji administracyjnych? (dlastron nie ma uzasadnienia rozdziałkompetencyjny, zgodnie z którymczęść odwołań trafia do kolegium,a inne pozostają w gestii wojewo-dy). Od wielu lat eksperci zgłaszająpostulat uproszczenia postępo-wania administracyjnego przezkierowanie odwołań od decyzji Iinstancji do jednej instytucji. War-to podkreślić, że wprowadzenietrybunałów przy wykorzystaniustruktury organizacyjnej kolegiów,dysponujących zespołem znaw-ców prawa administracyjnego owieloletnim doświadczeniu pracyorzeczniczej, nie pociągałoby zbęd-nych kosztów…

– Jestem wielkim zwolennikiem ideitrybunałów administracyjnych. Oczy-wiście, to trudne zadanie koncepcyj-ne i legislacyjne. Proszę zwrócić uwa-gę, że byłyby to organy tak jak terazdrugiej instancji orzekające nie tylkoco do zgodności z prawem, ale takżeco do istoty. Z punktu widzenia kon-cepcji orzeczniczej byłby to taki samsystem jak obecnie. A więc to nie dokońca to samo, co kontrola sądowa.Tam nie orzeka się co do istoty spra-wy. Powołanie trybunałów administ-racyjnych wydaje się pomysłem bar-dzo dobrym. Rzecz jasna, wiązałobysię to ze zwiększeniem zakresu orze-kania, a więc także liczby osób za-trudnionych, i prawdopodobnie z wie-loma zmianami w odniesieniu do in-nych ustaw, choćby tych dotyczącychsamorządu terytorialnego. Korzyścibyłyby jednak, w moim odczuciu,bardzo duże – mam na myśli przedewszystkim wyższy poziom orzekania.Zmiany należałoby wprowadzić z za-stosowaniem dwóch zasad: optymal-nej pojemności kompetencyjnej ta-kiego trybunału administracyjnego izasady rozdzielności kompetencyj-nej. Proszę zwrócić uwagę na to, żewiele decyzji wydawanych zostaje dzi-siaj przez organy, których instancją od-woławczą merytorycznie nie mógłbybyć trybunał administracyjny. Możnaby natomiast zrobić coś w rodzaju kon-solidacji spraw wydawanych przezróżne organy na szczeblu podstawo-wym, głównie tych dotyczących sa-morządu terytorialnego, ale także in-nych. Do tego doszłaby jeszcze możli-wość rozszerzenia zakresu spraw kon-trolowanych przez trybunały, myślę tuo aktach ogólnych organów gmin i ichstronie merytorycznej. Sąd nie ma ta-kich możliwości, nie stwierdzi, czywłaściwe są np. zapisy planu prze-strzennego, ale trybunał administra-cyjny dałoby się wyposażyć w takieuprawnienia. Mamy obecnie sytuacjębliską kwadraturze koła – np. Rada Mi-nistrów wydaje rozporządzenie wsprawie zmiany granic albo zniesieniaczy utworzenia gminy i nikt tego niekontroluje. Przy okazji, gdy mówimy o członkach

samorządowych kolegiów odwoław-czych, którzy z prawem mają na codzień do czynienia dzięki orzekaniu,

chciałbym podkreślić wagę prak-tycznej znajomości prawa administ-racyjnego. Ktoś, kto zna prawo jedy-nie od strony teoretycznonaukowej,nie czuje sprawy. Można stworzyć nie-naganną koncepcję z punktu widzeniateoretycznego, naukowego, która wpraktyce nie będzie jednak funkcjo-nować. Teoretyzowanie pozostaje bar-dzo piękne, jednak łatwo się w nim za-tracić. Potrzeba wyobraźni, której bezwiedzy nie ma. Wiedza bez wyobraź-ni istnieje, ale wyobraźni bez wiedzybyć nie może. Widać to w trakcie roz-maitych dyskusji czy w TrybunaleKonstytucyjnym, czy gdzie indziej,kiedy ktoś nie bardzo sobie potrafi wy-obrazić funkcjonowanie czegoś. Podsumowując wypowiedź co do sa-

morządowych kolegiów odwoław-czych, dodam, że przy zachowaniu za-sady optymalnej pojemności kompe-tencyjnej i rozdzielności kompetencji,przy pewnym przeprofilowaniu kole-giów w kierunku trybunałów admi-nistracyjnych byłoby to bardzopożyteczne rozwiązanie. Co więcej –przyszłe trybunały administracyjnestałyby się rzeczywistą drugą in-stancją, która by w sposób całkowityrozstrzygała o sprawie, a wówczas Wo-jewódzki Sąd Administracyjny miałbyzadanie ułatwione. A poza tym za-trudnieni w nich specjaliści robiliby to,co najważniejsze, czyli rozstrzygalisprawy, kierując się właściwym rozu-mieniem obowiązujących przepisówprawa, mając przy tym wiedzę o prak-tyce ich stosowania.

Od wielu lat kieruje Pan ProfesorKatedrą Nauki Administracji iOchrony Środowiska Uniwersyte-tu Kardynała Stefana Wyszyń-skiego. Był Pan Profesor równieżprorektorem tej uczelni oraz rek-torem Wyższej Szkoły Admini-stracji Publicznej w Ostrołęce.Jak Pan Profesor ocenia obecnysystem kształcenia prawników ad-ministratywistów?

– Niedawno w „Casusie” ukazał sięświetny artykuł prof. Jana Zimmer-manna na temat obecnej sytuacji nau-ki prawa administracyjnego. Zgadzamsię w 100 proc. z diagnozą tam posta-wioną, jest niezwykle trafna. Prof.

jesień 2013

NASI ROZMÓWCY

7

Zimmermann napisał o czymś, cosam zauważam od dawna i także sobie,pracownikowi dydaktycznemu, sta-wiam jako zarzut. Niestety, nie rozwijasię nauka prawa administracyjnego wPolsce, nie następuje rozwój teore-tyczny prawa administracyjnego,mimo że mamy coraz więcej doktorówi samodzielnych pracowników nau-kowych, coraz więcej publikacji. Myś-lę, że w pytaniu przez panią zadanymnależy rozdzielić materię. Wynika zniego, że chodzi o całościowepodejście szkół wyższych doprocesu kształcenia prawni-ków i studentów administra-cji. Tymczasem bycie praw-dziwym administratywistą tocoś więcej. Jeżeli chodzi owątek pierwszy, to nie po-wiem niczego odkrywczego –studia prawnicze na wszyst-kich chyba wydziałach uni-wersyteckich pozostająułomne. Tak na dobrą sprawęzanikło to, co najważniejsze,czyli relacje personalnewykładowcy – studenci. Stałosię to z różnych powodów –liczby studentów, wielości za-jęć, degrengolady wynikającejze stosowania przez studen-tów wyłącznie komputerów. Zkandydatami na przyszłychprawników w ogóle nie można na-wiązać dzisiaj dyskusji, nawet podczasseminarium szybko się nudzą. Prof.Irena Lipowicz miała jakiś czas temuna Uniwersytecie Kardynała StefanaWyszyńskiego, w ramach konferencjinaukowej, świetne wystąpienie na te-mat form dydaktycznych stosowa-nych podczas wykładu. Mówiła o tym,że do niedawna była wielką zwolen-niczką różnego rodzaju prezentacjimultimedialnych. Zwierzyła się, że wgruncie rzeczy, gdy zaczyna pokazy-wać konspekt swojego wykładu, tookazuje się, iż to, co najważniejsze, czy-li co mówi później, co bywa uzasad-nieniem dla każdego wykładu, jestprzez słuchaczy ignorowane. Zwyklerobią oni zdjęcia pojawiających się nadużym ekranie treści wykładu, wręczodwzorowują cały konspekt i ichudział w wykładzie do tego się ogra-nicza. Pani profesor przyznała, żeodeszła od prezentacji multimedialnej

i prowadzi wykłady w sposób trady-cyjny, by choćby w ten sposób przy-kuć uwagę studentów. Patrząc z tegopunktu widzenia na kwestię edukacji,mamy kłopot, bo nie rozwijamy wy-obraźni i samodzielności młodych lu-dzi. Podam przykład dla mnieniesłychanie wymowny. Byłem wtedyjeszcze kierownikiem Katedry Postę-powania Administracyjnego. W ra-mach MOST-u, czyli wymiany międzyuniwersytetami, przyjeżdżali do nas do

Warszawy studenci z różnych ośrod-ków na jeden semestr studiów. Mie-liśmy wiele osób z Wrocławia, a wśródnich studenta będącego jednocześniepracownikiem Urzędu Wojewódzkie-go lub Urzędu Miasta – nie pamiętamdokładnie. Na końcowym egzaminiepisemnym otrzymał on ocenę niedo-stateczną. Ów student tłumaczył siępóźniej, że we Wrocławiu na egzami-nach nie wolno korzystać z kode-ksów, i nie wiedział, że u mnie jest od-wrotnie – że należy to robić. Oczy-wiście, na egzaminie mógł leżeć na sto-le Kodeks postępowania administra-cyjnego, nie wchodziło natomiast w grękorzystanie z podręcznika i komen-tarzy do ustaw i paragrafów. Egzaminzawsze składał się z pytań, których od-powiedź wymagała analizy przepi-sów. Chodziło o trzy-cztery pytania,jakby testowe, czwarte lub piąte zaśmiało charakter prostego casusu. Na-leżało wskazać przepisy i uzasadnić

rozstrzygnięcie. I właśnie ów studentbył na to nieprzygotowany. Zdradził,że nie spodziewał się, iż na egzaminiebędzie można mieć ze sobą kodeks.Bez sięgnięcia do kodeksu istotnie niedał rady odpowiedzieć poprawnie napytania. Żeby nie komplikować mużycia i uznając po części tłumaczenia,przeegzaminowałem go potem i wyszłona to, że naprawdę dobrze się dosprawdzianu przygotował. Przywołałemten przykład po to, by pokazać od-

mienne metody stosowaneprzez dydaktyków. Student, októrym wspomniałem, podda-ny został mechanicznemuuczeniu się. To mam właśniena myśli, kiedy mówię, że pod-czas studiów nie rozbudza sięwyobraźni słuchaczy.Inny przykład wzięty z życia,

analogiczny do tych, jakie nie-raz omawiam ze studentami...W latach 80., kiedy prof. EwaŁętowska była RzecznikiemPraw Obywatelskich, a więcjeszcze przed transformacją,pojawiła się słynna sprawabraci Szumacherów, którzychcieli wrócić do oryginalnejpisowni swojego nazwiskaprzez „Sch”, bo w latach 40.przymusowo zmieniono im jena „Sz”. Wówczas istniał jed-

noinstancyjny sąd administracyjnymający ośrodki zamiejscowe. Oczy-wiście, organy państwowe nie zgodziłysię zarówno w przypadku jednego, jaki drugiego z braci mieszkających wróżnych częściach Polski na Mazow-szu i Opolszczyźnie. Ci skierowalisprawę do sądu. Ośrodek Zamiejsco-wy Naczelnego Sądu Administracyj-nego we Wrocławiu uznał, że decyz-ja odmowna organu jest niezgodna zustawą, NSA w Warszawie zaś zde-cydował inaczej, potwierdzając zgod-ność. Sytuacja czysta jak rzadko –mamy identyczną sprawę, dwóch bra-ci, takie same dwie osobne decyzje i…dwa różne wyroki. Pisałem wówczasna zamówienie biura Rzecznika PrawObywatelskich ekspertyzę w tej spra-wie. Po przeanalizowaniu wszystkich„za” i „przeciw” wnioskowałem o re-wizję nadzwyczajną do Sądu Naj-wyższego. W tamtej sprawie mieliśmydo czynienia z rażącą dysfunkcją pra-

jesień 2013

Powołanie trybunałów administracyj-nych wydaje się pomysłem bardzo dobrym.Rzecz jasna, wiązałoby się to ze zwięk-szeniem zakresu orzekania, a więc takżeliczby osób zatrudnionych, i prawdopo-dobnie z wieloma zmianami w odniesie-niu do innych ustaw, choćby tych do-tyczących samorządu terytorialnego. Ko-rzyści byłyby jednak, w moim odczuciu,bardzo duże – mam na myśli przedewszystkim wyższy poziom orzekania.

NASI ROZMÓWCY

8

wa. Nie może być bowiem tak, że dwaośrodki zamiejscowe tego samego sąduwydają absolutnie sprzeczne rozstrzyg-nięcia. Czasami właśnie tego typu casusyprzedstawiam studentom do rozstrzyg-nięcia. Wydaje mi się, że to powinno po-budzać ich prawniczą wyobraźnię.

Panie Profesorze, kiedy mówiPan o tym, natychmiast przed oczy-ma mam orzeczenia Wojewódzkie-go Sądu Administracyjnego w Kra-kowie dotyczące spraw z dziedzinywarunków zabudowy i zagospoda-rowania terenu. W podobnych spra-wach zapadają nieraz zupełnie od-mienne wyroki…

– To dowód na to, że prawo jest w na-szym kraju złe, gdyż przy najlepszejwoli i przy najwyższych kompeten-cjach sędziów pozwala na dwie, nawetwzajemnie się wykluczające, inter-pretacje. Ciekawe, że żadnemu z in-terpretatorów nie można postawić za-rzutu, iż się pomylił. Tego typu sy-tuacje wynikają często z faktu, że za-pominamy o aspekcie aksjologicz-nym. Bo tak na dobrą sprawę prawobuduje się według paradygmatu jed-ności aksjologiczno-normatywnej, a tooznacza, że z treści powinności zawszemożna orzec o wartości, dla której po-winność została do prawa wprowa-dzona, z treści wartości zaś projekto-wać prawdopodobną powinność. Ztego punktu widzenia, np. przy prze-mieszaniu się wykładni literalnej zwykładnią celowościową, dochodzido różnych wyników. Z drugiej zaśstrony nie można abstrahować odpodstaw aksjologicznych, bo wtedyjest się czystej wody pozytywistą, a tochyba w obecnych czasach wydaje sięczymś niemodnym.Jeśli z kolei chodzi o pytanie o

kształcenie przyszłych administraty-wistów, to trzeba powiedzieć przedewszystkim o dwóch aspektach tejkwestii: o przygotowaniu tych, którzymają dopiero zasilić szeregi pracow-ników administracji, i przygotowaniutych, którzy już w tej administracji pra-cują. To bardzo ciekawa sytuacja,którą daje się zilustrować dwoma nie-co odmiennymi koncepcjami kształce-nia siostrzanych instytucji, czyli Kra-jowej Szkoły Administracji Publicznej

i Podyplomowego Centrum Kształce-nia Pracowników Administracji Pań-stwowej, tzw. Centrum na Orlej, po-przednika KSAP-u. W Podyplomo-wym Centrum Kształcenia Pracowni-ków Administracji Państwowej – wiemcoś o tym, bo byłem jedynym człon-kiem Rady KSAP-u etatowo swego cza-su tam zatrudnionym i jednocześnieprowadzącym zajęcia – typowało się doodbycia studiów podyplomowychmłodych urzędników jak gdyby po li-nii służbowej, by podnieśli kwalifika-cje. Mieli już oni jakieś dokonania,przynajmniej teoretycznie, w pracy izasób wiedzy o funkcjonowaniu pań-stwa, dotknięci byli – że tak powiem– syndromem kariery. Ich należało is-totnie nieco inaczej traktować niżsłuchaczy KSAP-u, bo ci z kolei wwiększości wypadków nigdy nie pra-cowali w administracji. Przychodzili zzewnątrz, chcieli skończyć KSAP i do-stać gwarancję mianowania. Jeden idrugi system kształcenia przyszłychadministratywistów miał zalety i wady,ale od pewnego czasu KSAP próbujerobić coś podobnego do tego, co pro-ponowała instytucja studiów pody-plomowych na Orlej, czyli wprowadzaćkształcenie ustawiczne urzędników.

Jest Pan Profesor pomysłodawcąi opiekunem naukowym działające-go od 1997 roku WarszawskiegoSeminarium Aksjologii Admini-stracji. Jakie są cele, formydziałania i osiągnięcia tej inicjaty-wy skupiającej młodych naukow-ców z różnych uczelni stolicy?

– Po pierwsze, to zupełnie niefor-malne zgromadzenie osób. Po-czątkowo, w 1997 roku, było to pro-wadzone przeze mnie seminariumdoktorskie. Pierwsi moi magistrzywyszli w 1993 roku i po pewnym cza-sie zaczęli się przypominać, że chcie-liby pisać doktorat. Ale seminariumprzekształciło się w Warszawskie Se-minarium Aksjologii Administracji w2002 roku. Wtedy zostałem prorek-torem na UKSW i jednocześnie byłemzatrudniony na UW. Tylko nas dwóchpracowało etatowo jednocześnie naobydwu uczelniach: prof. Jan Błeszyń-ski na Wydziale Prawa Kanonicznegoi ja na Wydziale Prawa. W tamtym cza-

sie zrodził się pomysł, by integrowaćśrodowiska, a ponieważ byłem człon-kiem Rady Wydziału na UW i pro-rektorem UKSW, nawoływałem – bezwiększego zresztą powodzenia – dowspółpracy pomiędzy obydwoma oś-rodkami. Dlatego powstał pomysł, byzintegrować środowiska przynajmniejna poziomie doktorantów. Stąd w na-szym Warszawskim Seminarium Ak-sjologii Administracji znaleźli się dok-toranci, którzy kończyli UW, główniemoi magistrzy, osoby z UKSW, równieżdawni moi magistrzy, ale nie tylko, orazludzie z PAN-u, gdzie prowadzę semi-narium doktoranckie. Te trzy placów-ki nawiązały w ten sposób współpracę.Spotykamy się mniej więcej raz w mie-siącu, przeprowadzamy próbne obronyprac doktorskich. Mamy również pew-ne konkretne osiągnięcia publikacyjne.Łącznie wydaliśmy cztery zbiory arty-kułów: dwa tomy materiałów studial-nych warszawskiego seminarium (terazjest w druku tom trzeci), ponadtopokłosie konferencji „Wartości w pla-nowaniu przestrzennym” oraz teksty z za-kresu ochrony środowiska wydane w„Kwartalniku Prawa Publicznego”. Alenajwiększym osiągnięciem semina-rium pozostaje wypromowanie czter-naściorga doktorów: czterech na UW,dwóch pań w PAN-ie i ośmiu osób naUKSW. Nie mniejszym sukcesem jestto, że w większości osoby te zajmują wy-sokie stanowiska w administracji pub-licznej. Mamy kilku adwokatów, asys-tentów sędziów Trybunału Konstytu-cyjnego i NSA. Ci młodzi ludzie po zro-bieniu doktoratu nadal uczestniczą w na-szych zajęciach, a jedna ma już nawetwszczęty przewód habilitacyjny. Tak żeserce rośnie, bo wszyscy uczestniczą wpraktyce życia publicznego i nie odci-nają swego kontaktu z seminarium.

Należy Pan Profesor do jednej zczterech osób, którym PrymasPolski kard. Józef Glemp powie-rzył jesienią 2004 roku zadanieutworzenia Warszawskiego Towa-rzystwa „Fides et Ratio”. Czy ze-chciałby Pan Profesor opowie-dzieć o genezie tej idei oraz pro-gramie Towarzystwa, które swojąnazwą nawiązuje do nauczaniaJana Pawła II?

jesień 2013

NASI ROZMÓWCY

9

– Jan Paweł II jest we wspólnocieUKSW bardzo poważany. Nieżyjącyjuż prymas Józef Glemp w 2004 rokupostanowił uaktywnić środowisko ka-tolików świeckich. Do tego towarzy-stwa naukowego „Fides et Ratio” na-leżą wyłącznie osoby świeckie. Ja rze-czywiście zostałem powołany – zewzględów czysto alfabetycznych –jako członek nr 001, bo komitet or-ganizacyjny miał się składać z czterechosób. Od samego początku kieruje To-warzystwem prof. Maria Ryś. Zgodniez nazwą w gruncie rzeczy obracamysię wokół tego, co tkwi mocno w en-cyklice „Fides et Ratio”. Podpisujemysię pod tym, o czym mówił Jan PawełII, że wiara i nauka to dwa płuca, któ-rymi oddycha każdy chrześcijanin.Prof. Ryś organizuje co najmniej razw roku konferencję związaną tema-tycznie z relacjami pomiędzy wiarą inauką. Z wykształcenia jest psycho-logiem, zajmuje się psychologią ro-dziny, m.in. uzależnieniami, więckonferencje międzynarodowe obra-cają się często wokół tych spraw.Pierwsza, w 2005 roku, nosiła nazwę„Wychowanie do… miłości, uczci-wości, dzielności, sprawiedliwości,prawdy”. Dużo jest w Towarzystwienaukowców, artystów, wiele osób zzagranicy, Polaków głównie ze Sta-nów Zjednoczonych. Towarzystwonadaje medale wybitnym osobom naniwie dialogu między nauką i wiarą.Ostatnio przyznaliśmy medal dr Wan-dzie Półtawskiej, ale też np. prof.Wojciechowi Kilarowi. Nasz medalotrzymali również prymas JózefGlemp i papież Benedykt XVI. Wśródlaureatów mamy takich wybitnychprofesorów i poetów, jak np. ks. prof.Jan Sochoń. Osoba papieża Polakacieszy się w stolicy dużym autoryte-tem, mimo że wydawałoby się, iżjest to matecznik kardynała StefanaWyszyńskiego. Pojawiła się w War-szawie – głównie wśród młodych in-teligentów – inicjatywa, która przy-brała nazwę „Zakonu rycerzy JanaPawła II” mającego oddziały równieżw innych ośrodkach. Opiekuje siętym zakonem ks. abp. Henryk Hoser,ordynariusz warszawsko-praski. Tenzakon jest rzeczywiście bardzo ak-tywny, należą do niego profesorowiei posłowie, w większości prawnicy.

Jan Paweł II pozostaje w środowiskuinteligencj i katolickiej bardzo żywy iobecny.

Może jeszcze na koniec ze-chciałby Pan Profesor opowie-dzieć o swoich zainteresowaniachczy pasjach innych niż prawo idziałalność publiczna…

– Szczerze mówiąc, moją pasją za-wsze były sprawy sportowe. Dlategow swoim czasie powołano mnie wskład Trybunału Arbitrażowego dospraw Sportu przy Polskim KomitecieOlimpijskim. Orzekałem w tym Try-bunale w kilku interesujących spra-wach. Po wyborze na sędziego Try-bunału Konstytucyjnego ustąpiłem ztej funkcji. A zatem sport jako taki – nietylko z perspektywy kibica, ale też jakopewne zjawisko psychospołeczne ikulturowe – zawsze mnie interesował.No i przede wszystkim góry. Nie ku-pilibyśmy z żoną mieszkania w Zako-panem, gdyby nie miłość do gór i Pod-hala. Zakopane pozostaje dla mniemiastem wyjątkowym, dużym i małymjednocześnie. Można obejść je na pie-chotę w ciągu dnia. Ale jest tam takdużo różnych oryginalnych miejsc, żewydaje się wielkim. Dla mnie naszegóry są najpiękniejsze, mam na myś-li polską część Tatr. Na koniec pragnę przywołać pamięć

zmarłego w 1992 roku mojego pro-motora prof. Ludwika Jastrzębskiego,wobec którego odczuwam nieustającąwdzięczność. Zrobiłem u niego dok-torat 1982 roku, a 10 lat po tym habi-litowałem się. Krótko po moim kolo-kwium habilitacyjnym prof. Jastrzęb-ski zmarł i co roku Warszawskie Se-minarium Aksjologii Administracjiorganizuje w rocznicę jego śmiercikonferencję naukową. Już cztery znich zakończyły się publikacjami. Pro-fesor był jednym z najwybitniejszychspecjalistów z zakresu prawa ochronyśrodowiska, pisał podręczniki z tejdziedziny jeszcze w okresie PRL-u.Ostatnie wydanie wyszło w 1990 roku.Pochodził z Krakowa – przed wojnąmieszkał w niedalekiej Ruszczy, gdywieś ta nie znajdowała się jeszcze wgranicach administracyjnych miasta.Ochrona środowiska jest chyba naj-bardziej dziś nacechowaną aksjolo-

gicznie dziedziną prawa, w którejogniskują się rozmaite racje, o czymnajlepiej wiedzą członkowie kole-giówtak często orzekający w spra-wach z tej dziedziny.

Serdecznie dziękuję Panu Pro-fesorowi za rozmowę.

Rozmawiała:

KRYSTYNA SIENIAWSKA

1 Akronim angielskiego wyrażenia Poland andHungary Assistance for Restructuring theirEconomies – przypis od redakcji.

jesień 2013

Prof. dr hab. Zbigniew Cieślak, kierownikKatedry Nauki Administracji i Ochrony Środowiska Uni-wersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warsza-wie, urodził się 11 lutego 1954 r. w Warszawie. W 1977roku ukończył Wydział Prawa i Administracji UniwersytetuWarszawskiego. W 1982 roku uzyskał tytuł doktora naukprawnych, a w 1992 roku – doktora habilitowanego.W latach 1990-1991 był wicedyrektorem Instytutu NaukPrawnoadministracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego,w latach 1986-1990 – kierownikiem PodyplomowegoStudium Administracji na Uniwersytecie Warszawskim.Rektor Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Ostrołęce(1994-1998), prorektor Uniwersytetu Kardynała Stefa-na Wyszyńskiego w Warszawie (2002-2006).

W latach: 1991-1992 – dyrektor Biura Komisji Sejmo-wych Kancelarii Sejmu, 1992-1993 – sekretarz KomitetuEkonomicznego Rady Ministrów w randze podsekretarzastanu w Urzędzie Rady Ministrów, 1997-1998 – pod-sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznychi Administracji, 1999-2001 – członek Kolegium NajwyższejIzby Kontroli. W 2006 roku sprawował funkcję prze-wodniczącego Rady Służby Cywilnej oraz był członkiemRady Nadzorczej TVP.

Jest wiceprzewodniczącym Towarzystwa Uniwersytec-kiego „Fides et Ratio”, członkiem rady Fundacji „DziełoNowego Tysiąclecia”, członkiem Trybunału Arbitrażowegods. Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim orazKomisji Prawa Sportowego PKOI. Brał udział w prowa-dzeniu dwóch edycji konkursu prawniczego Fundacji„Dzieło Nowego Tysiąclecia”, uczestniczył w zespole re-dakcyjnym „Kontroli Państwowej”. Członek kolegium re-dakcyjnego „Kwartalnika Prawa Publicznego”.

Autor licznych publikacji naukowych z zakresu prawai postępowania administracyjnego.

W listopadzie 2006 roku został wybrany przez Sejm RPna sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

NASI ROZMÓWCY

10

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

1. Sensem istnienia i działania administracji w państwieprawnym jest realizacja postawionych przed nią zadańpublicznych. Przy tym jako jedną z zasad odnoszących siędo działań organów administracji publicznej wyróżnia się za-sadę efektywności1, wskazując, że pod nazwą tą kryje sięsprawność, szybkość, skuteczność czy też ekonomicznośćdziałań podejmowanych przez organy administracji. Wkonsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracjidziałań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania ad-ministracji powinny się więc charakteryzować swego rodzajuaktywnością nakierowaną na sprawne i odpowiedniezałatwienie konkretnej sprawy.Nadto obowiązek rozpatrzenia sprawy „w rozsądnym ter-

minie” wynika z art. 6 Europejskiej Konwencji o ochroniepraw człowieka i podstawowych wolności2, a także z art. 17Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętegoprzez Parlament Europejski w dniu 6.09.2001 r.3. Jedno-cześnie zaś „w wymiarze Unii Europejskiej zasada efek-tywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednichreguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpań-stwowych”4.Sprawne, efektywne i terminowe działanie administracji jest

przeciwieństwem bezczynności, która z kolei stanowi jedenz przejawów biurokracji. Bezczynność organu – rozumianajako opieszałość czy też zupełny brak oczekiwanych przezobywatela działań administracji – powszechnie jest uważanaza jeden z przejawów biurokracji w ujęciu pejoratywnym, awięc za przejaw biurokratyzmu5. Jest to zjawisko na wskrośniepożądane. Nic więc dziwnego, że zarówno w postępowa-niach administracyjnych, jak i w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym6 zostały uregulowane środki prawne mającena celu przeciwdziałanie temu zjawisku.

1.1. Zarówno k.p.a. (art. 35), jak i Ordynacja podatkowa (art.139) określają maksymalne7 terminy załatwiania spraw przezorgany prowadzące postępowanie administracyjne lub po-datkowe. Rozpoczynają one swój bieg w momencie wszczę-cia postępowania, a w przypadku organu odwoławczego wchwili przekazania mu odwołania razem z aktami sprawy,a kończą ten bieg z chwilą wydania w danej instancji decyzjiadministracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jestdyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie,co ma ścisły związek z zasadą szybkości postępowania (art.12 k.p.a., art. 125 Op).Niewydanie decyzji w przewidzianym do tego terminie nie

oznacza jeszcze, że organ prowadzący postępowanie po-

zostaje w bezczynności. Rodzi ono jednak określone obo-wiązki tego organu, a także wskazane w ustawie uprawnieniaprocesowe stron.W przypadku zaistnienia zwłoki w załatwieniu sprawy – bez

względu na przyczynę jej powstania – organ prowadzący po-stępowanie obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, po-dając przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwie-nia sprawy. Zawiadomienie takie następuje w formie po-stanowienia, na które nie przysługuje zażalenie8. Natomiastnowy termin załatwienia sprawy powinien stanowić datępewną i być wskazany w dniach, tygodniach lub mie-siącach9.Natomiast stronie w takiej sytuacji – do 11 kwietnia 2011 r.

– przysługiwało prawo wniesienia do organu wyższego stop-nia zażalenia (art. 37 § 1 k.p.a.) lub ponaglenia (art. 141§ 1 Op) na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie10.Celem postępowania zainicjowanego wniesieniem któregośz tych środków prawnych jest ustalenie, czy organ skarżonypozostaje w bezczynności, a jeżeli tak, to podjęcie środkówmających na celu likwidację tego stanu rzeczy.

1.2. Środki przeciwdziałania bezczynności organu ist-niejące na gruncie postępowań administracyjnych, jak ina gruncie postępowania przed sądem administracyjnym,co do zasady dawały stronie realne gwarancje przeciw-działania opieszałości w działaniach organów administracjipublicznej. Niemniej jednak należy sobie zdawać sprawęz faktu, że środki te zawodzą szczególnie w sytuacji, gdyniezałatwienie sprawy w terminie jest świadomym i ce-lowym działaniem osoby będącej piastunem organu ad-ministracji. Wtedy bowiem z reguły organ płacił wymie-rzone mu grzywny i konsekwentnie nie wydawał decyzjiw sprawie. Ponadto organy skutecznie unikały wyrokówuwzględniających skargę na bezczynność, podejmującżądany akt w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.)11

przed dniem rozpoczęcia ustawy, co skutkowało umo-rzeniem postępowania sądowoadministracyjnego12. Po-wyższe przyczyny, a także orzecznictwo EuropejskiegoTrybunału Praw Człowieka w Strasburgu, które kon-sekwentnie stało na stanowisku, że Polska nie ma regu-lacji prawnej przeciwdziałającej przewlekłości postępo-wania administracyjnego, doprowadziły do nowelizacjik.p.a. i p.p.s.a.13, w wyniku której zostały wprowadzonedo tych ustaw środki prawne mające na celu przeciw-działanie przewlekłemu prowadzeniu postępowania ad-ministracyjnego.

jesień 2013

BEZCZYNNOŚĆ ORGANUA PRZEWLEKŁE PROWADZENIE

POSTĘPOWANIAProf. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO

11

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

2. Znaczenie znowelizowanych przepisów k.p.a. i p.p.s.a.traktujących o niezałatwieniu sprawy w terminie i o prze-wlekłym prowadzeniu postępowania budzi wiele istotnychwątpliwości. Oznacza to, że doktryna i orzecznictwo sądo-we będą musiały wypracować wykładnię tych przepisów, któ-ra w miarę precyzyjnie pozwalałaby oddzielić od siebie przy-padki „bezczynności” i „przewlekłości postępowania”.

2.1. Pojęcie „bezczynności organu” jest nie tylko pojęciemprawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługu-je się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kon-troli administracji. Nie do końca pozostaje ono jednak jed-nolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących po-stępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Naj-częściej przez to pojęcie rozumie się stan, w którym organnie załatwia sprawy w określonym terminie14. W przypad-ku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kon-troli nie jest określony akt lub czynność organu administracji,lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąćdziałanie w danej formie i w określonym przez prawo ter-minie. Wniesienie skargi na „milczenie władzy” jest przy tymuzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania termi-nu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wy-dania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obo-wiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawynie wymaga wydania danego aktu15.W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, zgodnie z

którym organ administracji publicznej pozostaje w bez-czynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w ter-minie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czyn-ności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdynie podjął innych działań wynikających z przepisów proce-sowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniudecyzji – wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP2000, nr 6, poz. 87)16. Ocena prawna NSA wyrażona w tymorzeczeniu zasługiwała na aprobatę do czasu nowelizacji k.p.a.z 3 grudnia 2010 r., ponieważ literalna wykładnia omawianychprzepisów nie znajdowała wówczas uzasadnienia na grunciewykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ulega wszakwątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłyniepodanie, ma określone przepisami kodeksowymi obowiązkiwobec wnoszącego. Wobec tego zasadny był wniosek, że po-winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje pro-cesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu.

2.2. Jak już wspomniałem, pojęcie „przewlekłości po-stępowania” jest zwrotem prawnie niedookreślonym, któ-rego znaczenie na gruncie k.p.a. budzi uzasadnione wątpli-wości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka „«przewlekłośćpostępowania» oznacza stan, w którym organ administracyjnyw sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia spra-wy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne odniego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu pod-stawowego”17. Moim zdaniem, nie jest to jedyny przypadek,kiedy organowi prowadzącemu postępowanie można za-sadnie postawić zarzut bezprawności zachowania. Obokwskazanych wyżej czynności pozorujących prowadzenie po-

stępowania zarzut taki można postawić, jeżeli organ, choćmieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, niezałatwia jej niezwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wy-maga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego(naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2 k.p.a.), albo jeżeliorgan nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca, choćsprawa nie jest szczególnie skomplikowana (naruszenienormy zawartej w art. 35 § 3 k.p.a.).Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postę-

powania jest podejmowanie przez organ w toku postępowaniaczynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych,a także powstrzymywanie się od podejmowania czynnościniezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co wkonsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia ter-minu jej załatwienia18. Z punktu widzenia natężenia czynnościpodejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe pro-wadzenie postępowania może się przejawiać w trzech for-mach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej)albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym,że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnychczynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jestnastępstwem bezczynności organu. Przewlekłość dyna-miczna wyraża się w nadczynności organu administracyj-nego. W toku postępowania podejmowane są czynności pro-cesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowaniado jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie.Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postę-powania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danympostępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organprowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowa-nych czynnościach procesowych wymaganych potrzebamisprawy, po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót19. W literaturze przedmiotu można również spotkać po-

gląd, że w przypadku bezczynności organu dochodzi do nie-dotrzymania terminu załatwienia sprawy. Natomiast z prze-wlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynieniawówczas, gdy organ w wyniku skutecznych działań podej-mowanych na podstawie przepisów k.p.a. nie wydaje roz-strzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.20, awięc w terminie ustawowym. Ten pogląd jest do przyjęciatylko przy założeniu, że podejmowane w toku postępowa-nia administracyjnego działania tylko formalnie znajdują opar-cie w przepisach k.p.a. Przykładowo organ wzywa stronę doprzedstawienia dokumentów (art. 77 § 1 k.p.a.) zawierającychdane, których istnienie mógłby bez przeszkód ustalić na pod-stawie rejestrów, ewidencji lub innej dokumentacji będącejw posiadaniu urzędu. Innymi słowy mówiąc, są to działaniazbędne lub pozorowane.Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego

może przybierać różnorakie postacie zjawiskowe. Wszczególności może ono polegać na:a) niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewi-

dzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załat-wiana niezwłocznie, wbrew postanowieniom zawartym w art.35 § 2 k.p.a.;b) nieuzasadnionym wyznaczeniu dodatkowego terminu

załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.);c) niepodjęciu czynności niezbędnej do rozpoznania i

jesień 2013

12

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swojej niewłaściwoś-ci w sprawie i nieprzekazaniu jej organowi właściwemu sto-sownie do art. 65 § 1 k.p.a.;d) podjęciu czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać

postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu po-stępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a.;e) niezastosowaniu się do wskazań organu odwoławczego

w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagęprzy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących de-cyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.);f) niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w uza-

sadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego(art. 153 p.p.s.a.).

2.3. Jak się wydaje, pojęcia „bezczynności organu” i „prze-wlekłego prowadzenia postępowania” częściowo się po-krywają. Mogą wystąpić bowiem sytuacje, w których or-gan administracji wykonuje czynności pozorujące prowa-dzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawie-nia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dlasprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na pod-stawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo że żadna kwestia pre-judycjalna w istocie nie występuje itd. Jednocześnie miećtrzeba też na uwadze, że stany faktyczne poddawane oce-nie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jaki przewlekłości postępowania, albowiem niewydanie decyzjiw terminie – co do zasady – pozostaje następstwem owejprzewlekłości. Z tego względu uważam, że instytucja pro-cesowa „bezczynności organu” jest kwalifikowaną formą prze-wlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto wniosek tenznajduje również potwierdzenie w regulacji prawnejwiążącej ze stwierdzeniem bezczynności organu obo-wiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia spra-wy (art. 37 § 2 k.p.a., art. 149 § 1 p.p.s.a.), która to sankcjanie może być zastosowana w przypadku przewlekłego pro-wadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bez-czynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie or-zekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administ-racyjny.

3. Zważyć należy, że środkom prawnym mającym prze-ciwdziałać bezczynności i przewlekłości postępowaniaprzyświecają różne cele. W pierwszym przypadku cho-dzi przede wszystkim o usunięcie stanu niezgodnego zprawem i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia wsprawie, w przypadku zażalenia lub skargi na prze-wlekłe prowadzenie postępowania, a o uzyskanie preju-dykatu warunkującego dochodzenie odszkodowania zabezprawne działanie (ewentualnie jego brak) organu ad-ministracji publicznej (art. 417 i n. k.c.) lub warun-kującego odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszapublicznego za rażące naruszenie prawa (art. 5 pkt 3 usta-wy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowejfunkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie pra-wa21). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiemokolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie nagruncie rozpoznawania konkretnej sprawy i której nie dasię usunąć.

3.1. Od 1 września 2004 r. na podstawie art. 4172 § 3 k.c.22

można dochodzić naprawienia szkody wyrządzonej przez nie-wydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wyda-nia przewiduje przepis prawa. Naprawienia szkody możnajednak żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym po-stępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenialub decyzji. Jeżeli więc organ wyższego stopnia uznazażalenie na bezczynność organu za uzasadnione, otwierasię droga do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymiprzed sądem powszechnym.Dodać należy, że przekroczenie nawet maksymalnych ter-

minów przewidzianych na załatwienie sprawy nie powodujewadliwości decyzji wydanej z opóźnieniem. Okoliczność tamoże być jedynie podstawą do roszczeń odszkodowawczychstrony czy też odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownikaorganu23. Można jednocześnie zauważyć, że w orzecznictwiesądowym mającym miejsce przed 11 kwietnia 2011 r. pro-blem przewlekłości postępowania administracyjnego nie ist-niał (z braku odpowiednich unormowań w sytuacji, gdy powniesieniu skargi na bezczynność organu administracji do-szło do wydania decyzji administracyjnej). Postępowaniesądowoadministracyjne w takim przypadku podlegało bo-wiem umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

3.2. Zgodnie z art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątko-wej funkcjonariuszy publicznych (…) przez „stwierdzenierażącego naruszenia prawa” należy m.in. rozumieć: 1.stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naru-szenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (pkt 3); 2. stwier-dzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2k.p.a. (pkt 6); 3. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa napodstawie art. 141 § 2 Op (pkt 7) i 4. prawomocne stwier-dzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lubart. 154 § 2 p.p.s.a. (pkt 8). Zatem wymieniona w art. 5 pkt3 tej ustawy przesłanka warunkująca odpowiedzialnośćmajątkową funkcjonariusza musi być stwierdzona przez właś-ciwy organ lub sąd i w przewidzianym do tego trybie.

4. Zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) iponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na prze-wlekłe prowadzenie postępowania są specyficznymi środ-kami ochrony praw strony w postępowaniu administracyj-nym i podatkowym. Ich przedmiotem nie jest bowiem po-stanowienie organu administracji, lecz służą one kwestio-nowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminuzałatwienia sprawy albo stanowią zaskarżenie wykonania po-stanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminuzałatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a., art. 140 § 1 Op)24, alboteż kwestionują sprawność prowadzonego postępo-wania. Z tego względu przepisy k.p.a. o zażaleniach (art.141-144) powinny być do nich stosowane odpowiednio25.

4.1. Wniesienie tych środków prawnych nie zostało ogra-niczone żadnym terminem. Oznacza to, że mogą być onewnoszone w każdym czasie po upływie terminu, jaki ma or-gan na załatwienie sprawy (ustawowego lub wyznaczone-go w trybie art. 36 k.p.a.), jeżeli strona uważa, że organ po-zostaje w zwłoce. Z uregulowania tego płynie wniosek, że

jesień 2013

13

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

to do strony należy decyzja, czy zażalenie wnieść natychmiastpo upływie terminu wskazanego w ustawie, czy też dopie-ro po upływie terminu wskazanego przez organ, czy też dla-tego, że strona uzna, że organ prowadzi postępowanie prze-wlekle. Wnosi się je do organu wyższego stopnia w rozu-mieniu art. 17 k.p.a.Jeżeli zażalenie jest uzasadnione, to organ wyższego stop-

nia powinien wyznaczyć dodatkowy termin załatwieniasprawy i jednocześnie zarządzić wyjaśnienie powodówzwłoki, ustalenie osób winnych jej powstania oraz nakazaćwprowadzenie środków, które wyeliminują powstawaniezwłoki w przyszłości. Jednocześnie ma obowiązek stwier-dzić, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce zrażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 1 i 2 k.p.a.). Należy z całą mocą podkreślić, że pomimo nowelizacji z 3

grudnia 2010 r. nie określono, jakie rozstrzygnięcie ma wy-dać organ wyższego stopnia w przypadku wniesieniazażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimotej oczywistej luki w regulacji prawnej uważam, że zażale-nie należy uznać za uzasadnione nie tylko w każdym przy-padku, gdy zostanie stwierdzony upływ terminu załatwieniasprawy, przy jednoczesnym braku okoliczności nieza-leżnych od organu, a wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a.26, aletakże wówczas, gdy organ wyższego stopnia stwierdzi, żemiała miejsce przewlekłość postępowania. W przeciwnymwypadku zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowanianależałoby traktować jedynie jako wymóg formalny stawianystronie, a warunkujący wniesienie skargi w tym przedmio-cie do sądu administracyjnego. Taka zaś interpretacja po-zostawałaby w sprzeczności z zasadą demokratycznego pań-stwa prawnego.Kodeks nie określa, jak należy postąpić w przypadku uzna-

nia zażalenia za nieuzasadnione. Podzielam pogląd, że w ta-kiej sytuacji organ powinien w formie postanowienia orzec,że zażalenie nie zostało uwzględnione27.

4.2. Środek procesowy służący stronie do zwalczania bez-czynności organu podatkowego nazwano w wyniku nowe-lizacji Ordynacji podatkowej z 2002 r. „ponagleniem”. Byłoto słuszne posunięcie ustawodawcy, ponieważ pojęcie to traf-niej określa istotę tego środka prawnego niż termin „zażale-nie”, o którym mowa w art. 37 k.p.a.28. Niemniej zasady i trybstosowania ponaglenia w postępowaniu podatkowym są ana-logiczne do tych, które zostały omówione w pkt 2.1. w od-niesieniu do zażalenia na bezczynność. Dodać jedynie na-leży, że istotnej modyfikacji uległo uregulowanie dotyczącewskazania organu właściwego do rozpoznania ponaglenia.Ogólna reguła, że organem właściwym jest organ podatkowywyższego stopnia (art. 141 § 1 pkt 1), została uzupełnionaprzez regulację przypadku szczególnego (art. 141 § 1 pkt 2).Wynika z niej, że w przypadku bezczynności Ministra Fi-nansów w sprawach rozpoznawanych przez niego, tak wpierwszej, jak i w drugiej instancji, organem właściwym dorozpoznania ponaglenia będzie on sam, ponieważ art. 13§ 3 Op z samą ogólną pozycją procesową tego organu „jakoodwoławczego, a nie z jego czynnościami w danym postępo-waniu w konkretnej sprawie podatkowej, wiąże status orga-nu wyższego stopnia i związane z nim uprawnienia nadzor-

cze”29. Tym przypadkiem szczególnym nie objęto natomiastsamorządowych kolegiów odwoławczych. Płynie stąd wnio-sek, że na bezczynność samorządowego kolegium od-woławczego w sprawach podatkowych rozpoznawanych wII instancji ponaglenie nie przysługuje, ponieważ nie ma nadnim organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 13 § 3 Op.To zróżnicowanie pozycji ministra i sko (odmiennie niż wk.p.a.) nie znajduje – moim zdaniem – racjonalnego uza-sadnienia, może być natomiast źródłem pewnych perturbacjidla podatnika. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nowelizacja z 3 grud-

nia 2010 r. nie objęła Ordynacji podatkowej. Jest to kolejnyprzykład niechlujstwa ustawodawcy. Wziąwszy pod uwagętreść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie ulega najmniejszej wątpli-wości, że prawo do wniesienia skargi na przewlekłość po-stępowania podatkowego służy również stronie tego po-stępowania. Wątpliwości budzi jedynie kwestia, czy wnie-sienie tej skargi – stosownie do art. 52 p.p.s.a. – powinno byćpoprzedzone uprzednim wniesieniem ponaglenia, czy teżwezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia na-ruszenia prawa. Unormowanie zawarte w art. 52 § 3 p.p.s.a.wskazuje na to drugie rozwiązanie. Niemniej proponujęprzyjąć, że wniesienie przez podatnika ponaglenia na prze-wlekłe prowadzenie postępowania podatkowego spełniaokreślone w tym przepisie wymaganie wystąpienia z wez-waniem do usunięcia naruszenia prawa.

5.1. Wniesienie skargi na bezczynność organu admini-stracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postę-powania nie jest ograniczone żadnym terminem.Skarżący, jeżeli uważa, że organ administracji publicznej niezałatwia sprawy w wyznaczonym przez prawo terminie, możew każdym czasie – po wyczerpaniu przysługujących mu wpostępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia lubzłożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wnieśćskargę na bezczynność tego organu, aż do momentu, gdyorgan przestanie być w zwłoce, tzn. do dnia wydania żąda-nego aktu lub podjęcia wnioskowanej czynności.

5.2. Z kolei skarżący może wystąpić ze skargą na przewlekłeprowadzenie postępowania, jeżeli oceni, że w jego sprawiema miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Możedochodzić do tego np. w przypadku oceny, że organ admi-nistracyjny – działając w trybie art. 36 § 2 k.p.a. – bezpod-stawnie „przedłuża” termin załatwienia sprawy lub uzna, żeorgan ten, choć mieści się w maksymalnym terminiezałatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo żejej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowaniawyjaśniającego (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2k.p.a.), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego mie-siąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (na-ruszenie normy zawartej w art. 35 § 3 k.p.a.), albo też w przy-padku wystąpienia jakiejkolwiek innej formy zjawiskowejprzewlekłości postępowania.Kwestią otwartą natomiast pozostaje odpowiedź na pyta-

nie, czy może to uczynić w każdym czasie, nawet po wydaniudecyzji (postanowienia) w sprawie, czy też tylko do tego mo-mentu, bo odpowiedź na to pytanie nie wynika z żadnego

jesień 2013

14

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

przepisu. Za tym pierwszym stanowiskiem przemawiaokoliczność, że skarżącemu może zależeć na stwierdzeniuprzez sąd, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miałomiejsce lub miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Nie ulega wątpliwości, że legitymacji procesowej do wnie-sienia takiej skargi należy upatrywać w art. 4171 k.c. Roz-wiązanie to budzi jednak szereg wątpliwości, z którychgłówną daje się streścić w pytaniu: Czy możliwe jest ode-rwanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odsprawy głównej, która przecież w dacie wniesienia tej skar-gi została już załatwiona?

6. W praktyce orzeczniczej powstało pytanie, czy można sto-sować przepisy o skardze na bezczynność lub przewlekłeprowadzenie postępowania w sprawach administracyjnychw sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało za-kończone decyzją ostateczną wydaną przed 11 kwietnia 2011 r.,tj. przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-cyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sąda-mi administracyjnymi. Uważam, że kwestia ta została roz-strzygnięta w postanowieniu NSA z 14 listopada 2012 r., IIOSK 1236/12, w którym Sąd stwierdził, że skarga na prze-wlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawachzałatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o którejmowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje wsprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wy-daną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem we-jścia w życie noweli z 3 grudnia 2010 r. Podzielić bowiemnależy argumentację Sądu, że skoro przed zakończeniempostępowania administracyjnego decyzją skarżący nie wno-sił skargi na bezczynność organu i w dacie wydania tej de-cyzji przepisy prawa nie przewidywały skargi na prze-wlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz od-rębnego rozstrzygania o tym, czy bezczynność organu lubprzewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z na-ruszeniem prawa, to z uwagi na brak przepisu przejściowego,który na to pozwala, nie ma podstaw do stosowania nowychprzepisów o skardze na przewlekłe prowadzenie postępo-wania w sprawach, które zostały zakończone decyzją osta-teczną przed zmianą stanu prawnego.

7. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po-stępowania jest środkiem prawnym zewnętrznym, ponieważprzenosi ona sprawę z administracyjnego toku instancji naforum niezawisłego i niezależnego od administracji publicznejsądu. Wnosi się ją do wojewódzkiego sądu administracyj-nego, właściwego ze względu na siedzibę organu, któregobezczynność pozostaje przedmiotem skargi i za jego po-średnictwem30 (art. 54 § 1 w zw. z art. 13 § 2 p.p.s.a.). Przy-jęcie takiego trybu wnoszenia skargi stwarza od razu (tzn.po dojściu skargi do organu administracji) sposobność uru-chomienia trybu samokontroli przez ten organ. Stosowniebowiem do art. 54 § 3 p.p.s.a. może on w zakresie swojej właś-ciwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia roz-prawy. Moim zdaniem, jest to termin, jaki ma organ na wy-danie decyzji czy też podjęcie innego aktu lub czynności. Nie-mniej jednak warunkiem skutecznego powołania się na

uwzględnienie skargi w trybie autokontroli jest zawiado-mienie o tym sądu najpóźniej w dniu rozprawy, np. poprzezokazanie decyzji na rozprawie.

7.1. Przez „uwzględnienie w całości skargi na bezczynność” na-leży rozumieć sytuację, kiedy organ wydaje akt lub podejmujeczynność, której brak stał się przyczyną zaskarżenia. Bez zna-czenia jest natomiast okoliczność, czy treść tego aktu (czyn-ności) jest zgodna z żądaniem strony, ponieważ jego wyda-nie powoduje, że organ przestaje tkwić w bezczynności. Tymsamym zostaje osiągnięty cel skargi na bezczynność organu.Natomiast przed stroną niezadowoloną z treści wydanego aktuotwierają się nowe możliwości procesowe, służące jegokwestionowaniu, np. odwołanie od decyzji.

7.2. Zdaniem M. Jagielskiej, A. Wiktorowskiej i P. Wajdy po-dobne stanowisko należy zająć w przypadku skargi na prze-wlekłe prowadzenie postępowania. Wtedy uwzględnieniemskargi w całości będzie „sytuacja, w której organ rozstrzygniesprawę co do istoty”31. Nie mogę podzielić tego poglądu, biorącpod uwagę znaczenie zwrotu „przewlekłe prowadzenie postę-powania”. Jeżeli przewlekłość postępowania polega na po-dejmowaniu przez organ w toku postępowania czynności zbęd-nych lub wykonywaniu czynności pozornych, a także po-wstrzymywaniu się od podejmowania czynności niezbędnychdo rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencjiprowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwie-nia, to uwzględnienie skargi w całości będzie wymagało nietylko wydania żądanego aktu lub podjęcia żądanej czynnoś-ci (jeśli do tej pory nie zostało to zrobione), ale również przy-znania faktu, że przewlekłe prowadzenie postępowania w da-nej sprawie miało miejsce. Jeżeli jeszcze skarżący wystąpił do-datkowo o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miałamiejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem pra-wa, to organ uwzględniający skargę w ramach autokontrolimusi dokonać takiego stwierdzenia.

8. Biorąc pod uwagę trudności interpretacyjne, jakiemają miejsce przy ustalaniu znaczenia pojęć „bezczynnośćorganu” i „przewlekłe prowadzenie postępowania”, uważam,że sądy administracyjne powinny dokonywać kwalifikacjiwniesionej skargi na „opieszałe” działanie organu admini-stracji nie w dacie jej wpłynięcia do sądu, ale dopiero w da-cie wyrokowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpli-wości, że strona wnosząc taką skargę, zarzuca organowi na-ruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym ter-minie. Tak więc dopiero merytoryczne rozpoznanie tej skar-gi pozwala ustalić, czy w sprawie doszło do niezałatwieniasprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił sięprzewlekłego prowadzenia postępowania, czy też stronakwestionowała w swojej skardze jedno i drugie. Odmien-ne rozwiązanie będzie prowadziło do pogłębiania „opie-szałości” w załatwieniu sprawy i zostanie potraktowane przezstronę jako arogancja ze strony sądu. Poza tym nie możnawymagać od strony, aby precyzyjnie sformułowała swojąskargę, jeżeli przepisy traktujące o tych środkach za-skarżenia budzą tyle wątpliwości zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądowym.

jesień 2013

15

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

8.1. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celuochronę strony przez doprowadzenie do wydania roz-strzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność or-ganu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktuw terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzec jedy-nie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowejsprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobutego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawachlub obowiązkach skarżącego32.Pojęcie „przewlekłego prowadzenia postępowania” jest

szersze. Obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w ter-minie, ale również podejmowanie przez organ w toku po-stępowania – wbrew obowiązującym przepisom – szereguaktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, pro-wadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresuzałatwienia sprawy.Bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie po-

stępowania muszą być powiązane z jego kompetencją do wy-dania w danej sprawie decyzji administracyjnej (postano-wienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracjipublicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wyni-kających z przepisów prawa) – zaskarżalnego do sądu ad-ministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny możezastosować art. 149 p.p.s.a., gdy w sprawie doszło do bez-czynności administracyjnej, a ten przepis nie może stano-wić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęciajakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z prze-pisem prawa przewidującym taką możliwość33.

8.2. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczyn-ności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminieokreślonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynnościokreślonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wy-nikających z przepisów procesowych mających na celu usu-nięcie przeszkody w wydaniu decyzji – wyrok NSA z 20 lip-ca 1999 r., I SAB 60/9934.W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobo-

wiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w ter-minie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, doktórych był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnieniaprzyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przytym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i spe-cyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Nie każde bo-wiem niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą nazałatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością or-ganu. Przykładowo w postępowaniu w sprawach stopni nau-kowych i tytułu naukowego za przeszkodę usprawiedli-wiającą uchybienie terminu uznano toczące się w sprawiepostępowanie sądowoadministracyjne – por. wyrok NSA z11 lipca 2008 r., I OSK 331/08, (niepubl.).Jeżeli w skardze na bezczynność organu podniesiono rów-

nież zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obo-wiązkiem sądu jest także ustalenie, czy sprawa była załat-wiona bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Mówiąc innymisłowy – sąd powinien zbadać, czy nie doszło do nieuza-sadnionego przetrzymywania sprawy zamiast nadania jejwłaściwego biegu oraz czy organ prowadził postępowaniebez niepotrzebnych zahamowań lub przewlekłości35.

W konsekwencji sentencja wyroku uwzględniającegoskargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – stosowniedo art. 149 § 1 zd. 2 – powinna zawierać – w zależności odpoczynionych ustaleń – stwierdzenie: „przewlekłe prowadzeniepostępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa”albo „przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejs-ca z rażącym naruszeniem prawa”.

8.3. Art. 149 p.p.s.a. nie daje bezpośredniej odpowiedzi napytanie, czy sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bez-czynność może wskazać dłuższy termin do wydania aktulub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznaniauprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów pra-wa niż termin ustawowy załatwienia sprawy, wynikający zestosownych przepisów postępowania. Myślę, że na to pytanienależy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Po pierwsze, prze-mawia za tym wykładnia gramatyczna komentowanego prze-pisu. Po drugie, znajduje ona potwierdzenie w wykładni sys-temowej przepisów kodeksu postępowania administracyj-nego i Ordynacji podatkowej, dotyczących terminów załat-wiania spraw. Wynika z nich, że zakreślone tam ustawoweterminy mają zastosowanie w postępowaniu administra-cyjnym czy podatkowym w odniesieniu do wszystkichspraw, które wpłynęły do urzędu. Jednakże ich bezskutecznyupływ powoduje m.in., że organ pozostaje w zwłoce, ale ter-miny ustawowe przestają go już obowiązywać. Ma on na-tomiast obowiązek rozpoznania sprawy w nowym, wyzna-czonym terminie – czy to przez siebie (art. 36 k.p.a., art.140 o.p.), czy też przez organ wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.,art. 141 o.p.). Określając jego długość, nie należy się kierowaćokresem trwania terminów ustawowych, lecz stopniem za-wiłości sprawy i uwarunkowaniami jej rozpoznania, tak abywyznaczony dodatkowy termin załatwienia sprawy byłrealny.Również uwzględniając skargę na bezczynność organu, sąd

pierwszej instancji powinien w swoim wyroku nie tylko wy-znaczyć termin załatwienia sprawy, ale również powinien wnim stwierdzić, stosownie do poczynionych ustaleń, że „bez-czynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem pra-wa” albo że „bezczynność organu nie miała miejsca zrażącym naruszeniem prawa”

8.4. Przestało być aktualne stanowisko, które zajął NaczelnySąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS6/0836, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie takżew przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność or-ganu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej usta-wy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu ad-ministracji publicznej dotyczących uprawnień lub obo-wiązków wynikających z przepisów prawa, co do których po-zostawał w bezczynności, ale tylko w przypadku, gdy sąd ad-ministracyjny ustali, że wniesiona skarga dotyczyła tylko nie-załatwienia sprawy w terminie. Należy bowiem podzielić oce-nę, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sąduskargi na bezczynność nie powoduje, stosownie do art. 149§ 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym,czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem pra-wa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i

jesień 2013

16

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.Przepis art. 149 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu zawiera bo-wiem normę, według której uwzględnienie skargi na bez-czynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ad-ministracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organudo wydania aktu w określonym terminie, ale także na roz-strzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe pro-wadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to zrażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakterurażącego37. Tym bardziej jeżeli w skardze na bezczynność organu pod-

niesiono również zarzut przewlekłego prowadzenia postę-powania, to wydanie przez organ decyzji lub innego aktuprzed rozpoznaniem skargi przez sąd czyni postępowaniesądowoadministracyjne bezprzedmiotowym tylko w za-kresie zobowiązania przez sąd organu do wydania aktu lubpodjęcia innej czynności w wyznaczonym terminie. Nato-miast w zakresie tego drugiego zarzutu sąd powinien zba-dać, czy postępowanie administracyjne było dotknięteprzewlekłością i czy miała ona miejsce z rażącym narusze-niem prawa. Uwzględniając skargę w tym zakresie, sąd po-winien w sentencji wyroku stwierdzić, czy przewlekłe pro-wadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naru-szeniem prawa czy też nie miało miejsca z rażącym naru-szeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2), i rozważyć zasadnośćwymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2p.p.s.a. Wymierzenie grzywny w szczególności będzie za-sadne w wypadku ustalenia przez sąd, że przewlekłe pro-wadzenie postępowania administracyjnego miało miejscez rażącym naruszeniem prawa.

8.5. Nałożenie na sąd obowiązku orzeczenia, czy bez-czynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowa-nia przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem pra-wa (art. 149 § 1 zd. 2), ma na celu stwierdzenie, czy zostałaspełniona wymieniona w art. 5 pkt 3 o odpowiedzialnościmajątkowej funkcjonariuszy publicznych (…) przesłanka wa-runkująca odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza zarażące naruszenie prawa. Zatem upoważnienie sądu admi-nistracyjnego do orzekania w tej kwestii można uznać za ko-lejny środek dyscyplinujący administrację publiczną do prze-strzegania zasady praworządności.Pojęcie „rażącego naruszenia prawa” jako przesłanki od-

powiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych zos-tało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 i art. 6 cyt. ustawy. Wyda-je się, że przy interpretacji tego pojęcia należy korzystać zdorobku orzecznictwa sądów administracyjnych powstałegona gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mając jednak na wzglę-dzie odmienność obu regulacji.W szczególności nie będzie można uznać, że bezczynno-

ść organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przezorgan miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżelistrona lub jej pełnomocnik przyczynili się do powstania opóź-nienia w wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Należy po-dzielić stanowisko WSA w Opolu, że przyczynienie się stro-ny lub jej przedstawiciela do opóźnienia w wydaniu decyzji(art. 54 § 2 o.p.) zachodzi wtedy, gdy pomiędzy okresemprzedłużenia postępowania spowodowanego przez stronę

lub jej przedstawiciela a okresem opóźnienia w wydaniu de-cyzji zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Jednakże ko-rzystanie przez stronę lub jej przedstawiciela z uprawnieńproceduralnych przysługujących jej w ramach postępowa-nia podatkowego nie jest przyczynieniem się strony lub jejprzedstawiciela do opóźnienia w wydaniu decyzji w rozu-mieniu art. 54 § 2 o.p. – por. szerzej wyrok z 19 marca 2008 r.,I SA/Op 394/0738.

9. Przewlekłość postępowania jest zaprzeczeniem stabil-ności i pewności w stosunkach społecznych, a nadto pod-waża autorytet administracji. Poza tym jest naturalne, że „każdazwłoka oddala możliwość realizacji prawa i często orzeczenie,które w danym momencie miałoby określoną wartość i zna-czenie, staje się później wątpliwe lub bezprzedmiotowe”39. Pro-cesowi załatwiania sprawy zawsze towarzyszy czas, a zatemnaturalna jest również możliwość pojawienia się bezczynnościorganu czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezwątpienia z tymi negatywnymi zjawiskami w funkcjonowa-niu administracji publicznej mieliśmy, mamy i będziemy miećdo czynienia zawsze. Towarzyszą one bowiem działaniomadministracji od wieków. Ich źródła są najrozmaitsze, po-cząwszy od przyczyn natury ustrojowej (np. przerost zadańw stosunku do możliwości kadrowych) poprzez złą orga-nizację pracy w urzędzie, a na przyczynach natury osobo-wej (np. brak kwalifikacji, lenistwo) skończywszy. Niemniejjednak są to zjawiska o zdecydowanie pejoratywnym za-barwieniu. Przede wszystkim dlatego, że podważają one sku-tecznie zaufanie do organów państwa, a tym samym godząw autorytet państwa. Z tego względu istotne znaczenie maefektywność instrumentów służących przeciwdziałaniutemu zjawisku.Mając na względzie ten punkt widzenia, skargę do sądu ad-

ministracyjnego na bezczynność organu administracji lubprzewlekłe prowadzenie postępowania w jej obecnymkształcie – mimo oczywistych mankamentów natury legi-slacyjnej40 – należy ocenić jako środek zaskarżenia bardziejefektywny, niż ten, którym strona dysponowała do 11kwietnia 2011 r. Jeśli linia orzecznicza sądów administra-cyjnych pójdzie w tym kierunku, że wydanie decyzji przezorgan już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnegonie będzie skutkowało umorzeniem postępowania sadowegow zakresie zarzutu przewlekłości postępowania administ-racyjnego, to omawiany środek zaskarżenia będzie prowa-dził do pożądanego skutku (tj. wydania aktu administra-cyjnego lub podjęcia czynności w sprawie) we wszystkichprzypadkach, a nie tylko wtedy, kiedy niezałatwienie spra-wy w terminie nie jest zamierzonym działaniem piastuna or-ganu, który to organ ma tę sprawę w zakresie swoich kom-petencji. Do czasu nowelizacji z 3 grudnia 2010 r. ukształto-wała się taka praktyka, że już samo złożenie skargi na bez-czynność powodowało natychmiastową reakcję admini-stracji w postaci konkretnego działania, tj. wydania decyzji,czy też podjęcia innych przewidzianych prawem działań. Za-tem samo wniesienie do sądu administracyjnego tej skar-gi oddziaływało w sposób dyscyplinujący i prewencyjny naorgany administracji. Zazwyczaj bowiem w odpowiedzi naskargę organ, któremu zarzucono bezczynność, podnosi, że

jesień 2013

17

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

właśnie załatwił sprawę poprzez wydanie stosownego roz-strzygnięcia, i wnosi o umorzenie postępowania sądowegostosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z powodu jegobezprzedmiotowości. Jednakże skarga na bezczynnośćnie była w stanie przeciwdziałać przewlekłości postępowa-nia, zwłaszcza w przypadkach, kiedy dotyczyło to celowe-go zamierzenia organu.Olbrzymim walorem skargi na przewlekłe prowadze-

nie postępowania jest również to, że jeżeli tym pojęciemobejmiemy również niezastosowanie się przez organ wponownym postępowaniu do oceny prawnej wyrażonejw uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu admi-nistracyjnego (art. 153 p.p.s.a.), to stanie się ona sku-tecznym instrumentem egzekwowania orzeczeń sądo-wych, które przecież wiążą zawartą w nich oceną. Do tejpory zignorowanie tej oceny prowadziło do rozpoczęciaprocesu załatwienia sprawy od nowa (dwie instancje ad-ministracyjne plus dwie instancje sądowe), co tylko po-tęgowało przewlekłość w załatwieniu sprawy administ-racyjnej i nie dawało żadnej gwarancji, że ten proces nierozpocznie się na nowo po raz kolejny. Uwzględnienieskargi na przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) dajemożliwość wymierzenia organowi grzywny, 2) dajestronie prejudykat umożliwiający jej dochodzenie od-szkodowania przed sądem cywilnym i 3) dowodzispełnienia jednej z przesłanek warunkujących odpo-wiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wprzypadku stwierdzenia przez sąd, że przewlekłe pro-wadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naru-szeniem prawa.W konsekwencji należy uznać, że sądy administracyjne po-

winny interpretować omawiane tu przepisy tak, aby środkizaskarżenia bezczynności organu i przewlekłości postępo-wania były dla stron rzeczywistymi gwarancjami proceso-wymi dochodzenia ich interesu prawnego.

prof. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO

Autor jest KierownikiemZakładu Sądownictwa Administracyjnego

Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego,

sędzią NSA

Przypisy:

1 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 108-109. 2 Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284.3 J. Świątkiewicz, Europejski kodeks dobrej administracji (tekst i komentarz

o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administ-racyjnych), Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa, maj 2002.

4 J. Zimmermann, op. cit. s. 109-110.5 W swym drugim znaczeniu, biurokratyzm oznacza ścisłe i bezduszne

przestrzeganie przepisów.6 Ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do

rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonymlub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nie-uzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, poz. 1843 ze zm.).

7 W praktyce czas, jaki ma organ na załatwienie sprawy, może się znacz-nie wydłużyć. Stosownie bowiem do art. 35 § 3 kpa i art. 139 § 4 Op doterminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów przewidzianych nadokonanie określonych czynności (np. przekazanie odwołania do or-ganu II instancji), okresów zawieszenia postępowania, a także opóźnień

zawinionych przez stronę (np. strona uzupełniła braki podania po ter-minie wyznaczonym przez organ) czy też powstałych z przyczyn nie-zależnych od organu.

8 Por. np. wyrok NSA z 12.04.2001 r., IV SA 1866/00 (ONSA 2002, z. 4,poz. 144); J. Borkowski, [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postę-powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 283.

9 Wyrok NSA z 21.06.1996 r. I SAB 28/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 97).10 Tzn. terminie określonym w ustawie lub wskazanym przez organ pro-

wadzący postępowanie.11 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sąda-

mi administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).12 Por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08

(ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).13 Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępo-

wania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przedsądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18).

14 G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kra-ków 2000, s. 115 i 116 oraz podana tam literatura przedmiotu.

15 Przykładowo pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.)może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynnośćorganu – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r.,I OPS 2/13. Por. również wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83,GP 1983, nr 24.

16 OSP 2000, z. 6, poz. 87. Stanowisko to nie jest zresztą odosobnione worzecznictwie NSA – por. np. postanowienie NSA z 26.06.1998 r. (IVSAB 145/97 „Wspólnota” 1998 nr 49 s. 26. W rozpoznawanej sprawieorgan nie dopełnił obowiązku wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzeniesporu kompetencyjnego (art. 23 k.p.a.). Uznając skargę za zasadną, Sądzobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wystąpienia do Prezesa RadyMinistrów z wnioskiem o rozpoznanie sporu o właściwość do roz-strzygnięcia sprawy będącej przedmiotem skargi w terminie 14 dni oddnia doręczenia wyroku. W glosie do tego pierwszego orzeczenia(tamże) J. Zimmermann zarzucił Sądowi interpretację rozszerzającą prze-pisów kodeksu, choć przyznał, że obowiązująca wówczas regulacja k.p.a.w tym zakresie jest niewystarczająca.

17 Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 31 i n.,cytat ze s. 33.

18 Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12.19 Por. szerzej P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administra-

cyjnym, Kraków 2011, s. 73-75.20 R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sąda-

mi administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 70.21 Dz.U. nr 34, poz. 173.22 Dz.U. 2004 nr 162, poz. 1692.23 P. Witkowski, Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postę-

powaniu podatkowym, cz. II., Prz. Podat. 1997 nr 8, s. 21. 24 J. Borkowski, [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania ad-

ministracyjnego…, op. cit., s. 284-285.25 R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie

sądowym, RPEiS 1997 r. z. 1, s. 1 i n.26 Przykładowo zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wte-

dy, gdy organ administracji pierwszej instancji zawiesił postępowanieadministracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyrok NSA z 11.03.1998 r., IV SAB 143/97 (nie-publikowany).

27 R. Hauser, op. cit.28 Por. szerzej J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, M. Mastal-

ski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004, Wrocław 2004,s. 542.

29 Tamże s. 543.30 Skargę, która wpłynęła bezpośrednio do WSA, sąd przekazuje orga-

nowi administracji w drodze postanowienia, na które nie służy zażale-nie.

31 R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu…, s. 295.32 Por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00.33 Wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 1373/05, LEX nr 194878.34 OSP 2000, nr 6, poz. 87.35 Por. R. Orzechowski, [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechow-

ski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,Warszawa 1989, s. 128.

36 ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63.37 Postanowienie z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12.38 ONSAiWSA 2011, nr 4, poz. 69.39 J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 374.40 Warto np. rozważyć wprowadzenie do k.p.a. regulacji, która by stano-

wiła podstawę prawną do nałożenia na organ prowadzący postępowa-nie kary pieniężnej za przewlekłość w załatwieniu sprawy. Por. szerzejB. Adamiak, Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji pra-wa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej, [w:] J. Supernat(red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego.Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław2009, s. 22.

jesień 2013

1. WPROWADZENIE

Przedmiotem niniejszego artykułu jest szczególna formapowiadamiania stron o czynnościach administracyjnych,czyli doręczenie przez obwieszczenie, o którym mowa wart. 49 kodeksu postępowania administracyjnego1. Choćmogłoby się wydawać, że zagadnienie doręczeń unor-mowanych w k.p.a. – jako uregulowane niezwykle kazu-istycznie, a także w związku z ponadpięćdziesięcioletnimokresem obowiązywania ustawy – nie nastręcza już żad-nych problemów, to jednak wciąż istnieją poważne wątpli-wości co do dopuszczalności wniesienia środka za-skarżenia od rozstrzygnięcia doręczanego w trybie art. 49k.p.a. przed upływem czternastodniowego terminu okreś-lonego w tym przepisie.Przedstawiony problem ma istotne znaczenie dla prak-

tyki, albowiem przyjęcie, że zaskarżenie rozstrzygnięciaadministracyjnego doręczanego w drodze obwieszczeniajest możliwe dopiero od momentu, w którym upływa 14dni od dnia tego obwieszczenia, powodowałoby ko-nieczność odrzucenia środka zaskarżenia wniesionegoprzed tym terminem jako niedopuszczalnego.W artykule w pierwszej kolejności omówione zostanie zna-

czenie instytucji doręczeń jako przejawu gwarancji pro-

cesowych strony w postępowaniu administracyjnym, atakże podstawy i zasady stosowania szczególnej formy za-wiadamiania stron o dokonywanych czynnościach – do-ręczenia przez obwieszczenie, o którym mowa w art. 49k.p.a. Następnie szczegółowo przeanalizowane zostaną po-glądy judykatury oraz doktryny w przedmiocie dopusz-czalności zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnychprzed ich doręczeniem, w szczególności w odniesieniu doaktów administracyjnych doręczanych w trybie art. 49k.p.a. W kolejnej zaś części przedstawione zostaną argu-menty przemawiające za dopuszczalnością zaskarżenia roz-strzygnięcia administracyjnego doręczanego w trybie ob-wieszczenia jeszcze przed upływem czternastodniowegoterminu określonego w powołanym przepisie, jak równieżwynikające z tego konsekwencje praktyczne.

2. DORĘCZENIE ROZSTRZYGNIĘCIA ADMINISTRACYJNEGO JAKO PRZEJAW GWARANCJI PROCESOWYCH

„Doręczenie” definiuje się jako „wyraźną, władczą, obli-gatoryjną, formalną i nieodwołalną czynność procesowo--techniczną” – w szerszej zaś kategorii „jako czynność fak-tyczną właściwego organu administracji publicznej lub wy-

18

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

INACTIVITY VERSUS UNREASONABLE LENGTH OF ADMINISTRATIVE PROCEEDING

SUMMARY

One of the most important principles referring to the func-tioning of public administration is the principle of effec-tiveness, meaning that the public administration shall actefficiently and in short order. As a consequence, a citizenhas the right to expect to have his or her affair handled insuch a way. Activities of public authorities shall thereforeaim at efficient and appropriate settlement of the admin-istrative affair. Inactivity and unreasonable length of ad-ministrative proceedings are contrary to these values. Inactivity of administrative authority shall be understood

as dilatoriness or a complete lack of expected by a citizenactivities of public administration and in a common opin-ion it is perceived as manifestation of bureaucratism, whichis highly unaccepted. Unreasonable length of administrative proceeding, on the

other hand, means that while undertaking activities pre-scribed by law, the public authority does not handle theaffair within the reasonable time provided for in article 35of the Code of Administrative Procedure. In the article

various reasons for unreasonable length of administrativeproceeding are discussed.The Author of the article is of the opinion that the legal

institution of inactivity is a particular form of unreasonablelength of administrative proceeding. This conclusion is con-firmed by legal provisions (article 37 par. 2 of the Code ofAdministrative Procedure and article 149 par. 1 of the Lawon Proceeding before Administrative Courts), which as-sociate finding inactivity of the administrative authority withan obligation to appoint additional time-limit to handle anadministrative affair. This obligation can not be imposedin case of unreasonable length of administrative proceeding,on condition that it does not turn into inactivity of ad-ministrative authority existing during hearing the complainton the basis of article 37 of the Code of Administrative Pro-cedure and article 149 of the Law on Proceeding beforeAdministrative Courts.The Author concludes that the administrative courts

shall interpret provisions on inactivity and unreasonablelength of administrative proceeding in such a way that thecomplaints on inactivity and unreasonable length of ad-ministrative proceeding become effective procedural guar-antees of the enforcement of legal interest of the citizen.

jesień 2013

WNIESIENIE ŚRODKA ZASKARŻENIA OD ROZSTRZYGNIĘCIAADMINISTRACYJNEGO DORĘCZANEGO

W TRYBIE ART. 49 K.P.A. PRZED UPŁYWEM TERMINUWSKAZANEGO W TYM PRZEPISIE

ANDRZEJ GĄSIOR

19

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

konującego funkcje zlecone, za pomocą której przekazuje(udostępnia) się pisma adresatowi w postępowaniu admi-nistracyjnym, w sposób prawem przewidziany, z którą pra-wo wiąże określone skutki prawne”2. Pozornie błaha czyn-ność doręczenia odgrywa znaczącą rolę w postępowaniu,jest bowiem warunkiem koniecznym skuteczności działaniaadministracji, gdyż wiele spraw nie może zostać efektywniezałatwionych na skutek niemożliwości prawidłowego do-ręczenia pisma3. Zapewnia równocześnie faktyczną możli-wość realizacji podstawowych uprawnień procesowychuczestników tego postępowania i stanowi istotną gwarancjędla sfery praw i interesów osób biorących w nim udział4.W doktrynie podkreśla się, że zasadniczą funkcją reali-

zowaną przez skodyfikowane postępowanie administra-cyjne jest funkcja ochronna. Organ administracji publicz-nej, rozstrzygając indywidualne sprawy administracyjne, obo-wiązany jest chronić i w należyty sposób zabezpieczyć zarównoprawne interesy indywidualne podmiotów postępowania, jaki interes społeczny5. Normy umieszczone przez ustawo-dawcę w Rozdziale 8 k.p.a., normującym instytucję do-ręczeń, stanowią więc realizację postulatów płynących ztreści zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przede wszystkim mowa tu o zasadzie czynnego udziału

strony w postępowaniu zdefiniowanej w art. 10 k.p.a., któ-rej wyrazem w płaszczyźnie doręczeń jest obowiązek or-ganu administracji publicznej doręczenia stronom iuczestnikom postępowania wszystkich pism sporządzo-nych przez ten organ lub wniesionych do tego organuprzez strony i uczestników, z którymi strona powinna byćzaznajomiona ze względu na to, że dotyczą jej praw i obo-wiązków6. Aspektem tej zasady jest również oficjalność do-ręczeń wyrażająca się tym, że strony i inni uczestnicy po-stępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lubżądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiady-wać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebraniaw ich sprawie, ponieważ organ z urzędu dokonuje doręczeń,gdyż jest to jego ustawowy obowiązek określony w art. 397.W konsekwencji ryzyko związane z niewłaściwym dorę-czeniem lub niedoręczeniem pisma spoczywa w całościna organie administracji publicznej, a negatywne skutkipowstałe w związku z niewłaściwą realizacją obowiązkówdoręczeń obciążają w całości organ8. Z powyższego wynikarównież, że przepisy Rozdziału 8 k.p.a. dotyczą jedynie do-ręczeń pism kierowanych przez organy administracji pub-licznej do stron, nie zaś doręczeń pism organowi admi-nistracji publicznej przez inne podmioty, chyba że jest onstroną w sprawie9. Te same powody przemawiają za uznaniem sformalizo-

wanej procedury doręczeń za przejaw zasady czuwaniaprzez organy administracji nad interesem strony i innychosób biorących udział w postępowaniu wyrażonej w art.9 k.p.a. – wprowadzając jako zasadę doręczenie bezpoś-rednie samej stronie postępowania administracyjnego,ustawodawca kazuistycznie określa przesłanki odstąpie-nia od tej zasady i dokonania doręczenia zastępczego. Mato na celu zapewnienie, by strona rzeczywiście otrzymałarozstrzygnięcie administracyjne i miała możliwość zapo-znania się z nim, a w konsekwencji również – umożliwienie

jej podjęcia obrony swoich praw, jeśli uzna je za naruszone.Przykładem naruszenia omawianej zasady na gruncie re-gulacji instytucji doręczeń pozostaje obarczenie strony ne-gatywnymi konsekwencjami niepoinformowania organuadministracji publicznej o zmianie adresu w toku postę-powania pomimo braku uprzedniego pouczenia ze stro-ny organu o tych konsekwencjach10.Z kolei zasada budzenia zaufania uczestników postępo-

wania administracyjnego do władzy publicznej, której ko-deksowym wyrazem jest art. 8 k.p.a., wyklucza zajmowa-nie przez organ prowadzący postępowanie pozycji przeciw-nika strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronębłędu11, co na płaszczyźnie doręczeń może przyjmowaćpostać dążenia do wykorzystania niezwykle kazuistycznegocharakteru doręczeń oraz daleko idących skutków uchy-bienia terminom – których otwarcie ustawodawca wiążezazwyczaj z prawidłowo dokonanym doręczeniem – a wszczególności terminu do zaskarżenia otrzymanego przezstronę rozstrzygnięcia administracyjnego, w sposób in-strumentalny, celem odniesienia „zwycięstwa” nad stroną.Jako oczywiste jawi się postrzeganie instytucji doręczeń

jako przejawu zasady pisemności, o której mowa w art. 14k.p.a. Oznacza ona obowiązek pisemnego załatwianiaspraw administracyjnych, który obejmuje ogół czynności do-konywanych przez organ i stronę postępowania administ-racyjnego na wszystkich jego etapach12. Znajduje to po-twierdzenie w treści analizowanych przepisów posługującychsię zbiorczym określeniem „pisma”, którymi są w szcze-gólności wezwania, zawiadomienia, protokoły, każdy innydokument, jak również sporządzona na piśmie decyzja czyjej odpis, odpis ugody lub postanowienia13. Nie dotyczą więcone działań i czynności ustnych.Odnosząc się z kolei do skutków doręczeń, powszech-

nie przyjmuje się, że doręczenie nie wywołuje bezpośrednioskutków prawnych w zakresie rozstrzygnięcia sprawy ad-ministracyjnej, aczkolwiek wpływa na bieg postępowania14.To właśnie wzgląd na rozległość skutków prawnych tejczynności uzasadnia daleko idące sformalizowanie do-ręczenia. W szczególności na gruncie procesowym należywyróżnić znaczenie doręczenia w następującym zakresie:– realizacji niektórych – wspomnianych już – zasad ogól-

nych postępowania administracyjnego, w szczególnościzasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępo-waniu (art. 10 k.p.a.), która następuje przez doręczeniaokreślonego pisma;– zaistnienia jednej z przesłanek zastosowania środków

przymusu w razie nieuzasadnionego niestawiennictwa (art.55 k.p.a.)15;– rozpoczęcia bytu prawnego rozstrzygnięcia, gdyż do-

piero od momentu uzewnętrznienia woli organu przez do-ręczenie (ogłoszenie) rozstrzygnięcie nabiera mocyprawnej16; przede wszystkim zaś– rozpoczęcia biegu terminów do dokonania szeregu

czynności procesowych, w szczególności żądania uzu-pełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), wniesienia odwołania(art. 129 § 2 k.p.a.) czy też wniesienia zażalenia (art. 141§ 2 k.p.a.).

jesień 2013

20

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Doręczenie powoduje opisane wyżej skutki jedyniewówczas, gdy zostało dokonane zgodnie z przepisami k.p.a.Naruszenie wyrażonych w nim zasad stanowi przesłankędo zastosowania odpowiednich środków prawnych na-kierowanych na usunięcie tych naruszeń i ich skutków zobrotu prawnego i może przesądzać w konkretnych oko-licznościach o wadliwości postępowania17. Istotną zasadą na gruncie regulacji instytucji doręczeń

jest brak relewantności z procesowego puntu widzenia fak-tu, czy adresat zaznajomił się z treścią doręczonego mu pis-ma, jeżeli doręczenie nastąpiło zgodnie z przepisami kode-ksu i zostało tak dokonane, że adresat miał możność za-znajomienia się z treścią pisma będącego przedmiotem do-ręczenia18. Prawidłowość doręczenia ocenia się zatemwyłącznie przez pryzmat dotarcia pisma do adresata19. Roz-wiązanie to jest słuszne, gdyż w żadnym przypadku niemożna przecież zmusić strony do zapoznania się z treś-cią pisma, szczególnie że – jak wskazuje J. Borkowski –strony skarżące wprost stwierdzają, że nie czytają całej treś-ci decyzji ani pouczeń w niej zawartych, nie starają się zro-zumieć treści wezwań do nich kierowanych20.

3. OBWIESZCZENIE LUB INNY SPOSÓB OGŁOSZENIA JAKO SZCZEGÓLNE FORMY

„DORĘCZANIA” PISM W POSTĘPOWANIUADMINISTRACYJNYM

Szczególnym sposobem doręczenia pism w postępowa-niu administracyjnym jest, przewidziane w art. 49 k.p.a.– będącym głównym przedmiotem niniejszego opraco-wania – doręczenie przez ogłoszenie. Omawiany przepisstanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i in-nych czynnościach organów administracji publicznej przezobwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejs-cowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szcze-gólny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądźdoręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dniod dnia publicznego ogłoszenia.Na wstępie wskazać trzeba, że w doktrynie istnieją roz-

bieżności co do prawidłowości określenia „doręczenie” wodniesieniu do instytucji opisanej w art. 49 k.p.a. Zwracana to uwagę K. Świderski, twierdząc, że omawiany prze-pis nie posługuje się pojęciem „doręczenia”, lecz regulu-je kwestię „zawiadamiania” stron o decyzjach i innychczynnościach organów administracji, a ponadto że odnosisię on jedynie do stron, podczas gdy art. 39-48 k.p.a. takżedo innych podmiotów21. Wspomniane odstępstwa – zda-niem powołanego autora – powodują, że w odniesieniu doinstytucji opisanej w art. 49 k.p.a. właściwsze wydaje sięużywanie określenia „zawiadomienie za pomocą publicz-nego ogłoszenia”22. Autor w niniejszym artykule posługu-je się przede wszystkim pojęciem „doręczenie przez ob-wieszczenie” lub, zamiennie, „doręczenie przez ogłoszenie”jedynie ze względów praktycznych.Zawiadomienie przez obwieszczenie nie jest subsy-

diarną, lecz samodzielną i niezależną formą doręczeń. Jejzastosowanie nie bywa warunkowane uprzednim stwier-dzeniem nieskuteczności dotychczas zastosowanych try-

bów doręczenia, odmiennie, niż ma to miejsce w przypadkudoręczenia zastępczego lub doręczenia subsydiarnego, októrym mowa w art. 44 k.p.a. Jak wynika z brzmienia art. 49 k.p.a., organ administra-

cji publicznej może w sposób przewidziany w komento-wanym przepisie zawiadamiać o swoich decyzjach i innychczynnościach tylko wówczas, gdy upoważnia go do tegoprzepis szczególny. Oznacza to, że wykorzystanie w po-stępowaniu administracyjnym tej instytucji dopuszczalnejest wyłącznie w obrębie sytuacji, gdy możliwość taka zos-tała expressis verbis przewidziana w treści przepisu rangiustawowej23. Warunek ten dyktowany jest niewielkim stop-niem ochrony interesów adresata w porównaniu z po-zostałymi sposobami doręczeń przewidzianych we wcześ-niejszych przepisach k.p.a.24.Ustawodawca nie określa, jakie okoliczności, co do za-

sady, miałyby przemawiać za wprowadzeniem do danej re-gulacji normy dopuszczającej działanie na podstawie art.49 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę cel, który ta specyficznainstytucja realizuje, a także rodzaje postępowań, w którychzostała ona przewidziana, można przyjąć, że powodem jejwprowadzenia pozostaje aspekt podmiotowy, czyli chęćuproszczenia doręczeń w postępowaniach administracyjnych,w których uczestniczy znaczna liczba osób, w pewnych sy-tuacjach nawet jeszcze nieznanych organowi administracjipublicznej25. Publiczne ogłoszenie w takim przypadku po-zwala na znaczne obniżenie kosztów, a przede wszystkimgwarantuje – przynajmniej formalnie – powiadomieniewszystkich stron postępowania o dokonywanych czyn-nościach, a w konsekwencji zapewnia płynność postępo-wania oraz możliwość jego szybkiego zakończenia iuniknięcie ryzyka wznowienia z uwagi na brak zapewnieniamożliwości czynnego udziału stron. Z uwagi na ogólny charakter przepisu art. 49 k.p.a. i za-

stosowane w nim odwołanie do przepisów szczególnych– nie stanowi on samodzielnej podstawy do doręczeniaprzez obwieszczenie, ale jedynie określa pewne podsta-wowe reguły tego sposobu doręczeń, mające zastosowa-nie wówczas, gdy przepis szczególny nie reguluje w spo-sób wyczerpujący wszystkich niezbędnych elementów sku-teczności takiego doręczenia26. Normę regulującą sku-teczność doręczenia przez obwieszczenie w poszczegól-nych postępowaniach należy więc każdorazowo odko-dować w oparciu co najmniej o dwa przepisy: art. 49 k.p.a.oraz przepis wprowadzający dopuszczalność zastosowa-nia tej instytucji.Przykładowo – doręczenie przez obwieszczenie prze-

widują: art. 91 § 3 k.p.a., art. 127 ust. 7a ustawy z dnia 18lipca 2001 r. – Prawo wodne27, art. 7 ust. 3 oraz art. 28 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianiegruntów28, art. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gos-podarce nieruchomościami29, art. 5a ustawy z dnia 7 lip-ca 1994 r. – Prawo budowlane30, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym31, art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochro-nie zabytków i opiece nad zabytkami32, art. 8 ust. 6 usta-wy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspól-not gruntowych33, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r.

jesień 2013

21

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji in-westycji w zakresie lotnisk użytku publicznego34, art. 9qust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kole-jowym35 oraz art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jegoochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiskaoraz o ocenach oddziaływania na środowisko36. Liczba ak-tów prawnych wprowadzających podstawę do stosowaniaart. 49 k.p.a. wciąż wzrasta37.W polskim systemie prawnym istnieje również szereg

przepisów, których brzmienie może budzić poważnewątpliwości w zakresie uznania ich za upoważniające dodokonywania doręczeń w formie obwieszczenia. Przykładytakich aktów prawnych omawiają G. Łaszczyca i A. Ma-tan, którzy stoją na stanowisku, że o doręczeniu przez ob-wieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. nie można mówić w tychprzypadkach, w których ustawodawca przewidział ogłosze-nie w Monitorze Polskim. Nie stanowią doręczenia przezobwieszczenie również te sytuacje, w których obwiesz-czenie następuje z uwagi na interesy faktyczne określonychadresatów, czyli gdy adresaci ci są zawiadamiani o treścipism (czynności), ale nie mają na nie żadnego wpływu i nieprzysługują im żadne środki prawne ich zaskarżenia, al-bowiem ogłoszenie ma wówczas wymiar głównie infor-macyjny. Powołani autorzy podają przykład przekazania dopublicznej informacji decyzji o wycofaniu urządzeniatechnicznego z obrotu w trybie – nieobowiązującej już –ustawy z dnia 19 listopada 1987 r. o dozorze technicznym38.Cechą wyróżniającą omawiany sposób doręczenia spoś-

ród innych jest jego forma. Zawiadomienie następuje bo-wiem – w myśl art. 49 k.p.a. – w postaci obwieszczenia lubinnego zwyczajowo przyjętego w danej miejscowościsposobu publicznego ogłoszenia. Taka formuła przepisuwskazuje, że chodzi tu o obwieszczenie (ogłoszenie) o za-sięgu lokalnym39. Spełniać taki wymóg będzie rozplaka-towanie obwieszczeń w miejscach publicznych40 (na tab-licach ogłoszeń, w innych miejscach na ten cel przezna-czonych – także w urzędzie gminy czy w innych placów-kach użyteczności publicznej), jak i inny miejscowoprzyjęty sposób ogłaszania (przez ogłoszenie z ambony,ustne powiadomienia mieszkańców przez sołtysa, poprzezlokalne środki masowego komunikowania)41. Przez „daną miejscowość” rozumieć należy „miejscowość,

w której mieszkają lub mają siedzibę strony postępowania”,a nie „miejscowość będąca siedzibą organu wydającego aktadministracyjny”. Celem zastosowania opisywanej insty-tucji jest to, by informacja o pewnej czynności procesowej,podejmowanej przez organ administracji publicznej, w ra-mach konkretnego postępowania administracyjnego,została ogłoszona w sposób zapewniający łatwy, publicz-ny do niej dostęp, a tym samym w sposób zapewniającystronie możliwość łatwego (tzn. niewymagającego po-nadstandardowego nakładu sił i środków) zapoznania sięz jej treścią42).Ze względu na użyty spójnik „lub” podnoszona bywa

wątpliwość, czy wystarczające jest zastosowanie jednej tyl-ko ze wskazanych w art. 49 k.p.a. form zawiadomienia. Od-powiedź negatywną zdaje się uzasadniać cel takiego

ogłoszenia, tj. dotarcie informacji o wydaniu decyzji (czydokonaniu innej czynności) oraz o jej treści do adresatów(zwłaszcza że czynności te będą rodzić w stosunku do nichkonkretne prawa lub obowiązki). Wskazane byłoby zatemrównoczesne zastosowanie kilku form lokalnego ogłasza-nia. Spełniałoby to zgłaszany w literaturze postulat – ukie-runkowany na wzmożenie gwarancji praw obywatela – ta-kiego obwieszczenia, by przy istniejących technicznychi życiowych możliwościach obecność strony lub osoby za-interesowanej mogła być w rzeczywisty i najszerszy spo-sób zapewniona43. Warto zwrócić także uwagę, że znanesą uregulowania, gdy sam przepis wymaga podania czyn-ności do wiadomości kilkoma sposobami. Zastosowaniew tych sytuacjach tylko jednego ze wskazanych sposobówstanowić będzie o wadliwości postępowania44.Jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w przepisach szcze-

gólnych, a obwieszczenie lub ogłoszenie zostało dokona-ne zgodnie ze wszystkimi opisanymi zasadami i wyma-ganiami, zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a. jest rów-noważne zawiadomieniom przewidzianym w art. 39 k.p.a.45.Ostatnim elementem zdefiniowanym w omawianym

przepisie pozostaje termin zawiadomienia bądź doręcze-nia, które ustawodawca nakazuje uważać za dokonane poupływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.Jak wynika z treści omawianego przepisu, wprowadza ondomniemanie prawne doręczenia. Wynika ono ze zwro-tu „uważa się za dokonane”46. Oznacza to, że sam upływokresu 14 dni jest wystarczający do uznania tego, że czyn-ność doręczenia jest prawnie skuteczna47, co nie wyklu-cza jednak dowodu przeciwnego.W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do ustalenia

momentu, od którego należy liczyć wspomniany czter-nastodniowy termin, po którym następuje skutek dorę-czenia. Brakuje bowiem zgody, czy momentem tym jestpierwszy dzień, w którym obwieszczenie lub innego ro-dzaju publiczne ogłoszenie miało miejsce, czy też dzieńostatni, w którym to obwieszczenie lub ogłoszenie byłopublicznie dostępne. Nie dokonując w tym miejscu szcze-gółowej analizy przedstawionych w tym zakresie argu-mentów, przyjąć należy za słuszne stanowisko, zgodniez którym czternastodniowy termin wskazany w art. 49k.p.a. oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiłoobwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszeniew sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości48. Przyczym jeżeli publiczne ogłoszenie nastąpiło w różnychdniach, ponieważ zastosowano wiele form ogłaszania, na-leży przyjąć, że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dniaukazania się ostatniego ogłoszenia49.

4. STANOWISKO JUDYKATURY W PRZEDMIOCIE DOPUSZCZALNOŚCI ZASKARŻENIA ROZSTRZYGNIĘĆ ADMINISTRACYJNYCH PRZED ICH DORĘCZENIEM

Przepis art. 129 § 2 i 3 k.p.a. stanowi, że odwołanie wno-si się – jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – wterminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stro-nie lub – jeśli decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia

jesień 2013

22

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

jej ogłoszenia. Podobnie art. 141 § 2 k.p.a. przewiduje, żezażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia do-ręczenia lub – jeżeli postanowienie zostało ogłoszone ustnie– ogłoszenia postanowienia stronie. W obu więc przy-padkach ustawodawca nakazuje liczyć termin do wnie-sienia środka zaskarżenia od dnia doręczenia lub, jeżelirozstrzygnięcie zostało ogłoszone ustnie, ogłoszenia roz-strzygnięcia stronie. Zgodnie z ogólnymi zasadami obliczania terminów ter-

min do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczyna bieg na-stępnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie lubogłoszenie rozstrzygnięcia administracyjnego50, a upływaz końcem ostatniego z określonej, w omawianych prze-pisach albo przepisie szczególnym, liczby dni. Biorąc poduwagę, że termin ten ma charakter zawity, wniesienie któ-regokolwiek z omawianych środków po terminie jest bez-skuteczne, a w konsekwencji organ administracji pub-licznej mający rozpoznać środek musi stwierdzić niedo-puszczalność takiego środka51.Powyższe nie budzi wątpliwości w doktrynie ani w

orzecznictwie. Warto jedynie podkreślić, że ustanowienieterminu 14-dniowego do wniesienia odwołania uprawniastronę do podjęcia czynności w każdym dniu tego terminu,a odłożenie tej czynności na ostatni dzień terminu jest jejuprawnieniem wynikającym z ustawy. Zatem okoliczność,że strona planowała dokonanie czynności „w ostatniej chwi-li”, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do przyję-cia winy w uchybieniu terminu52. Strona może zatem wnieśćśrodek w każdym dniu pomiędzy dniem następującym podniu ustalonym jako dzień skutecznego doręczenia lubogłoszenia rozstrzygnięcia stronie a końcem czternaste-go (siódmego w przypadku zażalenia) dnia liczonego oddnia tego doręczenia lub ogłoszenia.Przepisy o doręczeniach oraz powołane normy regulujące

terminy do wniesienia środków zaskarżenia w postępo-waniu administracyjnym nie pozwalają natomiast na jed-noznaczną odpowiedź, czy środek zaskarżenia możezostać skutecznie wniesiony jeszcze przed skutecznym do-konaniem doręczenia lub ogłoszenia rozstrzygnięciastronie. Problem ten był jednak przedmiotem licznychorzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjmu-je się, że wniesienie środka zaskarżenia na rozstrzygnię-cie administracyjne przed jego doręczeniem lub ogłosze-niem stronie traktowane jako niedopuszczalne53. W orze-czeniach tych brakuje przy tym jakiegokolwiek zróżni-cowania sytuacji w zależności od sposobu, w jaki roz-strzygnięcie – będące przedmiotem przedwczesnego za-skarżenia – jest stronie doręczane. Wyrażone w judyka-turze przekonanie o niedopuszczalności wniesienia środ-ka zaskarżenia przed terminem doręczenia lub ogłosze-nia rozstrzygnięcia stronie dotyczy zatem tak samo do-ręczeń dokonywanych w którykolwiek sposób opisany wart. 39-48 k.p.a., jak i doręczeń w trybie obwieszczenia, októrym mowa w art. 49 k.p.a.54.Niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia przed

terminem doręczenia lub ogłoszenia rozstrzygnięcia ad-ministracyjnego stronie opiera się na następujących ar-gumentach:

– przepisy procedury regulujące instytucję doręczeń mająnaturę formalną i powinny być interpretowane ściśle, wszczególności procedura ta nie powinna być tworzona przyużyciu wykładni rozszerzającej – przyjęcie, że strona możesię dowiedzieć o rozstrzygnięciu także z innego źródła,oznaczałaby brak precyzyjnego określenia w czasie, kie-dy rozstrzygnięcie staje się ostateczne55;– odmiennie niż w przypadku orzeczeń wydawanych na

gruncie innych procedur – decyzja administracyjna wiążeod chwili doręczenia, co oznacza, że decyzja podpisana aniedoręczona nie ma żadnej mocy wiążącej – przepisy pra-wa nie wiążą z dniem wydania rozstrzygnięcia administ-racyjnego skutków prawnych, które następują dopiero zdniem doręczenia56;– dla ustalenia daty, w której następuje otwarcie termi-

nu do wniesienia środka zaskarżenia, nie ma znaczenia mo-ment dowiedzenia się przez stronę o treści rozstrzygnięciaw okresie przed jego doręczeniem lub ogłoszeniem (po-przez np. uzyskanie ustnej informacji od urzędnika bądźzapoznanie się z projektem rozstrzygnięcia)57;– wobec braku mocy wiążącej aktu administracyjnego wy-

danego, ale niedoręczonego lub nieogłoszonego stronieakt taki należy uznać za nieistniejący, co sprawia, że niejest możliwe jego zaskarżenie, albowiem brakuje przed-miotu zaskarżenia58, a w konsekwencji środek zaskarżeniawniesiony od takiego aktu powinien zostać uznany za nie-dopuszczalny stosownie do treści art. 134 k.p.a.59.Za dopuszczalnością zaskarżenia rozstrzygnięcia admi-

nistracyjnego przed jego doręczeniem opowiedziały się wo-jewódzkie sądy administracyjne w dwóch orzeczeniach60.Prezentowane przez nie stanowisko pozbawione jest jed-nak szerszego uzasadnienia. Argumenty przytoczone wtych orzeczeniach zostaną uwzględnione w dalszej częś-ci niniejszego artykułu dotyczącej wykładni celowościo-wej art. 49 k.p.a.

5. DOPUSZCZALNOŚĆ WNIESIENIA ŚRODKAZASKARŻENIA NA ROZSTRZYGNIĘCIE DORĘCZANEW TRYBIE ART. 49 K.P.A. PRZED UPŁYWEM14-DNIOWEGO TERMINU WSKAZANEGO W TYMPRZEPISIE

Mimo niemal jednolitego stanowiska judykatury poglądodrzucający dopuszczalność wniesienia środka zaskarżeniana rozstrzygnięcie administracyjne doręczane w trybie art.49 k.p.a. przed upływem czternastodniowego terminu wnim określonego należy uznać za nieprawidłowy. Za do-puszczalnością zaskarżenia rozstrzygnięcia już w tym okre-sie przemawiają liczne argumenty odnoszące się zarów-no do podstawowych zasad postępowania administracyj-nego, jak i celu tej regulacji, czyli dążenia ustawodawcydo ustalenia za pomocą rozwiązania przyjętego w ko-mentowanym przepisie krótkiego okresu na wniesienieśrodków zaskarżenia przez wszystkie strony.Po pierwsze, ekstraordynaryjny charakter regulacji

przewidzianej w art. 49 k.p.a. wyłącza możliwość bez-pośredniego odwołania się przy ocenie dopusz-czalności wniesienia środka zaskarżenia na roz-

jesień 2013

23

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

strzygnięcia doręczane przez obwieszczenie przedupływem terminu wskazanego w tym przepisie do,podnoszonych w orzecznictwie i doktrynie, argumentówprzemawiających za niedopuszczalnością wniesieniaśrodka zaskarżenia od rozstrzygnięć doręczanych wsposób opisany w art. 39-48 k.p.a. przed ich do-ręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Istnieją zasadni-cze różnice pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w art. 49k.p.a. a tymi stosowanymi w pozostałych przepisachRozdziału 8 k.p.a., które to różnice wykluczają stosowa-nie analogii i czynią nieaktualnymi uwagi wyrażone nagruncie art. 39-48 k.p.a.Głównym argumentem mającym przemawiać za niedo-

puszczalnością wniesienia środka zaskarżenia na roz-strzygnięcie przed jego doręczeniem lub ogłoszeniem stro-nie jest koncepcja, zgodnie z którą istnienie de iure roz-strzygnięcia administracyjnego zostało warunkowanefaktem jego doręczenia lub ogłoszenia stronie. Jak wska-zuje P. Brzozowski, bez doręczenia aktu nie ma mowy o jegoistnieniu. Tego typu akt pozostaje wtedy zaledwie nie-wiążącym nikogo projektem decyzji, bo mimo że jest ist-niejącym materialnie, sporządzonym i podpisanym doku-mentem, to w każdym czasie może być przez organ zmie-niony61. Organ jest bowiem związany wydanym przez sie-bie rozstrzygnięciem dopiero od chwili jego doręczenia62.Kluczową okolicznością mającą znaczenie dla podnie-sionego argumentu jest zatem to, że w okresie pomiędzywydaniem a doręczeniem lub ogłoszeniem stronie aktwciąż może ulec zmianie, albowiem pozostaje wyłącznieprojektem doręczanego lub ogłaszanego rozstrzygnięcia,i staje się istniejącym aktem dopiero w momencie jegouzewnętrznienia wobec adresata.Przyjmując nawet za słuszny pogląd o nieistnieniu aktu

administracyjnego w okresie pomiędzy jego wydaniem adoręczeniem lub ogłoszeniem stronie, wskazać należy, żemechanizm wprowadzania do obrotu prawnego roz-strzygnięcia administracyjnego w trybie art. 49 k.p.a. znacz-nie różni się od mechanizmu przewidzianego w pozostałychprzepisach Rozdziału 8 k.p.a. W tym ostatnim przypadkumechanizm ten opiera się wyłącznie na dwóch elementach:wydaniu rozstrzygnięcia oraz jego doręczeniu lub ogłosze-niu stronie, w pierwszym zaś pomiędzy wydaniem a do-ręczeniem lub ogłoszeniem istnieje jeszcze jeden elementjakim jest „ogłoszenie”. Przepis art. 49 k.p.a. stanowi bowiemo obwieszczeniu lub innym zwyczajowo przyjętym w da-nej miejscowości sposobie publicznego ogłaszania. Zbrzmienia omawianego przepisu wynika, że doręczanie wtrybie art. 49 k.p.a. jest dokonywane w formie „ogłoszenia”,którego jednym ze sposobów pozostaje obwieszczenie, naco wskazuje sformułowanie „obwieszczenie […] lub inny […]sposób publicznego ogłaszania”63.Za niedopuszczalnością wniesienia środka zaskarżenia

aktu administracyjnego w układzie „wydanie – doręczenie”(art. 39-48 k.p.a.) stoi więc teza, zgodnie z którą byt praw-ny decyzji administracyjnej rozpoczyna się od ujawnieniawoli organu administracji publicznej na zewnątrz przez sku-teczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji administracyjnej.O ile jednak w przypadku schematu „wydanie – doręcze-

nie” pierwszym momentem, w którym następuje – w spo-sób oficjalny – ujawnienie woli organu administracji pub-licznej, jest jego doręczenie, o tyle w przypadku schematu„wydanie – ogłoszenie – doręczenie” momentem tym po-zostaje już jego ogłoszenie. Porównanie obu mechanizmówczyni zasadnym przyjęcie, że byt prawny aktu administ-racyjnego doręczanego w trybie art. 49 k.p.a. rozpoczynasię w momencie jego ogłoszenia, a zatem już od tej chwi-li aktu tego nie można uważać za nieistniejący.Za powyższym przemawia również utrwalony w doktrynie

i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, choć ustawo-dawca posłużył się określeniem „zawiadomienie o decyz-ji lub innej czynności”, to czynność podjęta w trybie art. 49k.p.a., jeżeli dotyczy decyzji, nie może […] ograniczać się doprzekazania w obwieszczeniu, czy poprzez inny zwyczajowoprzyjęty sposób publicznego ogłaszania, wyłącznie informacjio dacie wydania decyzji, organie decyzyjnym i przedmiociesprawy, ale powinna podawać również jej treść. Zważyć bo-wiem należy, że art. 49 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale8 tej ustawy, oznaczonym tytułem „Doręczenia”64. Co wię-cej, przyjmując, że obwieszczenie lub inny sposób ogłosze-nia aktu administracyjnego jest sposobem zaznajomieniastrony z rozstrzygnięciem administracyjnym, aktualne sta-je się stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego SąduAdministracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r.,w którym Sąd ten stwierdził, że uzewnętrznienie decyzji wstosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więcmożliwość wniesienia odwołania65.Niejako podsumowując dwa przedstawione wyżej orze-

czenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wy-roku z dnia 24 stycznia 2012 r. wskazał już wprost: Z jed-nej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie oddecyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek bra-ku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale z drugiej stro-ny, jeśli treść decyzji doszła do wiadomości strony,to po sprawdzeniu tej okoliczności, jeżeli termin zart. 129 § 2 k.p.a. został zachowany, obowiązkiemorganu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionegoodwołania66.Konkludując, z uwagi na zasadnicze odmienności w kon-

strukcji doręczenia przez ogłoszenie (art. 49 k.p.a.) orazkonstrukcji innych sposobów doręczeń (art. 39-48 k.p.a.),polegające w szczególności na dodatkowym elemencie me-chanizmu wprowadzania aktu administracyjnego doobrotu prawnego – jego obwieszczeniu lub ogłoszeniu winny sposób jako czynności pośredniej pomiędzy wyda-niem a doręczeniem tego aktu, uznać trzeba, że nieuza-sadnione jest odnoszenie poglądu o przedwczesności wno-szenia środka zaskarżenia przed doręczeniem dokony-wanym w jednym z trybów określonych w art. 39-48 k.p.a.do oceny dopuszczalności wniesienia środka zaskarżeniana rozstrzygnięcie doręczane stronie w trybie art. 49 k.p.a.przed terminem określonym w tym przepisie. W tym ostat-nim przypadku byt prawny rozstrzygnięcia rozpoczyna siębowiem już w momencie jego obwieszczenia lub innegoogłoszenia, gdyż jest to moment uzewnętrznienia woli or-ganu, wraz z którym następuje otwarcie terminu wniesieniaśrodka zaskarżenia.

jesień 2013

24

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Po drugie, wniesienie środka zaskarżenia na roz-strzygnięcie administracyjne doręczane stronie w try-bie art. 49 k.p.a. przed terminem określonym w tymprzepisie stanowi dowód zmierzający do obalenia wy-rażonego w nim domniemania prawnego w zakresiedaty doręczenia. Z przepisu art. 49 k.p.a. wynika bowiemdomniemanie prawne doręczenia stronie aktu administ-racyjnego po upływie czternastu dni od daty jego ogłosze-nia, które może być wzruszone poprzez wykazanie przezstronę wcześniejszej daty zapoznania się przez nią z roz-strzygnięciem administracyjnym, będącym przedmio-tem ogłoszenia.Zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a. in fine sam upływ czter-

nastu dni, w ciągu których ogłoszenie było dostępne pub-licznie, powoduje, że czynność uważa się za dokonanąze skutkiem prawnym67. Brzmienie omawianego przepi-su nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaki cha-rakter prawny należy przypisać skutkowi wyrażonemusłowami „uważa się za doręczone”. Wobec tożsamości sfor-mułowań zasadne wydaje się wobec tego odwołanie do po-glądów wyrażonych na gruncie art. 44 § 4 k.p.a. (dorę-czenie zastępcze), zgodnie z którym doręczenie uważa sięza dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którymmowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.W doktrynie przyjmuje się, że przewidziana w art. 44

k.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniema-nie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało skuteczniedoręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać oba-lone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowania za-stępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczonez przyczyn od niego niezależnych68. Dopuszczalność obaleniadomniemania wynikające z art. 44 § 4 k.p.a., a odpowiedniorównież art. 49 k.p.a., odnosi się przy tym również do sy-tuacji, gdy adresat pisma odebrał je przed upływemprzewidzianych w tym przepisie okresów69. Jednoznacz-nie w tym zakresie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wy-roku z dnia 10 czerwca 1986 r.: Jeśli w wypadku tzw. do-ręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) adresat odbierze pis-mo z urzędu pocztowo-telekomunikacyjnego lub urzędu te-renowego organu administracji państwowej stopnia pod-stawowego w ciągu siedmiu dni od jego złożenia w którymśz tych urzędów, to datą doręczenia pisma adresatowi jestdzień jego odbioru70.Przytoczone poglądy jednoznacznie przemawiają za

przyjęciem, że art. 49 k.p.a. statuuje wzruszalne domnie-manie prawne daty doręczenia aktu administracyjnego do-ręczanego w trybie ogłoszenia, które może być obalonetym również w sytuacji, gdy adresat pisma odebrał aktprzed upływem czternastodniowego terminu, o którymmowa w omawianym przepisie. W takim przypadkuuznać należy, że już samo wniesienie „przedwczesnego”środka zaskarżenia stanowi dowód, że strona odebrała, za-poznała się i nastąpiło wobec niej skuteczne doręczenierozstrzygnięcia jeszcze przed terminem, na który by wska-zywało ustanowione w art. 49 k.p.a. domniemanie.Po trzecie, przeprowadzenie wykładni celowościowej

analizowanego przepisu jednoznacznie przemawia zadopuszczalnością wniesienia środka zaskarżenia od

rozstrzygnięcia administracyjnego doręczanego w try-bie art. 49 k.p.a. przed upływem wskazanego w nimokresu. Cel uznawany bowiem powszechnie w doktrynieza realizowany za pomocą omawianej instytucji nie doz-naje uszczerbku w przypadku zaakceptowania przedsta-wionego już postulatu dopuszczenia możliwości za-skarżenia ogłoszonego aktu administracyjnego przedziszczeniem się fikcji doręczenia z art. 49 k.p.a. Problem przedstawiony w niniejszym artykule wynika

pierwotnie z braku możliwości uzyskania zadowalającychi jednoznacznych rezultatów językowej wykładni art. 49k.p.a. Wątpliwości interpretacyjnych nastręcza również wy-nik zastosowania wobec tych przepisów metod wykładnisystemowej, albowiem system prawa administracyjnegonie zawiera analogicznych rozwiązań, które by mogłyposłużyć do przeprowadzenia takiej wykładni. W kon-sekwencji dopuszczalne staje się sięgnięcie do wykładnicelowościowej71.Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że roz-

wiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem eks-traordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutkudoręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatamidanego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególneprzewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formądoręczenia, jak publiczne ogłoszenie72. Pierwszorzędnym ce-lem analizowanej normy prawnej jest więc zapewnienieszybkiego, następującego w jednej dacie, skutku doręczeniawobec wszystkich adresatów, a zatem rozwiązanie to po-dyktowane jest ekonomią postępowania73. Cel ten jawi sięjako oczywisty, wziąwszy pod uwagę – o czym wspomnianojuż wcześniej – że instytucja doręczeń przez obwieszcze-nie bywa stosowana głównie w postępowaniach, w którychuczestniczy znaczna liczba podmiotów.W takich przypadkach stosowanie „tradycyjnych” form do-

ręczania nie gwarantuje realizacji postulatu szybkości po-stępowania, ponieważ byłoby ono warunkowane nie tyl-ko ustaleniem wszystkich jego stron, ale i koniecznościąkażdorazowego indywidualnego doręczenia wszystkim tymstronom wydawanych rozstrzygnięć. W konsekwencji pro-blemy ze skutecznym doręczeniem wydanego roz-strzygnięcia jakiemukolwiek podmiotowi korzystającemuz przymiotu strony uniemożliwiałyby uprawomocnieniesię rozstrzygnięcia. Konieczność stosowania sposobów do-ręczeń określonych w art. 39-48 k.p.a. prowadziłaby do pa-raliżu tego rodzaju postępowań.Uwzględniając, że tryb określony w art. 49 k.p.a. znajduje

zastosowanie przede wszystkim w postępowaniach, któ-rych przedmiotem są zwykle duże i istotne inwestycje in-frastrukturalne, można przyjąć, iż brak możliwościposłużenia się, przewidzianą w tym przepisie, fikcją szyb-kiego doręczenia prawdopodobnie wykluczałaby realizacjęjakichkolwiek tego rodzaju inwestycji w Polsce.Opisanemu celowi w żaden sposób nie przeczy do-

puszczenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia naakt administracyjny doręczany w trybie art. 49 k.p.a. przedterminem powstania domniemania, o którym w nimmowa. Wręcz przeciwnie – uznanie takiej czynności za do-puszczalną stanowiłoby wypełnienie woli ustawodawcy i

jesień 2013

25

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

dodatkowo prowadziłoby do dalszego zwiększenia efek-tywności omawianej instytucji w realizacji celu, dla któregozostała powołana. Im wcześniej strony dowiedzą się o treś-ci i zaskarżą orzeczenie administracyjne, tym efektywniejbędzie się toczyło postępowanie i tym pełniej chronionesą prawa i wykonywane obowiązki wszystkich podmiotówzaangażowanych w postępowanie – sprawne rozpoznaniei zakończenie postępowania leży bowiem zarówno w in-teresie publicznym, jak i w interesie jednostki.To właśnie ten argument przemawiał, zdaniem Woje-

wódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za sfor-mułowaniem w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. tezy,zgodnie z którą literalna wykładnia art. 49 k.p.a. w zakresieokreślenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (wstanie faktycznym rozpoznawanym przez Sąd było to od-wołanie) na rozstrzygnięcie administracyjne podlegającedoręczeniu w trybie tego przepisu prowadzi do zadowa-lających efektów jedynie w odniesieniu do ustalenia koń-cowej daty skutecznego wniesienia odwołania. WedługSądu, datą, do której strona zawiadamiana w drodze pub-licznego ogłoszenia o wydaniu aktu prawnego możewnieść odwołanie, jest czternasty dzień liczony od upływu14 dni od publicznego ogłoszenia tego aktu. Termin downiesienia odwołania upływa zatem zawsze po 28 dniachod ogłoszenia74.Identyfikując początkową datę skutecznego wniesienia

odwołania, Sąd stwierdził, iż należy przyjąć, że strona, któ-rej decyzja zostaje doręczona w trybie art. 49 k.p.a., jestuprawniona do skutecznego wniesienia odwołania także wterminie przed upływem 14 dni od wywieszenia ogłoszenia.Nie zachodzi wówczas konieczność przyjmowania kon-wencjonalnej fikcji, która ma na celu usprawnienie i przy-spieszenie procedury weryfikacji nieostatecznych decyzji.Byłoby bowiem trudno znaleźć racjonalne argumenty na rzeczuznania odwołań wniesionych przed upływem 14 dni odogłoszenia za przedwczesne. Trzeba także wskazać, że spe-cyficzny charakter doręczeń w trybie art. 49 k.p.a., który służyprzede wszystkim szybkiemu informowaniu wszystkich za-interesowanych o wydaniu aktu prawnego, nie uzasadniaw żaden sposób przyjmowania jednolitej daty „doręczenia”decyzji ww. trybie w zakresie początkowego terminu dozłożenia środka odwoławczego75.Jak wynika z powyższego, wobec braku zadowalających

wyników wykładni językowej i braku podobnych normmogących stanowić odniesienie dla wykładni systemowej,zasadne jest dokonanie wykładni celowościowej art. 49k.p.a. Prowadzi ona do przyjęcia, że celem instytucji wpro-wadzonej przez ustawodawcę w omawianym przepisie jestnastąpienie szybkiego skutku doręczenia, a w konsek-wencji określenie jedynie najpóźniejszej daty, w której do-chodzi do otwarcia dla strony terminu do wniesienia środ-ka zaskarżenia rozstrzygnięcia doręczanego w formie ob-wieszczenia, którą pozostaje czternasty dzień liczony odupływu 14 dni od publicznego ogłoszenia tego roz-strzygnięcia. Termin końcowy do wniesienia środka za-skarżenia upływa natomiast zawsze po upływie sumy 14dni oraz określonego w ustawie terminu na wniesienie da-nego środka zaskarżenia.

Po czwarte, wyniki wykładni celowościowej art. 49k.p.a., zgodnie z którą celem instytucji doręczenia przezobwieszczenie jest szybki skutek doręczenia, a w kon-sekwencji określenie jedynie najpóźniejszej daty, w któ-rej dochodzi do otwarcia dla strony terminu do wniesie-nia środka zaskarżenia rozstrzygnięcia doręczanego w for-mie obwieszczenia, pozostają w zgodności z pozos-tałymi wartościami chronionymi przez ustawodaw-cę poprzez rozwiązanie przyjęte w omawianymprzepisie. Wartościami tymi są zakaz wykładni pro-wadzącej do dalszego uszczuplenia uprawnień strony, któ-rej dotyczy doręczenie w trybie ogłoszenia, oraz ko-nieczność uzyskania precyzyjnej daty, w której roz-strzygnięcie to staje się ostateczne.Przyjmuje się, że instytucja doręczeń przez obwieszczenie

w znacznie mniejszym stopniu niż przepisy art. 39-48 k.p.a.chroni interesy stron. W konsekwencji w orzecznictwiesądowoadministracyjnym podnoszony bywa postulatuznający za niedopuszczalną taką interpretację, która pro-wadziłaby do dalszego uszczuplenia uprawnień strony76.Zaproponowana w niniejszym artykule interpretacja art.49 k.p.a. w żaden sposób interesów strony nie narusza. Skoro bowiem strona chce zaskarżyć rozstrzygnięcie ad-

ministracyjne, o którym dowiedziała się już, zapoznającsię z treścią ogłoszenia, przed terminem powstania dom-niemania jego doręczenia, to trudno przyjąć, by doszło dojej pokrzywdzenia. W takim przypadku strona dobrowolnierezygnuje z możliwości skorzystania z przysługującego jejterminu do wniesienia środka zaskarżenia dopiero po do-ręczeniu aktu administracyjnego. Znajduje wówczas za-stosowanie rzymska zasada nulla iniura est, quae in vo-lentem fiat (chcącemu nie dzieje się krzywda). Działanieskarżącego powodowane może być przede wszystkimdążeniem do jak najszybszego wyeliminowania z obrotuprawnego błędnego, zdaniem strony, rozstrzygnięcia.O ile wartość opisana wyżej odnosi się w głównej mie-

rze do interesu strony, o tyle druga z powołanych wartościdotyczy w większym stopniu interesu społecznego. Wo-jewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ujął ją w na-stępujący sposób: uznanie, że rozstrzygnięcie może być do-ręczone stronom także przez inny organ, bez wyraźnego wtym względzie ustawowego wskazania, oznaczałoby brak pre-cyzyjnego określenia w czasie, kiedy to rozstrzygnięcie sta-nie się ostateczne77. Przyjęcie, że ogłoszone, lecz niedoręczone jeszcze w spo-

sób oficjalny rozstrzygnięcie administracyjne nie tylko ist-nieje, ale może być również przedmiotem skutecznego za-skarżenia, nie niweczy również postulatu precyzyjnegookreślenia w czasie, kiedy to rozstrzygnięcie stanie się osta-teczne. Skoro bowiem – jak to zostało już opisane wcześ-niej – głównym celem doręczenia przez obwieszczenie jestnastąpienie szybkiego skutku doręczenia, to uznać należy,że wartością zasługującą na ochronę pozostaje wyłącznieprecyzyjne określenie końcowej daty, w której strona za-wiadamiana o rozstrzygnięciu administracyjnym w trybieart. 49 k.p.a. może wnieść od niego środek zaskarżenia.Przedstawiona propozycja wykładni celowościowej tegoprzepisu zapewnia precyzyjne określenie tej daty.

jesień 2013

26

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Podsumowując, dopuszczenie możliwości zaskarżeniaaktu administracyjnego doręczanego w trybie art. 49 k.p.a.przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie nienarusza żadnych wartości, do których ochrony zmierzałustawodawca, normując omawianą instytucję.Po piąte, za dopuszczalnością zaskarżenia aktu ad-

ministracyjnego doręczanego w trybie art. 49 k.p.a.przed upływem terminu wskazanego w tym przepi-sie przemawiają podstawowe zasady postępowaniaadministracyjnego. Przyjęcie odmiennego pogląduoznaczałoby wykorzystywanie instytucji doręczeń przezorgany administracji publicznej na szkodę obywateli.Jak to zostało już zaznaczone przy omawianiu instytucji

doręczeń jako sposobu zapewnienia stronie podstawowychgwarancji procesowych, normy te z uwagi na ich ogólny celstanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ ad-ministracji publicznej zasady demokratycznego państwaprawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przednadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą byćinterpretowane niejako „na szkodę” obywatela w sytuacji,gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić muprawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej de-cyzji78. Przyjęcie, że nie jest dopuszczalne zaskarżenia aktu ad-

ministracyjnego doręczanego w trybie art. 49 k.p.a. przedupływem terminu wskazanego w tym przepisie, na-leżałoby więc oceniać w kategoriach naruszenia dwóch za-sad: pogłębiania zaufania obywatela do organów admini-stracji publicznej oraz demokratycznego państwa praw-nego. Oznaczałoby bowiem wykładnię nieprecyzyjnychprzepisów w sposób niekorzystny dla obywatela i działanieniejako na jego szkodę. Oczywiste jest przy tym, że prze-ciętny obywatel nie dostrzega różnicy pomiędzy datąogłoszenia a datą, z którą ustawa wiąże domniemanie do-ręczenia ogłoszonego rozstrzygnięcia. Takiej interpreta-cji nie można zatem w żadnym przypadku zaakceptować.

6. PODSUMOWANIE

Przeprowadzona analiza skłania do wniosku, że wbrewdominującemu stanowisku doktryny i orzecznictwa do-puszczalne jest zaskarżenie aktu administracyjnego do-ręczanego w trybie art. 49 k.p.a. przed upływem terminuwskazanego w tym przepisie. Przede wszystkim prze-mawiają za tym różnice konstrukcyjne pomiędzy roz-wiązaniem przyjętym w omawianym przepisie a pozos-tałymi formami doręczeń (art. 39-48 k.p.a.). Wprowadzeniedo obrotu aktu administracyjnego odbywa się co do za-sady według mechanizmu „wydanie – doręczenie”, nato-miast w tym przypadku art. 49 k.p.a. pojawia się dodatkowy,pośredni, element schematu, czyli „ogłoszenie”. Już w tymmomencie dochodzi do ujawnienia woli organu wobec stro-ny w sposób oficjalny, co determinuje otwarcie terminudo wniesienia środka zaskarżenia na rozstrzygnięciebędące przedmiotem ogłoszenia.Ponadto brakuje podstaw, by sformułowanie „uważa się

za dokonane” interpretować w inny sposób, niż przypisującmu znaczenie domniemania prawnego. Wobec braku wy-

pracowanego w tym zakresie dorobku orzeczniczego orazprzekonujących poglądów doktryny zasadne staje się od-wołanie do poglądów wypowiedzianych na gruncie art. 44k.p.a., które posługuje się identycznym sformułowa-niem. Zabieg ten pozwala stwierdzić, że domniemanie macharakter wzruszalny również w odniesieniu do sytuacji,gdy adresat pisma odebrał je przed upływem przewi-dzianego czternastodniowego terminu, o którym mowaw omawianym przepisie. W takim przypadku uznać należy,że już samo wniesienie „przedwczesnego” środka za-skarżenia stanowi dowód na to, iż strona odebrałaskarżone rozstrzygnięcie przed terminem, na który bywskazywało ustanowione domniemanie, a więc nastąpiłoskuteczne doręczenie.Wobec wreszcie braku zadowalających wyników wykład-

ni językowej i braku podobnych norm mogących stano-wić odniesienie dla wykładni systemowej – zasadne jestdokonanie wykładni celowościowej art. 49 k.p.a. Prowa-dzi ona do przyjęcia, że celem instytucji wprowadzonejprzez ustawodawcę w omawianym przepisie pozostaje na-stąpienie szybkiego skutku doręczenia, a w konsekwen-cji określenie jedynie najpóźniejszej daty, w której dochodzido otwarcia dla strony terminu do wniesienia środka za-skarżenia rozstrzygnięcia doręczanego w formie ob-wieszczenia, którą jest czternasty dzień liczony od upływu14 dni od publicznego ogłoszenia tego rozstrzygnięcia.Ustalenie to nie godzi w inne wartości, które ustawodawcachroni normą wyrażoną w art. 49 k.p.a., a ponadto pozostajew zgodności z ogólnymi zasadami postępowania admi-nistracyjnego mającymi na celu ochronę zarówno interesustrony, jak i interesu społecznego.Przedstawiony w niniejszym artykule problem ma istotne

znaczenie praktyczne dla prowadzonych postępowańmasowych, w których bierze udział znaczna liczba pod-miotów, a w których występuje dążenie do jak najszyb-szego zakończenia postępowania, czasami z naruszenieminteresów stron. Liczba tego rodzaju spraw rośnie nie tyl-ko z uwagi na nowe regulacje prawne wprowadzającemożliwość stosowania doręczeń przez ogłoszenie, ale rów-nież wobec rosnącej liczby realizowanych projektów in-frastrukturalnych, w których postępowania te mają za-stosowanie. W mojej ocenie, stanowisko uznające za-skarżenie aktu administracyjnego doręczanego w trybieart. 49 k.p.a. przed upływem terminu wskazanego w tymprzepisie za niedopuszczalne pozostaje w sprzeczności zjego wykładnią celowościową oraz podstawowymi zasa-dami postępowania administracyjnego.

ANDRZEJ GĄSIOR

Autor jest adwokatem w warszawskiej Izbie Adwokackiej,współpracuje z kancelarią Salans FMC SNR Denton Oleszczuk sp. k.

w Warszawie.

jesień 2013

27

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Przypisy:

1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra-cyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej „k.p.a.”).

2 Zob. m.in. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszcyca, A. Matan, Doręczenia w po-stępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s.47, A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postę-powania administracyjnego. Komentarz, tom I, Komentarz do art. 1-103,Warszawa 2010, s. 428-429, P. Przybysz, Kodeks postępowania admi-nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 148, A. Wajda, [w:] M.Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Warszawa 2013, s. 207-208.

3 Zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.),Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przedsądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 65.

4 Zob. A. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 206.5 A. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 207, oraz

zob. A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 430,i A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania ad-ministracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 346.

6 Zob. A. Wróbel, op. cit., s. 295 i 297 – 298.7 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania ad-

ministracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 233, oraz zob. A. Ma-tan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 430.

8 Zob. A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 430,oraz P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 210.

9 Zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.),op. cit., s. 65, P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit.,s. 209, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lubliniez dnia 22 listopada 1999 r., I SA/Lu 377/98, LEX nr 43974.

10 Zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 23 września 2005 r., I OSK 45/03, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrokNaczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia2000 r., V SA 2362/99, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NaczelnegoSądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2000 r., V SA1084/99, orzeczenia.nsa.gov.pl.

11 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8marca 2007 r., IV SA/Po 516/06, LEX nr 916439.

12 Zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 78, M. Cher-ka, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 94, Z. Janowicz,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995,s. 79 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszo-wie z dnia 17 kwietnia 2009 r., II SA/Rz 711/08, orzeczenia.nsa.gov.pli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lu-tego 2008 r., III SA/Łd 756/07, orzeczenia.nsa.gov.pl.

13 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 232, G.Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 434,R. Orzechowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania ad-ministracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 133, oraz A. Wróbel, [w:]M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 296.

14 Zob. A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 430.15 Zob. K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania

administracji, Rzeszów 2009, s. 94, Z. Kmieciak, Postępowanie admi-nistracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądo-woadministracyjne, Warszawa 2011, s. 146-147, oraz A. Matan, [w:] G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 429.

16 Zob. m. in. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administra-cyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009,s. 95, A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s.430, A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 296, oraz wy-rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1989 r., IVSA 455/89, orzeczenia.nsa.gov.pl.

17 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 233, orazP. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 210, orazpostanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r., III ARN54/94, LEX nr 8969.

18 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s.185 oraz zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s.233, A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 429,a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz dnia 14 lipca 2009 r., II SA/Wr 167/09, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrokNaczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2000 r., V SA821/99, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 1999 r., SA/Rz 1982/98, LEXnr 42498.

19 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 233.20 Ibidem, s. 234.21 Zob. K. Świderski, Publiczne ogłaszanie o czynnościach organów admi-

nistracji publicznej, „Casus” 2012, nr 64, s. 5.22 Zob. R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2007,

s. 139 i K. Świderski, op. cit., s. 5.23 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 255, G.

Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 473,A. Modrzejewski, op. cit., s. 121, P. Przybysz, op. cit., s. 164, P. Waj-da, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 284-285, A. Wró-bel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 320, oraz wyrok Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2007 r.,II SA/Ol 114/07, orzeczenia.nsa.gov.pl.

24 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit.,s. 473, G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, op. cit., s. 184, orazP. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 284.

25 A. Korzeniowska-Polak, Problematyka doręczeń w przypadku wielościstron postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2007, nr 8,s. 76, zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 255,K. Świderski, op. cit., s. 18-19, oraz wyrok Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 846/12, orzecze-nia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, LEX nr 1071224.

26 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 255, G.Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, op. cit., s. 185, oraz P. Wajda,[w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit, s. 284.

27 Dz.U. 2012, poz. 145 – tekst jednolity ze zm.28 Dz.U. 2003, nr 178, poz. 1749 – tekst jednolity ze zm.29 Dz.U. 2010, nr 102, poz. 651 – tekst jednolity ze zm.30 Dz.U. 2010, nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.31 Dz.U. 2012, poz. 647 – tekst jednolity ze zm.32 Dz.U. 2003, nr 162, poz. 1568 ze zm. Zob. P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski,

A. Wiktorowska, op. cit, s. 284 i powołane tam orzecznictwo.33 Dz.U. 1963, nr 28, poz. 169 ze zm.34 Dz.U. 2009, nr 42, poz. 340 ze zm.35 Dz.U. 2007, nr 16, poz. 94 ze zm.36 Dz.U. 2008, nr 199, poz. 1227 ze zm.37 Zob. A. Haładyj, Podanie do publicznej wiadomości i obwieszczenie w prze-

pisach prawa ochrony środowiska, Prawo i Środowisko 2012, nr 2, s. 80.38 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, op. cit., s. 192.39 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, op. cit., s. 185, G. Łasz-

czyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 474, A. Mo-drzejewski, op. cit., s. 125, oraz P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wik-torowska, op. cit, s. 285.

40 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit.,s. 474, K. Świderski, op. cit., s. 9-10, oraz P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski,A. Wiktorowska, op. cit., s. 283.

41 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit.,s. 474, G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszcyca, A. Matan, op. cit., s. 185, orazK. Świderski, op. cit., s. 9-10.

42 Zob. P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 283i 285 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białym-stoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 563/08, orzeczenia.nsa.gov.pli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia2 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 179/08, orzeczenia.nsa.gov.pl.

43 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, op. cit., s. 186.44 Zob. P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 286.45 Zob. Ibidem, s. 284 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyj-

nego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2008 r., II SA/Gd 407/08, orze-czenia.nsa.gov.pl.

46 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit.,s. 475, J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 256.

47 Zob. P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 286.48 Zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit.,

s. 475, A. Modrzejewski, op. cit., s. 122, K. Świderski, op. cit., s. 10, orazm.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdnia 30 października 2007 r., IV SA/Wa 1276/07, orzeczenia.nsa.gov.pl.

49 Zob. A. Modrzejewski, op. cit., s. 122.50 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14

marca 1996 r., SA/Po 1726/95, LEX nr 26654.51 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 2 paź-

dziernika 1996 r., SA/Ka 1742/95, LEX nr 27296 oraz zob. wyrok Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 paź-dziernika 2008 r., VII SA/Wa 1263/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Na-czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r.,I SA 330/99, LEX nr 48749, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegow Warszawie z dnia 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98, LEX nr 40275,uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) w Warszawie z dnia12 października 1998 r., OPS 11/98, LEX nr 35138 i wyrok Naczelne-go Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 1998 r.,IV SA 1006/96, LEX nr 43356.

52 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia6 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1006/07, LEX nr 445197, oraz zob. po-stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdnia 3 października 2008 r., I FZ 356/08, LEX nr 527728.

53 W doktrynie i orzecznictwie istnieje rozbieżność co do tego, czy śro-dek zaskarżenia wniesiony przed doręczeniem lub ogłoszeniem roz-strzygnięcia stronie powinien być traktowany jako wniesiony z uchy-bieniem terminu, czy też jako niedopuszczalny. Pierwszy pogląd wy-rażono m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lub-

jesień 2013

28

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

linie z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Lu 748/12, orzeczenia.nsa.gov.pl,wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia8 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 53/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroku Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia2008 r., I SA/Wa 821/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroku NaczelnegoSądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK831/07, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., VI SA/Wa1316/06, orzeczenia.nsa.gov.pl; drugi natomiast m.in. w wyroku Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada2012 r., IV SA/Po 1297/11, orzeczenia.nsa.gov.pl.

54 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 2044/10, LEX nr 741615.

55 Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz dnia 14 września 2011 r., II SA/Gl 112/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, orazwyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia17 lipca 2007 r., IV SA/Wa 820/07, LEX nr 864763.

56 Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 11 września 2007 r., II SA/Wa 61/07, LEX nr 383747, oraz wy-rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lu-tego 2008 r., II SA/Wa 1839/07, LEX nr 501025

57 Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 10 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1997/09, orzeczenia.nsa.gov.pl, wy-rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lu-tego 2008 r., III SA/Lu 543/07, LEX nr 459991, wyrok Wojewódzkie-go Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., IVSA/Wa 436/07, LEX nr 345719, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1899/06,orzeczenia.nsa.gov.pl.

58 Zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 502, a takżewyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29listopada 2012 r., IV SA/Po 1297/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011 r.,II SA/Łd 554/11, LEX nr 108072, wyrok Wojewódzkiego Sądu Admi-nistracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., I SA/Kr 80/10,orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne-go w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r., II SA/Ol 656/09, LEX nr573794, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez dnia 1 października 2009 r., II SA/Ol 661/09, LEX nr 519823, posta-nowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia31 lipca 2009 r., III SAB/Wa 33/09, LEX nr 565832, wyrok Naczelne-go Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK910/07, LEX nr 453423 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administ-racyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., VI SA/Wa 1167/04,LEX nr 165930.

59 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia17 stycznia 2013 r., II SA/Lu 748/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011 r.,II SA/Łd 554/11, LEX nr 108072, wyrok Wojewódzkiego Sądu Admi-nistracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r., II SA/Ol 656/09,LEX nr 573794, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wOlsztynie z dnia 1 października 2009 r., II SA/Ol 661/09, LEX nr 519823,oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, orzeczenia.nsa.gov.pl.

60 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wy-rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24stycznia 2012 r., II SA/Op 585/11, orzeczenia.nsa.gov.pl.

61 P. Brzozowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 marca 2007 r., II GSK335/06, LEX/el. 2008 , zob. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie de-cyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 2002, nr 2, s. 72-73, B. Ada-miak, Zagadnienie decyzji nieistniejącej w postępowaniu administracyjnym,AUWr nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 13, oraz M. Dyl, [w:]M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 642.

62 Zob. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, „Pań-stwo i Prawo” 2002, nr 2, s. 73, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., II SA 2178/03,orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne-go w Warszawie z dnia 13 października 2004 r., II SA 3030/03, orze-czenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zdnia 16 kwietnia 2002 r., III SA 2612/00, orzeczenia.nsa.gov.pl.

63 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdnia 4 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 503/11, orzeczenia.nsa.gov.pl

64 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia14 listopada 2006 r., II SA/Wr 377/06, orzeczenia.nsa.gov.pl

65 II GSK 3/08, LEX nr 468732.66 II SA/Op 585/11, orzeczenia.nsa.gov.pl [wyróżnienie własne].67 Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 256.68 P. Wajda, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 258, oraz

zob. Z. Janowicz, op. cit,., s. 132, P. Przybysz, op. cit., s. 159, M. Wierz-bowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski, op. cit., s. 67, A. Wró-bel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 311, wyrok NaczelnegoSądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 858/10,

orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wKrakowie z dnia 28 maja 2002 r., II SA/Kr 2612/98, orzecze-nie.nsa.gov.pl, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Ka-towicach z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95, LEX nr 26708; od-miennie zaś J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s.247-248, G. Łaszczyca, op. cit., s. 54 i powołane tam orzecznictwo i dokt-ryna, a także G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan,op. cit., s. 458, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia8 października 2009 r., II FSK 748/08, orzeczenia.nsa.gov.pl.

69 Zob. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 312.70 III ARN 7/86, LEX nr 9496, oraz zob. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska,

A. Wróbel, op. cit., s. 312.71 Zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 69, oraz m.in.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, LEX nr 34214.72 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23

marca 2010 r., II OSK 45/10, LEX nr 597602, oraz zob. wyrok Na-czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012r., II OSK 846/12, LEX nr 1216775, wyrok Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 847/12, orzecze-nia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wWarszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1604/11, orzecze-nia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gli-wicach z dnia 14 września 2011 r., II SA/Gl 112/11, orzecze-nia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwiet-nia 2011 r., II OSK 235/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NaczelnegoSądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1903/10, or-zeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., IV SA/Wa 887/11, or-zeczenia.nsa.gov.pl.

73 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdnia 4 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 503/11, orzeczenia.nsa.gov.pl.

74 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12, orzeczenia.nsa.gov.pl

75 Ibidem.76 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z

dnia 16 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1604/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, wy-rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 paź-dziernika 2012 r., II SA/Po 279/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrokWojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lis-topada 2006 r., II SA/Wr 377/06, orzeczenia.nsa.gov.pl, a także G. Łasz-czyca, A. Matan, op. cit., s. 184.

77 Wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., IV SA/Wa 820/07, orzeczenia.nsa.gov.pl.78 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwiet-

nia 2008 r., II GSK 3/08, LEX nr 468732.

FILING OF AN APPEAL AGAINST AN ADMINIS-TRATIVE DECISION SERVED, PURSUANT TO

ART. 49 OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCE-DURE, BEFORE THE LAPSE OF THE DEADLINE INDICATED BY THE SAID PROVISION OF LAW

SUMMARY

The author discusses the meaning of the concept of serv-ice as a manifestation of procedural guarantees of a partyto administrative proceedings, and the grounds and prin-ciples governing application of a particular form of notificationserved on the parties informing them about the particularactivities taking place – service through announcement, asreferred to in Art. 49 of the Code of Administrative Proce-dure. Moreover, the standpoints of doctrine and court rul-ings regarding admissibility of an appeal against an ad-ministrative decision prior to service thereof, referring inparticular to administrative acts delivered pursuant to Art.49 of the Code of Administrative Procedure, are discussed. The article presents arguments supporting the admissibility

of an appeal against administrative decisions served in theform of a notification before the lapse of the 14-day dead-line specified in the said provision. In the opinion of the au-thor, finding the appeal submitted during that particular pe-riod of time inadmissible would lead to infringement of anumber of procedural guarantees. The problem in ques-tion is of particular importance due to a growing numberof proceedings in which the said procedure of notifying theparties about the issued decisions is applied.

jesień 2013

29

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Wprowadzenie

Znaczenie zasobów środowiskowych ujawnia się na wie-lu płaszczyznach – zarówno gospodarczej, ekonomicznej,jak i społecznej. Aksjologia obowiązujących norm prawnychpozwala przy tym na przyjęcie, że udostępnianie po-szczególnych sfer środowiska należy traktować komple-mentarnie także przez wzgląd na funkcjonujące pomiędzynimi powiązania ekologiczne. Wydaje się zatem, że rów-nież poszczególne regulacje prawne dotykające tej rozległejsfery powinny podlegać względnie ujednoliconym zasadom– m.in. co do zakresu i szczegółowości ich rozstrzygnięć,ale również ich miejsca w systemie prawa. Każdy aspektśrodowiska będzie wobec tego eksploatowany z posza-nowaniem zasady zrównoważonego rozwoju i zapewnia-nia ochrony środowiska1 jako dobra wspólnego wszystkichobywateli (art. 1 Konstytucji RP), nie zapominając wszako poddaniu ograniczeń w zakresie korzystania z wolnoś-ci i praw z tą sferą związanych, także zasadzie proporcjo-nalności (art. 31 Konstytucji RP). Z Konstytucji RP wyni-ka przeto powszechne, podmiotowe prawo do funkcjono-wania w sprzyjających warunkach środowiskowych, alei do korzystania z zasobów środowiska w sposób uzasad-niony potrzebami jednostek i zbiorowości2. Poszukując szczegółowych wyznaczników ww. prawa pod-

miotowego, należy sięgnąć do ustawy – Prawo ochrony śro-dowiska (Poś.)3. Jej art. 3 dotyka problematyki „zrówno-ważonego rozwoju”: to taki rozwój społeczno-gospodarczy,w którym następuje proces integrowania działań poli-tycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniemrównowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych pro-cesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwościzaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnychspołeczności lub obywateli (podkr. aut.). Art. 4 Poś. roz-wija tę ostatnią formułę, stwierdzając, że powszechne ko-rzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawykażdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bezużycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobis-tych, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Prawoto ma charakter bezwzględny – nie jest ograniczone imożna je realizować bez uzyskania pozwolenia4. Celowejest również odwołanie się do regulacji ustawy o zacho-waniu narodowego charakteru strategicznych zasobów na-turalnych kraju5. Jej art. 3 nakazuje gospodarowanie za-sobami naturalnymi w interesie dobra ogólnego, a art. 5i 6 wskazują, że świadczenia pozaprodukcyjne zasobów na-turalnych Skarbu Państwa na potrzeby własne ludności,

szczególnie rekreacja, są nieodpłatne – dostęp do lasówpaństwowych, cieków i zbiorników wodnych stanowiącychwłasność Skarbu Państwa jest wolny. Szczegółowe zasa-dy korzystania ludności z tych zasobów pozostawiono do-określeniu w odrębnych przepisach – w omawianym za-kresie (odpowiednio) w ustawie o lasach (Ul.)6 i ustawie– Prawo wodne (Pw.)7. Fakt, że co do zasady udostępnianie ludności ww. zaso-

bów środowiskowych opiera się na tożsamych założeniachogólnych, które powinny zostać przeniesione na poziomszczegółowych aktów normatywnych i nie doznawać tambez ważnej przyczyny ograniczeń, pozwala na potwier-dzenie postawionej na wstępie tezy. Wobec tego obiewspomniane ustawy powinny się posługiwać, reglamen-tując prawo podmiotowe dostępu obywateli do określonegow nich zasobu, adekwatnymi mechanizmami prawnymiprzy zachowaniu zbliżonego poziomu gwarancji egzek-wowania od państwa zaspokajania tych praw oraz podob-nymi środkami nadzoru nad podmiotami zarządzającymitym zasobem w imieniu państwa.

Wzorcowa regulacja – prawo wodne

Ustawa – Prawo wodne jest jedną z ustaw sektorowych,precyzujących przywołane uprzednio założenia aksjolo-giczne i ogólne (w tym oparte na Konstytucji RP) zasadyudostępniania zasobów środowiskowych. Do tego czyni tow sposób, który można ocenić jako prawidłowy od stronyzachowania postulowanych zasad gwarancyjnych w od-niesieniu do powołanych w niej mechanizmów reglamen-tacyjnych oraz proporcjonalności względem realizowanychna płaszczyźnie dostępu do wód praw podmiotowych. Prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie

z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególnościkształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie zwód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Jest to regula-cja mająca zasadnicze znaczenie, rdzeń systemu norma-tywnego w zakresie zarządzania i gospodarowania woda-mi należącymi do majątku Skarbu Państwa. Prawo wod-ne posługuje się terminem „gospodarowanie wodami” w ro-zumieniu prowadzenia na nich i z wykorzystaniem ich za-sobów zrównoważonej gospodarki (podobnie jak w przy-padku innych zasobów środowiskowych chodzi tu o po-godzenie różnych, gospodarczych, ochronnych i społecz-nych funkcji cieków i zbiorników wodnych). Prawo wod-ne wyraża także w art. 1 ust. 3 normatywną deklarację,że gospodarowanie wodami ma uwzględniać zasadę

jesień 2013

O PRAWNYCH FORMACH REGLAMENTACJI O PRAWNYCH FORMACH REGLAMENTACJI DOSTĘPU OBYWATELI DOSTĘPU OBYWATELI

DO ZASOBÓW ŚRODOWISKOWYCHDO ZASOBÓW ŚRODOWISKOWYCH

Dr KONRAD A. POLITOWICZ

30

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracęadministracji publicznej, użytkowników wód i przedstawi-cieli lokalnych społeczności, tak aby uzyskać maksymal-ne korzyści społeczne – gdyż (art. 2) zarządzanie zasoba-mi wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb gospodarki,ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami,ale również potrzeb ludności8. Art. 34 Pw. wprost do-puszcza korzystanie z wód służące zaspokojeniu potrzebosobistych ludzi, ich wypoczynkowi oraz uprawianiu tu-rystyki i sportów wodnych. Prawo wodne nie jest jednak regulacją wyłącznie jedno-

stronną, ustalającą uprawnienia beneficjentów zasobów wod-nych. Przewiduje także prawne formy reglamentacji ko-rzystania z zasobów wodnych – dostępnych, jak rzeczono,dla potrzeb rekreacyjnych (co do zasady) bez ograniczeń.Wyjściem naprzeciw gwarancjom zachowania zasobówwodnych w niepogorszonym stanie jest treść ogólnego art.31 Pw., w którym podkreślono, że korzystanie z wód nie możewyrządzać szkód. Ponadto dyrektor regionalnego zarządugospodarki wodnej, jako zasadniczy organ terenowy właś-ciwy w sprawach gospodarowania wodami, może realizującszczegółowe cele ochronne w oparciu o art. 58 Pw., ustanowićstrefę ochronną ujęcia wody, wskazując związane z tym zakazy,nakazy, ograniczenia oraz konkretny obszar, na którym one obo-wiązują. Akt wyznaczenia ww. strefy konstytuuje jednocześniepodstawy ścigania osób naruszających ustanowione rygory woparciu o art. 194 Pw. (niezastosowanie się do ww. zakazów, na-kazów i ograniczeń podlega karze grzywny, nakładanej w try-bie procedury regulowanej przepisami kodeksu postępowaniaw sprawach o wykroczenia). Natomiast – co szczególnie istot-ne z punktu widzenia styku interesów wspólnot lokalnych izarządcy zasobów wodnych – art. 34a Pw. przewiduje kom-petencję rady gminy do określenia w drodze uchwały wyka-zu kąpielisk na terenie gminy. Uchwała taka podejmowana jestna podstawie wniosku organizatora kąpieliska o umieszcze-nie w wykazie kąpielisk wydzielonego fragmentu wód po-wierzchniowych, na których planuje on utworzyć kąpielisko.Warto podkreślić, że oba ww. akty – tak dyrektora, jak i

gminy – posiadają status aktów prawa miejscowego9,zgodnie z ugruntowanym konstytucyjnie założeniem, żenormy generalne, obowiązujące na obszarze właściwościpodmiotu je wydającego (lub jego części), będące prze-jawem lokalnej reglamentacji praw podmiotowych, powinnybyć stanowione, wobec braku odmiennych wskazań usta-wodawcy, aktami prawa miejscowego – nawet jeżeli wydająje podmioty nieposiadające stricte statusu organów admi-nistracji, aczkolwiek realizujące zarząd (administrujące)określoną częścią sfery publicznej w zakresie dotykającympraw osób usytuowanych poza ich strukturą organizacyjną,zakładową. Taka też forma prawnej reglamentacji dostę-pu obywateli do zasobów środowiska in genere wydaje sięnajbardziej uzasadniona w świetle rangi związanych z nimpraw podmiotowych.

Kilka słów o aktach prawa miejscowego

Zagadnienie wydawania i funkcjonowania w obrocieprawnym aktów prawa miejscowego jest tematem nie-

zwykle obszernym i niepozbawionym kontrowersji. Jak-kolwiek bowiem funkcjonowanie podmiotów realizującychimperium na poziomie lokalnym wymaga stanowienia przeznie norm powszechnych o ograniczonym obszarowo za-kresie obowiązywania, to jednak lakoniczne określenie tejkategorii źródeł prawa w art. 87 § 2 Konstytucji RP, będącejtu zasadniczą regulacją ustrojową, nie pozwala na jedno-znaczne stwierdzenie, które to konkretnie podmioty po-winny móc i w jakiej szczegółowej formie omawiane aktytworzyć i wprowadzać do systemu prawnego. Trudnoudzielić kategorycznej odpowiedzi, jakiego typu wypo-wiedzi instytucji zasługują na tę rangę, a które by należałopostrzegać jedynie jako należące do kategorii prawa we-wnętrznego, zakładowego, czy rozstrzygnięć indywi-dualnych, choć powtarzalnych i wydawanych masowo. Jak widać na przykładzie Pw. (uwzględniając brzmienie

art. 3 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru stra-tegicznych zasobów naturalnych), akty takie mogą wy-dawać zarówno organy administracji publicznej jak i pod-mioty sprawujące zarząd majątkiem publicznym (nieza-leżnie czy z ich imperium wiąże się przymiot organizacyjnejprzynależności do pionu administracyjnego). Także przy-jęcie, że jest to kompetencja tylko tych organów i instytucji,którym poszczególne ustawy wprost nadały takie upraw-nienie, nie jest wystarczające. W wielu przypadkach ma-terialny zakres wydawanych na mocy upoważnienia usta-wowego aktów będzie spełniał ogólne kryteria lokalnej po-wszechności, a jednak ustawodawca – w okolicznościachrodzących podejrzenie uchybienia regulacyjnego – nie na-zywa takiej aktywności tworzeniem „aktu prawa miej-scowego”. Analiza systemu prawa wskazuje, że kategory-zacji emanacji aktywności prawotwórczej jako ww. aktówlub innych, nimi niebędących, nie sposób oprzeć równieżna kryterium tytularnym (akt taki można określić jako re-gulamin, porządek, zasady itd.)10. Zaistnieć mogą także sytuacje wymykające się ogólnym

regułom, co może z kolei rzutować np. na uchybieniaw dochowaniu trybów ogłaszania danego aktu (towpływa na jego formalne obowiązywanie lub nie). Doaktów prawa miejscowego mają bowiem zastosowaniewymogi wynikające z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy oogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ak-tów prawnych11 (akty zawierające przepisy powszech-nie obowiązujące o zasięgu lokalnym podlegają ogłosze-niu w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Kolej-nym tego następstwem jest również wskazanie właś-ciwego trybu nadzoru nad tak prowadzoną działalnoś-cią prawotwórczą - vide art. 184 Konstytucji RP zd. 2,który ustanawia kontrolę działalności administracjipublicznej także w zakresie orzekania o zgodności zustawami uchwał organów samorządu terytorialnego iaktów normatywnych terenowych organów admini-stracji rządowej (pojęcie niesłychanie pojemne) przezsądy administracyjne12.Wydaje się zatem, że określenie „akt prawa miejscowego”

ma de lege lata charakter zbiorczej kategorii pojęciowej,odnoszącej się do powszechnie obowiązujących na danymobszarze źródeł prawa13 zatytułowanych inaczej, niż to

jesień 2013

31

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

określono w pozostałej części katalogu art. 87 ust. 1 Kon-stytucji RP, które charakteryzują się jednostronną (przed-miotową) szczegółowością i mogą być m.in. podstawąnałożenia przez stosowne służby sankcji wobec osóbwinnych ich naruszania. Muszą być również zgodne zewszystkimi regulacjami powszechnie obowiązującymi(vide np. przywołane powyżej ogólne zasady dotyczącej do-stępu do środowiska). Wobec powyższego – z punktu wi-dzenia gwarancji osób, których prawa podmiotowe mogąpodlegać modyfikacji, ograniczeniu bądź nawet wyłącze-niu aktem wydawanym przez określony organ – byłobysłuszne, gdyby o postrzeganiu danego źródła prawa jakoaktu prawa miejscowego (z wszelkimi tego następstwami)decydowały nie tylko kryteria formalne, ale w pierwszej ko-lejności kryteria materialne. Tych natomiast, wobec bogatejdziałalności prawotwórczej różnorodnie umiejscowio-nych ustrojowo organów largo władzy, można poszukiwaćw konkretnych przykładach z praktyki14.

Reglamentacja dostępu do terenów leśnych

Poza wodami bardzo ważny składnik zasobów środowi-skowych stanowią tereny leśne. Dość powiedzieć, że po-krywają ponad 28 proc. powierzchni Polski, zajmując ok.9 mln. ha – w tym Skarb Państwa posiada 7,6 mln. ha. Za-tem Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe,sprawując zarząd ww. majątkiem Skarbu Państwa (art. 4Ul.), czyni to niemal na piątej części obszaru kraju – cze-go nie sposób bagatelizować. PGL zgodnie z art. 32 ust.1 Ul. jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającąosobowości prawnej, reprezentującą jako statio fisci SkarbPaństwa. Jest to forma zarządu wybrana przez samo pań-stwo dla prowadzenia spraw tej części jego własności – pod-stawowym celem PGL pozostaje zatem zarządzanie lasa-mi i reprezentowanie interesów Skarbu Państwa w zakresiezarządzanego mienia. Warto zwrócić uwagę na fakt, że Ul.posługuje się już na tym ogólnym poziomie nomenklaturątożsamą ze stosowaną w Pw. („zarząd”15), jak również obieww. regulacje posiadają podobną pozycję w systemie źró-deł prawa oraz ogólne założenia teleologiczne – postrze-gane w świetle Poś. Tym samym można uznać, że obyd-wa akty dotykają tych samych zagadnień – choć ich przed-miot regulacji jest odmienny – wobec czego uprawnionewydaje się również porównywanie przyjętych w Ul. i Pw.metod zaspokajania roszczeń środowiskowych podmiotówzainteresowanych partycypowaniem w użytkowaniu za-sobów naturalnych (odpowiednio: leśnych i wodnych). Wkontekście stawianych uprzednio postulatów należałobyoczekiwać, że Ul. przewiduje jako formę reglamentacji do-stępu obywateli do terenów leśnych akty prawa miej-scowego (których wydawanie stanowi kompetencję sto-sownych organów PGL, jako sprawujących zarząd tym za-sobem – adekwatnie do dyrektora regionalnego zarządugospodarki wodnej), a w pozostałym zakresie domniemaniepowszechnego, swobodnego do nich dostępu. Ujęcieprogwarancyjne wskazuje zatem – na zasadzie: czego pra-wo nie zabrania, to jest dozwolone16 – że wstęp do lasówpowinien pozostać wolny do granic wyznaczonych normami

powszechnie obowiązującymi na terenie danej jednostki– nadleśnictwa – które powinny z tego względu znajdowaćoparcie co najmniej w akcie prawa miejscowego. Jest jed-nak inaczej.Centralnym ogniwem systemu reglamentacyjnego funk-

cjonującego w jednostkach PGL, posiadającym kompe-tencje ustalania norm powszechnie obowiązujących na da-nym obszarze lasów państwowych, pozostaje nadleśniczy17.Tymczasem nadleśniczy nie zostali wprost upoważnieni dowydawania aktów rangi prawa miejscowego – w żadnymz zakresów swej decyzyjności – ani nie są w systemie ad-ministracyjnym postrzegani jako organy administracji wsensie organizacyjnym. Powoduje to, że ustalania przez nichszczegółowych zasad korzystania z lasu (na terenie pod-ległym danemu nadleśniczemu), także mającego mocstałego lub okresowego wyłączania, albo ograniczania wstę-pu do lasów18 nie powiązano z żadną formą wstępnej czynastępczej konsultacji lub kontroli dostępnej dla obywa-tela bądź posiadających w tym interes innych podmiotów(jak np. gmina funkcjonująca na terenie nadleśnictwa19).Dotyczy to nawet decyzji zupełnie uznaniowych, niewy-muszonych obiektywnymi przesłankami bądź stano-wiących etap prowadzenia zwyczajnej, planowej gospodarkileśnej. Zasięg takich ograniczeń nie musi być nawet ko-munikowany z wyprzedzeniem czasowym – wyznaczeniestref ograniczeń następuje w drodze przewidzianych od-rębnymi przepisami oznakowań20 (nadleśniczy ustawia wterenie tablice z napisem „zakaz wstępu” wraz z podaniemprzyczyny i terminu wprowadzonego ograniczenia, co sta-nowi konstytutywne zdarzenie prawne – odtąd zakazobowiązuje21). Mimo że art. 26 Ul. stanowi – co należy poczytywać za

jedną z zasad ogólnych ustawy – iż lasy pozostające włas-nością Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności, szcze-gółowe przepisy dotyczące tego dostępu pozostają nie-zmiernie rygorystyczne. O ile w przypadku lasów pry-watnych zasady korzystania z własności wynikają z prawacywilnego – wszelka ingerencja bez zgody właściciela jestniedopuszczalna22 – o tyle mimo ogólnospołecznej funk-cji zasobów środowiska zarządzanych przez państwo wpraktyce przyjęło się (bez oparcia na jednoznacznymodesłaniu Ul. do k.c.) stosowanie tożsamych zasad takżewobec lasów państwowych. W istocie zatem nadleśniczypostępuje na podległym mu terenie jak osoba realizującauprawnienia właścicielskie (swoisty pełnomocnik pry-watnego właściciela, którym jest państwo), co pozwala nauzyskanie przez zainteresowanych wiedzy o ustanowionychzakazach i ograniczeniach dopiero po ich wprowadzeniu– zatem gdy już obowiązują i wywołują skutki prawne (takżew kontekście stosowania środków represyjnych np. prze-widzianych w Rozdziale XIX Kodeksu wykroczeń – do-tyczącym szkodnictwa leśnego). Taki model funkcjonujeod wielu dekad, mimo że nie znajduje oparcia w systemieprawa, w tym w ustawie o zachowaniu narodowego cha-rakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Usta-wa ta, operując terminem „korzystanie”, pozostawia co praw-da określenie jego szczegółowego zakresu ustawom sek-torowym, jednak przy uwzględnieniu całego wachlarza wy-

jesień 2013

32

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

nikających m.in. z Konstytucji RP przesłanek gwarancyj-nych, nie może to być regulacja dowolna. A zatem gdybynawet Ul. wskazywała wyłącznie cywilistyczny ustrój sto-sunków na kanwie udostępniania terenów leśnych, zapistaki byłby systemowym dysonansem i trącił niekonstytu-cyjnością. W tej sytuacji, w świetle zasad państwa prawa(przy założeniu racjonalności prawodawcy), uprawnionybyłby raczej wniosek, że wobec wątpliwości na gruncie Ul.warunki udostępnienia dla ogółu obywateli obszarów leś-nych należących do Skarbu Państwa powinny określać inneprzepisy powiązane w systemie prawa (wspomniane Poś.,a także zasady konstytucyjne), a nie reżim prawa cywilnego.Tym samym tytułu Rozdziału 5 Ul. „Zasady udostępnianialasów” nie sposób odczytywać w sposób zakładający, że udo-stępnienie nie oznacza przyznania prawa do powszechnegokorzystania – i to swobodnego, nieodpłatnego, co do za-sady nieograniczonego23 (przynajmniej w celu zaspokojeniapotrzeb osobistych, w tym wypoczynku oraz uprawianiasportu – jak to wskazuje art. 4 Poś.). Niemniej już brak wUl. sformułowania „korzystanie z lasów” i jego normatyw-nego rozwinięcia w kontekście zasobów leśnych – adek-watnego do podobnego zamieszczonego w Pw. – jest oczy-wistym przejawem niedoregulowania tego obszaru. Jednakszczególnie jaskrawo widać ww. ułomności Ul. w aspek-cie gwarancyjnym, w jej art. 29.

Korzystanie z dróg leśnych

Art. 29 Ul. dotyczy komunikacyjnego, ale także rekrea-cyjnego korzystania z dróg wytyczonych na terenie lasów,wykorzystywanych zwykle przez służby leśne celem pro-wadzenia gospodarki leśnej. Generalna zasada dopuszczaruch pojazdów silnikowych, zaprzęgowych, jak również jaz-dę wierzchową (pamiętając o statusie jazdy konno nie tyl-ko jako formie rekreacji, ale także równorzędnej prowa-dzeniu pojazdu na gruncie Prawa o ruchu drogowym) je-dynie wytyczonymi w lesie drogami publicznymi24. Innedrogi leśne25 mogą być udostępnione do ruchu tylko de-cyzją nadleśniczego, której przejawem jest oznakowaniedrogi stosownymi drogowskazami. Nie wprowadzonojednak dla takiego wytyczenia drogi, mimo że dostępno-ść niektórych połączeń drogowych biegnących w obsza-rach leśnych może mieć istotne znaczenie dla zaspokaja-nia bieżących potrzeb lokalnej ludności, żadnych trybówinicjacji aktywności nadleśniczego (na wniosek ewen-tualnych zainteresowanych), szczególnych wymogówformalnych dla zajmowanego stanowiska urzędnika PGL,czy też możliwości jego weryfikacji. Przekłada się totakże na milczenie Ul. odnośnie do możliwości nadania pod-miotom zewnętrznym statusu strony w takim „postępo-waniu”. Na tym tle szczególnie jaskrawo wyróżnia się ogra-niczenie rekreacyjnego wstępu do lasu osób jeżdżącychkonno. Mimo wszystkich podniesionych powyżej argu-mentów Ul. reguluje tę kwestię wprost, zaprzeczając za-sadzie powszechnego dostępu: rekreacyjna jazda konna wlasach państwowych dopuszczalna jest wyłącznie droga-mi wyznaczonymi przez nadleśniczego – choć podobneograniczenia (poza ogólnymi) nie dotyczą np. rowerzys-

tów czy spacerowiczów. Nakazuje to krytycznie ocenić ówrygor już w świetle art. 31 Konstytucji RP. Status prawny owego zezwolenia – jest to przecież ujaw-

niona wola nadleśniczego wynikająca z jego oceny (a wręczuznania), do tego fakultatywna, a jednocześnie mająca cha-rakter delimitacyjny wobec powszechnego prawa pod-miotowego obywateli – nie wynika wprost z Ul. i próżnoszukać dla niego bezpośrednich odniesień w innych usta-wach. Także w tym przypadku dalekosiężny skutek takiejdecyzji – a zwłaszcza jej braku – wydaje się jednak dla za-interesowanych istotny. Nawet ustawiczne milczenie nad-leśniczego na płynące do niego prośby nie ma wpływu naocenę zachowania osób, które (czy to świadomie, czy nie)łamałyby ww., formalnie niewyłączony (lub ograniczony)a powszechny na mocy Ul. zakaz. Tymczasem prze-jeżdżanie konno przez las zarządzany przez PGL poza wy-znaczoną drogą – a wobec jej niewyznaczenia w ogóle wjazddo lasu – musi zostać uznany za wykroczenie z art. 151k.w.26. Tym samym jedynie decyzja nadleśniczego o wy-znaczeniu tras jeździeckich wyłącza zakres karalności tejformy rekreacji na terenie lasów w ściśle określonejprzestrzeni. Odwlekanie oczekiwanej reakcji nadleśniczegoczy jej odmienny od oczekiwań zainteresowanych kształtmoże rzutować na funkcjonowanie nie tylko jednostek, aletakże podmiotów gospodarczych (gospodarstw agrotu-rystycznych) i ich szerszego otoczenia, z gminą włącznie.Taki model obroniłby się jedynie przy założeniu – co de legelata nie ma miejsca – że funkcjonowałby tu czytelny trybwnioskowania do nadleśniczego o wydanie stosownej de-cyzji (np. podobnie jak przy rejestracji kąpieliska w Pw.),a zarówno aktywność, jak i bierność tego podmiotumogłaby podlegać kontroli (chociażby tak, jak to dopuszczaart. 87-88 ustawy o samorządzie powiatowym). Ujęcie progwarancyjne wskazywałoby – w kontrze do art.

29 Ul., adekwatnie jak to ma miejsce w przypadku wód –że brak decyzji nadleśniczego ograniczającej dostępnośćlasu, jego milczenie wymusza przestrzeganie tylko ogól-nych zasad (np. zakazu wstępu na obszary rozmieszcze-nia infrastruktury gospodarczej, do młodników, zakaz nisz-czenia siedlisk zwierzyny itd.), w tym zasady powszech-nej dostępności. Oznaczałoby to jednak konieczność od-czytania art. 29 Ul. i 151 k.w. a contario, czego nie sposóbuczynić w drodze przyjętych zasad wykładni. W takim uję-ciu dopiero uzasadnione konkretnymi przesłankami decyzjeo wyznaczeniu dróg lub obszarów – i to nie dopuszczonychdo wstępu, ale z niego wyłączonych (delimitacja negatywna)– byłyby podstawą dochodzenia odpowiedzialności za wy-kroczenie z art. 151 k.w. popełniane na danym terenie.Decyzje takie nadleśniczy mógłby podejmować, działającz urzędu, i tylko w takim zakresie, w jakim byłoby to ko-nieczne. Innymi słowy – nadleśniczy (a w zasadzie samaustawa) określałby dorozumianie cały obszar danegogospodarstwa leśnego za objęty zgodą na dostęp rekrea-cyjny, z wyjątkiem wyznaczonych i oznakowanych tras lubobszarów z tego dostępu wyłączonych. Tym samymwszystkie osoby uprawiające rekreację zyskałyby w lasachpodobne prawa – ograniczane tylko o tyle, o ile specyfikadanej aktywności (np. jazdy konnej) mogłaby zagrażać rea-

jesień 2013

33

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

lizacji innych celów utrzymania lasu (zwłaszcza ochron-nych) – oraz adekwatne do osób korzystających z wód nagruncie Pw. Bezwzględnie jednak akty reglamentacji, azwłaszcza wyłączenia powszechnego dostępu do kom-pleksów leśnych lub ich części, powinny być prawnie umo-cowane zarówno od strony formalnej, jak i materialnej, sto-sownie do ich wagi lokalnych źródeł prawa obowiązującegoin genere. Innymi słowy – dla ingerencji w prawa pod-miotowe obywateli powinno zostać wskazane na poziomieustawy nie tylko, kto, kiedy i w jakim zakresie może takieograniczenia wprowadzić, ale także w jakiej formie, a nad-to jakie przysługują zainteresowanym od takiego roz-strzygnięcia środki odwoławcze. W przypadkach ingeren-cji reglamentacyjnych o charakterze innym niż doraźny (wstanach nadzwyczajnych) ograniczenia te powinny stano-wić akty prawa miejscowego. Takich rozwiązań w Ul.obecnie brakuje.

Znaczenie dostępu do lasów dla wspólnot lokalnych

Dostęp do lasów jest ogromnie ważny także dla wspólnotsamorządowych – głównie na poziomie gmin. Wydaje sięzatem wskazane, aby adekwatnie, jak to przewiduje Pw.(skoro tereny wód zajmują znacząco mniejszą powierzchnięniż lasy – w niektórych gminach tereny leśne dominują,stanowiąc o ich potencjale i przyjętej strategii rozwojowej),również władze gmin posiadały własne kompetencje do rea-lizowania określonych przedsięwzięć gospodarczo-rek-reacyjnych (w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwo-ju) na terenach lasów państwowych. Odpowiednie me-chanizmy prawnej kooperacji z PGL byłyby tu zdecydo-wanie pożądane, zwłaszcza w obszarach eksploatowanychgłównie agroturystycznie. Z tej perspektywy sprowadze-nie wszystkich podmiotów zewnętrznych wobec struktu-ry zarządczej lasów – tak jednostek, jak i wspólnot lokal-nych – do roli petentów PGL nie wydaje się słuszne27. Tymbardziej zatem przepisy Ul. powinny przewidywać funk-cjonalne mechanizmy rozstrzygania o udostępnianiu lasówz możliwością realnego wpływu na kształt tego roz-strzygnięcia organów samorządowych28. Warto zauważyć, że Ul. w obecnym brzmieniu dopuszcza

możliwość dochodzenia od PGL przez wspólnoty lokalneprzychylnych dla tych wspólnot rozwiązań w dostępie dolasów jedynie „okrężną drogą” na podstawie art. 40 (za po-średnictwem Dyrektora Generalnego PGL, a nie bezpoś-rednio nadleśniczych). Na wniosek zainteresowanego or-ganu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnegomoże nastąpić przekazanie w użytkowanie wskazanejprzez wnioskodawcę jednostce organizacyjnej terenu za-rządzanego przez PGL w postaci lasów, gruntów oraz in-nych nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowegoprzeznaczenia, jeżeli przemawiają za tym względy m.in. wy-poczynku ludności (w czym zawiera się także rekreacja).Następuje to przekazanie w drodze umowy, w której okreś-la się termin i warunki użytkowania oraz jednostkę spra-wującą nadzór nad gospodarką leśną. Nie przystaje to dopotrzeby elastycznego uzgadniania zasad korzystania z la-

sów przez podmioty najbardziej zorientowane i zarazemzainteresowane, czyli na najniższym szczeblu decyzyjnym.Co więcej, stroną ww. umowy nie może być osoba fizycz-na, ale gmina lub wyznaczony przez nią podmiot29 – np. sto-warzyszenie właścicieli gospodarstw agroturystycznych.Tym samym obywatele niemający wobec organów PGLżadnych uprawnień jako jednostki, niebędący dla nich part-nerami do jakichkolwiek ustaleń, przez samo zawiązaniestowarzyszenia takie uprawnienia (za pośrednictwem np.wójta) zyskują. Co więcej – posiada je także gmina, którejdziałania są przecież wypadkową interesów lokalnejspołeczności, a nawet poszczególnych mieszkańców30. Tymsamym konkretne osoby, nie mogąc porozumieć się z nad-leśniczym, który nie chce z własnej woli wyznaczyć na za-rządzanej nieruchomości Skarbu Państwa dostępnej dlanich drogi lub obszaru wstępu, muszą szukać posłuchu uwójta lub nawet się stowarzyszać, by tą drogą dotrzeć doDyrektora Generalnego PGL i ostatecznie doprowadzić dopożądanego stanu zaspokojenia swego (i innych osób – np.turystów) prawa dostępu do zasobów środowiska. Modelten powinien zostać radykalnie uproszczony, adekwatniedo rozwiązań Pw. (tak rozbudowana droga formalnabyłaby uzasadniona jedynie, gdyby wniosek dotyczyłudostępnienia terenów wchodzących w skład kilku nad-leśnictw – np. dla gminy położonej na ich styku).

Podsumowanie

W kontekście porównania regulacji Pw. i Ul., a także funk-cjonowania instytucji uprawnionych do delimitacji dostę-pu obywateli do rekreacyjnego korzystania ze środowis-ka (odpowiednio: wód i lasów) nie jest uzasadnione – a ikonstytucyjnie wątpliwe – że owe dwa akty wydawane woparciu o niemal identycznie skonstruowane ustawy sek-torowe, służące tym samym ogólnym celom, a różniące sięjedynie szczegółowym przedmiotem regulacji, przyznająpodmiotom chcących korzystać ze swych chronionychpraw podmiotowych skrajnie różne uprawnienia oraz in-strumenty ich dochodzenia i ochrony. Uznawanie udo-stępnienia wód za przejaw prawotwórstwa miejscowego,przy milczącym pominięciu tego zagadnienia w kontekś-cie lasów – mimo że ta ostatnia ustawa operuje nawet iden-tyczną terminologią – jawi się jako luka prawna w ramachUl. Dzieje się tak, choć obowiązujące regulacje ustrojowenie nakazują uznania nadleśniczych za podmioty podle-gające z ważkich względów wyłączeniu z grona upo-ważnionych do stanowienia prawa miejscowego – nieza-leżnie od tego, czy uznać ich za organy administracyjne,czy inne podmioty zarządzające (administrujące – adek-watnie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wod-nej). Sytuacja taka jest niedopuszczalna w państwie prawai powinna podlegać sanacji. Skoro nadleśniczy może reglamentować dostęp do lasów

tylko w podległych mu miejscowo gospodarstwach leśnych,we wskazanym w ustawie zakresie przedmiotowym ipodmiotowym, aktem powszechnie obowiązującym, tospełnia materialne przesłanki tworzenia aktu prawa miej-scowego – co w żaden sposób nie daje się zamknąć

jesień 2013

34

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

w ramach działań materialno-technicznych, prawotwórstwawewnętrznego (zakładowego), czy tym bardziej li tylko wy-konywania praw majątkowych o charakterze cywilnym (rea-lizacja dominium). Decyzje nadleśniczego oddzielają sfe-rę zachowań dopuszczalnych od zabronionych, sankcjo-nowanych w trybie wykroczeniowym. Jest zatem jasne, żenawet w przypadku braku literalnego upoważnienia w Ul.,w drodze wykładni systemowo-funkcjonalnej i progwa-rancyjnej, należałoby jego decyzje uznać za akty prawo-twórcze o zasięgu lokalnym i z tej też racji podlegające kon-troli – w tym pionu sądowoadministracyjnego (art. 3 § 2pkt 5 Ppsa. umożliwiałby kontrolę czynności nadleśniczegorealizującego powierzone mu imperium). Jest to w świet-le Konstytucji RP argument istotny – zapewnienia jedno-stce ochrony także w sprawie, która nie jest jej „indywi-dualną sprawą administracyjną”. Nadto uznanie nadleś-niczego za organ wydający z dyspozycji ustawy akty ge-neralne umożliwia wyciąganie konkretnych konsekwen-cji prawnych także wobec jego bezczynności (skarga). Niejest dopuszczalne przeniesienie tej płaszczyzny stosunkówPGL – podmioty zewnętrzne w całości do postępowania cy-wilnego, gdzie fundamentalną zasadą pozostaje równo-rzędność stron w łączących je stosunkach – a ta w oma-wianych przypadkach nigdy nie występuje. Poruszanie sięwyłącznie na płaszczyźnie cywilistycznej ww. narzędziaochronne z rąk zainteresowanych wytrąca, stawiajączwłaszcza pojedynczych obywateli w sytuacji sporu sądo-wego, w pozycji znacznie upośledzonej względem wypo-sażonego w rozbudowany aparat instytucjonalny (biuraobsługi prawnej) i znaczny majątek PGL.W ramach decyzji reglamentacyjnych, jakie może wy-

dawać nadleśniczy, w czytelny sposób już sama Ul. wy-różnia trzy grupy: bezwzględne, względnie obligatoryjnei uznaniowe. Do pierwszej kategorii należą ograniczeniadelimitacyjne wynikające wprost z Ul. i warunkowane tzw.wyższymi wartościami, o nieograniczonym zasięgu cza-sowym, których istnienie w odniesieniu do zasad ogólnychdbałości o zasoby środowiskowe nie budzi wątpliwości. Dru-ga grupa to szereg ograniczeń z natury swojej czasowych,przejściowych, wprowadzanych wobec stwierdzenia za-istnienia określonych przesłanek, ocenianych z tej per-spektywy przez nadleśniczego. Do grupy trzeciej możnazaliczyć m.in. wszelkie aspekty realizacji funkcji społecz-nych, socjalnych lasów (tj. udostępnianie komunikacyjne,rekreacyjne, także dla pozaleśnej działalności gospodar-czej). W pierwszych dwóch grupach zasada proporcjo-nalności zakresu ograniczeń i środków ich wprowadzaniawydaje się zachowana (z tym zastrzeżeniem, że należy tuwyłączyć elementy długofalowej gospodarki leśnej prze-jawiające się w planowanych wyłączeniach z dostępuokreślonego areału) i dopuszczalne jest w przypadkuzwiązanych z tym przepisów porządkowych ich ogłasza-nie w sposób dotychczas zwyczajowo przyjęty – czemu naterenie lasów czyni zadość faktyczne wystawienie tablic wlesie. W pozostałych zaś przypadkach, koniecznych douznania za akty miejscowego prawotwórstwa, powinny zos-tać wypełnione także dodatkowe wymogi (np. ogłoszeniew wojewódzkim dzienniku urzędowym, do którego mog-

liby nadleśniczy również uzyskać dostęp). Wymagałoby tode facto publikowania części planów urządzenia lasów nadanych obszarze – czego celowości nie sposób margina-lizować, skoro PGL gospodaruje lasami w imieniu całegospołeczeństwa, a do tego posiada możliwość istotnego in-gerowania tą drogą w bieżące funkcjonowanie gmin i ichmieszkańców. Na bazie przeprowadzonych rozważań można zatem

postawić jedną kategoryczną tezę: ustawa o lasach powinnaczytelnie wprowadzać mechanizmy gwarancyjne, umożli-wiające jednostkom występowanie wobec nadleśniczychjako strony postępowania celem dochodzenia przyznanychim uprawnień, bądź jednoznacznie akcentować jakowyłącznie słuszną „teorię dominium”, która obecnie nie jestbynajmniej czytelna, a jej stosowanie wydaje sięnadużyciem. Ten ostatni wariant budzi jednak wątpliwościna gruncie zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 KonstytucjiRP – gdyż prawo rekreacyjnego wstępu do lasu funkcjo-nuje jako prawo podmiotowe, lasy państwowe zaś (w prze-ciwieństwie do prywatnych) mają wpisane w swe istnieniefunkcje społeczne. Wątpliwe byłoby zaspokajanie ww. funk-cji, gdyby tego podstawą miał być w wielu sytuacjach do-piero wyrok sądu powszechnego wydany w procesie cy-wilnym. Obecny model regulowania dostępu do lasów ak-tami generalnymi, noszącymi istotne znamiona prawa miej-scowego, stawia takie decyzje nadleśniczego w sferze im-perium, a nie dominium. Nie sposób się zgadzać z tym, bydelimitacja praw obywateli przez podmioty reprezen-tujące państwo (w szerokim ujęciu), nawet na tak pozor-nie marginalnych odcinkach jak omawiany w niniejszymopracowaniu, pozostawała w sferze dowolności i nie-określoności.

dr KONRAD A. POLITOWICZ

Autor jest doktorem nauk prawnych, członkiem pozaetatowym SKO

w Opolu

Przypisy:

1 Art. 5 Konstytucji RP ustanawia konstytucyjną zasadę ustrojową, od-noszącą się do wszystkich ogólnych funkcji państwa (zob. J. Boć, [w:]Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r.,pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 24 i nast.; Z. Bukowski, Konstytu-cyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska, „Pra-wo i Środowisko” 2002/4/63; oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielko-polskim z dnia 25 marca 2009 r., sygn. II SA/Go 825/08, LEX nr 526352).

2 A. Haładyj doszukuje się słusznie w przepisach art. 5, art. 74 oraz art.86 Konstytucji RP obywatelskiego prawa do środowiska. Prawo pod-miotowe zaś wyrażone w art. 74 ust. 3 jest poczytywane za gwarancjęjego realizacji (zob. A. Haładyj, Konstytucyjne prawo do korzystania z war-tości środowiska, „Prawo i Środowisko” 2002/2/37).

3 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Dz.U. z 2008, nr 25, poz. 150 z późn. zm.4 Chodzi tu jednak co do zasady o osoby fizyczne, obywateli RP oraz inne

osoby znajdujące się „pod władzą” Rzeczypospolitej (art. 37 Konstytu-cji RP), czyli legalnie tu przebywające (zob. J. Dziobek-Romański, Sku-teczność działań administracji publicznej, „Prawo i Środowisko”2011/1/56; oraz: K. Gruszecki, Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo ochro-ny środowiska, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. III, LEX 2011).

5 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r., Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 z późn. zm.6 Ustawa z dnia 28 września 1991 r., Dz.U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 z późn. zm7 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145.8 Wyprzedzając nieco wątek prowadzonej analizy należy podkreślić, że

prawodawca nie przewidział podobnej, ogólnej wskazówki wykładni-czej, mogącej się stać punktem odniesienia dla stosowania przepisówszczegółowych, także w Ustawie o lasach, mimo, że zarówno na grun-cie Prawa wodnego, jak i w odniesieniu do lasów państwowych, obo-

jesień 2013

35

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

wiązuje ugruntowane konstytucyjnie powszechne prawo dostępu do nichludności.

9 Mają charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego skierowanego dowszystkich (zob.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskie-go z dnia 2 sierpnia 2002 r., sygn. PN.II.0911/141/02, OwSS 2003/3/69).

10 Brak wystarczająco szczegółowego, legalnego określenia rodzajów ak-tów prawa miejscowego powodować może zdaniem części doktryny na-wet utrudnienia w działalności prawodawczej upoważnionych do ichtworzenia organów (zob. T. Szewc, Nazewnictwo form aktów prawa miej-scowego, RPEiS 2007, nr 2, s. 81).

11 Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r., Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 z późn. zm.12 W zakresie sprawowania administracji mieści się nie tylko stanowie-

nie ogólnie obowiązujących przepisów (np. o zasięgu lokalnym), ale rów-nież aktów administracyjnych wewnętrznych, prowadzenie działalnościspołeczno-organizacyjnej i wykonywanie czynności materialno-tech-nicznych. Tego typu działalność organów władzy nie może być jednakprzedmiotem skargi do sądu administracyjnego – jest kontrolowana wtrybie nadzoru, gdyż nie może ingerować w prawa podmiotowe jednostek.

13 Zob. J. Wilk, Akt prawa miejscowego jako forma prawna, „Nowe ZeszytySamorządowe” 2009, nr 6, poz. 96.

14 Kategorią konsekwentnie uznawaną za tworzenie prawa, a nie jego sto-sowanie jest np. delimitacja uprawnień obywateli związanych z poru-szaniem się po drogach. Zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze niejest sprawą indywidualną, załatwianą w drodze decyzji w rozumieniuart. 1 pkt 1 k.p.a. – ale ustanowieniem konkretnego obowiązku wobecadresata określonego in genere (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia24 września 2008 r., sygn. II SA/Ol 473/08, LEX nr 515344). Tak teżtradycyjnie traktuje się ustalanie przez organ zarządzający ruchem nadrogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (jako ustano-wienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania siędla nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników – zob. § 3ust. 1 pkt 5 zarządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznychw sprawie zarządzania ruchem na drogach publicznych z dnia 5 paź-dziernika 1987 r., M.P. nr 31, poz. 240; oraz wyrok NSA z dnia 11 mar-ca 1992 r., sygn. SA/Ka 117/92, OSP 1994/7/128). Podobny pogląd wy-raził NSA w kontekście ustawiania znaków drogowych (wyrok NSA wsprawie o sygn. I OSK 201-202/11 – niepublikowany, [w:] D. Frey, Or r.,www. rp.pl; zob. także: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 1987 r.,sygn. SAB/Wr 26/87, ONSA 1987/2/92). W tej sferze aktywności reg-lamentacyjnej prawodawca powołał również gwarancje obrony praw pod-miotowych wobec przejawów bierności organów władzy (art. 87 i 88ustawy o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 595., umożli-wia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszonew sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznymwezwaniu do usunięcia naruszenia, złożenie skargi do sądu admi-nistracyjnego w przypadku, gdy nie dochodzi do wydania decyzji ad-ministracyjnej, a organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanychprawem). Jest to bardzo pojemna treściowo formuła gwarancyjna.

15 Przy uwzględnieniu zasady lege non distinguente nec nostrum est dis-tinguere, jako jednej z zasadniczych dla techniki legislacyjnej, należyuznać, że stosowane w aktach prawnych tożsame zwroty powinny po-siadać, wobec braku kategorycznych po temu przeszkód, identycznyprzekaz jurydyczny.

16 Można tu wspomnieć np. o przepisach wydawanych w ramach dele-gacji ustawowej w oparciu o Ul. – np. Rozporządzenie Ministra Ochro-ny Środowiska, Zasobów Naturalny i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r.w sprawie szczegółowych zasad ochrony i zbioru płodów runa leśne-go oraz zasad lokalizowania pasiek na obszarach leśnych, Dz.U. z 1999 r.nr 6, poz. 42 z późn. zm.

17 Nadleśniczy jest zasadniczym podmiotem w ramach struktury zarządczejlasów państwowych i w zakresie prowadzonego nadleśnictwa, wyko-nuje wszelkie czynności nie zastrzeżone dla innych instytucji. Jest tozatem urząd w rozumieniu teorii prawa – por. E. Ochendowski, Pra-wo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2005, s. 228.

18 Stały, bezwzględny zakaz wstępu (poza uprawnionymi służbami) do-tyczy infrastruktury związanej z utrzymaniem i odtwarzaniem substancjilasu (m.in. młode uprawy leśne, powierzchnie doświadczalne, ostojezwierząt, obszary zagrożone erozją). Ograniczenie to wynika z samejustawy i nie wymaga żadnej decyzji nadleśniczego. Funkcjonujątakże zakazy okresowe – dotyczą sytuacji doraźnych, warunkowanychtak środowiskowo, jak i gospodarczo (np. gdy wystąpiło zniszczeniealbo znaczne uszkodzenie drzewostanów, duże zagrożenie pożarowelub wykonywane są zabiegi związane z hodowlą lasu i pozyskaniemdrewna). Te już bazują na decyzji nadleśniczego wynikającej z jego oce-ny sytuacji – przy czym zaistnienie określonych przesłanek obliguje nad-leśniczego do podjęcia takiej inicjatywy (por. B. Rakoczy, Komentarzdo art. 26 ustawy o lasach, [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, LEX 2011).

19 Brak tu także normatywnego wskazania na celowość współpracy nad-leśniczych z samorządem lokalnym w toku ustalania zasad korzysta-nia z zasobów leśnych – jak to czyni Pw.

20 Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leś-nictwa z dnia 6 stycznia 1998 r. w sprawie określenia wzoru znaku zakazuwstępu do lasu oraz zasad jego umieszczania, Dz.U. z 1998 r., nr 11, poz. 39.

21 Tak: B. Rakoczy, Komentarz…, op. cit.22 Jakkolwiek przepisy prawa wskazują także służby i sytuacje, wobec któ-

rych forma własności obszaru zalesionego ma znaczenie drugorzędne, awstęp także na teren prywatny jest otwarty (np. w czasie akcji pożarniczych).

23 Podobnie jak nie sposób zaakceptować poglądu, że „«korzystanie z lasu»nie jest pojęciem normatywnym, tak jak ma to miejsce w przypadku poję-cia «korzystania ze środowiska»” – a contrario wobec zasady lege non dis-tinguente (zob. W. Walas, Korzystanie z lasów a korzystanie ze środowis-ka, [w:] B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy prawa leśnego, Oficyna 2011).

24 W rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260.

25 To drogi inne niż publiczne, a położone w lasach – art. 6 ust. 1 pkt 8 Ul.26 Zgodnie z art. 47 Ul. Straż Leśna ma prawo nakładania oraz pobiera-

nia grzywien, w drodze mandatu karnego, w sprawach i w zakresieokreślonych odrębnymi przepisami – tu: K.w. W tym ujęciu nie wy-stępuje ona jako straż zakładowa, działająca w oparciu o przepisy we-wnętrzne (zakładowe) PGL, rozumianego jako podmiot gospoda-rujący (choćby w imieniu Skarbu Państwa). K.w. to ogólnoobo-wiązująca, powszechna regulacja ustawowa o charakterze penalnym.Wdrażanie jej rygorów stanowi zatem wykonywanie imperium państwa.

27 Należałoby się zastanowić nad proporcją uprawnień i obowiązków przy-znanych lokalnemu suwerenowi – legitymizowanym konstytucyjniewspólnotom samorządowym stanowiącym przejaw samoorganizacji oby-wateli i tymże obywatelom – oraz pracownikom państwowego przed-siębiorstwa, która byłaby tu zachwiana na korzyść PGL. Budzi to za-strzeżenia natury konstytucyjnej

28 Zdecydowanie niewystarczający jest tu jedynie postulatywny art. 6 Ul.,który w wykonaniu założeń „zrównoważonego rozwoju” nakazuje pro-wadzenie działalności wykorzystującej zasoby leśne w sposób zapew-niający nie tylko wysoką produkcyjność, ale również potencjał do pełnie-nia teraz i w przyszłości wszystkich ważnych funkcji socjalnych – napoziomie lokalnym, narodowym i globalnym. Nie ulega wątpliwości,że rekreacja, sport, organizacja imprez plenerowych mieszczą się w ra-mach szeroko rozumianej kultury (w tym fizycznej). Jako taka służyona socjalizacji – jakkolwiek może także posiadać lokalnie ważki aspektspołeczno-gospodarczo-ekonomiczny. Jako jedną z najważniejszych funk-cji lasu wskazuje rekreację także W. Kadecki – zob. Ochrona lasów wprawie karnym, „Palestra” 1978, nr 3, s. 18.

29 Zob. B. Rakoczy, Komentarz do art. 40 ustawy o lasach, [w:] Ustawao lasach…, op. cit.

30 Wójt może złożyć stosowny wniosek do Dyrektora Generalnego na-wet w interesie konkretnego właściciela firmy rekreacyjnej, jeżeli uzna,że jej funkcjonowanie tego wymaga i jest w danej okolicy pożądane (np.jako pracodawcy).

ON LEGAL FORMS OF DELIMITATION OF THE PUBLIC ACCESS TO ENVIRONMENTAL RESOURCES

SUMMARY

Article shows delimitation of subjective right of publicaccess to environment as the part of realization of state au-thority. In Polish legal system, in particular in the Con-stitution, such regulations of citizens’ rights are express-ly provided for. It is of vital importance that such regula-tions balance competences of public organs and citizens’guarantees. The Water act is further discussed as the mod-el regulation. Unfortunately the pattern has not general-ly been accepted in other law regulations. For examplesome of the provisions of the Forest Act, which is basic reg-ulation of admission to the state-owned forests, are radi-cally restrictive, treating many activities as misdemeanorsand establishing penal sanctions. Foresters while decidingon whether the presence of people in the forest is per-missible or not, delimit the sphere of legal offence that causeresponsibility under financial penalties and as a consequencein fact they create legal norms of local application. People,local businessmen and authorities of local government haveno possibilities to recall or initiate control of such decisionsof forest administration by the administrative courts if thelawmaking activity of the foresters is not recognized. Thatis obviously wrong and unacceptable state of law, whichshall protect subjective rights as primary for state authority.The conclusion follows that the present content of PolishForest act regulations should be amended.

jesień 2013

36

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

I.Odpowiedzialność dyscyplinarna

– zagadnienia ogólne

Odpowiedzialność dyscyplinarna uznana jest za samoistnyi niezależny od innych przejaw odpowiedzialności prawnejtworzący odrębną dziedzinę prawa1. Cechuje ją szczegól-ny charakter, gdyż pozostaje elementem nadzoru i jed-nocześnie ochrony interesów danej grupy osób2. Odnosisię do osób należących do kręgu ludzi pozostających wokreślonych stosunkach społecznych3. Stosunki te po-wodują, że oczekiwania społeczne są bardziej wyma-gające wobec tych osób niż pozostałych. Grupa ta jest wzwiązku z tym silniej od innych kontrolowana i oceniana.Poza kontrolą ze strony organów wymiaru sprawiedliwościw zakresie odpowiedzialności karnej, cywilnej i skarbowej4

przewiduje się w związku z tym kontrolę poprzez pociąganiedo odpowiedzialności dyscyplinarnej, która leży w gestiistruktur związanych z funkcjonowaniem w społeczeństwietej grupy osób. Ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmia-nie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych5

wprowadzono odpowiedzialność dyscyplinarną członkówsamorządowych kolegiów odwoławczych. Podlegają jejczłonkowie samorządowych kolegiów odwoławczych,wśród których wyróżnia się etatowych i pozaetatowychczłonków, na podstawie art. 16a ustawy z dnia 12 paź-dziernika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoław-czych6. Członkami kolegiów są osoby powołane przez Pre-zesa Rady Ministrów na wniosek prezesa samorządowe-go kolegium odwoławczego, zgłoszony po uzyskaniu opi-nii zgromadzenia ogólnego kolegium, które wcześniej zos-tały wyłonione w drodze konkursu (art. 7 ust. 2 i art. 8 ust.1 ustawy o s.k.o.). Ponadto członkowie kolegiów od-woławczych przy sejmikach samorządowych prze-kształconych w samorządowe kolegia odwoławcze, którzywraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 października 1994 r.o samorządowych kolegiach odwoławczych stali się eta-towymi członkami s.k.o. (art. 30 ust. 1 i 4 ustawy os.k.o.). Przepisy dyscyplinarne na ogół nie formułują zbyt szcze-

gółowo zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej. Tak teżsię dzieje w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnejczłonków samorządowych kolegiów odwoławczych. Nie-

rozstrzygnięte jest na gruncie ustawy o s.k.o. zagadnienieobowiązywania zasad pociągania do odpowiedzialności dys-cyplinarnej, w tym odnoszących się do granic tej odpo-wiedzialności7. W prawie dyscyplinarnym w bardzo ogra-niczonym zakresie respektuje się zasadę określoności prze-winień dyscyplinarnych8. W przepisach dyscyplinarnychczęsto nie ma opisu poszczególnych stanów faktycznychz przewidzianymi dla nich ustawowymi zagrożeniamikarą. Z reguły są to tylko generalne sformułowania okreś-lające w sposób nieostry istotę danego typu przewinieniadyscyplinarnego, które odnoszą się często do zasad ety-ki i zakresu obowiązków9. Z racji tego, że przewinienia dys-cyplinarne nie są przestępstwami, nie można stosować donich wprost przepisów kodeksu karnego, jak też odnosićzwiązanych z tymi przepisami konstrukcji wypracowanychw nauce prawa karnego. Jednakże z odpowiedniego sto-sowania przepisów kodeksu postępowania karnego, któ-re służą realizacji norm kodeksu karnego, wywodzi sięmożliwość stosowania do odpowiedzialności dyscypli-narnej niektórych konstrukcji k.k. i wypracowanego w dokt-rynie ich rozumienia10. W szczególności przemawia za tymzasada trafnej reakcji karnej z art. 2 § 1 pkt 1 k.p.k. po-zwalająca na zasadzie analogiae iuris sięgać do k.k.11. Od-powiedzialność dyscyplinarna, tak jak i odpowiedzialnośćkarna, jest bowiem odpowiedzialnością typu represyjne-go. W związku z tym, tak jak w przypadku odpowiedzial-ności karnej, do odpowiedzialności dyscyplinarnej powinnysię odnosić gwarancje konstytucyjne 12. W ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych

wskazano, że członek kolegium podlega odpowiedzialnościdyscyplinarnej w związku z postępowaniem uchybiającymjego obowiązkom lub godności zawodowej (art. 16a usta-wy). Takie brzmienie przepisu stawia wymóg łącznego trak-towania sformułowania – obowiązkom lub godności za-wodowej. Powoduje to, że interpretować je należy w ten spo-sób, że słowo „zawodowej” odnosić się będzie zarówno doobowiązków, jak i godności. Cytowany przepis określa za-tem tzw. przewinienie dyscyplinarne w dwóch posta-ciach, tj. jako czyn naruszający obowiązki zawodoweczłonków samorządowych kolegiów odwoławczych orazjako czyn uchybiający godności zawodowej tej grupy za-wodowej. Naznaczenie obowiązków mianem zawodo-wych przesądza o ich ograniczeniu do tych związanych z

jesień 2013

ODPOWIEDZIALNOŚĆ DYSCYPLINARNACZŁONKÓW SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW

ODWOŁAWCZYCH(WYBRANE ZAGADNIENIA)

Dr DOROTA KACZORKIEWICZ

37

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

wykonywaniem zawodu członka samorządowego kolegiumodwoławczego, a nie pracownika samorządowego kolegiumodwoławczego. Zakres obowiązków zawodowych członkas.k.o. jest rezultatem realizacji przez niego zadań, jakie wy-znaczono w ustawie kolegiom. Do zadań tych należy prze-de wszystkim wykonywanie funkcji organu wyższegostopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracjipublicznej należących do jednostek samorządu teryto-rialnego, w szczególności rozpatrywanie odwołań od de-cyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia po-stępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 1 i2 ustawy o s.k.o.). Sposób realizacji tych zadań zostałuszczegółowiony w rozdziale 3 zatytułowanym – Zasadydziałania kolegium, przede wszystkim w art. 17, 19 i 21 usta-wy. Zgodnie z nimi do zadań kolegium realizowanych przezjego członków należy wydawanie orzeczeń po przepro-wadzeniu rozprawy bądź posiedzenia niejawnego, napodstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa,w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania ad-ministracyjnego oraz Ordynacji podatkowej. Obydwa wy-mienione akty prawne zawierają stwierdzenie o podlega-niu przez pracownika organu administracji publicznej, wtym podatkowego, odpowiedzialności porządkowej bądźdyscyplinarnej w razie niezałatwienia sprawy w terminiebądź niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o nie-załatwieniu sprawy w terminie (art. 38 k.p.a. i art. 142 o.p.)13.Obowiązkiem zawodowym członka kolegium jest zatemorzekanie w sprawach z zakresu właściwości kolegium, po-przez wydawanie decyzji i postanowień14, które powinnosię odbywać zgodnie z właściwą procedurą, w tym w okreś-lonym terminie. W zależności od rozwiązań regulamino-wych wiadomo będzie, na kim spoczywa obowiązek czu-wania nad terminowym zakończeniem sprawy. Zauważyćbowiem trzeba, że w pierwszej kolejności sprawa bywa przy-dzielana przez prezesa kolegium czy jego zastępcę temuczłonkowi kolegium, który został przez niego wyznaczo-ny jako przewodniczący składu orzekającego spośród eta-towych członków kolegium (art. 11 ust. 1 pkt 10 i art. 18ust. 1 ustawy o s.k.o.). Odbywać się to powinno zgodniez regulaminem organizacyjnym kolegium, który określazasady wyznaczania składów orzekających (art. 18 ust. 2ustawy o s.k.o.). Biorąc powyższe pod uwagę, można skonstatować, że

spóźnienie się do pracy czy nieusprawiedliwiona nie-obecność w niej nie będzie deliktem dyscyplinarnym, choćmoże być postrzegana jako naruszenie obowiązków pra-cowniczych, chyba że spowodowała niedopełnienie wska-zanych wyżej obowiązków zawodowych. Podobnie znisz-czenie bądź zagubienie akt lub ich wyniesienie z siedzibykolegium, jak również uniemożliwienie zapoznania się przezstronę z materiałem dowodowym zgromadzonym w spra-wie, wypowiedzenia się w sprawie czy dokonania innej prze-widzianej prawem proceduralnym czynności – powinny byćoceniane w kontekście wykonania obowiązków zawodo-wych, które decydują o uznaniu ich za przewinienia dys-cyplinarne. W art. 16 ust. 2 ustawy o s.k.o. wskazano, że w sprawach

nieuregulowanych w ustawie, które dotyczą stosunku pra-

cy etatowych członków kolegium i pracowników biura ko-legium, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pra-cownikach samorządowych, tj. ustawa z dnia 21 listopada2008 r. o pracownikach samorządowych15. Ze względu jed-nak na odesłanie do stosowania ustawy o pracownikachsamorządowych wyłącznie w kwestii stosunku pracywyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy w zakre-sie obowiązków zawodowych członków s.k.o. i odpowie-dzialności dyscyplinarnej, której podlegają członkowies.k.o., także pozaetatowi. Mając na względzie również to,że w tym samym artykule – art. 16 ust. 1 ustawy o s.k.o.– stanowi się o uprawnieniu prezesa kolegium do doko-nywania w imieniu kolegium czynności z zakresu prawapracy, uzasadnione jest twierdzenie o uzupełniającej roliprzepisów ustawy o pracowniach samorządowych, i to tyl-ko w zakresie stosunku pracy, a nie w przedmiocie obo-wiązków zawodowych członka s.k.o. i konsekwencjizwiązanych z ich niewypełnianiem, tj. pociągnięciem do od-powiedzialności dyscyplinarnej. Obowiązki zawodoweczłonka s.k.o. uregulowane mogą być wyłącznie w ustawieo s.k.o., jako specyficzne dla tej grupy zawodowej i odrębneod obowiązków pracowników samorządowych.Powszechnie uznaje się, że przewinieniem dyscyplinar-

nym będzie zachowanie niezgodne z etyką zawodową, któ-ra może być sformalizowana, a także niesformalizowana,gdy dyrektywy moralne i obyczajowe funkcjonują jedyniew świadomości osób, a nie zostały zapisane16. W sprawachdyscyplinarnych członków kolegiów przy ocenie zaistnieniaprzewinienia dyscyplinarnego będzie wchodzić w grę nie-sformalizowana etyka, gdyż brakuje zbioru norm etycznychtej grupy zawodowej. Jednakże z racji tego, że normy etycz-ne mają służyć zachowaniu godności zawodowej członkas.k.o., należy je oceniać przez pryzmat ustawowych wy-magań stawianych osobom wykonującym ten zawód.Określone one zostały w art. 7 ust. 1, 1a i 8 oraz art. 9 ust.2 ustawy o s.k.o., jak w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne17. Na podstawie ustawy o s.k.o. członek kolegium powinien

mieć obywatelstwo polskie, korzystać z pełni praw oby-watelskich, mieć odpowiednie wykształcenie i wiedzę orazdoświadczenie prawnicze, a także nie być prawomocnie ska-zany za określone przestępstwa. Ponadto etatowy członekkolegium nie może należeć do partii politycznej i prowa-dzić działalności politycznej oraz łączyć członkostwa z za-trudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora oraz za-trudnieniem w tym samym województwie w administracjipaństwowej. Zgodnie z ustawą o ograniczeniu prowadze-nia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funk-cje publicznej, która ma zastosowanie także do członkóws.k.o., członkowie s.k.o. nie mogą prowadzić działalnościgospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymiosobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przed-stawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiejdziałalności z wyjątkiem działalności wytwórczej w rol-nictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w for-mie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Ponadto niemogą:

jesień 2013

1) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisjirewizyjnych spółek prawa handlowego;2) być zatrudnionym lub wykonywać inne zajęcie w

spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać po-dejrzenie o stronniczość lub interesowność;3) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji

rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczychspółdzielni mieszkaniowych;4) być członkiem zarządów fundacji prowadzących

działalność gospodarczą;5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10

proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc.kapitału zakładowego w każdej z tych spółek.Konsekwencją niespełnienia części powyższych wa-

runków może być odwołanie członka kolegium. Ustawao s.k.o. w art. 7 ust. 6 przewiduje odwołanie członka ko-legium na wniosek prezesa kolegium, gdy utracił on oby-watelstwo polskie, przestał korzystać z pełni praw pub-licznych bądź został skazany prawomocnym wyrokiemorzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.Niezależnie od tego odwołanie następuje w razie prawo-mocnego orzeczenia kary wykluczenia ze składu kolegiumprzez właściwą komisję dyscyplinarną z powodu przewi-nienia dyscyplinarnego. Trudno w związku z tym w częś-ci wskazanych wcześniej wymogów, takich jak obywa-telstwo, korzystanie z pełni prawa publicznych czy brakkaralności, dopatrywać się cech, które gwarantują za-chowanie godności zawodowej członka kolegium, gdyż ichniespełnienie stanowi samoistną podstawę odwołaniaczłonka kolegium18. Odpowiednie wykształcenie członkakolegium czy doświadczenie (to dalsze wymagane od nie-go cechy) są raczej wymogami formalnymi, warun-kującymi objęcie pełnienia przez niego tej roli, które re-spektowane są w takim też aspekcie.Spośród innych wymagań stawianych członkom kolegium

można rozważyć jako podstawę nałożenia kary dyscypli-narnej: rażące naruszanie prawa przez członka s.k.o., któ-re by wskazywało na spadek wysokiego poziomu wiedzy;postępowanie członka kolegium wbrew zakazowi pro-wadzenia działalności gospodarczej na własny rachuneklub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie takądziałalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomoc-nikiem w prowadzeniu takiej działalności, i innym zaka-zom z tzw. ustawy antykorupcyjnej; niezgodną z zakazemprzynależność do partii politycznej albo prowadzeniedziałalności politycznej. Warto także zauważyć, że człon-kostwa w kolegium nie można łączyć z mandatem posłalub senatora, mandatem radnego lub członkostwem w or-ganie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego,a także zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie luburzędzie marszałkowskim, czy też członkostwem w ko-legium regionalnej izby obrachunkowej. Etatowego człon-kostwa kolegium nie można również łączyć z zatrudnie-niem na stanowisku sędziego i prokuratora oraz zatrud-nieniem w tym samym województwie w administracji pań-stwowej (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o s.k.o.).Przedstawione wcześniej rozumienie obowiązków za-

wodowych członka kolegium nie pozwala na zakwalifi-

kowanie niespełnienia wymogów stawianych członkom ko-legiów jako naruszenia tychże obowiązków. Zastanowie-nia wymaga za to, czy nie stanowią one uchybienia god-ności zawodowej. Przez „godność” rozumie się „nieusu-walną, zasługującą na szacunek wartość człowieczeństwaprzysługującą każdemu człowiekowi albo też cnotę prze-ciwstawiającą się zarozumialstwu i służalczości”19. Jest topoczucie własnej wartości, szacunek do siebie, honor,duma20. Mając na uwadze, że etyka rozumiana jest jako sys-tem norm i ocen moralnych, a moralność jako ogół do-minujących w danej społeczności norm, które określajązachowania uważane za właściwe21, można postawić tezę,że godność pozostaje czymś więcej niż moralność. Pozabowiem zachowaniem odpowiednim w danej społecznościten postępuje godnie, kto swoją postawą wzbudza szacuneki okazuje w ten sposób swoją wartość. Na gruncie ustawyo samorządowych kolegiach odwoławczych godnośćoznaczona została przymiotnikiem „zawodowej”, a więc ta-kiej, która łączy się z wykonywaniem obowiązków zawo-dowych. W związku z tym, że ustawa nie stawia członkomkolegium wymogów w odniesieniu do cech charakteru,tego, czym jest godność zawodowa członka kolegium,można poszukiwać w sposobie wykonywania obowiązkówczłonka kolegium, związanym z prowadzonymi przed tymkolegium postępowaniami. Biorąc pod uwagę wymóg sta-wiany kandydatom na członków kolegium wysokiego po-ziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji, należyoczekiwać od członka kolegium takiego wypełnianiaprzez niego swoich obowiązków zawodowych, którywskazuje na posiadanie przez niego wysokiego poziomuwiedzy prawniczej. Nie jest zatem godne tego zawodu ta-kie postępowanie członka kolegium, które ujawnia w spo-sób oczywisty i rażący jego braki w tym zakresie. Za nie-godne należy zatem uznać rażące naruszanie prawaprzez członka kolegium. Niegodne jest także postępowaniewbrew ograniczeniom, zakazom i nakazom obowiązującymczłonka kolegium. Tylko taki bowiem członek kolegiumzasługuje na szacunek, a więc posiada wartość uosabiającąjego godność zawodową, który przestrzega reguł wyma-ganych przy pełnieniu tej funkcji. Respektując ograniczeniestawiane członkom kolegium, wykazuje tym oczekiwaneod niego poszanowanie prawa, które ma obowiązek samstosować.

II. Sankcje dyscyplinarne – kary dyscyplinarne

W sprawach dyscyplinarnych członków samorządo-wych kolegiów odwoławczych przewidziano następującekary dyscyplinarne: upomnienia, nagany, nagany zostrzeżeniem i wykluczenie ze składu kolegium (art. 16bustawy o s.k.o.). Wykluczenie ze składu powoduje utra-tę członkostwa kolegium, gdyż przepis art. 4 ust. 2 usta-wy o s.k.o. stanowi o tym, że w skład kolegium wchodząprezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Wykluczeniez tego składu skutkuje wyjściem poza krąg członków ko-legium, a tym samym ustanie pełnienia funkcji członka ko-legium. Nie jest wykluczone, by za jakiekolwiek przewi-nienie dyscyplinarne mogła zostać wymierzona każda z

38

jesień 2013

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

39

przewidzianych kar. Nie dostrzega się też przeszkód, abyza jedno przewinienie wymierzyć więcej niż jedną karę. Niezawsze prawo dyscyplinarne przewiduje przedawnienie wy-konania kary orzeczonej za przewinienie dyscyplinarne22. Odnosząc się do tej kwestii, należy zwrócić uwagę na to,

że ustawa o s.k.o. wymienia kary dyscyplinarne w pewnejkolejności – od najmniej dotkliwej do tej ostatecznej, tj. wy-kluczenia ze składu. Ponadto nie bez znaczenia pozosta-je ich nazewnictwo, w szczególności „nagana” i „naganaz ostrzeżeniem” jako postacią kwalifikowana nagany, któ-re wskazuje na zamysł ustawodawcy, aby w pierwszej ko-lejności stosować karę upomnienia, następnie naganę, poniej zaś naganę z ostrzeżeniem, a dopiero na końcu, gdy-by wymienione kary miały się okazały niewystarczające– wykluczenie ze składu. Możliwe jest przy tym stosowaniekary surowszej, ze względu na swoistą recydywę, a takżew związku z wagą przewinienia dyscyplinarnego. Grada-cja kar w powiązaniu z ich nazewnictwem, wspomnianymjuż występowaniem kary nagany i nagany z ostrzeżeniem,oraz kary ostatecznej – wykluczenia ze składu, przemawiaza uznaniem, że dopuszczalne jest orzeczenie tylko jednejkary za jeden czyn dyscyplinarny. W związku z tym, że usta-wa o s.k.o. nie wprowadza zasad odpowiedzialności dys-cyplinarnej oraz nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw,można oczekiwać, że o rodzaju kary w postępowaniu dys-cyplinarnych będzie przesądzał rozsądek, wyczucie idoświadczenie członków organów orzekających w spra-wach dyscyplinarnych, którzy będą mieli na uwadzerównież to, że ich decyzja podlega kontroli wyższej in-stancji, a także sądu23. Ustawa o s.k.o. przewiduje przedawnienie dyscyplinar-

ne w sytuacji, gdy upłynęły 4 miesiące od powzięcia przezwłaściwy organ wiadomości o popełnieniu czynu uza-sadniającego nałożenie kary, i po upływie 3 lat od dnia po-pełnienia tego czynu. Jeżeli jednak czyn stanowi prze-stępstwo, okres ten nie może być krótszy od okresu prze-dawnienia ścigania tego przestępstwa (art. 16e ust. 1 usta-wy o s.k.o.)24. Kary dyscyplinarne ulegają zatarciu poupływie 3 lat od dnia doręczenia ukaranemu prawomoc-nego orzeczenia o ukaraniu, jeżeli w tym okresie nie zos-tał on ponownie ukarany dyscyplinarnie lub sądownie.

III. Podmiot odpowiedzialności dyscyplinarnej według ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych

Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych,regulując ustrój samorządowego kolegium odwoławcze-go, wyróżnia jego prezesa, członków etatowych orazczłonków pozaetatowych. Prezes Rady Ministrów powołujeprezesa kolegium spośród dwóch kandydatów będącychetatowymi członkami kolegium (art. 5 ust. 1 ustawy). Wprzepisie art. 4 ust. 2 ustawa ta stanowi, że w skład kole-gium wchodzą prezes, wiceprezes i pozostali członkowie.Odpowiedzialności dyscyplinarnej – o czym była mowawcześniej – podlegają członkowie etatowi, jak również po-zaetatowi samorządowych kolegiów odwoławczych.

T. Liszcz wyraziła pogląd o niemożliwości odwołania pre-zesa samorządowego kolegium odwoławczego z powoduprawomocnego ukarania go karą dyscyplinarną wyklu-czenia ze składu kolegium25. Brakuje bowiem podstaw doodwołania prezesa kolegium z powodu wydania orzecze-nia dyscyplinarnego wykluczenia ze składu kolegium. Dokompetencji Prezesa Rady Ministrów należy odwołanie pre-zesa kolegium na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 1a ustawyo samorządowych kolegiach odwoławczych. Odwołanieprzez Prezesa Rady Ministrów jest jedynym sposobem po-zbawienia prezesa kolegium jego funkcji. Autorka wywodzi w dalszej części publikacji, że wykład-

nia przepisów ustawy o s.k.o. prowadzić może do wnios-ku, że prezes kolegium wyłączony jest spod odpowie-dzialności dyscyplinarnej również z tego powodu, że je-dynie wniosek tego prezesa wszczyna postępowanie dys-cyplinarne. Być może wynika to z faktu, że w intencji twór-ców ustawy odpowiedzialność dyscyplinarna prezesa ko-legium ma być zastąpiona możliwością jego odwołaniaprzed upływem kadencji przez Prezesa Rady Ministrów wprzypadku powtarzającego się naruszenia prawa podczaswykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wyko-nywania (art. 6 ust. 1a – 5 ustawy o s.k.o.)26. Gdybyzałożyć podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej przezprezesa kolegium, w tym orzeczenie o wykluczeniu zeskładu kolegium, to i tak takiej treści orzeczenie komisji dys-cyplinarnej nie może wywołać konsekwencji w postaci pod-jęcia przez Prezesa Rady Ministrów odwołania prezesa ko-legium z tej funkcji. Przepis przewidujący odwołanie pre-zesa samorządowego kolegium odwoławczego wśród pod-staw wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji o od-wołaniu prezesa nie wymienia orzeczenia dyscyplinarnego. Wydaje się, że następną przeszkodą jest to, że to prezes

kolegium pozostaje osobą inicjującą postępowanie dys-cyplinarne (art. 16d ust. 1 ustawy). Trudno sobie wyob-razić, że będzie wnioskował do komisji dyscyplinarnej ko-legium o wszczęcie wobec siebie postępowania dyscypli-narnego. Dostrzec też należy, że art. 3a ustawy o s.k.o. prze-widuje nadzór Prezesa Rady Ministrów nad postępowaniemwyjaśniającym i dyscyplinarnym członków kolegiów inadzór wyłącznie nad postępowaniem wyjaśniającym wo-bec prezesa kolegium, co wskazuje na brak podstaw do pro-wadzenia wobec niego postępowania dyscyplinarnego. Po-twierdza to pośrednio konstatację o tym, że prezes kole-gium nie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej przedkomisją dyscyplinarną. Naruszenie prawa podczas wyko-nywania obowiązków prezesa kolegium lub uchylanie sięprzez niego od ich wykonywania, jeśli się powtarza – możestanowić podstawę odwołania prezesa kolegium przez Pre-zesa Rady Ministrów (art. 6 ust. 1a ustawy).Poza cechą wielokrotności ustawa w odmienny sposób

od przewinienia dyscyplinarnego określa podstawę od-wołania prezesa kolegium. Przy przewinieniu dyscypli-narnym mówi się o naruszeniu obowiązków zawodowychi godności zawodowej, podczas gdy podstawą odwołaniaprezesa jest bądź niewykonanie przez niego jego obo-wiązków, bądź takie ich wykonywanie, które prowadzi donaruszenia prawa. Naruszenie obowiązków w tym ostat-

jesień 2013

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

40

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

nim przypadku ma postać kwalifikowaną, a jego stopieńjest znacznie wyższy niż przy przewinieniu dyscyplinarnym.Wykonywanie przez prezesa kolegium swoich obowiązkóww sposób niewłaściwy, lecz nienaruszający przepisówprawa nie stanowi powodu jego odwołania.

Podsumowanie

Podsumowując, członkowie samorządowych kolegiów od-woławczych, zarówno etatowi, jak i pozaetatowi, ponosząodpowiedzialność dyscyplinarną. Prezes kolegium nie pod-lega takiej odpowiedzialności, lecz może zostać odwołanyprzez Prezesa Rady Ministrów w razie naruszenia prawapodczas wykonywania obowiązków prezesa kolegiumlub uchylania się przez niego od ich wykonywania. Pod-stawą pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnejczłonków kolegiów jest ich postępowanie uchybiające obo-wiązkom lub godności zawodowej członka kolegium. Za-równo obowiązki, jak i godność powiązane są z zawodem.O obowiązkach zawodowych stanowi wyłącznie ustawa os.k.o. i wydane na jej podstawie regulaminy organizacyj-ne kolegiów. Obowiązki te wiążą się ściśle z wykonywa-niem zadań kolegiów, do których należy wydawanie decyzjii postanowień. Naruszenie godności jest zaś efektem nie-przestrzegania ograniczeń, nakazów i zakazów obo-wiązujących członka kolegium, jak również naruszania pra-wa w sposób rażący, co pozwala stwierdzić obniżenie wy-maganego od niego wysokiego poziomu wiedzy prawni-czej. Zauważa się przy tym, że wprowadzenie odpowie-dzialności dyscyplinarnej członków samorządowych ko-legiów odwoławczych pozostaje wyrazem zaufania usta-wodawcy do korpusu członków samorządowych kolegiówodwoławczych oraz uznaniem ich wysokich walorów za-wodowych i etycznych, a także przyznaniem im swoistejautonomii i samodzielności w tym zakresie27.

dr DOROTA KACZORKIEWICZ

Autorka jest adiunktem na Wydziale Prawa i AdministracjiUniwersytetu Szczecińskiego oraz członkiem

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie

Przypisy:

1 A. Bojańczyk, Z problematyki relacji między odpowiedzialnością dyscy-plinarną i karną (na przykładzie odpowiedzialności dyscyplinarnej za-wodów prawniczych), „Państwo i Prawo” 2004, nr 9, s. 22.

2 J. Bodio, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów sądów powszechnych aodpowiedzialność radców prawnych, „Radca Prawny” 2005, nr l, s. 68 i 75.

3 T. Kuczyński, O odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników, „Pań-stwo i Prawo” 2003, nr 9, s. 58.

4 W. Broniewicz, Odpowiedzialność sędziego w prawie polskim, Studia Praw-no-Ekonomiczne 1978, tom XX, s. 23, Ł. Korózs, M. Sztorc, Ustrój sądówpowszechnych. Komentarz, Warszawa 2002, s. 149.

5 Ustawa z dnia 18.12.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych ko-legiach odwoławczych, Dz.U. nr 162, poz. 1124.

6 t.j. Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856, ze zm. 7 A. J. Szwarc, „Karny” charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej w spor-

cie, [w:] Rozważania o prawie karnym pod red. A. J. Szwarca, Księgapamiątkowa z okazji 70. urodzin prof. Aleksandra Ratajczaka, Poznań1999, s. 282.

8 A.J. Szwarc, „Karny” charakter…, op. cit., s. 283 i powołany tam T. Bo-jarski i inni, Prawo karne, Lublin 1994, s. 21.

9 E. Zielińska, Odpowiedzialność zawodowa lekarza i jej stosunek do od-powiedzialności karnej, Warszawa 2001, s. 115-116.

10 R. Giętkowski, Odpowiedzialność dyscyplinarna w administracji publiczneja nauka prawa karnego materialnego, [w:] Przegląd dyscyplin badawczychpokrewnych nauce prawa i postępowania administracyjnego, (red.) M.Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, S. Wrzosek, Lublin 2010, s. 602.

11 R. Giętkowski, Odpowiedzialność dyscyplinarna…, op. cit., s. 603 za wy-rokiem Sądu Najwyższego z 5 listopada 2003 r., SNO 67/03, OSNSD2003, z. 2, poz. 61.

12 R. Giętkowski, Odpowiedzialność dyscyplinarna…, op. cit., s. 604 orazwyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK1998, z. 7, poz. 117.

13 O obowiązku wszczęcia przez prezesa kolegium postępowania dys-cyplinarnego w przypadku naruszenia przepisów o terminowymzałatwieniu spraw pisze D. Kijowski, W kwestii nadzoru nad samo-rządowymi kolegiami odwoławczymi, [w:] Pozycja samorządowych kolegiówodwoławczych w postępowaniu administracyjnym pod red. C. Martyszai A. Matana, Kraków 2005, s. 205.

14 D. Kijowski, W kwestii nadzoru…, op. cit., s. 201.15 Dz.U. nr 223 z 2008 r., poz. 1458, ze zm.16 J. R. Kubiak, Wokół idei kodeksu etyki zawodowej sędziów, „Palestra” 1995,

nr 3-4, s. 77.17 t.j. Dz.U. nr 216 z 2006 r., poz. 1584, ze zm.18 Sankcja dyscyplinarna wydalenia i sankcja zwolnienia z innej podsta-

wy prawnej z tego samego powodu nie powinny się nakładać, choć częs-to do tego dochodzi, co zaburza funkcję stabilizacyjną kar dyscypli-narnych; tak R. Giętkowski, Funkcja stabilizacyjna kar dyscyplinarnych,[w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, (red.) R. Lewicka, M. Le-wicki, M. Stahl, Warszawa 2011, s. 198-199.

19 Nowy leksykon PWN pod red. B. Petrozolin-Skowrońskiej, Warszawa1998, s. 559.

20 Nowy słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 233.21 Nowy leksykon PWN, op. cit., s. 1105.22 Argumenty za odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu karnego

również w zakresie kar dyscyplinarnych podaje R. Giętkowski, Odpo-wiedzialność dyscyplinarna…, s. 607.

23 D. Kaczorkiewicz, Sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych jak gwa-rancja ochrony praw uczestników postępowania dyscyplinarnego, [w:] Pro-blemy z sądową ochroną praw człowieka, t. II, (red.) R. Sztychmiler, J.Krzywkowska, Olsztyn 2012.

24 D. Kaczorkiewicz, Instytucje prawa karnego procesowego w postępowa-niach dyscyplinarnych, Węzłowe problemy procesu karnego pod. red. P.Hofmańskiego, Warszawa 2010. s. 360 i nast.

25 T. Liszcz, Osobliwości statusu pracowniczego etatowych członków samorządowegokolegium odwoławczego, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 9, s 46-47.

26 T. Liszcz, Osobliwości statusu …, op. cit., s. 47.27 M. Kotulski, Samorządowe kolegium odwoławcze (wybrane uwagi na

tle ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), „Samorząd Te-rytorialny 2001”, nr 6, s. 28.

DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF THEMEMBERS OF THE LOCAL GOVERNMENT

APPEAL BOARDS (SELECTED ISSUES)

SUMMARY

The article presents legal basis for the disciplinary re-sponsibility of the members of the local government appealboards, i.e., violation of their professional duties and dignity.Professional duties of the members of the local governmentappeal boards are provided for in the Local Government Ap-peal Boards Act and are connected with the execution of thetasks of the local government appeal boards. Professionaldignity of the members of the local government appealboards shall be interpreted in the light of the requirementsregarding candidates for the local government appealboards’ members. The members shall comply with theserequirements also while performing their functions. Againstprofessional dignity acts a member who acts against ordersand prohibitions such as prohibition of business activity. Disciplinary misconducts are subject to penalties, which

shall be imposed with regard to their grading. Both permanent and non-permanent members are sub-

ject to disciplinary responsibility. The President of the lo-cal government appeal board is not subject to disciplinaryresponsibility.

jesień 2013

Uwagi ogólne

Problematyka dotycząca prawnych aspektów wygaśnię-cia mandatu radnego stanowi bardzo obszerną materię, zde-cydowanie wykraczającą poza ramy pojedynczego opra-cowania. Dlatego też przedmiot niniejszego artykułu sku-pia się wyłącznie na jednej ze wskazanych w art. 190 ust.1 ordynacji wyborczej podstaw wygaśnięcia mandaturadnego, a mianowicie na naruszeniu ustawowego zaka-zu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funk-cji lub prowadzeniem przez radnego określonej działalności.Artykuł porusza również tematykę procedury wygaszaniamandatu radnego w kontekście odmienności regulacji wy-nikających z przepisów kodeksu wyborczego w stosunku donowych przepisów ordynacji wyborczej. W tekście podda-no również analizie przesłanki wydawania przez wojewodęzarządzenia zastępczego – w przypadku bezczynności organustanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w kwes-tii podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.Pomimo wielu lat obowiązywania przepisów okreś-

lających podstawy prawne wygaśnięcia mandatu radnegowiele kwestii – szczególnie tych, dotyczących łączenia funk-cji radnego z możliwością prowadzenia przez niego działal-ności gospodarczej – budzi kontrowersje i jest częstym te-matem dyskusji wśród radnych i samorządowców. Obec-nie, wobec wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 5 stycz-nia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wy-borczy1 (dalej: ustawa wprowadzająca) oraz ustawy z dnia5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy2 (dalej: kodeks wybor-czy), stan prawny zagadnienia uległ dalszemu skompli-kowaniu. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. przepisy kodeksu wyborczego

zastąpiły dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 16 lipca1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatówi sejmików województw3 (dalej: ordynacja wyborcza), przyczym ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe.Zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających usta-wę – Kodeks wyborczy regulacje prawne wynikające z ko-deksu wyborczego stosuje się do wyborów zarządzonychpo dniu wejścia w życie tego aktu prawnego, natomiast dowyborów zarządzonych przed wejściem w życie tej ustawyoraz do nowych przedterminowych i uzupełniających wy-borów organów stanowiących jednostek samorządu tery-torialnego i do przedterminowych wyborów wójta, bur-

mistrza lub prezydenta miasta przeprowadzonych w obec-nej kadencji (kadencja 2010-2014) stosuje się przepisy do-tychczasowe, czyli przepisy ordynacji wyborczej4.Przepisy art. 16 ustawy wprowadzającej były również

przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, którystwierdził, że przepisy ust. 1 i 2 art. 16 tej ustawy są nie-zgodne z art. 2 Konstytucji RP. Jednakże Trybunał Kon-stytucyjny związany granicami wniosku (art. 66 ustawy zdnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym5) po-zostawił w obrocie prawnym regulację przejściową zawartąw art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej, przesądzając tymsamym ostatecznie, że do nowych, przedterminowych i uzu-pełniających wyborów organów jednostek samorządu te-rytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)przeprowadzonych w trakcie obecnej kadencji tych or-ganów stosuje się przepisy ordynacji wyborczej6.Przepisy ordynacji wyborczej nie są jedynymi przepisa-

mi rangi ustawowej, które określają przesłanki wygaśnięciamandatu radnego. Przesłanki te zawarte zostały równieżw przepisach następujących ustaw:– ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym7

(dalej: u.s.g.);– ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie po-

wiatowym8 (dalej: u.s.p.);– ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje-

wództwa9 (dalej: u.s.w.);– ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu pro-

wadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniącefunkcje publiczne10.Przepisy te są przepisami odrębnymi, uszczegóławiającymi

przepisy art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej.Ze względu na obszerność tematyki objętej wyżej wska-

zanymi regulacjami, związanej z prawnymi aspektami pod-staw wygaśnięcia mandatu radnego, przedmiot artykułuskupia się wyłącznie na jednej z podstaw wskazanych wart. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej, a mianowicie na wy-gaśnięciu mandatu radnego na skutek naruszenia usta-wowego zakazu łączenia funkcji radnego z wykonywaniemokreślonych funkcji lub prowadzeniem przez radnegookreślonej działalności. Artykuł porusza również tematy-kę procedury wygaszania mandatu radnego w kontekścieodmienności regulacji wynikających z przepisów kodeksuwyborczego w stosunku do nowych przepisów ordynacjiwyborczej. W tekście poddano ponadto analizie przesłan-

41

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

jesień 2013

WYGAŚN IĘC I E MANDATU RADNEGO NA SKUTEK NARUSZEN IA USTAWOWEGO ZAKAZU ŁĄCZEN IA MANDATU RADNEGO

Z WYKONYWANIEM OKREŚLONYCH FUNKC J I LUB PROWADZEN IEM DZ IAŁALNOŚC I

GOSPODARCZE JGRAŻYNA SARNES

42

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

ki wydawania przez wojewodę zarządzenia zastępczego –w przypadku bezczynności organu stanowiącego jednostkisamorządu terytorialnego dotyczącej podjęcia uchwały owygaśnięciu mandatu radnego.

Ograniczenie możliwości łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcjilub z prowadzeniem działalności gospodarczej

Wśród wymienionych w art. 190 ust. 1 ordynacji wybor-czej przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego szczegól-ne miejsce zajmuje niedopuszczalne łączenie funkcji rad-nego z wykonywaniem określonych funkcji lub prowa-dzeniem zakazanej przez odrębne przepisy działalności.Mamy więc do czynienia z dwoma przypadkami: pierwszydotyczy łączenia funkcji radnego z pełnieniem określonejfunkcji, drugi związany jest z prowadzeniem przez radnegoniedopuszczalnej odrębnymi przepisami działalności.Ustawy samorządowe (w art. 24a u.s.g., art. 23 u.s.p i art.

25 u.s.w.) zakazują łączenia mandatu radnego z byciem pra-cownikiem urzędu gminy (odpowiednio: starostwa po-wiatowego i urzędu marszałkowskiego), w której radnyuzyskał mandat. Ten sam zakaz dotyczy pełnienia przez rad-nego funkcji kierownika lub zastępcy kierownika gminnej(odpowiednio powiatowej i wojewódzkiej) jednostki orga-nizacyjnej. Nie ma zakazu ustawowego, aby radny powia-towy nie mógł być pracownikiem urzędu gminy na tereniepowiatu, w którym uzyskał mandat, lub aby radny gminynie mógł być pracownikiem starostwa powiatowego czyurzędu marszałkowskiego. Ponadto zarząd powiatu i wo-jewództwa oraz wójt (burmistrz, prezydent) nie może po-wierzyć radnemu gminy (odpowiednio powiatu lub woje-wództwa), w której ten radny uzyskał mandat, wykonywaniapracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Umowy cy-wilnoprawnej z radnym nie może zawrzeć nie tylko zarządpowiatu lub województwa, ale także samodzielnie staros-ta jako przewodniczący zarządu powiatu oraz marszałek wo-jewództwa jako przewodniczący zarządu województwa. Konsekwencje naruszenia tego zakazu nie są jednolicie oce-

niane w orzecznictwie i pozostają przedmiotem krańcoworóżnych rozstrzygnięć. Jako przykład zróżnicowanej ocenykonsekwencji naruszenia przez radnego ustawowego zakazuświadczenia pracy w jednostce samorządu, w której radnyuzyskał mandat, można wskazać dwa orzeczenia. Pierwszez nich to wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r.stwierdzający, że: „Skoro ustawodawca sformułowany w art.24d ustawy o samorządzie gminnym zakaz skierował do wój-ta, to skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać rad-nego. Przepis art. 24d nie precyzuje żadnej sankcji nakładanejna radnego ze względu na zawarcie umowy z wójtem”11.Drugi wyrok, z odmienną interpretacją art. 24d u.s.g., wy-

dał w dniu 2 lipca 2009 r. WSA we Wrocławiu. W oceniesądu: „Absurdalna jest teza, że to jedynie wójt (burmistrz,prezydent miasta) zobligowany jest do przeciwdziałania sy-tuacjom łączenia mandatu radnego ze świadczeniem pra-cy na podstawie umowy cywilnoprawnej z jednoczesnym do-puszczeniem łączenia przez samego radnego mandatu, któ-ry uzyskał, z wykonywaniem pracy na tej podstawie”12.

Radny, którego łączył z urzędem gminy, starostwem, urzę-dem marszałkowskim lub odpowiednimi jednostkami or-ganizacyjnymi pracowniczy stosunek pracy, zobowiązanyjest w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wybo-rów i przed złożeniem ślubowania złożyć pracodawcywniosek o urlop bezpłatny. Radnemu gminy i województwaudziela się urlopu bezpłatnego na okres sprawowania man-datu (plus trzy miesiące po jego wygaśnięciu). W przypadkuradnego powiatowego sytuacja wygląda odmiennie – na pod-stawie art. 24 ust. 2 u.s.p. urlop bezpłatny udzielany jest rad-nemu wyłącznie na okres sprawowania mandatu. Sfor-mułowanie, że radnemu udziela się urlopu, wskazuje na ob-ligatoryjny, a nie uznaniowy tryb udzielenia tego urlopu.Ustawy samorządowe nie wskazują, co się dzieje w sy-

tuacji, gdy radny przed uzyskaniem mandatu związany byłz jednostką samorządową umową cywilnoprawną (np.świadczył pracę na podstawie umowy-zlecenia). Wydaje się,że w tej sytuacji zastosowanie będą miały regulacje do-tyczące wykonywania określonej działalności, a nie okreś-lonej pracy. W konsekwencji takiego zapatrywania skut-ki prawne braku rozwiązania umowy cywilnoprawnejoceniane będą przez pryzmat wykonywania lub niewyko-nywania określonej działalności gospodarczej.Ustawodawca wskazał, że niezłożenie przez radnego

wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego skutkuje zrze-czeniem się mandatu. Ustawodawca wykazał się w tymprzypadku pewną niekonsekwencją, gdyż zrzeczenie sięmandatu przez radnego jest samodzielną przesłanką wy-gaśnięcia mandatu13, a w tej sytuacji mamy do czynieniaz wygaśnięciem mandatu bez zachowania formy prawnej,właściwej dla jego skuteczności, ponieważ zrzeczenie sięmandatu przez radnego jest jego oświadczeniem wolizłożonym na piśmie. W związku z tym uprawniony jest po-gląd prezentowany przez A. Kisielewicza,, że w przypad-ku, w którym de facto niezłożenie przez radnego wnioskuo udzielenie urlopu bezpłatnego skutkuje trwaniem sto-sunku pracy, mamy do czynienia z naruszeniem zakazu wy-nikającego z art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji, co daje radnemuprawo do złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radęuchwały o wygaśnięciu mandatu14.Ograniczenie dopuszczalności prowadzenia działalności

gospodarczej przez radnych z wykorzystaniem mienia ko-munalnego jednostki samorządu terytorialnego, w którejuzyskali mandat, jest sytuacją wyjątkową i pełni zadania an-tykorupcyjne. Ograniczenie to zostało wprowadzonenormą rangi ustawowej (art. 24f u.s.g, art. 25b u.s.p. i art.27b u.s.w.) jako konsekwencja obowiązywania reguły za-wierającej ograniczenia prawa w prowadzeniu działal-ności gospodarczej ustanowionej w Europejskiej Karcie Sa-morządu Lokalnego15. Ustawy samorządowe nie defi-niują pojęć związanych z prowadzeniem działalności gos-podarczej, definicję „działalności gospodarczej” zawiera na-tomiast ustawodawstwo podatkowe, tj. art. 15 ust. 2 usta-wy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług16,art. 5a pkt 6 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku do-chodowym od osób fizycznych17 oraz art. 3 pkt 9 ustawyz dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa18. Jed-nak elementy działalności gospodarczej zdefiniowane w

jesień 2013

43

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

ustawach podatkowych służą ustawodawcy wyłączniedla celów poszczególnych podatków lub procedury po-datkowej.Kluczowe znaczenie dla oceny wykonywania przez rad-

nego działalności gospodarczej ma więc zdefiniowanie po-jęcia „działalności gospodarczej”. Definicja ta została zawartaw art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działal-ności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.)19. Zgodnie z nią„działalnością gospodarczą” jest „zarobkowa działalność wy-twórcza, budowlana handlowa, usługowa oraz poszukiwa-nie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a takżedziałalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowanyi ciągły”. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że definicjaz art. 2 u.s.d.g. jest definicją legalną „działalności gospo-darczej” i powinna być traktowana jako powszechne ro-zumienie pojęcia działalności gospodarczej w polskim sys-temie prawnym20.Tak zdefiniowana działalność gospodarcza charakte-

ryzuje się następującymi cechami: jest to działalność pro-wadzona w imieniu własnym i na własne ryzyko osoby,która ją wykonuje; jest to działalność zorganizowanaoraz mająca charakter zarobkowy, wykonywana wsposób ciągły (nieprowadzona dorywczo). Dla oma-wianego zakazu podstawowe znaczenie ma także kwes-tia dotycząca mienia komunalnego (gminy, powiatu, wo-jewództwa) służąca radnemu do realizacji zadań gos-podarczych. Najogólniej pojęcie „mienia” definiujekodeks cywilny, który w art. 44 stanowi, że: „Mieniemjest własność i inne prawa majątkowe”. Z kolei ustawysamorządowe (art. 43 u.s.g., 46 u.s.p. i 47 ust.1 u.s.w.)konkretyzują tak ujęte pojęcie „mienia” jako odpo-wiednik majątku jednostki samorządu terytorialnego.Ponadto ustawy samorządowe wskazują, że mienie ko-munalne – rozumiane jako własność i inne prawamajątkowe – może należeć do gminy (odpowiednio: po-wiatu lub województwa), związku międzygminnego orazdo innych samorządowych osób prawnych, w tymprzedsiębiorstw. Wynika z tego, że jednostka samorząduterytorialnego (odpowiednio: gmina, powiat, woje-wództwo) może być tylko jednym z podmiotów, którymprzysługuje mienie komunalne, gdyż może onoprzysługiwać również innym podmiotom – np. samo-rządowym osobom prawnym21.W związku z tym należy uznać, że zakaz prowadzenia przez

radnych działalności gospodarczej dotyczy wyłącznie mie-nia samej, konkretnej jednostki samorządu terytorialnego.Z brzmienia zakazu – że radnym nie wolno prowadzić działal-ności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki sa-morządu terytorialnego, w której uzyskali mandat – możnawywieść również, iż ustawa nie zakazuje radnym prowadzeniadziałalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innegoniż mienie jednostki samorządu terytorialnego sensu stric-to, np. samorządowej osoby prawnej lub związku między-gminnego. Oprócz tego, że radni nie mogą prowadzićdziałalności gospodarczej na własny rachunek, nie mogą takżeprowadzić takiej działalności wspólnie z innymi osobami, atakże zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielemlub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Kolejnym więc wyznacznikiem zakazu prowadzeniaprzez radnego działalności gospodarczej, obok prowadzeniadziałalności na własny rachunek, jest prowadzenie przezradnego działalności gospodarczej z wykorzystaniemmienia jednostki samorządu wspólnie z innymi osobami.Kluczową kwestią dla precyzyjnej interpretacji tego zakazujest zdefiniowanie pojęcia „prowadzenie”. Słowo „prowa-dzenie” bezpośrednio odnosi się do aktywnego uczestnictwaw procesie działalności gospodarczej, podejmowania decyzjigospodarczych i ponoszenia ryzyka finansowego oraz or-ganizacyjnego. Nie należy więc utożsamiać prowadzeniadziałalności gospodarczej, jedynie z biernym uczestnictwemw prowadzonej przez inne osoby działalności gospodarczej.Akceptując to kryterium rozumienia pojęcia „prowadzenie”działalności gospodarczej, należy wskazać na wspólnikówspółki cywilnej jako na osoby wspólnie prowadzące działal-ność gospodarczą, każdy bowiem za wspólników spółki cy-wilnej jest samodzielnym przedsiębiorcą, który dla celówgospodarczych zawarł z innym przedsiębiorcą/przedsię-biorcami umowę spółki cywilnej. W związku z tym uznać należy, że radny, wspólnik spółki

cywilnej korzystającej z mienia jednostki samorządu te-rytorialnego, jest osobą wspólnie prowadzącą działalno-ść gospodarczą, o której mowa w art. 24 a u.s.g, art. 23u.s.p oraz w art. 25 u.s.w. Potwierdzeniem takiego ro-zumienia wspólnego prowadzenia działalności gospo-darczej przez radnego jest wyrok NSA z dnia 10 stycznia2006 r., z którego wynika, że w sytuacji, w której jedenze wspólników spółki cywilnej pozostaje najemcą lokaluużytkowego stanowiącego własność gminy, a lokal ten jestwykorzystywany na potrzeby działalności spółki, na-leży uznać, że każdy ze wspólników tej spółki prowadzidziałalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia ko-munalnego. Przez „korzystanie z mienia komunalnego” należy rozumieć

używanie tego mienia w granicach wyznaczonych przez pra-wo, w związku i na potrzeby prowadzonej działalności gos-podarczej22. Podkreślenia wymaga jednak to, że w obo-wiązującym stanie prawnym wspólnie z innymi osobamidziałalność gospodarcza może być prowadzona nie tylkow formie prawnej spółki cywilnej, regulowanej przepisa-mi art. 860 i n. k.c., ale również w formach prawnych spółekhandlowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 wrześ-nia 2000 r. – Kodeks spółek handlowych23 (dalej k.s.h.).W k.s.h. ustawodawca wyodrębnił dwie zasadnicze kate-gorie spółek, a mianowicie: spółki osobowe oraz spółki ka-pitałowe. W pierwszym przypadku znaczenie podstawowedla działalności spółki ma substrat osobowy, w drugim sub-strat kapitałowy (finansowy).Do spółek osobowych regulowanych przepisami k.s.h. na-

leżą: spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowaoraz spółka komandytowo-akcyjna. Spółki kapitałowetworzą spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkaakcyjna. Osoby fizyczne mogą prowadzić działalnośćgospodarczą w jednej z form spółek handlowych, jednakżew przypadku prowadzenia przez radnych działalnościgospodarczej w formie spółki prawa handlowego możliwośćta doznaje istotnego ograniczenia.

jesień 2013

Jak już wyżej wskazano wcześniej, podstawowe znacze-nie dla wspólnego działania gospodarczego osób fizycznychma słowo „prowadzić”, czyli „podejmować samodzielne de-cyzje”. W przypadku spółek osobowych (niemającychpodmiotowości cywilnoprawnej) takimi samodzielnymi pod-miotami są wspólnicy spółki jawnej, partnerzy spółkipartnerskiej24, komplementariusze w spółce komandyto-wej i komandytowo-akcyjne25. Podkreślić należy, że w dokt-rynie pojawia się zapatrywanie,, w myśl którego zakaz pro-wadzenia działalności przez radnego z wykorzystaniem mie-nia komunalnego dotyczy również prowadzenia działalnościprzez konkubina/konkubinę radnego oraz współmałżon-ka radnego, o ile w małżeństwie obowiązuje ustrój wspól-ności majątkowej małżeńskiej26. Pogląd ten należy uznaćza zbyt daleko idący, stanowiący próbę rozszerzającejwykładni prawa. Jest to szczególnie ryzykowne w przy-padku przepisów ustaw samorządowych, określających bar-dzo rygorystyczne sankcje za naruszenie zakazu prowa-dzenia przez radnych działalności gospodarczej z wyko-rzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Niemożna bowiem utożsamić działalności gospodarczejmałżonka z działalnością gospodarczą samego radnego tyl-ko z powodu wzajemnych powiązań majątkowych pomiędzymałżonkami. W dniu 25 kwietnia 2012 r. WSA we Wrocławiu przedstawił

następujące stanowisko: „Zastosowany przez ustawodawcęzwrot «lub wspólnie z innymi osobami» odnosi się do pro-wadzenia działalności na własny rachunek przez radnego,lecz razem z innymi osobami, np. w ramach spółki cywilnejjako jej wspólnik, bądź też do działalności prowadzonej przeradnego z innymi osobami w ramach spółek prawa hand-lowego, ale nie dotyczy sytuacji, w której małżonek radnegoprowadzi odrębną działalność gospodarczą jako jednoosobowyprzedsiębiorca, gdyż czyni to w swoim własnym imieniu, anie w imieniu radnego”27. Za niedopuszczalnością stoso-wania rozszerzającej wykładni przepisów dotyczącychzakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez rad-nego opowiedział się również WSA w Białymstoku w wy-roku z dnia 15 lipca 2005 r. W ocenie Sądu: „Przy wykład-ni przepisu prawa należy mieć na uwadze to, że instytucjerepresyjne, sankcje mogą być stosowane tylko w granicachdopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozsze-rzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów usta-nawiających sankcje wobec jednostki ma szczególne znaczeniew przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandaturadnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnotysamorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jed-nostek samorządu terytorialnego”28.

Istotne jest to, że do naruszenia zakazu wykorzystania mie-nia komunalnego na potrzeby działalności gospodarczejnie dochodzi jednak w sytuacji, w której radny w ramachprowadzonej przez siebie działalności wykonuje usługi narzecz podmiotu wykorzystującego w swojej własnej działal-ności mienie komunalne. Do naruszenia wskazanegowyżej zakazu nie dochodzi więc w sytuacji, gdy radny wy-korzystuje mienie komunalne wyłącznie pośrednio, wy-konując usługi na rzecz firmy trzeciej bezpośrednio ko-rzystającej z majątku gminy, powiatu lub województwa. Po-

gląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyrokuNSA z dnia 10 lutego 2005 r. wydanym na tle art. 25b u.s.p.,ale zachowującym aktualność również w odniesieniu do po-zostałych ustaw samorządowych, NSA stwierdza, że: „Po-wołanego przepisu art. 25b ustawy o samorządzie powiato-wym nie można rozmieć w ten sposób, że zawarcie umowyświadczenia usług przez radnego wykonującego działalnośćgospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby pro-wadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mieniapowiatu jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tąosobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia po-wiatu”29.

Znamienne pozostaje to, że radny wojewódzki w pewnychsytuacjach może wykorzystywać mienie komunalne na-leżące do województwa w prowadzeniu działalności gos-podarczej. Upoważnienie takie, niemające odpowiednikaw pozostałych ustawach samorządowych, radny woje-wódzki posiada z mocy art. 24 ust.1 u.s.w. Zgodnie z tymprzepisem radny wojewódzki nie może, co prawda, wcho-dzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątko-wych z województwem lub wojewódzkim samorządowy-mi jednostkami organizacyjnymi, ale może na warunkachogólnych na podstawie stosunków prawnych wynikającychz korzystania z powszechnie dostępnych usług być najemcąpomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub włas-nej działalności gospodarczej może być dzierżawcą, a takżekorzystać z innych form prawnych korzystania z nieru-chomości, jeśli najem, dzierżawa lub użytkowanie sąoparte na warunkach ustalonych powszechnie dla dane-go typu nieruchomości.Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest

kwestia uzyskiwania przez radnego z tytułu wykorzysty-wania mienia jednostki samorządu terytorialnego przy-chodów i ich wpływ na zastosowanie wobec niego sankcjiwygaśnięcia mandatu z powodu niedozwolonego łączeniawykonywania działalności gospodarczej z wykorzystywa-niem mienia jednostki samorządu terytorialnego. W lite-raturze można się spotkać z poglądem30, że w przypadkuprowadzenia działalności niekomercyjnej, z której dochódjest niejako skutkiem ubocznym procesu gospodarczego,niezwiązanym z głównym celem działalności podmiotu ko-rzystającego z mienia komunalnego, korzyść z posiadaniamienia komunalnego nie jest już tak oczywista, a zbyt ry-gorystyczne podejście do zakazu wykorzystywania mieniakomunalnego w takich sytuacjach może prowadzić to nie-chęci do podejmowania przez niektóre osoby decyzji o kan-dydowaniu do organów stanowiących jednostek samorząduterytorialnego.Ten punkt widzenia nie spotkał się z aprobatą orzecz-

nictwa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. NSA stwier-dził, że gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt,iż dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na celestatutowe31. Oznacza to, że wypełnienie dyspozycji prze-pisów ustaw samorządowych zakazujących prowadzeniadziałalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komu-nalnego nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia działal-ności gospodarczej wynika dochód, czy też nie. Inaczej mó-wiąc – istotne jest samo prowadzenie działalności gospodarczej

44

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

jesień 2013

45

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

przez radnego, a kwestia uzyskiwania z tej działalności do-chodu, prowadzenie działalności niekomercyjnej oraz kwes-tia ewentualnego zadysponowania uzyskanym dochodemmają znaczenie drugorzędne.Następną formą ograniczenia w prowadzeniu przez rad-

nego działalności gospodarczej jest zakaz pełnienia funk-cji zarządczych, bycia przedstawicielem lub pełnomoc-nikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej innej oso-by, która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzys-taniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Klu-czową kwestią dla analizy tego ograniczenia pozostaje pre-cyzyjne zrozumienie pojęć „zarządzanie” oraz „pełno-mocnictwo” i „przedstawicielstwo”. Zarządzanie jest poję-ciem zasadniczo różnym od bycia przedstawicielem bądźpełnomocnikiem i dlatego pojęcia te należy wyraźnie roz-graniczyć. „Zarządzanie” należy do pojęć z zakresu ekonomii, a ściś-

lej do pojęć z zakresu organizacji i kierowania. Według R.W. Griffina „zarządzanie” jest „zestawem działań obej-mujących planowanie podejmowanie decyzji, organizowa-nie i przewodzenie, tj. kierowanie ludźmi oraz ich kontrolo-wanie, skierowanych na zasoby organizacji, wykonywanychz zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposób spraw-ny i skuteczny”32. Ponieważ ustawodawca wyraźnie odróżniaprowadzenie działalności gospodarczej (mogącej zawieraćelementy zarządcze) przez radnego od zarządzania takądziałalnością, możemy przyjąć, że przez „zarządzaniedziałalnością” należy rozumieć „zarządzanie działalnościąinnej niż radny osoby fizycznej lub prawnej”33. Zarządzanieto dokonuje się zasadniczo poprzez działanie organu za-rządzającego, który może być jednoosobowy – jak w przy-padku dyrektora przedsiębiorstwa państwowego czy jed-noosobowego zarządu w spółce z ograniczoną odpowie-dzialnością – lub też może być organem kolegialnym jakw przypadku zarządu w spółce akcyjnej.Z kolei „przedstawicielstwo” to kategoria prawa cywilne-

go34, a istotą przedstawicielstwa jest „działanie w imieniui ze skutkiem na rzecz mocodawcy”. „Przedstawicielstwo wy-nikające z oświadczenia mocodawcy” to „pełnomocnic-two”. Specjalnym rodzajem „pełnomocnictwa” jest „prokura”będąca „pełnomocnictwem handlowym”, a „przedstawiciel-stwo, którego podstawą jest ustawa lub orzeczenie sądu”, to„przedstawicielstwo ustawowe”.Podobnie jak w przypadku prowadzenia działalności

gospodarczej przez radnego zarządzanie przez niegotaką działalnością bycie pełnomocnikiem bądź przedsta-wicielem jest przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego naskutek niedozwolonego łączenia przez niego funkcji z man-datem radnego. Przesłanka ta bywa spełniona bez wzglę-du na to, czy radny uzyskuje z tytułu zarządzania, byciaprzedstawicielem lub pełnomocnikiem wynagrodzenie lubnie wiąże się to dla niego z żadną korzyścią. Potwierdze-nie tego znajdujemy np. w wyroku WSA w Białymstoku zdnia 13 września 2012 r., który stwierdza: „W orzecznictwiesądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w przepisieart. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sfor-mułowanie «z wykorzystaniem» należy interpretować szerokoi odnosić je do wszystkich przepadków korzystania z mienia

powiatu w ramach prowadzonej działalności, bez względuna to, czy owo wykorzystanie ma podstawę prawną, czy teżnie, jest stałe lub jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Wzwiązku z tym także jednorazowe działanie podlegające nawykorzystaniu mienia powiatu przy prowadzeniu działalnościgospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzibezpośrednio do zysku, musi skutkować wygaśnięciem man-datu radnego”35.W doktrynie pojawiają się także poglądy, że sankcją wy-

gaśnięcia mandatu należy objąć również przypadki po-siadania przez radnych gminnych, powiatowych i woje-wódzkich pakietu udziałów lub akcji spółek handlowychz udziałem samorządowych osób prawnych – większegoniż 10 proc.36. Sytuacja ta dotyczy spółek handlowych, wktórych mamy do czynienia z udziałami lub akcjami. Wobecnym stanie prawnym udziały lub akcje występują współce komandytowo-akcyjnej, spółce z ograniczoną od-powiedzialnością oraz spółce akcyjnej.Ustawy samorządowe wymagają, aby w sytuacji posia-

dania przez radnego pakietu udziałów lub akcji prze-kraczającego dopuszczalny limit zostały one zbyte przedpierwszą sesją rady. W razie ich niezbycia zostająwyłączone z przysługujących im uprawnień na okres trwa-nia kadencji oraz dwa lata po jej upływie. Wydaje się, żesankcja ta jest wystarczająca, gdyż jej zastosowanie po-woduje, iż udziały/akcje nie mają prawa głosu, prawa dodywidendy oraz nie korzystają z innych uprawnieńszczególnych, które mogą być z nimi związane. Inaczejmówiąc – akcje/udziały zostają całkowicie zablokowane.Czy w takiej sytuacji można mówić o niedozwolonejdziałalności gospodarczej skutkującej wygaśnięciemmandatu?Jak wspomniano wcześniej, pojęcie „działalności” wiąże

się z wykonywaniem konkretnych działań z jakąś aktyw-nością, a nie z brakiem możliwości realizowania upraw-nienia. Stąd też przyjęcie interpretacji, że samo posiada-nie (np. w sytuacji, w której umowa spółki uzależnia zby-cie udziału od zgody odpowiedniego organu spółki lub winny sposób istotnie ogranicza możliwość zbywaniaudziałów) udziałów/akcji jest podstawą wygaśnięcia man-datu radnego z powodu wykonywania niedopuszczalnejdziałalności należy uznać za zbyt daleko idące i nie-mieszczące się w zakresie pojęcia wykonywania określo-nych w odrębnych przepisach działalności lub funkcji (art.190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej, obecnie art. 383 §1 pkt 5 kodeksu wyborczego).

Procedura wygaszania mandatu radnego

Według przyjętej przez ustawodawcę w art. 190 i art. 191ordynacji wyborczej konstrukcji prawnej mandat radnegowygasa z mocy prawa, tj. ex lege. Przesłanki wygaśnięciamandatu są oczywiście zróżnicowane, ale nawet w przy-padku gdy przyczyną wygaśnięcia mandatu pozostaje oś-wiadczenie woli, radny nie ma żadnej możliwości podjęcia działańzapobiegających zniweczeniu tego mandatu. Radny może byćwięc jedynie inicjatorem sytuacji, która w swej konsekwencjidoprowadzi do wygaśnięcia mandatu z mocy prawa.

jesień 2013

46

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

Kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rad-nego, w przypadku obecnie trwającej kadencji organów sa-morządu terytorialnego, posiada organ stanowiący jed-nostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady w tym za-kresie powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy oddaty wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwałao wygaśnięciu mandatu radnego ma co do zasady charakterdeklaratoryjny 37, gdyż, o czym wspomniano wcześniej, wy-gaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek wy-stąpienia przesłanek ustawowych.Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA

w dniu 28 maja 2008 r.: „Uchwała rady spełnia funkcje po-rządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną rad-nego i przez to służy zarówno interesom radnego jak i rady”38.Rada nie inicjuje działań, a do jej kompetencji należywyłącznie ustalenie, czy zaistniały przesłanki uzasad-niające wygaśnięcie konkretnego mandatu i pojęcieuchwały stwierdzającej wygaśniecie tego mandatu. Uchwałao wygaśnięciu mandatu nie tworzy więc nowej sytuacjiprawnej, jak uchwała o charakterze konstytutywnym, po-siada jednak pewne przesłanki kształtujące, gdyż organstwierdzający wygaśnięcie mandatu wiąże treść normy ge-neralnej z indywidualną sytuacją konkretnej osoby, w tymprzypadku radnego. Potwierdzeniem tego poglądu możebyć np. stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w wy-roku z dnia 19 marca 2009 r., z którego wynika, że: „To,co było uregulowane w sferze generalnej, odnosi się z mocytego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero z chwiląwydania takiego aktu indywidualnego jego adresata wiążeskutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna.Rada ocenia więc i rozstrzyga o tym, że zachodzi ustawowaprzesłanka wygaśnięcia mandatu, gdyż uchwała taka doty-czy interesu prawnego radnego”39.Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że do czasu pod-

jęcia przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radny po-siada swój mandat i jest uprawniony do pracy w radzie(z wyjątkiem głosowania nad uchwałą o wygaśnięciumandatu). Uchwała rady o wygaśnięciu mandatu radne-go zostaje podejmowana w zwykłym trybie, tzn. zapadazwykłą większością głosów, w obecności co najmniejpołowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym.Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z powodunaruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radne-go z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisachfunkcji lub działalności – należy umożliwić radnemu wy-powiedzenie się w sprawie. Złożenie wyjaśnień jest upraw-nieniem radnego, z którego może on według swego wy-boru skorzystać lub nie. Umożliwienie radnemu wypo-wiedzenia się przed podjęciem uchwały pozostaje jednakżeobowiązkiem organu podejmującego uchwałę o wygaszeniumandatu, a jego niespełnienie skutkuje uchyleniemuchwały przez wojewodę w trybie nadzoru. W przypadkujeśli radny kwestionuje uchwałę rady o wygaśnięciu jegomandatu, ma prawo, na podstawie art. 101 u.s.g., art. 87u.s.p. oraz art. 90 u.s.w., wnieść skargę do sądu admi-nistracyjnego. Dotychczasowe przepisy ordynacji wybor-czej cedowały kompetencję w sprawie stwierdzenia wy-gaśnięcia mandatu wyłącznie organowi stanowiącemu jed-

nostki samorządu terytorialnego. W celu zapobieżeniamogącym się pojawiać patologiom ustawodawca w kode-ksie wyborczym, który będzie miał zastosowanie po-cząwszy od następnej kadencji organów samorządowych,wprowadził zmiany mające na celu „usztywnienie systemu”stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego.Kodeks wyborczy przewiduje, że do stwierdzania wy-

gaśnięcia mandatu radnego uprawnione będą dwa orga-ny: organ stanowiący jednostki samorządu oraz komisarz wy-borczy. Właściwa rada jak do tej pory stwierdzać będzie wdrodze uchwały wygaśniecie mandatu radnego, z zacho-waniem jednomiesięcznego terminu liczonego od dnia :– utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu

wyborów, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 10 § 2oraz w art. 11 § 2 kodeksu wyborczego;– odmowy złożenia ślubowania;– naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu rad-

nego z wykonywaniem określonych w odrębnych prze-pisach funkcji lub działalności; niezłożenie w terminachokreślonych w odrębnych przepisach oświadczenia oswoim stanie majątkowym.Komisarz wyborczy w drodze postanowienia, w terminie

14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu,stwierdzi wygaśniecie mandatu z powodu:– śmieci radnego;– utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu

wyborów, wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 10§ 2 oraz w 11 § 2 kodeksu wyborczego;– pisemnego zrzeczenia się mandatu;– wyboru na wójta, burmistrza, prezydenta miasta.Jak wspomniano wcześniej, właściwa rada ma trzy mie-

siące na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu, jest tojednak termin instrukcyjny, którego niedotrzymanie nieskutkuje niemożnością podjęcia przez radę uchwały w ter-minie późniejszym. Przepisy ordynacji wyborczej (również kodeksu wybor-

czego) nie wskazują trybu postępowania przypadku uchy-lania się rady od podjęcia uchwały, ale uregulowania takiezawierają przepisy ustaw samorządowych (art. 98a u.s.g,art. 85a u.s.p. i art. 86a u.s.w.). Jeżeli organ stanowiący jed-nostki samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały owygaśnięciu mandatu radnego w wymaganym terminie,wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, popowiadomieniu ministra właściwego do spraw administracjipublicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.Przepisy ustaw samorządowych nie precyzują, kiedy wo-

jewoda zobowiązany jest wydać zarządzenie zastępcze. Wo-bec czego można odnieść się w tym zakresie do przepisówk.p.a. dotyczących terminów załatwienia spraw. Art. 35k.p.a., który jest przepisem o charakterze instrukcyjnym,stanowi, że sprawy powinny być załatwiane bez zbędnejzwłoki, a sprawy szczególnie skomplikowane nie późniejniż w terminie dwóch miesięcy. Stanowisko takie po-twierdza wyrok WSA w Opolu z dnia 29 marca 2005 r., pod-nosząc, że: „(…) Wojewoda powinien wezwać organ gmi-ny do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie manda-tu niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o niepodjęciu przez or-

jesień 2013

47

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

gan gminy uchwały w wymaganym terminie. Taki sam obo-wiązek niezwłocznego działania wojewody można odczytaćz art. 98a ust. 2 tej ustawy (u.s.g. – dopisek G.S.), w od-niesieniu do wydania zarządzenia zastępczego, w razie bez-skutecznego upływu terminu określonego w ust 1 (art. 98au.s.g. – dopisek G.S.)”40.Należy zwrócić uwagę, że zarządzenie zastępcze nie jest

typowym rozstrzygnięciem wydawanym przez wojewodęw trybie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorial-nego. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r.zauważa, że: „(…) Zarządzenie zastępcze jest aktem nadzo-ru nad działalnością samorządu terytorialnego. Akt ten macharakter szczególny, odmienny zwłaszcza od klasycznych roz-strzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnegouchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w tomiejsce nie wprowadzają nowych aktów, a jego istota spro-wadza się do zastąpienia stosownego aktu, jaki powinien byćpodjąć właściwy organ gminy, który jednakże pozostaje w tymzakresie w bezczynności. Zarządzenie zastępcze ma w zasa-dzie znamiona aktu deklaratoryjnego, nie tworzy ono nowegostanu prawnego, ale jedynie stwierdza zaistnienie takiego sta-nu prawnego w związku z realizacją pewnego stanu fak-tycznego określonego w hipotezie normy prawnej, której dys-pozycja skutki takie z owym stanem faktycznym wiąże”41.

Standardowym działaniem wojewody wynikającym znadzoru jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Biorąc pod uwa-gę fakt, że nadzór wojewody dokonywany zostaje w opar-ciu o kryterium legalności działań jednostek samorządu te-rytorialnego, rozstrzygnięcie nadzorcze ma na celu wy-eliminowanie z obrotu prawnego uchwały wadliwej praw-nie, czyli ma charakter kasacyjny. Zarządzenie zastępcze jestsytuacją odwrotną – w obrocie prawnym brak uchwały właś-ciwego organu i pomimo wezwania organ ten jej nie podjął.W takiej sytuacji wojewoda, sanując ów brak, wydaje roz-strzygnięcie zamiast organu uprawnionego. Za kontro-wersyjny uznać trzeba jednakże sam tryb wydawania przezwojewodę zarządzenia zastępczego42. W praktyce mogą wy-stąpić bowiem dwa odmienne stany faktyczne:– organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy do

podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego pomimowezwania organu nadzoru nadal pozostaje w bezczynności;– organ jednostki samorządu terytorialnego podjął

uchwałę, jednakże uchwała ta w swej treści odmawia stwier-dzenia wygaśnięcia mandatu radnego.Pierwszy przypadek upoważnia wprost wojewodę do wy-

dania zarządzenia zastępczego, w drugim zaś przypad-ku w doktrynie pojawiły się dwa krańcowo różne sta-nowiska. Zdaniem jednych autorów rada (sejmik) po-zostaje w bezczynności wyłącznie w sytuacji, w której niepodejmie żadnej uchwały43. W sytuacji odmiennej, w któ-rej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnegopodejmuje uchwałę, lecz jest to uchwała negatywna, od-mawiająca potwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego,brakuje podstaw do wydania przez wojewodę zarządze-nia zastępczego. Zarządzenie zastępcze ma bowiem za-stępować nieistniejącą uchwałę, do której podjęcia zo-bowiązana była rada (sejmik), a nie występować rów-nolegle z tą uchwałą.

Prezentowany jest również pogląd, że podęcie przezuprawniony organ uchwały o treści innej niż potwierdzającejwygaśnięcie mandatu jest bezczynnością organu stano-wiącego jednostki samorządu terytorialnego, skutkującąkoniecznością wydania przez wojewodę zarządzenia za-stępczego44. Wbrew występującym w orzecznictwie tezomaprobującym drugie z prezentowanych stanowisk45 topierwszą z nich należy uznać za trafną. Po pierwsze w obro-cie prawnym jest przecież uchwała rady (sejmiku) o od-mowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i jeś-li w ocenie wojewody jest ona niezgodna z prawem, to wo-jewoda dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi, abytaką uchwałę wycofać z porządku prawnego. Wojewodamoże, zgodnie z kompetencjami zwykłymi – w ramach ba-dania legalności uchwał – stwierdzić niezgodność takiejuchwały z obowiązującym prawem, unieważnić uchwałęlub zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. W sytuacji jeś-li uchwała ta nie zostanie uchylona w trybie nadzoru, to bę-dzie obowiązywała i tym samym uniemożliwi wydanie za-rządzenia zastępczego. Nie można uznać za zgodne z obo-wiązującym porządkiem prawnym jednoczesne pozosta-wanie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą roz-strzygnięć w tym samym przedmiocie, tj. w przedmiociewygaśnięcia mandatu radnego.Jak trafnie podkreślają P. Chmielnicki i W. Kisiel46, wo-

jewoda w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonujeuchwała odmawiająca wygaszenia mandatu, nie jestuprawniony do zobowiązania rady (sejmiku) do wydaniauchwały o konkretnej treści, gdyż pomiędzy wojewodą aradą (sejmikiem) nie zachodzi stosunek podległościsłużbowej czy organizacyjnej, a organ nadzoru oraz organstanowiący jednostki samorządu terytorialnego dysponują– każde w ramach przyznanych im uprawnień – imperiumpublicznym. Dysponując imperium publicznym, organy sta-nowiące jednostek samorządu terytorialnego i wojewodazachowują niezależność i prawo do dysponowania przy-znanym im imperium w granicach obowiązującego prawa.

Uwagi de lege lata i postulaty de lege ferenda

Obecnie obowiązujące regulacje mają charakter nie-spójny. Przede wszystkim jest to wyraźnie widoczne w bra-ku dookreślenia zakresów przedmiotowych ograniczeń wmożliwości łączenia mandatu z wykonywaniem określo-nych funkcji lub z prowadzeniem przez radnych działalnościgospodarczej.Niewiele wniosło w tym zakresie wejście w życie kode-

ksu wyborczego, ponieważ podział kompetencji do stwier-dzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy komisa-rza wyborczego i organ stanowiący jednostki samorząduterytorialnego (przy pozostawieniu kompetencji do wy-gaszania mandatu radnego w przypadku naruszenia usta-wowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywa-niem określonych w odrębnych przepisach funkcji lubdziałalności przy radzie gminy, powiatu i sejmiku woje-wódzkim) nie wyeliminowała największej bolączki syste-mu, a mianowicie możliwości stosowania różnego typu po-litycznego manipulowania i wykorzystywania przepisów do

jesień 2013

48

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

politycznej gry partyjnej. Ustawodawca, kierując się wie-lokrotnie wyrażanym stanowiskiem Trybunału Konsty-tucyjnego, powinien przy konstruowaniu przepisów pra-wa kierować się wymogiem określoności przepisów.Przepisy prawa muszą być formułowane przez ustawo-dawcę w sposób poprawny językowo i logicznie47.W obecnym stanie prawnym organ nadzoru i organ sta-

nowiący jednostki samorządu terytorialnego (oczywiściekażdy w zakresie ustawowych kompetencji) są równo-rzędne. Wynika z tego, że interpretacje prawa – w zakre-sie przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego z powodu na-ruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnegoz wykonywaniem określonych w odrębnych przepisachfunkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej – pre-zentowane przez każdy z nich mają jednakową rangę.Z zasady równego prawa do korzystania z władztwa pub-

licznego przez oba wymienione wyżej organy wynika,że w przypadku ich różnych stanowisk w kwestii wyga-szenia mandatu radnego żadna z interpretacji prezento-wanych przez strony nie powinna być traktowana jako lep-sza lub właściwsza. Ocena argumentacji obu stron doko-nana zostanie bowiem przez Sąd i to on uzna rację jednejlub drugiej strony albo przedstawi własne stanowisko wsprawie, które będzie wiążące dla obu organów: samo-rządowego oraz organu nadzoru.Możliwe jest również zaproponowanie rozwiązania praw-

nego eliminującego kwestie sporne, dotyczące wyelimi-nowania przez wojewodę z obiegu prawnego wadliwejuchwały rady o odmowie wygaszenia mandatu radnego.Ustawodawca powinien rozważyć zmianę prawa w taki spo-sób, aby umożliwić wojewodzie stwierdzenie nieważnościuchwały organu stanowiącego jednostki samorządu tery-torialnego odmawiającej wygaszenia mandatu radnego z jed-noczesnym ustaleniem, że mandat radnego wygasł z po-wodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu rad-nego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepi-sach funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej.Należy podkreślić, że w takiej sytuacji nastąpiłoby

połączenie w jedno dwóch obecnie odrębnych instytucji:rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody i zarządzenia za-stępczego. Zaproponowane rozwiązanie w sposób istotnypogorszyłoby jednak pozycję organów samorządu wobecorganu nadzoru, stąd też tak zmiana musi mieć formę zmia-ny ustawowej i nie można jej domniemywać w drodzewykładni czy też na bazie orzecznictwa.

GRAŻYNA SARNESAutorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ

Przypisy:1 Dz.U. nr 21, poz. 113 ze zm. 2 Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm. 3 tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.4 Por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/OI 756/12,

www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 212 r., II OSK1304/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r.II OSK 1305/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

5 Dz.U. nr102, poz. 643, ze zm.6 Wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, www.trybunał.gov.pl.7 tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594.8 tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595.9 tekst jedn Dz.U. z 2013 r. poz. 596.10 Dz.U. 2006, nr 216, poz. 1584.

11 II SA/Bk 405/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.12 III SA/Wr 140/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.13 Wygaśnięcie mandatu radnego wiąże się z samym złożeniem przez nie-

go rezygnacji z mandatu. Zrzeczenie się mandatu przez radnego macharakter konstytutywny, następuje przez złożenie oświadczenia woli,a mandat wygasa wraz ze złożeniem tego oświadczenia. O konstytu-tywnym charakterze rezygnacji radnego z mandatu przesądza brzmie-nie art. 190 ordynacji, z którego wynika, że do skutecznego zrzecze-nia się mandatu wymagana jest forma pisemna. Jakiekolwiek inne za-chowanie się radnego w tej kwestii, np. złożenie ustnego oświadcze-nia w obecności świadków, nie wywołuje skutków prawnych w postacizrzeczenia się mandatu. Natomiast uchwała organu stanowiącego jed-nostki samorządu terytorialnego ma charakter wyłącznie deklaratoryjny,a jej skutki biegną od daty zdarzenia, jakim w tym przypadku jest pi-semne zrzeczenie się przez radnego mandatu. Istotnym problememzwiązanym ze zrzeczeniem się mandatu radnego pozostaje ocena cha-rakteru prawnego złożonego oświadczenia, a w konsekwencji ocenadopuszczalności odwołania tego oświadczenia lub złożenia oświadczeniawarunkowego. Ustawy samorządowe ani przepisy ordynacji nie regulujątej kwestii. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., GLIV SA/569/12 wskazał, że: „Stosunek prawny powstały na skutek wyborówpomiędzy radnym a województwem ma charakter publicznoprawny. Taspecyfika sprawowania mandatu uzasadnia twierdzenie, że do wykona-nia mandatu nie można stosować przepisów innych gałęzi prawa w celuwyjaśnienia, interpretacji czy określenia skutków prawnych czynności idziałań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego.” Oce-niając ten sam stan prawny, NSA w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., IIOSK 880/13, akceptując pogląd o możliwości cofnięcia oświadczeniawoli o zrzeczeniu się mandatu w sytuacjach szczególnych, o którychmowa w przepisach art. 82-88 k.c., wskazuje że oświadczenie woli złożoneinnej osobie w taki sposób, że osoba ta mogła się zapoznać z treściąoświadczenia, nie może zostać odwołane, a contrario możliwe jest więcuchylenie się od skutków oświadczenia woli o zrzeczeniu się manda-tu wyłącznie w sytuacji, jeżeli odwołanie oświadczenia o zrzeczeniu sięmandatu radnego doszło do organu stanowiącego jednostki samorząduterytorialnego najpóźniej wraz z tym oświadczeniem. Bez znaczenia rów-nież dla oceny skuteczności zrzeczenia się mandatu są okoliczności fak-tyczne, towarzyszące zrzeczeniu się mandatu. Zrzeczenie się manda-tu radnego jest skuteczne już w efekcie pisemnego złożenia oświadczeniawoli o zrzeczeniu się mandatu; okoliczności dodatkowe w postaci wska-zania warunku lub terminu są bez znaczenia dla oceny prawnej sku-teczności zrzeczenia się przez radnego mandatu.

14 A. Kisielewicz, Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmikówwojewództw. Komentarz, Lex/el nr 47/2012.

15 Dz.U z 1994 r. nr 124, poz. 607, ze zm.16 Dz.U. 2011, nr 177, poz. 1054.17 tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 361.18 tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 749.19 tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 672.20 Postanowienie SN z dnia 2 lutego 2009 r., V KK. 330/08, Lex Poloni-

ca nr 2026687.21 K. Bednarzewski, [w:] Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy o

samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 308.22 Wyrok NSA z dnia z 5 lipca 2006 r., II OSK 439/06, www.orzecze-

nia.nsa.gov.pl.23 Dz.U, nr 94, poz. 1037 ze zm.24 Z art. 95 §2 k.s.h. wynika, że umowa spółki może przewidywać, iż je-

den lub większa liczba partnerów godzą się na ponoszenie odpowie-dzialności tak jak wspólnik spółki jawnej.

25 O ile jest osobą fizyczną, gdyż komplementariuszem najczęściej jestspółka z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółka akcyjna.

26 A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorial nym,Warszawa 2007, s. 37.

27 III SA/Wr 66/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.28 II SA/Bk 631/05, www.bialystok.wsa.gov.pl.29 OSK 1083/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie, wyrok NSA z 10

listopada 2004 r., OSK 882/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.30 J. Jagoda, [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym.

Komentarz, Warszawa 2007, s. 216.31 II OSK 786/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.32 R. W. Griffin, Podstawy zarzadzania organizacjami, Warszawa 2012, s. 98.33 P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007, s. 87.34 Por. art. 98 i n. k.c.35 II S.A./Bk 445/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.36 P. Chmielnicki, Czy istnieje sankcja?, „Wspólnota” 2003, nr 23, s. 43.37 J. Pitera, [w:] Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, „Sa-

morząd Terytorialny”, 2004, nr 11, s. 49, pisze: „Wygaśniecie mandaturadnego na skutek wystąpienia jednej z przesłanek określonych art. 190ust. 1 ordynacji ma co do zasady charakter konstytutywny”. Biorąc jed-nak pod uwagę dalszy tak wywodu autora, należy przychylić się do za-patrywania, że w tym przypadku wystąpił błąd edytorski nie za-uważony przez wydawcę i autora artykułu.

38 II OSK 334/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

jesień 2013

49

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

39 III SA/Wr 708/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.40 II SA/Op 444/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.41 II SA/Po 427/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.42 J. Ronowicz, Zarządzenia zastępcze wojewody w polskim ustawodawstwie.

PWSZ OPiA Studia Lubuskie, t. VI, s. 224.43 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorial-

nego w Polsce, Warszawa 2006, s. 247-248.44 M. Chlipała, Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad

działalnością samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005,nr 5, s. 85.

45 Zob. np. wyrok WSA w Białymstoku dnia 3 września 2009 r., II SA/Bk242/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia24 sierpnia 2011, IV SA/Po 445/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

46 P. Chmielnicki, W. Kisiel, Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze…, op. cit., s. 11-12.

47 Por. np. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK-A 2002, nr 3, poz. 33.

LITERATURA:Bednarzewski K., [w:] Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy osamorządzie powiatowym, LexisNexis Warszawa 2005.Chlipała M., Zarządzenia zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działal-nością samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 5.Chmielnicki P., Czy istnieje sankcja?, „Wspólnota” 2003, nr 23.Chmielnicki P., Kisiel W., Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze:alternatywa czy współwystępowanie? „Finanse Komunalne” 2005, nr 7-8.Chmielnicki P., Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorial-nego w Polsce, LexisNexis Warszawa 2006.Griffin R. W., Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Nau-kowe PWN Warszawa 2012.Jagoda J., [w:] Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym,Wolters Kluwer Warszawa 2007.Kisielewicz A., Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmikówwojewództw. Komentarz, Lex/el nr 47/2012.Pitera J., Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, „Samo-rząd Terytorialny” 2004, nr 11.Ronowicz J., Zarządzenie zastępcze wojewody w polskim ustawodawstwie,PWSZ OPiA Studia Lubuskie, t. VI, Sulechów 2010.Sitniewski P., Wygaśnięcie mandatu radnego, Wolters Kluwer Warszawa 2007.Wierzbica A., Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorial-nym, Wolters Kluwer Warszawa 2007.

WYKAZ AKTÓW PRAWNYCH:Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2013, poz. 594).

Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycz-nych (tekst jedn. Dz.U 2012, poz. 361).Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta w dniu 15 paździer-nika 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607.).Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.nr 102, poz. 643 ze zm.).Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działal-ności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. 2006,nr 216, poz. 1584).Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.Dz.U. 2012, poz. 749).Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.Dz.U. 2013, poz. 595).Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekstjedn. Dz.U. 2013,poz. 596).Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad po-wiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190.).Ustawa z dnia 25 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U.nr 94, poz. 1037 ze zm.).Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U.nr 54, poz. 535 ze zm.).Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej(tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 672).Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz.112 ze zm.).Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę –Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 113 ze zm.).

ORZECZENIA SĄDOWE:Wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., OSK 882/04,www.orzeczenia.nsa.gov.pl .Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1083/04,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Opolu z dnia 29 marca 2005 r., II SA/Op 444/04,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lipca 2005 r., II SA/Bk 631/05,www.bialystok.wsa.gov.pl,Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05, www.orzecze-nia.nsa.gov.pl

Wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 439/06,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,

Wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA /Bk 405/08,Lex nr 511525,Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2009 r., III SA//Wr 708/08,www.orzeczenia-nsa.pl,Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., III SA/Wr 140/09,Lex nr 553403,Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 września 2009 r., II SA/Bk 242/09,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r., IV SA/Po 445/11,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 66/12,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1304/12,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 130512,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Ol 756/12,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2012 r., II SA/Po 427/12,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,

Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2012 r., II S.A./Bk 445/12,www.orzeczenia.nsa.gov.pl,postanowienie SN z dnia 2 lutego 2009 r., V kk 330/08 Lex Polonica2026687,Wyroki Trybunału Konstytucyjnego:Wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK-A 2002, nr 3, poz. 33.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K9/11, www.trybunał., gov.pl

TERMINATION OF MANDATE OF THE COUNCILOR DUE TO THE BREACH OF STATUTORY

INCOMPATIBILITY OF A COUNCILOR’S MANDATEWITH CERTAIN FUNCTIONS OR RUNNING

A BUSINESS

SUMMARY

Despite many years of the existence of the rules on the le-gal basis for the mandate of the councilor, a number of is-sues - especially those relating to the overlapping functionsof a councilor with the possibility of running a business asa councilor and connection with the performance of certainfunctions - is still controversial and is a frequent topic of dis-cussion among councilors and local government .In its first part, this article shows the details of the conditions

for revocation of the mandate of a councilor under the currentlegislation - relating to the breach of the statutory duties of acouncilor due to incompatibility with the performance of cer-tain functions or business activities. The author points ontothe views of doctrine in this area, and gives examples ofdecisions of administrative courts in certain mattersrelating to the phasing out of the mandate of the councilor.The second part of the article discusses the mode of extinc-tion as a councilor’s mandate. The subject of concern is focusedon the competence of organs entitled to terminate the coun-cilor’s mandate- under evaluation there appears the legal char-acter of resolution of the legislative body of the local gov-ernment unit of the expiry of the councilor’s mandate. In thenext part of this article the conditions and procedure of is-suance by the governor of the vicarious ordinance are ana-lyzed. The legal character of vicarious ordinance of gover-nor was discussed in details, as well as the position of thelegal doctrine relating to the admissibility issue of a vicari-ous ordinance by the governor was pointed out.In its final part of the article de lege lata and de lege feren-

da postulates, relating to the issues discussed in thearticle, were included.

jesień 2013

50

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

Glosowany wyrok dotyczy problematyki ważnej społecz-nie, a mianowicie uregulowania w ustawie z dnia 27 marca2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym2 jed-norazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomościna skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowaniaprzestrzennego. Wokół tej problematyki występują worzecznictwie liczne kontrowersje natury prawnej do-tyczące zarówno treści ustalającej taką opłatę, jak i wymo-gów obowiązujących przy określaniu w trybie przepisów usta-wy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś-ciami3 wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej przesłan-kę ustalenia jednorazowej opłaty (renty planistycznej).W komentowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny

w Warszawie uznał, że :Brak jest podstawy prawnej do orzekania w decyzji

ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu war-tości nieruchomości na skutek zmiany planu za-gospodarowania przestrzennego o terminie uiszcze-nia takiej opłaty oraz o odsetkach ustawowych.Klauzula o aktualności operatu szacunkowego

stanowi kolejny dowód w sprawie, a niezawiado-mienie strony o jej nadaniu stanowi naruszenie art.10 k.p.a. Analizowany wyrok zapadł na skutek złożonej przez stro-

nę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w L. z dnia 4 listopada 2010 r.4 oddalającegoskargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoław-czego w L. z dnia 25 maja 2010 r., utrzymującą w mocy de-cyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 21 sierpnia 2009 r. usta-lającą dla strony jednorazową opłatę z tytułu wzrostu war-tości nieruchomości położonej w L. na skutek wejścia wżycie miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego miasta L., wskazującą jednocześnie termin jej uisz-czenia (14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się osta-teczna) oraz zawierającą informację, że w przypadku nie-wpłacenia przedmiotowej opłaty we wskazanym terminiebędą naliczane odsetki ustawowe. Strona zarzuciła temu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotnywpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez jego niezastoso-wanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku pro-wadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się

naruszenia przepisów postępowania, tj.:– art. 6, 7 i 11 k.p.a. – poprzez błędne wyjaśnienie, na

skutek naruszenia wskazanych przepisów, przyczyn,na podstawie których uznały, że w przedmiotowej spra-wie wystąpiły przesłania do obciążenia skarżącegoopłatą planistyczną, jak również przyczyn, z uwagi naktóre określono w decyzji tak termin uiszczenia opłaty,jak i skutki jej nieuiszczenia w tym terminie, co wyni-kało w szczególności z błędnej interpretacji przepisówustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym;– art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. – poprzez niepoinformowanie

skarżącego o okoliczności aktualizacji operatu szacun-kowego, stanowiącego jedyny dowód w sprawie o ustale-nie wysokości opłaty planistycznej;– art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez nierozpatrzenie

całokształtu materiału dowodowego w sprawie i oparcie roz-strzygnięcia wyłącznie na przyjęciu formalnej poprawnościoperatu szacunkowego, co do merytorycznej treści któregoskarżący zgłaszał liczne zastrzeżenia, do których części or-gany administracji się nie odniosły;b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

– poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja or-ganu administracji I instancji, utrzymana w mocy decyzjąsamorządowego kolegium odwoławczego, została wyda-na w części bez podstawy prawnej;c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.

– poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnejdokonanego rozstrzygnięcia, w tym przesłanek, zuwagi na które Sąd w toku kontroli prawidłowości wy-danych w sprawie decyzji administracyjnych uznał, żedecyzje te zgodne są z przepisami obowiązującego pra-wa, oraz nieodniesienie się do wszystkich sfor-mułowanych przez skarżącego twierdzeń i zarzutów,przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia jest zbytlakoniczne i nie odpowiada określonym przepisami pra-wa wymogom;d) art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez ograniczenie się przez Wo-

jewódzki Sąd Administracyjny w L. do badania na grunciepostępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie zarzu-tów sformułowanych w treści skargi, przy równoczesnympominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawyzagadnień związanych z prawidłowością wykładni i zasto-sowania przez organy administracji przepisów ustawy o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

jesień 2013

Glosado wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 maja 2012 r. II OSK 401/111

ANDRZEJ SZEWCZYK

51

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowaniew sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzone-go postępowania dokonały błędnej wykładni przepisówustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym, a mianowicie:

a) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 11 tej ustawy po-przez bezpodstawne przyjęcie, że na podstawie wskazanychprzepisów (przywołanych w decyzji jako podstawa praw-na rozstrzygnięcia) organ administracji uprawniony jest dookreślenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłatyplanistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminuw postaci obciążenia zobowiązanego zapłatą odsetekustawowych, co powoduje, że w tym zakresie decyzja ad-ministracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nie-ważna (co zostało zaznaczone w zarzucie sformułowanymw pkt. 1 lit. b powyżej);b) art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 tej usta-

wy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przesłanką wa-runkującą możność żądania zapłaty opłaty planistycznej jestwyłącznie dokonanie zbycia nieruchomości w okresie 5 latod dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodaro-wania przestrzennego, podczas gdy z powołanego przepi-su wynika, że w owym 5-letnim okresie musi być zgłoszo-ne przez gminę roszczenie o zapłatę opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzeniaskargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w L. W uzasadnieniu wyroku NSA wska-zał na wadliwość decyzji organów administracji, którychSąd I instancji nie dostrzegł, a mianowicie: brak podstawyprawnej w odniesieniu do określonego w decyzji terminuuiszczenia opłaty i odsetek oraz naruszenie art. 10 k.p.a.poprzez niepowiadomienie skarżącego o dokonaniu ak-tualizacji operatu szacunkowego. Zdaniem NaczelnegoSądu Administracyjnego przepisy ustawy o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawyo gospodarce nieruchomościami – w zakresię, w jakim od-noszą się one do opłaty planistycznej – nie przewidują możli-wości ustalenia terminu zapłaty i odsetek ustawowych wdecyzji wydanej w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu war-tości nieruchomości. Jednocześnie NSA, uwzględniając za-rzuty skargi, przyjął, że skoro organ opiera decyzję na ak-tualizowanym operacie szacunkowym, to o dokonanej przezrzeczoznawcę aktualizacji operatu powinien stronę po-wiadomić. Zdaniem NSA powinno to nastąpić przez osob-ne zawiadomienie strony o dokonanej aktualizacji opera-tu szacunkowego bądź łącznie z zawiadomieniem stronyo możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przedwydaniem decyzji z zaznaczeniem, że wpłynął kolejny do-wód w sprawie, tj. dokonano aktualizacji operatu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki

Sąd Administracyjny w L., związany, na podstawie art. 190zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi5, wykładniąNSA, wyrokiem z dnia 25 września 2012 r.6 stwierdził nie-ważność decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji

w części dotyczącej terminu i odsetek, a w części dotyczącejustalenia opłaty planistycznej uchylił decyzje organów obuinstancji.

I

W celu przeprowadzenia prawidłowej analizy problemówi motywów, którymi kierował się Naczelny Sąd Admi-nistracyjny przy wydawaniu przedmiotowego wyroku, nie-zbędne jest dokonanie rekonstrukcji stanu faktycznego iprzebiegu całego postępowania w sprawie objętej ko-mentowanym orzeczeniem. Uchwałą Rady Miejskiej w L. nr 1688/LV/2002 z dnia 26

września 2002 r. uchwalony został miejscowy plan za-gospodarowania przestrzennego dla miasta L. W wyniku wejścia w życie w dniu 8 listopada 2002 r. ww.

planu zmieniło się przeznaczenie nieruchomości położonejw L. z „terenu urządzeń sportowych” na „teren aktywnościgospodarczej”. W dniu 28 lutego 2007 r. strona zbyła ww.nieruchomość, a Prezydent Miasta L. w dniu 9 paździer-nika 2007 r., zachowując termin przewidziany w art. 36 ust.4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym, wszczął z urzędu postępowanie w sprawieustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zby-tej nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowegoplanu zagospodarowania przestrzennego. W toku prze-prowadzonego postępowania administracyjnego w ni-niejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu28 maja 2008 r. wymagany przepisami ustawy operat sza-cunkowy, w którym określił wzrost wartości przedmioto-wej nieruchomości na skutek zmiany planu zagospoda-rowania przestrzennego. Operat ten stanowił podstawę doustalenia opłaty planistycznej. Przed wydaniem decyzji wtym przedmiocie organ I instancji powiadomił stronę w try-bie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami spra-wy i zebranym materiałem dowodowy, informując jedno-cześnie o tym, że został wykonany przez uprawnionego rze-czoznawcę majątkowego operat szacunkowy określającywzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutekzmiany planu miejscowego, który będzie podstawą do na-liczenia opłaty. W odpowiedzi na zawiadomienie organuw powyższej kwestii, na skutek wniosku strony, organ ad-ministracji wydał jej kserokopię operatu szacunkowego.Do przedstawionych przez stronę zarzutów do operatu sza-cunkowego rzeczoznawca majątkowy odniósł się w piśmiez dnia 11 lipca 2009 r., podtrzymując jednocześnie zawartew operacie ustalenia. Z uwagi na upływ 12 miesięcy odsporządzenia ww. operatu szacunkowego rzeczoznawcamajątkowy w dniu 29 lipca 2009 r. opatrzył operat klauzuląaktualności. Po tym fakcie, w dniu 30 lipca 2009 r., organI instancji ponownie zawiadomił stronę w trybie art. 10 k.p.a.o dołączonym do akt sprawy piśmie rzeczoznawcy majątko-wego ustosunkowującym się do przedstawionych przez niązarzutów do operatu z jednoczesną informacją, że stronamoże zapoznać się z ww. pismem oraz złożyć w terminiesiedmiodniowym stosowne wnioski. Po zapoznaniu sięprzez stronę z aktami sprawy i bezskutecznym upływie za-kreślonego w zawiadomieniu terminu do złożenia ewen-tualnych wniosków Prezydent Miasta L. wydał, w trybie

jesień 2013

52

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym, decyzję ustalająca jednorazową opłatę z tytułuwzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wdecyzji tej organ zakreślił jednocześnie termin do uiszczeniaopłaty (14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się osta-teczna) oraz zawarł informacje, że w przypadku niedo-trzymania wskazanego w decyzji terminu będą naliczaneodsetki ustawowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., badając

przedmiotowa sprawę w wyniku wniesionego odwołania,zapewniło stronie możliwość zapoznania się w trybie art.10 k.p.a. ze zgromadzonym w toku postępowania pierw-szo- i drugoinstancyjnego materiałem dowodowym orazumożliwiło poddanie operatu szacunkowego z dnia 28 maja2008 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z dnia 29maja 2009 r., ocenie organizacji rzeczoznawców majątko-wych, w oparciu o art. 157 ustawy o gospodarce nieru-chomościami. Po przeanalizowaniu całości akt sprawy,łącznie z wydaną przez ww. organizację pozytywną ocenąoperatu szacunkowego, Samorządowe Kolegium Od-woławcze w L. uznało, że stan faktyczny niniejszej sprawywypełnił dyspozycję art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym, operat szacunkowy, któ-ry był podstawą do ustalenia przedmiotowej opłaty, czynizadość wymogom art. 156 i nast. ustawy o gospodarce nie-ruchomościami oraz przepisom wykonawczym do tejustawy zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości isporządzania operatu szacunkowego, a przeprowadzonepostępowanie pierwszoinstancyjne nie narusza przepisówprocedury administracyjnej, w tym art. 10 k.p.a.. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 25 maja 2010 r. Ko-

legium utrzymało w mocy decyzję organu I instancjiustalającą dla strony jednorazową opłatę planistyczna z ty-tułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany pla-nu zagospodarowania przestrzennego wraz z zakreślonymterminem do uiszczenia opłaty oraz informacją o kon-sekwencji prawnej nieuiszczenia należności w terminie wpostaci odsetek ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia

4 listopada 2010 r.7 oddalił skargę strony na ww. decyzjęKolegium, uznając zarazem stanowisko Kolegium w kwes-tii ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie za pra-widłowe, zgodne z przepisami art. 36 i 37 ustawy o plano-waniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki SądAdministracyjny w L. nie miał przy tym żadnych za-strzeżeń do operatu szacunkowego będącego podstawą doustalenia ww. opłaty, nie dopatrzył się również naruszeniaprzez organy administracji prawa procesowego, w tym art.10 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

II

Z pokorą należy uznać stanowisko NSA w odniesieniu dokwestii wypowiedzenia się w decyzji ustalającej opłatę pla-nistyczną o terminie zapłaty oraz odsetkach i przyjąć zasłuszne, że zarówno przepisy ustawy o planowaniu i za-

gospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy ogospodarce nieruchomościami – w zakresie, w jakim od-noszą się one do opłaty planistycznej – nie przewidują możli-wości ustalenia odsetek ustawowych w decyzji w przed-miocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgo-dzić się należy z taką konstatacją (orzecznictwo w tej kwes-tii jest obecnie jednoznaczne), że w systemie prawa pol-skiego nie istnieje ogólny obowiązek płacenia odsetek wkażdym przypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lubzobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakterpieniężny jako świadczenie zastępcze, i że do opłaty z ty-tułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanegozmiana miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa8. Sam fakt, żeprzedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i mapublicznoprawny charakter, nie przemawia za uznaniemjej za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej,nawet jeśli przez „podatek” rozumie się w Ordynacji„opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe”. Nie każdabowiem należność budżetu gminy, w tym o dominującychnawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do któ-rej zastosowanie mają przepisy Ordynacji. Przypomnieć jed-nakże należy, że w przeszłości wyrażony był w orzecz-nictwie pogląd, iż opłata planistyczna uregulowana w art.36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym, będąca niewątpliwie należnością publicz-noprawną, powinna być ustalana w trybie Ordynacji po-datkowej9, a w konsekwencji ww. przepisy mogłyby sta-nowić podstawę do określenia odsetek ustawowych.Podzielając pogląd NSA wyrażony w głosowanym wyro-

ku w kwestii braku podstawy prawnej do orzekania w de-cyzji ustalającej opłatę planistyczną w zakresie terminu uisz-czenia opłaty, jak i odsetek w przypadku niewywiązania sięw terminie z nałożonego decyzją obowiązku, należy jednakpodnieść, że w niniejszej sprawie organ I instancji (choćbłędnie) jedynie informacyjnie wskazał w osnowie decyzji,że „w przypadku niewpłacenia przedmiotowej opłaty we wska-zanym terminie będą naliczane odsetki ustawowe”. Zapis po-wyższy nie był, moim zdaniem, dla strony zobowiązującyi wydaje się, że w toku ewentualnego postępowania eg-zekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wyko-nawczego wystawionego w oparciu o ww. decyzję, zobo-wiązany mógłby skutecznie podnieść zarzut nieistnieniaobowiązku uregulowania tych należności w oparciu o art.33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admi-nistracji10. Zauważyć nadto należy, że skoro decyzja podlega wy-

konaniu z dniem, w którym staje się ostateczna, i od tej datywierzyciel może podjąć – po wcześniejszym doręczeniu stro-nie upomnienia – określone działania celem przeprowa-dzenia postępowania egzekucyjnego. Wyznaczenie do-datkowego terminu do uiszczenia przedmiotowej opłaty,choć nieprzewidziane w przepisach prawa, było dla stro-ny w niniejszym przypadku rozstrzygnięciem korzystnym,gdyż odwlekało w czasie orzeczony przez organ obowiązekuiszczenia opłaty planistycznej w znacznej wysokości, za-wieszając tym samym na okres 14 dni ewentualne rozpo-

jesień 2013

53

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

częcie egzekwowania ww. należności (art. 15 § 1 ustawyo postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

III

O ile z zarzutem Naczelnego Sądu Administracyjnego na-ruszenia prawa w zakresie określenia w decyzji terminui odsetek należy się zgodzić, o tyle trudno podzielić sta-nowisko tego Sądu w kwestii naruszenia art. 10 k.p.a.mającego wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do klau-zuli aktualności. Przede wszystkim budzi poważne wątpli-wości wyrażony w glosowanym wyroku pogląd w kwestiibraku zawiadomienia strony o nadaniu operatowi sza-cunkowemu klauzuli aktualności i przypisaniu tej klauzuliprzymiotu, odrębnego od operatu szacunkowego, dowo-du w sprawie. Rodzi się pytanie, czy istotnie klauzula o ak-tualności operatu szacunkowego stanowi kolejny dowódw sprawie (obok operatu szacunkowego), o której należypowiadomić stronę odrębnym zawiadomieniem, a brak ta-kiego zawiadomienia skutkuje naruszeniem art. 10 k.p.a.Wyrażony w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego nie ma, moim zdaniem, oparcia w obo-wiązujących przepisach prawa.Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wzwiązku z uchwaleniem planu miejscowego albo jegozmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lubużytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, bur-mistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatęustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowymdo wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1zd. 2 ww. ustawy wzrost wartości nieruchomości stanowiąróżnicę między wartością nieruchomości określoną przyuwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego pouchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartoś-cią określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu,obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktyczne-go sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jegouchwaleniem.Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby

uprawnione do określenia tej wartości ustalają przepisy usta-wy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś-ciami (ust. 11 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieru-

chomościami – wyboru właściwego podejścia oraz meto-dy i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rze-czoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności celwyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczeniew planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępnedane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości po-dobnych. W myśl art. 156 ww. ustawy rzeczoznawcamajątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieru-chomości w formie operatu szacunkowego. Operat sza-cunkowy może być wykorzystywany do celu, dla któregozostał sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jegosporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowańprawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa

w art. 154 tej ustawy. Po upływie ww. okresu operat sza-cunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jegoaktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwier-dzenie aktualności operatu następuje przez umieszczeniestosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rze-czoznawcę, który go sporządził (ust. 4 art. 156 ustawy).Zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomościi sporządzania operatu szacunkowego11, wydanego woparciu o delegację ustawowa zawartą w art. 159 ustawyo gospodarce nieruchomościami, w operacie szacunkowymprzedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomoś-ci, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny;określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nie-ruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustale-nie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wy-cenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynkunieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wy-ceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyborupodejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienieobliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wrazz uzasadnieniem. Rzeczoznawca majątkowy sporządzającyoperat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pie-częć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. roz-porządzenia). Zgodnie z § 58 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 roz-porządzenia potwierdzenie aktualności operatu szacun-kowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządziłoperat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacun-kowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o ak-tualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klau-zulę, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy. Analo-giczna procedura obowiązuje w przypadku dalszego po-twierdzania aktualności operatu szacunkowego (ust. 2 §58 rozporządzenia).Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego

dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątko-wych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomoś-ciami).Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że operat sza-

cunkowy określa wzrost wartości nieruchomości w wynikuzmiany miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego, który to wzrost jest przesłanką do ustaleniaw trybie art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym jednorazowej opłaty planis-tycznej. Sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi wcyt. przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościamioraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy operat sza-cunkowy służy do określenia, w jakim stopniu zmiana pla-nu zagospodarowania przestrzennego wpłynęła na zmia-nę wartości sprzedanej nieruchomości, co w konsek-wencji ma istotny wpływ na ustalenie przez organ admi-nistracji renty planistycznej. Definicję „operatu szacunko-wego” zawierają standardy zawodowe12, w których prze-widuje się, że „operat szacunkowy” jest „opinią autorską rze-czoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stano-wi dokument”. W literaturze prawniczej i w orzecznictwierównież nadaje się operatowi szacunkowemu charakter do-

jesień 2013

54

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

kumentu. Bez względu jednak na to, jaki charakter praw-ny nadamy operatowi szacunkowemu, służy on niewątpli-wie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w przedmiociem.in. ustalenia opłaty planistycznej i stanowi dowód w ro-zumieniu art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód na-leży dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wy-jaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. O ile operat szacunkowy, przez określony w ustawie o gos-

podarce nieruchomościami okres 12 miesięcy bądź poupływie tego okresu wskutek potwierdzenia jego aktual-ności przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządziłoperat, ma moc dowodu, w rozumieniu art. 75 k.p.a., w po-stępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej,służy bowiem do określenia wzrostu wartości nierucho-mości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospoda-rowania przestrzennego, o tyle nie można nadać takiegoprzymiotu klauzuli potwierdzającej aktualność operatu sza-cunkowego. NSA w glosowanym wyroku potwierdzenie ak-tualności operatu określa „aktualizacją operatu szacun-kowego”, utożsamiając tym samym oba pojęcia. „Potwier-dzenie aktualności operatu szacunkowego” i „aktualizacjaoperatu szacunkowego” nie są jednak pojęciami tożsamy-mi. W orzecznictwie13 przez „aktualizację wyceny” rozumiesię „czynności rzeczoznawcy majątkowego w stosunku do ope-ratu szacunkowego wcześniej przez tego samego rzeczoznawcęsporządzonego, mające na celu określenie nowej wartości nie-ruchomości, zaktualizowanej na datę dokonywania aktua-lizacji, lub odpowiednio na inną datę”. Aktualizacja prze-prowadzana jest w związku z: upływem czasu, zmianamicen na rynku, w szczególności na skutek zmian relacji po-między popytem i podażą, zmianami dokonanymi na nie-ruchomości lub w otoczeniu nieruchomości, po opraco-waniu operatu szacunkowego, zmianą przeznaczenia nie-ruchomości, zmianą stanu prawnego nieruchomości,zmianą zakresu wyceny w stosunku do dokonanej po-przednio. W przypadku zaistnienia jednej z wymienionych oko-

liczności rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązanypodjąć „decyzję”, czy określenie wartości nieruchomości jestmożliwe w drodze aktualizacji (korekty) operatu szacun-kowego sporządzonego poprzednio14, czy też przeprowa-dzenia ponownej wyceny nieruchomości i sporządzenia no-wego operatu szacunkowego. Wydaje się, że aktualizacjaoperatu szacunkowego, sporządzonego w celu ustaleniarenty planistycznej, w ogóle nie jest możliwa. Przemawiaza tym treść art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym, zgodnie z którym wysokość opłatyz tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowaw art. 36 ust. 4 tej ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży.W świetle powyższego przepisu ani upływ czasu, ani zmia-na cen nieruchomości, ani jakakolwiek zmiana na rynkunieruchomości po dacie sporządzenia operatu dla celu usta-lenia opłaty planistycznej nie mogą mieć wpływu na po-czynione przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia,skoro wzrost wartości nieruchomości określany jest na kon-kretną datę – datę sprzedaży nieruchomości. Potwierdzeniezatem aktualności operatu szacunkowego przez jego au-tora, w przypadku określenia wartości nieruchomości dla

potrzeb renty planistycznej, jest jedynie formalnością, gdyżżadne okoliczności, które wystąpią po dacie sporządzeniawyceny określającej wartość nieruchomości na dzień jejsprzedaży, nie mają wpływu na faktyczną jej aktualność.Aktualizacja stanowi korektę sporządzonej wyceny, jej za-ktualizowanie, również poprzez wykonanie nowego ope-ratu. Natomiast potwierdzenie aktualności operatu sza-cunkowego, w oparciu o art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarcenieruchomościami, oznacza, iż dokonane w operacie pier-wotne ustalenia pozostają nadal aktualne i nie wymagająjakichkolwiek zmian. Sporządzona w trybie § 58 ust. 1 cyt.rozporządzenia klauzula nie jest zatem aktualizacjąsporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego,ale jedynie, jak wyraźnie stanowi przepis art. 156 ustawyo gospodarce nieruchomościami, potwierdzeniem ak-tualności sporządzonego przez niego operatu. Klauzula takaw żaden sposób nie służy wyjaśnieniu okoliczności istot-nych dla sprawy ustalenia przez organ opłaty planistycz-nej i w niczym nie zmienia zawartych w operacie ustaleń.Pozostaje ona niewątpliwie warunkiem koniecznym do-puszczenia w postępowaniu administracyjnym operatu sza-cunkowego po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia,ale w jakikolwiek sposób nie ingeruje, nie zmienia treścioperatu szacunkowego, w którym są zawarte niezbędnedo wyjaśnienia sprawy informacje. Potwierdzenie aktualności operatu oznacza zatem, że do-

konane w operacie szacunkowym pierwotne ustalenia sąnadal aktualne i nie wymagają żadnych zmian, a zatemmogą być środkiem dowodowym w sprawie administra-cyjnej. Klauzula o aktualności operatu jest wprawdzie osob-nym od operatu szacunkowego rodzajem adnotacji rze-czoznawcy majątkowego – autora operatu szacunkowego,której skutkiem, a zarazem niezbędnym warunkiem for-malnym, pozostaje dalsza możliwość wykorzystania ist-niejącego operatu szacunkowego, nie jest ona natomiastodrębnym dowodem w postępowaniu administracyjnym.Brak ww. klauzuli stanowiłby niewątpliwie naruszenie art.156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkującewyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji podjętej woparciu o operat szacunkowy, który, z uwagi na upływ ter-minu jego ważności, nie mógł być wykorzystany w spra-wie, jako dowód określający wzrost wartości nierucho-mości. Dodać należy, że określony w § 3 art. 156 ustawyo gospodarce nieruchomościami termin 12 miesięcy do-tyczy nie tylko organu I instancji, lecz również organu od-woławczego będącego organem merytorycznym, i jego za-daniem jest powtórne rozpoznanie sprawy i dokonanie po-nownej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu,w tym oceny operatu szacunkowego, zarówno pod wzglę-dem merytorycznym, jak i formalnym. Przyjąć zatem na-leży, że wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciuo operat szacunkowy, któremu wprawdzie nie nadano klau-zuli aktualności, jeżeli jednak aktualność operatu zostałapotwierdzona w toku postępowania odwoławczego, nie na-rusza przepisów prawa. Takie stanowisko znajduje po-twierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjnyw wyroku z dnia 13 marca 2008 r.15 wyraził pogląd, że opi-nia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca aktualności cen

jesień 2013

55

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

w operacie szacunkowym dokonana po wydaniu decyzjiprzez organ II instancji nie może być uznana za skutecz-ne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w ro-zumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. A contrario należy przyjąć,że opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca aktualnościcen dokonana w operacie szacunkowym w trakcie postę-powania odwoławczego może być uznana za skuteczne po-twierdzenie aktualności operatu szacunkowego. W spra-wie objętej analizowanym wyrokiem, zarówno w dacie wy-dania decyzji przez organ I instancji, jak i w chwili wyda-nia decyzji przez Kolegium operat szacunkowy spełniał wy-mogi formalne określone art. 156 § 3 i § 4 ustawy o gos-podarce nieruchomościami oraz § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 roz-porządzenia. Operat szacunkowy określający wzrost war-tości nieruchomości był zatem aktualny i on stanowił śro-dek dowodowy w postępowaniu w przedmiocie ustaleniaopłaty planistycznej objętej glosowanym wyrokiem, a nieklauzula o jego aktualności. Podnieść należy, że worzecznictwie (również w uzasadnieniu glosowanego wy-roku) uważa się, iż klauzula nie musi przybierać formy do-datkowego dokumentu, ale wystarczy dokonać stosownejadnotacji o aktualności operatu na istniejącym operacie sza-cunkowym.W świetle powyższych wywodów niezasadne jest, moim

zdaniem, nadanie przez NSA w glosowanym wyrokuklauzuli o potwierdzeniu aktualności operatu szacunko-wego rangi nowego dowodu w sprawie o ustaleniu jed-norazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nierucho-mości na skutek zmiany planu, a niepowiadomienie o niejw odrębnym zawiadomieniu uznanie za naruszenie art. 10k.p.a. Nie podzielając stanowiska Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego co do przyznania klauzuli o aktualnościoperatu szacunkowego przymiotu odrębnego od operatuszacunkowego środka dowodowego w postępowaniu o usta-lenie opłaty planistycznej, uważam, że w okolicznościachniniejszej sprawy nie nastąpiło naruszenie art. 10 k.p.a. skut-kujące uchyleniem decyzji administracyjnej. Z przedstawionego na wstępie przebiegu postępowania

administracyjnego pierwszoinstancyjnego, jak i od-woławczego wynika, że strona w jego toku była wielokrotniezapoznawana z treścią operatu szacunkowego okreś-lającego wartość przedmiotowej nieruchomości, któregotreść nie uległa zmianie, mimo skierowania go (zaopat-rzonego w klauzulę aktualności) do oceny przez organi-zację rzeczoznawców majątkowych. Poza tym, traktując na-wet brak odrębnego zawiadomienia o przedmiotowejklauzuli jako uchybienie procesowe, to zostało ono sano-wane w toku postępowania odwoławczego przez zawia-domienie strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości za-poznania się z całością materiału dowodowego zgroma-dzonego w sprawie, a więc także z operatem szacunkowym.Dodać należy, że dla strony okoliczność nadania operatowiklauzuli aktualizacyjnej nie była istotna, skoro jej w ogó-le nie podnosiła w toku całego postępowania w niniejszejsprawie. Podnieść należy, że w orzecznictwie16 uważa się, że wa-

runkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naru-szenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie na-

ruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dostrony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przy-czynowego między naruszeniem przepisów postępowaniaa wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia prawa – art. 10 k.p.a.,poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału do-wodowego i możliwości składania wniosków, może zatemodnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go stro-na wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej do-konanie konkretnych czynności procesowych17. W ni-niejszym przypadku skarżący nie wykazał w żaden sposób,by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoichtwierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchy-bienie tym przepisom miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od wyżej przedstawionych argumentów na-

tury prawnej, wskazujących na niezasadność stanowiskaNSA w kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak od-rębnego zawiadomienia strony przez organ administracjio klauzuli aktualności operatu szacunkowego, dodać na-leży, że przy ewidentnej zarówno pod względem formal-nym, jak i merytorycznym poprawności sporządzonego ope-ratu szacunkowego (ocena taka została wyrażona przez or-gan I instancji, organizację rzeczoznawców majątkowych,organ odwoławczy oraz dwukrotnie przez Wojewódzki SądAdministracyjny w L.; poprawność operatu szacunkowe-go nie została również zakwestionowana przez NaczelnySad Administracyjny) – zaprezentowane przez Sąd pode-jście i związanie nim Sądu I instancji przyczynia się do ge-nerowania kosztów postępowania oraz sprzecznego zwyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowaniai ograniczonego formalizmu, odwleczenia w czasie uzys-kania przewidzianych ustawą i należnych gminie opłat ztytułu wzrostu wartości gruntów na skutek zmiany miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego, wktórą to zmianę gmina zaangażowała znaczne środki, a stro-na na skutek działań planistycznych ewidentnie sięwzbogaciła.

ANDRZEJ SZEWCZYK

Autor jest etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie,

radcą prawnym

Przypisy:

1 Wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyj-nych pod adresem http://orzeczenie.nsa.gov.pl/

2 Dz.U. z 2012 r. poz. 647 t.j.3 Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 t.j.4 II SA/Lu 507/10.5 Dz.U. z 2012 r. poz. 270 t.j.6 II SA/Lu 664/12.7 I I SA/Lu 507/10 (wyrok dostępny pod adresem

http://orzeczenie.nsa.gov.pl/).8 Wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II OSK 1370/05, publ. LEX nr

321533; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. II OSK 1517/07,publ. LEX nr 573573.

9 Wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001r. II SA/Gd 1948/01, publ. LEX nr74356.

10 Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 t.j.11 Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.12 POWSZECHNE KRAJOWE ZASADY WYCENY (PKZW) KRAJOWY

jesień 2013

STANDARD WYCENY PODSTAWOWY nr 3 (KSWP 3) OPERAT SZA-CUNKOWY.

13 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r. I SA/Wa 1630/08,publ. LEX nr 527210.

14 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że ak-tualizacji operatu w ogóle nie można dokonać poprzez jego korektę,a w przypadku jego zmian należy zlecić wykonanie nowej wyceny.

15 I OSK 374/07, publ. LEX nr 454007.16 Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warsza-

wie z dnia 25 kwietnia 2005 r. FPS 6/04, publ. LEX nr 150133; wyrokNaczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r.II OSK 831/05, publ. LEX nr 204033.

17 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. V SA/Wa 1064/07,publ. LEX nr 352231; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r.IV SA/Wa 434/06, publ. LEX nr 366217.

GLOSS TO THE JUDGMENTOF THE SUPREME ADMINISTRATIVE COURT

OF 24 MAY 2012, II OSK 401/11

SUMMARY

The judgment refers to the issue of vital importancefor the society, namely the regulation provided forin Spatial Planning and Development Act of 27March 2003 on the re-zoning fee – i.e. one-time feedue to the growth of the real-estate value as a con-sequence of the adoption of or amendments to thelocal development act. This issue arouses many con-

troversy in jurisprudence regarding both the con-tent of the decision on the re-zoning fee, as well asregarding the procedure based on the Real-EstateProperty Management Act of 21 August 1997 of es-tablishing the growth of the real-estate value, whichis the condition of the levying of the re-zoning fee.In the Supreme Administrative Court judgment of

24 may 2012 the Court found that there is no legal ba-sis to include in the decision levying the re-zoning feethe term of the fee payment as well as settlement onthe statutory interest. Moreover, the Court pointedout that the clause on the validity of the appraisal re-port constitutes an evidence in administrative affair,and not informing the party about providing the ap-praisal report with such a clause constitutes a breachof article 10 of the Code of Administrative Procedure. The abovementioned judgment confirms settled

viewpoint of the jurisprudence with regard to the al-lowance of including in the decision on levying there-zoning fee the term of the fee payment as well assettlement on the statutory interest. It adds there-to a new viewpoint with regard to the meaning of theclause on the validity of the appraisal report, whichraises doubts of legal nature.

56

jesień 2013

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

57

Tegoroczne VII Letnie WarsztatyDoktoranckie w Gdańsku zostałyperfekcyjnie zorganizowane przezKatedrę Prawa AdministracyjnegoWydziału Prawa i Administracji Uni-wersytetu Gdańskiego przy udzialeWojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w Gdańsku i Zakładu Sądow-nictwa Administracyjnego z WydziałuPrawa i Administracji UŁ. Także i tymrazem patronat honorowy nad tego-rocznymi Warsztatami objął RzecznikPraw Obywatelskich prof. dr hab.Irena Lipowicz.Celem corocznych Letnich Warsz-

tatów Doktoranckich jest w szczegól-ności kształcenie studentów dokto-ranckich studiów prawniczych w opa-nowaniu warsztatu naukowego, wspie-ranie i propagowanie działalnościnaukowej i kulturalnej doktorantóworaz integracja ich środowiska. Za-mierzenia te są realizowane przedewszystkim poprzez zapewnienie dok-torantom dorocznych spotkań robo-czych z udziałem pracowników nau-kowo-dydaktycznych wyższych uczel-ni, sędziów sądów administracyjnych,radców prawnych i doradców podat-kowych w celu wymiany poglądów izbierania doświadczeń w pracy nau-kowej. Jednocześnie Letnie Warszta-ty Doktoranckie dają doktorantomszansę napisania referatów na zadanytemat, a następnie publiczną ich pre-zentację oraz opublikowanie w wy-dawnictwie zwartym po uwzględnie-niu uwag recenzentów, którymi sączłonkowie jury. Wreszcie wy-różniające się referaty są nagradzane.Udział w Warsztatach ma charakter

dwustopniowy. Chętni do wzięcia wnich udziału zgłaszają akces poprzeznadesłanie referatu na ręce RadyNaukowej Warsztatów, którą w tym

roku tworzyli profesorowie BogdanDolnicki i Andrzej Matan (UŚ),Tomasz Bąkowski (UG), RomanHauser (UAM), Zbigniew Czarniki Robert Sawuła (WSPiA Przemyśl--Rzeszów) oraz Jan Paweł Tarno(UŁ). Tym razem na konkurs na-desłano aż 42 prace, a do finału VII Let-nich Warsztatów DoktoranckichGdańsk 2013 zostały zakwalifikowane22 referaty, napisane przez dokto-rantów reprezentujących 10 polskichszkół wyższych.Tematem podstawowym, który prze-

wija się podczas każdych Warsztatów,jest sądowa kontrola administracji wPolsce. Jej unormowanie i funkcjo-nowanie poddawane są analizie wróżnych aspektach i z rozmaitychpunktów widzenia. Założenie to maukazać specyfikę tej instytucji kontroli,a także to, że administracja publicznaw celu realizacji powierzonych jej za-dań stosuje przepisy należące doróżnych gałęzi prawa, co w konsek-wencji powoduje, że zakres właści-wości rzeczowej sądów administra-cyjnych jest daleko szerszy, niżbysię to mogło wydawać na pierwszyrzut oka, a wykładnia tych przepisównasuwa szereg realnych trudności. Zdrugiej zaś strony umożliwia onowzięcie udziału w Warsztatach nie tyl-ko doktorantom szeroko intere-sujących się rozumianym prawemadministracyjnym, ale także tym, któ-rzy przedmiotem dociekań i badańnaukowych uczynili inne gałęzie pra-wa czy też poświęcili się teorii prawa. Tematyka tegorocznych VII Letnich

Warsztatów Doktoranckich Gdańsk2013 odbiegła jednak nieco od tegozałożenia. Zaproponowany temat sta-wiał przed uczestnikami pytanie, czyw sprawowanej przez sądy administ-

racyjne kontroli można się dopatrzyćdziałań o charakterze prawotwór-czym. Przygotowane przez dokto-rantów referaty podjęły próbę odpo-wiedzi na to pytanie.Charakterystyczne jest to, że właś-

ciwie we wszystkich wygłoszonychpodczas finału referatach zgodnieprezentowano pogląd, że w orzecz-nictwie sądów administracyjnychmożna się dopatrzyć takich działań,którym da się przypisać charakter pra-wotwórczy lub quasi-prawotwórczy. Wtym zakresie na uwagę zasługujezwłaszcza referat Dominiki Sasin-Knothe (UŁ), w którym do mecha-nizmów o charakterze quasi-prawo-twórczym, którymi posługują się sądyadministracyjne, zaliczono weryfiko-wanie celów założonych przez usta-wodawcę w drodze dokonywanejwykładni sądowej, odmowę zastoso-wania przepisów aktów wykonaw-czych przy rozstrzyganiu konkret-nych spraw z powodu uznania ich zaniezgodne z ustawą, eliminowanie zporządku prawnego aktów prawamiejscowego w przypadku stwier-dzenia ich nieważności, podejmowa-nie przez NSA uchwał, kierowanieprzez składy orzekające oraz PrezesaNSA pytań prawnych i wniosków doTrybunału Konstytucyjnego, a takżeuprawnienia sygnalizacyjne PrezesaNSA. Ponadto do działań o takimcharakterze zaliczono bezpośredniestosowanie przez sądy administra-cyjne Konstytucji RP. Ciekawe, że co do zasady młodzi pra-

cownicy nauki akceptują działaniasądów administracyjnych, którymmożna przypisać charakter prawo-twórczy. Charakterystyczną jest tu wy-powiedź Anny Drywy (UG), że rolisędziego nie można sprowadzać do

ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

jesień 2013

GŁOSY I KOMENTARZE

VII LETNIE WARSZTATY DOKTORANCKIE, Gdańsk 26-28 VI 2013 r.

„ P R A W O T W Ó R S T W O S Ą D Ó W A D M I N I S T R A C Y J N Y C H ? ”

Prof. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO

58ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

jesień 2013

pełnienia urzędu, powinien on takżepełnić doniosłą rolę w misji społecz-nej, polegającą na usuwaniu niepra-widłowości prawa stanowionego, czyTomasza Gawareckiego (UJ), że sę-dzia jest zobligowany do poszukiwa-nia sprawiedliwego rozstrzygnięciasprawy w Konstytucji RP i ustawach,a jego poszukiwania w konkretnejsprawie mogą dotyczyć także obsza-rów zasad prawa, gdzie obecny jestduch przepisów. Zatem sądy admi-nistracyjne mogą tworzyć normy ge-neralne i abstrakcyjne, aby uzupełnićzamierzenia prawne ustawodawcy,czynić to powinno się jednak zawszez zachowaniem należytych standar-dów i mając na uwadze naturę rzeczy,której dotyczy rozpatrywana przezsąd regulacja.Znaczna część referatów, bo aż pięć,

została poświęcona problematyceuchwał Naczelnego Sądu Administ-racyjnego, co zresztą nie dziwi, bouchwały te jako generalne aktywykładni prawa znajdują się w swo-istym obszarze przejściowym mię-dzy konstytucyjnymi źródłami prawaa orzeczeniami indywidualno-kon-kretnymi. Chociaż nie są źródłami pra-wa, to jednak od strony funkcjonalnejdziałają tak jak źródła prawa, ponieważustalają znaczenie interpretowanejnormy w zasadzie w sposób wiążącydla sądów (por. art. 269 § 1 p.p.s.a.).Charakterystyczne, że uczestnicy

VII Letnich Warsztatów DoktoranckichGdańsk 2013 widzą potrzebę działal-ności uchwałodawczej NSA, uzasad-niając to tym, że wykładnia przepisówprawa zawarta w uchwałach, usuwarozbieżności w orzecznictwie, wyjaś-nia często zawiłe i niejasne przepisyprawa, a tym samym poprawia jakośćprawa i wpływa na jego pewność.Równie ważnym zagadnieniem (po-

ruszonym w czterech referatach) iwartym refleksji naukowej jest wpływorzecznictwa sądów administracyj-nych na tworzenie norm prawnych.Podjęcie tej problematyki dowodzi, żeuczestnicy konkursu są wyczulenina problemy powstające w praktyce,a będące następstwem nieprecyzyjnej– delikatnie rzecz ujmując – regulacjiprawnej i szukają rozwiązań, które bypoprawiły jakość prawa w Polsce.Należy podzielić postulat wypływający

z tych opracowań postulat dotyczącykonieczności uwzględniania w pra-cach legislacyjnych dorobku orzecz-nictwa sądów administracyjnych, po-nieważ przyczyniłoby się to w znacz-nej mierze do kształtowania ładuprawnego, rozumianego jako całośćsystemu prawa, zawierającego kon-strukcje zrozumiałe i przejrzyste.W szczególności jednak cieszy fakt,

że nadesłane na konkurs referaty za-prezentowały szerokie spektrum za-gadnień związanych z działaniamisądów, które można uznać za prawo-twórcze. Mnie samego cieszy fakt, żeprawotwórcza działalność sądów ad-ministracyjnych jest oceniana jako zja-wisko pozytywne i konieczne. Autorzyzauważają, że choć stanowienie prawanależy do władzy ustawodawczej, tojednak można zaobserwować procesprzenikania i zacierania granic po-między prawem stanowionym a com-mon law. Podkreślają w szczegól-ności, że prawotwórstwo sądów ad-ministracyjnych pozostaje czynni-kiem spajającym i uzupełniającymsystem prawa stanowionego. Biorącpod uwagę tempo przemian społecz-nych, gospodarczych oraz trendów pa-nujących w prawie, jak również roz-proszony oraz kazuistyczny charakternorm prawa administracyjnego,można przypisać mu funkcję konso-lidującą przepisy prawa w logicznącałość.Chciałbym podkreślić, że w zgodnej

opinii jury wszystkie finałowe refera-ty prezentowały wysoki i bardzo wy-soki poziom, co jest wydarzeniembez precedensu w dotychczasowej his-torii Letnich Warsztatów Doktoran-ckich. Zaprezentowano liczne pomysłyna rozwiązanie problemów, które po-jawiły się w orzecznictwie sądowym.Autorzy w znakomitej większości po-trafili odpowiedzieć na postawione so-bie pytanie badawcze, prezentująclicznie pomysły na rozwiązanie pro-blemów pojawiających się w procesiewykładni dokonywanej w toku spra-wowania sądowej kontroli admini-stracji. Za interesującą należy uznaćpróbę podjętą przez Natalię Tucholskąrozwiązania problemów, jakie po-wstają na gruncie wykładni przepisówprawa administracyjnego za pomocąnarzędzi ekonomicznej analiza prawa.

Godną uwagi jest teza autorki, żetego rodzaju analiza prawa powinnasię stać pewnym rodzajem ekonomi-ki myślenia prawniczego.Jury pod przewodnictwem prof. Eu-

geniusza Bojanowskiego miało dużykłopot z przyznaniem nagród i wy-różnień, którego powodem był bardzowysoki poziom zaprezentowanych wtoku finału referatów. Najlepiej o tymświadczy długa i burzliwa dyskusja po-przedzająca werdykt, który zapadłnieznaczną większością głosów, wodniesieniu do każdej z przyznanychnagród, poza pierwszą. Ostatecznie I nagrodą (ufundowaną

przez Prezesa NSA prof. dr. hab. Ro-mana Hausera, Rektora UŁ prof. dr.hab. Włodzimierza Nykiela orazFirmę „Partner Center” z siedzibą wŁodzi) uhonorowano mgr. TomaszaGawareckiego (UJ) za referat Od-krywanie ius przez sądy administra-cyjne w toku kontroli działalności ad-ministracji publicznej. Został on rów-nież laureatem nagrody specjalnej,przyznawanej w drodze głosowania,przez doktoratów – uczestników VIILetnich Warsztatów DoktoranckichGdańsk 2013 (której fundatorem jestKancelaria FORTAK & KARASIŃ-SKI Radcowie Prawni Sp.P. z Łod-zi). Wydaje się, że zarówno jury, jaki uczestnicy Warsztatów docenili ory-ginalność postawionej tezy, jak i prze-konującą argumentację, którą posłużyłsię autor.Nagrodą II (ufundowaną przez Rek-

tora WSPiA Przemyśl-Rzeszów prof.Jerzego Posłusznego oraz DziekanaWPiA UŚ prof. Czesława Martysza)wyróżniono mgr Ewelinę Gębkę(KUL) za studium pt. Wpływ orzecz-nictwa sądów administracyjnych natworzenie norm prawnych. Z kolei na-grodą III (ufundowaną przez DziekanaWPiA UŁ prof. Agnieszkę Liszewskąi redakcję „Przeglądu Legislacyj-nego”) wyróżniony został mgr DawidGregorczyk (UŚ) za referat Kryteriumsądowej kontroli decyzji administra-cyjnych. Nagroda IV (ufundowanaprzez Krajową Reprezentację Sa-morządowych Kolegiów Od-woławczych i Kancelarię FORTAK& KARASIŃSKI) została przyznanamgr. Aleksandrowi Jakubowskie-mu za opracowanie Konsekwencje

GŁOSY I KOMENTARZE

I

Z dniem 1 lipca 2013 r. nastąpiły do-niosłe skutki prawne wynikające zuchwalenia ustawy z dnia 7 grudnia2012 r. o zmianie ustawy o świadcze-niach rodzinnych oraz niektórych in-nych ustaw1. Kluczowe znaczenie dlalosów ogromnej liczby stosunkówprawnych ukształtowanych na pod-stawie dotychczasowych regulacji maart. 11 ust. 3 noweli grudniowej. Sto-sownie do tego unormowania wyda-ne na podstawie przepisów dotych-czasowych (a więc na podstawie art.17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed wejściaw życie noweli) decyzje o przyznaniuprawa do świadczenia pielęgnacyj-nego wygasły z mocy prawa poupływie terminu, o którym mowa wart. 11 ust. 1 tej noweli, tzn. z dniem1 lipca 2013 r. Z mocy art. 11 ust. 1 noweli grud-

niowej osoby uprawnione do świad-

czenia pielęgnacyjnego na dotych-czasowych zasadach zachowały toprawo tylko do 30 czerwca 2013 r. Ta-kie rozwiązanie wynika z wprowa-dzenia nowego reżimu warunków na-bywania świadczeń pielęgnacyjnychi nadania nowego brzmienia art. 17u.ś.r. przez art. 1 pkt 5 noweli grud-niowej. Zmiany w warunkach ko-rzystania ze świadczeń pielęgnacyj-nych wprowadzone nowelą grud-niową były doniosłe. Jawi się jednakwątpliwość, czy uzasadniały defini-tywne zakończenie stosunków praw-nych nawiązanych w poprzednim sta-nie prawnym. Modyfikacje prawa ma-terialnego polegały na rozszerzeniukatalogu przesłanek negatywnych,uniemożliwiających uzyskanie świad-czenia pielęgnacyjnego, co spowo-dowało drastyczny spadek liczby osóbspełniających kryteria korzystania ztego świadczenia. W szczególnościwprowadzono warunek, aby nie-

pełnosprawność osoby podopiecznejpowstała przed osiągnięciem przez niąpełnoletniości (tzn. wieku 18 lat) lubw trakcie nauki, nie później niż przedukończeniem 25. roku życia (nowy art.17 ust. 1b u.ś.r.). Po drugie, mie-sięczna kwota świadczenia pielęgna-cyjnego, jaką można uzyskać po zmia-nie przepisów, to, bez względu na do-chody rodziny, 620 zł miesięcznie, awięc o 100 zł więcej niż przed wejś-ciem w życie noweli grudniowej.Nie wykluczono oczywiście możli-

wości ponownego, co do zasady bez-skutecznego, składnia wniosku oprzyznanie świadczenia pielęgnacyj-nego na nowych zasadach. Nowe re-gulacje preferują pod względem ko-rzystania ze świadczeń pielęgnacyj-nych opiekunów dzieci w stosunku doopiekunów rodziców. W części nie-dobór środków w budżetach domo-wych ma łagodzić nowe świadczenie– specjalny zasiłek opiekuńczy, jednak

59ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

jesień 2013

prawotwórstwa sądów administracyj-nych dla uzasadnień wydawanychprzez nie orzeczeń i ich publikacji.Ponadto jury postanowiło przyznać

cztery wyróżnienia, które otrzymali:1) mgr Maria Mikolik (WSPiA Prze-myśl-Rzeszów) za referat o tematycepodatkowej Wpływ prawotwórczejdziałalności sądów administracyjnychna wydawanie interpretacji podatko-wych, 2) mgr Katarzyna Borówka(UG) za opracowanie Prawotwórczarola sądu administracyjnego w zakre-sie stwierdzenia nieważności miej-scowego planu zagospodarowania prze-strzennego w gminie, 3) mgr Szy-mon Łajszczak (UW) za studium natemat Instytucjonalne związki zasad ireguł polskiego postępowania admi-nistracyjnego w świetle prawotwórcze-go orzecznictwa sądów administracyj-nych i 4) mgr Paulina Glejt (UG) za

pracę pt. Uchwały abstrakcyjne Na-czelnego Sądu Administracyjnego – jesz-cze wykładnia czy już prawotwórstwo?Te nagrody zostały ufundowane przezPrezesa WSA w Gdańsku ZdzisławaKostkę, Rektora Wyższej Szkoły Ad-ministracji Publicznej w Białymstokuprof. Jerzego Mariana Kopanię,redakcję „Przeglądu Podatkowego”i redakcję „Gdańskich StudiówPrawniczych”.Rada Naukowa Letnich Warsztatów

Doktoranckich i jury zdecydowałyrównież, że kolejne VIII Letnie Warsz-taty Doktoranckie odbędą się wŁodzi, a ich tematem będzie próba od-powiedzi na pytanie Czy w świetleorzecznictwa Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego można mówić o gwa-rancjach procesowych podatnika? Zo-staną one zorganizowane w dniach 25-27 czerwca 2014 r. przez Fundację

Centrum Dokumentacji i StudiówPodatkowych przy udziale Woje-wódzkiego Sądu Administracyj-nego w Łodzi i Wydziału Prawa iAdministracji UŚ.Rada Naukowa pragnie również tą

drogą złożyć na ręce Dziekana Wy-działu Prawa i Administracji UG prof.dr. hab. Jakuba Stelina i Kierowni-ka Katedry Prawa AdministracyjnegoUG prof. dr. hab. Tomasza Bąkow-skiego serdeczne podziękowania dlacałego Zespołu Pracowników Uczel-ni za serce, zaangażowanie i czas po-święcony organizacji i uczestnikom te-gorocznych Warsztatów.

prof. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO

GŁOSY I KOMENTARZE

UWAGI O WYGAŚNIĘCIU ŚWIADCZEŃ

PIELĘGNACYJNYCH

Dr WOJCIECH MACIEJKO

– co naturalne – nie każda z osób z wy-gaszonym prawem do świadczeniapielęgnacyjnego spełnia warunki dospecjalnego zasiłku opiekuńczego.Ponadto m.in. dla osób, które w 2013 r.spotkały się z wygaśnięciem decyzjiprzyznających świadczenia pielęgna-cyjne, przewidziano szczególne roz-wiązanie zasilające ich dochody przezokreślony czas. Z mocy § 2 i § 3 roz-porządzenia Rady Ministrów z dnia 26marca 2013 r. w sprawie szczególnychwarunków realizacji rządowego pro-gramu wspierania osób uprawnio-nych do świadczenia pielęgnacyjnego2

osobom, które w dowolnym z mie-sięcy od kwietnia do grudnia 2013 r.(a więc również za kwiecień, maj iczerwiec – co ma znaczenie na tleskutków noweli grudniowej) spełniaływarunki do korzystania ze świadcze-nia pielęgnacyjnego, przysługuje do-datkowa kwota pomocy w wysokości200 zł miesięcznie. Świadczenie topodlega przyznaniu z urzędu na pod-stawie odrębnej decyzji administra-cyjnej oraz wypłacie wraz ze świad-czeniem pielęgnacyjnym.

II

Z mocy jednoznacznego w swej treś-ci art. 11 ust. 3 noweli grudniowej utra-ta świadczenia pielęgnacyjnego spot-kała wszystkie te osoby, które posia-dały ostateczne (większości przy-padków również prawomocne) de-cyzje o przyznaniu prawa do świad-czenia pielęgnacyjnego w miesięcznejwysokości 520 zł – w tym na czas nie-określony, jeżeli niepełnosprawnośćuzasadniająca przyznanie świadczenia,wynikająca ze stosowego orzeczeniamiała charakter nieograniczony wczasie. Osoby, których decyzje wy-gasły, utraciły podstawę domaganiasię wypłat od 1 lipca 2013 r. Stały sięosobami nieuprawnionymi do świad-czenia pielęgnacyjnego. Na marginesie można wskazać, że

skutek wygaśnięcia decyzji przy-znających dotychczasowe świadczeniapielęgnacyjne nastąpił ex lege. Wprostnastępstwo takie wyrażono bowiem wart. 11 ust. 3 noweli grudniowej, gdziepostanowiono, że wygaśnięcie nastę-puje „z mocy prawa”3. Brakowało za-tem podstawy do prowadzenia od-

rębnego jurysdykcyjnego postępo-wania nadzwyczajnego w trybie art.162 § 1 k.p.a., w którym organ I in-stancji mógłby wypowiadać się o kon-tynuacji świadczenia (niewygaszaniudecyzji dotychczasowej) lub o mate-rialnej utracie prawa (stwierdzającwygaśnięcie decyzji dotychczasowej).Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. or-gan administracji publicznej, który wy-dał decyzję w pierwszej instancji,stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli de-cyzja stała się bezprzedmiotowa, „astwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzjinakazuje przepis prawa”4. Nie była za-tem wymagana jakakolwiek władczaaktywność organu, gdyż art. 11 noweligrudniowej nie formułował wymoguwydawania decyzji wygaszającej. Usta-wodawca samoistnie rozstrzygnął, żedotychczasowe decyzje wygasły, astosunki prawa materialnego zakot-wiczone w tych decyzjach – upadły.W art. 11 ust. 4 noweli grudniowej

uregulowano czynności organu zmie-rzające do zakończenia okresu po-bierania świadczenia pielęgnacyjnegona zasadach obowiązujących przed 1lipca 2013 r. Zgodnie z tym przepisemorgan właściwy (wójt , burmistrz,prezydent miasta albo kierownik oś-rodka pomocy społecznej) w terminiedwóch miesięcy od dnia wejścia wżycie noweli grudniowej miał obo-wiązek poinformować osoby otrzy-mujące świadczenia pielęgnacyjne owygaśnięciu z mocy prawa decyzji oprzyznaniu prawa do świadczeniapielęgnacyjnego i warunkach naby-wania prawa do specjalnego zasiłkuopiekuńczego i świadczenia pielęg-nacyjnego obowiązujących od dniawejścia w życie noweli grudniowej. Zgodnie z art. 15 noweli grudniowej

regulacja ta weszła w życie 1 stycznia2013 r., a zatem do dnia 1 marca2013 r. każdy z organów obowiązanybył do wydania oraz doręczenia świad-czeniobiorcom pisma (zawiadomie-nia), stanowiącego swoisty surogat de-cyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia de-cyzji przyznającej świadczenie pie-lęgnacyjne. W zawiadomieniu tymobligatoryjnie powinny się były zna-leźć: 1) informacja o wygaśnięciu zmocy prawa uprawnienia do świad-czenia pielęgnacyjnego; 2) określeniedaty 1 lipca 2013 r. jako daty wygaś-

nięcia praw do świadczeń; 3) infor-macja o nowych warunkach nabywa-nia świadczenia pielęgnacyjnego oraz4) informacja o warunkach nabywaniaspecjalnego zasiłku opiekuńczego.Zawiadomienie o wygaśnięciu de-

cyzji przyznającej dotychczasoweświadczenie pielęgnacyjne z mocyprawa miało charakter deklaratoryjny.Stanowiło czynność materialno-tech-niczną z zakresu administracji pub-licznej. Potwierdzało, że sam usta-wodawca zdecydował o dacie i skut-ku wygaśnięcia wydanych poprzednioostatecznych decyzji przyznającychświadczenia pielęgnacyjne. Było tymsamym odmianą zaświadczenia o sta-nie prawnym w rozumieniu art. 32 ust.2 u.ś.r. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

III

Można mieć uzasadnione wątpli-wości co do konstytucyjności roz-wiązania prawnego zawartego w art.11 ust. 3 i 4 noweli grudniowej. Usta-wodawca, nie zważając na walor pra-womocności decyzji przyznającychprawo do świadczenia z zabezpie-czenia społecznego (świadczenia pie-lęgnacyjnego), rozstrzygnął, że oso-by, które miały wszelki tytuł oczeki-wać od państwa, iż do końca życia oso-by podopiecznej będą uprawnionedo świadczenia (w miesięcznej wy-sokości 520 zł, co przy minimalnymwynagrodzeniu za pracę na poziomie1600 zł nie jest kwotą nic nieznaczącą)uzasadnionego niepełnosprawnościąstanowiącą zaporę dla podjęcia pracyzarobkowej, z dniem 1 lipca 2013 r.zostały wyzute z prawidłowo nabytychpraw podmiotowych.Zmiana polityki zawiadywania środ-

kami publicznymi przeznaczonymina zabezpieczenie społeczne spowo-dowała, że osoby działające w zaufa-niu do prawomocnych decyzji zostałypozbawione środków utrzymania. Re-zygnacja z zatrudnienia przez człon-ków ich rodzin (co w obecnych rea-liach rynku pracy jest procesem w za-sadzie nieodwracalnym) nastąpiłaprzecież w przeświadczeniu, że środ-ki publiczne w wysokości 520 zł mogąwkalkulować do stałych dochodów ro-dziny. Wydaje się, że takie działaniewładzy ustawodawczej wykracza poza

60

jesień 2013

GŁOSY I KOMENTARZE

61

zasadę demokratycznego państwaprawnego określoną w art. 2 Konsty-tucji RP. Z zasady tej wywodzi się bo-wiem tak zasadę zaufania obywateli doorganów państwa, jak i zasadę pew-ności obrotu prawnego. Pewnośćobrotu prawnego w reżimie prawa ad-ministracyjnego ma szczególną do-niosłość, gdyż w zakresie, w jakim od-nosi się do praw nabytych w drodzedecyzji administracyjnej, przyjęłapostać zasady trwałości decyzji osta-tecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1k.p.a. W stanie prawnym ukształto-wanym przez nowelę grudniową niezaszedł żaden przypadek uzasad-niający odstąpienie od wykonywaniadecyzji ostatecznej przyznającej pra-wo do świadczenia pielęgnacyjnego nazasadach określonych przed 1 stycz-nia 2013 r. W szczególności nie byłopodstaw, aby wszcząć jakiekolwiek po-stępowanie nadzwyczajne w następ-stwie odpadnięcia podstawy praw-nej, stanowiącej podstawę wydania de-cyzji dającej tytułu do świadczenia.Warto tu przytoczyć przykład (choćteż nie najbardziej trafny pod wzglę-dem praworządności działania pań-stwa) z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12marca 2004 r. o pomocy społecznej5 wzw. z art. 163 k.p.a., gdzie „zmianęprzepisów prawa” wskazano jako jednąz podstaw do zmiany lub uchylenia de-cyzji ostatecznej na niekorzyść stronybez jej zgody. W tym ostatnim przy-padku ustawodawca zadbał przynaj-mniej o formę „wycofywania się” zdomniemań płynących z ostatecz-nych decyzji przyznających świad-czenia socjalne, choć materialnychpodstaw konstytucyjnych – jak się wy-daje – i tutaj nie ma. Prawo konsty-tucyjne do zabezpieczenia społecz-nego określone w art. 67 ust. 1 Kon-stytucji RP zostało w ocenianym tuprzypadku cofnięte z naruszeniemelementarnych zasad działania de-mokratycznego państwa prawnego.Zakres tego prawa, ustalony przezustawy, zgodnie z art. 67 ust. 1 zd. dru-gie Konstytucji RP, wymaga, aby wchwili wydawania ostatecznej decyz-ji określana była data utraty świad-czenia albo też aby w konstrukcję na-bywanego świadczenia wpisano bez-terminowość. Po dacie orzekania tyl-ko ustawowe tryby nadzwyczajne

oraz sądowa kontrola decyzji są w sta-nie wyzuć adresata z przyznanego muuprawnienia do zabezpieczeniaspołecznego.Uchwalając art. 11 ust. 3 i 4 noweli

grudniowej, nie dbano już nawet for-mę uchylenia zasady pewności obro-tu prawnego, dającą przynajmniej ja-kiś pozór „procesu o kontynuację pra-wa” czy „procesu o legalność (zasad-ność?) dotychczasowej decyzji”.Wywłaszczono osoby z praw pra-widłowo nabytych na mocy prawo-mocnych decyzji. Bez żadnego pro-cesu. Wskazano autorytarnie datęutraty tych praw. Jeżeli rozwiązanie ta-kie jest konstytucyjne, to równie le-galnie ustawodawca będzie mógł wdowolnym z dni wygasić swobodniewybrane kategorie decyzji przy-znających emerytury, renty albo za-siłki dla bezrobotnych… Czy takdziałającym organom państwa możnaufać w kluczowych dla bytu ekono-micznego obywatela sprawach?

IV

Pozostaje pytanie, w jaki sposóbosoby uprawnione do świadczeń pie-lęgnacyjnych, którym z dniem 1 lipca2013 r. odpadła podstawa prawna ad-resowanych do nich decyzji pozy-tywnych, ze skutkiem wyzucia z pra-wa, mogą dochodzić swoich prawkonstytucyjnych.Przed wniesieniem skargi konsty-

tucyjnej na art. 11 noweli grudniowejnależy wyczerpać tryby przed właś-ciwymi organami administracji pub-licznej lub sądami. W sprawie wy-gaśnięcia decyzji przyznających świad-czenia pielęgnacyjne nie były wyda-wane żadne jurysdykcyjne akty sto-sowania prawa. Na podstawie art. 11ust. 4 noweli grudniowej wydawanostronom zawiadomienia (informacjeprawne) o wygaśnięciu decyzji. Nie-zależnie od tej czynności każdy upraw-niony może złożyć do organu podanieo wypłatę świadczenia za lipiec i ko-lejne miesiące, wskazując na niele-galność rozwiązania ustawodawczego.Obydwie te czynności (zawiadomieniei odmowa wypłaty) rozstrzygają oprawach wynikających z przepisówprawa, więc stanowią czynność z za-kresu administracji publicznej w ro-

zumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę-powaniu przed sądami administra-cyjnymi6. W terminie 14 dni od ich do-ręczenia można zatem wezwać orgando usunięcia naruszenia prawa, a na-stępnie domagać się w postępowaniusądowoadministracyjnym: 1) stwier-dzenia bezskuteczności czynności za-wiadomienia o wygaśnięciu decyzjilub bezskuteczności odmowy wypłatkwot określonych w dotychczasowejdecyzji oraz 2) uznania uprawnieniaokreślonego w niewzruszonej wciążdecyzji przyznającej świadczenie pie-lęgnacyjne. Jeżeli sąd administracyj-ny we własnym zakresie nie odmówizastosowania art. 11 noweli grudnio-wej z uwagi na jej niekonstytucyjno-ść, prawomocny wyrok II instancjisądowoadministracyjnej stanowi pod-stawę do złożenia skargi konstytu-cyjnej.

dr WOJCIECH MACIEJKO

Autor jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie,

radcą prawnym, adiunktem w Wyższej Szkole Prawa

i Administracji w Przemyślu

Przypisy:

1 Dz.U. z 2012 r., poz. 1548, zwana dalej: no-welą grudniową.

2 Dz.U. z 2013 r., poz. 413.3 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ko-

munikat o konieczności składania wnioskówprzez osoby, którym z upływem 30 czerwca2013 r. wygasają z mocy prawa decyzje przy-znające świadczenia pielęgnacyjne, wydane napodstawie przepisów obowiązujących przed2013 r., opubl.: www.mpips.gov.pl.

4 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administ-racyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zdnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13, orazwyrok Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca2013 r., II SA/Bd 463/13, Centralna BazaOrzeczeń Sądów Administracyjnych,www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

5 Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.6 Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.

ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

jesień 2013

GŁOSY I KOMENTARZE

Dynamiczny rozwój technologiczny,który dokonał się w ciągu ostatnich latw zakresie środków przekazywania in-formacji, stał się powodem daleko po-suniętych zmian na płaszczyźnie za-równo ustawodawczej, jak i dotyczącejwykładni prawa. Ewolucja norm re-gulujących tę sferę życia dotknęławielu obszarów prawa, sporo miejscai czasu poświęcono również dyskusjioraz komentarzom dotyczącym tychżezmian. Wśród nich jednak jeden tematwydaje się poruszany w stopniu niecomniejszym niż pozostałe. Zagadnie-niem tym jest zastosowanie zasadyswobody formy wobec oświadczeńwoli wyrażanych w postaci elektro-nicznej.Powodów, dla których przedmioto-

wemu zagadnieniu poświęca się rela-tywnie niewiele uwagi, można wskazaćkilka. Po pierwsze, art. 60 kodeksu cy-wilnego, wyrażający zasadę swobodyformy oświadczeń woli, dotknięty zos-tał przez wspomniane zmiany w stop-niu niewielkim1. Po drugie, zmianabrzmienia art. 60 k.c. nie wpłynęła codo zasady na wyrażaną przez niegonormę2. Wreszcie po trzecie, okolicz-ność wyrażenia oświadczenia woli wpostaci elektronicznej nie ma co do za-sady znaczącego wpływu na zakres za-stosowania zasady swobody formyjako takiej. Powyższe czynniki spra-wiają, że zagadnienie to opisywane jestw stopniu niewielkim, a czasem rów-nież w ujęciu nieco nieprecyzyjnym.Specyfika oświadczeń woli wyrażanychw postaci elektronicznej powodujejednak, że zasadne wydaje się spoj-rzenie na regułę swobody formy z nie-co innej perspektywy. Niniejszy tekststanowi próbę takiego właśnie spoj-rzenia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wobecsporu dotyczącego istnienia oraz cha-

rakterystyki elektronicznej formy czyn-ności prawnych, w którym to sporzepróba zajęcia stanowiska wymagałabyuprzedniej, wyczerpującej analizy3, aktóry w świetle przedmiotowych roz-ważań nie jest zagadnieniem kluczo-wym, niniejszy tekst posługiwaćsię będzie pojęciem „oświadczeń woli”wyrażanych w postaci elektronicznej.Termin taki użyty został w art. 60k.c.4, a posługiwanie się nim w konte-kście poniższych rozważań jest o tyleuzasadnione, że nie przesądza on o for-mie czynności prawnej (ale jedynie osposobie wyrażenia oświadczenia woli)oraz jest technologicznie neutralny, tj.obejmuje wszystkie środki komuni-kacji elektronicznej5.Zasada swobody formy, wyrażona w

treści art. 60 k.c., doznaje ograniczeniaw zakresie tych czynności prawnych,które zostały spod niej wyłączone po-przez przewidzenie dla nich określo-nych form szczególnych. Źródłemtego wyłączenia mogą być przepisy po-wszechnie obowiązującego prawa lubporozumienie zawarte pomiędzy stro-nami (pactum de forma)6. W po-wyższym zakresie nie ma żadnychodmienności co do funkcjonowania za-sady swobody formy wobec oświad-czeń woli wyrażanych w postaci elek-tronicznej. Dalsza analiza treści art. 60k.c. prowadzić może jednak do kilkuciekawych wniosków z uwagi na przed-miotowe zagadnienie. Komentowanyprzepis, wyrażający zasadę swobodyformy oraz zawierający definicję le-galną „oświadczenia woli”, znajdujezastosowanie wobec tych zachowań,które da się przypisać konkretnej oso-bie oraz które w sposób dostatecznyujawniają jej wolę. Wynika to bezpoś-rednio z treści samego art. 60 k.c.7. In-nymi słowy – zasada swobody formyznajduje zastosowanie jedynie wobectych zachowań, które zgodnie z re-

gułami wykładni uznać można za oś-wiadczenia woli8. Konstatacja ta sta-nowi oczywiście swojego rodzajutruizm, jednak spojrzenie z tej per-spektywy na oświadczenia wyrażane wpostaci elektronicznej może się okazaćcenne z praktycznego punktu widze-nia, rzuca bowiem światło na pytanieo skuteczność określonych środkówkomunikacji elektronicznej i różnychsposobów ich wykorzystywania przydokonywaniu czynności prawnych.Skuteczność ta warunkuje możliwośćprzyznania określonym zachowaniommiana oświadczeń woli i objęcia ichdzięki temu zasadą swobody formy. Bez względu na spory i niejasności do-

tyczące zarówno tematyki oświadczeńwoli opatrywanych bezpiecznym pod-pisem elektronicznym9, jak i pozako-deksowych form czynności prawnychopartych na oświadczeniach woli wy-rażanych w postaci elektronicznej10

sama dopuszczalność skutecznegoskładania oświadczeń woli w tychże try-bach nie budzi raczej wątpliwości11. Ztego względu uwaga w niniejszym te-kście skupiona zostanie w głównejmierze na pozostałych rodzajach za-chowań wyrażanych w postaci elek-tronicznej (mogących stanowić oś-wiadczenia woli), które nie zostałybezpośrednio uregulowane w po-wszechnie obowiązujących przepisachprawa, a których doniosłość w obrociejest znaczna. Nowelizacja art. 60 k.c. dokonana

ustawą z dnia 18.09.2001 r. o podpisieelektronicznym rozstrzygnęła wątpli-wość dotyczącą tego, czy dla skutecz-ności oświadczenia wyrażonego wpostaci elektronicznej konieczny jestpodpis elektroniczny. Znowelizowa-ne brzmienie art. 60 k.c. przesądziło otym, że oświadczeniu woli złożonemuw postaci elektronicznej – choćby niebyło opatrzone podpisem – nie można

62GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

ZASADA SWOBODY FORMY A OŚWIADCZENIA WOLI WYRAŻANE W POSTACI

ELEKTRONICZNEJKRZYSZTOF GAJEK

fot. A. Rzeszowska

63

odmówić skuteczności tylko z tego po-wodu, że wyrażone zostało w postacielektronicznej12. O ile jednak elektro-niczna postać oświadczenia – nawet jeś-li nie jest ono zaopatrzone w podpiselektroniczny – pozostaje prawnie do-puszczalnym sposobem uzewnętrz-nienia woli, o tyle uznanie, że doszło dozłożenia oświadczenia woli, uza-leżnione jest od możliwości przypisa-nia tego oświadczenia konkretnemupodmiotowi oraz od posiadania pew-ności co do tego, że w danych oko-licznościach przyjąć można wolę wy-wołania w ten sposób określonychskutków prawnych13. Zależność ta niestanowi wprawdzie żadnej swoistościoświadczeń składanych w postaci elek-tronicznej, z uwagi jednak na kwestienatury dowodowej oraz technicznej na-biera ona szczególnego znaczenia14. Codo zasady, uznać należy, że w przy-padku kwestionowania autentycznoś-ci oświadczenia (ciągle mowa tu o oś-wiadczeniach niezaopatrzonych w bez-pieczny podpis elektroniczny) przezjego rzekomego autora doświadczenienakazuje opowiedzieć się przeciwkouznaniu oświadczenia za skuteczniezłożone15. W związku z powyższymczęść doktryny jest zdania, że prak-tyczne znaczenie oświadczeń woli wpostaci elektronicznej, pozbawionychodpowiednich zabezpieczeń albo at-rybutu formy pisemnej, jest ograni-czone16. Stanowisko to napotyka jednakpolemikę zarówno ze strony innych au-torów17, jak i w postaci wnioskówpłynących z badań przedmiotowegorynku, które jednoznacznie pokazująjego dynamiczny rozwój, zwłaszcza wzakresie sklepów internetowych orazplatform aukcyjnych18. Doniosłośćfunkcji pełnionej przez oświadczeniawoli wyrażane w postaci elektronicznejsprawia więc, że głębsze pochylenie sięnad przedmiotową tematyką wydaje sięniezbędne. Należy pamiętać, że zarówno jeśli cho-

dzi o kwestię przypisania oświadczeniakonkretnemu podmiotowi, jak i wprzypadku ustalania, czy w danychokolicznościach można przyjąć wolęwywołania określonych skutków praw-nych, uwzględnienia wymagają oko-liczności, w których dane oświadczeniezostało wyrażone, zasady współżyciaspołecznego oraz ustalonych zwycza-

jów. Powinność taka wynika ze stano-wiska, zgodnie z którym reguły wykład-ni należy stosować zarówno do wyjaś-niania treści złożonego oświadczenia,jak również do ustalania, czy w danymstanie faktycznym w ogóle do złożeniaoświadczenia woli doszło19. Podkreś-lenia wymaga przy tym to, że w przy-padku oceny i kwalifikacji zachowańwyrażanych w postaci elektronicznejsłuszne wydaje się odwołanie do zo-biektywizowanych teorii oświadczeńwoli, zwłaszcza zaś do koncepcji uza-sadnionych oczekiwań20. Z uwagi na po-wyższe nie sposób przesądzić a prio-ri, które spośród zachowań wy-rażanych w postaci elektronicznej po-winno się zakwalifikować jako oś-wiadczenia woli, w szczególności zaśktóre środki komunikacji elektro-nicznej są w stanie w przekazywaniu ta-kich oświadczeń skutecznie pośred-niczyć. Różny poziom sformalizowaniaposzczególnych sposobów dokony-wania czynności prawnych w postacielektronicznej sprawia, że zmieniają sięokoliczności, przez pryzmat którychrozpatrywać należy okoliczność ist-nienia oświadczeni woli oraz jego treś-ci. Co do zasady, można stwierdzić, żeprawdopodobieństwo skutecznegozłożenia oświadczenia woli w postacielektronicznej jest tym większe, imłatwiej w danych okolicznościach do-konać indywidualizacji wzajemnegooświadczenia, tj. przede wszystkimidentyfikacji nadawcy, oraz ustaleniaautentyczności i niezmienności pier-wotnej treści21. W związku z tym należyzauważyć, że nawet pomimo kwestio-nowania autentyczności oświadcze-nia wyrażonego w postaci elektro-nicznej przez jego rzekomego autoradane zachowanie może zostać zakwa-lifikowane jako skutecznie złożoneoświadczenie woli z uwagi na towa-rzyszące mu okoliczności oraz na innereguły wykładni. To samo tyczy sięrzecz jasna sytuacji, w której tożsamośćautora oświadczenia nie budzi wątpli-wości, lecz gdy znaki użyte przez na-dawcę nie odpowiadają jego woli we-wnętrznej. W takim wypadku dla oce-ny skuteczności oświadczenia woliprzyjmuje się co do zasady kryteriumnależytej staranności osoby składającejoświadczenie. Pewne akty starannoś-ci obciążać mogą również adresata oś-

wiadczenia. W sytuacji gdy nie wynikato z okoliczności, powinnością adresatajest upewnienie się, że osoba wskaza-na jako nadawca oświadczenia rze-czywiście była jego autorem (np. oso-ba, której dane figurują w treści wia-domości wysłanej pocztą elektro-niczną)22. Możliwe są również przy-padki, w których za składającego oś-wiadczenie woli w postaci elektro-nicznej uznaje się osobę nieświadomąkonwencjonalnego sensu swojego czy-nu, zwłaszcza w sytuacji, w którejdane zachowanie wywołuje u innychpodmiotów uzasadnione przekonanieo tym, że w przyszłości nastąpi okreś-lone postępowanie działającego (ochro-na obiektywnie uzasadnionego zaufa-nia)23. Sytuacja taka może mieć miejs-ce na przykład w przypadku sprzedażyprzedmiotu za pośrednictwem inter-netowej platformy aukcyjnej przezosobę niebędącą właścicielem danej ru-chomości, a aukcję przeprowadziłaona jedynie w celu sprawdzenia ryn-kowej wartości przedmiotu24. Rów-nież i w tym wypadku uwzględnieniawymaga jednak obowiązek dołożenianależytej staranności osoby działającej.Jeżeli mimo jego spełnienia osoba tanie mogła zapobiec błędnemu zinter-pretowaniu jej działania przez odbior-ców, danego zachowania nie należyuznawać za oświadczenie woli. W zakwalifikowaniu określonego za-

chowania wyrażonego w postaci elek-tronicznej jako oświadczenia woli po-mocna może się również okazać oce-na reakcji adresata danego oświad-czenia. Należy pamiętać o tym, że wy-konanie umowy może być traktowanezarazem jako oświadczenie woli o jej za-warciu25, podobnie rzecz ma się z do-konaniem wzajemnych rozliczeń, któ-re może być uznane za uzgodnienie, żeumowa została wykonana26. Ponadto,jak podkreśla W. Kocot, oświadczeniewoli powinno się traktować jako pro-ces, w którym złożenie deklaracji fi-nalizującej stanowi jedynie swojego ro-dzaju klamrę pomiędzy powstaniem awykonaniem umowy27. A. Janiak pod-nosi z kolei, że gdy strony ujawniająwolę dokonania czynności prawnej wsposób elektroniczny (z wyłączeniemdanych opatrzonych bezpiecznym pod-pisem elektronicznym), należy przyjąć,że są to dorozumiane oświadczenia

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

woli28. W każdym wypadku nie ulega na-tomiast wątpliwości, że zachowanieobydwu stron, a zatem zarównodziałającego, jak i adresata określonegodziałania, składa się na kontekst, któregoprawidłowe uwzględnienie jest obliga-toryjnym składnikiem oceny, czy w da-nym stanie faktycznym doszło dozłożenia oświadczenia woli oraz jaka byłajego treść. Doniosłe są przy tym zarównozachowania poprzedzające badane oś-wiadczenie, jak i towarzyszące jego wy-rażaniu, a także te, które mają miejscepo jego złożeniu (np. sposób wykony-wania umowy przez strony).Tytułem uzupełnienia powyższych

rozważań wskazać należy (choć nie sta-nowi to bezpośrednio przedmiotu za-interesowania niniejszego tekstu), żeochrona podmiotu działającego możli-wa jest również po wstępnym przyję-ciu, że doszło do złożenia oświadcze-nia woli. Stosownie do teorii do-niosłości aktu prawnego, w momencieuzewnętrznienia oświadczenie wolizaczyna żyć w obrocie własnymżyciem, jego podważenie zaś wymagapowołania się na odpowiednią kon-strukcję normatywną. W takich sy-tuacjach następuje najczęściej od-wołanie się do wad oświadczeń woli,przy czym najbardziej przydatną kon-strukcję stanowi błąd29. Na zakończenie można wspomnieć o

tym, że z punktu widzenia przedmio-tu niniejszego opracowania bez więk-szego znaczenia pozostaje treść art.66(1) k.c. Po pierwsze, stosownie do§ 4 tegoż artykułu, przepisy § 1-3 niemają zastosowania do zawieraniaumów za pomocą poczty elektronicz-nej albo podobnych środków indywi-dualnego porozumiewania się na od-ległość. Po drugie, artykuł ten dotyczyzasadniczo sytuacji, w której doszło jużdo złożenia oferty, a zatem gdy samowyrażenie oświadczenia woli pozostajebezsporne. Spojrzenie na zasadę swobody formy

niejako od wewnątrz, tj. z naciskiem naproces kwalifikacji określonych za-chowań wyrażanych w postaci elek-tronicznej jako oświadczeń woli, możebudzić pewne zdziwienie. Na pierwszyrzut oka takie podejście badawczewygląda bowiem nie jak analiza przed-miotowej zasady, lecz jak zwykła pró-ba oceny, czy w danym stanie fak-

tycznym doszło do złożenia oświad-czenia woli. Takie ujęcie może sięjednak okazać pomocne w pełnie-jszym zrozumieniu zastosowania za-sady swobody formy wobec tychże oś-wiadczeń, gdyż podejście to zoriento-wane jest na praktyczny wymiar funk-cjonowania tejże reguły w obrociegospodarczym. Granicę zastosowa-nia zasady swobody formy wobec oś-wiadczeń woli wyrażanych w postacielektronicznej wyznacza bowiem fak-tyczny zakres skutecznego posługi-wania się nimi.

KRZYSZTOF GAJEK

Autor ukończył prawo na UniwersytecieJagiellońskim, jest doktorantem w KrakowskiejAkademii im. Andrzeja Frycza-Modrzewskiego

Przypisy:

1 Ustawa z dnia 18.09.2001 r. o podpisie elek-tronicznym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 262) do-dała do art. 60 k.c. zapis „w tym również przezujawnienie tej woli w postaci elektronicznej”.

2 Art. 60 k.c. w brzmieniu sprzed przedmio-towej nowelizacji zawierał wystarczającojasną i pojemną formułę oświadczeń woli na-dającą się do zastosowania również w od-niesieniu do oświadczeń woli wyrażanych wpostaci elektronicznej. Por. W. Kocot, Elek-troniczna forma oświadczeń woli, „PrzeglądPrawa Handlowego” 2001, nr 3, s. 3; A. Sto-sio, Umowy zawierane przez Internet, War-szawa 2002, s. 52; P. Podrecki (red.), Z.Okoń, P. Litwiński, M. Świerczyński, T.Targosz, M. Smycz, D. Kasprzycki, Prawo In-ternetu, Warszawa 2004, s. 92; Z. Radwański,Elektroniczna forma czynności prawnej, Mon.Praw. 2001, nr 22, s. 1111.

3 Tematyka ta wyczerpująco ujęta zostałaprzez B. Sudnik-Hryniewicz, Elektronicznaforma czynności prawnych, Wrocław 2012.

4 Dobór tego właśnie terminu był celowy iprzemyślany, zwrot ten zastąpił bowiemznajdujące się w poprzedniej wersji projek-tu art. 60 k.c. sformułowanie „elektronicznynośnik informacji”.

5 Szerzej: D. Szostek, Czynność prawna aśrodki komunikacji elektronicznej, Kraków2004, s. 31 i n.

6 J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny,Warszawa 2008, s. 147.

7 Warto jednak zauważyć, że składnia logicz-na tego przepisu rodzi pewne wątpliwości,gdyż oparcie się wyłącznie na wykładni ję-zykowej może prowadzić do błędnego wnios-ku, zgodnie z którym ujawnienie woli wpostaci elektronicznej nie musi być dosta-teczne i stanowić przejawu zachowania sięosoby dokonującej czynności prawnej. Ztego względu przy interpretowaniu art. 60k.c. należy się raczej kierować wykładnią ce-lowościową lub funkcjonalną; por. W. Kocot,Wpływ Internetu na prawo umów, Warszawa2004, s. 83.

8 Obecnie przyjmuje się, że reguły wykładnioświadczeń woli należy stosować nie tylkodo ustalenia treści złożonych oświadczeńwoli, ale także do stwierdzenia, czy dane za-chowania stron stanowią oświadczenia woli;zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia22.06.2006 r., Sygn. V CSK 70/2006, Lex-

Polonica nr 411986.9 Zob. np. B. Sudnik-Hryniewicz, op. cit., s. 145

i n.10 Ibidem, s. 210 i n.11 Mam tu na myśli oświadczenia woli wyrażane

w postaci elektronicznej, o których mowa wnastępujących przepisach: art. 78 § 2 k.c., art.7 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Prawo ban-kowe (t.j. Dz.U. 2012, poz.1376 z póź. zm.),art. 13 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o obrocieinstrumentami finansowymi (t.j. Dz.U. 2010,nr 211, poz. 1384), art. 3a ustawy z 26.10.2000 r.o giełdach towarowych (t.j. Dz. U. z 2010 r.,nr 48, poz. 284 z późn. zm.), art. 35 ustawyz dnia 27.05.2004 r. o funduszach inwesty-cyjnych (Dz.U. nr 146, poz. 1546 z późn. zm.),art. 26 ustawy z 22.05.2003 r. o działalnościubezpieczeniowej (t.j. Dz.U. 2010, nr 11, poz.66), art. 11 i art 13 ustawy z dnia 6.08.2010 r.o dowodach osobistych (Dz.U. 167, poz. 1131z późn. zm.) oraz w przepisach ustawy ozmianie ustawy o informatyzacji działalnoś-ci podmiotów realizujących zadania pub-liczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.nr 40, poz. 230).

12 M. Chudzik, A. Frań, A. Grzywacz, K. Korus,M. Spyra, Prawo handlu elektronicznego, Byd-goszcz 2004, s. 15.

13 Dane zachowanie stanowić może oświad-czenie woli nawet pomimo braku istnieniawoli po stronie nadawcy, o czym szerzej wdalszej części artykułu.

14 M. Safjan, Kodeks cywilny. Komentarz., (red.)K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 2002, s. 190.

15 M. Chudzik, A. Frań, A. Grzywacz, K. Korus,M. Spyra, op. cit., s. 15. Jak podkreśla autor,domniemania takie są nieuprawnione, jeżelistrony, działając w zaufaniu do swobody for-my prawa polskiego, umownie zastrzegą takąformę dla swoich przyszłych oświadczeń.

16 ibidem, s. 15.17 Tak: W. Kocot, op. cit., s. 86.18 Zob. np. raport dostępny na stronie WWW

Ministerstwa Skarbu Państwa (http://in-westor.msp.gov.pl/portal/si/338/25090/Prognozy_dla_polskiego_rynku_ecom-merce_w_2013_roku__wartosc_rynku_moze_w_tym_rok.html).

19 Zob. uwagi zawarte w przyp. 5.20 M. Wojewoda, Komentarz do art. 60 Kodeksu

cywilnego, LEX: 47607.21 W podobnym tonie wypowiada się W. Kocot;

por. W. Kocot, op. cit., s. 87.22 J. Grykiel, M. Lemkowski, Czynności praw-

ne. Komentarz do art. 56-81 k.c., Warszawa2010, s. 89.

23 E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodekscywilny. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013,s. 150 i n.

24 Analogiczny przypadek stał się przedmiotempowództwa w głośnej z uwagi na swój pre-cedensowy charakter sprawie dotyczącejsprzedaży samochodu poprzez jeden z po-pularnych, internetowych serwisów auk-cyjnych (wyrok w pierwszej instancji zapadłprzed SR dla Warszawy-Pragi Północ wdniu 6.02.2007 r.)

25 Por. orzecz. GKA z dnia 10 maja 1985 r., DO-2303/05, OSP 1986, z. 4, poz. 69; orzecz. GKAz dnia 11 listopada 1986 r., DO-5538/86, OSP1988, z. 1, poz. 17; wyr. SN z dnia 12 grud-nia 1996 r., I CKN 22/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 75

26 Por. wyr. SN z dnia 8 listopada 2005 r., I CK275/05, Lex nr 186839.

27 W. Kocot, op. cit., s. 72.28 A. Janiak, Komentarz do art. 60 Kodeksu cy-

wilnego, LEX 128098.29 M. Wojewoda, op. cit.

64GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

65

Wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r.(sygn. akt K 14/11 – sentencja zos-tała ogłoszona w Dz.U. z 2013 r.poz. 193) dotyczący wyrównywaniadochodów jednostek samorządu te-rytorialnego (gmin oraz powiatów).

Postępowanie dotyczyło zbadaniazgodności :a) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust.

3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 orazart. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawyz dnia 13 listopada 2003 r. o dochodachjednostek samorządu terytorialnego(Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539, ze zm.)z zasadą proporcjonalności wyrażoną wart. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Kon-stytucji RP w związku z art. 9 ust. 5 Eu-ropejskiej Karty Samorządu Lokalnego,sporządzonej w Strasburgu dnia 15października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr124, poz. 607, ze zm.);b) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust.

3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 wzwiązku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a wzakresie, w jakim nie uwzględniająspecyfiki miasta stołecznego Warszawy,z zasadą równości jednostek samo-rządu terytorialnego wynikającą art. 2w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,c) art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art.

21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt6 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a zart. 167 ust. 3 Konstytucji RP;d) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust.

3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 orazart. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawypowołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art.9 ust. 1 Europejskiej Karty SamorząduLokalnego;

e) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust.3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 orazart. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawypowołanej w punkcie 1 lit. a z zasadąadekwatności wynikającą z art. 167ust. 1 i 4 Konstytucji RP w związku z art.9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samo-rządu Lokalnego;f) art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust.

1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy powołanej wpunkcie 1 lit. a z zasadą zaufania jed-nostek samorządu terytorialnego dopaństwa i stanowionego przez nie pra-wa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RPoraz art. 168 Konstytucji RP w związkuz art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Sa-morządu Lokalnego,

Trybunał Konstytucyjny orzekł:

1. Art. 29 ust. 1 w związku z art.20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art.29 ust. 2 ustawy z dnia 13 listo-pada 2003 r. o dochodach jedno-stek samorządu terytorialnego(Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 i nr 127,poz. 857, z 2011 r. nr 139, poz. 814, nr207, poz. 1230 i nr 234, poz. 1385 orazz 2012 r. poz. 354) są zgodne z art. 2w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej w związku z art. 9 ust. 1, 2 i5 Europejskiej Karty SamorząduLokalnego, sporządzonej w Stras-burgu dnia 15 października 1985 r.(Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 oraz z2006 r. nr 154, poz. 1107) oraz nie sąniezgodne z art. 32 Konstytucji RP.

2. Art. 30 ust. 1 w związku z art.22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art.30 ust. 2 ustawy powołanej wpunkcie 1 są zgodne z art. 2 wzwiązku z art. 167 ust. 1, 2 i 4

Konstytucji RP w związku z art. 9ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Sa-morządu Lokalnego oraz nie są nie-zgodne z art. 32 Konstytucji RP.

3. Art. 32 ust. 3 w związku z art.29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawypowołanej w punkcie 1 jest zgodnyz zasadą zaufania jednostek samo-rządu terytorialnego do państwa istanowionego przez nie prawa wy-nikającą z art. 2 Konstytucji RPoraz art. 168 Konstytucji RP wzwiązku z art. 9 ust. 3 EuropejskiejKarty Samorządu Lokalnego.

4. Art. 36 ust. 4 pkt 1 w związkuz art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanejw punkcie 1 w zakresie, w jakimnie określa kryteriów, którymi po-winien kierować się minister właś-ciwy do spraw finansów publicz-nych, dysponując budżetową re-zerwą przeznaczoną dla jednosteksamorządu terytorialnego, jest nie-zgodny z art. 167 ust. 3 Konstytu-cji RP.

Z UZASADNIENIA

1. Rada Miasta Stołecznego Warsza-wy oraz Rada Miasta Krakowa, na pod-stawie art. 191 ust. 1 pkt 3 KonstytucjiRP, wystąpiły z wnioskami do Trybu-nału Konstytucyjnego o stwierdzenieniezgodności niektórych przepisówustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o do-chodach jednostek samorządu teryto-rialnego (Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539,ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) zwskazanymi przepisami KonstytucjiRP oraz Europejskiej Karty SamorząduLokalnego, sporządzonej w Strasburgudnia 15 października 1985 r. (Dz.U.

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

Z O R Z E C Z N I C T W A

T R Y B U N A Ł U K O N S T Y T U C Y J N E G OOpracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

z 1994 r. nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej:EKSL).Przedmiotem wniosku były przepisy

ustawy o dochodach, określające tzw.mechanizm poziomego (horyzontal-nego) wyrównania dochodów jedno-stek samorządu terytorialnego (gminoraz powiatów). Zakwestionowaneprzepisy, zdaniem wnioskodawcy, na-ruszają zasadę zaufania do państwa istanowionego przez nie prawa oraz za-sadę proporcjonalności (art. 2 Kon-stytucji RP), zasadę równości (art. 32Konstytucji RP), zasadę samodziel-ności finansowej jednostek samorząduterytorialnego i zasadę adekwatności(art. 167 Konstytucji RP) oraz zasadęwładztwa podatkowego (art. 168 Kon-stytucji RP), a także art. 9 ust. 1-3 i 5EKSL.

2. Marszałek Sejmu przedłożył sta-nowisko w imieniu Sejmu, zaznaczając,że obowiązujący system horyzontal-nego systemu wyrównawczego jestjednym z możliwych modeli redystry-bucji części środków zasobniejszychjednostek samorządu terytorialnego.Zmieniające się warunki życia społecz-nego, a co za tym idzie – funkcjono-wania samorządów, jak również dyna-mika procesów gospodarczych mogąuzasadnić odejście od obecnych roz-wiązań i przyjęcie przez prawodawcę in-nych rozwiązań w sferze finansów ko-munalnych. Czym innym jest jednakniezgodność przepisu z Konstytucją RP,a czym innym jego opcjonalny cha-rakter, polegający na wyborze jednegoz dopuszczalnych prawnie modeli re-gulacyjnych.

3. W ocenie Prokuratora Generalne-go, zaskarżona regulacja ustawy o do-chodach, określająca sposób obliczaniadochodów podatkowych gmin naużytek instytucji wpłat wyrównaw-czych, nie narusza zasady zaufania dopaństwa i stanowionego przez nie pra-wa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.Nie można zasadnie twierdzić, że gmi-ny (w tym sam wnioskodawca) zostałyzaskoczone wprowadzeniem przepi-sów określających zasady oszacowaniaich sytuacji finansowej dla potrzeb in-stytucji wpłat wyrównawczych.Odnosząc się do zarzutu naruszenia

art. 168 Konstytucji RP (w związku z art.

9 ust. 3 EKSL), Prokurator Generalnypodniósł, że ustawodawca, wprowa-dzając system wpłat wyrównawczych,nie zniweczył ani nawet nie ograniczyłkompetencji wnioskodawcy w zakresieustalania wysokości podatków i opłat lo-kalnych. Treść zaskarżonych przepisówustawy o dochodach co najwyżej ozna-cza, że samorząd, prowadząc racjo-nalną politykę podatkową, powinienuwzględniać ustawowe przesłanki osza-cowania własnej sytuacji finansowejna użytek instytucji wpłat wyrównaw-czych. W związku z tym art. 168 Kon-stytucji RP nie jest właściwym wzorcemkontroli kwestionowanych w tej częś-ci wniosku przepisów ustawy o do-chodach (podobnie jak art. 9 ust. 3EKSL).

4. Zarządzeniem przewodniczącegoskładu orzekającego Trybunału Kon-stytucyjnego została powołana biegła wsprawie w osobie prof. dr hab.Wiesławy Miemiec, w celu wydania pi-semnej ekspertyzy co do najistotniej-szych kwestii poruszonych we wnios-kach.

W podsumowaniu obszernej eksper-tyzy biegła prof. Wiesława Miemiec za-warła następujące konkluzje:

4.1. Kryteria, na podstawie którychidentyfikuje się jednostki samorządu te-rytorialnego zobowiązane do wpłat wy-równawczych (kryterium liczby miesz-kańców i kryterium dochodu podat-kowego), nie zostały dobrane właści-wie. Kryterium liczby mieszkańców nieuwzględnia specyfiki dużych jedno-stek samorządu terytorialnego, takichjak Warszawa i Kraków, oraz struktu-ry demograficznej czy sezonowegoprzypływu ludności w miejscowoś-ciach atrakcyjnych turystycznie czyleczniczo. W przypadku kryterium do-chodów podatkowych w przepisachprawa nie ma podstaw do ograniczeniakryteriów identyfikujących podmiotyzobowiązane do wpłat do budżetu pań-stwa z przeznaczeniem na część rów-noważącą subwencji ogólnej jedynie dowybranych dochodów podatkowychokreślonych w art. 20 ust. 3 i art. 22 ust.3 ustawy o dochodach. Podobnie w przypadku kryteriów

identyfikujących beneficjentów częś-

ci równoważącej subwencji ogólnej niema prawnego uzasadnienia ograni-czenia tych kryteriów jedynie do wy-branych wydatków i wybranych do-chodów jednostek samorządu tery-torialnego określonych w art. 21a i art.23a ustawy o dochodach. Kryteriaokreślone w art. 20 ust. 3 i art. 22 ust.3 oraz art. 21a i art. 23a tej ustawymają charakter selektywny. Nie od-zwierciedlają rzeczywistej siły do-chodowej ani finansowego zapotrze-bowania jednostek samorządu tery-torialnego. Ani projektodawca w uza-sadnieniu ustawy, ani Sejm, Proku-rator Generalny i Minister Finansóww swoich pismach nie przedstawili po-zaprawnego uzasadnienia ogranicze-nia tych kryteriów.

4.2. W świetle przepisów KonstytucjiRP, ustawy o finansach publicznychoraz ustawy o dochodach nie ma możli-wości bazowania na bardziej aktua-lnych danych w przypadku ustalaniawskaźników G, Gg oraz P, Pp niż „rokpoprzedzający rok bazowy”. Mechanizmczasowego przesunięcia dezaktualizu-je jednak kryteria, według którychustala się jednostki samorządu teryto-rialnego zobowiązane do wpłat naczęść równoważącą subwencji ogólnej.Zmiana sposobu wyliczenia tych wskaź-ników, niewątpliwie uzasadniona,byłaby możliwa jedynie poprzez inter-wencję ustawodawcy w postaci zmianyart. 19 ustawy o dochodach oraz art. 114ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach pub-licznych.

4.3. Mechanizm równoważenia po-ziomego dochodów nie zastąpił pod-stawowych instrumentów finansowaniagmin oraz powiatów i nadal pełni je-dynie rolę uzupełniającą. Jak zostało wy-kazane w ekspertyzie, część równo-ważąca subwencji ogólnej stanowi je-dynie niewielki element dochodówogółem gmin i powiatów. Warto dodać,że transfery z budżetu państwa dobudżetów lokalnych, do których zaliczasię subwencja ogólna i dotacje celowe,z założenia mające jedynie charakteruzupełniający w stosunku do dochodówwłasnych, w przypadku powiatów stałysię podstawowym mechanizmem za-pewniającym dochody temu szczeblo-wi samorządu terytorialnego.

66GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

67

4.4. Przedstawione przez wniosko-dawców dane liczbowe nie uzasad-niają tezy, że jednostki samorządu te-rytorialnego nie mogą wykonywaćswych zadań w sposób określony wprzepisach prawa powszechnie obo-wiązującego w związku z koniecznoś-cią ponoszenia kosztów wpłat wyrów-nawczych. Wnioskodawcy nie przed-stawiają danych, które by udowodniłytę tezę. Dowodem mógłby być w tymprzypadku rachunek symulacyjny,wskazujący wszystkie zadania jedno-stek samorządu terytorialnego danegoszczebla wraz z przypisanymi im wy-datkami, a następnie porównanie takichdanych z ogólną kwotą dochodów tychjednostek samorządu terytorialnego.Jeśliby w wyniku przeprowadzenia ta-kiego rachunku okazało się, że uzy-skiwane przez wnioskodawców do-chody nie wystarczają na wykonywaniewszystkich zadań nałożonych na nichprzez przepisy prawa, a jednocześnieobligują do ponoszenia kosztów wpłatwyrównawczych, byłoby to dowodemna poparcie wysuniętej przez wnio-skodawców tezy.

Trybunał Konstytucyjny zważył,co następuje:

1. Przedmiot zaskarżenia

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszejsprawie był zespół przepisów ustawy odochodach, określających obowiązekgmin oraz powiatów (a więc takżemiast na prawach powiatu), w tymmiasta stołecznego Warszawy i miastaKrakowa, dokonywania corocznychwpłat do budżetu państwa, z przezna-czeniem na część równoważącą sub-wencji ogólnej dla gmin i powiatów(tzw. wpłat wyrównawczych). Wnio-skodawcy podkreślili, że ich celemnie jest kwestionowanie „samej idei ho-ryzontalnego wyrównania sytuacji fi-nansowej jednostek samorządu teryto-rialnego”. W przekonaniu wniosko-dawców standardów wyznaczonychprzez ustawę zasadniczą i akty prawamiędzynarodowego nie spełniają prze-pisy określające sposób identyfikowa-nia podmiotów zobowiązanych do do-konywania wpłat wyrównawczych orazsposób kalkulacji tych wpłat, a takżeprzepisy, według których identyfikuje

się beneficjentów części równoważącejsubwencji ogólnej dla gmin i powiatów.Głównym przedmiotem zaskarżenia

był art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 usta-wy o dochodach, nakładające obo-wiązek wnoszenia wpłat, w powiązaniuz innymi regulacjami ustawy o docho-dach, co w istocie oznacza kwestiono-wanie kryteriów, wedle których iden-tyfikowane są jednostki samorządu te-rytorialnego (gminy i powiaty) zobo-wiązane do dokonywania wpłat dobudżetu państwa, z przeznaczeniem naczęść równoważącą subwencji ogól-nej dla gmin i powiatów, oraz kryteriówpodziału części równoważącej. Wobecwymienionych przepisów zostały sfor-mułowane następujące zarzuty:1) naruszenia zasady proporcjonal-

ności (art. 2 w związku z art. 167 ust. 1i 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust.5 EKSL);2) naruszenia zasady „podstawowego

charakteru” dochodów własnych sa-morządu w zakresie finansowania za-dań własnych (art. 167 ust. 1 i 2 Kon-stytucji RP w związku z art. 9 ust. 1EKSL);3) naruszenia zasady adekwatności

udziału jednostek samorządu teryto-rialnego w dochodach publicznych(art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wzwiązku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL);4) naruszenia zasady równości jed-

nostek samorządu terytorialnego (art.2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i2 Konstytucji RP).Wnioskodawcy skierowali określone

zarzuty łącznie – w odniesieniu do art.29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o do-chodach w powiązaniu z innymi prze-pisami tej ustawy. Przepisy te regulująw istocie całokształt instytucji wpłat wy-równawczych i podziału kwot po-chodzących z tych wpłat (tzn. częścirównoważącej subwencji ogólnej), za-równo w stosunku do gmin, jak i po-wiatów (a zatem i miast na prawach po-wiatu). Trybunał Konstytucyjny, mającna względzie znaczenie kwestionowa-nych regulacji dla poszczególnychszczebli samorządu terytorialnego, do-konał odrębnej oceny regulacji do-tyczących gmin i powiatów, a takżezwrócił uwagę na specyfikę miast naprawach powiatu.Ponadto Trybunał Konstytucyjny

uznał, że odrębnej oceny wymagają po-

zostałe zakwestionowane przepisy, tj.art. 32 ust. 3 oraz art. 36 ust. 4 pkt 1ustawy o dochodach, w powiązaniu z in-nymi przepisami tej ustawy.

2. Wzorce kontroli

Główną tezą, na której zasadzają sięwnioski Rady Miasta Stołecznego War-szawy oraz Rady Miasta Krakowa, jestzarzut nieproporcjonalnej ingerencjiw konstytucyjne prawa jednostek sa-morządu terytorialnego. Z tego wzglę-du Trybunał Konstytucyjny dokonał naj-pierw oceny zasadności odwoływaniasię przez wnioskodawców, na gruncieniniejszej sprawy, do zasady propor-cjonalności.

2.1. Zasada proporcjonalności – zarzutwnioskodawców

2.1.1. Wnioskodawcy, kwestionujączgodność z Konstytucją RP art. 29 ust.1 ustawy o dochodach, sformułowalizarzut nieproporcjonalnego ograni-czenia przez te przepisy zasad stano-wiących konstytucyjną podstawę funk-cjonowania samorządu terytorialnego,zawartych w art. 167 ust. 1-4 i art. 168Konstytucji RP. Nie negując samejmożliwości ograniczania przy-wołanych zasad, wnioskodawcy pod-nieśli, że tego typu ingerencję usta-wodawcy należy oceniać przez pryz-mat zasady proporcjonalności, wy-wodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Ar-gumentacja przedstawiona we wnios-kach stanowi rozwinięcie tych właśniezałożeń. W ocenie wnioskodawców,analiza mechanizmu wpłat wyrów-nawczych wymaga zastosowania tzw.testu proporcjonalności, na któryskładają się trzy elementy: zasadaprzydatności, zasada konieczności i za-sada proporcjonalności sensu stricto.Tym samym wnioskodawcy, wy-wodząc zasadę proporcjonalności zart. 2 Konstytucji RP i odnosząc ją dojednostek samorządu terytorialnego,odwołują się do takiego rozumienia tejzasady, jakie wynika z obecnego art.31 ust. 3 Konstytucji RP.

2.1.2. Zasada proporcjonalności jest za-sadą instrumentalną stosowaną w wie-lu gałęziach prawa i może pełnić różnefunkcje. Na gruncie prawa konstytu-

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

cyjnego i Konstytucji RP ma ona jednakściśle sprecyzowany charakter związa-ny z charakterem i funkcjami konsty-tucyjnych wolności człowieka i oby-watela. W demokratycznym państwieprawnym podstawową funkcją kon-stytucyjnych wolności i praw jednostkijest funkcja ochronna. Prawa te majągwarantować jednostce ochronę przednadmierną ingerencją ze strony pań-stwa. Wyznaczenie granicy dopusz-czalnej ingerencji odbywa się m.in. woparciu o zasadę proporcjonalności.Termin „zasada proporcjonalności” jestużywany do określania „zasad mode-rujących działania władzy publicznej iminimalizujących zakres ingerencji w sfe-rę praw człowieka” Z historycznego punktu widzenia do

sformułowania zasady proporcjonal-ności w jej obecnym kształcie dopro-wadziło rozwinięcie ogólnie rozumia-nego zakazu nadmiernej ingerencji. Po-czątkowo w relacji państwo – jednost-ka ów zakaz nadmiernej ingerencjiwiązano przede wszystkim z potrzebąstosowania środków koniecznych iprzydatnych do osiągnięcia zakłada-nych celów. Z biegiem czasu wypra-cowano trzeci wymóg, określany dziśjako zasada proporcjonalności sensustricto, wymagająca „ważenia” dobra po-święcanego i dobra, któremu służy in-gerencja. Z tak rozbudowanej zasadywynikał nakaz rozstrzygania kolizjidóbr zgodnie z założeniem, że zasto-sowane środki mają pozostać w odpo-wiedniej proporcji do zakładanych ce-lów. Ten trójstopniowy test propor-cjonalności, jako element składowymaterialnie pojmowanej zasady pań-stwa prawnego, stał się podstawą oce-ny dopuszczalności ingerencji usta-wodawcy w prawa konstytucyjne jed-nostki.

2.1.3. Z opisanej powyżej relacji za-chodzącej pomiędzy zasadą propor-cjonalności i zasadą państwa prawnegowynika zatem, że postawione na wstę-pie pytanie należało odnieść do zasadyproporcjonalności pojmowanej jako in-strument dopuszczalnego ograniczaniapraw jednostki. Takie spojrzenie na za-sadę proporcjonalności sprawia, że nagruncie Konstytucji RP z 1997 r.możemy wskazać trzy podstawy jejobowiązywania.

Po pierwsze, zasada proporcjonal-ności wynika z samej struktury normkonstytucyjnych określających sytua-cję jednostki względem władzy pub-licznej. W stwierdzeniu tym zawarte jestnajbardziej pierwotne uzasadnienieobowiązywania analizowanej zasady.Zważywszy na to, że część norm kon-stytucyjnych ma charakter zasad wy-rażających zakazy bądź nakazy opty-malizacyjne oraz że kolizje międzytymi zasadami mogą być rozstrzyganewyłącznie na podstawie zasady pro-porcjonalności, należy przyjąć, że za-sada ta ma charakter obowiązujący. Wy-znaczona przez zasady konstytucyjnesytuacja prawna jednostki nie może byćw sposób definitywny ustalana in abs-tracto bez odwołania się do zasadyproporcjonalności Po drugie, zasada proporcjonalności

jest wyprowadzana z art. 31 ust. 3Konstytucji RP, jak również, w przy-padku prawa do ochrony danych oso-bowych i wolności uzewnętrznianiareligii, z dwóch szczegółowych prze-pisów rozdziału II – art. 51 ust. 2 i art.53 ust. 5 Konstytucji RP. Z punktu wi-dzenia ochrony konstytucyjnych wol-ności i praw zasada proporcjonalnościwydobywana z art. 31 ust. 3 Konstytu-cji RP jest obecnie głównym punktemodniesienia, umożliwiającym ocenę re-gulacji ustawowych. Treść analizowa-nego przepisu odpowiada zakazowinadmiernej ingerencji. Art. 31 ust. 3Konstytucji RP koncentruje się bo-wiem na wskazaniu przesłanek wpro-wadzania ograniczeń konstytucyjnychwolności i praw, a zawarta w nim zasadaproporcjonalności wyznacza maksy-malne granice owych ograniczeń. Sko-ro większość konstytucyjnych wol-ności i praw nie ma charakteru abso-lutnego, dopuszcza się ich ogranicza-nie, to konieczne jest wyznaczenie napłaszczyźnie konstytucyjnej granicwprowadzanych przez ustawodawcęograniczeń. W świetle tak pojmowanejzasady proporcjonalności o stopniu in-tensywności ingerencji w sytuacjęprawną jednostki decydować będziewaga, jaką przykłada się do chronio-nego w ten sposób interesu.Po trzecie wreszcie, pod rządami

Konstytucji RP z 1997 r. jedną z pod-staw obowiązywania zasady propor-cjonalności wciąż pozostaje art. 2 i wy-

rażona w nim zasada demokratyczne-go państwa prawnego. Nawiązując dowcześniejszych rozważań, należy jed-nak wyraźnie zaakcentować, że wy-wodzenie zasady proporcjonalności zart. 2 Konstytucji RP powinno się od-nosić przede wszystkim do konstytu-cyjnych wolności i praw. Dlatego też zfaktu zakotwiczenia zasady proporcjo-nalności w art. 2 Konstytucji RP, po wy-ciągnięciu zasady państwa prawnego„przed nawias” pozostałych regulacjiKonstytucji RP, nie można wyprowa-dzać prostego wniosku, że taka treść za-sady proporcjonalności, jaka charak-teryzuje relację między władzą pub-liczną a jednostką (trójelementowytest proporcjonalności), będzie adek-watna do oceny regulacji odnoszącychsię do relacji zachodzących między po-szczególnymi organami sprawujący-mi władzę państwową, do których na-leżą także organy samorządu teryto-rialnego (rozdział VII Konstytucji RP).

2.1.4. Ratio legis przedstawionej po-wyżej zasady proporcjonalności unie-możliwia proste przeniesienie sche-matu rozumowania zakotwiczonego wart. 31 ust. 3 Konstytucji RP na gruntregulacji wyznaczających pozycję jed-nostek samorządu terytorialnego. Niemożna zapominać o tym, że wspólno-ty samorządowe są usytuowane w ob-rębie władzy publicznej (art. 16 ust. 2Konstytucji RP). W doktrynie prawakonstytucyjnego wyraźnie akcentuje sięw związku z tym, że „mają charakterpodmiotów władczych, ich działalność po-winna polegać na dysponowaniu ele-mentami tego władztwa (por. np. art.94, art. 168 Konstytucji RP), podejmo-wane przez nie rozstrzygnięcia mogąmieć charakter wiążący, mogą podlegaćprzymusowej egzekucji, a odmowa ichrealizacji może się spotkać także z san-kcjami osobistymi”. Wynikająca z art. 16Konstytucji RP zasada decentralizacjiwładzy publicznej sprawia, że jednostkisamorządu terytorialnego „stają się(…) integralnym elementem strukturywładzy publicznej w państwie. (…) Po-zostający w ich dyspozycji zakres wład-ztwa publicznego nie jest więc ich własną«władzą», lecz przejawem «zdecentrali-zowanej» wprawdzie, ale jednak zinte-growanej władzy państwowej, władzy jed-nego państwa polskiego”. Z tego wzglę-

68GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

69

du trudno opisywać granice ingerencjiustawodawcy w sferę samodzielnościjednostek samorządu terytorialnegoprzez pryzmat testu proporcjonalności,charakterystycznego dla art. 31 ust. 3Konstytucji RP. Możliwość posługiwania się przez

Trybunał Konstytucyjny takim właśnieinstrumentem ma w przypadku prawczłowieka głębokie zakotwiczenie kon-stytucyjne – zasada proporcjonalnościzostała wprowadzona po to, by wzmoc-nić gwarancje nieingerencji władzypublicznej w sferę wolności jednostki.Wolność ta jest pierwotna względemprawa pozytywnego, warunki jej ogra-niczania determinujące zakres do-puszczalnej ingerencji ustawodawcymuszą być zatem precyzyjnie sfor-mułowane już na poziomie konstytu-cyjnym. Dlatego na podstawie art. 31ust. 3 Konstytucji RP Trybunał Kon-stytucyjny może w określonym zakre-sie ingerować w działalność ustawo-dawcy. Tak głębokiego uzasadnienia,legitymującego porównywalny zakreskontroli Trybunału, brakuje natomiastw przypadku możliwości oceny inge-rencji ustawodawcy w ustrój samo-rządu terytorialnego.

2.1.5. Konstytucyjna zasada propor-cjonalności wywodzona z art. 2 Kon-stytucji RP i rozumiana jako ogólniesformułowany zakaz nadmiernej inge-rencji determinuje również relacje mię-dzy państwem a samorządem teryto-rialnym. Aby sprecyzować normatywnątreść tych relacji, należy odwołać się doart. 16 ust. 2 oraz art. 163-172 Konsty-tucji RP. Z zasad tych można wypro-wadzić pewne ograniczenia swobodyustawodawcy kształtowania regulacjiodnoszących się do samorządu tery-torialnego. Jeśli przyjąć, że instru-mentem gwarantującym prawidłowąrealizację zasady decentralizacji wład-zy publicznej i umożliwiającym ocenęzakresu ingerencji ustawodawcy w sfe-rę samodzielności samorządu teryto-rialnego jest zasada proporcjonalności,należałoby konsekwentnie uznać, że wodniesieniu do samorządu terytorial-nego zasada ta przybiera szczególnąpostać. W ten sposób podstawą obo-wiązywania zasady proporcjonalnościw przypadku samorządu terytorialne-go rzeczywiście pozostaje art. 2 Kon-

stytucji RP, tyle że interpretowanyprzez pryzmat szczegółowych regula-cji konstytucyjnych stanowiących pod-stawę funkcjonowania samorządu te-rytorialnego. Instrumentalnie rozu-miana zasada proporcjonalności sta-nowi zatem barierę przed zbyt dalekoidącą ingerencją ustawodawcy w kon-stytucyjnie gwarantowaną zasadę de-centralizacji władzy i samodzielnościjednostek samorządu terytorialnego.Norma wyprowadzona z wyrażonej w

art. 15 Konstytucji RP zasady decen-tralizacji i z wyrażonej w art. 16 ust. 2Konstytucji RP zasady samodzielnościjednostek samorządu terytorialnegooraz wynikającej z art. 163 KonstytucjiRP zasady pomocniczości w związku zart. 2 Konstytucji RP zakazuje takiej in-gerencji ustawodawcy, która skutko-wałaby niedopuszczalnym pozbawie-niem jednostek samorządu terytorial-nego zadań lub kompetencji bądź środ-ków finansowych służących do reali-zacji tychże zadań. Ustawodawca niemoże nadmiernie ingerować w sferę sa-modzielności samorządu terytorialne-go, pozbawiając jednostki samorząduzarówno zadań, które ze względu na za-sadę decentralizacji samorząd winienwykonywać, jak i środków finanso-wych przeznaczonych na realizacjętychże zadań. Jednocześnie jednaksformułowany powyżej zakaz nad-miernej ingerencji ustawodawcy niemoże być, w ocenie Trybunału Kon-stytucyjnego, rozumiany w ten sposób,że zawiera się w nim rygorystyczny testproporcjonalności, wymagający łączne-go spełnienia wszystkich trzech za-sad składowych, tj. zasady przydat-ności, zasady konieczności i zasady pro-porcjonalności sensu stricto. W tymwypadku wywodzona z art. 2 Konsty-tucji RP zasada proporcjonalności spro-wadza się jedynie do ogólnie rozumia-nego zakazu nadmiernej ingerencji wsferę samodzielności jednostek samo-rządu terytorialnego. Łącząc ją z wy-mogiem urzeczywistnienia przez pań-stwo zasady decentralizacji oraz wy-rażoną w preambule Konstytucji RP za-sadą pomocniczości, należy wskazać nakonieczność ustalenia proporcji międzyzadaniami wykonywanymi przez sa-morząd a zadaniami wykonywanymiprzez państwo i w konsekwencji środ-kami finansowymi, którymi dysponuje

państwo, i środkami, którymi dysponujesamorząd. Należy podkreślić, że w niniejszej

sprawie zaskarżone przepisy oraz for-mułowane w związku z nimi zarzutywnioskodawców jedynie pośrednio od-noszą się do tak rozumianej propor-cjonalności. Wnioskodawcy kwestio-nują bowiem nie sposób podziału środ-ków między samorząd terytorialny apaństwo, lecz sposób podziału środkówmiędzy samymi jednostkami samo-rządu terytorialnego. Tym bardziejtrudno byłoby tak formułowane za-rzuty oceniać przez pryzmat zasady pro-porcjonalności. Dlatego też należyuznać, że wnioskodawcy, wskazując nawynikającą z art. 2 Konstytucji RP za-sadę proporcjonalności, nie obalilidomniemania konstytucyjności za-skarżonych przepisów. Trybunał uznałwzorzec w postaci art. 2 Konstytucji RPza dopuszczalny, przypisał mu jednakodmienne, niż to czynią wnioskodaw-cy, rozumienie.Z tego względu, w kontekście posta-

wionych przez wnioskodawców zarzu-tów, konieczne stało się przeprowa-dzenie analizy kwestionowanych re-gulacji przede wszystkim z perspekty-wy wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Kon-stytucji RP zasady adekwatności. Za-sada ta jest mechanizmem zabezpie-czającym jednostki samorządu teryto-rialnego przed nadmierną ingerencjąustawodawcy, przez co stanowi jednąz gwarancji zasady decentralizacji isamodzielności jednostek samorząduterytorialnego.

2.2. Zasada równości

Trybunał Konstytucyjny rozważyłrównież kwestię dopuszczalności ba-dania zakwestionowanych regulacji zpunktu widzenia zasady równości(wnioskodawcy z ostrożności proce-sowej wskazali art. 2 w związku z art.32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).Zdaniem wnioskodawców, w świetle

art. 32 Konstytucji RP, nie znajduje uza-sadnienia jednakowe traktowanie – wzakresie obowiązku dokonywania wpłatwyrównawczych – wszystkich, bezwyjątku, jednostek samorządu teryto-rialnego, spełniających kryteria okreś-lone w art. 29 i art. 30 ustawy o do-chodach. Jednakowe potraktowanie

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

wszystkich silniejszych finansowo gmini powiatów, bez uwzględnienia szcze-gólnego ustrojowego statusu, jaki uzys-kały niektóre z nich, może, zdaniemwnioskodawców, uzasadniać zarzutnaruszenia zasady równości. Z dotychczasowego orzecznictwa Try-

bunału Konstytucyjnego wynika, żenie w każdej sytuacji możliwe jest sku-teczne sformułowanie zarzutu naru-szenia zasady równości przez organystanowiące jednostki samorządu tery-torialnego. Trybunał wprawdzie niewykluczył ani możliwości stosowania tejzasady wobec jednostek samorządu te-rytorialnego, ani możliwości czynieniaart. 32 Konstytucji RP punktem od-niesienia do oceny regulacji prawnychzakwestionowanych w postępowaniu za-inicjowanym wnioskami, jednakże traf-ność powoływania się na zasadę rów-ności zależy od tego, czy różnicowaniejednostek samorządu terytorialnegoprowadzi do nieuzasadnionych zróżni-cowań ich mieszkańców. TrybunałKonstytucyjny może bowiem stwierdzićniezgodność regulacji prawnej do-tyczącej samorządu terytorialnego zzasadą równości wtedy, gdy regulacjata narusza zasadę równości jednostek.W ocenie Trybunału Konstytucyjne-

go, nie ma podstaw do twierdzenia, żezakwestionowane w kontekście zasadyrówności przepisy różnicują pozycjęprawną jednostek samorządu teryto-rialnego w taki sposób, który skutku-je bezpośrednio naruszeniem zasadyrówności odnoszonej do ich miesz-kańców. Wnioskodawcy zaakcentowali ten

aspekt regulacji, który wiąże się zkoniecznością wyposażenia jedno-stek samorządu terytorialnego w od-powiednie środki (zasada adekwat-ności). Zdaniem wnioskodawców, zewzględu na specyfikę określonychkategorii miast i wykonywane przeznie zadania, uzasadnione jest od-rębne ich traktowanie. Wniosko-dawcy nie odnoszą zatem do oma-wianej regulacji zarzutu z punktu wi-dzenia zróżnicowania poziomu za-spokojenia zindywidualizowanychpotrzeb mieszkańców. W związku ztym Trybunał Konstytucyjny uznał,że nie ma podstaw do badania za-kwestionowanych przepisów z pun-ktu widzenia zasady równości.

2.3. Podsumowując, Trybunał Kon-stytucyjny uznał, że dopuszczalnymi iadekwatnymi wzorcami kontroli w ni-niejszym postępowaniu są: art. 2 Kon-stytucji RP i wynikająca z zasady de-mokratycznego państwa prawnego za-sada zaufania do państwa i stanowio-nego przez nie prawa, art. 2 w związkuz art. 167 ust. 1-4 Konstytucji RP i wy-nikające z niego zasady: samodzielnościfinansowej samorządu terytorialnego,adekwatności środków finansowych izadań, wyłączności ustawowej orazart. 168 Konstytucji RP wyrażający za-sadę ograniczonego władztwa podat-kowego jednostek samorządu teryto-rialnego.Za adekwatny wzorzec kontroli na-

leżało uznać także art. 9 ust. 1-3 i 5EKSL. Jak podkreślili zgodnie wnio-skodawcy, art. 9 ust. 5 EKSL, wobecbraku regulacji konstytucyjnej, stano-wi istotny punkt odniesienia do usta-lania warunków, jakie powinienspełniać mechanizm wyrównania po-ziomego dochodów jednostek samo-rządu terytorialnego. Z EKSL wynikajednoznacznie dla polskiego prawo-dawcy obowiązek ustanowienia odpo-wiednich regulacji ustawowych, któreurzeczywistnią zagwarantowane w niejuprawnienia, Trybunał Konstytucyjnypotwierdził, że przepisy EKSL odsyła-ją w zakresie wysokości zasobów fi-nansowych społeczności lokalnych doKonstytucji RP i innych przepisów kra-jowych. Same nie zawierają więckonkretnej, normatywnej treści, alepowinny być brane pod uwagę przy in-terpretacji przepisów. JednocześnieTrybunał przyjął, że wzorzec, któryniewątpliwie pokrywa się z wzorcemwynikającym z art. 167 KonstytucjiRP, nie wymaga odrębnej analizy.

3. Mechanizm wyrównania poziome-go dochodów jednostek samorząduterytorialnego

3.1. Ratio legis poziomego wyrówna-nia dochodów

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o do-chodach dochodami jednostek samo-rządu terytorialnego są: 1) dochodywłasne; 2) subwencja ogólna; 3) dota-cje celowe z budżetu państwa. Usta-wodawca określił w art. 3 ust. 2 ustawy,

że dochodami własnymi jednostek sa-morządu terytorialnego są równieżudziały we wpływach z podatku do-chodowego od osób fizycznych (PIT)oraz z podatku dochodowego od osóbprawnych (CIT). Udziały te są zróżni-cowane w zależności od rodzaju po-datku i poziomu jednostki samo-rządowej.W subwencji ogólnej (art. 7) wydzie-

lono z kolei dla gmin i powiatów częś-ci: wyrównawczą i równoważącą, a dlawojewództw odpowiednio części: wy-równawczą i regionalną, a dla wszyst-kich trzech poziomów samorządu takżeczęść oświatową. Część równoważąca dla gmin i po-

wiatów oraz regionalna dla województwtworzona jest z wpłat tych jednostek sa-morządu do budżetu państwa zwpływów z udziałów w podatkach PITi CIT; jest redystrybuowana poziomo(horyzontalnie), w ramach tego sa-mego szczebla. W ten sposób jest rea-lizowane tzw. wyrównanie poziomedochodów jednostek samorządu tery-torialnego. Ten rodzaj wyrównywaniabywa często stosowany w systemach fi-nansowych samorządów europejskich.Budżet państwa przejmuje ustawowookreślone nadwyżki dochodów bogat-szych jednostek samorządu i następnie– w prawnej formie części równo-ważącej oraz regionalnej subwencjiogólnej – przekazuje innym jedno-stkom samorządu terytorialnego. Przedmiotem rozważań w niniejszym

postępowaniu były przepisy składającesię na mechanizm wyrównania do-chodów jednostek samorządu teryto-rialnego (dalej też: j.s.t.) za pomocąśrodków pochodzących z wpłat jedno-stek samorządu terytorialnego prze-znaczonych na część równoważącąsubwencji ogólnej. W doktrynie systemten określany jest mianem „wyrówny-wanie poziome” Należy w tym miejscu zaznaczyć, że

głównym elementem systemu wyrów-nywania dochodów j.s.t. jest nie częśćrównoważąca subwencji ogólnej, leczjej część wyrównawcza, tworzona irozdzielana według częściowo od-miennych kryteriów na każdym stop-niu samorządu terytorialnego, ale po-chodząca z bezpośrednich transferówz budżetu państwa. Zredukowanie dys-proporcji dochodów jednostek samo-

70GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

71

rządu terytorialnego opiera się zatemw głównej mierze na transferach pio-nowych, część równoważąca subwen-cji ogólnej uzupełnia ten system. Należy wspomnieć o instytucji wy-

równania poziomego w postaci wpłat(tzw. wpłat wyrównawczych), uiszcza-nych przez niektóre gminy do budżetupaństwa z przeznaczeniem na zwięk-szenie kwoty subwencji ogólnej.Tworząc ten system, założono, że z

uwagi na duże zróżnicowanie docho-dów gmin, powiatów i województw zo-stanie wprowadzony system wyrów-nawczy, który będzie miał za zadanieochronę jednostek najsłabszych eko-nomicznie. Niezbędne dochody po-trzebne na realizację zadań publicznychma jednak zapewnić głównie budżetpaństwa, z którego pochodzi część oś-wiatowa oraz część wyrównawcza sub-wencji ogólnej. Uzupełnieniem tychczęści subwencji ogólnej jest częśćrównoważąca subwencji ogólnej dlagmin i powiatów oraz część regionalnasubwencji ogólnej dla województw,które pochodzą z wpłat do budżetu pań-stwa, dokonywanych przez gminy, po-wiaty i województwa, spełniające kry-teria określone w ustawie o dochodach.Należy podkreślić, że wnioskodawcy

nie kwestionują dopuszczalności wpro-wadzenia mechanizmu wyrównaniapoziomego dochodów j.s.t. Podnieśli, żena gruncie Konstytucji RP, w którejpreambule jest mowa o „obowiązku so-lidarności z innymi” i która w art. 3określa Rzeczpospolitą jako państwojednolite, oraz w świetle aktów prawamiędzynarodowego nie istnieje zakazwprowadzenia regulacji nakładającejobowiązek przekazywania przez bo-gatsze społeczności lokalne wpłat wy-równawczych, aby zasilić zasoby fi-nansowe społeczności biedniejszych. Wszczególności, jak podkreślili na roz-prawie wnioskodawcy, na dopuszczal-ność, a nawet potrzebę, wprowadzeniamechanizmu wyrównawczego wska-zuje wyraźnie art. 9 ust. 5 EKSL, zgod-nie z którym „Ochrona społeczności lo-kalnych, finansowo słabszych, wymagazastosowania procedur wyrównawczychlub działań równoważących, mającychna celu korygowanie skutków nierównegopodziału potencjalnych źródeł docho-dów, a także wydatków, jakie te społecz-ności ponoszą. Procedury lub działania

tego typu nie powinny ograniczać swo-body podejmowania decyzji przez społecz-ności lokalne w zakresie ich upraw-nień własnych”.Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,

ratio legis systemu wyrównania pozio-mego dochodów determinuje sposóbinterpretacji cechy, która poniekądwarunkuje konstytucyjność tej insty-tucji; tą cechą jest jej „przejściowy cha-rakter”. Dopóki istnieją znaczące różni-ce w dochodach j.s.t., system wyrów-nania poziomego ma podstawę funk-cjonowania.

3.2. Zarzuty wnioskodawców wobecobowiązującego mechanizmu

Na wstępie jeszcze raz należy pod-kreślić, że wnioskodawcy zastrzeglijednoznacznie, że celem wniosku niejest kwestionowanie samej instytucjiwpłat wyrównawczych. Jednocześniezaznaczyli, że konkretną postać wpłatwyrównawczych, unormowaną w za-skarżonych przepisach. Konstrukcjawpłat wyrównawczych oraz konstruk-cja podziału części równoważącej sub-wencji ogólnej tworzą jeden nie-rozłączny mechanizm i co do niego, wobecnym kształcie, wnioskodawcy skie-rowali szereg zastrzeżeń natury kon-stytucyjnej.

4. Ocena mechanizmu poziomegowyrównania dochodów gmin

Mechanizm poziomego wyrównaniadochodów gmin reguluje art. 29 ust. 1 wzwiązku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21ai art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach.Wymienione przepisy stanowią podstawęustalenia, które gminy zobowiązane sądo wnoszenia wpłat wyrównawczych (iw jakiej wysokości), oraz podstawęustalenia sposobu podziału częścirównoważącej subwencji ogólnej dlagmin. Najpierw Trybunał Konstytucyjnyzbadał przepisy określające kryteria,według których ustala się obowiązekwnoszenia wpłat oraz ich wysokość.Ocena przepisów, będących podstawą

ustalania kręgu gmin zobowiązanych dowpłat wyrównawczych oraz wysokościtych wpłat, jak i przepisów dotyczącychzasad podziału części równoważącejsubwencji ogólnej dla gmin, tj. art. 29 ust.1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art.

21a i art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach,dokonana przez Trybunał Konstytucyjnydoprowadziła do stwierdzenia, że sąone zgodne z art. 2 w związku z art. 167ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP w związku zart. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL oraz nie sąniezgodne z art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału, zakwestionowana

regulacja odpowiada zasadniczymwymogom, jakie zakreślił Trybunał wwyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04,dla instytucji korekcyjno-wyrównawczej.Wpłaty wyrównawcze przeznaczone są nazaspokojenie potrzeb gmin związanych zfinansowaniem obligatoryjnych zadańwłasnych, a nie ogólnopaństwowych,wpłaty nadal mają charakter uzupełniającymechanizm wyposażania samorządóww dochody, a sposób określeniawysokości wpłat i zasad podziału częścirównoważącej subwencji ogólnej nieniweczy znaczenia dochodów własnych.Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 25lipca 2006 r., sygn. K 30/04, wwyniku zastosowania systemu wpłatwyrównawczych nie można pozbawićsamorządu dochodów własnych w takimstopniu, by dochody te straciły swójpodstawowy i stymulacyjny charakter,co przejawiałoby się w ograniczeniusamodzielności finansowej samorząduoraz pozbawieniu go efektów własnychdziałań i aktywności zmierzających dozwiększenia wpływów płynących zeźródeł dochodów własnych. Badanaregulacja nie wykroczyła poza te ramy.

5. Mechanizm poziomego wyrównaniadochodów powiatów

Mechanizm realizujący koncepcję wy-równania poziomego dochodów jed-nostek samorządu terytorialnegoszczebla powiatowego (art. 30 ust. 1 wzwiązku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23ai art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach) jestco do zasady analogiczny do tego, któ-ry dotyczy gmin, z pewnymi jednakróżnicami. Kryteria, które decydują opoziomie dokonywanych przez powia-ty wpłat, jak i sposób podziału środkówpochodzących z wpłat wymagają od-rębnego omówienia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził,

że art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust.3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 usta-wy o dochodach są zgodne z art. 2 wzwiązku art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytu-

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

cji RP w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5EKSL nie są niezgodne z art. 32 Kon-stytucji RP.

6. Ocena zgodności art. 32 ust. 3 wzwiązku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust.3-5 ustawy o dochodach z zasadą za-ufania jednostek samorządu teryto-rialnego do państwa i stanowionegoprzez nie prawa wynikającą z art. 2 Kon-stytucji RP oraz z art. 168 KonstytucjiRP w związku z art. 9 ust. 3 EKSL.

6.1. Zakwestionowane przepisy i za-rzuty

Zaskarżone przepisy określają sposóbobliczania dochodów podatkowychgmin na użytek instytucji wpłat wy-równawczych. Rada Miasta Krakowawskazała szerszy zakres przepisówzwiązkowych (także art. 30 ust. 1 i art.22 ust. 3-5 ustawy o dochodach), co jaksię wydaje, miałoby oznaczać, że zarzutnaruszenia art. 2 i art. 168 KonstytucjiRP w związku z art. 9 ust. 3 EKSL łączysię nie tylko z regulacjami dotyczący-mi gmin, ale i powiatów. Zdaniem Try-bunału, zarzut należy uznać za uza-sadniony tylko w odniesieniu do gmin,gdyż tylko one dysponują tzw. władztwempodatkowym w odniesieniu do niektó-rych podatków i opłat, uwzględnia-nych przy ustalaniu wskaźnika docho-dów podatkowych na jednego miesz-kańca w gminie (wskaźnik G). Wwypadku powiatów wskaźnik dochodówpodatkowych na jednego mieszkańca(wskaźnik P) jest ustalany na podstawiełącznych dochodów z tytułu udziału wewpływach z podatku dochodowego odosób fizycznych oraz podatku docho-dowego od osób prawnych (art. 22ust. 3 ustawy o dochodach) – w odnie-sieniu do tych podatków jednostki sa-morządu terytorialnego nie sprawują„władztwa podatkowego”.Art. 32 ust. 3 ustawy o dochodach

przewiduje, że w celu ustalenia częściwyrównawczej subwencji ogólnej iwpłat oraz kwoty, o której mowa w art.21a ust. 1 pkt 3, przyjmuje się docho-dy, które jednostka samorządu tery-torialnego może uzyskać z podatku rol-nego, stosując do ich obliczenia śred-nią cenę skupu żyta, a z podatku leś-nego – średnią cenę sprzedaży drewna,ogłoszone przez Prezesa Głównego

Urzędu Statystycznego, a w przypadkuinnych podatków, stosując do ich ob-liczenia górne granice stawek podat-ków obowiązujące w danym roku. Dodochodów, które jednostka samorząduterytorialnego może uzyskać, zalicza siętakże skutki finansowe wynikające z za-stosowania, przewidzianych w przepi-sach prawa podatkowego, ulg podat-kowych i ulg w spłacie zobowiązań po-datkowych.Zdaniem wnioskodawców, zakwes-

tionowany art. 32 ust. 3 w związku z art.29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o do-chodach narusza prawo gmin do usta-lania wysokości podatków i opłat lokal-nych w zakresie określonym w ustawie(art. 168 Konstytucji RP w związku z art.9 ust. 3 EKSL) oraz zasadę zaufania jed-nostek samorządu terytorialnego dopaństwa i stanowionego przez nie pra-wa (art. 2 Konstytucji RP).Wnioskodawcy wskazali, że obo-

wiązek stosowania określonych w tychprzepisach zasad przy ustalaniu kate-gorii gmin zobowiązanych do doko-nywania wpłat wyrównawczych znacz-nie ogranicza ich swobodę decyzyjnąw zakresie ustalania wysokości podat-ków i opłat lokalnych i w istocie stanowi„swego rodzaju sankcję” za zastosowa-nie niższej stawki podatkowej, czy teżza zastosowanie dozwolonej przez pra-wo ulgi podatkowej, co skuteczniezniechęca samorządy do prowadzeniaracjonalnej polityki podatkowej. Tegorodzaju rozwiązanie stwarza też pułap-kę na stabilne finansowo samorządy de-cydujące się na prowadzenie elastycz-nej polityki podatkowej.

6.2. Analiza zarzutu naruszenia art.2 Konstytucji RP (zasada zaufaniajednostek samorządu terytorialnegodo państwa i stanowionego przez nieprawa).Zważywszy na sposób sformułowania

zarzutów, Trybunał Konstytucyjnyuznał, że w niniejszej sprawie kwestialegitymacji wnioskodawców dowszczęcia postępowania w sprawiekontroli zgodności art. 32 ust. 3 usta-wy o dochodach z wywodzoną, nagruncie art. 2 Konstytucji RP, zasadązaufania jednostki samorządu teryto-rialnego do państwa i stanowionegoprzez nie prawa nie nasuwa za-strzeżeń.

6.2.1. Trybunał Konstytucyjny wielo-krotnie podkreślał, że zasada zaufaniafunkcjonalnie odnosi się zarówno dostanowienia, jak i do stosowania prawaprzez organy władzy publicznej. Zgod-nie z orzecznictwem Trybunału Kon-stytucyjnego dotyczącym zasady ochro-ny zaufania jednostki do państwa i sta-nowionego przez nie prawa – istota tejzasady sprowadza się do nakazu ta-kiego stanowienia i stosowania prawa,by obywatel mógł układać swoje spra-wy w zaufaniu, że nie naraża się na skut-ki prawne, których nie mógł przewi-dzieć w momencie podejmowania de-cyzji. Zasada zaufania społeczności lo-kalnej jednostki samorządu terytorial-nego do państwa i stanowionego przeznie prawa, analogicznie do zasady za-ufania obywateli do państwa i stano-wionego przez nie prawa w ogólności,opiera się na pewności prawa, a więc ta-kim zespole cech przysługujących pra-wu, które zapewniają bezpieczeństwoprawne oraz umożliwiają jednostkomsamorządu terytorialnego decydowanieo swoim postępowaniu w oparciu opełną znajomość treści obowiązujące-go tekstu prawnego oraz przesłanekdziałania organów państwowych i kon-sekwencji prawnych, jakie ich działaniamogą wywołać.Trybunał Konstytucyjny podtrzymał

pogląd, że omawiana zasada zapewnianie tylko ochronę podmiotów prywat-nych, ale obowiązuje również w sto-sunkach między jednostkami samo-rządu terytorialnego a państwem.

6.2.2. Trybunał Konstytucyjny stwier-dził, że zaskarżony przez wniosko-dawców przepis ustawy o dochodachnie narusza, wywodzonej z art. 2 Kon-stytucji RP, zasady zaufania jednosteksamorządu terytorialnego do państwai stanowionego przez nie prawa. Nie mapodstaw do twierdzenia, że gminy zos-tały zaskoczone wprowadzeniem prze-pisów określających zasady oszaco-wania ich sytuacji finansowej dla po-trzeb instytucji wpłat wyrównawczychi ustalania części równoważącej sub-wencji ogólnej. Wspomniane zasadyoszacowania, jak i sama instytucjawpłat wyrównawczych obowiązują odwielu lat.W ocenie Trybunału Konstytucyjne-

go, argument, że obowiązująca regu-

72GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

73

lacja wywołuje „efekt zniechęcający”,nie może mieć zasadniczego znaczeniaz punktu widzenia konstytucyjnej za-sady zaufania do państwa i stanowio-nego przez nie prawa. Ponadto, jakzwrócił uwagę Minister Finansów, sa-morządy dysponują także dochodamiwłasnymi, które nie stanowią podstawydo wyliczenia wpłat, a mogą zostać prze-znaczone w całości na realizację zadańpublicznych. System finansowy jed-nostek samorządu terytorialnego za-równo nie prowadzi do pełnego wy-równania, jak i nie pozbawia bodźcówdo generowania dochodów własnych.Dotyczy to jednostek, które dokonująwpłat, jak i jednostek korzystających zczęści równoważącej subwencji ogólnej.

6.3. Analiza zarzutu w kontekście za-sady ograniczonego władztwa podat-kowego

Odnosząc się do zarzutu wniosko-dawców naruszenia art. 168 KonstytucjiRP (w związku z art. 9 ust. 3 EKSL), na-leży przypomnieć, że zgodnie z art. 168Konstytucji RP jednostki samorządu te-rytorialnego mają prawo ustalania wy-sokości podatków i opłat lokalnych wzakresie określonym w ustawie. Kom-petencja jednostek samorządowychreglamentowana jest więc przez usta-wodawcę wskazującego rodzaje po-datków i opłat zaliczonych do katego-rii podatków i opłat lokalnych, co doktórych dopuszczalne jest określanieich wysokości przez jednostki samo-rządu terytorialnego. Zasada władztwapodatkowego wyrażona w art. 168Konstytucji RP oznacza realizację stan-dardu określonego w art. 9 ust. 3EKSL, w myśl którego przyznanie sa-morządom dochodów podatkowychjest konsekwencją rozdzielenia reali-zacji zadań publicznych pomiędzy pań-stwo i samorząd terytorialny oraz de-centralizacji uprawnień do dyspono-wania środkami publicznymi przezszczeble samorządowe. Oznacza totakże przekazanie samorządom częś-ci władztwa podatkowego wykonywa-nego poprzednio wyłącznie przez or-gany rządowe. Pojęcie „władztwa podatkowego” ozna-

cza prawnie określony zakres upraw-nień do podejmowania rozstrzygnięć wsprawach podatkowych. Rozstrzyg-

nięcia te mogą dotyczyć konstrukcji po-szczególnych elementów składowychpodatku (takich jak zakres przedmio-towy, podstawa opodatkowania, staw-ki, ulgi i zwolnienia, terminy i sposóbpłatności) bądź też ukształtowania treś-ci stosunku zobowiązaniowego (zobo-wiązania podatkowego). Władztwo po-datkowe w tym ostatnim przypadkumoże dotyczyć administrowania po-datkiem, a więc wydawania indywi-dualnych rozstrzygnięć dotyczącychumorzenia, odroczenia, rozłożenia naraty, poboru podatków oraz ich egze-kucji. Europejska Karta SamorząduLokalnego wyznacza w tym zakresieminimalny standard władztwa podat-kowego samorządów, który przejawiasię w prawie organów lokalnych doustalania stawek podatkowych (art. 9ust. 3 EKSL). Art. 168 Konstytucji RPprzyznaje jednostkom samorządu te-rytorialnego w Polsce prawo do usta-lania wysokości podatków i opłat lo-kalnych w zakresie określonym usta-wowo. W polskim systemie finansówpublicznych tylko gminy dysponująwładztwem podatkowym, gdyż jedynieten szczebel uzyskuje dochody z po-datków lokalnych.W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,

ustawodawca, przyjmując, że ustaleniepotencjału dochodowego gmin nastę-puje na podstawie dochodów, któregmina może potencjalnie uzyskać (bezuwzględnienia zastosowanych ulg czyzwolnień), nie ograniczył kompetencjiwnioskodawców w zakresie ustalaniawysokości podatków i opłat lokalnych.Każda jednostka samorządu teryto-rialnego, prowadząc racjonalną polity-kę podatkową, powinna uwzględniaćustawowe przesłanki oszacowania włas-nej sytuacji finansowej na użytek in-stytucji wpłat wyrównawczych. Dlate-go też, inaczej niż Sejm i Prokurator Ge-neralny, Trybunał dostrzegł związek re-gulacji przewidzianej w art. 32 ust. 3ustawy o dochodach z władztwem po-datkowym jednostki samorządu tery-torialnego, w rozumieniu art. 168 Kon-stytucji RP, co nie dyskwalifikuje tegowzorca ze względu na jego nieadek-watność, podobnie jak i art. 9 ust. 3EKSL, powołanego jako przepiszwiązkowy.Podsumowując, Trybunał Konstytu-

cyjny stwierdził, że art. 32 ust. 3 w

związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach jest zgodny z za-sadą zaufania jednostek samorząduterytorialnego do państwa i stanowio-nego przez nie prawa wynikającą zart. 2 Konstytucji RP oraz art. 168Konstytucji RP w związku z art. 9 ust.3 EKSL.

7. Ocena zgodności art. 36 ust. 4 pkt1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust.3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o docho-dach z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP.

7.1. Zgodnie z zakwestionowanymart. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach:„Kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1i 2, uzyskane nienależnie przez jednostkęsamorządu terytorialnego, ustalone: narok budżetowy – podlegają zwrotowi dobudżetu państwa i tworzą rezerwę prze-znaczoną dla jednostek samorządu te-rytorialnego, którą dysponuje ministerwłaściwy do spraw finansów publicznychw porozumieniu z reprezentacją jedno-stek samorządu terytorialnego”.Jak wynika z art. 36 ust. 4 w związku

z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o do-chodach, rezerwa, o której mowa, two-rzona jest, co do zasady, z podle-gających zwrotowi w roku budżetowymkwot nienależnie otrzymanej częściwyrównawczej, równoważącej lub re-gionalnej subwencji ogólnej. Rezerwata „zasilana” jest ponadto przez nie-rozdzielone kwoty części równoważącejsubwencji ogólnej (tzw. resztówka), cowynika wprost z powołanego, jakozwiązkowego, art. 21a ust. 2 pkt 6, ust.3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o docho-dach.

7.2. Zgodnie z art. 167 ust. 3 Konsty-tucji RP źródła dochodów jednostek sa-morządu terytorialnego są określone wustawie. Należy stwierdzić, że usta-wodawca uregulował w sposób kate-gorialny podstawy pobrania i zasady po-działu wpłat wyrównawczych. Art. 36ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach prze-kazuje natomiast Ministrowi Finan-sów kompetencję w zakresie dyspo-nowania niewykorzystanymi środkami(rezerwą przeznaczoną dla jednosteksamorządu terytorialnego). Z tegowzględu Trybunał stwierdził zakre-sową niekonstytucyjność kwestiono-wanego przepisu.

GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

Trybunał Konstytucyjny za uzasad-niony uznał zarzut ograniczający się dostwierdzenia braku kryteriów, który-mi powinien się kierować ministerwłaściwy do spraw finansów publicz-nych, dysponując rezerwą budżetową,przeznaczoną dla jednostek samo-rządu terytorialnego. Ustawowy wy-móg „porozumienia” z reprezentacjąjednostek samorządu terytorialnegonie wypełnia tego braku. Jak słuszniezauważa Marszałek Sejmu, wynik „po-rozumienia” nie wiąże de facto pod-miotu decyzyjnego (ministra), gdyżbrakuje mechanizmu egzekwowaniaowego porozumienia przez samo-rządy. Przede wszystkim jednak treśćporozumienia nie jest zdeterminowa-na warunkami ustawowymi. Po pierw-sze, z cytowanego sformułowania niewynika jednoznacznie, czy oznacza towymóg każdorazowego uzyskaniaprzez Ministra Finansów zgody re-prezentacji samorządu na określonądyspozycję tymi środkami, czy teżwystarczające jest przeprowadzeniekonsultacji z przedstawicielami sa-morządu przed podjęciem przez mi-nistra samodzielnej decyzji co do wy-korzystania tych środków. Po dru-gie, sam ustawowy wymóg „działaniaw porozumieniu” z reprezentacją sa-morządów nie gwarantuje, że te środ-ki zostaną przeznaczone dla wsparciasamorządów „biedniejszych”, zgodniez ustawowym celem horyzontalnegosystemu wyrównawczego. Dlategonależy się zgodzić z wnioskodawcami,że zaskarżona regulacja ma charakterblankietowego przepisu kompeten-cyjnego, który narusza wynikającą zart. 167 ust. 3 Konstytucji RP zasadęwyłączności ustawowej w zakresieustalania dochodów jednostek samo-rządu terytorialnego.

7.3. Podsumowując, Trybunał Kon-stytucyjny uznał, że art. 36 ust. 4 pkt 1w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust.3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o docho-dach w zakresie, w jakim nie określakryteriów, którymi powinien się kie-rować minister właściwy do spraw fi-nansów publicznych, dysponującbudżetową rezerwą przeznaczoną dlajednostek samorządu terytorialnego,jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Kon-stytucji RP.

Podsumowanie

Określone ustawowo dochody własneposzczególnych jednostek samorząduterytorialnego zdeterminowane są nie-jednokrotnie obiektywnymi czynnika-mi: warunkami gospodarczymi,położeniem geograficznym czy sy-tuacją demograficzną. Dążeniem usta-wodawcy, związanym z wdrożeniem po-ziomego wyrównania dochodów, byłowzmocnienie potencjału dochodowegonajsłabszych finansowo jednostek sa-morządu terytorialnego. W ramachsystemu korekcyjno-wyrównawczegodochodzi niekiedy (w wypadku kon-kretnych jednostek) do sytuacji, wktórej, na skutek dokonania wpłat wy-równawczych, nie jest możliwe wyko-nywanie zamierzonych celów przezposzczególne samorządy. Na tle ni-niejszego postępowania nie doszło jed-nak do wykazania, że obowiązującyobecnie mechanizm powoduje takieograniczenie samodzielności finanso-wej gmin czy powiatów, które by unie-możliwiało wykonywanie powierzo-nych tym podmiotom zadań, a tylko takdaleko idące ograniczenie środkówwłasnych uzasadniałoby stwierdzenieniekonstytucyjności badanego me-chanizmu. W niniejszej sprawie Try-bunał nie miał także podstaw do stwier-dzenia niekonstytucyjnego pominię-cia ustawodawczego. Pominięcie takiemożna bowiem stwierdzić w sytuacji,gdy z Konstytucji RP wynika jedno-znaczny obowiązek stanowienia prawanałożony na ustawodawcę oraz gdyustawodawcy można wskazać treśćregulacji, której w zakwestionowanychprzepisach brakuje. Ten ostatni waru-nek nie występuje w niniejszej sprawie.Ustawodawca, uzupełniając kryteriawskazujące beneficjentów i podmiotyzobowiązane, ma bowiem wiele możli-wości do wyboru i w różny sposóbmoże zmodyfikować mechanizm wy-równania poziomego. Ponadto, jakwskazano wyżej, dysponuje szerokimmarginesem swobody.Należy przy tym podkreślić, że nie

każda ustawa zawierająca błędne roz-wiązania prawne, niepozwalająca naosiągnięcie zamierzonego celu, wy-chodząca z wadliwych założeń czyocen ekonomicznych lub społecznychjest per se niezgodna z Konstytucją RP.

Nawet przyjęcie rozwiązań dysfunk-cjonalnych pozostaje w ramach swo-body decyzyjnej ustawodawcy, chybaże poprzez ich ewidentną błędną kon-strukcję można z góry przewidziećcałkowitą ich nieprzydatność do reali-zacji celów, dla których zostały stwo-rzone.Rolą ustawodawcy jest dobór regula-

cji, które pozwolą zrealizować cel usta-wy jak najpełniej. W wypadku badanejustawy taką możliwość stwarzają skie-rowane do Sejmu projekty ustaw ozmianie ustawy o dochodach. Treść za-skarżonych przepisów, sposób ich sto-sowania oraz skierowane przeciwkonim zarzuty wskazują, że wybór, wobecktórego stanął ustawodawca regulującysystem wyrównania poziomego do-chodów j.s.t., jest przede wszystkim na-tury politycznej. Nie ma bowiem jed-nego obiektywnego wzorca okreś-lającego kształt systemu tego rodzaju.Ustalając kształt mechanizmu, usta-wodawca ma dylemat, czy w ramachtego systemu położyć nacisk na inno-wacyjność i ochronę inicjatyw społecz-no-gospodarczych gmin o bardzodobrej lub dobrej sytuacji finansowej,czy też położyć nacisk na ochronęgmin mających stałe trudności z za-spokajaniem podstawowych potrzebmieszkańców. Wybór ten ma charakterpolityczny i dlatego Konstytucja RP po-zostawia ustawodawcy pewien zakresswobody wyboru odpowiedniego mo-delu. Granicą tej swobody jest zasadaadekwatności. W niniejszej sprawiegranica ta nie została przekroczona.Zdanie odrębne zgłosił sędzia Try-

bunału Konstytucyjnego ZbigniewCieślak.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał informacyjny niejest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Kon-stytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacjio orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozos-taje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

74GŁOSY I KOMENTARZE

jesień 2013

75

Z inicjatywy Ministerstwa Admini-stracji i Cyfryzacji, w ramach progra-mu „Kapitał Ludzki” współfinanso-wanego przez Unię Europejską ześrodków Europejskiego FunduszuSpołecznego, w roku akademickim2012/2013 uruchomione zostały stu-dia podyplomowe dla członków sa-morządowych kolegiów odwoław-czych pn. „Kontrola jakości stosowaniaprawa przez organy samorządu tery-torialnego”. Wykłady i seminaria (10 zjazdów w

soboty i w niedziele) odbywały się naWydziale Prawa i Administracji Uni-wersytetu Łódzkiego, ale w organi-zację studiów włączyły się także Uni-wersytet Warszawski, UniwersytetWarmińsko-Mazurski i UniwersytetMikołaja Kopernika w Toruniu. Dlakandydatów (zarówno członków eta-towych, jak i nieetatowych kolegiów)przygotowano 55 miejsc. Plan studiówprzewidywał 160 godzin zajęć, z cze-go 150 godzin stanowiły wykłady.Główną ideą całego przedsięwzięcia

była poprawa jakości aktów prawa

miejscowego oraz decyzji administ-racyjnych wydawanych przez jedno-stki samorządu terytorialnego, jakrównież jakość rozstrzygnięć organównadzorujących i kontrolujących.Zajęcia – prowadzone przez prof. dr

hab. Zofię Duniewską, prof. dr hab.Ewę Olejniczak-Szałowską, prof.dr hab. Małgorzatę Stahl, prof. drhab. Annę Wyrozumską, prof. drhab. Małgorzatę Pyziak-Szafnicką,prof. dr hab. Teresę Dębowską--Romanowską, prof. dr. hab. JanaTarno, prof. dr. hab. KazimierzaStrzyczkowskiego, prof. dr. hab.Henryka Dzwonkowskiego i prof.dr. hab. Marka Górskiego – po-dzielono na kilkanaście bloków te-matycznych dotyczących strictedziałalności samorządowych kole-giów odwoławczych (np. pomocspołeczna, prawo wodne, postępo-wanie podatkowe, planowanie i za-gospodarowanie przestrzenne, prawoochrony środowiska itd.). Wykładyobejmowały również takie zagadnie-nia, jak prawo zamówień publicz-

nych, kwestie cywilnoprawne w prak-tyce jednostek samorządu terytorial-nego, stosowanie prawa Unii Euro-pejskiej i prawa międzynarodowego wdziałalności SKO, zagadnienia prawaustrojowego, teorii prawa, a nawet ety-ki urzędniczej i przeciwdziałaniu zja-wiskom korupcji w urzędzie. Studia nie tylko poszerzyły wiedzę

kolegiantów z zakresu omówionegomateriału, ale także stanowiły okazjędo przedyskutowania z sędziamisądów administracyjnych licznychzagadnień prawnych związanych zdziałaniem i funkcjonowaniem kole-giów. Słuchacze z satysfakcją przyję-li krytyczne stanowisko wykładowcówdotyczące koncepcji likwidacji skolub zmniejszenia ich liczby.

ŁUKASZ PUSZYŃSKI

Autor jest członkiem pozaetatowym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym

w Krakowie, absolwentem studiów podyplomo-wych „Kontrola jakości stosowania prawa przez

organy samorządu terytorialnego”

PRO DOMO SUA

jesień 2013

STUDIA PODYPLOMOWE DLA CZŁONKÓW SKO

„KONTROLA JAKOŚCI STOSOWANIA PRAWAPRZEZ ORGANY SAMORZĄDU

TERYTORIALNEGO”

15 sierpnia 2013 r. egzamin dyplomowy pod przewodnictwem komisji: (od lewej) – prof. dr hab. Małgorzata Stahl, prof. dr hab. Zofia Duniewska, prof. dr hab. Ewa Olejniczak

76PRO DOMO SUA

jesień 2013

Uroczyste rozdanie dyplomów 29 czerwca 2013 r. w siedzibie Uniwersytetu Łódzkiego

Po rozdaniu dyplomów był czas nawspólne zdjęcie, poczęstunek oraz okazja

do porozmawiania z Profesorami przedpożegnaniem się z gościnną Łodzią

fot. Łukasz Puszyński

77

jesień 2013

N O W I P R E Z E S IN O W I P R E Z E S I

S A M O R Z Ą D O W Y C H K O L E G I Ó W S A M O R Z Ą D O W Y C H K O L E G I Ó W

O D W O Ł AW C Z Y C H O D W O Ł AW C Z Y C H

PRO DOMO SUA

Maria MIKOŁAJEK,PREZES SAMORZĄDOWEGOKOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO w Płocku

Absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uni-wersytetu Warszawskiego. W 1984 r. ukończyła apli-kację radcowską, zdała egzamin radcowski i zostaławpisana na listę radców prawnych. Z Kolegiumzwiązana od 1991 r. Od 1.01.2012 r. pełniła funkcjęWiceprezesa SKO w Płocku.

Z dniem 1.06.2013 r. została powołana na stanowi-sko Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczegow Płocku.

Mężatka, dwie córki. Zainteresowania: literatura,malarstwo, muzyka operowa.

Marek Woźniak,PREZES SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGOw Łodzi

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwer-sytetu Łódzkiego (praca magisterska obroniona w Ka-tedrze Prawa Konstytucyjnego). W latach 1993-1996aplikacja radcowska, 29 listopada 1996 roku wpisanyna listę radców prawnych prowadzoną przez RadęOkręgowej Izby Radców Prawnych w Łodzi.

Od dnia 1 października 1991 r. etatowy członek Ko-legium Odwoławczego przy Sejmiku SamorządowymWojewództwa Łódzkiego, a następnie SamorządowegoKolegium Odwoławczego w Łodzi.

Z dniem 29 marca 1999 r. powołany na stanowiskoWiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczegow Łodzi, od dnia 15 czerwca 2013 roku na stanowiskoPrezesa.

Żonaty, interesuje się podróżami, najchętniej egzo-tycznymi, historią, szczególnie starożytnąi współczesną, a także numizmatyką.

„Nasze życie to ciąg chwil radosnych, smutnych, czasemwręcz tragicznych.Radosny, szczęśliwy człowiek bez trudu gromadzi wokół

siebie ludzi pogodnych, wesołych, lubiących się śmiać.Jeżeli jednak w chwilach rozpaczy człowiek otoczony jest

osobami współczującymi, których ogarnia żal i smu-tek w związku z jego cierpieniem, to ból staje się mniej-szy. Dzięki obecności przyjaciół, bo tylko oni pozostają wchwilach złych”

(z listu Bogdana Nakoniecznegonapisanego po śmierci Żony)

W dniu 3 sierpnia br. w wieku 65 lat zmarła nagle śp.KRYSTYNA NAKONIECZNA, ceniona pedagog, wychowaw-czyni wielu pokoleń słupszczan.W imieniu kolegów i koleżanek z Krajowej Repre-

zentacji SKO, redakcji kwartalnika „Casus” oraz włas-nym składam wyrazy głębokiego współczucia PanuBOGDANOWI NAKONIECZNEMU, Prezesowi Samorządo-wego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, z powoduśmierci ŻONY KRYSTYNY.

Łączymy się w bólu

KRYSTYNA SIENIAWSKA

78ORZECZNICTWO ADMINISTRA

jesień 2013

PRO DOMO SUA

KWAR TAL NIK KRA JO WEJ RE PRE ZEN TA CJI SA MORZĄDO WYCH KO LE GIÓW OD WO ŁAW CZYCH.WYDAWCA: Kra jo wa Re pre zen ta cja Sa mo rzą do wych Ko le giów Od wo ław czych, ul. Juliusza Lea 10, 30 −048 Kra ków,

tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; casus@kolegium.krakow.pl www.kolegium.krakow.pl

Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk,

Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski,

prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan,prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodnicz-

ący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski. Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska.

Projekt i op ra co wa nie gra ficz ne: © At ti la Le szek Jam ro zik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.

SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 egz.

ARCHIWALNE NUMERY „CASUSA”ARCHIWALNE NUMERY „CASUSA”Informujemy, że redakcjia kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych „Casus”

dysponuje pewną liczbą bezpłatnych egzemplarzy archiwalnych czasopisma. Oferta – głównie ze względu na naukowy charakter pisma – skierowana jest w pierwszej kolejności do studentów wy-

działów prawa i administracji polskich uczelni oraz młodych pracowników naukowych, goszczących często na łamach„Casusa” w roli autorów.

Archiwalne egzemplarze mogą również otrzymać osoby zatrudnione w administracji publicznej w urzędach miast,gmin i powiatów, a także członkowie stowarzyszeń i organizacji samorządowych.

Zamówienia należy kierować pod adresem:

SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W KRAKOWIE, kwartalnik KRSKO „Casus”,

sekretarz redakcji dr Józef Kuffel, 30-048 Kraków, ul. Julisza Lea 10, tel. 12 633 61 86, wew. 25,

e-mail: casus@kolegium.krakow.plwww.kolegium.krakow.pl

WYRAZY WSPÓŁCZUCIA

DLA BOGDANA NAKONIECZNEGO

Z POWODU ŚMIERCI ŻONY

W n u m e r z e :

2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny

NASI ROZMÓWCY

3 − „Jestem wielkim zwolennikiem idei trybunałów administracyjnych” – z prof. dr. hab. Zbignie- wem Cieślakiem, sędzią Trybunału Konstytu- cyjnego, rozmawia Krystyna Sieniawska

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

50 − Andrzej Szewczyk, Glosa do wyroku Naczel-nego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11

GŁOSY I KOMENTARZE

57 − Prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, VII Letnie Warsztaty Doktoranckie, Gdańsk 26-28 VI 2013 r., „Prawotwórstwo sądów administra-cyjnych?”

59 − Dr Wojciech Maciejko, Uwagi o wygaśnięciu świadczeń pielęgnacyjnych

62 − Krzysztof Gajek, Zasada swobody formya oświadczenia woli wyrażane w postaci elektronicznej

65 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecz-nictwa Trybunału Konstytucyjnego

PRO DOMO SUA

75 − Łukasz Puszyński, Studia podyplomowe dla członków SKO: „Kontrola jakości stosowania prawa przez organy samorządu terytorialnego”

77 − Nowi Prezesi SKO: Maria Mikołajek (Płock), Marek Woźniak (Łódź)

78 − Wyrazy współczucia dla Prezesa Bogdana Nakoniecznego w powodu śmierci Żony

ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

UCHWAŁA z dnia 11 grudnia 2012 r. Sygn. akt I OPS 5/12 str. 1

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 83 34 34 636skobialap@poczta.onet.pl

BYDGOSZCZPrezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CZĘSTOCHOWAPrezes Piotr Palutekal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 34 363 11 18,tel. 34 363 13 39skoczwa@pnet.pl

GORZÓW WIELKOPOLSKIPrezes Wiesław Drabikul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11skogorzow@wp.pl

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72sko@silesia.top.pl

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36skokonin@team.com.pl

LEGNICAPrezes Elżbieta Szudrowiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 76 86 29 881,tel./faks 76 85 60 498sko@skolegnica.pl

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26kolegium@sko.zgora.pl

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10sko@kolegium.pila.pl prezes@kolegium.pila.pl

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58sekretariat@poznan.sko.gov.pl

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43sko_skierniewice@poczta.onet.pl

SZCZECINPrezes Józef Naumiukpl. Batorego 470-207 Szczecintel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29kancelaria@sko.szczecin.pl

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17sekretariat@skotorun.pl

WŁOCŁAWEKPrezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62skowloclawek@go2.pl

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 sko_rzeszow@op.pl

ŁOMŻAPrezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

OLSZTYNPrezes Bogdan Muzyczukul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 89 527 49 37,tel./faks 89 523 53 96sekretariat@sko.cso.pl

BIAŁYSTOKPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 85 732 46 00, tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35sko.bialystok@plusnet.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471skochelm@sko.metronet.pl

ELBLĄGPrezes Urszula Maziarzul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01skoelb@elblag.com.pl

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Górna 10-1158−500 Jelenia Góratel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 kolegium@rcs.pl

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks 65 520 15 50,tel. 65 528 81 61skoleszno@wp.pl

ŁÓDŹPrezes Marek Woźniakul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 42 630 72 14,tel. 42 632 24 85prezes@sko.lodz.pl sekretariat@sko.lodz.pl

OPOLEPrezes Jolanta Kuźbińska-Waszakul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 77 453 83 67,tel. 77 453 86 35sekretariat@sko.opole.pl

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66skopiotrkow@om.pl

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 16 670 20 91sko−przemysl@o2.pl

SIEDLCEPrezes Agata Maciągul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 25 632 73 53skosiedlce@o2.pl

SŁUPSKPrezes Bogdan Nakoniecznyul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsktel./faks 59 842 73 05sko.slupsk@adres.pl

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 15 822 25 25,faks 15 823 22 32sko_tbg@post.pl

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckiul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzychtel. 74 666 36 10, faks 74 666 36 44skojarek@tlen.pl

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34sko@kolegium.krakow.pl

KOSZALINPrezes Jolanta Wyszyńskaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280SKO@koszalin.home.pl

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

sko@kolegium.krakow.pl, www.kolegium.krakow.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Józef Zimnalul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 33 812 38 64,33 812 37 35,faks 33 812 38 26kolegium@bielsko.sko.gov.pl

CIECHANÓWPrezes Ewa Kwiatkowska-Szymakul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56poczta@ciechanow.sko.gov.pl

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11prezes@sko.gdansk.pl

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 62 757 63 61skobiuro@skokalisz.pl

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 81 532 72 54,tel./faks 81 743 62 14prezes.skolublin@onet.eu,skolublin1@pro.onet.pl

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40kolens@poczta.onet.pl

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 29 760 27 69 kolos15@op.pl

PŁOCKPrezes Maria Mikołajekul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 24 262 76 97,tel./faks 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 48 362 02 76,faks 48 362 08 51sko.radom@gmail.com

SIERADZPrezes Zofia Kijankowapl. Wojewódzki 3,98−200 Sieradztel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97sko@sieradz.finn.pl

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21skotarnow@solutions.net.pl

WARSZAWAPrezes Tomasz Podlejskiul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66poczta@warszawa.sko.gov.pl

ZAMOŚĆPrezes Stanisław Majewskiul. Partyzantów 3,22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18sko@skozamosc.pl

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakal. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielcetel. 41 34 21 210,faks 41 368 10 46sko@kielce.sko.gov.pl

KROSNOPrezes Zbigniew Ostafilul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 13 432 75 00,tel./faks 13 432 03 14kolegium@krosno.sko.gov.pl

SUWAŁKIPrezes Helena Milewskaul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałkitel./faks 87 566 36 61skosuwalki@su.home.pl

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

10 − Prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania

18 − Andrzej Gąsior, Wniesienie środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia administracyjnego doręcza-nego w trybie art. 49 k.p.a. przed upływem ter-minu wskazanego w tym przepisie

29 − Dr Konrad A. Politowicz, O prawnych formach reglamentacji dostępu obywateli do zasobów środowiskowych

36 − Dr Dorota Kaczorkiewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna członków samorządowych kole-giów odwoławczych – wybrane zagadnienia

41 − Grażyna Sarnes, Wygaśnięcie mandatu rad-nego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub prowadzeniem działal-ności gospodarczej