Szanowni Państwo,

jesień kojarzy nam się z uczuciami patriotycznymi. Uroczystości związane z rocznicąwybuchu drugiej wojny światowej, Dniem Zadusznym, legalizacją „Solidarności” ’80czy Świętem Niepodległości – skłaniają do refleksji w wymiarze osobistymi narodowym, bo przecież ta mniej lub bardziej współczesna historia to nie tylkomateriał dla autorów podręczników. Wiele z historycznych wydarzeń odnosi się dożycia naszego i naszych bliskich, stanowiąc punkt odniesienia dla dnia dzisiejszegoi przyszłości. Patrząc wstecz, uświadamiamy sobie, że historia dosłownie tworzy sięna naszych oczach i to my jesteśmy jej podmiotem.

Tak wiele ważnych spraw dzieje się obecnie w naszym życiu społeczno--państwowym. Warto je zobaczyć w kontekście zmagań pokoleń o prawdę,wolność i sprawiedliwość. W naszej sytuacji – prawników administratywistóworzekających w sprawach samorządowych – podstawową kwestią pozostaje troska ostan polskiego prawa. Wciąż mamy poczucie, że jego jakość nie w pełni odpowiadapotrzebom nowoczesnego państwa demokratycznego. Nasze zaangażowanie w życiespołeczno-państwowe przejawia się więc w działalności na rzecz prawodawstwa,m.in. poprzez uczestniczenie w pracach parlamentarnych – w Komisji WspólnejRządu i Samorządu Terytorialnego, która kontynuuje reformę administracyjnąpolegającą na dalszej decentralizacji państwa poprzez dekoncentrację kompetencji iśrodków z administracji państwowej do organów samorządowych.

Tworzenie historii to przede wszystkim dążenie do prawdy w naszym życiuspołeczno-kulturalnym, do obiektywizmu mediów i poszanowania uniwersalnychwartości, a także zmagania o poziom polskiej szkoły. Nie sposób wszakżezamykać oczu na trudności związane z kryzysem. Rodzą się pytania o sens tegorodzaju sytuacji i naszą postawę i odpowiedzialność. Pamięć to także ważny elementnaszego zaangażowania w życie publiczne. Wybiegamy już myślą ku zbliżającemu się

jubileuszowi XX-lecia samorządu terytorialnego i kolegiów odwoławczych, którybędziemy obchodzić za kilka miesięcy.

Część z tych ważnych i aktualnych tematów polskiego życia publicznegopróbowaliśmy objąć refleksją w wywiadzie otwierającym obecny numer„Casusa” z posłem Jarosławem Gowinem, Rektorem Wyższej Szkoły Europejskiejim. ks. Józefa Tischnera w Krakowie. Rozmowa odbyła się w podkrakowskichTomaszowicach w przerwie podczas międzynarodowej konferencji na tematCHRZEŚCIJAŃSKIEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI W OBLICZU KRYZYSÓW. Jej uczestnicyrozpatrywali sytuację wszelkich kryzysów w kategoriach czasu próby i wyzwania domęstwa i heroizmu. Myślę, że przesłanie tej konferencji – skłaniające do optymizmu,nadziei i zaangażowania – ma charakter uniwersalny i ponadczasowy.

Już teraz myśląc o zbliżającym się jubileuszu samorządu terytorialnego, pragnęzachęcić naszych drogich Autorów do uwzględnienia w swoim kalendarzu twórczymtematu samorządów oraz kolegiów. Mam nadzieję, że wątek prawa w odniesieniu dokwestii samorządowej – zarówno w aspekcie doktryny, jak i orzecznictwa – znajdziepoczesne miejsce w najbliższych numerach naszego kwartalnika, który – podobniejak kolegia – związany jest ściśle z ideą i praktyką samorządu terytorialnego.

Pozdrawiam Państwa serdecznie.

fot. Konrad Pollesch

– Pan Poseł – założyciel i rek-tor Wyższej Szkoły Europejskiejim. ks. Józefa Tischnera – jestwybitnym znawcą pontyfikatuJana Pawła II, pielęgnującymspuściznę Papieża-Polaka m.in.w Centrum Myśli Jana Pawła II.Dla przemian demokratycznychszczególne znaczenie miała re-cepcja nauki społecznej Koś-cioła, która opierając się napięknej zasadzie pomocniczości,konstruktywnie przyczyniła siędo rozwoju idei samorządowej.Zasada ta inspiruje obywateli dozaangażowania na różnych płasz-czyznach, a jednocześnie właści-wie określa rolę i zadania władzypublicznej. Które aspekty nau-czania Kościoła katolickiego sąszczególnie przydatne dla roz-woju demokracji i prawo-rządności?

- Utrafiła Pani Mecenas w sedno. Towłaśnie zasada pomocniczości jest – zpunktu widzenia potrzeb dzisiejszejPolski – najważniejszym elementemspołecznego nauczania Kościoła. Poepoce totalitarnej represji, totalitarnegopaństwa, które hamowało wszelkie od-dolne inicjatywy obywatelskie, niszczącprzestrzeń wolności, najcenniejsza prze-miana w niepodległej Polsce polegała naprzekazaniu szerokiego zakresu władzyw ręce samorządów. Mam na myśli nietylko samorządy gminne. Chodzi mi oszerzej pojętą ideę samorządności – odsamorządu terytorialnego po samorządyzawodowe. Wolności można się nauczyćtylko w praktyce, czyli poprzez podej-mowanie decyzji. Im mniej państwa wprzestrzeni publicznej, a im więcejmiejsca dla społeczeństwa obywatel-skiego, tym dynamiczniejszy jest rozwójdanego społeczeństwa. Gdybym miał

wskazać na największe osiągnięcie Pol-ski w ciągu ostatnich dwudziestu lat, tobyłaby to właśnie reforma samo-rządowa.

– Funkcjonowanie samorząduopiera się na prawie. Jak Pan Posełocenia sposób tworzenia prawa wPolsce? Pytam o to, bo wiem, żeoprócz wieloletniego doświadczeniapracy parlamentarnej ma Pan Posełwiedzę teoretyczną wyniesioną zestudiów na Uniwersytecie Jagielloń-skim i w zagranicznych ośrodkachnaukowych.

- Niestety, ów proces stanowieniaprawa w Polsce oceniam negatywnie.Jakość prawa jest bardzo niska. W dużejmierze wynika to z tego, że polski parla-ment nie został przygotowany do pro-fesjonalnego stanowienia prawa. Częstona jego ostateczny kształt mają wpływ

rozmaici lobbyści. Za wieloma roz-strzygnięciami kryją się jakieś par-tykularne interesy, np. interesydanej grupy zawodowej, czasamiinteresy regionalne. Wydaje mi się,że brakuje instytucji, która by mo-nitorowała proces stanowieniaprawa od początku do końca,łącznie z bardzo ważnym zada-niem, jakim jest deregulacja, tzn.usuwanie przepisów szkodliwychlub martwych. Niestety, przeregu-lowanie polskiego życia toogromny „garb”, który powoduje,że nie rozwijamy się tak dynamicz-nie, jak by to było możliwe. W Pol-sce powstaje za dużo ustaw, wieleprzepisów jest wzajemnie sprzecz-nych, wiele jest martwych i tylkoniepotrzebnie „zamula” systemprawny. Bez prawa nie ma wolności. Ale

złe prawo, jego nadmiar niszczywolność. Ostatnio ukazał się rankingBanku Światowego oceniający 181 pań-stw pod kątem wolności gospodarczej. Wowym rankingu Polska znalazła się wroku 2009 na miejscu 76., podczas gdyjeszcze w 2006 r. zajmowaliśmy pozycję54. Czyli jest wyraźne równanie w dół.Pod innymi względami, takimi jak roz-patrywanie nas zgodnie z wolnością za-budowy, znajdujemy się na miejscu 158.Biorąc pod uwagę nasze przepisy, bijąnas na głowę kraje w rodzaju Bhutanuczy Botswany. Nasz system podatkowy– wiadomo jak ważny to system z punktuwidzenia rozwoju gospodarczego –„zasłużył” na 142. lokatę. Wszystko to jest,niestety, wynikiem funkcjonowania w na-szym kraju złego prawa. Jeżeli dodać dotego niedoinwestowanie sądownictwa,ciągłe zmiany przepisów, a także niestetydość arbitralne ich egzekwowanie, topolski obywatel nie może się, niestety,czuć bezpieczny w dziedzinie prawnej.

3

jesień 2009

NASI ROZMÓWCY

– NAJWAŻNIEJSZE– NAJWAŻNIEJSZE ,,CO DOKONAŁO SIĘ W NIEPODLEGŁEJ POLSCECO DOKONAŁO SIĘ W NIEPODLEGŁEJ POLSCE ,,

TO PRZEKAZANIE SZEROKIEGO ZAKRESU WŁADZYTO PRZEKAZANIE SZEROKIEGO ZAKRESU WŁADZYW RĘCE SAMORZĄDÓWW RĘCE SAMORZĄDÓW

Z posłem dr. Jarosławem Gowinem, rektorem Wyższej Szkoły Europejskiejim. ks. Józefa Tischnera w Krakowie, rozmawia Krystyna Sieniawska

fot.archiwum

4

jesień 2009

NASI ROZMÓWCY

– Czy – w ocenie Pana Posła -dążenia samorządu do podniesienaswoich dochodów przez procentowezwiększenie ich udziału w przycho-dach państwa są słuszne i czy niespowoduje to podniesienia naszychpodatków?

– Jestem kategorycznym przeciwni-kiem podwyższania podatków. Są oneteraz, jak Pani słusznie powiedziała, bar-dzo wyśrubowane, mamy ich za dużo.W dodatku często są one źle opisane wprawie i cały system podatkowy zawierawiele pułapek. Z drugiej strony należyzauważyć, że samorządy na pewno lepiejwydają nasze pieniądze, w tym równieżpieniądze europejskie, niż administracjapaństwowa. Jestem zwolennikiem prze-kazywania coraz większych środków dosamorządów, ale musi to być połączonez obcinaniem wydatków budżetowych.Moim zdaniem, państwo w Polsce ma zadużo zobowiązań – jest państwem „roz-dętym”, a jednocześnie słabym. Podczasodbywanej w podkrakowskich Tomaszo-wicach międzynarodowej konferencji:„Rola Kościoła katolickiego w procesie in-tegracji europejskiej. CHRZEŚCIJAŃSKAODPOWIEDZIALNOŚĆ W OBLICZUKRYZYSÓW” prof. Leszek Balcerowiczoraz poseł Janusz Lewandowski mówili,że ów nadmiar wydatków państwowychstanowi problem całej Unii Europejskiej.

– Ale jakich wydatków? Czy ma PanPoseł na myśli wydatki na tzw. biu-rokrację czy na prowadzenie jakichśdziałań?

– Na biurokrację, ale także na opiekęi pomoc społeczną. Mnie się wydaje– i taka jest opinia również wielu uczest-ników wspomnianej konferencji – żepaństwo powinno być arbitrem, a nieuczestnikiem gry. Dlatego np. samgorąco opowiadam się za prywatyzacją.Państwo powinno się wycofywać zesfery gospodarki, pilnując równocześ-nie, żeby nie ucierpiały na tym regułyuczciwej konkurencji gospodarczej.

– Z pomocą społeczną nie bardzonam wychodzi od lat... Jak rozu-miem, o wiele lepiej by było,gdyby państwo oddało ją w ręcezespołów charytatywnych, bardziejwspółpracowało z organizacjamipozarządowymi, a nie samo roz-

dzielało pieniądze, zwłaszcza że wustawie ujęta jest określona kwota,powyżej której nikomu nie możnadać złotówki więcej...

– Zdecydowanie tak. Z jednej strony wPolsce mamy ogromne wydatki naopiekę społeczną, a drugiej – obserwujesię ogromne marnotrawstwo. Częstopieniądze nie trafiają do osób naprawdępotrzebujących, ich duża część znikagdzieś też w tej przestrzeni biurokra-tycznej, zanim dotrze do potrze-bujących. Interesowałem się kiedyś, jakdziałają domy pomocy społecznej wNiemczech. W Polsce działają albo pry-watne domy opieki społecznej, gdzietrzeba sowicie płacić, albo domy pań-stwowe, gdzie, niestety, poziom opiekipozostawia nieraz dużo do życzenia.Tymczasem w Niemczech ogromnawiększość domów opieki społecznej macharakter społeczny, tzn. prowadzonajest przez organizacje pozarządowe.Łączą one w sobie zalety tego, co pry-watne, i tego, co państwowe, bo z jednejstrony są lepiej zarządzane od stronyekonomicznej, a z drugiej – zapewniająpodopiecznym naprawdę wysoki poziomopieki.

– Panie Pośle, wróćmy jeszcze doSejmu, a w szczególności do Kon-stytucji obowiązującej od 12 lat. PanPoseł, będąc członkiem Komisji Od-powiedzialności Konstytucyjnej orazKomisji Nadzwyczajnej do rozpat-rzenia poselskich ustaw o zmianieKonstytucji RP, jest szczególnie wy-czulony na jakość i aktualnośćustawy zasadniczej. Jak Pan Posełocenia projekty nowelizacji Konsty-tucji?

– Gdy przyjmowano Konstytucję wroku 1997, był to ogromny postęp. TaKonstytucja odegrała bardzo pozytywnąrolę i wiele jej elementów jest aktua-lnych do dziś, a np. piękna preambułamoże być wzorem dla innych krajów eu-ropejskich. Ale równocześnie w ciągutych parunastu lat okazało się, że nie-które z rozwiązań się nie sprawdzają.Mam na myśli przede wszystkim roz-dział kompetencji między prezydentema rządem. Twórcy Konstytucji kierowalisię słuszną zasadą równowagi władz, aleową zasadę pojęto opacznie. Dlatego żechodzi w niej o to, żeby istniała równo-

waga między władzą wykonawczą,władzą ustawodawczą i władzą sądow-niczą. Tymczasem twórcy Konstytucjiwprowadzili element równowagi władzwewnątrz samej władzy wykonawczej,co spowodowało, że istnieje nieustannei destrukcyjne napięcie między prezy-dentem a rządem. Prezydent z jednejstrony ma mocny mandat do rządzenia,bo pochodzi z wyborów powszechnych,ale z drugiej jego uprawnienia zakrojonesą tak, że może tylko przeszkadzaćrządowi i to skutecznie – dzięki silnemuprawu weta. W efekcie nie wykrystalizo-wał się w Polsce silny ośrodek przy-wództwa. Tymczasem problemy, zjakimi mamy do czynienia, wymagająsilnego przywództwa i prowadzenia sta-bilnej polityki. Nieustanne zwarcie po-między ośrodkiem prezydenckim iośrodkiem rządowym, jakie trwa w tejkadencji, prowadzi do fatalnych konsek-wencji dla państwa. To wymaga grun-townej naprawy. I pod tym względempropozycje nowelizacji Konstytucji pre-zesów TK są moim zdaniem zbyt nie-śmiałe. Jestem zwolennikiem tego,żebyśmy poszli konsekwentnie albo wkierunku systemu prezydenckiego, albosystemu kanclerskiego. Nawiasem mó-wiąc, zawsze byłem zwolennikiem tegodrugiego…

– Panie Pośle, rozmawiamy w prze-rwie konferencji na temat CHRZEŚCI-JAŃSKIEJ ODPOWIEDZIALNOŚCIW OBLICZU KRYZYSÓW. PiękniePan Poseł w podsumowaniu powie-dział o tym, jaka jest rola chrześcijan,w sytuacjach różnych kryzysów, takżemoralnych. W Sejmie jest Pan Posełrównież członkiem Komisji Kultury iŚrodków Przekazu. Jaka jest Pańskaopinia na temat roli środków maso-wego przekazu? Jak wpływać namedia, żeby służyły dobru i uniwer-salnym wartościom, promowaniupostaw bezinteresowności, służbyspołecznej, zdrowej moralności? Jakpowinien się w tym znaleźć chrześci-janin?

– Jestem gorącym zwolennikiem wol-nego rynku i uważam, że w gospodarcenie wymyślono niczego lepszego i bar-dziej chrześcijańskiego niż wolny rynek.Ale wolny rynek sprawdza się w gospo-darce, niekoniecznie natomiast musi sięsprawdzać w innych dziedzinach. Mam

tutaj na myśli wspomnianą przez Paniąprzestrzeń kultury i mediów, dotkniętą odlat negatywnymi zjawiskami, zwłaszczakomercjalizacją, która wypłukuje z prze-strzeni debaty publicznej ton powagi i war-tość prawdy. Myślę, że kategoria prawdywydaje się szczególnie ważna także z pun-ktu widzenia środowiska prawniczego.Dlatego rolą chrześcijan jest troska o sy-tuację wysokiej kultury, o obiektywizmmediów i zwłaszcza o wysoki poziom edu-kacji. Szkoła i uniwersytety są najważnie-jszym narzędziem wychowywania iprzekazywania prawdy. Dla mnie bardzooptymistyczne było to, że na konferencji,podczas której zastanawialiśmy się nadkryzysem, nie padały właściwie żadne wy-powiedzi dekadenckie, pesymistyczne,zabrakło narzekania. Kryzys potrakto-wano jako szansę, wyzwanie, jako czaspróby. Jest to właśnie taka bardzo chrześ-cijańska postawa, nacechowana od-wagą, a nawet gotowością do heroizmu.

– Samorządowe Kolegia Odwoławcze– powołane ustawą z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym– będą w przyszłym roku wraz samo-rządem obchodziły jubileusz dwu-dziestolecia. Rozpatrując odwołaniaobywateli od decyzji jednostek samo-rządu terytorialnego w sprawach in-dywidualnych mieszkańców – przezpowszechność decyzji administracyj-nych, od aktu urodzenia poczynając –z założenia są kolegia instytucją do-stępną dla każdego. Jak Pan Posełocenia rolę samorządowych kolegiówodwoławczych w umacnianiu w Pol-sce systemu państwa prawa i idei sa-morządowej?

- Tak się składa, że od kilku lat mamprzyjemność obserwować działalnośćkrakowskiego samorządowego kole-gium odwoławczego i uważam, że jest toinstytucja niezwykle potrzebna i bardzo

sprawdzająca się w ciągu tych dwu-dziestu lat. Oczywiście, sam nie jestemprawnikiem, na szczęście pełniąc roz-maite funkcje publiczne nigdy też niemiałem kłopotów, które by mnie zmu-szały do odwoływania się w jakiejś spra-wie do kolegium odwoławczego, ale napewno powinno się na tę instytucję chu-chać i dmuchać. Działalność krakow-skiego kolegium uważam za wzorcową itylko mógłbym sobie życzyć, by wszyst-kie instytucje w Polsce działały taksprawnie jak ono.

– Serdecznie dziękuję PanuPosłowi za rozmowę.

Rozmawiała KRYSTYNA SIENIAWSKA

Tomaszowice, 12 września 2009 r.

5

jesień 2009

NASI ROZMÓWCY

Dr Jarosław GOWIN urodził się 4 grudnia 1961roku w Krakowie, gdzie obecnie mieszkawraz z rodziną. Z wykształcenia jest doktorem naukpolitycznych. Wcześniej ukończył filozofię na Wy-dziale Filozoficzno-Historycznym UJ. W młodościbył zapalonym piłkarzem, przez 10 lat zawodowograł w piłkę, jako bramkarz drużyny Czarni Jasło.Obecnie wolny czas spędza najchętniej aktywniewraz z rodziną w Beskidzie.

Krótko po studiach podjął pracę jako asystent w In-stytucie Nauk Społecznych w Wyższej Szkole Pe-dagogicznej w Krakowie. W latach osiemdziesiątychdziałał w opozycji w Niezależnym Zrzeszeniu Studen-tów oraz w „Solidarności”. Przez wiele lat Ja-rosław Gowin współpracował z miesięcznikiem „Znak”.Obecnie pisze artykuły do takich gazet jak „Dzien-nik”, „Dziennik Polski”, „Rzeczpospolita”. Od 2003roku jest rektorem Wyższej Szkoły Europejskiej im.ks. Józefa Tischnera w Krakowie, którą współtworzył.

W 2005 roku, kandydując do Parlamentu z listPlatformy Obywatelskiej, otrzymał ponad 157 tysięcygłosów, dzięki którym przez dwa lata pełnił mandatsenatora VI kadencji, zasiadając w ławach SenackiejKomisji Nauki i Edukacji oraz Komisji SamorząduTerytorialnego i Administracji Państwowej.

W wyborach parlamentarnych w 2007 roku zdobył160 tysięcy głosów, kandydując do Sejmu z pierw-szego miejsca na liście Platformy Obywatelskiejw Krakowie. Obecnie pracuje w Komisji Kulturyi Środków Przekazu, Komisji OdpowiedzialnościKonstytucyjnej oraz Komisji Nadzwyczajnej do roz-patrzenia poselskich projektów ustaw o zmianieKonstytucji RP. Jest również Członkiem ZarząduKrajowego Platformy Obywatelskiej oraz Przewod-niczącym Zespołu ds. Konwencji Bioetycznejpowołanej przez premiera Donalda Tuska.

Jako członek Komisji Episkopatu Polski ds. Dia-logu z Niewierzącymi, uznawany jest za autorytet

w zakresie znajomości Kościoła Katolickiego wPolsce oraz pontyfikatu Jana Pawła II. Obecnie bierzeudział w pielęgnowaniu pamięci o polskim Papieżu,poprzez wspieranie Centrum Myśli Jana Pawła II.

Zorganizował fundusz stypendialny dla zdolnychstudentów „JÓZEK SZKOLNY”, współpracuje z fun-dacjami i stowarzyszeniami mającymi na celupomoc najuboższym oraz przeciwdziałanie prze-stępczości wśród najmłodszych (m.in. Stowarzysze-nie „U Siemachy” i Fundacja św. Mikołaja).

Angażuje się również w pracę wielu instytucji kul-turalnych działających na terenie miasta Krakowai kraju (m.in. Rady Muzeum Historii Polski, RadyMuzeum Narodowego w Krakowie). Nominowanydo Nagrody Giedroycia, otrzymał także nagrodęPol-Cul za krzewienie myśli demokratycznej.Jest również członkiem Kapituły Nagrody im.Biskupa Chrapka.

1. Wstęp

Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1

wprowadzono instytucję decyzji o ustaleniu lokalizacji inwesty-cji celu publicznego. Decyzja ta jest jedną z kategorii – obok de-cyzji o warunkach zabudowy – decyzji o warunkach zabudowyi zagospodarowania terenu. Ustawodawca wskazał bowiem, żew przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego2 określenie sposobów zagospodarowania i warun-ków zabudowy terenu następuje w formie decyzji o warunkachzabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizacjęinwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o usta-leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagos-podarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycjiustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy3. Oznaczato, że wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celupublicznego – poprzez wskazanie ograniczonej liczby inwe-stycji, dla których możliwe jest określenie sposobów zagos-podarowania i warunków zabudowy terenu w formie tej decyzji– ma charakter wyjątkowy4. Definicja „inwestycji celu publicznego” jest więc przesłanką

wyboru trybu, w jakim procedowany będzie wniosek o usta-lenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po-wstaje zatem potrzeba ustalenia zakresu przedmiotowegotego pojęcia. Zagadnienie jest o tyle istotne, że dotychczasnie wypracowano jednolitego poglądu w tym zakresie. Roz-bieżności mają doniosłe znaczenie dla procesu wykładni prze-pisów regulujących wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacjiinwestycji celu publicznego, prowadząc do braku jednolitościorzecznictwa w tym zakresie. W szczególności dotyczą oneustalenia, czy wystarczającym kryterium zakwalifikowania da-nego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego jeststwierdzenie, że inwestycja stanowi realizację celu publicznego.

2.Ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycjicelu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowa-nia i warunków zabudowy terenu – co do zasady wyrażonej wart. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym – następuje w miejscowym planie zagospodarowa-nia przestrzennego5. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacjiinwestycji celu publicznego jest więc możliwe – i, co do zasady,wymagane – wyłącznie wówczas, gdy na terenie nieobjętymmiejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pla-nuje się realizację inwestycji celu publicznego6. Zwolnione zobowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycjicelu publicznego zostały – na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ro-

boty budowlane polegające na remoncie, montażu lub prze-budowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodaro-wania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz niezmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zali-czone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia po-stępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wrozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zwolnione zobowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycjicelu publicznego zostały również – zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym – roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę7.W miejscu tym zaznaczyć należy, że – mimo podobieństwa

trybu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celupublicznego do trybu wydawania decyzji o warunkach zabu-dowy – decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-nego wydawana jest według uproszczonej procedury, ajednocześnie korzysta ze szczególnej trwałości. I tak organ ad-ministracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawieustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosekinnej osoby, nie zawiadamia o tym organizacji społecznej,nawet jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałemw tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe8.Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważnościdecyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 mie-sięcy. Podobna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wznowionopostępowanie zakończone decyzją o ustaleniu lokalizacji in-westycji celu publicznego w przypadku, gdy strona bez włas-nej winy nie brała udziału w postępowaniu. Również i w tymprzypadku – o czym mowa w art. 53 ust. 8 ustawy o planowa-niu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie uchyla się de-cyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli upłynęło12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Nadto de-cyzji tej nie dotyczą ograniczenia materialnoprawne nałożone– w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym – na decyzję o warunkach zabudowy9. Należy również zwrócić uwagę, że decyzja o ustaleniu lokali-

zacji inwestycji celu publicznego może stanowić podstawęingerencji w prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 112ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami10 możliwe jestwydanie – wbrew woli właściciela – decyzji administracyjnejpozbawiającej lub ograniczającej prawo własności nierucho-mości, dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokali-zacji inwestycji celu publicznego. I tak inwestor legitymującysię decyzją w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celupublicznego – w przypadku braku tytułu prawnego do nieru-chomości, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia– ma możliwość zainicjować postępowanie w sprawie wywłasz-czenia nieruchomości11 lub postępowanie w przedmiocie ogra-niczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela12.

6

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

ZAKRES PRZEDMIOTOWY PRZEDSIĘWZIĘĆ, ZAKRES PRZEDMIOTOWY PRZEDSIĘWZIĘĆ, DLA KTÓRYCH WARUNKI ZABUDOWYDLA KTÓRYCH WARUNKI ZABUDOWY

I ZAGOSPODAROWANIA TERENU OKREŚLANE SĄ I ZAGOSPODAROWANIA TERENU OKREŚLANE SĄ W FORMIE DECYZJI O USTALENIU LOKALIZACJIW FORMIE DECYZJI O USTALENIU LOKALIZACJI

INWESTYCJI CELU PUBLICZNEGOINWESTYCJI CELU PUBLICZNEGO

Dr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA

3. Przesłanki kwalifikowania przedsięwzięcia

jako inwestycji celu publicznego

W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym zawarto definicję legalną „inwestycji celu publicz-nego”, zgodnie z którą przez pojęcie to należy rozumiećdziałania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym(powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realiza-cję celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nie-ruchomościami.Mając na uwadze przytoczoną wyżej definicję ustawową „in-

westycji celu publicznego”, wskazać należy, że jako taką inwe-stycję można zakwalifikować wyłącznie przedsięwzięcie, którestanowi realizację celów publicznych (przesłanka I), a jedno-cześnie ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne (przesłanka II).Podkreślenia wymaga też to, że ustawodawca nie uzależnił

kwalifikacji przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu pub-licznego od spełnienia innych niż wskazane powyżej,przesłanek. Oznacza to, że nie można odmówić prowadzeniapostępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycjicelu publicznego, jeżeli – planowane na terenie nieobjętymmiejscowym planem zagospodarowania przestrzennego –przedsięwzięcie spełnia obie z wskazanych powyżej przesłanek.

3.1.Inwestycja stanowiąca realizację celu publicznego

Zgodnie z tym, co wskazano powyżej, decyzja o ustaleniu lo-kalizacji inwestycji celu publicznego może być wydanawyłącznie dla takiego przedsięwzięcia, które stanowi realiza-cję jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt 1-9bustawy o gospodarce nieruchomościami13 lub – co ustawo-dawca dopuścił w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nierucho-mościami14 – w odrębnych ustawach15. W tym miejscuzaznaczyć należy, że za cel publiczny wskazany w odrębnej usta-wie może być uznane tylko takie przedsięwzięcie, w odniesie-niu do którego nie zastrzeżono tego określenia wyłącznie napotrzeby tej odrębnej ustawy16.Z etymologicznego punktu widzenia cel publiczny dotyczy

ogółu ludzi, służy ogółowi oraz jest przeznaczony (dostępny)dla wszystkich17. Interpretując pojęcie „cel publiczny”, nie możnajednak odwoływać się do jego potocznego znaczenia, co wynikaz okoliczności, że powołany wyżej art. 6 ustawy o gospodarcenieruchomościami stanowi katalog zamknięty celów publicz-nych, który nie może zostać poszerzony w drodze wykładni18. Powyższe oznacza, że niedopuszczalne jest zakwalifikowanie

przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu publicznego, jeślinie zostało zdefiniowane w akcie rangi ustawowej jako cel pub-liczny. W związku z tym nawet przedsięwzięcie, którego re-zultat można by zakwalifikować jako „dotyczący ogółu, służącyogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, po-wszechny, społeczny, nieprywatny”, nie może być uznane za celpubliczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nierucho-mościami, jeśli nie został jako taki wskazany w art. 6 pkt 1-9btej ustawy lub w innej ustawie19. Charakter celu publicznegonie zależy bowiem od powszechnego przekonania o jegoużyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnieprzyznanej cechy publiczności20. Wskazać także należy, że z istoty celu publicznego nie wynika,

iż jego realizacja powinna być finansowana ze środków publicz-nych21. U podstaw kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycjicelu publicznego nie leży bowiem sposób jej finansowania. Rea-lizacja celu publicznego – zgodnie z poglądem szeroko przyję-tym w orzecznictwie22 i doktrynie23 – może być bowiemrealizowana zarówno ze środków publicznych, jak i prywatnych.

3.2. Inwestycja o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym

Podkreślenia wymaga, że nie każda inwestycja stanowiącarealizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarcenieruchomościami, jest inwestycją celu publicznego w rozu-mieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym. Wynika to z faktu, iż nie każde przedsięwzię-cie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znacze-niu lokalnym lub ponadlokalnym. Co do zasady, z istotyprzedsięwzięcia, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarcenieruchomościami, nie wynika bowiem jego lokalne lub po-nadlokalne znaczenie, mimo że gospodarka nieruchomościamiujęta w powołanym wyżej przepisie stanowi podstawę rozwojuspołeczno-gospodarczego kraju, a realizacja tych przed-sięwzięć kształtuje obraz gospodarczy Polski24.Lokalne lub ponadlokalne znaczenie inwestycji determino-

wane jest bowiem przez szereg czynników, które powinny byćzweryfikowane przez organ właściwy w sprawie ustalenia wa-runków zabudowy i zagospodarowania terenu przed podję-ciem decyzji o procedowaniu w trybie ustalenia lokalizacjiinwestycji celu publicznego. Czynniki te to – jak podniesionow orzecznictwie sądowoadministracyjnym – m.in.: rozmiar in-westycji, a także doniosłość inwestycji z punktu widzenia inte-resów gminnych, powiatowych, wojewódzkich lub krajowych25.Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-nego jest więc możliwe dopiero po ustaleniu, że planowaneprzedsięwzięcie realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związekpublicznoprawny na poziomie gminy, powiatu, województwalub kraju, a nie stanowi wyłącznie zaspokojenia interesu indy-widualnego, lub nawet grupowego26.Jednocześnie podkreślenia wymaga, że inwestycja o znacze-

niu lokalnym lub ponadlokalnym może być realizowana za-równo przez Skarb Państwa, samorząd terytorialny, jak i osobęprawną lub osobę fizyczną. Przy tak sformułowanym przepisieustawowym dla oceny spełnienia przesłanki lokalnego lub po-nadlokalnego znaczenia inwestycji nie ma znaczenia, kto rea-lizuje przedsięwzięcie i kto jest jego inwestorem27.

4. Podsumowanie i wnioski

Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w ustawie o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym wydawanie decyzji o usta-leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakterwyjątkowy. W tej formie można bowiem ustalić warunki zabu-dowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla ograniczonejliczby przedsięwzięć kwalifikowanych jako inwestycje celupublicznego. Definicja „inwestycji celu publicznego” jest więcprzesłanką wyboru trybu, w jakim można prowadzić postępo-wanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospoda-rowania terenu. Zdefiniowanie tego pojęcia w ustawie oplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłobywskazywać, że kwalifikacja przedsięwzięcia do kategorii in-westycji celu publicznego nie powinna nastręczać żadnych pro-blemów. Pojęcie „inwestycji celu publicznego” nie jest jednakinterpretowane w sposób jednoznaczny, co znajduje swójwyraz w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej isądów administracyjnych. Rozbieżnie bowiem ocenia się za-gadnienie, czy dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycjicelu publicznego wystarczy ustalenie, że stanowi ono realizacjęjednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy ogospodarce nieruchomościami, czy też konieczne jest, abyprzedsięwzięcie to jednocześnie miało znaczenie lokalne lubponadlokalne, a nadto było realizowane ze środków publicz-nych przez podmioty, których ustawowym zadaniem jest pro-

7

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

wadzenie działań o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. W ocenie autorki należy się opowiedzieć za poglądem przyj-

mującym, że za inwestycję celu publicznego może być uznanewyłącznie takie przedsięwzięcie, które stanowi realizację jed-nego z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gos-podarce nieruchomościami, a jednocześnie ma znaczenielokalne lub ponadlokalne, przy czym nie jest wymaganespełnienie żadnych dodatkowych wymogów. Za taką inter-pretacją tego pojęcia przemawia bowiem zarówno literalna, jaki systemowa wykładnia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym. Wskazać bowiem należy, iżprzyjęcie poglądu, zgodnie z którym inwestycją celu publicz-nego jest każde przedsięwzięcie realizujące któryś z celówpublicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieru-chomościami, mogłoby skutkować, jak się wydaje nieupraw-nionym, ograniczeniem praw właścicieli nieruchomościobjętych planami inwestycyjnymi. Jak to bowiem wskazano wpkt 2, przyznanie przedsięwzięciu przymiotu inwestycji celupublicznego, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu lo-kalizacji inwestycji celu publicznego, stwarza możliwość odję-cia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości, dlaktórej wydano taką decyzję. Podobny skutek mogłoby przy-nieść przyjęcie stanowiska, że zakwalifikowanie przedsięw-zięcia jako inwestycji celu publicznego zależy od spełnieniainnych – poza wskazanymi w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym – przesłanek, takich jaknp. finansowanie przedsięwzięcia ze środków publicznych czyteż realizowanie przedsięwzięcia przez podmioty, których usta-wowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokal-nym lub ponadlokalnym. W omawianej sytuacji naruszonezostałyby prawa inwestora, który – w przypadku niespełnieniaktóregokolwiek z takich wymogów – zostałby pozbawionymożliwości uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwesty-cji celu publicznego. Dlatego też kwalifikowanie przed-sięwzięcia jako inwestycji celu publicznego powinno sięodbywać ze szczególną ostrożnością i nie pozostawiać wątpli-wości co do jego charakteru.

dr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA

Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego,

członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

Przypisy:1 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym, Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. (w tekście powoływana jako ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).2 Zasadą – wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym – jest bowiem, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmiesz-

czenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodaro-

wania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego.3 zob. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.4 por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 362.5 Na temat miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zob. K.

Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008, s. 235 i n.6 zob. art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podsta-

wie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku

jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.7 Szerzej na ten temat: K. Małysa, Nowe regulacje procesu inwestycyjno-

-budowlanego, Zakamycze 2004, s. 37 i n.

8 Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lo-

kalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się przepisu art. 31 § 4

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).9 por. Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s. 49.10 Ustawa z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. (w tekście powoływana jako ustawa

o gospodarce nieruchomościami). 11 zob. art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z któ-

rym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne

nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ogra-

niczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze

umowy, jak również art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

stanowiący, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu może

nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza

realizować cel publiczny.12 zob. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż sta-

rosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nierucho-

mości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na

nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do

przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń

łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych

lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych

przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieru-

chomości nie wyraża na to zgody, przy czym ograniczenie to następuje zgod-

nie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku

braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu pub-

licznego. Zob. również art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomoś-

ciami, zgodnie z którym zezwolenie to może być udzielone z urzędu albo na

wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej

osoby lub jednostki organizacyjnej.13 Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi

są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzy-

mywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i

urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji

(pkt 1); wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzyma-

nie (pkt 1a); wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do

obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploata-

cja tych lotnisk i urządzeń (pkt 1b); budowa i utrzymywanie ciągów dre-

nażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary,

gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbęd-

nych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2); budowa i utrzy-

mywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę,

gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz od-

zysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3); budowa

oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska,

zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, re-

gulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymy-

wanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu

Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (pkt 4); opieka nad nieru-

chomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie za-

bytków i opiece nad zabytkami (pkt 5); ochrona Pomników Zagłady w

rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów

zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunis-

tycznego (pkt 5a); budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów orga-

nów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół

wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdro-

wia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wycho-

8

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego1 (dalej jakok.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samo-rządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, ale stronamoże się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne roz-patrzenie sprawy. Natomiast art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, żepracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniuod udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział wniższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a art. 27 § 1k.p.a. wskazuje, że członek organu kolegialnego podlegawyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.Brak jednoznacznie brzmiącej normy w zakresie wyłączenia

pracownika organu administracji publicznej lub członka organu

kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym na sku-tek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie stał się podstawądo prezentacji różnych stanowisk w orzecznictwie sądowoad-ministracyjnym i w doktrynie postępowania administracyjnego.Według jednej z nich w takim przypadku nie stosuje się art. 24§ 1 k.p.a., gdyż postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności, a zatem nie wy-stępują tu organy wyższej i niższej instancji i dlatego nie majątutaj zastosowania przepisy o wyłączeniu2. Natomiast według dru-giej istota ponownego rozpatrzenia sprawy i przyczyna wyłączeniawskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawiają za wyłączeniemczłonka organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzjipo raz pierwszy, przed jej ponownym rozpatrzeniem3.

wawczych i obiektów sportowych (pkt 6); budowa i utrzymywanie obiektów

oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świad-

czenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a

także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych

usług (pkt 6a); budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych

na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do za-

pewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie

aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich (pkt 7);

poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stano-

wiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego

metodą odkrywkową (pkt 8); zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (pkt 9);

ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej (pkt 9a); ochrona za-

grożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody (pkt 9b).14 Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami pub-

licznymi są także cele publiczne określone w odrębnych ustawach.15 zob. np. art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze, Dz.U. z

2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm., zgodnie z którym zakładanie oraz utrzymy-

wanie lotniczych urządzeń naziemnych jest celem publicznym w rozumie-

niu ustawy o gospodarce nieruchomościami.16 por. M. Wolanin, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 lutego 2000 r., SA/Bk

901/99, OSP 2001 nr 4, s. 61.17 por. G. Bieniek (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami,

Warszawa 2005, s. 396.18 por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00,

ONSA 2001, nr 4, s. 186, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., IV

SA/Wa 2037/06, LEX nr 319149, a także Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o

planowaniu…, s. 386.

19 por. T. Grossmann, Pojęcie „ inwestycja celu publicznego” w dziedzinie

łączności, PiP 2005, nr 9, s. 81.20 tak M. Wolanin, op. cit., OSP 2001 nr 4, s. 61.21 W doktrynie sformułowano również pogląd przeciwny, zgodnie z którym

cele publiczne to takie cele, których realizacja: służy powszechnemu pożyt-

kowi; znajduje racjonalne uzasadnienie tylko w ramach wyznaczonych przez

zasadę subsydiarności; finansowana jest ze środków publicznych (tak K. Świ-

derski, Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, „Casus” 2007

nr 43, s. 13). 22 zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 222/07, LEX nr 401751.23 zob. np. M. Szewczyk, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Casus” 2003 nr 2, s. 7.24 por. J. Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska,

Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002, s. 43.25 zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 935/08,

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/AC600EE4C7.26 zob. Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s. 367.27 Można jednak spotkać pogląd przeciwny, zgodnie z którym realizacja przed-

sięwzięć objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

możliwa jest wyłącznie przez podmioty, których ustawowym zadaniem jest

prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (po-

wiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie

z dnia 20 września 2007 r., II SA/Rz 466/07, LEX nr 372437).

9

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

NNAASSTTĘĘPPSSTTWWAA PPRROOCCEESSOOWWEE WWYYRROOKKUUTTRRYYBBUUNNAAŁŁUU KKOONNSSTTYYTTUUCCYYJJNNEEGGOO

WW SSPPRRAAWWIIEE WWYYŁŁĄĄCCZZEENNIIAA CCZZŁŁOONNKKAA SSKKOOOODD PPOONNOOWWNNEEGGOO RROOZZPPAATTRRZZEENNIIAA

SSPPRRAAWWYYAGATA HAUSER, ROBERT TALAGA

W literaturze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy trak-tuje się jako szczególny środek odwoławczy, będący równo-ważnikiem odwołania, który nie przenosi jedynie rozpoznaniasprawy do organu wyższej instancji4. W orzecznictwie sądo-wym nie budzi również wątpliwości, że wniosek o ponownerozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak od-wołanie, ponieważ nakłada na organ obowiązek ponownegomerytorycznego rozpoznania sprawy, co jest konsekwencjąodpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań izarazem gwarancją obiektywizmu i bezstronności5. Właśnieodpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wnioskuo ponowne rozpatrzenie sprawy pozwoliło na przyjęcie worzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, że art.127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1k.p.a. uniemożliwiają udział w tej fazie postępowania pracow-nika organu administracji (lub członka organu kolegialnego).W konsekwencji udział takiego pracownika (lub członka or-ganu kolegialnego) w ponownym rozpatrzeniu sprawy skut-kuje naruszeniem wskazanych przepisów i stanowi podstawędo wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3k.p.a. i uzasadniającą uchylenie wydanej decyzji6.Przeciwnicy takiej koncepcji podnosili jednak, że wniosek o

ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego wa-runku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku in-stancji administracyjnych, rozumianego jako przejęciekompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy admi-nistracyjnej z jednej do drugiej instancji. Kompetencja do po-nownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzonazostaje bowiem ponownie temu samemu organowi, a wymógodpowiedniego stosowania przepisów z zakresu postępowaniaodwoławczego oznacza, że przepisy te należy stosować zuwzględnieniem różnic między trybem odwołania a wnio-skiem o ponowne rozpatrzenie sprawy7. Oznacza to zatem, wopinii tych przedstawicieli doktryny, brak podstaw do stoso-wania art. 145 a§ 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi8

(dalej jako p.p.s.a.).Wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne i różnice stano-

wisk doprowadziły do próby rozwiązania wątpliwego zagad-nienia prawnego poprzez uchwałę składu powiększonegoNaczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269par. 1 p.p.s.a. W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r.9, podjętej przez skład sied-

miu sędziów NSA przyjęto, iż „art. 24 § 1 pkt 5 w związku zart. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członkasamorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczę-tym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.”, gdyżbrak cechy dewolutywności postępowania inicjowanego wnio-skiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącza stosowanieprzepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.Można zakładać, że podjęta w Izbie Gospodarczej uchwała

budziła kontrowersje w Naczelnym Sądzie Administracyjnym,gdyż w Izbie Ogólnoadministracyjnej ponownie uruchomionoprocedurę zmierzającą do wyjaśnienia w istocie tej samejwątpliwości prawnej przez inny skład siedmiu sędziów. Posta-nowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. skład orzekający NSA napodstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięciaskładowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyj-nego następujące zagadnienie prawne: „czy art. 24 § 1 pkt 5 w

zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mazastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoław-czego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa wart. 127 § 3 tego Kodeksu”10.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów,rozpoznając wskazane zagadnienie, postanowił przedstawićTrybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: „czy art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a.w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządo-wego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o po-nowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brałudział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jestzgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RzeczypospolitejPolskiej?”11.Wobec braku jednolitego stanowiska w literaturze oraz roz-

bieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądów admi-nistracyjnych, w którym obok rozstrzygnięć uznających, żebrak jest nakazu wyłączenia członka organu kolegialnego prze-widzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku podejmowa-nia decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a.12, wystąpiła gruparozstrzygnięć prezentujących stanowisko, zgodnie z którymart. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowaniedo członka SKO w postępowaniu wszczętym na wniosek, o któ-rym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.13. W tym zakresie TrybunałKonstytucyjny uznał za zasadne rozpoznanie merytorycznezłożonego pytania prawnego14 i orzekł, że „art. 24 § 1 pkt 5 wzwiązku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakimnie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego wpostępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyczłonek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest nie-zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RzeczypospolitejPolskiej”15.W uzasadnieniu Trybunał podkreślił, że celem instytucji

wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest za-pewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i niemożna akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział wwydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział wpostępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej de-cyzji. Ponadto przyznał, że z dwóch elementów, które składająsię na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dlaochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwu-krotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonujątego dwa różne organy16. Ze względu na charakter wniosku oponowne rozpatrzenie sprawy Trybunał Konstytucyjny przyjął,że następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim de-cyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składuorzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku możnauznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie za-stosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brałudział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a na-stępnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organuwnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względównależy więc wyłączyć członka SKO od udziału w postępowa-niu zakończonym wydaniem decyzji, w którym wcześniej brałudział. Osoba taka mogłaby być „przywiązana” do swojegostanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administra-cyjnej, co nie służyłoby obiektywności postępowania admi-nistracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Natomiastzaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w spra-

10

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

wie administracyjnej ma służyć poprawie jakości orzecznictwaadministracyjnego. Używając takiej argumentacji, TrybunałKonstytucyjny w pełni podzielił wskazane wcześniej stanowi-sko NSA wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS2/06), zaaprobowane także przez część doktryny, wzmac-niające gwarancję procesową, że nikt nie może być sędzią wewłasnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciemzwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie17.

Skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnegodla stanu prawnego

Wskazać należy, że problem skutków orzeczeń TrybunałuKonstytucyjnego rodzi wiele dyskusji i wątpliwości. Nie roz-wijając szczegółowo spornego zagadnienia, przyjmujemy zaprzeważającym stanowiskiem doktryny, że nie ma wątpliwościw przypadkach, gdy Trybunał Konstytucyjny uznaje przepis zaniekonstytucyjny i skutkiem takiego orzeczenia jest wyelimi-nowanie przepisu z porządku prawnego18. Sytuacja bardziej złożona powstaje wówczas, gdy Trybunał

wydaje wyrok interpretacyjny lub zakresowy, tzn. uznaje prze-pis za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lubw określonym w orzeczeniu Trybunału zakresie.W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się od pewnego

czasu, że Trybunał Konstytucyjny nie może być uznawany nanegatywnego ustawodawcę19. Jest to szczególnie widoczne przytzw. wyrokach aplikacyjnych Trybunału. Jednak również w przy-padku wyroków interpretacyjnych skutkiem wyroku Trybunałujest nie tylko usunięcie niekonstytucyjnego rozumienia kontro-lowanego przepisu, ale także, w efekcie, ustalenie, jakie jego sto-sowanie jest zgodne z Konstytucją. Należy w tym miejscu z całąmocą podkreślić, że nie oznacza to, iż Trybunał ma kompeten-cję dokonywania wykładni powszechnie obowiązującej. W przy-padku jednak stwierdzenia niekonstytucyjności określonegosposobu interpretacji, np. jak w omawianej sprawie dopuszczającejczłonków SKO do orzekania, zgodne z Konstytucją będzie jedy-nie rozumienie i stosowanie przepisów, które jest przeciwne dotego, które podważył Trybunał w sentencji swego wyroku. Należy już w tym miejscu zauważyć, że fakt, iż w opisanej spra-

wie Trybunał wydał wyrok zakresowy, nie wyłącza możliwościprzewidzianej w art. 190 ust. 4 Konstytucji, czyli wznowienia po-stępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia okreś-lonego w przepisach właściwych dla danego postępowania.Należy jednak wyraźnie podkreślić, że uprawnienie takieprzysługiwać może jedynie stronom, wobec których wydano de-cyzję administracyjną lub wyrok sądowy oparty na niekonsty-tucyjnym rozumieniu wskazach przepisów. Zgodnie bowiem zart. 190 ust. 4 zd. 1 Konstytucji podstawą wznowienia jest orze-czenie Trybunału o niekonstytucyjności. W przypadkach zatem,gdy organy administracji publicznej lub sądy przyjmowały przyrozpatrywaniu sprawy sposób wykładni, który nie został za-kwestionowany w wyroku Trybunału, strony nie mogą żądaćwznowienia tych postępowań powołując się na orzeczenie TK.Na marginesie wskazać należy, że z sentencji omawianego

wyroku wynika, iż Trybunał wydał wyrok zakresowy. Możnajednak zauważyć, że w istocie z uzasadnienia wyroku Try-bunału zdaje się wynikać, iż ma on również charakter inter-pretacyjny. Wskazują na to w szczególności wywodyTrybunału zawarte w punkcie 1.5 uzasadnienia.

Wydanie wyroku interpretacyjnego czy zakresowego ozna-cza, że kontrolowany przepis nie traci mocy obowiązującej ipozostaje w systemie prawa. Z wyroku Trybunału wynikają jed-nak określone skutki. Zależą one od typu wydanego orzecze-nia. W wyrokach zakresowych interwencja ustawodawcza jestniezbędna dla doprowadzenia do stanu zgodnego z Konsty-tucją. Przy wyrokach interpretacyjnych, a taki charakter ma wgruncie rzeczy omawiane orzeczenie Trybunału, pojawiają siędwie możliwości. Po pierwsze, ustawodawca może w związkuz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dokonać nowelizacjiprzepisów, które były przedmiotem badania Trybunału, i do-prowadzić w ten sposób do stanu zgodnego z Konstytucją.W tym kierunku podjęto już stosowne działania. W projekcieustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administra-cyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracjiznalazła się nowelizacja art. 27 § 1 oraz 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wy-niku której wyłączeni zostaną pracownicy, którzy brali udziałw zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu,wyłączenie to dotyczyć ma zarówno pracowników organu I in-stancji, jak i pracowników ministerstw i urzędów centralnych,którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowni-ków urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrze-nia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na marginesiewarto dodać, że w uzasadnieniu projektu wskazano również,iż na konieczność nowelizacji przepisów dotyczących wyłącze-nia członków SKO od orzekania przy ponownym rozpatrzeniusprawy wskazują orzeczenia sądów administracyjnych za-padłe po wyroku TK. Po drugie, do doprowadzenia do stanuzgodności z Konstytucją nie zawsze jest konieczna interwen-cja ustawodawcza. W omawianym przypadku, i przypadkachpodobnych, wystarczające może się okazać stosownedziałanie organów stosujących prawo, przede wszystkim zaśsądów. Zadanie to będzie szczególne istotne w okresie po-przedzającym przyjęcie nowelizacji k.p.a.Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału

mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybu-nał Konstytucyjny uznał, że wyinterpretowana na podstawieart. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a normaprawna, która dopuszczałaby członka SKO do ponownego roz-patrzenia sprawy, w przypadku gdy uczestniczył on w wyda-niu zaskarżonej decyzji nie daje się pogodzić z art. 2 i art. 78Konstytucji RP. Od momentu ogłoszenia wyroku niekonstytu-cyjne stało się zatem takie stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 w zw.z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., które dopuszczałoby członkaSKO do ponownego rozpatrzenia sprawy, w przypadku gdyuczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji.Jak wskazano już wyżej, i co podkreśla w uzasadnieniu swo-

jego wyroku sam Trybunał Konstytucyjny, iż zgodne z Kon-stytucją jest rozumienie i stosowanie kontrolowanychprzepisów przeciwne, do tego, które zostało wskazane w sen-tencji wyroku Trybunału. Oznacza to zatem, że organy sto-sujące prawo mają obowiązek dokonywania wykładniwskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyj-nego w zgodzie z Konstytucją, czyli nie dopuszczać do orze-kania przy ponownym rozpatrywaniu członka SKO, któryuczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji. Szczególnieistotna jest tu rola organów władzy sądowniczej, które swoimorzecznictwem wpływają na utrwalenie właściwego rozumie-nia przepisów przez organy władzy publicznej20 (o czym dalej).

11

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Skutki wyroku TK dla orzecznictwasamorządowych kolegiów odwoławczych

Jak wskazano wyżej, na skutek omawianego wyroku Try-bunału Konstytucyjnego niezgodne z Konstytucją stało siętakie stosowanie art. 24 § 1 w związku z art. 27 § 1 k.p.a.,które by dopuszczało członka SKO do udziału w składzieorzekającym Kolegium rozpoznającym sprawę w wynikuzłożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne roz-patrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., kiedy członekten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niewyłącze-nie takiego członka od orzekania skutkować będzie możli-wością wzruszenia decyzji wydanych z jego udziałem.Wskazać bowiem należy, że w tym względzie k.p.a. przewi-duje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłącze-niu pracownika: w odniesieniu do decyzji nieostatecznej –możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu od-woławczym, natomiast w przypadku decyzji ostatecznych –możliwość wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3k.p.a.)21. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. postępo-wanie podlega wznowieniu, jeżeli decyzja została wydanaprzez pracownika lub organ administracji, który podlegawyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.W wyniku wyroku Trybunału, oraz orzeczeń sądów admi-

nistracyjnych po nim zapadłych, organy administracji pub-licznej uzyskały bezpośrednie wytyczne potwierdzające, żeczłonek samorządowego kolegium odwoławczego, który brałudział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponownerozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w po-stępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.Przypomnijmy raz jeszcze, że wynika to ze stanowiska za-prezentowanego w wyroku TK, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.ma zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127§ 3 k.p.a. Wydaje się, że w związku z kolegialnym charak-terem samorządowych kolegiów i członkostwem w nichwielu osób wyznaczanie składów zgodnie z wyrokiem Try-bunału Konstytucyjnego nie powinno być szczególnieskomplikowane. Wydaje się, że zważywszy, iż w praktycedziałania samorządowych kolegiów odwoławczych, gdzieorzekanie ma miejsce w składach orzekających22, stwarzamożliwość powoływania składów orzekających, do którychnie wchodzą członkowie samorządowego kolegium od-woławczego orzekający już w sprawie. Należy jednak zdawać sobie sprawę z tego, że mogą się zda-

rzyć w szczególności sprawy o charakterze masowym, w któ-rych wyznaczenie innego składu orzekającego nie będziemożliwe. Z oczywistych względów trudno tu nawet postulo-wać zwiększanie liczby członków samorządowych kolegiówodwoławczych. Nie sposób bowiem, choćby hipotetycznie,założyć, o jaką skalę przypadków mogłoby tu chodzić. Wy-daje się też, że wystarczającym rozwiązaniem jest przewi-dziana w przepisach k.p.a instytucja wyznaczenia innegokolegium do rozpoznania sprawy. W takim przypadku, zgod-nie z art. 27 § 3 k.p.a., minister właściwy do spraw admini-stracji publicznej wyznacza do załatwienia sprawy innesamorządowe kolegium odwoławcze.

Skutki wyroku TK dla orzecznictwa sądów administracyjnych

Należy przypomnieć, za stanowiskiem wyrażonym już w lite-raturze, że w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyj-nego o niekonstytucyjności przepisu prawnego, worzecznictwie sądów administracyjnych przestaje obowiązy-wać zasada tempus regis actum i sąd administracyjny będzieorzekał, stosując jako wzorzec normatywny oceny decyzji stanprawny ukształtowany przez wyrok Trybunału Konstytucyj-nego23. Oznacza to, że w sprawach będących w toku podstawąbadania legalności decyzji SKO wydanych w trybie ponow-nego rozpatrzenia sprawy wzorcem kontroli sądowej będzierozumienie przepisu o wyłączeniu ukształtowane orzecze-niem TK. Tak też w istocie orzekają sądy administracyjne powyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie. W orzeczeniach tych zasadnie przyjęto, że z uwagi na nad-

rzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującąmoc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego konieczne jest sto-sowanie spornych przepisów z uwzględnieniem treści wy-roku Trybunału Konstytucyjnego, który ich dotyczy.Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro niezgodne zKonstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu zwniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samo-rządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wy-daniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanietych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerze-nia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętąwyrokiem Trybunału Konstytucyjnego24. Naczelny Sąd Ad-ministracyjny podzielił tym samym stanowisko TrybunałuKonstytucyjnego uznające, że tego rodzaju wyroki Trybunałunie tylko zobowiązują ustawodawcę do odpowiedniej zmianyprzepisów, ale także wywołują bezpośrednie skutki w postacizmiany stanu prawnego, które powinny być uwzględnioneprzez sądy25. W takim przypadku znajdują bezpośrednie za-stosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Kon-stytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanuprawnego26.W konsekwencji sądy administracyjne na podstawie z art.

145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. za-częły uchylać ostateczne decyzje wydane po ponownym roz-poznaniu sprawy przez organy kolegialne, w skład którychwchodzili członkowie, którzy wcześniej brali udział przyrozpoznaniu wniosku wszczynającego sprawę, wskazując nanaruszenie jednego ze wspomnianych rodzajów kwalifiko-wanych naruszeń przepisów prawa procesowego, a miano-wicie art. 145 § 1 k.p.a.27. Zastosowana w tych przypadkachwykładnia spornych przepisów k.p.a. była w pełni zgodna zwyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia2008 r. sygn. akt P 57/07 i wskazanymi w nim skutkami praw-nymi dla decyzji administracyjnych podjętych w postępowa-niu z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 iart. 127 § 3 k.p.a., a jednocześnie uwzględniła linię orzecz-niczą przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokuz dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w ukształtowanym orzecz-

nictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że jeśli w badanejdecyzji zastosowano przepis prawa uznany za wyrokiem Try-bunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjny, to podstawą

12

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

13

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przepisart. 145 § 1 pkt 1) b p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla de-cyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwier-dzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowieniapostępowania administracyjnego. Dzieje się tak dlatego, żezgodnie z przyjętą koncepcją skutków orzeczeń TK w spra-wach zakończonych może dojść do wznowienia postępowa-nia (o czym też była mowa wyżej).

Skutki wyroku TK dla spraw zakończonych

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP „Orzeczenie Trybu-nału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umowąmiędzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podsta-wie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe,ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w in-nych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowa-nia, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadachi w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego po-stępowania”. W interesującym nas zakresie chodzić tu będzieo właściwe przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przedsądami administracyjnymi oraz kodeks postępowania admi-nistracyjnego. Szczegółowo kwestie te reguluje art. 272p.p.s.a., zgodnie z którym „Można żądać wznowienia postępo-wania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekło niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową mię-dzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wy-dane orzeczenie” (§ 1). Skarga o wznowienie postępowaniamoże zostać wniesiona w terminie jednego miesiąca od dniawejścia w życie orzeczenia Trybunału. W k.p.a. zagadnienieto unormowane jest w art. 145 a, który stanowi, iż „Możnażądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Try-bunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnegoz Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na pod-stawie którego została wydana decyzja”. Termin na wniesienieskargi o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiącaod dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału.W literaturze panuje pogląd, że orzeczenia Trybunału Kon-

stytucyjnego są decyzjami prawotwórczymi, które zbliżają siędo regulacji normatywnej, w tych wszystkich wypadkach,kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację nie-konstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie28.W orzecznictwie nie ma zgodności co do tego, czy wyroki in-terpretacyjne i zakresowe mogą stanowić podstawę wzno-wienia postępowania w myśl art. 190 ust.4 Konstytucji29 czyteż nie posiadają takiego przymiotu30. Biorąc jednak cel tegounormowania, jakim jest uzdrowienie (sanacja) postępowa-nia opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym31, na-leżałoby, naszym zdaniem, uznać, że w przypadku orzeczeńinterpretacyjnych prawo do wznowienia powinno przysługi-wać. W omawianym przypadku kwestia ta została rozstrzyg-nięta przez sam Trybunał, który przesądził, że wyrok otwieradrogę do wznowienia postępowań administracyjnych, w któ-rych brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po razpierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKOprzy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.Z praktycznego punktu widzenia można wyodrębnić na-

stępujące sytuacje szczegółowe: po pierwsze, sprawa zos-tała zakończona ostateczną decyzją SKO po ponownym

rozpatrzeniu sprawy, po drugie, decyzja ostateczna SKO zos-tała zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego isąd ten oddalił skargę.W pierwszym przypadku, zgodnie ze wskazanym wyżej

przepisem k.p.a., strona może się zwrócić w wnioskiem owznowienie postępowania do SKO w terminie jednego mie-siąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konsty-tucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucjiorzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia,o ile sam Trybunał nie określi innego terminu. Sentencja wy-roku w omawianej sprawie P 57/07 ogłoszona została dnia 29grudnia 2008 r.32, i od tego momentu biegł jednomiesięcznytermin. Dalsze postępowanie przed SKO będzie się toczyłozgodnie z unormowaniami regulującymi postępowanie wsprawie wznowienia postępowania.W drugiej z wyodrębnionych wyżej sytuacji dla strony po-

wstają dwie możliwości. Po pierwsze, wznowienie postępo-wania sądowoadministracyjnego i po drugie, wznowieniepostępowania przed SKO. To do strony należy wybór trybuwznowienia postępowania. Wydaje się, że korzystniejsze zpunktu widzenia przede wszystkim czasu postępowania jesturuchomienie postępowania wznowieniowego przed SKO.Wynika to głównie z faktu, że w wyniku wznowionego postę-powania SKO wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawieadministracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przedSKO. Oczywiście od takiego rozstrzygnięcia będzie stroniesłużyła skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, choć

doprowadzi w istocie do podobnego skutku, będzie wyma-gało dłuższego czasu, ponieważ wskutek uchylenia przez sądadministracyjny decyzji SKO sprawa wróci do SKO, które bę-dzie dopiero prowadziło postępowanie zmierzające do mery-torycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy jeszcze wskazać, że w przypadku wznowienia postę-

powania przed sądem administracyjnym możemy mieć doczynienia z wznowieniem postępowania przed wojewódzkimsądem administracyjnym i wznowieniem postępowania przedNSA. Wznowienie postępowania przed NSA będzie dotyczyłotych spraw, w których orzekał NSA po rozpoznaniu skargikasacyjnej. Już dla porządku wyraźnie podkreślić należy, że zgodnie z

unormowaniami konstytucyjnymi polskiego modelu sądow-nictwa konstytucyjnego wznowienie postępowania następujewyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie zurzędu.

AGATA HAUSERAutorka jest asystentką sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu

ROBERT TALAGAAutor jest referendarzem sądowym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu

14

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Przypisy:1 Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.2 Wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99, baza

orzeczeń LEX nr 46260; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II

SA 291/99, baza orzeczeń LEX nr 46798.3 Wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, baza orzeczeń

LEX nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA

1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 2701/02; wyrok

NSA z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Bd 2288/03; wyrok NSA z dnia

24 maja 1983 r., sygn. akt I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35. Wszyst-

kie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym opracowa-

niu, które nie zawierają adnotacji o miejscu publikacji albo braku

publikacji, są dostępne bazie orzeczeń sądów administracyjnych

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 4 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-

tarz, Kraków 2005, s. 750.5 Uchwała SN z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt. III ZP 34/97, OSNAPiUS

1998, nr 4, poz. 105; wyrok NSA z dnia 27 lutego 1996 r., sygn. akt I SA

1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134; wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt

P 8/03, OTK-A 2005/3/20.6 Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 718/04.7 J. Młyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996, OPS 4/96,

„Glosa” 1999, nr 9, s. 218 Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.9 Uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06.10 Postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, nie publ.11 Postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II OPS 3/07.12 Wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 381/06; wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 588/06; wyrok NSA

z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt OSK 235/06; wyrok NSA z dnia 3 lipca

2007 r., sygn. akt II OSK 983/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 wrześ-

nia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 168/05, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie

z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/04, baza orzeczeń LEX nr

189244; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt VI

SA/Wa 116/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2004, sygn.

akt I SA/Wa 666/03, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn.

akt II SA 699/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. akt

IV SA 1037/97, baza orzeczeń LEX nr 47868; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia

1999 r., sygn. akt II SA 291/99, baza orzeczeń LEX nr 46798; wyrok NSA z

dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1911/97, baza orzeczeń LEX nr 44502.13 Wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 442/06; uchwała NSA

z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSA i WSA nr 3/2007, poz.

61; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt OSK 213/06; wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 871/03, baza

orzeczeń LEX nr 235163; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października

2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3217/02, baza orzeczeń LEX nr 235157; wyrok

NSA z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 4092/01, baza orzeczeń LEX

nr 162003; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1230/02,

baza orzeczeń LEX nr 158833; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.

akt II SA 3870/01, „Wokanda” nr 12/2003, poz. 37; wyrok NSA z dnia 11

września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, baza orzeczeń LEX nr 158833;

wyrok NSA z dnia 2 marca 1988 r., sygn. akt SA/Ka 1187/87, ONSA nr

2/1988, poz. 58.14 Wyrok TK z dnia 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, OTK ZU nr 4/2007,

poz. 107.15 Wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07.16 R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS

2/06, GSP-Prz. Orz. 2008, nr 1, poz. 53.17 W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS

2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137.; Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstracja?), PiP 2008, z. 3, s. 33; G. Łasz-

czyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Ko-

mentarz tom II, Warszawa 2007, s. 173.18 R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konsty-

tucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa

2008, s. 42.19 M. Granat, Trybunał Konstytucyjny. Osiągnięcie czy zadanie? [w:] Trzecia

władza. Sądy i trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 34-36.20 Wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004,

poz. 67.21 E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona

Góra 1994, s. 19 i n.22 Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych

kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) „Kole-

gium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią

inaczej”.23 R. Hauser, J. Trzciński, op.cit., s. 45.24 Wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. 25 Wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01; Wyrok TK z

dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt P 5/01; Wyrok TK z dnia 8 września 2005 r.,

sygn. akt P 17/04; wyrok TK z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K

31/04.26 Uchwała NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSA i

WSA z 2007 r., z. 1, poz. 3.27 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 31/09;

wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 32/09;

wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt. III SA/Po

557/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt III

SA/Po 19/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt III

SA/Po 33/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt III

SA/Po 320/08.28 M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z. 3 .s.3-4.29 Wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK 2000, nr 5 poz.

143; wyrok TK z dnia 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, OTK 2000, nr 4

poz. 107; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich

skutki prawne, Poznań 2006, s. 204-207 – cyt. za R. Hauser, J. Trzciński, op.

cit., s. 42.30 Postanowienie SN z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt I CO 6/05; postanowie-

nie TK z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt SK 4/03, OTK – A 2004; K.

Kolasiński, Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na orzecznictwo

sądowe [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia , red. F. Rymarz, A. Jan-

kiewicz, Warszawa 2001, s.14 – cyt. za R. Hauser, J. Trzciński, op.cit., s. 43.31 Wyrok TK z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt SK 10/02, OTK ZU 2003, nr A,

poz. 41.32 Dz.U. nr 229, poz. 1539.

O ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ

ODPOWIEDZIALNOŚCI WYRÓWNAWCZEJ.

CZĘŚĆ DRUGA1: ZAKRES PODMIOTOWY

I ZASADY ODPOWIEDZIALNOŚCI

PRZEMYSŁAW WSZOŁEK

15

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

1. Podmioty administracyjnoprawnej odpowiedzialności

wyrównawczej

Ujemne konsekwencje majątkowe za straty spowodowane namieniu w wyniku legalnego wykonywania kompetencji w sfe-rze imperium, w myśl definicji zaproponowanej w pierwszejczęści niniejszego opracowania, ponosi podmiot władzy pub-licznej2. Należy jednak zaznaczyć, że podane określenie jestprzyjętym na potrzeby definicji uogólnieniem3, gdyż w aktachnormatywnych kreujących administracyjnoprawną odpowie-dzialność wyrównawczą podmioty legitymowane biernie sąokreślane rozmaicie. Niejednokrotnie normy wskazują jako zo-bowiązane do świadczenia odszkodowawczego określone or-gany4, innym razem obowiązkiem rekompensaty obciążonezostają podmioty wyposażone w zdolność prawną, jak naprzykład Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorial-nego5. W związku z tak sformułowanymi przepisami słuszniezauważa J. Parchomiuk, że „organ nie ponosi bezpośrednio od-powiedzialności, gdyż nie ma zdolności prawnej”6. Odpowie-dzialność zaś „może ponosić tylko podmiot wyposażony wzdolność prawną – zatem Skarb Państwa, jednostki samorząduterytorialnego lub inne osoby czy jednostki organizacyjne nie-mające osobowości prawnej, ale mające zdolność prawną, którewykonują funkcje z zakresu administracji publicznej”7. Godzi się więc stwierdzić, że wskazywane w ustawach organy

są zobowiązane z tytułu wyrównania w swoistym sensie. Niechodzi tu bynajmniej o ich rzeczywistą odpowiedzialność. Or-gany te są obarczone rzeczonym obowiązkiem w tym miano-wicie znaczeniu, że reprezentując podmiot odpowiedzialny,wyposażony w zdolność prawną, posiadają kompetencję dospełnienia świadczenia wyrównawczego. Przysługuje im zatem„zdolność do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego,sformułowanego przez prawo obowiązku działania”8, czylimożność (uprawnienie), a jednocześnie obowiązek9 uiszcze-nia odszkodowania. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że nagruncie kreowanych w prawie pozytywnym systemów admi-nistracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej pojęcie„podmiotów władzy publicznej” zobowiązanych do naprawieniaszkody powinno być rozumiane swoiście, odmiennie aniżeli wprzypadku zakresu podmiotów odpowiedzialnych na podsta-wie art. 77 ust. 1 Konstytucji10 czy cywilnoprawnej odpowie-dzialności za szkody powstałe w wyniku bezprawnych działańwładzy publicznej11. Analizując bowiem materiał normatywny

z zakresu prawa administracyjnego, można stwierdzić, że le-gitymowanym biernie nie jest tu każdy, kto w imieniu państwama prawo oczekiwać posłuszeństwa obywateli i innych pod-miotów życia społecznego i działający w formach przewidzia-nych prawem zgodnie z dyrektywą art. 7 Konstytucji12 czywszelkie struktury, organy i instytucje wykonujące zadaniapubliczne, którym można przypisać element zwierzchności iimperium13, ale tylko niektóre z nich. Ponadto, co do kwestii ukształtowania odpowiedzialności, na-

leży wskazać, że wśród rozpatrywanych in concreto reżimówwyrównania straty według prawa administracyjnego trudnoznaleźć takie, które by kreowały solidarną w sensie cywilno-prawnym odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej, któ-rej wszakże nie wyklucza ustrojodawca na gruncie art. 77 ust.1 Konstytucji, a która jest dość często spotykana w przypadkuodpowiedzialności za bezprawie władzy publicznej14. Nato-miast od odpowiedzialności solidarnej należy odróżnić uczest-niczenie w kosztach odszkodowania w sytuacji przekazywaniazadań pomiędzy podmiotami władzy publicznej. W tych mia-nowicie przypadkach, wraz z transferem określonych zadańdo wykonania innym podmiotom władzy publicznej, istniejeobowiązek dostarczenia także niezbędnych do ich realizacjiśrodków finansowych, w tym przeznaczonych na odszkodo-wania, gdy wykonanie zleconego zadania publicznego wiążesię z wyrządzeniem legalnego uszczerbku na mieniu podmiotuadministrowanego15. W opisanych sytuacjach bezpośrednioodpowiedzialny wobec poszkodowanego jest podmiot władzypublicznej, który wykonał zlecone zadanie, natomiast w osta-tecznym rozrachunku koszty wyrównania obciążają podmiot,który przekazał zadanie do wykonania (mamy tu bowiem sto-sunek prawny o charakterze regresowym pomiędzy podmio-tami władzy publicznej: tym, który jest bezpośredniozobowiązany wobec poszkodowanego, oraz tym, który wraz zzadaniami do wykonania ma obowiązek dostarczyć także po-trzebne na ich realizację środki finansowe)16. Z kolei, ujmując in abstracto system stanowiący przedmiot

rozważań niniejszego opracowania, godzi się stwierdzić, że nicnie stoi na przeszkodzie zawarciu w ustawodawstwie także ta-kich uregulowań, w których zobowiązanymi do wynagrodzenialegalnych strat na mieniu wyrządzonych przy wykonywaniuwładzy publicznej będą – oprócz państwowych i samorządo-wych – także prywatne17 osoby prawne lub jednostki organi-zacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawaprzyznaje zdolność prawną, jeżeli wykonują władzę publiczną

bezpośrednio na podstawie prawa (zlecenie funkcji) lub wsku-tek powierzenia lub przekazania18 im tych funkcji przez organypaństwowe lub samorządowe. Działania rzeczonych podmio-tów wówczas posiadać będą przymiot wykonywania władzypublicznej, gdy realizowane będą w sferze władztwa, w której – wodróżnieniu od sfery dominialnej – podmiotom tym przysługiwaćbędzie kompetencja do jednostronnego ustalania nakazówi zakazów (praw i obowiązków) określonego zachowania się,zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu administ-racyjnego. Innymi słowy, o wykonywaniu władzy publicznejmożemy mówić wtedy, gdy w celu samodzielnego, władczegokształtowania sytuacji prawnej jednostki „poddanej” władzy pod-mioty tejże władzy dysponują silniejszymi niż owa jednostkauprawnieniami, co wyraża się w akceptowanym na gruncieprawa publicznego braku równorzędności stron stosunkuprawnego. Ponadto kompetencja do wykonywania władztwamusi mieć swoją podstawę w wyraźnej normie prawnej.Omawiając zakres podmiotów władzy publicznej zobowiąza-

nych do wyrównania straty, należy także podkreślić, że z re-guły są one z góry określone w przepisach, przypisanieodpowiedzialności następuje tu ex lege, a zatem podmioty le-gitymowane biernie nie wymagają ustalenia ex post, jak ma tomiejsce w przypadku przypisania odpowiedzialności cywilnej.Podstawą odpowiedzialności podmiotu władzy publicznej jest– jak wspomniano – uszczerbek powstały w wyniku działaniapodjętego w ramach określonych przepisami kompetencji wsferze imperium (a nie w sferze dominium). Zatem dla zaist-nienia odpowiedzialności doniosłe znaczenie ma fakt, czy wy-konanie zadania łączyło się z władczym kształtowaniemsytuacji jednostki połączonym z legalną ingerencją w sferę jejpraw lub prawnie chronionych dóbr.Jak wynika z dotychczasowych rozważań, zobowiązany do

wyrównania nie zawsze jest podmiot władzy publicznej, którybył „bezpośrednim sprawcą” straty (podmiot dokonujący inge-rencji, organ kompetentny do ograniczenia bądź pozbawieniapraw majątkowych jednostki). W wielu bowiem przypadkachzdarza się, że odpowiedzialny jest ten, „na którego rzecz” do-szło do poniesienia uszczerbku przez podmiot administro-wany, tzn. podmiot władzy publicznej nabywający prawo wwyniku legalnej, władczej ingerencji lub którego działalnośćnakierowana jest na realizację interesu publicznego zys-kującego priorytet w starciu z interesem indywidualnym (stądmożna rzec, że chodzi tu o podmiot reprezentujący ten inte-res), a ubytek na mieniu wprawdzie nie został wyrządzony bez-pośrednio aktywnością tego podmiotu władzy publicznej, ale wcelu umożliwienia mu wykonywania zadań (interesu), do rea-lizacji których został powołany. Należy przeto wskazać, że obowiązek wyrównania zostaje

przypisany podmiotowi władzy publicznej, który odniósł ma-terialną lub „normatywną korzyść”. Chociaż obowiązek zno-szenia dolegliwości przez podmiot doznający uszczerbku ciążyna nim w interesie publicznym, to jednak jest wykonywanywzględem podmiotu władzy publicznej, dlatego ten ostatni po-winien wynagrodzić powstałą szkodę. Z kolei wymaga wyek-sponowania, że pomimo iż przypisanie odpowiedzialnościpodmiotowi władzy publicznej następuje dlatego, że źródłostraty tkwi w szeroko rozumianej sferze prawnej tego pod-miotu, to nie należy utożsamiać administracyjnoprawnej od-

powiedzialności wyrównawczej z odpowiedzialnościąsprawczą. Wprawdzie prima facie w zachowaniu podmiotuwładzy publicznej, podejmowanej przez niego – w związku zzakresem zadań – działalności, tkwi uznana za prawnie do-niosłą przyczyna powstania uszczerbku wyrządzonego pod-miotowi administrowanemu, jednakże, jak wiadomo, podmiotywładzy publicznej w omawianych przez nas przypadkachdziałają legalnie i nie we własnym interesie, ale w interesiepublicznym, stąd przypisanie odpowiedzialności odbywa sięnie tyle w związku z tym, że władza publiczna szkodę spowo-dowała, ile z faktem, że ktoś poniósł stratę19. Obowiązek wy-równania wypływa nie z konieczności wyeliminowania stanuniezgodnego z prawem czy represji w postaci nałożenia nega-tywnych konsekwencji uszczerbku na podmiot, który go wy-rządził, ale z potrzeby sprawiedliwego rozłożenia ciężarówpublicznych na wszystkich członków społeczeństwa. Mamy tuzatem do czynienia z powiązaniem odpowiedzialności nie z wy-rządzeniem, lecz z poniesieniem szkody. Okolicznościąprawnie istotną dla powstania administracyjnoprawnej odpo-wiedzialności wyrównawczej są zjawiska (zdarzenia) po stroniesamego poszkodowanego, tzn. fakt, że doznał uszczerbku w inte-resie publicznym, a ponoszony przez niego ciężar jest niepro-porcjonalny w stosunku do tych, które ponoszą inne jednostki. Trzeba ponadto zauważyć, że chociażby samo sprawstwo in

casu było możliwe do ustalenia, to niejednokrotnie pozostajebez wpływu na przypisanie odpowiedzialności, gdyż określeniezobowiązanego do wyrównania straty podmiotu władzy pub-licznej następuje często w oderwaniu od sprawstwa (odpowie-dzialnym jest bowiem niekoniecznie „bezpośredni sprawca”szkody). Przeciwko uznaniu administracyjnoprawnej odpo-wiedzialności wyrównawczej za odpowiedzialność sprawcząprzemawia również to, że „sprawstwo należy pojmować jako wy-maganie istnienia po stronie podmiotu odpowiedzialnego co naj-mniej adekwatnego związku przyczynowego (...) między jegozachowaniem a naruszeniem jakiegoś dobra”20. Natomiast nagruncie omawianego systemu wyróżnianie adekwatnegozwiązku przyczynowego, który pozwala przypisać sprawcy od-powiedzialność tylko za normalne następstwa jego działaniajest – o czym będzie jeszcze mowa przy omawianiu przesłanekodpowiedzialności21 – z jednej strony niemożliwe (trudno bo-wiem mówić adekwatnym związku przyczynowym pomiędzydecyzją jako faktem w rzeczywistości a jej skutkami praw-nymi), a z drugiej niecelowe (wszakże o tym, w jakim zakresiestrata zostanie objęta wyrównaniem, decyduje ex lege ustawo-dawca, stąd nie ma potrzeby ustalania, za które skutki swegodziałania sprawca odpowie)22. Powiązanie obowiązku odszko-dowawczego z poniesieniem szkody jest immanentną cechąadministracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej,stanowiącą jeden z konstytutywnych elementów tej konstruk-cji i odróżniającą ten system od odpowiedzialności w prawiecywilnym23, mającej z zasady charakter sprawczy24. Wpraw-dzie prawo cywilne zna od tej reguły wyjątki25, niemniej jed-nak wymaga zaznaczenia, że to, co jest wyjątkiem na gruncieodpowiedzialności cywilnoprawnej, stanowi regułę administ-racyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej. Podsumowując wątek podmiotów legitymowanych biernie,

stwierdzić należy, że najczęściej zobowiązanym z tytułu wy-równania jest podmiot władzy publicznej, który wyrządził

16

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

17

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

stratę albo który „skorzystał” z odebrania, naruszenia bądź ogra-niczenia praw podmiotu administrowanego. Ta swoista „ko-rzyść” zwykle polega na tym, że w wyniku władczej ingerencjipodmiot odpowiedzialny nabył określone prawa lub uzyskałmożliwość realizacji zadań (interesu publicznego), do wyko-nywania których został powołany.Z kolei, jeżeli chodzi o podmiot poszkodowany, to może być

nim każdy podmiot administrowany, a zatem zarówno osoba fi-zyczna, osoba prawna, jak i jednostka organizacyjna nieposia-dająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolnośćprawną. Mogą to być także podmioty władzy publicznej, alenie jako podmioty władcze, lecz wobec których władcza inge-rencja jest skierowana – jednostki samorządu terytorialnego(np. w przypadku wywłaszczenia jednostki samorządu teryto-rialnego na rzecz Skarbu Państwa). Poruszając kwestię pod-miotów uprawnionych do indemnizacji z tytułu poniesionychstrat, godzi się także poświęcić kilka słów ewentualnemu obo-wiązkowi tych podmiotów ponoszenia strat w interesie pub-licznym26. Otóż takie generalne obowiązki można wyprowadzićz norm art. 1 i art. 82-86 Konstytucji27. Wśród wymienionychprzepisów szczególne znaczenie należy przypisać art. 84ustawy zasadniczej, który expressis verbis statuuje ciążący nakażdym obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicz-nych określonych w ustawach. Ustrojodawca wymienia wśródtych obowiązków podatki, jednakże nie ulega wątpliwości, żeobowiązek ponoszenia ciężarów publicznych obejmuje takżeinne świadczenia osobiste lub rzeczowe, jak również znosze-nie dolegliwości ze strony władzy publicznej, związanych z wy-pełnianiem przez nią jej zadań. Omawiane w niniejszymopracowaniu przypadki ograniczeń praw i prawnie chronio-nych dóbr człowieka w związku z władczymi ingerencjami w tesfery należy zatem uznać za rodzaj ciężaru publicznego. Jaksłusznie podkreśla J. Parchomiuk, „nie można bowiem ograni-czać tego pojęcia tylko do danin publicznych – podatków, opłat,ceł itp.”28.

2.Zasady odpowiedzialności

Zasadami odpowiedzialności odszkodowawczej zwykło sięokreślać wyróżniane w prawie odszkodowawczym reguły,które decydują o tym, komu przypisać odpowiedzialność zazdarzenie powodujące szkodę29. W cywilnoprawnym systemieodpowiedzialności panuje pluralizm tych zasad. Wyróżnia sięwięc zasady winy, ryzyka, słuszności i gwarancyjno-reparty-cyjną30. Zasada winy opiera się na etycznym założeniu, że ten,kto swoim zawinionym czynem (także zaniechaniem) wy-rządził drugiemu szkodę, powinien ponosić konsekwencjeswego zachowania i wyrównać poszkodowanemu doznanyprzez niego uszczerbek. Z kolei w myśl zasady ryzyka ten, ktoeksploatuje pewne urządzenia niebezpieczne dla otoczenia lubposługuje się podległymi mu osobami do realizacji swoichcelów, powinien ponosić odpowiedzialność za szkody stąd wy-nikłe, chociażby on sam winy nie ponosił. Zasada słusznościpolega zaś na przypisaniu odpowiedzialności odszkodowaw-czej podmiotowi ze względu na szczególnie silne motywyetyczne wskazane w zasadach współżycia społecznego, gdybyłoby niesłuszne, aby skutki wyrządzenia uszczerbku ob-ciążały wyłącznie poszkodowanego. W końcu zasada gwaran-cyjno-repartycyjna polega na przypisaniu odpowiedzialności za

zmaterializowanie się danego ryzyka podmiotowi, który zobo-wiązał się do poniesienia odpowiedzialności w sytuacji po-wstania szkody, w zamian za opłacanie składki na fundusz, zktórego następnie finansowane są odszkodowania. Klasycz-nym przejawem istnienia tej zasady jest odpowiedzialnośćzakładu ubezpieczeń. Pomimo niewątpliwych walorów zasadcywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej należyjednak stwierdzić, że nie odpowiadają one specyfice administ-racyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej31. Istniejeprzeto potrzeba znalezienia lub stworzenia zasady swoistej,właściwej dla tego rodzaju odpowiedzialności majątkowej. W doktrynie były już podejmowane próby formułowania

zasad odpowiedzialności odszkodowawczej o charakterze ad-ministracyjnym. Mianowicie A. Agopszowicz, analizując sys-tem odpowiedzialności za szkodę górniczą (na podstawiedawnego stanu prawnego), prezentował stanowisko, że odpo-wiedzialność tę „ponosi podmiot, który wyróżniają jego upraw-nienia do wydobywania kopaliny ze złoża w granicachokreślonego obszaru górniczego. Jest zatem oczywiste, iż jeżeli wtym kontekście pojawia się szczególny reżim prawny powołującydo życia odpowiedzialność za szkodę, to w grę może wchodzićtylko odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wykonywaniemuprawnień. Oparcie bowiem tej odpowiedzialności na zasadzieryzyka nie wymagałoby odrębnej regulacji. Wystarczałyby w tymcelu zasady ogólne (art. 435 k.c.)”32. W związku z tym Autorkonstatował, że chociaż formuła zawarta w przepisach prawagórniczego wydaje się wskazywać na zasadę ryzyka, wykładniacelowościowa prowadzi do wniosku, iż mamy do czynienia zodpowiedzialnością za szkodę związaną z wykonywaniemuprawnień33. Na gruncie administracyjnoprawnej odpowiedzialności wy-

równawczej nie można jednak wyróżnić tylko jednej zasady od-powiedzialności. Wynika to ze wspomnianego wcześniejczęstego oderwania obowiązku wyrównania od podmiotu wy-rządzającego stratę. Dający się zauważyć brak nacisku na funk-cję represyjną czy prewencyjną powoduje, że chodzi raczej oto, kto doznał straty, niż o to, kto ją wyrządził34. Dla ustaleniaobowiązku wyrównania istotne jest zatem jedynie samodziałanie powodujące uszczerbek, natomiast szukanie kon-kretnego podmiotu, który to działanie podjął, z reguły służyprzede wszystkim sprawdzeniu legalności działania (właści-wość kompetencyjna). W związku z tym, że obowiązek od-szkodowawczy zwykle nie obciąża tego, kto stratę powoduje,lecz raczej podmiot władzy publicznej, który wskutek władczejingerencji nabywa prawo lub który realizuje interes publiczny,zyskujący priorytet w starciu z interesem indywidualnym, wwyniku czego dochodzi do wyrządzenia straty na mieniu pod-miotu administrowanego, stąd można mówić tu o „zasadzie in-teresu”, która pozwala zidentyfikować podmiot odpowiedzialnyz tytułu wyrównania także wtedy, gdy nie jest on „bezpośred-nim sprawcą” straty. Na przykład zgodnie z art. 71 ustawy ozakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej35 de-cyzję o utworzeniu strefy niebezpieczeństwa wokół nierucho-mości zajętych na zakwaterowanie przejściowe wydajewojewoda na wniosek dowódcy jednostki wojskowej korzys-tającej z tego zakwaterowania. Natomiast art. 73 ustawy sta-nowi, że za szkody powstałe w związku z zajęciemnieruchomości na podstawie powyższej decyzji odpowiedzial-ność ponosi ta jednostka wojskowa, a odszkodowanie ustala

jej dowódca w drodze decyzji. Podobnie jest w przypadku od-powiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nie-ruchomości na rzecz np. gminy; podmiot, który spowodowałstratę (organ wywłaszczający, którym jest starosta wykonującyzadanie z zakresu administracji rządowej – art. 112 ust. 4u.g.n.), nie jest obciążony obowiązkiem odszkodowawczym,gdyż odpowiedzialność spoczywa tu zgodnie z art. 132 ust. 5u.g.n. na organie wykonawczym jednostki samorządu teryto-rialnego, na której rzecz następuje wywłaszczenie (w naszymprzypadku na wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta). Z drugiej strony można wskazać także przypadki, kiedy obo-

wiązanym do zapłaty odszkodowania jest podmiot, którego le-galne działanie bezpośrednio wyrządziło stratę. Mianowiciejest tak w sytuacji wypłaty odszkodowania przez starostę wy-konującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przy-padku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz SkarbuPaństwa, gdy organem, który spowodował szkodę wydaniemdecyzji wywłaszczeniowej, był ten starosta wykonujący zada-nie z zakresu administracji rządowej. Tutaj przypisanieodpowiedzialności za stratę następuje według „zasady kom-petencji”, gdyż to kompetencja do podjęcia legalnego działaniapowodującego uszczerbek pozwala określić podmiot odpowie-dzialny. Kompetencja, jako „zdolność organu do skonkretyzowa-nego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawoobowiązku działania”36, może być przypisana tylko jednemu or-ganowi administracji publicznej, pozwala zatem z łatwościąwskazać podmiot właściwy do podjęcia działania wy-rządzającego stratę jako za nią odpowiedzialny. Zaproponowane powyżej zasady odpowiedzialności mają je-

dynie na celu wyjaśnić mechanizm działania norm, zgodnie zktórych dyspozycją dochodzi do obciążenia obowiązkiem wy-równania straty tych, a nie innych podmiotów władzy publicz-nej. W świetle zaprezentowanych rozważań przypisanie przezustawodawcę odpowiedzialności konkretnym podmiotommoże zatem być opisane tak, jakby kierował się on swoistymizasadami „interesu” i „kompetencji”. W związku z tym na-leży podkreślić, że rola zasad administracyjnoprawnejodpowiedzialności wyrównawczej jest inna niż formułowanychw prawie cywilnym. O ile w prawie deliktowym sąd, stosujączasadę ex post, ustala podmiot zobowiązany do wynagrodzeniaszkody, o tyle na gruncie prawa administracyjnego to ustawo-dawca decyduje, który podmiot poniesie odpowiedzialność.Wykorzystanie zasad administracyjnoprawnej odpowie-dzialności wyrównawczej jest stąd prawnie ograniczone i niejest potrzebne ich stosowanie przez organ rozstrzygający o wy-równaniu. Obowiązek wyrównania straty istnieje tylko w sy-tuacjach, dla których prawo ustanawia go w wyraźny sposób inie może być tu mowy o rozszerzaniu go na inne podmioty czyteż przypadki w drodze wykładni, dlatego tylko ustawodawcamoże zastosować zasady administracyjnoprawnej odpowie-dzialności wyrównawczej do nowych kategorii sytuacji.

PRZEMYSŁAW WSZOŁEK

Autor jest absolwentem kierunku administracja na Wydziale Prawa i Admini-

stracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Studentem V roku prawa na Wydziale

Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

Przypisy:1 W pierwszej części niniejszego opracowania, opublikowanej w poprzednim

numerze kwartalnika „Casus”, omyłkowo pojawiła się odmienna w stosunku

do wersji oryginalnej, przedłożonej przez autora, numeracja artykułów Ko-

deksu cywilnego. Poniżej podano właściwe brzmienie zdań, w których po-

wstały błędy:

1. Na s. 27, w prawej kolumnie, w akapicie drugim zdanie drugie i trzecie:

„Zgodnie z treścią art. 4172, jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy

publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać jej

naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy oko-

liczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie

położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. Przepis

art. 4172 wyczerpuje unormowanie kodeksowe w zakresie wyrównywania strat

legalnych wyrządzonych przez władzę publiczną”.

2. Na s. 27, w prawej kolumnie, w akapicie trzecim zdanie drugie: „Oznacza

to, że ustawodawca uznał zawarte w art. 417 - 4172 k.c. unormowanie za

ogólne, które w myśl zasady lex specialis derogat legi generali nie znajduje za-

stosowania, o ile ustawy szczególne stanowią w tym względzie inaczej”.

3. Na s. 28, w lewej kolumnie, w akapicie drugim zdanie piąte: „Przyjęcie

przeto wykładni a contrario art. 4172 k.c. spowodowałoby ograniczenie odpo-

wiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za działania legalne”.2 Z ekonomicznego punktu widzenia administracyjnoprawna odpowiedzial-

ność wyrównawcza jest odpowiedzialnością typu repartycyjnego (zbioro-

wego), co oznacza, że majątkowymi skutkami obowiązku naprawienia

szkody obciążony jest szerszy krąg podmiotów (zgodnie bowiem z zasadą

równości wobec ciężarów publicznych koszty legalnej ingerencji w interesie

publicznym ponoszą wszyscy członkowie społeczeństwa). Należy jednak

podkreślić, że takie określenie podmiotów legitymowanych biernie ma walor

jedynie ekonomiczny, a nie prawny, ponieważ z punktu widzenia treści sto-

sunku prawnego wyrównania (któremu zostanie poświęcona czwarta część

publikacji) odpowiedzialność zawsze musi być przypisana konkretnemu pod-

miotowi lub podmiotom władzy publicznej. Nigdy zatem stroną zobowiązaną

nie jest zbiór o trudnym do określenia składzie osobowym. Por. M. Kaliński

[w:] System Prawa Prywatnego, tom 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, pod

red, A. Olejniczaka, Warszawa 2009, s. 20-21. 3 Znamienne są tutaj słowa I. Lipowicz, że „im bardziej (...) dążymy do precyzji,

tym mniej przystępna jest definicja”. Zob. I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki po-

jęciowej w nauce prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa ad-

ministracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Wolters Kluwer Polska 2007, s. 31.4 Przykładowo zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomoś-

ciami (z dnia 21 sierpnia 1997 r., t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.,

cyt. dalej jako u.g.n.) - jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Pań-

stwa, do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący za-

danie z zakresu administracji rządowej, natomiast w przypadku

wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wy-

równania spoczywa na organie wykonawczym tej jednostki. Z kolei na pod-

stawie art. 137 ust. 3 pkt 1 - ustawy –Prawo wodne (z dnia 18 lipca 2001 r.,

t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., cyt. dalej jako pr.wod.) odszko-

dowanie przysługuje od starosty, jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwole-

nia wodnoprawnego jest uzasadnione interesem społecznym, podobnie art.

187 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, iż do wypłacenia odszkodowania albo wykupu

nieruchomości obowiązany jest organ, który wydał akt prawa miejscowego. 5 Por. np. art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-

strzennym (z dnia 27 marca 2003 r., Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., cyt. dalej

jako u.p.z.p.), który stanowi, iż właściciel albo użytkownik wieczysty nieru-

chomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą

szkodę.6 J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania ad-

ministracji publicznej, Warszawa 2007, s. 335.

18

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

19

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

7 Ibidem.8 J. Boć, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 143. 9 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 119.10 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78,

poz. 483 ze zm., cyt. dalej jako Konstytucja.11 Por. uwagi na temat zakresów pojęć „podmiot władzy publicznej” i „organ

władzy publicznej” [w:] L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s.

90-94; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa

2006, s. 9-11, 166-174; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wy-

konywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 236 i n.; J. J. Skoczylas, Od-

powiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005,

s. 112, 194-198; Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego, tom 6, Prawo

zobowiązań – część ogólna, pod red. A. Olejniczaka, Warszawa 2009, s. 789.

Z kolei według Trybunału Konstytucyjnego pod pojęciem „władzy publicz-

nej” użytym w art. 77 Konstytucji mieszczą się także inne instytucje niż pań-

stwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w

wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy pań-

stwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszel-

kich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji

publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wy-

konywanie takich funkcji łączy się z reguły, choć nie zawsze, z możliwością

władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to w szczególności ob-

szaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze

strony władz publicznych. Zob. uzasadnienie wyroku TK z 4 grudnia 2001 r.,

SK 18/00, OTK z 2001 r., nr 8, poz. 256, s. 28. Uważam, że o ile Trybunał

słusznie przy interpretacji pojęcia „władza publiczna” oprócz uwzględniania

kryterium podmiotowego kładzie nacisk na kryterium funkcjonalne, to jed-

nak błędne jest stanowisko Trybunału, iż wykonywanie władzy publicznej

nie zawsze wiąże się z możliwością władczego kształtowania sytuacji praw-

nej jednostki. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że w każdym przypadku, w

którym działanie organu władzy publicznej nie jest połączone z władczym

kształtowaniem sytuacji prawnej jednostki, mamy do czynienia z działaniem

w sferze dominium, które nie jest wykonywaniem władzy publicznej, ale

zadań publicznych o charakterze niewładczym.12 P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną

działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Pal. 2000, nr 11-12, s. 19. 13 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP,

Państwo i Prawo 1999, nr 4, s. 7.14 Por. art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Dz.U.

nr 16, poz. 93 ze zm., cyt. dalej jako k.c.).15 J. Parchomiuk, op. cit., s. 336 i n. Przykładowo w sytuacji wywłaszczenia na

rzecz Skarbu Państwa zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest wpraw-

dzie starosta, a zatem koszt wyrównania obciąża budżet powiatu, jednakże w

związku z tym, że starosta wykonuje zadanie zlecone z zakresu administra-

cji rządowej, środki finansowe niezbędne na realizację odszkodowania po-

wiat otrzymuje z budżetu państwa w postaci dotacji celowej w wysokości

zapewniającej realizację tego zadania – art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 49 ust.

1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (z dnia

13.11.2003 r., Dz.U. nr 203, poz. 1966 ze zm.).16 J. Parchomiuk, op. cit., s. 337.17 Spotykane są poglądy, że o wykonywaniu władzy publicznej powinno decy-

dować przede wszystkim kryterium funkcjonalne, a nie podmiotowe. Zna-

lazły one swój wyraz w raporcie wyjaśniającym do przyjętej przez Komitet

Ministrów Rady Europy Rekomendacji nr R/84/15 z 18.9.1984 r. w sprawie

odpowiedzialności władzy publicznej. Wskazano, że koncepcja władzy pub-

licznej opiera się na „korzystaniu z uprawnień lub prerogatyw silniejszych niż

prawa lub uprawnienia innych osób. (...) władzą publiczną mogą być zarówno

osoby, jednostki publiczne, jak i osoby lub jednostki organizacyjne prywatne, pod

warunkiem że posiadają wyżej określony status”. Zob. M. Safjan, Rekomenda-

cja Nr R (84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej a stan obo-

wiązujący w Polsce, [w:] Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze,

t. II, Prawo cywilne (pod red. M. Safjana), Warszawa 1995, s. 269.18 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 142-143.

Należy jednak pamiętać, że przekazywanie zadań, o którym mowa, także po-

winno mieć podstawę w ustawie i może być dokonywane w przypadkach,

granicach i formach w niej określonych. Organy władzy publicznej nie mogą

zatem dowolnie frymarczyć funkcjami publicznymi, zgodnie bowiem z za-

sadą legalności działania administracji wszelkie działania administracji

muszą być zawsze umocowane w przepisach prawa. W kwestii przekazywa-

nia funkcji warto również za P. Graneckim zaznaczyć, iż określone podmioty

nie wykonują władzy publicznej, jeżeli otrzymały uprawnienia wynikające z

zadań publicznych na podstawie umów cywilnoprawnych i działają na mocy

takich umów. Do przekazywania funkcji publicznoprawnych nie ma zasto-

sowania zasada swobody umów. P. Granecki, op. cit., s. 18-19. 19 Podane rozróżnienie oczywiście nie opiera się na pustej grze słów; wpraw-

dzie każda szkoda jest przez kogoś wyrządzona i równocześnie przez kogoś

ponoszona, niemniej jednak zastosowana terminologia, zapewne mało pre-

cyzyjna, została użyta tylko w braku lepszej.20 M. Kaliński [w:] System Prawa Prywatnego, tom 6, Prawo zobowiązań – część

ogólna, pod red. A. Olejniczaka, Warszawa 2009, s. 21-22; Zob. także T. Dy-

bowski [w:] System prawa cywilnego, tom III, część 1, Prawo zobowiązań –

część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-

Łódź 1981, s. 175.21 Zostanie im poświęcona część trzecia opracowania, opublikowana w na-

stępnym numerze kwartalnika „Casus”.22 Ponadto w literaturze wyrażono pogląd, że tylko w zakresie odpowiedzial-

ności sprawczej analizowanie funkcji represyjnej lub prewencyjnej ma jaki-

kolwiek sens. (A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa

1984, s. 328). Powyższa konstatacja sprawdza się także w stosunku do od-

powiedzialności stanowiącej przedmiot tego opracowania, gdyż z jej istoty

wynika, że nie może ona realizować wymienionych funkcji. Problematyka ta

zostanie jeszcze poruszona w rozważaniach, które zostaną zaprezentowane

następnym numerze.23 Np. cywilnoprawnej odpowiedzialności deliktowej.24 A. Kubas, Wynagrodzenie szkody poniesionej w cudzym interesie, SC 1979,

t. XXX, s. 43-44; M. Kaliński, op. cit., s. 21-22. 25 Wyjątki te są przykładami tzw. odpowiedzialności gwarancyjnej, szeroko

omawia je A. Kubas, op. cit., s. 43-98. 26 Podobny problem – aczkolwiek w odniesieniu do generalnego obowiązku

ponoszenia szkód i działania w cudzym lub we wspólnym interesie – był już

przedmiotem opracowań w prawie cywilnym (Por. A. Kubas, op. cit., s. 46-

49). Zdaniem Autora na gruncie polskiego k.c. nie można stwierdzić, by usta-

wodawca kreował generalny nakaz ponoszenia szkód w cudzym interesie,

w szczególności takiej powinności nie można wyinterpretować z art. 415 k.c.

Wprawdzie wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, iż kreuje on

normę nakazującą wszystkim uczestnikom obrotu prawnego zachowanie od-

powiedniej staranności, aby nie wyrządzać innym szkody (tzw. zasada ne-

minem laedere), jednakże nie można z treści art. 415 wyciągać dalej idącego

wniosku, jakoby ustawodawca nakładał na każdego obowiązek ochrony in-

teresów innych podmiotów, ponoszenia na ich rzecz uszczerbków czy zapo-

biegania szkodom grożącym innym osobom. Komentowany przepis nie

tworzy skonkretyzowanego co do treści i podmiotów obowiązku aktywnego

przeciwstawienia się szkodzie, „nie pozwala bowiem na ustalenie kto, wzglę-

dem kogo, w jakich okolicznościach i jakie czynności powinien podjąć”. W

związku z powyższym cywilnoprawny obowiązek poniesienia uszczerbku, do-

puszczalność wyrządzenia szkody w cudzym interesie tudzież podjęcia działań

zmierzających do odwrócenia grożącej drugiemu szkody musi wynikać z prze-

pisów szczególnych. Taki cywilnoprawny obowiązek może mieć charakter

Wstęp

Zgodnie z art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej1 postępowaniepodatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Prze-pis ten przewiduje zatem dwa sposoby wszczęcia postępowa-nia, realizując w zakresie inicjatywy procesowej zasadęskargowości i zasadę oficjalności. Złożenie żądania przez pod-miot, któremu przysługuje status strony, uruchamia postępo-wanie podatkowe i stanowi o istocie przyjętej w art. 165 § 1 o.p.zasady skargowości. Z kolei zasada oficjalności przejawia się wpowołanej regulacji poprzez przyznanie organowi podatko-wemu prawa do wszczęcia postępowania z urzędu.

W o.p. przyjęto rozwiązanie, że wszczęcie postępowania zurzędu, a więc z inicjatywy organu podatkowego, następuje wformie postanowienia. Stanowi o tym art. 165 § 2 o.p. Natomiastw myśl § 4 art. 165 o.p. datą wszczęcia postępowania z urzędujest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu po-stępowania. W konsekwencji w o.p., inaczej niż to ma miejscena gruncie kodeksu postępowania administracyjnego2, okreś-lono wprost zarówno formę procesową, jak i datę wszczęcia zurzędu postępowania. Jest więc zasadą, że obligatoryjną formąwszczęcia postępowania podatkowego z urzędu pozostaje wy-danie i doręczenie stronie postanowienia na piśmie,spełniającego wymogi określone w art. 217 o.p. Na postano-

ustawowy, np. obowiązek małżonków – art. 23 Kodeksu rodzinnego i opie-

kuńczego (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r., Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm., cyt. dalej

jako k.r.o.), rodziców względem dzieci – art. 95 k.r.o., opiekuna względem pu-

pila – art. 154 i 155 k.r.o. itp.; lub umowny, np. stron umowy o pracę.27 Co do ponoszenia ofiar na rzecz dobra publicznego por. w szczególności w

odniesieniu do art. 1 Konstytucji wyroki TK: z 24.10.2005 r., P 13/04, OTK

ZU z 2005 r., nr 9A, poz. 102; z 3.7.2001 r., K 3/01, OTK ZU z 2001 r., nr 5,

poz. 125; z 20.3.2006 r., K 17/05, OTK ZU z 2006 r., nr 3A, poz. 30; z 30.1.2001 r.,

K 17/00, OTK ZU z 2001 r., nr 1, poz. 4; z 25.11.2003 r., K 37/02, OTK ZU z

2003 r., nr 9A, poz. 96. Natomiast w kontekście art. 82-86 Konstytucji zob. wy-

roki TK: z 16.4.2002 r., SK 23/01, OTK ZU z 2002 r., nr 3A, poz. 26; z

20.11.2002 r., K 41/02, OTK ZU z 2002 r., nr 6A, poz. 83; z 6.5.2003 r., P

21/01, OTK ZU z 2003 r., nr 5A, poz. 37; z 25.11.2003 r., K 37/02, OTK ZU z

2003 r., nr 9A, poz. 96. 28 Zob. J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania

administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 181-182. Szerzej na temat art. 84

Konstytucji czyt. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 516-517.29 Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2005,

s. 81-83; T. Dybowski [w:] System prawa cywilnego, tom III. Część I. Prawo

zobowiązań – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Wrocław-Warszawa-

Kraków-Gdańsk-Łódź 1981, s. 201.30 Niektórzy autorzy wyróżniają ponadto zasadę bezprawności i zasadę odpo-

wiedzialności absolutnej, jednakże nie są one powszechnie przyjęte. Na

temat wszystkich zasad czyt. M. Kaliński, op. cit., s. 49-64.31 Z formułowanych w prawie cywilnym zasad odpowiedzialności odszkodo-

wawczej najbliższa potrzebom administracyjnoprawnej odpowiedzialności

wyrównawczej byłaby, jak się wydaje, zasada słuszności (przyznanie re-

kompensaty uzasadnione jest tu wszak wynikającą ze względów słuszności

koniecznością zrównania ciężarów publicznych ponoszonych nieproporcjo-

nalnie przez podmioty poszkodowane działaniem władzy publicznej i spra-

wiedliwego ich rozdzielenia pomiędzy członków społeczeństwa), jednakże

znane prawu cywilnemu tego rodzaju odwoływanie się do zasad współżycia

społecznego czy „względów słuszności” (norm pozaprawnych) nie przystaje

do przypisania odpowiedzialności na gruncie prawa administracyjnego,

gdzie organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Po-

nadto zasadę słuszności jako podstawę odpowiedzialności odszkodowaw-

czej stosować można jedynie w sytuacjach ściśle oznaczonych przez prawo.

O ile dopuszczone przez ustawę zastosowanie odpowiedzialności odszko-

dowawczej na zasadzie słuszności – w odniesieniu do przyznania bądź od-

mowy przyznania odszkodowania oraz zakresu indemnizacji – zależy od

oceny sądu, umotywowanej określonymi prawem okolicznościami nierów-

ności majątkowej, to na gruncie administracyjnej odpowiedzialności wy-

równawczej obowiązek wyrównania rodzi się ex lege. Z drugiej strony, w

prawie administracyjnym istnieje równocześnie taki zasób pojęć, za pomocą

których można wskazać podmiot władzy publicznej zobowiązany do re-

kompensaty, że korzystanie z zasad wykształconych w prawie cywilnym, w

tym odwołujących się do norm pozaprawnych, nie jest konieczne. Na temat

zasad współżycia społecznego czyt. Z. Radwański, Prawo cywilne – część

ogólna, Warszawa 2007, s. 40-43; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania

– część ogólna, Warszawa 2005, s. 83; zob. też rozważania na temat klauzuli

generalnej zasad współżycia społecznego w innym kontekście: W. Jakimo-

wicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 107-109. 32 A. Agopszowicz, Zarys systemu prawnego górnictwa, Katowice 1991, s. 174-175.33 Ibidem. Zob. także tegoż: Z problematyki odpowiedzialności za szkodę wy-

rządzoną wykonywaniem uprawnień, Prawo CV, Wrocław 1983. 34 J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji, Wrocław

1971, s. 194. 35 Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczy-

pospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 41, poz. 398 ze zm., cyt. dalej jako

u.z.S.Z.)36 J. Boć [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004, s. 143.

20

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

W Y J Ą T K I O D W S Z C Z Ę C I A Z U R Z Ę D UW Y J Ą T K I O D W S Z C Z Ę C I A Z U R Z Ę D UP O S T Ę P O W A N I A P O D A T K O W E G OP O S T Ę P O W A N I A P O D A T K O W E G O

W F O R M I E P O S T A N O W I E N I AW F O R M I E P O S T A N O W I E N I AW O R D Y N A C J I P O D A T K O W E JW O R D Y N A C J I P O D A T K O W E J

ZBIGNIEW CZAJKA

21

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

wienie o wszczęciu postępowania podatkowego z urzęduzażalenie nie przysługuje. Jak już wskazano, z wydaniem i do-ręczeniem stronie postanowienia o wszczęciu z urzędu postę-powania wiąże się precyzyjne określenie daty wszczęcia tegopostępowania. Jednakże obowiązująca na gruncie o.p. zasadawszczęcia z urzędu postępowania w formie postanowieniaobecnie nie ma charakteru bezwzględnego. Tym samymokreślenie daty wszczęcia postępowania z urzędu jest związanerównież z innymi zdarzeniami niż doręczenie stronie postano-wienia. Data ta ma znaczenie przy obliczaniu terminu załatwie-nia sprawy zgodnie z art. 139 o.p. Ponadto w sytuacji toczącegosię postępowania podatkowego organ podatkowy nie możewydać interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementówstanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku o interpre-tację są przedmiotem tego postępowania (art. 14b § 5 o.p.). Zatemrównież z tego powodu wyznaczenie daty wszczęcia postępowaniapodatkowego jest istotne, ponieważ data ta ogranicza korzystanieprzez podatników (szerzej: zainteresowanych) z przysługującychim praw do uzyskania interpretacji od organu podatkowego.Początkowo, tj. do dnia 5 czerwca 2001 r., w przepisach o.p. nie

było żadnych odstępstw od reguły, że wszczęcie postępowaniapodatkowego z urzędu wymaga wydania i doręczenia stronie po-stanowienia. Wskazać jednak trzeba, że co jakiś czas liczne no-welizacje o.p. wprowadzały kolejne wyjątki od ogólnej zasadywyrażonej w art. 165 § 2 i § 4 o.p. W obowiązującym stanie praw-nym odstępstwa od wspomnianej wyżej zasady zostały uregulo-wane w przepisach § 5-7 w art. 165 o.p. Wyjątki te majązróżnicowany charakter, biorąc pod uwagę zakres ich regulacjiw odniesieniu do liczby podatków i kategorii spraw, w którychmogą mieć zastosowanie.W przedmiotowy artykule rozważania będą się koncentrowały

wokół wyjątków, które mają lub mogą mieć znaczenie w praktycesamorządowych organów podatkowych (choć nie tylko), natomiastwyjątki, które dotyczą postępowań podatkowych prowadzonychprzez państwowe organy podatkowe,zostaną jedynie zasygnalizowane.

Postępowanie w sprawie ustalenia zobowiązania po-datkowego w niezmienionym stanie faktycznym

Art. 165 § 5 o.p. przewiduje obecnie trzy wyjątki od obligato-ryjnego wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu w for-mie postanowienia i wyznaczenia daty wszczęcia w związku zdoręczeniem przedmiotowego postanowienia stronie.Pierwszy wyjątek dotyczy postępowań w sprawie ustalenia zo-

bowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepi-sami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawiektórego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za po-przedni okres, nie uległ zmianie (art. 165 § 5 pkt 1 o.p.)3. Pod-stawą wprowadzonego wyjątku, jak podano w uzasadnieniu dorządowego projektu zmian o.p., było wyeliminowanie zbędnejformalistyki, w sytuacji gdy decyzje ustalające wysokość zo-bowiązania podatkowego wydawane są corocznie. Wskazano,że dyspozycja tego przepisu dotyczy faktycznie wyłącznie po-datków samorządowych (od nieruchomości, rolnego, leśnego)i pozwoli na wydawanie decyzji w sprawach tych podatków bezstosowania uciążliwej i zbędnej w tym przypadku procedury –tak dla podatnika jak, i gminnych służb skarbowych4.Zauważyć należy, że wprowadzone rozwiązanie rzeczywiście

w znacznej liczbie przypadków uprościło postępowania wy-

miarowe, prowadzone przez samorządowe organy podatkowepierwszej instancji (wójt, burmistrz, prezydent miasta), którekończą się wydaniem powtarzalnej decyzji podatkowej.Uproszczenie procedury wymiaru wiąże się również z ograni-czeniem realizacji w omawianej sytuacji zasady czynnegoudziału stron w postępowaniu podatkowym. Organ podatkowypierwszej instancji, ustalając corocznie osobom fizycznym wy-sokość zobowiązania w podatku od nieruchomości5, rolnym6

oraz leśnym7, przy wystąpieniu przesłanek określonych w art.165 § 5 pkt 1 o.p., zwolniony jest z obowiązku wyznaczenia po-datnikowi siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się wsprawie zebranego materiału dowodowego (art. 200 § 2 pkt 1o.p.). W konsekwencji przyjętych rozwiązań prawnych kores-pondencja kierowana z organu podatkowego do podatnikaogranicza się tylko do wydania i doręczenia stronie decyzji wy-miarowej w zakresie wskazanych wyżej podatków.Zastosowanie uproszczonej procedury wymiaru podatków sa-

morządowych obniża znacznie koszty tego wymiaru. Gminnyorgan podatkowy jest bowiem zwolniony z wydania i doręcze-nia stronie postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowaniapodatkowego, jak również z zawiadomienia podatnika o wy-znaczeniu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się wsprawie zebranego materiału dowodowego, co zazwyczaj rów-nież wiąże się z doręczeniem stronie stosownego pisma. Ob-niżenie kosztów wymiaru ma tym większe znaczenie dlafinansów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli uwzględnisię masowość wydawanych decyzji ustalających wysokość zo-bowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, rol-nym i leśnym na obszarze danej gminy. Trzeba również wziąćpod uwagę, że w wielu postępowaniach wymiarowych mamydo czynienia z wielością stron postępowania podatkowego. Do-tyczy to np. sytuacji, gdy nieruchomość, użytki rolne lub lasstanowią współwłasność dwóch lub więcej osób fizycznych. Wtakich przypadkach zrealizowanie przez samorządowe organypodatkowe pierwszej instancji obowiązków występujących w„normalnym” postępowaniu podatkowym byłoby bardzokosztowne dla budżetów gmin. Wiązałoby się to bowiemz koniecznością doręczenia każdej stronie postępowaniaprzynajmniej postanowienia o wszczęciu z urzędu po-stępowania wymiarowego i zawiadomienia o wyznacze-niu siedmiodniowego terminu do zapoznania się zzebranym materiałem dowodowym oraz decyzji wymia-rowej. W konsekwencji niejednokrotnie wpływy z usta-lonego decyzją zobowiązania podatkowego byłyby niższeod kosztów poniesionych przez organ podatkowy w celu do-konania tego wymiaru, w szczególności w zakresie podatkurolnego czy też leśnego. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iżgminne organy podatkowe, przede wszystkim na obszarachgmin wiejskich, mają możliwość doręczania pism za pokwito-waniem przez sołtysa, co zmniejsza koszty doręczeń i zazwy-czaj przyspiesza wejście decyzji wymiarowej do obrotuprawnego (art. 144 o.p.). Z możliwości tej jednak nie możnakorzystać w każdym przypadku, choćby w sytuacji zamieszki-wania podatnika (podatników) poza terenem gminy, naktórej jest położony przedmiot opodatkowania (np. gruntrolny, las). Wówczas samorządowym organom podatko-wym pierwszej instancji pozostaje do wykorzystania „tra-dycyjny” i stosunkowo kosztowny sposób doręczania pismza pokwitowaniem przez pocztę.

22

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Prezentowane rozwiązanie jest różnie oceniane w doktrynie.Wskazuje się, że jest ono ewidentnie niedoskonałe, zwracającuwagę, iż dopiero po wszczęciu postępowania, w formie po-stanowienia, można ustalić, czy stan faktyczny, na podstawiektórego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za po-przedni okres, nie uległ zmianie8. Koresponduje z tym stano-wisko, że założenie, które legło u podstaw wprowadzenia art.165 § 5 pkt 1 o.p., zawiera błąd logiczny. Stwierdzenie bowiemprzez organ podatkowy, czy nie uległ zmianie stan faktyczny,wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaś-niającego. Zatem błędne jest stanowisko ustawodawcy, że jeślistan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zo-bowiązania za poprzedni okres, nie uległ zmianie, to do wyda-nia decyzji nie jest konieczne prowadzenie postępowaniadowodowego, co ma uzasadniać odstąpienie od wymogu for-malnego wszczynania postępowania w drodze postanowienia9.Wydaje się jednak, że stanowiska te są zbyt rygorystyczne. Od-stąpienie od wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu wformie postanowienia nie wyklucza przyjęcia, że takie postępowanietoczy się, a w jegoramachorgan podatkowy podejmuje czynności zmie-rzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W literaturzetrafnie zwraca się uwagę na to, że niezmienność stanu fak-tycznego, na podstawie którego ustalono wysokość zobo-wiązania podatkowego za poprzedni okres, jest przesłankąformalnoprawną zastosowania omawianego przepisu, jej wy-stąpienie zaś jest właśnie uzależnione od zbadania tego stanu10. Problematyczne natomiast może być wskazanie zdarzenia

(czynności), które wyznacza wszczęcie postępowania podat-kowego z urzędu oraz związanej z tym zdarzeniem datywszczęcia postępowania. Skoro bowiem przyjmiemy, że po-stępowania dowodowe zmierzające do wyjaśnienia stanu fak-tycznego, a właściwie potwierdzenia, że ten stan nie uległzmianie w stosunku do poprzedniego okresu, się toczy, towskazane jest ustalenie, co zainicjowało wszczęcie postępo-wania podatkowego z urzędu i od kiedy jest ono prowadzone.W doktrynie można się spotkać z ogólnym stanowiskiem, żepostępowanie podatkowe może zostać wszczęte przez nie-określone ustawą działanie organu, w sposób „domyślny” bezwydawania postanowienia i zawiadomienia strony o jegowszczęciu11. Wskazuje się także, że można w tym przypadkuwykorzystać pogląd przyjęty przez doktrynę i orzecznictwo nagruncie k.p.a., w myśl którego za datę wszczęcia postępowanianależy uważać dzień zawiadomienia strony o wszczęciu po-stępowania. Jeżeli natomiast organ nie wykona obowiązku za-wiadomienia – dzień dokonania przez organ pierwszejczynności procesowej z powiadomieniem o niej strony (np. za-wiadomienie strony o terminie i miejscu przeprowadzenia do-wodu z zeznań świadków, biegłych lub oględzin)12. Jednakże wydaje się, że z pewną ostrożnością należy wyko-

rzystywać ustalenia poczynione przez doktrynę w powyższymzakresie w związku ze stosowaniem art. 61 k.p.a. Zawiado-mienie strony o wszczęciu postępowania podatkowego zurzędu w innej formie niż poprzez doręczenie postanowienia„burzy” istotę wprowadzonego w art. 165 § 5 pkt 1 o.p. roz-wiązania, którego celem jest uproszczenie i odformalizowaniepostępowania wymiarowego w wybranych podatkach. Biorącpod uwagę wynikającą z art. 126 o.p. zasadę pisemności, zgod-nie z którą sprawy podatkowe załatwiane są w formie pisemnej,chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, zawiadomienia

należałoby dokonać, przesyłając (doręczając) stronie stosownepismo informujące ją o wszczęciu postępowania podatkowego,którego celem jest ustalenie wysokości zobowiązania w po-datku od nieruchomości, rolnym lub leśnym na dany rok po-datkowy. W literaturze wskazuje się mianowicie, że zasadapisemności obowiązuje w toku całego postępowania, tzn. odjego wszczęcia przez postępowanie wyjaśniające aż do podję-cia decyzji13. Oczywiście można sobie wyobrazić dokonanie za-wiadomienia w innej formie niż pisemna, czyli telegraficznielub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności,tak jak to ma miejsce przy wezwaniu w trybie art. 160 § 1 o.p.,i utrwalenie tej czynności w formie adnotacji (art. 177 o.p.)dołączonej do akt sprawy. Jednak taki sposób dokonania za-wiadomienia o wszczęciu postępowania podatkowego nieupraszcza procedury wymiarowej z punktu widzenia samo-rządowego organu podatkowego pierwszej instancji, ale wręczkomplikuje sprawę, ponieważ mogą się pojawić trudności do-wodowe w zakresie wykazania, iż zawiadomienie dotarło do adresata(kiedy) i jaka była jego treść. Przeprowadzenie natomiast dowodówwymagających zawiadomienia strony, a więc dowodu z zeznań świad-ków, opinii biegłych lub oględzin (art. 190 § 1 o.p.), czy też np.wezwanie strony celem jej przesłuchania (art. 199 o.p.) suge-ruje, że gminny organ podatkowy ma wątpliwości co do nie-zmienności stanu faktycznego, na podstawie którego ustalonowysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres. Wkonsekwencji, jeżeli samorządowy organ podatkowy pierwszejinstancji uzna za konieczne przeprowadzenie wyżej wymie-nionych dowodów, to jak się wydaje powinien odstąpić od sto-sowania art. 165 § 5 pkt 1 o.p. W tej sytuacji wskazane jestzastosowanie art. 165 § 2 i § 4 o.p., czyli wydanie i doręczeniestronie postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowegoz urzędu. Biorąc pod uwagę, że wprowadzenie formy wszczę-cia postępowania z urzędu w drodze postanowienia ma istotneznaczenie dla ochrony interesu prawnego strony, w przypadkupojawienia się wątpliwości co do możliwości odstąpienia od tejformy na podstawie wyjątków przewidzianych w o.p. należystosowne postanowienie wydać i doręczyć stronie. Uchroni tobowiem organ podatkowy od zarzutu braku skuteczności do-konanych w toku postępowania czynności dowodowych14. Na-tomiast w sytuacji, gdy wynik postępowania dowodowego niepotwierdzi, iż stan faktyczny na podstawie, którego ustalonowysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres,uległ zmianie, a zatem były przesłanki do odstąpienia odwszczęcia postępowania podatkowego w formie postanowie-nia, to z tego powodu trudno mówić o wadliwości przeprowa-dzonego postępowania podatkowego. Stosowanie bowiemwyjątków od ogólnej zasady powinno mieć miejsce w sytua-cjach klarownych, gdy nie ma wątpliwości, iż występująprzesłanki pozwalające wszcząć i prowadzić postępowanie bezwydawania postanowienia. W przypadku braku takiej pewnościnależy stosować ogólne reguły dotyczące wszczęcia i prowa-dzenia postępowania podatkowego.W literaturze prezentowane jest także stanowisko, że w przy-

padkach przewidzianych w art. 165 § 5 o.p. (a więc nie tylko wsytuacji prowadzenia postępowań dotyczących wymiaru po-datku od nieruchomości, rolnego, leśnego) wszczęcie postę-powania będzie następowało przez podjęcie przez organpodatkowy pierwszej czynności urzędowej w konkretnej spra-wie. Wskazuje się, że czynność ta powinna być w formie no-

23

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

tatki odnotowana w aktach organu. Natomiast adnotacja bę-dzie miała przede wszystkim znaczenie, gdy chodzi o ustaleniedaty wszczęcia postępowania15. Wypada zgodzić się z przed-stawionym poglądem. Biorąc jednak pod uwagę wyżej przed-stawione zastrzeżenia, trzeba zaznaczyć, że czynnośćurzędowa podjęta przez organ podatkowy nie powoduje obo-wiązku tego organu zawiadomienia strony postępowania o jejpodjęciu, czego skutkiem jest wszczęcie postępowania. Próbując wskazać przykładowo rodzaje czynności, które

mogą inicjować postępowanie podatkowe bez wydawania po-stanowienia, można przyjąć, że będą to działania organu zmie-rzające do potwierdzenia (wykluczenia) niezmienności stanufaktycznego. Zatem skoro art. 165 § 5 pkt 1 o.p. może mieć za-stosowanie do podatku od nieruchomości, rolnego i leśnegow odniesieniu do podatnika, wobec którego wymiar podatkubył już w poprzednim roku dokonany (tzw. stary podatnik),organ podatkowy powinien sprawdzić, czy wydał decyzję w sto-sunku do danego podatnika na poprzedni rok podatkowy, za-mieszczając informację o tym fakcie w stosownej adnotacji. Wdoktrynie zwraca się uwagę, że przepis art. 165 § 5 pkt 1 o.p.nie zawiera w swej konstrukcji domniemania prawnego nie-zmienności stanu faktycznego, na podstawie którego ustalonowysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres. Za-znacza się jednak, że można wyprowadzić wniosek o nie-zmienności stanu faktycznego z okoliczności niezłożenia przezpodatnika informacji o zaistnieniu zmian w stanie faktycznym,które to zmiany mają znaczenie dla wymiaru podatku16. W konsek-wencji wzmianka o braku deklaracji informującej o zmianach w staniefaktycznym w stosunku do poprzedniego roku podatkowego powinnasię również znaleźć w sporządzonej adnotacji.Przesłanką materialnoprawną zastosowania przepisu art. 165

§ 5 pkt 1 o.p. jest rodzaj zobowiązań podatkowych, w odnie-sieniu do których można zaniechać wszczęcia z urzędu postę-powania podatkowego w formie postanowienia. Jak jużwskazano, dotyczy to zobowiązań podatkowych osób fizycz-nych w podatku od nieruchomości, rolnym oraz leśnym. Za-sadniczo wymiar tych podatków odbywa się poprzez wydanieodrębnych decyzji podatkowych ustalających wysokość zobo-wiązania podatkowego na dany rok podatkowy w konkretnympodatku. Trzeba jednak wspomnieć, że na gruncie u.p.r. funk-cjonuje instytucja „łącznego zobowiązania pieniężnego”. Zgod-nie z art. 6c ust. 1 u.p.r. osobom fizycznym, na których ciążyobowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego, oraz jed-nocześnie w zakresie podatku od nieruchomości lub podatkuleśnego dotyczący przedmiotów opodatkowania położonychna terenie tej samej gminy, wysokość należnego zobowiązaniapodatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązaniapieniężnego ustala organ podatkowy w jednej decyzji (nakaziepłatniczym), z zastrzeżeniem ust. 2. Z przepisu tego wynika,że organ podatkowy jest uprawniony (a zarazem zobowiązany)do wydania jednej decyzji (nakazu płatniczego), w której ustalawysokość należnego zobowiązania podatkowego jako „sumę”zobowiązań w podatku rolnym i od nieruchomości, w podatkurolnym i podatku leśnym albo w podatku rolnym, od nieruchomości ileśnym. W konsekwencji gminny organ podatkowy, dokonując wy-miaru „łącznego zobowiązania pieniężnego”, będzie miał możliwość,przy spełnieniu przesłanki niezmienności stanu faktycznego w odnie-sieniu do każdego z wyżej wymienionych podatków, odstąpieniaod wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w formie

postanowienia. Ustalenie bowiem wysokości zobowiązań w po-datku rolnym, od nieruchomości i leśnym w jednym nakaziepłatniczym zamiast w odrębnych decyzjach nie stoi na prze-szkodzie zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 165§ 5 pkt 1 o.p. Oczywiście wszelkie zmiany w stanie faktycznym w od-niesieniu choćby tylko do jednego podatku skutkują koniecznościąwszczęcia postępowania podatkowego w formie postanowienia.W odniesieniu do przesłanki formalnoprawnej, czyli nie-

zmienności stanu faktycznego, na podstawie którego ustalonowysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, wliteraturze zwraca się uwagę na to, że jeżeli organ podatkowykwestionuje informację o nieruchomościach i obiektach bu-dowlanych (art. 6 ust. 6 u.p.o.l.) złożoną przez podatnika, to zo-bowiązany jest wydać postanowienie o wszczęciu z urzędupostępowania podatkowego17. Analogicznie powinien postąpićorgan podatkowy, jeżeli podważa rzetelność danych zawartychw informacji o gruntach w odniesieniu do podatku rolnego(art. 6a ust. 5 u.p.r) czy też w informacji o lasach dotyczącejpodatku leśnego (art. 6 ust. 2 u.p.l.). Natomiast w orzecznic-twie sądów administracyjnych wskazano, że: „Przepis art. 165§ 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie powinien mieć zastosowa-nia w sytuacji, gdy toczy się spór co do istnienia obowiązku po-datkowego. Gdy strona kwestionuje w ogóle istnienie obowiązkupodatkowego w podatku od nieruchomości i zaskarża decyzje wsprawach zobowiązań podatkowych w tym podatku za poprzednieokresy, łącznie z wniesieniem skarg do sądu administracyjnego,organ winien przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zo-bowiązania podatkowego za kolejny okres wydać postanowienieo wszczęciu postępowania podatkowego i przeprowadzić to postę-powanie z udziałem strony, umożliwiając jej składanie wnioskówdowodowych w sprawie oraz wypowiedzenie się co do zgromadzo-nego materiału dowodowego”18. Z przywołanego orzeczenia sąduadministracyjnego można wyprowadzić wniosek, że w sytuacjigdy decyzja wymiarowa dotycząca poprzedniego okresu (rokupodatkowego) nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej i pra-womocnej to organ podatkowy, ustalając podatek na kolejnyrok podatkowy, powinien stosować ogólne reguły w zakresiewszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego.Przypomnienia wymaga okoliczność, że odstąpienie od formy

postanowienia jest wyjątkiem od zasady, zatem art. 165 § 5 pkt1 o.p. może być stosowany tylko w przypadku, gdy sąspełnione wskazane w nim przesłanki. Nie jest dopuszczalnainterpretacja rozszerzająca tego przepisu. Zatem gdy samo-rządowy organ podatkowy pierwszej instancji wydaje po razpierwszy decyzję w stosunku do danego podatnika, nie mamożliwości zaniechania wydania i doręczenia postanowienia owszczęciu postępowania podatkowego z urzędu. Będzie tomiało miejsce np. w sytuacji, gdy osoba fizyczna dotychczasniepodlegająca obowiązkowi podatkowemu na terenie danejgminy zakupi na jej obszarze nieruchomość, użytek rolny czyteż las. Odstąpienie od obligatoryjnej formy postanowienia niebędzie możliwe nawet wówczas, gdy organ podatkowy nie bę-dzie kwestionował danych do wymiaru wynikających zezłożonej przez podatnika deklaracji (art. 21 § 5 o.p.). Nie bę-dzie także możliwe odstąpienie od wszczęcia postępowania po-datkowego z urzędu w formie postanowienia, gdy stanfaktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobo-wiązania podatkowego za poprzedni okres, uległ zmianie.W doktrynie podkreśla się, że każda zmiana stanu faktycznego

powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawieart. 165 o.p. i doręczenia go podatnikowi, ponadto koniecznejest zawiadomienie go o możliwości zapoznania się z mate-riałami dowodowymi zebranymi w sprawie (art. 200 o.p.) i wy-danie stosownej decyzji wymiarowej. Zachowanie tejprocedury jest konieczne także w przypadku, gdy dane do-tyczące zmian w stanie faktycznym organ podatkowy będzieczerpał ze złożonej przez podatnika deklaracji, a jedynym ma-teriałem dowodowym zebranym w sprawie będzie właśnieprzedmiotowa deklaracja sporządzona przez samego podat-nika. Wskazuje się, że organ podatkowy nie może, niestety,tego trybu zaniechać, chociaż przy corocznie wydawanych de-cyzjach wymiarowych niczemu on nie służy. W konsekwencjiwskazuje się, że za uzasadniony należy uznać postulat niesto-sowania art. 165 i 200 o.p. do powtarzających się co roku wy-miarów podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości19. Organ podatkowy będzie zobligowany do wydania postano-

wienia na podstawie art. 165 § 2 o.p. również w przypadku de-cyzji, których podstawą prawną rozstrzygnięcia będzie art. 254o.p. w powiązaniu z odpowiednim przepisem ustawy do-tyczącej podatku od nieruchomości, rolnego lub leśnego.Zgodnie z art. 254 § 1 o.p. decyzja ostateczna, ustalająca lubokreślająca wysokość zobowiązania podatkowego na danyokres, może być zmieniona przez organ podatkowy, który jąwydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okolicznościfaktycznych, mających wpływ na ustalenie lub określenie wy-sokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okolicznościzostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obo-wiązujących w dniu wydania decyzji. Z kolei z § 2 art. 254 o.p.wynika, że zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć tylkookresu, za który ustalono lub określono wysokość zobowiąza-nia podatkowego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 254o.p. ma charakter wyjątkowy, a jednocześnie nie ma charak-teru samodzielnego, ponieważ jego zastosowanie zależy od ist-nienia innych przepisów prawa podatkowego. Chodzi tutajprzede wszystkim o przepisy prawa materialnego, w którychokreślone są okoliczności faktyczne, mające wpływ na wymiarwysokości zobowiązania podatkowego20. W odniesieniu do po-datków lokalnych takimi przepisami będą np. art. 6 ust. 3u.p.o.l. przewidujący zmianę wysokości podatku od nierucho-mości m.in. w razie zmiany sposobu wykorzystania przed-miotu opodatkowania, art. 6a ust. 4 u.p.r. wskazujący, żezmiana wysokości podatku rolnego ulega zmianie, jeżeli wciągu roku podatkowego grunty gospodarstwa rolnego zostałyzajęte na prowadzenie innej działalności gospodarczej niżdziałalność rolnicza lub po zaprzestaniu prowadzenia tejdziałalności przywrócono na tych gruntach działalność rol-niczą albo z innych powodów powierzchnia uległa zmniejsze-niu lub zwiększeniu, art. 5 ust. 4 u.p.l. przewidującypodwyższenie lub obniżenie podatku leśnego w razie zajęcialasu na wykonywanie działalności gospodarczej innej niż leśnalub w razie zmiany powierzchni leśnej. Zatem w przypadkachzmiany w ciągu roku podatkowego „pierwotnej” decyzji wy-miarowej ustalającej podatek od nieruchomości, rolny czy teżleśny nie ma możliwości odstąpienia od wydania postanowie-nia o wszczęciu postępowania podatkowego z urzędu, także wsytuacji, gdy źródłem informacji o zmianach będzie deklara-cja złożona przez podatnika. W doktrynie wskazuje się, żewątpliwe jest bowiem przypisywanie deklaracjom składanym

przez osoby fizyczne w tych podatkach wywołania skutku wpostaci wszczęcia postępowania podatkowego na wniosek po-datnika. Zaznacza się, że w znaczeniu procesowym, w rozu-mieniu art. 165 o.p., deklaracje podatkowe nie są wnioskami owszczęcie postępowania, a postępowanie jest wszczynane zurzędu21. Wprawdzie wszczęcie postępowania w sprawiezmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 254 o.p. nie jest wy-kluczone z inicjatywy podatnika (na jego wniosek), ale mającna względzie powyższe uwagi, należałoby przyjąć, iż dlawszczęcia postępowania na wniosek konieczne jest dołączeniedo deklaracji informującej o zmianach, podania zawierającegożądanie zmiany ostatecznej decyzji wymiarowej. W takichprzypadkach, z oczywistych względów, organ podatkowy niebędzie musiał wydawać postanowienia o wszczęciu postępo-wania podatkowego. Ponadto jeżeli zostanie spełnionaprzesłanka wynikająca z art. 123 § 2 o.p., tj. jeżeli w wyniku po-stępowania wszczętego na wniosek strony ma zostać wydanadecyzja w całości uwzględniająca jej wniosek, to wówczasorgan podatkowy będzie mógł odstąpić od wyznaczenia po-datnikowi siedmiodniowego terminu do zapoznania się z ma-teriałem dowodowym zebranym w sprawie.Wskazane przypadki, w których samorządowe organy po-

datkowe nie mają możliwości zaniechania wydania postano-wienia o wszczęciu postępowania podatkowego z urzędu,wydają się potwierdzać sformułowaną w literaturze trafną tezę,że pomimo wprowadzenia wyjątku przewidzianego w art. 165§ 5 pkt 1 o.p. w odniesieniu do podatku rolnego, leśnego i odnieruchomości zasadniczo został utrzymany tryb „klasycznego”postępowania podatkowego, który w wielu sytuacjach jestzbędny, powodując zwiększony nakład pracy i koszty po stronie gmin-nych organów podatkowych22.Zatem wskazane jest rozważenie przezustawodawcę możliwości poszerzenia wprowadzonego wyjątkuchoćby o sytuację,gdy podatnik składa po raz pierwszy deklarację za-wierającą dane potrzebne do wymiaru, a organ podatkowy ich niekwestionuje i ustala podatek na ich podstawie, czy też gdy stan fak-tyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania po-datkowego za poprzedni okres, uległ wprawdzie zmianie,ale podstawąwymiaru są dane z deklaracji podatnika informującej o zmianach.

Postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowych z urzędu

Drugi wyjątek przewidziany w art. 165 § 5 o.p. pozwalającyorganom podatkowym nie wydawać postanowienia o wszczę-ciu postępowania podatkowego z urzędu dotyczy spraw umo-rzenia zaległości podatkowych w przypadkach, o którychmowa w art. 67d § 1 o.p.23 Art. 67d § 1 o.p. przyznaje orga-nom podatkowym, jako odstępstwo od reguły ogólnej, możli-wość umorzenia zaległości podatkowej z urzędu, a nie nawniosek strony. Umorzenie zaległości podatkowej z urzędujest jednak dopuszczalne tylko w ściśle określonych przy-padkach:– gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępo-

waniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającejwydatki egzekucyjne (art. 67d § 1 pkt 1 o.p.);– kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrot-

nej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzeku-cyjnym (art. 67d § 1 pkt 2 o.p.);– kwota zaległości podatkowej nie została zaspokojona w

24

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

25

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościo-wym (art. 67d § 1 pkt 3 o.p.);– podatnik, zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub po-

zostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawieodrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennegoużytku domowego, których łączna wartość nie przekraczakwoty 5000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innychniż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnegooraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podat-kowej osoby trzeciej (art. 67d § 1 pkt 4 o.p.).W uzasadnieniu do rządowego projektu zmian o.p. podano,

że art. 165 § 5 pkt 2 o.p. reguluje sytuację, gdy wszczyna się po-stępowanie z urzędu (umorzenie zaległości podatkowych) ibrak jest adresata postanowienia o wszczęciu24. Analiza przy-padków, w których możliwe jest umorzenie zaległości podat-kowych z urzędu, pozwala stwierdzić, że wprowadzenieomawianego wyjątku nie zawsze było podyktowane brakiemstrony, której można doręczyć postanowienie o wszczęciu po-stępowania podatkowego z urzędu. W dwóch pierwszychwyżej wskazanych przypadkach pozwalających organowi po-datkowemu na umorzenie zaległości podatkowych z urzęduchodziło raczej o niegenerowanie dodatkowych kosztówzwiązanych z zaległościami podatkowymi, których skutecznaegzekucja jest niemożliwa lub mało prawdopodobna, bądź teżz zaległościami, których wysokość jest relatywnie niewysoka.Brak adresata postanowienia o wszczęciu postępowania po-datkowego z urzędu dotyczy natomiast przypadków, o którychmowa w art. 67d § 1 pkt 3 i 4 o.p. W tych dwóch przypadkachorgan podatkowy nie tylko nie ma obowiązku wszczęcia po-stępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia, za-wiadomienia strony o siedmiodniowym terminie dowypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodo-wego, ale również doręczenia decyzji. Decyzję umarzającą za-ległość podatkową pozostawia się w aktach sprawy (art. 67d §2 o.p.). W odniesieniu do tego wyjątku pozwalającego odstąpićod wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu w formiepostanowienia aktualne są wyżej poczynione uwagi dotyczącewszczęcia postępowania podatkowego poprzez podjęcie przezorgan podatkowy pierwszej czynności urzędowej w konkret-nej sprawie utrwalonej w formie notatki w aktach sprawy.Mogą to być czynności zmierzające do ustalenia, czy sąspełnione przesłanki, o których mowa w art. 67d § 1 pkt 1-4o.p., pozwalające organowi podatkowemu umorzyć zaległośćpodatkową urzędu. Ponadto warto zwrócić uwagę na to, że wsytuacji określonej w art. 165 § 5 pkt 2 o.p. narażenie praw (in-teresów) podatnika (strony) zasadniczo nie będzie miećmiejsca, ponieważ skutkiem takiego postępowania będzieewentualne umorzenie zaległości podatkowej. Zatem jest tojeszcze jeden argument przemawiający za trafnością przyję-tego rozwiązania.

Postępowanie w sprawie nadania decyzjirygoru natychmiastowej wykonalności

Trzeci z wyjątków określonych w art. 165 § 5 o.p. dotyczymożliwości zaniechania wydania postanowienia o wszczęciupostępowania podatkowego z urzędu w sprawach nadania de-cyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjątek ten jestostatnim, biorąc pod uwagę chronologię wprowadzania od-

stępstw od ogólnej reguły dotyczącej formy wszczęcia postę-powania podatkowego z urzędu, jaki pojawił się w przepisacho.p.25. Odwołując się do uzasadnienia rządowego projektuzmian o.p., należy wskazać, że przesłanką jego wprowadzeniabył specyficzny charakter instytucji nadania rygoru natych-miastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że dorę-czenie stronie takiego postanowienia pomniejszałoby szansęna efektywną egzekucję26. Przypomnieć należy, że w postępo-waniu podatkowym, inaczej niż to ma miejsce w ogólnym po-stępowaniu administracyjnym, klauzula o nadaniu rygorunatychmiastowej wykonalności nie może zostać zawarta wtreści decyzji podatkowej. Rygor natychmiastowej wykonal-ności decyzji nadawany jest przez organ podatkowy pierwszejinstancji w drodze postanowienia (art. 239b § 3 o.p.). Objętenim mogą być decyzje nieostateczne, nakładające na stronęobowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o po-stępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 239a o.p.).Przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności de-cyzji nieostatecznej zostały określone w art. 239b § 1 o.p. iorgan podatkowy może nadać ten rygor, gdy:– posiada informacje, z których wynika, że wobec strony

toczy się postępowanie egzekucyjne w zakresie innych na-leżności pieniężnych;– strona nie posiada majątku o wartości odpowiadającej wy-

sokości zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, naktórym można ustanowić hipotekę przymusową lub zastawskarbowy, które korzystałyby z pierwszeństwa zaspokojenia;– strona dokonuje czynności polegających na zbywaniu

majątku znacznej wartości;– okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania po-

datkowego jest krótszy niż 3 miesiące.Ponadto organ podatkowy musi uprawdopodobnić, że zobowiąza-

nie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane (art. 239b § 2 o.p.).Wyjątek określony w art. 165 § 5 pkt 3 o.p. ma na celu

niewątpliwie ochronę interesów fiskalnych skarbu państwaczy też jednostek samorządu terytorialnego. Konieczność bo-wiem doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępo-wania w sprawie nadania rygoru natychmiastowejwykonalności decyzji podatkowej przed postanowieniem o na-daniu tego rygoru mogłoby powodować np. „przeciąganie”przez podmioty zobowiązane do zapłaty należności podatko-wych postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiasto-wej wykonalności celem przedawnienia zobowiązaniapodatkowego czy też podejmowania innych działań czy-niących ewentualną egzekucję bezskuteczną. Wydaje się, żezamieszczenie tego wyjątku w przepisach o.p. jest uspra-wiedliwione, biorąc pod uwagę wprowadzenie zamkniętegokatalogu przesłanek pozwalających na nadanie decyzji rygorunatychmiastowej wykonalności i przysługującego stroniezażalenie na postanowienie o nadaniu tego rygoru. W kon-sekwencji osłabienie pozycji strony w postępowaniu poprzezbrak wiedzy o możliwości nadania decyzji podatkowej rygorunatychmiastowej wykonalności „usprawiedliwia” katalog przy-padków, w których ten rygor może być nadany. Natomiastprzysługujący środek zaskarżenia pozwala bronić się przednieuzasadnionym – w ocenie strony – zastosowaniem insty-tucji nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieosta-tecznej decyzji podatkowej.

26

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

sPostępowania prowadzone przez państwoweorgany podatkowe

Wyjątki przewidziane w art. 165 § 6 i § 7 o.p. dotyczą postę-powań, które nie są prowadzone przez samorządowe organypodatkowe.W art. 165 § 6 o.p. uregulowano wyjątek pozwalający pominąć

wymóg wydania postanowienia o wszczęciu postępowania po-datkowego z urzędu w sprawach prowadzonych przed organamicelnymi, które dotyczą podatku od towarów i usług oraz podatkuakcyzowego z tytułu importu towarów, w przypadku określonymw art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne(Dz.U. nr 68, poz. 622 ze zm.). W sytuacji określonej w po-wołanym przepisie prawa celnego, tj. gdy zgłaszający w zgłosze-niu celnym zadeklarował nieprawidłowe dane, organ celnywszczyna postępowanie z urzędu zmierzające do wydania decyzji,jednak nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania. Na-tomiast za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się datę przy-jęcia zgłoszenia celnego.Z kolei wyjątek przewidziany w art. 165 § 7 o.p. dotyczy spraw zo-

bowiązań w podatku od spadków i darowizn. W przypadku bo-wiem złożenia zeznania podatkowego przez podatników tegopodatku27 organ podatkowy nie wydaje postanowienia o wszczę-ciu postępowania, a jako datę wszczęcia postępowania przyjmujesię datę złożenia przedmiotowego zeznania.W przypadkach określonych w art. 165 § 6 i § 7 o.p., choć mo-

ment wszczęcia związany jest z dokonaniem określonej czynnościprzez stronę (złożenie zgłoszenia celnego, złożenie zeznania wpodatku od spadków i darowizn), to jednak postępowanie jestwszczynane z urzędu, mimo że organ podatkowy nie wydaje i niedoręcza stronie postanowienia o wszczęciu postępowania28.

Wnioski

Przyczyny wprowadzenia do o.p. wyjątków od ogólnej regułynakazującej wszcząć postępowanie podatkowe z urzędu w for-mie postanowienia są zróżnicowane. Analiza przepisów do-tyczących tych wyjątków pozwala wnioskować, że są oneuzasadnione dążeniem do odformalizowania postępowania(wymiar podatków samorządowych), ograniczeniem zasadyczynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji, gdy jejprawa nie są zasadniczo narażone na naruszenie (umorzeniezaległości podatkowych z urzędu), bądź też ochroną intere-sów fiskalnych państwa i samorządów (nadanie rygoru na-tychmiastowej wykonalności). Również w przypadkupostępowań prowadzonych przez państwowe organy podat-kowe wprowadzone wyjątki są przejawem dążenia do odfor-malizowania i uproszczenia (w pewnym stopniu) tychpostępowań.Wydaje się, że wyjątki te znajdują dostateczne usprawiedli-

wienie, na co zwracano uwagę w niniejszym artykule. Żadnabowiem zasada nie musi obowiązywać bezwzględnie w każdejsytuacji, jeżeli są dostatecznie ważne racje, przemawiające zaodstąpieniem od jej stosowania. Jednakże pod adresem usta-wodawcy należy skierować postulat, by z dużą ostrożnościąwprowadzał ewentualne kolejne wyjątki, mając na uwadze to,że wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu w formiepostanowienia jest zabezpieczeniem zasady czynnego udziałustrony w postępowaniu, a także by reguła wszczęcia w formie

postanowienie nie okazała się ostatecznie w polskim prawiepodatkowym tylko zasadą formalną.

ZBIGNIEW CZAJKAAutor jest etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Lublinie

Przypis:1 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005 r.

nr 8, poz. 60 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.; dalej

powoływana jako o.p.2 Zob. art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administra-

cyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływana jako k.p.a.3 Wyjątek ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 47 ustawy z dnia 11 kwiet-

nia 2001 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektó-

rych innych ustaw (Dz.U. nr 39, poz. 459) i obowiązuje od 5 czerwca 2001 r.4 Zob. druk sejmowy nr 2220 z dnia 18 września 2000 r. (sejm III kadencji),

http://orka.sejm.gov.pl, dostęp w dniu 14 sierpnia 2009 r.5 Zob. art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokal-

nychą (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.o.l.6 Zob. art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (j.t.

Dz.U. z 2006 r. r 136, poz. 969 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.r.n.7 Zob. art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym

(Dz.U. nr 200, poz. 1682 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.l.8 Zob. H. Dzwonkowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa

2008, s. 777.9 Por. B. Brzeziński i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2007, t. 2, s. 205.10 Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podat-

kowa. Komentarz, Wrocław 2009, s. 703.11 Zob. C. Kosikowski i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. II, SIP LEX

(komentarz do art. 165 o.p.).12 Zob. B. Brzeziński i in., op. cit., s. 207.13 Zob. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 575.14 Zob. M. Szubiakowski, Strona w postępowaniu podatkowym, „Przegląd Po-

datkowy” 2000, nr 11, s. 36.15 Por. S. Babiarz. i in., op.cit., s. 666.16 Zob. C. Kosikowski i in., op.cit. (komentarz do art. 165 o.p.).17 Zob. A. Znamiec, Sposoby zakończenia postępowania podatkowego (cz. I),

„Casus” 2008, nr 48, s. 39.18 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wa 1513/07,

SIP LEX nr 355433.19 L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny.

Podatek leśny. Komentarz, Warszawa 2008, s. 251 i n.20 Por. wyrok NSA z 26 października 2000 r., I SA/Po 1939/99, niepubl.21 Zob. np. C. Kosikowski i in., op.cit. (komentarz do art. 165 o.p.).22 L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, op.cit., s. 251 i n.23 Wyjątek ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 47 ustawy z dnia 11 kwiet-

nia 2001 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektó-

rych innych ustaw (Dz.U. nr 39, poz. 459) i obowiązuje od 5 czerwca 2001 r.24 Zob. druk sejmowy nr 2220 z dnia 18 września 2000 r. (sejm III kadencji),

http://orka.sejm.gov.pl, dostęp w dniu 14 sierpnia 2009 r.25 Wyjątek ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 7 lis-

topada 2008 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych in-

nych ustaw (Dz.U. nr 209, poz. 1318) i obowiązuje od 1 stycznia 2009 r.26 Zob. druk sejmowy nr 951 z dnia 9 września 2008 r. (sejm VI kadencji),

http://orka.sejm.gov.pl, dostęp w dniu 14 sierpnia 2009 r.27 Zob art. 17a ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn

(j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 142, poz. 1514 ze zm.).28 Zob. B. Brzeziński i in., op. cit., s. 205.

27

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

Uwagi wstępne

Ustawa o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r.1, określajączasady funkcjonowania pomocy społecznej w art. 2 ust 2, wska-zuje, że jest ona organizowana przez organy administracjirządowej i samorządowej przy współpracy z organizacjamispołecznymi i pozarządowymi, Kościołem katolickim, innymiKościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycz-nymi i prawnymi. Ta ogólna regulacja została przez ustawo-dawcę skonkretyzowana w dalszych przepisach ustawy,wskazujących m.in. na formy możliwej współpracy, a takżeformy działalności podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 2 po-dejmowanej w ramach pomocy społecznej. Do takiej szcze-gólnej regulacji należą przepisy kształtujące możliwośćprowadzenia przez podmioty niepubliczne domów pomocyspołecznej. Działalność ta musi podlegać ścisłej kontroli zestrony państwa, ze względu na potrzebę szczególnej ochronyinteresów osób przebywających w tego typu placówkach – sąto osoby starsze, przewlekle chore czy niepełnosprawne. Usta-wodawca, dopuszczając do prowadzenia tego typu placówekprzez podmioty niepubliczne, równocześnie uzależnia ich funk-cjonowanie od spełnienia szeregu warunków i standardów, ja-kimi musi legitymować się podmiot niepubliczny. Prowadzenie placówek opiekuńczych (w tym domów pomocy

społecznej) przez podmioty niepubliczne, a zwłaszcza Kościołyi związki wyznaniowe oraz organizacje pozarządowe ma ugrun-towaną tradycję w Polsce. Już w II Rzeczypospolitej ustawo-dawca zagwarantował prawo organizowania prywatnychinstytucji opiekuńczych, jednocześnie nakładając na związkikomunalne obowiązek pomocy instytucjom prywatnym iwspółdziałania z nimi2. Należy podkreślić, że funkcjonowanieinstytucji prywatnych podlegało kontroli i nadzorowi spra-wowanej przez starostów (w pierwszej instancji) oraz woje-wodów (druga instancja)3. W drodze rozporządzeniaokreślone zostały także dokładnie kwalifikacje kierownikówzakładów opiekuńczych, regulaminy tych zakładów oraz obo-wiązki w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości insty-tucji opiekuńczych4. Warto zauważyć, że regulacja ta była wznacznie bardziej szczegółowa niż obowiązująca obecnie (np.gdy chodzi o wymagania stawiane kierownikom zakładówopiekuńczych). W razie stwierdzenia uchybień organ nadzorczy miał prawo

upomnieć na piśmie zarząd instytucji, zażądać usunięcia kie-rownika zakładu opiekuńczego czy w końcu wprowadzić przy-musowy zarząd instytucji na czas niezbędny do usunięciawadliwości. Charakterystyczną cechą współpracy z podmio-tami niepublicznymi w zakresie opieki społecznej było zatem

w owym czasie wyposażenie władzy państwowej w uprawnie-nia, które miały gwarantować prawidłowe funkcjonowanie pod-miotów niepublicznych i prowadzonych przez nie placówekopiekuńczych.

Podmioty niepubliczne uprawnione do prowadzeniadomów pomocy społecznej

Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy domy pomocy społecznejmogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, jedno-stki samorządu terytorialnego, Kościół katolicki, inne Koś-cioły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne,fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne oraz osoby fi-zyczne. Ustawodawca przyjmuje zatem szeroki krąg podmio-tów uprawnionych do prowadzenia domów pomocyspołecznej. Należy zauważyć, iż ustawodawca w tym zakresienie odwołuje się wprost do katalogu podmiotów wymienionychw art. 2 ust. 2, pomijając organizacje pozarządowe, natomiastwymieniając wśród podmiotów uprawnionych fundacje i sto-warzyszenia. Tak określona grupa podmiotów uprawnionychdo prowadzenia domów pomocy społecznej i zarazem brakkonsekwencji ustawodawcy może budzić wątpliwości. Termin„organizacja pozarządowa” ma definicję legalną, z której wy-nika, że do tego typu podmiotów nie należą wyłącznie fundacjei stowarzyszenia, ale także inne osoby prawne i jednostki or-ganizacyjne, które pozostają poza sektorem finansów publicz-nych i nie działają w celu osiągnięcia zysku.Ustawodawca odwołuje się natomiast do pojęcia „organizacji

społecznych”, które nie jest jednolicie definiowane. Jednocześ-nie zbędny wydaje się zabieg wyodrębnienia obok organizacjispołecznych stowarzyszeń i fundacji, które zaliczane są zasad-niczo do organizacji społecznych. Do podmiotów uprawnionych do prowadzenia domów po-

mocy społecznej ustawodawca zalicza Kościoły i związki wy-znaniowe. Regulacja ta stanowi konsekwencję art. 19, art. 21aoraz art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wol-ności sumienia i wyznania5, która przewiduje m.in. możliwośćprowadzenia działalności charytatywno-opiekuńczej (w tym wramach zakładów dla osób potrzebujących) oraz zrównanie ta-kiej działalności pod względem prawnym z analogiczną działal-nością prowadzoną przez instytucje państwowe. Podobneregulacje powtórzone zostały w ustawach szczegółowych, re-gulujących stosunki z poszczególnymi Kościołami i związkamiwyznaniowymi6.Ustawodawca wskazuje, że poza organizacjami społecznymi,

fundacjami, stowarzyszeniami oraz Kościołami i związkami wy-znaniowymi domy pomocy społecznej mogą prowadzić inne

DOMY POMOCY SPOŁECZNEJ PROWADZONE PRZEZ PODMIOTY

NIEPUBLICZNEDOMINIKA WOŹNIEWSKA-ŻOL

28

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

osoby prawne oraz osoby fizyczne. Z kręgu podmiotów upraw-nionych zostały wyłączone zatem, co do zasady, jednostki or-ganizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, których niebędzie można zakwalifikować jako organizacje społeczne.Pewne wątpliwości budzi zagadnienie, czy domy pomocy

społecznej mogą być prowadzone przez podmioty nastawionena osiąganie zysku (przedsiębiorców). Możliwość prowadze-nia domów pomocy społecznej w oparciu o przepisy o działal-ności gospodarczej była wyraźnie wyłączona w ustawie opomocy społecznej z 1990 r. Brak analogicznej regulacji w obo-wiązującej ustawie prowadzi do wniosku, że nie ma przeszkódw zakładaniu komercyjnych domów pomocy społecznej, o ilepodmioty je zakładające będą spełniały warunki i standardyokreślone w ustawie7.Z wykładni językowej art. 57 ust. 1 wynika, iż domy pomocy

społecznej mogą być prowadzone dopiero po uzyskaniu zgodywojewody przez podmiot niepubliczny. Status domu pomocyspołecznej placówka nabywa zatem wówczas i tylko wów-czas, gdy podmiot niepubliczny może wykazać, iż uzyskałzgodę wojewody, a co za tym idzie – spełnił wskazane wustawie warunki i standardy. Konstatacja ta wydaje się nie-zmiernie ważna, gdyż eliminuje z kręgu domów pomocyspołecznej wszelkie placówki, które używają nazwy dompomocy społecznej, lecz jednocześnie prowadzone są bez wy-maganego zezwolenia. Ma to ogromny wpływ na ewentualnąodpowiedzialność podmiotu prowadzącego taką placówkę, oczym będzie mowa w dalszej części opracowania.

Zakres działalności domu pomocy społecznejprowadzonego przez podmiot niepubliczny

Niezależnie od charakteru prawnego podmiotu pro-wadzącego dom pomocy społecznej stosuje się do niegoogólne zasady wyrażone w art. 55, 56 i 56a ustawy. Dotycząone katalogu usług świadczonych przez domy pomocyspołecznej, możliwości prowadzenia dodatkowej działalnościdla innych osób niż mieszkańcy domu, praw mieszkańcówdomu pomocy społecznej oraz rodzaju domów.Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy dom pomocy społecznej pro-

wadzony przez podmiot niepubliczny jest zobowiązany doświadczenia usług bytowych, opiekuńczych, wspomagającychi edukacyjnych na poziomie obowiązującego standardu. Usługite mają zindywidualizowany charakter, co oznacza, że ich za-kres i forma będzie zależała od konkretnych potrzeb miesz-kańców domu. Potrzeby te i zakres usług kierowanych dokonkretnego mieszkańca określane zostają każdorazowoprzez zespoły terapeutyczno-opiekuńcze (w których składwchodzą pracownicy domu) oraz samego mieszkańca, o ileumożliwia mu to jego stan. Szczegółowy zakres poszczególnych rodzajów usług okreś-

lony został w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej zdnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocyspołecznej8. W zakresie usług bytowych dom pomocy społecz-nej musi zapewnić mieszkańcom miejsce zamieszkania,wyżywienie, odzież i obuwie oraz utrzymanie czystości. Usługiopiekuńcze polegają na udzielaniu pomocy w podstawowychczynnościach życiowych, pielęgnacji oraz załatwianiu sprawosobistych. Usługi wspomagające dotyczą m.in. umożliwieniaudziału mieszkańca w terapii zajęciowej, zaspokajania potrzeb

religijnych i kulturalnych, zapewnienia utrzymywania kon-taktu z członkami rodziny oraz bezpiecznego przechowywa-nia środków pieniężnych i przedmiotów wartościowych.Usługi edukacyjne, w postaci pobierania nauki, zapewnia domdla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie.W rozporządzeniu określone zostały także standardy świad-

czonych usług. Najbardziej szczegółowo określone zostałystandardy dotyczące usług bytowych, zwłaszcza w zakresiewymogów architektonicznych (odnoszących się do całości bu-dynku, poszczególnych rodzajów pomieszczeń oraz wielkościi wyposażenia pokoju mieszkalnego). Ponadto określone zos-tały warunki sanitarne, w zakresie wyżywienia i organizacji po-siłków oraz zapewnienia odzieży i środków higieny osobistej.W zakresie usług opiekuńczych i wspomagających dom po-

mocy społecznej musi m.in. zapewnić świadczenie pracy so-cjalnej, organizację terapii zajęciowej, a także umożliwićkorzystania z biblioteki lub punktu bibliotecznego, udział wpraktykach religijnych zgodnych z wyznaniem mieszkańca.Dodatkowym warunkiem efektywnej realizacji usług opie-kuńczych i wspomagających jest zapewnienie odpowiedniejliczby pracowników domu, uzależnionej od liczby mieszkań-ców oraz typu domu.Dom pomocy społecznej prowadzony przez podmiot niepub-

liczny musi ponadto uwzględniać wartości określone w art. 55ust. 2 ustawy. Należą do nich w szczególności: wolność, in-tymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. Katalog ten za-wiera wyliczenie chronionych dóbr osobistych mieszkańcówdomu, przy czym redakcja art. 55 ust. 2 wskazuje, że wylicze-nie to ma charakter przykładowy. Ustawodawca wymienia ipodkreśla tylko niektóre, wybrane ze względu na ich rangę,prawa i wolności mieszkańców domu. Należy przy tym pa-miętać, że pełna realizacja niektórych praw (np. wolności ro-zumianej jako niezależności i swobodnego podejmowaniadecyzji w zakresie kształtowania własnego losu) może byćtrudna ze względu na specyfikę domu pomocy społecznej9.Poszanowanie praw i wolności mieszkańców domu, przyuwzględnieniu koniecznych ograniczeń wydaje się jednym zpodstawowych problemów funkcjonowania domów pomocyspołecznej, na którego tle może dochodzić w praktyce do wielukonfliktów. Podmiot niepubliczny może prowadzić dom pomocy społecz-

nej w ramach jednej z kategorii wskazanej w art. 56 ustawy.Domy pomocy społecznej (niezależnie od podmiotu pro-wadzącego) dzielą się na domy dla osób w podeszłym wieku,przewlekle somatycznie chorych, przewlekle psychicznie cho-rych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dzieci imłodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnos-prawnych fizycznie. Istnieje także możliwość prowadzeniadomu pomocy społecznej łącznie dla dwóch kategorii wymie-nionych wyżej osób, na zasadach określonych w art. 56a.

Zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej

Dom pomocy społecznej może być prowadzony przez wska-zane w ustawie podmioty po uzyskaniu zezwolenia woje-wody10. Zezwolenie stanowi decyzję administracyjną oszczególnej nazwie. Wydawane jest zatem przez wojewodęwłaściwego ze względu na położenie domu po przeprowa-

dzeniu postępowania administracyjnego wszczętego przezpodmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia. Wojewoda wy-daje zezwolenie po stwierdzeniu, że podmiot spełnił wymogiwskazane w ustawie, zatem decyzja ta nie będzie miała cha-rakteru uznaniowego. Ustawodawca wskazuje w ustawie o pomocy społecznej wy-

magania, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o wydaniezezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Dodat-kowe wymogi oraz wzór wniosku o wydanie zezwolenia okreś-lone zostały w rozporządzeniu w sprawie domów pomocyspołecznej. Zezwolenie wydawane jest na czas nieokreślony. Podmiot ubiegający się o zezwolenie musi wykazać, że

spełnia warunki oraz standardy określone w ustawie i roz-porządzeniu. Standardy określone w art. 55 oraz rozporządze-niu dotyczą możliwości zagwarantowania prawidłowegoświadczenia usług bytowych, opiekuńczych, wspomagającychoraz edukacyjnych, co uzależnione jest m.in. od infrastrukturytechnicznej budynku, odpowiedniej liczby i kwalifikacji pra-cowników domu etc. Natomiast spełnienie „warunków okreś-lonych w ustawie” zdaje się być uzależnione od spełnieniawymagań dotyczących formy organizacyjno-prawnej podmiotuubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocyspołecznej, choć pojęcie „warunków” nie jest do końca oczy-wiste11. Stwierdzenie, czy dany podmiot spełnia warunki orazstandardy co do zasady, pozostawać będzie poza swobodnąoceną organu wydającego zezwolenie, ze względu na obiek-tywny sposób określenia owych standardów i wymogów .Wyjątkowo tylko organ będzie musiał dokonać swobodnejoceny zwrotów niedookreślonych, jak przykładowo „odpo-wiednie zabawki” czy „estetyczne pomieszczenia mieszkalne”. Oprócz obowiązku spełnienia standardów, o których mowa

w ustawie i rozporządzeniu, podmiot ubiegający się o prowa-dzenie domu pomocy społecznej musi przedstawić dodatkowedokumenty wskazane w ustawie, przy czym zakres tego obo-wiązku jest znacznie szerszy, gdy chodzi o podmioty niepub-liczne. Podmioty te muszą bowiem przedstawić dokumentypotwierdzające ich status prawny oraz informację o sposobie fi-nansowania domu i niezalegania z płatnościami wobec urzęduskarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowoprzedstawić muszą informacje o osobie, która ma kierowaćdomem, dotyczące niekaralności za przestępstwo umyślneoraz jej stanu zdrowia. Zgodnie natomiast z rozporządzeniemw sprawie domów pomocy społecznej podmiot niepublicznymusi dołączyć do wniosku poświadczony odpis z właściwegorejestru albo ewidencji działalności gospodarczej oraz wska-zane dane osobowe osoby, która ma kierować placówką.Pozostałe wymogi odnoszą się zarówno do jednostek samo-

rządu terytorialnego, jak i podmiotów niepublicznych, wystę-pujących o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocyspołecznej. Dotyczą one obowiązku przedstawienia regula-minu organizacyjnego domu (lub jego projektu) oraz doku-mentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, naktórej usytuowany jest dom (a właściwie na której podmiot pla-nuje prowadzić dom pomocy społecznej po uzyskaniu zezwo-lenia). Zezwolenie wydawane jest po wizytacji obiektu, naktórym usytuowany ma zostać dom pomocy społecznej12.Obowiązkiem wojewody jest prowadzenie rejestru domów po-

mocy społecznej. Prowadzenie rejestru domów pomocyspołecznej ma umożliwić ustalenie osobom zainteresowanym,

czy placówka określana jako dom pomocy społecznej jestplacówką legalną, czyli prowadzoną w oparciu o zezwoleniewojewody13.

Dom pomocy społecznej prowadzony na zlecenie

Wśród domów pomocy społecznej prowadzonych przez pod-mioty niepubliczne ustawodawca wyróżnia dwie grupy: domyprowadzone na zlecenie jednostki samorządu terytorialnegooraz pozostałe (art. 59 ust. 4, art. 65 ust. 1). Zlecenie zadania w postaci prowadzenia domu pomocy

społecznej odbywa się na ogólnych zasadach określonych wart. 25 i nast. ustawy. Nie można bowiem uznać, że art. 65ustawy stanowi odrębną podstawę prawną do powierzania ta-kich zadań podmiotom niepublicznym (nawet gdy idzie tylkoo odrębnie wskazany katalog podmiotów, którym można zlecićrealizację zadania w postaci prowadzenia domu pomocyspołecznej). W związku z tym trzeba przyjąć, że świadczenie usługw postaci prowadzenia domu pomocy społecznej może zostać zle-cone tylko podmiotom wymienionym w art. 25 ust. 1 ustawy14.Zgodnie z art. 25 ustawy zadanie z zakresu pomocy społecz-

nej może zostać zlecone organizacjom pozarządowym orazosobom prawnym i jednostkom organizacyjnym Kościołów izwiązków wyznaniowych. Podkreślić należy brak zharmoni-zowania regulacji art. 25 i 57 ustawy, gdy idzie o katalog pod-miotów, którym z jednej strony może zostać zlecone zadanie zzakresu pomocy społecznej, a tymi, które mogą prowadzićdom pomocy społecznej. O ile w art. 25 ustawy wyraźniewyłączona została możliwość zlecania zadania osobom fizycz-nym, o tyle określenie zakresu pozostałych podmiotów, któ-rym można zlecić prowadzenie domu pomocy społecznej możebudzić wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o relację pojęcia „or-ganizacja pozarządowa” (użytego w art. 25 ustawy) i „organi-zacja społeczna” (art. 57 ustawy). De lege lata należy stwierdzić,iż zlecenie świadczenia usług w postaci prowadzenia domu po-mocy społecznej może dotyczyć stowarzyszeń i fundacji (któresą organizacjami pozarządowymi), Kościołów i związków wy-znaniowych (a dokładniej ich osób prawnych i jednostek or-ganizacyjnych) oraz tych spośród pozostałych podmiotówokreślonych w art. 67, które mogą zostać uznane za organiza-cje pozarządowe, o ile nie dotyczy ich wyłączenie wskazane wart. 25 ust. 3 (partie polityczne, związki zawodowe i organiza-cje pracodawców, samorządy zawodowe oraz fundacje utwo-rzone przez partie polityczne).Tryb zlecania realizacji zadania polegającego na świadczeniu

usług w postaci prowadzenia domu pomocy społecznej orazjego forma określone zostały w art. 25-35 ustawy. Zlecenie za-dania następuje w drodze umowy zawartej na czas określony(nie dłuższy niż 5 lat), z podmiotem wyłonionym w drodzeotwartego konkursu ofert. Wskazana regulacja stanowi od dnia1 stycznia 2009 r. wyłączną podstawę zlecania i realizacji zle-conych zadań; zgodnie bowiem z art. 146 ustawy umowy za-warte pod rządami poprzedniej ustawy, do których stosowanodotychczasowe przepisy, zachowały moc do dnia ich wygaś-nięcia lub rozwiązania, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2008 r.Rozróżnienie domów pomocy społecznej prowadzonych

przez podmioty niepubliczne na domy prowadzone „na zlece-nie” oraz „nie na zlecenie” ma wpływ na zasady ich funkcjono-wania. Sytuacja prawna domów prowadzonych „na zlecenie”

29

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

30

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

zrównana jest z sytuacją domów pomocy społecznej prowa-dzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tymzwłaszcza gdy idzie o skierowanie do domu i odpłatność zapobyt. Zgodnie z art. 59 ust 4 ustawy należy do nich stosowaćregulację dotyczącą kierowania osób do domu pomocyspołecznej. Podstawą skierowania i umieszczenia osoby wdomu pomocy społecznej prowadzonym „na zlecenie” będziezatem decyzja organu gminy. O ile domy pomocy społecznej prowadzone „na zlecenie” wy-

stępują niejako w zastępstwie domów pomocy społecznej pro-wadzonych bezpośrednio przez gminy, pozostają zatem formąrealizacji jednego z zadań nałożonych na gminę, o tyle domypomocy społecznej prowadzone przez podmioty niepubliczne„nie na zlecenie” są pewnego rodzaju działalnością prowadzonąrównolegle do zadań gminy i nie mogą „wyręczać” gminy wrealizacji jej obowiązków. Nie będą zatem do tego typu domówstosowane zasady dotyczące kierowania i ustalania odpłatnościza pobyt mieszkańca. Kwestie te będą określane w drodzeumowy cywilnoprawnej zawieranej z mieszkańcem lub jegoprzedstawicielem ustawowym. Sytuacja domów pomocyspołecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne „niena zlecenie” może tylko wyjątkowo zostać częściowo zrównanaz sytuacją domów pomocy społecznej prowadzonych przez jed-nostki samorządu terytorialnego lub „na zlecenie”. Dzieje siętak, gdy gmina z powodu braku miejsc w domu pomocyspołecznej (prowadzonym przez jednostkę samorządu teryto-rialnego lub na zlecenie) kieruje osobę do domu pomocyspołecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny „nie nazlecenie”. Możliwość taka została zagwarantowana gminie wart. 65 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji do domu pomocyspołecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny stoso-wać należy odpowiednio regulację dotyczącą odpłatności zapobyt w domu pomocy społecznej (art. 61-64 ustawy). Wyso-kość takiej opłaty określona zostaje natomiast w umowie za-wieranej przez gminę kierującą osobę z podmiotemprowadzącym dom pomocy społecznej. Warto zaznaczyć, że podobne rozwiązanie (czyli zawieranie umów

o realizację zadania w postaci prowadzenia domu czy kierowaniena podstawie umowy do niepublicznego domu pomocy społecznejosób wymagających pomocy) przewidział już ustawodawca wustawie z 1923 r., wskazując, iż podmioty zobowiązane do spra-wowania opieki mogą spełniać swoje zadania także za pośrednic-twem prywatnych zakładów opiekuńczych, na podstawie zawartejz nimi umowy (art. 7 ustawy o opiece społecznej z 16 sierpnia 1923 r.).

Kontrola domu pomocy społecznej prowadzanegoprzez podmiot niepubliczny

Powierzenie podmiotowi niepublicznemu możliwości prowa-dzenia domu pomocy społecznej musi być związane z ko-niecznością wzmożonej kontroli działalności domu. Kontrolajakości usług świadczonych przez domy pomocy społecznejprowadzone przez podmioty niepubliczne zaliczona została dozadań wojewody (art. 22 pkt. 9 oraz 9a ustawy). Kontrolą ob-jęte są usługi świadczone zarówno przez dom pomocy społecz-nej prowadzony przez podmiot niepubliczny na zleceniejednostki samorządu terytorialnego, jak i nie na zlecenie.Sytuacja podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej w

zakresie jego odpowiedzialności z tytułu niewłaściwego pro-

wadzenia domu jest jednak zróżnicowana w zależności odtego, czy chodzi o dom prowadzony na zlecenie jednostki sa-morządu terytorialnego, czy też nie. W pierwszym przypadkustosuje się bowiem regulację art. 34 ustawy, dotyczącegokontroli realizacji powierzonego zadania. Ta dodatkowa kon-trola związana jest z przekazaniem dotacji podmiotowi nie-publicznemu prowadzącemu dom pomocy społecznej nazlecenie. Kontrola ta przeprowadzana jest przez organ zle-cający zadanie w postaci świadczenia usług przez dom po-mocy społecznej.Zgodnie z art. 57a ustawy w razie stwierdzenia, że podmiot

prowadzący dom pomocy społecznej przestał spełniać warunkibądź standardy określone w ustawie i rozporządzeniu albo nieprzedstawił aktualnych dokumentów wymaganych do uzys-kania zezwolenia na prowadzenie domu, wojewoda, po wy-znaczeniu dodatkowego terminu na spełnienie warunków lubstandardów (ewentualnie dostarczenie wymaganych doku-mentów),cofa zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej.Cofnięcie zezwolenia skutkuje wykreśleniem domu z rejestru domówpomocy społecznej. Podkreślić należy, że w razie bezskutecznegoupływu dodatkowego terminu na spełnienie brakujących wa-runków lub standardów (dostarczenie aktualnych dokumen-tów) wojewoda musi wydać decyzję cofającą zezwolenie. Art.57a dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących domy po-mocy społecznej, niezależnie od tego, czy dom pomocyspołecznej prowadzony jest na zlecenie czy też nie.Znaczącym problemem zarówno w praktyce, jak i w dotych-

czas wyrażanych poglądach wśród przedstawicieli nauki jestodpowiedzialność podmiotu prowadzącego placówkę podnazwą „dom pomocy społecznej” bez zezwolenia wojewody.Uważa się bowiem, że w przypadku prowadzenia domów po-mocy społecznej bez wymaganego zezwolenia ustawodawcanie przewiduje sankcji w postaci kary pieniężnej15. Podkreślasię także, iż art. 130 ust. 2 stanowiący: „Kto bez zezwolenia pro-wadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom wpodeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym -podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł”, nie możnaodnosić do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej,których funkcjonowanie zależy od wydania zezwolenia, a dotakich zalicza się domy pomocy społecznej16. Tymczasemwydaje się, że przy założeniu, iż to właśnie od momentu wy-dania zezwolenia możemy określać placówkę jako dom po-mocy społecznej, art. 130 ust. 2 ustawy może miećzastosowanie właśnie do tych placówek, które nie uzyskaw-szy zezwolenia wojewody, posługują się nazwą „dom pomocyspołecznej”. Będzie to zatem placówka wprawdzie określanajako dom pomocy społecznej, w istocie jednakże nią nie-będąca, która jednocześnie świadczyć będzie usługi opie-kuńcze wobec osób w podeszłym wieku, przewlekle chorychczy niepełnosprawnych, a zatem będzie wypełniać dyspozy-cję art. 130 ust. 2. Wydaje się więc de lege lata możliwe za-stosowanie kary pieniężnej wobec podmiotu niepublicznego,który będzie świadczył usługi opiekuńcze w ramach pla-cówki określanej nielegalnie jako „dom pomocy społecznej”.

Uwagi końcowe

Obecna regulacja dotycząca domów pomocy społecznej pro-wadzonych przez podmioty niepubliczne wskazuje na ich nie-

31

jesień 2009

DZIAŁ NAUKOWY

jednolite relacje w stosunku do administracji rządowej i jed-nostek samorządu terytorialnego. Domy te mogą bowiemfunkcjonować „obok” działań prowadzonych przez samorządy,w ich zastępstwie (czyli na zlecenie) lub częściowo pomagać wrealizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, gdy samorząd zpowodu braku miejsc zmuszony jest niejako wykupić usługęod podmiotu niepublicznego (art. 65 ust. 2). Domy te mogąbyć prowadzone przez podmioty o niejednolitej formie praw-nej, kierujące się różnymi pobudkami, działające dla zysku czynon profit. Możliwość prowadzenia domów pomocy społecz-nej przez te podmioty zaliczana jest do szerszego zjawiska pry-watyzacji zadań publicznych. Ma ona niewątpliwie swojepozytywne strony, zwłaszcza gdy chodzi o dostępność usług,większą konkurencyjność domów, zaangażowanie personelu(zwłaszcza wolontariuszy). Nie można jednak zapominać o za-grożeniach, jakie niesie prowadzenie domu pomocy społecznejprzez podmiot spoza struktury państwa – obniżanie standarduusług, kierowanie się wyłącznie czynnikami ekonomicznymi(osiągnięcie zysku), naruszanie praw mieszkańców. Największym problemem dotyczącym funkcjonowania

domów pomocy społecznej, prowadzonych przez podmioty nie-publiczne, pozostaje brak ich prawidłowej kontroli. Według in-formacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroliprawidłowości świadczenia usług przez domy pomocy społecz-nej, przeprowadzonej w 2006 r., w 10 na 14 skontrolowanychwojewództw wojewodowie nie sprawowali w sposób właściwynadzoru nad domami pomocy społecznej, w tym także prowa-dzonymi przez podmioty niepubliczne. Żaden ze skontrolowa-nych wojewodów nie posiadał pełnej wiedzy odnośnie do liczbyfunkcjonujących na terenie województwa placówek pro-wadzących nielegalną działalność opiekuńczą17. W wynikuogólnopolskiej kontroli domów pomocy społecznej przeprowa-dzonej z inicjatywy ministerstwa pracy i polityki społecznej w2008 r. ustalono, że obecnie w Polsce funkcjonuje 1040 domówpomocy społecznej, z czego 812 domów to ośrodki prowadzoneprzez samorząd jako organ założycielski, a 228 domówświadczących usługi opiekuńcze to jednostki prowadzącedziałalność gospodarczą na zasadzie umowy cywilnoprawnej zzainteresowaną osobą lub z jej rodziną. W tej grupie pod-miotów tylko 109 jest zarejestrowanych (jako dom pomocyspołecznej lub placówka zapewniająca całodobową opiekę).Pozostałych 119 placówek pozostaje poza kontrolą i nadzo-rem państwa18. To wszystko prowadzi do ogólnego wniosku, że przy umożli-

wieniu tak szerokiej grupie podmiotów niepublicznych pro-wadzenia domów pomocy społecznej ustawodawca powinienszczególnie zadbać o gwarancje praw dla ich mieszkańców,wzmocnienie kontroli jakości świadczonych usług oraz szyb-kie i znaczące sankcje dla podmiotów niespełniających wa-runków i standardów czy prowadzących placówkę pod nazwą„dom pomocy społecznej” bez wymaganego zezwolenia.

DOMINIKA WOŹNIEWSKA-ŻOLAutorka jest doktorantką w Zakładzie Prawa Pracy Wydziału Prawa,

Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

Przypisy:1 tekst jednolity - Dz.U. z 2008 r. nr 15 poz. 728 ze zmianami, zwana dalej

ustawą.2 Art. 2 pkt g Ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz.U. nr

92 poz. 726).3 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o

nadzorze i kontroli nad działalnością instytucyj opiekuńczych (Dz.U.

nr 40 poz. 354).4 Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 10 października

1927 r. o kwalifikacjach kierowników zakładów opiekuńczych (Dz.U. nr 100

poz. 866), Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 12 paź-

dziernika 1927 r. o regulaminach zakładów opiekuńczych (Dz.U. nr 100 poz.

867) oraz Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 25 lutego

1930 r. o rachunkowości i o sprawozdaniach instytucji opiekuńczych (Dz.U.

nr 23 poz. 210).5 tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 26 poz. 319 ze zmianami.6 por. art. 38-40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła

Katolickiego w RP (Dz.U. nr 29 poz. 154), art. 25 ustawy z dnia 13 maja

1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rze-

czypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 73 poz. 323), art. 32 ustawy z dnia 4 lipca

1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Pra-

wosławnego (Dz.U. nr 66 poz. 287) i inne.7 A. Prekurat, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Praca socjalna 2004 r,

nr 4, s. 110.8 Dz.U. nr 217 poz. 1837.9 Więcej: I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej: Komentarz, Warszawa-

Kraków 2007, s. 213.10 Podobne rozwiązanie zostało przyjęte już w ustawie o opiece społecznej z

1923 r. Wśród kompetencji Ministra Pracy i Opieki Społecznej wymieniona

została „rejestracja towarzystw, zakładów, instytucji opieki społecznej” (art. 22).11 Ibidem s. 219.12 Co prawda ustawodawca posługuje się sformułowaniem „na którym usytuo-

wany jest dom pomocy społecznej”, ale należy przyjąć, że chodzi tu o obiekt, na

którym dopiero po wydaniu zezwolenia prowadzony będzie dom. Wyjątek

stanowić będzie wizytacja domu pomocy społecznej, na którego prowadze-

nie zostało wydane zezwolenie warunkowe - por. P. Zaborniak, Zezwolenie

na utworzenie domu pomocy społecznej, Służba Pracownicza 2008 nr 4, s. 19.13 Ibidem.14 Inaczej: S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym,

Warszawa 2008, s. 330.15 W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz,

Warszawa 2008, s. 466.16 I. Sierpowska, op. cit., s. 492.17 Informacja o wynikach kontroli prawidłowości świadczenia usług przez domy

pomocy społecznej, Warszawa kwiecień 2006 r., opublikowana na stronie

http://bip.nik.gov.pl.18 R. Maciejczak, Brak kontroli w domach pomocy społecznej, „Gazeta Samo-

rządu i Administracji” 2008 nr 12, s. 41.

32

jesień 2009

32GŁOSY I GLOSY

Okres cofnięcia uprawnień do kie-rowania pojazdami ustalony napodstawie ostatecznej decyzji admi-nistracyjnej oraz okres zakazu pro-wadzenia pojazdów na podstawieprawomocnego wyroku sądu niepodlegają sumowaniu w świetle art.114 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b)ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. – Prawo o ruchu drogo-wym (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r.nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Glosowane orzeczenie dotyczy istotnej

kwestii łączenia lub niełączenia okresucofnięcia uprawnień do kierowania po-jazdami, który nie przekracza jednegoroku, z okresem zakazu prowadzeniapojazdów, który nie przekracza jednegoroku, gdy w sumie okresy te przekra-czają jeden rok, gdyż w wypadkupołączenia tych okresów miałby zasto-sowanie art. 114 ust. 4 ustawy – Prawoo ruchu drogowym, obligujący osoby,które w wypadku ubiegania się o doku-ment potwierdzający określonego ro-dzaju uprawnienia do kierowaniapojazdami, do poddania się stosownemuegzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje.Stan faktyczny w przedmiotowej spra-

wie przedstawia się następująco:Strona wnioskiem z dnia 9 stycznia

2007 r. zwróciła się do Starosty Powiato-wego w L. (organu pierwszej instancji) ozwrot zatrzymanego na podstawie wy-roku sądu prawa jazdy. Do wnioskuzałączyła orzeczenie psychologiczne z 30października 2006 r. stwierdzające brakprzeciwwskazań psychologicznych dokierowania pojazdami oraz orzeczenie le-karskie z 28 grudnia 2006 r. stwierdzającebrak przeciwwskazań zdrowotnych dokierowania pojazdami silnikowymi.Decyzją z 17 czerwca 2005 r. Komen-

danta Miejskiego policji w L. strona napodstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a)oraz pkt 4 ustawy – Prawo o ruchudrogowym została skierowana na ba-

dania psychologiczne przeprowadzanew celu orzeczenia istnienia lub brakuprzeciwwskazań psychologicznych dokierowania pojazdami, badanie to miałobyć przeprowadzone niezwłocznie. De-cyzję tą doręczono stronie w dniu 28czerwca 2005 r.Skierowaniem Komendanta Miejskiego

policji w L. z dnia 17 czerwca 2005 r.strona została zobowiązana na podstawieart. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy – Prawoo ruchu drogowym, do wykonania badańlekarskich w celu orzeczenia istnienialub braku przeciwwskazań zdrowotnychdo kierowania pojazdami. Badania temiała wykonać, zgodnie z pouczeniem,w terminie 30 dni od dnia otrzymaniaskierowania. Skierowanie to doręczonostronie w dniu 28 czerwca 2005 r. Żadnego z wyżej wymienionych badań

strona nie wykonała w zakreślonych ter-minach. Skutkiem tego decyzją z dnia20 grudnia 2005 r. organ pierwszej in-stancji cofnął stronie uprawnienia dokierowania pojazdami mechanicznymi irowerami. Decyzja ta została doręczonastronie 3 stycznia 2006 r. i stała się osta-teczna.Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. Sąd

Rejonowy w L. orzekł wobec strony,m.in. na podstawie art. 42 § 1 i § 2 k.k.środek karny w postaci zakazu prowa-dzenia wszelkich pojazdów mechanicz-nych i rowerów na rok, a na podstawieart. 43 § 3 k.k. zobowiązał stronę dozwrotu prawa jazdy organowi je wy-dającemu. Wyrok stał się prawomocny wdniu 17 sierpnia 2005 r. Tego obowiązku,mimo prawomocnego wyroku, stronanie wykonała do 18 października 2005 r.,kiedy to zawiadomiła organ pierwszej in-stancji, na jego wezwanie, iż zagubiła lubjej skradziono dokument prawa jazdy wsierpniu 2005 r.Decyzją z 2 marca 2007 r. organ pierw-

szej instancji odmówił wydania wtórnikaprawa jazdy do czasu wykazania się

przez stronę zdanym egzaminem pań-stwowym sprawdzającym kwalifikacjedo kierowania pojazdami. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie

do Samorządowego Kolegium Odwoław-czego w L., domagając się uchylenia za-skarżonej decyzji i nakazanie wydaniawtórnika prawa jazdy zgodnie z wnio-skiem. Zarzuciła organowi pierwszej in-stancji naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit.b) i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu dro-gowym, poprzez jego niewłaściwą inter-pretację i błędne zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w L. decyzją z 24 kwietnia 2007 r. nie po-dzieliło argumentów odwołania i utrzy-mało w mocy decyzję organu pierwszejinstancji, opierając się na brzmieniu art.114 pkt 2 lit b) ustawy – Prawo o ruchudrogowym i stwierdzając, że decyzja or-ganu pierwszej instancji została wydanazgodnie z obowiązującym prawem.Decyzję Kolegium strona zaskarżyła do

Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w L., który wyrokiem z dnia25.10.2007 r. sygn. akt III SA/Lu 295/07uchylił decyzje obu instancji. Uzasad-niając rozstrzygnięcie, Sąd ten wyraziłpogląd, że „Okres cofnięcia danej osobieuprawnień do kierowania pojazdem sil-nikowym na skutek niepoddania siębadaniu lekarskiemu oraz okres zakazuprowadzenia pojazdów wiążącego się znakazem zwrotu prawa jazdy to dwie od-rębne podstawy do pozbawienia prawajazdy i nie mogą one podlegać sumowa-niu”.Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Ad-

ministracyjnego w L. Samorządowe Ko-legium Odwoławczego w L. złożyłokasację do Naczelnego Sądu Administ-racyjnego w Warszawie, który nie po-dzielił zarzutów kasacji i glosowanymwyrokiem skargę oddalił. NSA stwier-dził, iż Sąd pierwszej instancji trafnieuznał, iż w postępowaniu administra-cyjnym błędnie zastosowano art. 114

G L O S Ado wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 146/08

(niepublikowanego)

KRZYSZTOF ADAMSKI

33

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy – Prawo oruchu drogowym. NSA podzielił poglądSądu pierwszej instancji, który stwier-dził, iż „Okres cofnięcia uprawnień do kie-rowania pojazdem na skutek niepoddaniasię badaniu lekarskiemu oraz okres za-trzymania prawa jazdy na skutek pozba-wienia prawa jazdy nie podlegająsumowaniu, skutkującym zastosowaniemdyspozycji art. 114 ust. 4 Prawa o ruchudrogowym”. NSA stwierdził także, iż hi-poteza art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b)Prawa o ruchu drogowym nie obejmujecofnięcia uprawnienia do kierowaniapojazdem, gdyż okres ten stanowi ele-ment przesłanki unormowanej w art.114 ust. 1 pkt lit. a) tej ustawy. Możli-wości sumowania okresów wskazanychw przepisach art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a)i lit. b) nie przewiduje zarówno przepisart. 114 ust. 1 pkt 2, jak i przepis art.114 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym.NSA dodał, iż sankcji, nawet o charakte-rze administracyjnym, nie można dom-niemywać. Nie ma także podstaw doutożsamiania pozbawienia prawa jazdy zcofnięciem uprawnień do kierowania po-jazdami. W obecnym stanie prawnymnie mamy do czynienia z „pozbawieniemprawa jazdy”, lecz z „pozbawieniem za-trzymanego prawa jazdy”. Stąd stracił naznaczeniu pogląd artykułowany na tleart. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 1lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogo-wym (Dz.U. nr 6, poz. 35 z późn. zm.),wg którego przez pojęcie „pozbawionyprawa jazdy” rozumiano także cofnięcieuprawnień do kierowania pojazdami (takwyrok NSA z 28 listopada 1984 r. sygn.akt SA/Wr 566/84, ONSA 1984/2/112). Natomiast przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit.

b) Prawa o ruchu drogowym dotyczy sy-tuacji, gdy prawo jazdy zostało zatrzy-mane po pozbawieniu uprawnień –orzeczeniu zakazu prowadzenia pojazdów(tak Ryszard Stefański, Prawo o ruchudrogowym. Komentarz, Dom WydawniczyABC 2005 s. 653). W obecnym stanieprawnym hipoteza z art. 114 ust. 1 pkt 2lit. b) nie obejmuje sytuacji przewidzianejw art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a), tj. cofnięciauprawnień do kierowania pojazdem. Na-stępnie NSA poczynił dalsze rozważaniadotyczące braku podstaw do utożsamia-nia cofnięcia uprawnień do kierowaniapojazdami z pozbawieniem prawa jazdy.Powołał się na analizę przepisów art. 114ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 135-140 Prawa o ruchu drogowym. Powołał

się także na art. 39 pkt 3 Kodeksu kar-nego stanowiący, iż jednym ze środkówkarnych jest zakaz prowadzenia pojaz-dów, który jest orzekany przez sąd w wa-runkach określonych w art. 42 k.k. i art.43 § 3 k.k. Na podstawie art. 43 § 3 k.k.okres zakazu prowadzenia pojazdów niebiegnie do chwili zwrotu dokumentuuprawniającego do prowadzenia pojaz-dów. Następnie NSA skonstatował, że po-zbawienie prawa jazdy odnosi się dookresu wynikającego z orzeczenia sądustosującego środek karny w postaci za-kazu prowadzenia pojazdu, natomiastdecyzja o cofnięciu uprawnienia z po-wodu niepoddania się badaniom lekar-skim lub psychologicznym jest decyzjąwydawaną przez starostę w trybie art.140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i lit. c) i jest od-rębną instytucją prawną. Pozbawieniejest sankcją prawnokarną, a cofnięcieuprawnień sankcją administracyjną. Zdaniem NSA nieprzekonujący jest po-

gląd, według którego sumowanie okre-sów uzasadnia konieczność sprawdzeniakwalifikacji osoby faktycznie pozbawio-nej prawa jazdy przez okres 12 miesięcy.Z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b)Prawa o ruchu drogowym wynika, żechodzi o okres, na który orzeczono po-zbawienie uprawnień, a nie okres fak-tycznego pozbawienia uprawnień. Sądprzytoczył wyrok NSA z dnia 27 czerwca2007 r. sygn. akt I OSK 866/06 (LEX nr339969). Stwierdził, że racjonalizowaniesumowania okresów wskazanych w art.114 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) z okresemfaktycznego pozbawienia uprawnień iwynikającą stąd koniecznością spraw-dzenia uprawnień, nie znajduje podstawyprawnej.Następnie Sąd podniósł, że z rozważań

tych nie można wyciągnąć wniosku, iżprawo jazdy zatrzymane na skutek po-zbawienia uprawnień należy kierowcyzwrócić w każdym przypadku poupływie okresu orzeczonego zakazu.Gdy po upływie orzeczonego zakazu wobrocie prawnym pozostaje decyzja ocofnięciu uprawnień, kierowca nie możesię skutecznie domagać zwrotu zatrzy-manego prawa jazdy. Zwrot ten będziemożliwy, w myśl art. 140 ust. 2 Prawa oruchu drogowym, po wydaniu decyzji oprzywróceniu uprawnienia do kierowa-nia pojazdami, po ustaniu przyczyn,które spowodowały jego cofnięcie. Zda-niem Sądu taki jest skutek cofnięciauprawnień mający miejsce „w zbiegu” z

pozbawieniem uprawnień. Z takiej wza-jemnej relacji obu środków prawnychnie wynika jednak, w świetle art. 114 ust.1 pkt 2 lit. a) i lit. b) Prawa o ruchu dro-gowym, obowiązek poddania się kontro-lnemu sprawdzeniu kwalifikacji, gdyokresy faktycznie wynikające z obupodstaw przekraczają 12 miesięcy.Podsumowując, Sąd wskazał, że wnio-sek strony o wydanie prawa jazdy zos-tał złożony po upływie okresu zakazuprowadzenia pojazdów i po ustaniuprzyczyn, które spowodowały cofnięcieuprawnienia do kierowania pojazdami. Z poglądem Sądu w niniejszej sprawie

trudno się zgodzić. Powyższe orzeczeniestanowi przykład ścieśniającej wykładniprawa przez Sąd na korzyść strony po-stępowania, która to wykładnia kłóci sięz rozumieniem pojęcia „sprawiedliwości”i w niniejszej sprawie nie powinna miećmiejsca.Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z

dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchudrogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz.908 ze zm.)kontrolnemu sprawdzeniukwalifikacji podlega osoba ubiegającasię o:a) przywrócenie uprawnienia do kiero-

wania pojazdem cofniętego na okresprzekraczający 1 rok lub w związku zutratą kwalifikacji;b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub

pozwolenia do kierowania tramwajem,którego była pozbawiona na okres prze-kraczający 1 rok.Nie kwestionując odmiennego charak-

teru instytucji cofnięcia uprawnień,którą ustawodawca statuuje pod lit. a)powyższego przepisu i instytucji zatrzy-mania prawa jazdy, którą statuuje pod lit.b) tego przepisu i który to pogląd po-dziela także Sąd, nie można jednak sięzgodzić ze stanowiskiem, że okresy te,jeżeli w z obu tych przepisów nie prze-kraczają jednego roku, a w sumie prze-kraczają jeden rok, nie mogą byćsumowane, co wyłączałoby zastosowanieart. 114 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym.Należy zauważyć, iż obie te instytucje,choć odmienne, co wykazał Sąd w swymuzasadnieniu, wywołują wobec osoby,której dotyczą ten sam skutek, tj. unie-możliwiają jej w świetle prawa prowa-dzenie pojazdów, a ponadto w swejtreści obligują osobę do fizycznego od-dania (zdeponowania) dokumentu prawajazdy w organie pierwszej i n s t a n c j i . Brak przepisu, który by wskazywał na

możliwość takiego sumowania tychokresów, nie wyklucza takiej wykładniprzepisów art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit.b) Prawa o ruchu drogowym. Przema-wia za tym ratio legis tych przepisów, wktórych ustawodawca jako przesłankęzastosowania art. 114 ust. 4 Prawa oruchu drogowym przyjął, iż okres, w któ-rym osoba była w sposób prawem prze-widziany (a nie faktyczny) pozbawionamożliwości kierowania pojazdami, prze-kraczał jeden rok. Redakcja art. 114 ust.4 Prawa o ruchu drogowym, który sta-nowi, iż w przypadkach określonych wust. 1 pkt 2 dokument stwierdzającyuprawnienie do kierowania pojazdemwydaje się po zdaniu, przez osobę ubie-gającą się o jego wydanie, odpowied-niego do rodzaju uprawnienia egzaminupaństwowego sprawdzającego kwalifi-kacje, nie wyklucza takiej wykładni.W przedmiotowej sprawie okres ten da-

tował się od 18 października 2005 r. (po-czątek biegu terminu zastosowaniaśrodka karnego zakazu prowadzenia po-jazdów – wpływ do organu pierwszej in-stancji zgłoszenia strony o zaginięciuprawa jazdy) do 18 października 2006 r.plus okres od 19 października 2006 r. do9 stycznia 2007 r. wynikający z ostatecz-nej decyzji administracyjnej z dnia 20grudnia 2005 r. o cofnięciu uprawnień dokierowania pojazdami (9 stycznia 2007 r.strona zgłosiła się z wynikami badań psy-chologicznych i lekarskich). W tym miej-scu należy zauważyć, że okres ten nieminął stronie w dniu 28 grudnia 2006 r., tj.dacie wykonania badań lekarskich, stwier-dzających brak przeciwwskazań do kiero-wania pojazdami (wcześniej strona w dniu30 października 2006 r. wykonała badaniapsychologiczne), ale w dniu 9 stycznia2007 r., tj. w dniu doręczenia organowi wy-ników tych badań. Dopiero w tym dniuorgan mógł ewentualnie cofnąć zakaz pro-wadzenia pojazdów, gdyż wykonane, po-zytywne dla strony, badania, przed dniem9 stycznia 2007 r., nie były znane organowii nie wywoływały żadnych skutków praw-nych.Na poparcie poglądu przedstawionego w glo-

sie należy przytoczyć tezy szeregu orzeczeńNaczelnego Sądu Administracyjnego.NSA w tezie wyroku z dnia 10 listopada

1998 r. sygn. akt II SA 1291/98 (LEX nr41400) stwierdził, iż „Art. 114 pkt 2 lit. bustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. –Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98,poz. 601 z późn. zm.) stanowi, że spraw-

dzeniu kwalifikacji podlegają osoby ubie-gające się o zwrot prawa jazdy, któregokierowca był pozbawiony na okres prze-kraczający 1 rok. Przepis ten dotyczy sy-tuacji, w której kierowca bez względu naprzyczyny i okoliczności był pozbawionyprawa jazdy na czas dłuższy niż 1 rok.Niewątpliwie tak długi okres przerwy wprowadzeniu pojazdu mechanicznegouzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifi-kacji kierowcy. Należy również wskazać,że użyte w cytowanym przepisie sfor-mułowanie »podlegają« oznacza, iż de-cyzje podejmowane na podstawie tegoprzepisu nie zostały pozostawione uzna-niu organu orzekającego, lecz mają cha-rakter rozstrzygnięcia związanego”.Następnie NSA w tezie wyroku z dnia 26

maja 1999 r. sygn. akt II SA 785/99 (LEXnr 46291) stwierdził, że „Przesłanką doorzeczenia obowiązku poddania się kontro-lnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114pkt 2 lit. b ustawy z 1997 r. – Prawo o ruchudrogowym) jest fakt pozbawienia prawajazdy na wskazany w powołanym przepisieokres (przekraczający jeden rok), nieza-leżnie od formy prawnej tego pozbawienia”.W przedmiotowej sprawie strona była

pozbawiona uprawnień do kierowaniapojazdami na podstawie prawomocnegowyroku sądu powszechnego i na pod-stawie ostatecznej decyzji administra-cyjnej, co w sumie przekraczało okresjednego roku.Z kolei teza wyroku NSA z dnia 10 lis-

topada 1998 r. została powtórzona w wy-roku tego Sądu z dnia 24 czerwca 1999 r.sygn. akt II SA 652/99 (LEX nr 46289).Najbardziej jednak za poglądami

wyrażonymi w glosie przemawiaprzytoczony przez Sąd wyrok NSAOśrodek Zamiejscowy we Wrocławiuz dnia 28 listopada 1984r. sygn. aktSA/Wr 566/84 (opublikowany wONSA 1984/2/112), który został wy-dany pod rządami poprzedniej ustawy– Prawo o ruchu drogowym z 1983 r. Wpkt 3 tezy tego wyroku NSA stwierdził,że „Przez pojęcie »pozbawiony prawajazdy«, użyte w powyższym przepisie, na-leży rozumieć kategorie prawne przewi-dziane w kodeksach karnym i wykroczeńoraz we wskazanej wyżej ustawie (jakzakaz prowadzenia pojazdów mecha-nicznych, zatrzymanie i cofnięcie prawajazdy), a nie stan faktyczny, jak naprzykład niepobranie prawa jazdy odorganu administracji”. Należy zwrócić uwagę, iż art. 82 ust. 1

pkt 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. –Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 6.poz. 35), na podstawie którego m.in.orzekał wówczas Sąd, stanowił, iż„Sprawdzeniu kwalifikacji podlegająosoby ubiegające się:a) o przywrócenie uprawnienia do kie-

rowania pojazdem silnikowym cofniętegona okres dłuższy niż rok lub w związku zutratą kwalifikacji;b) o zwrot prawa jazdy, którego kierowca

był pozbawiony na okres dłuższy niż rok”.Tym samym powyższy przepis w swym

brzmieniu pokrywa się z przepisem art.114 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującegoPrawa o ruchu drogowym. Należy za-uważyć, że w wyroku z 28 listopada 1984 r.NSA wyraził najbardziej radykalny po-gląd, opowiadając się za możliwościąłączenia okresów prawnego pozbawieniamożliwości kierowania pojazdami (zakazprowadzenia pojazdów mechanicznych,cofnięcie prawa jazdy) z okresem fak-tycznego pozbawienia dokumentu prawajazdy (zatrzymanie prawa jazdy).Podsumowując powyższe rozważania,

należy stwierdzić, że glosowane orze-czenie NSA jest nietrafne i kłóci się z po-czuciem sprawiedliwości. Mimo prawnieusankcjonowanego (a nie faktycznego),ponadrocznego okresu pozbawieniauprawnień do kierowania pojazdami, naktóry składał się zakaz prowadzenia po-jazdów przez okres jednego roku orze-czony za jazdę w stanie nietrzeźwościoraz cofnięcie uprawnień do kierowaniapojazdami na mocy ostatecznej decyzjiadministracyjnej wydanej z powodu zlek-ceważenia przez stronę ostatecznychskierowań na badania psychologiczne ilekarskie poprzez niewykonanie tychbadań w zakreślonych terminach, Sądnakazał przywrócenie prawa jazdy.Wobec poglądów i wykładni zastoso-

wanej przez Naczelny Sąd Administra-cyjny w Warszawie wyrażonych wglosowanym wyroku uprawnione jestsformułowanie postulatu de lege ferenda,tj. wprowadzenia w ustawie – Prawo oruchu drogowym przepisu, który bywprost regulował łączenie okresów po-zbawienia uprawnień do kierowania po-jazdami z różnych tytułów prawnych.

KRZYSZTOF ADAMSKI

Autor jest radcą prawnym, członkiem etatowym Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Lublinie

34

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

34

W doktrynie prawa wyróżnia się „proce-sowe” i „materialne” pojęcie „decyzji”.„Procesowe” pojęcie wyznaczone jest nor-

mami kodeksu postępowania administra-

cyjnego, „materialne” ustalone zostaje

poglądami doktryny. Określenie „proce-sowe pojęcie decyzji” zawarte jest w art.

104 kodeksu postępowania administracyj-

nego rozpatrywanym w łączności z art. 1 §

1 pkt 1, art. 105 i art. 107 kodeksu postę-

powania administracyjnego1.

Art. 104 § 2 kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego wyróżnia „decyzję rozstrzy-gającą sprawę co do istoty” oraz „decyzjękończącą sprawę w danej instancji w inny

sposób”. „Decyzja rozstrzygająca sprawęco do istoty” jest decyzją merytoryczną, tj.

kończącą sprawę w danej instancji. Nato-

miast „decyzja kończąca sprawę w danejinstancji w inny sposób niż przez roz-strzygnięcie sprawy co do jej istoty” wy-

wołuje jedynie skutki procesowe, nie

konkretyzując norm prawa materialnego.

Można wśród nich wyróżnić decyzje o

umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.)

czy też decyzje o odmowie wznowienia po-

stępowania (art. 149 § 3) lub decyzje o od-

mowie wszczęcia postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157

§ 3 k.p.a.) Decyzje te nazwane są „decyz-

jami o charakterze formalno-proceso-wym”, albowiem zastosowanie pojęcia

„decyzji” wobec nich nastąpiło ze względu

na konieczność zapewnienia ochrony ich

adresatom poprzez zapewnienie z korzys-

tania przewidzianych przez prawo środków

procesowych .

Wobec powyższego na gruncie kodeksu

postępowania administracyjnego można

mówić o procesowej definicji „decyzji”jako o „akcie kończącym sprawę w danejinstancji niezależnie od tego, czy rozstrzygaon sprawę merytorycznie”. Natomiast z is-

toty stosowania prawa administracyjnego

wynika, że „decyzja administracyjna” ma

35

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

INSTYTUCJA

NIEWAŻNOŚCI DECYZJI

ADMINISTRACYJNEJJOANNA GOLENIOWSKA-GAŁGAN

36

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

charakter materialnoprawny, gdyż jest ona aktem

autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego

prawa administracyjnego. Zatem oznacza to, że

do strony materialnej pojęcia „decyzji administ-racyjnej” art. 104 kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego nawiązuje tylko przez użycie

terminu ,,sprawa”.W literaturze zauważono, że pojęcie

„decyzji administracyjnej” w ujęciu teo-

retycznym i „decyzji” w rozumieniu ko-

deksu postępowania administracyjnego

nie pokrywają się, a wynika to przede

wszystkim z wyłączeń przedmiotowych.

Kodeks postępowania administracyjnego

przewiduje formę postanowienia dla aktu

będącego w istocie decyzją administracyjna,

np. postanowienie o wznowieniu postępo-

wania (art. 149 k.p.a.) czy też postanowienie

o zajęciu stanowiska przez inny organ (art.

106 k.p.a.). Postanowienia są aktami proce-

sowymi, chociaż ustawa przewiduje także

formę postanowienia w przypadkach sto-

sowania norm materialnych Natomiast

„decyzja administracyjna” jest aktem sto-

sowania zarówno normy materialnej, jak i

procesowej2.

Materialne pojęcie „decyzji” niezbędne

było natomiast do ustalenia w wątpliwych

przypadkach, czy dana czynność organu

administracyjnego jest decyzją, czy też

inną formą działania administracji, gdyż ta-

kiej możliwości kwalifikowania czynności

prawnej organowi nie daje procesowe po-

jęcie „decyzji”. Z art. 104 § 2 kodeksu po-

stępowania administracyjnego wynika

bowiem tylko, że ma to być rozstrzygnię-

cie o istocie sprawy, nie jest natomiast

scharakteryzowana sama sprawa3. Proble-

matyka związana z materialnym ujęciem

„decyzji” była przedmiotem wypowiedzi

Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 5 lu-

tego 1988 r. – Sąd Najwyższy, nawiązując

do ustaleń doktryny, stwierdził, że nauka

określa materialne pojęcie „decyzji” jako

(…) ,,kwalifikowany akt administracyjnystanowiący przejaw woli administracyj-nych w państwie organów, wydany napodstawie powszechnie obowiązującegoprawa administracyjnego lub finanso-wego o charakterze władczym i zewnętrz-nym, rozstrzygający konkretną sprawę,konkretnie określonej osoby fizycznej lubprawnej w postępowaniu unormowanymprzez przepisy proceduralne”. Sąd Najwyższy wymienił cechy pozwa-

lające uznać daną czynność prawną organu

administracyjnego za „decyzję”:

1) „decyzja” jest przejawem władczej

woli organu administracyjnego;

2) „decyzja” musi wskazywać podstawę

prawną w powszechnie obowiązujących

przepisach prawa administracyjnego lub fi-

nansowego;

3) „decyzja” rozstrzyga w postępowaniu

regulującym przepisami proceduralnymi

konkretną sprawę konkretnego podmiotu;

4) „decyzja” wyposażona jest w atrybut

ważności, co oznacza, że jej adresat może

się od niej odwołać tylko za pomocą środ-

ków przewidzianych w prawie. W razie

niewykonania „decyzji” stosowany jest

przymus państwowy.

W ujęciu procesowym natomiast „de-cyzja” odnosi się do postępowania admi-

nistracyjnego – jest to „akt kończący danepostępowanie i rozstrzygający sprawę codo jej istoty”4.

Podsumowując, można przyjąć, iż

„decyzja administracyjna” jest „normąindywidualną powstałą w procesie au-torytatywnej konkretyzacji i indywidua-lizacji generalnych i abstrakcyjnychnorm materialnych prawa administra-cyjnego w określonej sytuacji faktycznej”.Normy procesowe znajdują zastosowanie

na gruncie norm materialnych. Zatem

można powiedzieć, że normy procesowe są

stosowane wspólnie z innymi normami

prawa administracyjnego, jednak określe-

nie potrzeby i zakresu ich zastosowania

oraz ewentualne ocenianie skutków ich na-

ruszenia powinno być zawsze dokonywane

w świetle norm materialnych. „Decyzja ad-ministracja” rozstrzyga sprawę administra-

cyjną poprzez wyznaczenie wiążących

konsekwencji normy materialnego prawa

administracyjnego w określonej sytuacji

prawnofaktycznej. Należy zatem przyjąć, iż

istota „decyzji administracyjnej” tkwi w jej

dualistycznej naturze. Jako pojęcie nauki

prawa administracyjnego i instytucja prawa

pozytywnego posiada ona dwie komple-

mentarne płaszczyzny: materialną i proce-

sową (formalną).

Konkluzją tych rozważań może być wy-

powiedź J. Zimmermanna, według którego

„decyzja” w znaczeniu materialnym to

„norma indywidualna”, a w znaczeniu for-

malnym – „akt administracyjny zawie-rający tę normę”. Przepisy te wskazują na

czynność prawną organu administracji

publicznej albo innej jednostki organiza-

cyjnej ustawowo umocowanej do podjęcia

tej czynności, która pozostaje w jego właś-

ciwości, dotyczy sprawy o podwójnej kon-

kretności (sama sprawa i adresat

czynności) i z mocy przepisów powinna

być rozstrzygnięta decyzją administra-

cyjną5. Decyzja ma rozstrzygać sprawę co

do istoty w całości lub w części albo po-

winna zakończyć postępowanie poprzez

jego umorzenie i zawierać elementy wyli-

czone w art. 107 k.p.a.

W nauce prawa administracyjnego pojęcie

„decyzji administracyjnej” sprawia wiele

trudności, a konstrukcja nieważności jest

rozpatrywana właśnie na tle pojęcia „de-cyzji administracyjnej”. Pojęcia „decyzjiadministracyjnej” używa się w różnych

znaczeniach lub kontekstach, posługując się

terminem nie „decyzja”, lecz „pozwolenie”,

„koncesja” czy „zezwolenie”. W doktrynie

pojęcie „decyzji” używane jest również w

znaczeniu szerokim jako „akt wyboru”bądź w wąskim znaczeniu jako „zwrot tech-niczny” używany przez ustawodawcę w ko-

deksie postępowania administracyjnego6.

Niewątpliwie jednak trzeba stwierdzić, że

„decyzja administracyjna” jest jednym z

centralnych pojęć nauki prawa administra-

cyjnego. W nauce prawa administracyj-

nego pojęcie „decyzji administracyjnej”można określić jako „akt administra-cyjny” oraz jako „akt stosowania normyprawa”7. W doktrynie prawa według po-

glądów L. W. Jaworskiego „akt administ-racyjny” jest to ,,pewne zachowanie sięwładzy administracyjnej i to zachowaniemusi mieć pewien kształt, formę i musi po-ciągnąć za sobą pewne skutki prawneokreślone w prawie administracyjnym”8.

A więc według L. W. Jaworskiego „aktemadministracyjnym” jest każda emanacja

władzy administracyjnej pociągająca za

sobą skutek prawny.

Ciekawy pogląd interpretacji „aktu admi-nistracyjnego” przedstawił M. Zimmer-

mann, który określił znaczenie „aktuadministracyjnego” w ujęciu szerokim i

wąskim. „Akt administracyjny” sensu largobył to objaw woli organu administracji pań-

stwowej wydany w celu wywołania okreś-

lonych w przepisach prawnych skutków

prawnych, przede wszystkim w sferze prawa

administracyjnego. Do „aktów administra-cyjnych” w znaczeniu wąskim sensu strictoautor zaliczył – akty indywidualne zewnęt-

rze oraz akty wewnętrznego urzędowania.

Widział cechy szczególne „aktu administ-racyjnego” w jego przymiotach, tj.:

– autorytatywności i jednostronności

określenia stosunków prawnych;

– istnienia podstawy prawnej aktu w

postaci przepisu prawnego;

– pochodzenie aktu od organów państwo-

wych działających w sferze regulowanej

przez prawo administracyjne;

– wykonanie aktu jest zapewnione możli-

wością użycia przymusu państwowego.

Wobec powyższego należy uznać, że „aktadministracyjny” jest szczególną formą

czynności prawnych organów państwo-

wych regulowaną przez przepisy prawa ad-

ministracyjnego.

Definicję „decyzji administracyjnej”wskazał również w swoich opracowaniach

W. Dawidowicz. Według niego „decyzjaadministracyjna” jest:

– aktem stosowania norm ogólnych i abs-

trakcyjnych o charakterze materialnym i o

powszechnej mocy obowiązującej;

– kompetencją do wydania, która służy or-

ganom administracji państwowej i ma cha-

rakter tzw. kompetencji szczególnej;

- rozstrzygnięciem sprawy administracyj-

nej przez wyznaczenie wiążących konsek-

wencji normy materialnej;

Adresatem „decyzji administracyjnej”jest zawsze podmiot niepodporządkowany

ani organizacyjnie, ani służbowo organowi

administracji państwowej w danej sprawie,

a niewykonanie ustanowionych w „decyzjiadministracyjnej” obowiązków zostaje

sankcjonowane środkami egzekucji admi-

nistracyjnej9. Zatem w oparciu o powyższe

należy uznać, że pojęcie „decyzji administ-racyjnej” według W. Dawidowicza jest wi-

dziane w perspektywie procesu stosowania

prawa administracyjnego.

Definicję „aktu administracyjnego” okreś-

lił również J. Starościak10. Według niego za

„akt administracyjny indywidualny” uważa

się opartą na przepisach prawa czynność

organu administracji publicznej, która cha-

rakteryzuje się następującymi cechami:

– podejmowana jest na podstawie przepi-

sów prawa materialnego;

– wywołuje skutki prawne w dziedzinach

regulowanych prawem administracyjnym,

a uzupełniająco także w dziedzinach regu-

lowanych przez inne gałęzie prawa;

– jest czynnością służącą konkretyzacji

normy prawnej;

– cechuje ją podwójna konkretność;

– jest aktem o charakterze władczym i jed-

nostronnym .

„Decyzja” w doktrynie określana bywa

jako „jednostronny, zewnętrzny akt wład-czy organu administracji publicznej, skie-rowany na wywoływanie określonychskutków prawnych, określający sytuacjeprawne konkretnie oznaczonego podmiotuw konkretnie oznaczonej sprawie z możli-wością wdrożenia przymusu egzekucji”.Zgodne są poglądy co do tego, że o tym,

czy dany akt jest „decyzją”, nie przesądza

nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść

przepisu będącego podstawą działania or-

ganu załatwiającego sprawę. Stąd też

pismo niemające formy decyzji orzecznic-

two nakazuje traktować jako „decyzję ad-ministracyjną”, jeżeli tylko pochodzi od

organu administracji, skierowane jest na ze-

wnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o

prawach i obowiązkach w sprawie indywi-

dualnej – Wyrok NSA z dnia 29 lutego

1994r (I SA 54/93, OSP 1995 211 poz. 222 ).

Decyzję uznaje się za prawidłową, jeżeli

jest zgodna z normami materialnego

prawa administracyjnego i wydana została

zgodnie z normami procesowego prawa

administracyjnego (obejmującego normy

kompetencyjne)11, w przeciwnym wy-

padku można mówić o decyzji wadliwej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że

nie każdy „akt administracyjny” będzie

uznany za „decyzję administracyjną” w ro-

zumieniu kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego. „Decyzjami” będą nazwane

tylko te akty, które są wydawane w trybie

kodeksu postępowania administracyjnego i

odpowiadają wymogom co do ich formy,

określonym w art. 107 kodeksu postępo-

wania administracyjnego. Zatem wynika z

tego, że ,,każda »decyzja« jest »aktem ad-ministracyjnym«, ale nie każdy »akt admi-nistracyjny« jest »decyzją«, może być np.»postanowieniem«”.W doktrynie prawa przyjmuje się teorię

gradacji wad aktu administracyjnego12.

Zgodnie z tą teorią pewne naruszenia po-

rządku prawnego powodują bezwzględną

nieważność aktu administracyjnego (całko-

wity brak skutków prawnych z mocy sa-

mego prawa) już w momencie jego

powstania, inne natomiast – tylko nie-

ważność względną (wzruszalność, za-

skarżalność) aktu, tzn. prawna możliwość

jego uchylenia w wyniku akcji podjętej

przeciwko aktowi bądź ze strony władzy,

bądź obywatela13. Wedle prezentowanej

teorii wady najcięższe powodują zastoso-

wanie sankcji nieważności, a wady ciężkie

– powstanie obowiązku uchylenia aktu nim

objętego, pozostałe zaś wady dopuszczają

możliwość uchylenia aktu, jednakże nie-

obligatoryjnie14.

Obszerną analizę tego problemu przedsta-

wił prekursor neopozytywizmu w nauce

niemieckiej K. Kormann. W nawiązaniu do

nauki prawa cywilnego uznawał ,,wadli-wość” aktu administracyjnego za poję-

ciowy synonim „bezskuteczności”.„Wadliwość” miała oznaczać każde naru-

szenie przepisu prawnego, które wpływa

negatywnie na „ważność” aktu. Natomiast

pojęcie „ważności” było rozumiane jako

brak błędów i obejmowało zgodność z pra-

wem i celowość. Autor wyróżnił trzy ro-

dzaje „wadliwości” („bezskuteczności”):

1) „nieważność”;

2) „względną bezskuteczność”;3) „wzruszalność”.

Omawiając pierwszy rodzaj „wadli-wości”, należy wskazać, że jest to taka bez-

skuteczność, przy której wady aktu są tak

duże, iż unicestwiają go całkowicie. Nie-

ważny akt w sensie prawnym nie istnieje,

nie wymaga uchylenia i może być przez

każdą osobę prywatną, organ czy sąd igno-

rowany. W przypadku stanu względnej bez-

skuteczności nie jest potrzebne żadne

specjalne oświadczenie woli czy też za-

skarżenie. W przeciwieństwie do „nie-ważności” może się na nią powołać tylko

ten, na czyją korzyść ona istnieje15.

Mówiąc natomiast o „wzruszalności”,

trzeba zaznaczyć, że jest to każda bezsku-

teczność, która nie jest „nieważnością”albo „względną bezskutecznością”. Według

Kormanna istotną cechą tej instytucji jest to,

że bezskuteczność nie działa bezpośrednio

(z mocy samego prawa), lecz następuje do-

piero w wyniku podjęcia określonej czyn-

ności prawnej. Zatem z jednej strony

możliwe jest uchylenie aktu na podstawie

wniesionego środka prawnego, z drugiej

uchylenie z urzędu w formie odwołania

aktu z powodu jego wadliwości (tzw. od-

wołanie na mocy wzruszenia). Kormann

przeprowadził również klasyfikację przy-

czyn nieważności, tj.

– „nieważność z powodu niemożliwośc”;– „nieważność z powodu wad formal-

nych”; – „nieważność z powodu wad treści

aktu”;– „nieważność z powodu wad woli”.O „nieważności z powodu niemożliwości”

można mówić w wypadkach, gdy czyn,

który nakazano albo na który zezwolono,

jest faktycznie, prawnie lub obyczajowo

niemożliwy do zrealizowania. Akt admi-

nistracyjny odnosi się do nieistniejącego

podmiotu, przedmiotu lub stosunku praw-

nego oraz gdy z mocy przepisu ustawo-

wego określone osoby nie są zdolne do

bycia podmiotami pewnych praw lub obo-

wiązków albo określone rzeczy nie mogą

być przedmiotem stosunków prawnych czy

też określone stosunki prawne, prawa lub

obowiązki nie są uznane przez ustawę.

„Nieważność z powodu wad formalnych”zależy od wielu czynników, w tym przede

37

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

38

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

wszystkim od rodzaju przepisów oraz od

rodzaju podstawy prawnej. Każdy akt ad-

ministracyjny jest aktem formalnym, dla-

tego niezachowanie formy powoduje, że

nie może wywierać żadnych skutków

prawnych, a więc jest nieważny.

„Nieważność z powodu wad treści aktu”to kategoria obejmująca przypadki, któ-

rych treść aktu jest niedopuszczalna lub

niezgodna z prawem, ale nie jest nie-

możliwa. Należy tu wymienić takie wady,

jak niejasność treści nasuwająca wątpli-

wości co do obowiązków lub uprawnień

adresata. Może ona powodować uchyle-

nie aktu, a nieokreśloność treści osiągnąć

taki stopień wadliwości, że w ogóle nie

będzie można mówić o istniejącym akcie

(niedorzeczność treści aktu). Mówiąc o

„nieważności z powodu wad woli”, na-

leży wskazać, że brak oświadczenia woli

przesądza o nieistnieniu czynności praw-

nej, dlatego oświadczenie, które nie jest

oświadczeniem woli, musi pozostać bez

znaczenia prawnego albo co najmniej po-

wodować wadliwość czynności prawnej.

Obowiązuje tu więc zasada, że jeśli praw-

nie istotna wola nie została w ogóle wy-

rażona, to czynność prawna jest nieważna

i zachodzi jedynie pozór oświadczenia

woli. Jeśli jednak została wyrażona wola o

innej treści niż zamierzał oświadczający,

to nie może być mowy o „nieważności”,

ale co najwyżej o „wzruszalności”.Według K. Kormanna każda bezpraw-

ność aktu administracyjnego powoduje

wzruszalność aktu nią dotkniętego. Nie-

odzowność tej zasady wynika z ograni-

czenia instytucji nieważności w prawie

publicznym. Wzruszalność ma tu być

odpowiednikiem brakującej nie-

ważności z powodu sprzeczności z

ustawą i jednocześnie potwierdzeniem

poglądu, że pomijając nieliczne przy-

padki „prawdziwej” nieważności, nie

ma nieważności aktów państwowych16.

Analizując wybrane poglądy doktryny

cywilistycznej dotyczące sankcji wadli-

wych czynności prawnych, trzeba w

pierwszej kolejności zauważyć, że w

nauce największe kontrowersje powstały

wokół przeciwstawnej nieważności bez-

względnej, tzw. nieważności względnej17.

Pomimo ogromnej rozbieżności po-

glądów za najostrzejsza sankcję przewi-

dziana prawem cywilnym dla wadliwych

czynności prawnych zasadniczo uznano

nieważność bezwzględną, polegającą na

tym, że czynność niądotknięta nie wy-

wołuje zamierzonych skutków praw-

nych18. Nieważność ta istnieje z mocy

prawa i nie może być konwalidowana,

tzn. czynność nią dotknięta nie może się

stać czynnością ważną. Jej skutek prawny

może co do zasady zostać osiągnięty do-

piero po dokonaniu nowej, takiej samej

czynności prawnej19.

Z kolei nieważność względna przypisuje

się dla wyrażenia skutków wadliwości

czynności prawnej, polegających na tym,

że ważność czynności może być uchylona

i to od chwili jej dokonania (ex tunc)20. Do

czasu unieważnienia w drodze orzeczenia

sądowego czynności prawnej względnie

nieważnej wywiera ona w pełni skutki

prawne tak jak czynność niewadliwa. Z

chwilą zaś jej unieważnienia traktuje się

ja tak samo jak czynność bezwzględnie

nieważną, tzn. uważa się ją za nieważną

od chwili jej dokonania, nie zaś unie-

ważnienia, czyli (ex tunc)21. W doktrynie

prawa cywilnego sankcja nieważności

przypisywana jest czynnościom prawnym

istniejącym. Podobnie ma to miejsce w

doktrynie prawa administracyjnego22.

Charakteryzując nieistniejące czyno-

wość prawne na gruncie prawa cywil-

nego, podnosi się, że istnieje wiele

przyczyn powodujących taki stan rzeczy.

Z decyzjami takimi mamy zaś do czynie-

nia zarówno wtedy, gdy zachowanie tylko

z pozoru przedstawia się jako czynność

prawną23, jak również wówczas, gdy nie

istnieje zewnętrzny stan faktyczny czyn-

ności prawnej24; pod tym pojęciem przyj-

muje się działanie, które rejestrowane jest

w świadomości otoczenia jako czynność

prawa określonego rodzaju25. W przypadku

pierwszego rodzaju czynności zachowanie

wywołuje wrażenie, że oświadczający

wolę zamierzał wywołać określone skutki

prawne26. W drugim przypadku podmioty

dokonujące czynności w żadnym razie nie

miały zamiaru wywołania skutku praw-

nego. Na gruncie prawa cywilnego, zwra-

cając uwagę na ogromną trudność w

przeprowadzeniu dystynkcji między czyn-

nościami nieistniejącymi a bezwzględnie

nieważnymi, podkreśla się jednak zara-

zem, że praktyczna potrzeba takiego roz-

różnienia wiąże się jedynie z problemem

ewentualnej konwalidacji lub konwersji

bezwzględnie nieważnej czynności praw-

nej27.

W doktrynie prawa administracyjnego

konwencjonalna instytucja decyzji „nie-istniejących”28 (zwanych także „nie-taktami”29, „aktami pozornymi”30,

„niby-aktami”31, actus non existens,

„niedecyzjami”32) postrzegana jest w

większości jako niezależna od kategorii

decyzji wadliwych33, a spór wokół niej

dotyczy przede wszystkim tego, czy leży

ono w sferze prawnej, czy poza nią. Pre-

kursorem badań w zakresie decyzji nie-

istniejących był w nauce prawa

administracyjnego E. Iserzon. Ów autor

jednoznacznie stwierdził, że czynności

te nie są w ogóle aktami władzy, lecz

wyłącznie zjawiskami leżącymi poza po-

rządkiem prawnym, które powinny być

traktowane jako niebyłe.

Na brak konieczności stwierdzenia nie-

ważności decyzji, które mają jedynie pozory

decyzji administracyjnych, zwracał uwagę

także J. Borkowski, posługując się termi-

nem „nieakt”. Utożsamiał on nietakty z

czynnościami bezwzględnie nieważnymi,

dzieląc je na nieakty dokonane przez organy

administracji państwowej oraz nieakty po-

chodzące od podmiotów niebędących orga-

nami administracji państwowej34.

Zagadnieniu decyzji nieistniejących w

doktrynie prawa administracyjnego nie

poświęcono wiele uwagi. Związane to

było z poglądem, że można je pominąć

(jako leżące poza sferą prawną). B. Ada-

miak stwierdziła, że decyzji nie-

istniejących nie można traktować jako

leżących poza sferą prawną, gdyż zagad-

nienie decyzji nieistniejących obejmuje

szereg kwestii, takich jak kwestia mocy

prawnej decyzji czy dopuszczalność

środków zaskarżenia. Kwestii tych nie

można rozpatrzyć, wyodrębniając tylko

kategorie decyzji wadliwych. Nie

można się zgodzić ze stanowiskiem

zaliczającym decyzje nieistniejące do

decyzji wadliwych, dotkniętych kwa-

lifikowaną wadliwością powodującą

nieważność decyzji. Decyzje wad-

liwe wchodzą do obrotu prawnego,

objęte są zasadą domniemania pra-

widłowości i mogą być wyelimino-

wane z obrotu prawnego tylko w

określonym przepisami prawa trybie. Do-

tyczy to również decyzji nieważnych.

Przyjęta koncepcja wadliwości decyzji,

a zwłaszcza koncepcja nieważności de-

cyzji znajdująca oparcie nie tylko w ar-

gumentach teoretycznych, ale i w

rozwiązaniach prawnych postępowania

administracyjnego uzasadnia wyodręb-

nienie kategorii decyzji nieistniejących.

Wyróżniając kategorie decyzji nie-

istniejących, należy określić kategorie,

które pozwolą na odróżnienie ich od de-

cyzji wadliwych. W doktrynie charaktery-

zuje się czynność prawną nieistniejącą jako

takie zachowanie faktyczne zmierzające do

wywołania skutków prawnych, któremu

brak jest konstytucyjnego elementu danego

aktu, które to zachowanie tylko z pozoru

przedstawia się jako czynność prawna.

A należy również zwrócić uwagę na to, że

jest reprezentowane stanowisko, iż czyn-

ność prawna nieistniejąca to czynność,

która nie stwarza nawet pozoru czynności

w sensie prawnym. Ze stanowiskiem tym

nie można się zgodzić, albowiem czyn-

ność prawna nieistniejąca jest zdarzeniem

faktycznym, obiektywnie istniejącym,

stwarzająca pozory czynności prawnej. W

doktrynie nie udało się wskazać precyzyj-

nie konstytucyjnych elementów czynności

prawnej, których brak powoduje jej nie-

istnienie w obrocie prawnym.

Omawiając zagadnienie decyzji nie-

istniejących, należy wyróżnić dwie sytuacje:

– nieistnienie postępowania administra-

cyjnego;

– decyzje nieistniejące wydane w postę-

powaniu administracyjnym.

Omawiając pierwszy przypadek, trzeba

wskazać, że elementem koniecznym postę-

powania są podmioty uczestniczące w tym

postępowaniu. Żebyśmy mogli mówić o

postępowaniu, musi istnieć organ admi-

nistracyjny, mający zdolność prawną do

prowadzenia postępowania oraz strona.

Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 i § 2 kodeksu po-

stępowania administracyjnego zdolność

prawną do prowadzenia postępowania ad-

ministracyjnego mają organy administracji

państwowej oraz organy przedsiębiorstw

państwowych i innych państwowych jed-

nostek organizacyjnych, organizacji zawo-

dowych, samorządowych, spółdzielczych

i innych organizacji społecznych. Jeżeli

podmioty nie mają zdolności prawnej do

prowadzenia postępowania administracyj-

nego, powoduje to nieistnienie postępo-

wania.

Drugim przypadkiem, bez którego nie

może się toczyć postępowanie administra-

cyjne, jest strona. Nie chodzi tu o sytuacje

błędnego ustalenia przez organ adminis-

trujący interesu prawnego bądź obowiązku

prawnego danej jednostki, które skutkuje

zastosowaniem sankcji nieważności de-

cyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 kode-

ksu postępowania administracyjnego.

Zatem mowa tu o sytuacjach, gdy organ ad-

ministrujący prowadzi postępowanie

wobec nieistniejącej strony. W wyroku z

dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83,

NSA przyjął, że skierowanie do osoby

zmarłej decyzji zobowiązującej do właści-

wego zagospodarowania gruntów rolnych

stanowi rażące naruszenie prawa i daje

podstawę do stwierdzenia nieważności ta-

kiej decyzji. Stroną może być podmiot,

jeśli ma zdolność prawną. Osoba zmarła

nie może być stroną w postępowaniu ad-

ministracyjnym, albowiem jej zdolność

prawna skończyła się z chwilą śmierci.

Według B. Adamiak oprócz decyzji nie-

istniejących wydanych w nieistniejącym

postępowaniu możemy wyodrębnić kate-

gorie decyzji nieistniejących wydanych w

postępowaniu administracyjnym. Do de-

cyzji tych należy zaliczyć:

– decyzje niezawierające wymaganych

cech zewnętrznych;

– decyzje niedoręczone stronie.

Omawiając pierwszą grupę, należy wska-

zać decyzje, które nie zawierają wymaga-

nych cech zewnętrznych (brak oznaczenia

organu administracyjnego, strony, osnowy

bądź podpisu). W orzecznictwie sądowo-

administracyjnym pogląd ten ma ugrunto-

waną pozycję, w którym przyjmuje się, że

minimalnymi składnikami decyzji są ozna-

czenie organu rozstrzygającego, określenie

adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i

podpis upoważnionego pracownika or-

ganu35. Tylko własnoręczny podpis daje

gwarancję, że decyzja pochodzi od kompe-

tentnego organu administrującego i treść jej

odpowiada woli tego organu.

Drugim warunkiem bytu prawnego de-

cyzji jest jej doręczenie. B. Adamiak po-

wołuje się na treść z art. 110 kodeksu

postępowania administracyjnego, według

którego „Organ administracji państwowej,który wydał decyzje, jest nią związany odchwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ilekodeks nie stanowi inaczej”. Z tego roz-

wiązania wynika, że byt prawny decyzji

rozpoczyna się od momentu uzewnętrznie-

nia woli organu przez doręczenie lub

ogłoszenia decyzji. Zatem zgodnie z art.

110 kodeksu postępowania administracyj-

nego decyzje nieistniejące to decyzje nie-

doręczone stronie.

Decyzje nieistniejące nie korzystają z

przymiotu domniemania prawidłowości i

nie wchodzą do obrotu prawnego, a stwier-

dzenie ich nieistnienia może nastąpić w do-

wolnej formie i w każdym czasie. Takie

stwierdzenie jej nieistnienia może mieć

miejsce w szczególności, gdy decyzja zos-

tała powołana np. jako dokument o cha-

rakterze prejudycjalnym. W żadnym zaś

wypadku nie jest uzasadnione posługiwa-

nie się wobec decyzji nieistniejących poję-

ciem „nieważności”. Zatem w razie za-

skarżenia decyzji nieistniejącej organ właś-

ciwy do rozpatrzenia zaskarżenia nie może

stwierdzić nieważności takiej decyzji, lecz

powinien stwierdzić w dowolnej formie

nieistnienie decyzji. Ponadto podnosi, że w

razie zaskarżenia decyzji nieistniejącej do

sądu administracyjnego sąd nie powinien

stwierdzić nieważności, lecz powinien

stwierdzić niedopuszczalność drogi sądo-

wej i skargę odrzucić.

Zatem w oparciu o przedstawione roz-

ważania należy stwierdzić, że przeciw-

ieństwem prawidłowości decyzji jest

wadliwość decyzji obejmująca wadliwość

nieistotną, istotną oraz kwalifikowaną.

Na gruncie obowiązującej regulacji praw-

nej przyjęto, że wobec decyzji istniejących

najdotkliwszą sankcją, jaka może je do-

tknąć, jest stwierdzenie nieważności. Usta-

wodawca przyjął w kodeksie postępowania

administracyjnego, że ostateczne decyzje

administracyjne obarczone wadami nie-

ważności korzystają z trwałości do czasu

wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Dopóki to nie nastąpi, decyzja taka wy-

wołuje skutki prawne na równi z decyzjami

prawidłowymi, a stwierdzenie nieważności

uchyla skutki prawne decyzji nieważnej extunc. Zatem wszystkie decyzje, których nie

można zakwalifikować do katalogu decyzji

nieistniejących – istnieją w obrocie praw-

nym i wywołują bez względu na ciężar

swojej wady skutki prawne.

JOANNA GOLENIOWSKA-GAŁGAN

Autorka jest członkiem Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Bielsku-Białej,

doktorantką III roku na Wydziale Prawa

i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

39

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

40

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

Przypisy:1 E. Śladkowska, praca doktorska, Uniwersytet

Śląski 2006 r.

2 M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyj-

nej – Studium teoretyczne, Kraków 2006.

3 Analizę pojęcia „sprawy indywidualnej” prze-

prowadził Krystian M. Ziemski, patrz: Indywi-

dualny akt administracyjny jako forma prawna

działania administracji, Poznań 2005, s. 225 i n.

4 Uchwała SN z dnia 5 lutego 1988 r. – III AZP

1/88, OSPiKA 1989, z. 3 poz. 59.

5 J. Borkowski, Decyzja administracyjna ,War-

szawa 1970, s. 32.

6 M. Kamiński, op. cit., s. 27.

7 J. Borkowski, Decyzja administracyjna w spra-

wach gospodarczych, PIP 1979 r., z. 2 , s. 28 i n.

8 L. W. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego.

Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 71 i n.

9 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawnoadminist-

racyjnych, Warszawa 1974, s. 120 i 140.

10 W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów

administracji państwowej w świetle orzecznictwa

NSA, PIP 1984, z. 10, s. 6.

11 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej,

Wrocław 1986, s. 24.

12 E. Śladkowska, op. cit.13 M. Kamiński, op. cit., s. 54.

14 J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyj-

nej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 34.

15 M. Kamiński, op. cit., s. 69.

16 ibidem.

17 E. Śladkowska, op. cit.18 A. Wolter. I. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cy-

wilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2004,

s. 328.

19 ibidem, s. 328 i 329.

20 ibidem, s. 330.

21 ibidem s. 331.

22 B. Adamiak, Zagadnienia decyzji nieistniejących

w postępowaniu administracyjnym, „Acta Univer-

sitatis Wratislaviensis”, nr 1022 Prawo CLXVIII,

1990 r.

23 J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności

prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983, s.

112.

24 K. Gandor, Nieważność czynności prawnej w pra-

wie cywilnym, Warszawa 1983, s. 48.

25 J. Preussner-Zamorska, op. cit., s. 12.

26 T. Zieliński, Nieważność czynności sprzecznych z

ustawą w prawie cywilnym, RPEiS 1967, nr 2.

27 J. Preussner-Zamorska, op.cit., s. 114.

28 B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nieistniejących

w postępowaniu administracyjnym, „Acta Univer-

sitatis Wratislaviensis”, nr 1022 prawo CLXVIII,

1990 r.

29 E. Iserzon, Niektóre zagadnienia postępowania

administracyjnego, PIP 1958 r., z. 3, s. 405.

30 E. Iserzon, [w :] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks

postępowania administracyjnego, Warszawa

1970, s. 270.

31 J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych

decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 102.

32 T. Wiśniewski, O koncepcji bezwzględnej nie-

ważności niektórych decyzji administracyjnych,

PS 2002, nr 6, s. 28.

33 B. Adamiak, op. cit., s. 46 i nast.

34 J. Borkowski, op. cit., s. 102.

35 B. Adamiak, op. cit., s. 47 i nast.

Trybunał Konstytucyjny po rozpozna-niu z udziałem Sejmu oraz ProkuratoraGeneralnego i Rzecznika Praw Obywa-telskich

orzekł:Art. 160 § 5 w związku z art. 160 § 4 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowaniaadministracyjnego, w brzmieniu obo-wiązującym do czasu jego uchylenia z dniem1 września 2004 r. przez art. 2 pk12 ustawy zdnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz niektórych innychustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692), w zakresie,w jakim nie traktuje bezczynności or-ganu administracji publicznej jakoprzesłanki dopuszczalności sądowegodochodzenia roszczenia odszkodowaw-czego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 orazart. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej.

Z UZASADNIENIA

I1. Zakwestionowanej regulacji skarżący

zarzucili naruszenie zasady demokra-tycznego państwa prawnego (art. 2 Kon-stytucji), zasady równości (art. 32 ust. 1Konstytucji), zasady prawa do sądu irozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki(art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawado rzetelnego procesu sądowego (art. 6ust. 1 Konwencji) w zakresie, w jakimkwestionowana regulacja nie traktujebezczynności organu administracji pub-licznej jako przestanki dopuszczalnościsądowego dochodzenia roszczenia od-szkodowawczego

1.1. Skarga konstytucyjna została wnie-siona na podstawie następującego stanufaktycznego:

Skarżący wystąpili 27 czerwca 1995 r.do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żyw-nościowej oraz do Ministra Przemysłu iHandlu z wnioskiem o wypłatę odszko-dowania na podstawie art. 160 ust. 1k.p.a. tytułem naprawienia rzeczywistejszkody wyrządzonej zarządzeniem Mi-nistra Skupu z 22 września 1955 r. o usta-nowieniu zarządu przymusowego nadprzedsiębiorstwem młyn motorowy wBobowie oraz orzeczeniem Przewod-niczącego Komitetu Drobnej Wytwór-czości z 31 grudnia 1963 r. o przejściu nawłasność państwa wskazanego przedsię-biorstwa. Nieważność zarządzenia z1955 r. została stwierdzona ostatecznądecyzją Ministra Rolnictwa i GospodarkiŻywnościowej z 12 sierpnia 1992 r. zaśnieważność orzeczenia z 1963 r. – osta-teczną decyzją Ministra Przemysłu iHandlu z 21 sierpnia 1992 r.W odpowiedzi na wniosek skarżących

Minister Przemysłu i Handlu w piśmie z11 lipca 1995 r. stwierdził brak legityma-cji procesowej do rozpatrzenia wnioskuo odszkodowanie, natomiast MinisterRolnictwa i Gospodarki Żywnościowej porozpatrzeniu sprawy w piśmie z 12 lipca1995 r. zawiadomił skarżących o odmo-wie przyznania odszkodowania. Żadne zpowyższych pism nie spełniało przy tymokreślonych w k.p.a. wymogów formal-nych decyzji administracyjnej.W tej sytuacji w 1996 r. skarżący wy-

stąpili z powództwem do Sądu Okręgo-wego w Warszawie o zasądze nie odSkarbu Państwa odszkodowania w try-bie art. 160 k.p.a. Wyrokiem z 12 listo-pada 2001 r. Sąd Okręgowy oddaliłpowództwo, argumentując, że postępo-wanie administracyjne nie zakończyłosię wydaniem decyzji, a zatem powódz-

two do sądu powszechnego jest przed-wczesne. Z tych samych względów SądApelacyjny w Warszawie wyrokiem z 19grudnia 2002 r. oddalił apelacjęskarżących. Następnie, po rozpoznaniukasacji skarżących, Sąd Najwyższy po-stanowieniem z 30 stycznia 2004 r. uchy-lił oba wyroki, odrzucił pozew orazumorzył postępowanie w sprawie. SądNajwyższy uznał, że w takiej sprawieprzesłanką dopuszczalności wniesieniapowództwa do sądu powszechnego oprzewidziane w art. 160 k.p.a. odszko-dowanie jest decyzja organu administra-cji publicznej odmawiająca przyznaniatego odszkodowania w całości lub wczęści. Nie spełnia wspomnianejprzesłanki wydanie decyzji o umorzeniupostępowania administracyjnego w spra-wie ani też bezczynność organu admini-stracji publicznej, do którego wpłynąłwniosek o przyznanie odszkodowaniaZdaniem Sądu Najwyższego w po-wyższych okolicznościach należałoodrzucić pozew z powodu niedopusz-czalności drogi sądowej, nie zaś odda-lić powództwo jako przedwczesne

1.2. Jako uzasadnienie skargi konsty-tucyjnej zostały przytoczone następująceargumenty:

Art 160 k.p.a. wszedł w życie w 1980 r.w odmiennych warunkach społeczno-politycznych, a ratio legis tego przepisumiało się wyrażać w ustanowieniu prze-szkody procesowej w dochodzeniu rosz-czeń od Skarbu Państwa. Skarżącywywiedli z art. 45 Konstytucji oraz z art.6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencjinormę dopuszczającą przedsądowytryb dochodzenia roszczeń. Z uwagi na

Z O R Z E C Z N I C T W AT R Y B U N A Ł U K O N S T Y T U C Y J N E G O

Wyrok z dnia 27 października 2008 r. (Sygn. akt SK 51/04 – sentencja została ogłoszona w Dz.U. 2008,nr 193, poz. 1195) w sprawie zbadania zgodności art. 160 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071. ze zm.) w zakresie, w jakimnie uznaje za odmowę przyznania odszkodowania niewydanie decyzji w ściśle określonym ustawą terminieod dnia wniesienia żądania przez stronę, z art. 2, art. 32 ust. 1, art 45 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucjioraz art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.z 1993 r. nr 61, poz. 284, ze zm.)

Opracowała:

Dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

41

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

Trybunałkuratora G

42

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

to, że Konstytucja dopuszcza trybprzedsądowy, ustawodawca powinien wtaki sposób skonstruować przepis art.160 k.p.a., aby organ administracyjnynie miał swobody co do czasu trwaniapostępowania. Z tej przyczyny skarżącypodnoszą zarzut niezgodności art. 160 §4 k.p.a. z art. 45 Konstytucji, prokla-mującym prawo do sądu, oraz z art. 6ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji.Skarżący podkreślają, że strona w po-

stępowaniu administracyjnym prowa-dzonym w trybie art. 160 k.p.a. możewnieść zażalenie na bezczynność organuw trybie art. 37 k.p.a. po upływie dwóchmiesięcy od wniesienia żądania przezstronę, a następnie w razie niepodjęciaczynności przez organ – skargę do sąduadministracyjnego Postępowanie takiejest długotrwałe, łącznie bowiem zaj-muje ponad rok.

IITrybunał Konstytucyjny zważył,

co następuje:

1. Uchylenie art. 160 k.p.a. i wpływ tegona postępowanie przed TrybunałemKonstytucyjnym.

1.1. Przed przystąpieniem do meryto-rycznego rozpoznania skargi konstytu-cyjnej należy wskazać, że art. 160 ustawyz dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks po-stępowania administracyjnego zostałuchylony z dniem 1 września 2004 r. napodstawie art. 2 ustawy z dnia 17czerwca 2004 r o zmianie ustawy - Ko-deks cywilny oraz niektórych innychustaw. Wskazana ustawa kompleksowouregulowała w kodeksie cywilnym od-powiedzialność za szkodę wyrządzonązachowaniem organów władzy publicz-nej (art. 417-4172 k.c.), uchylając zara-zem art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a.

1.2 Zgodnie z ogólną zasadą, zawartą wart. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierp-nia 1997 r. o Trybunale KonstytucyjnymTrybunał umarza postępowanie, jeżeliakt normatywny w zakwestionowanymzakresie utracił moc obowiązującą przedwydaniem orzeczenia przez Trybunał.Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli wy-danie orzeczenia o akcie normatywnym,który utracił moc obowiązującą przedwydaniem orzeczenia, jest konieczne dlaochrony konstytucyjnych wolności ipraw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Do-datkowo należy zwrócić uwagę, że uchy-

lenie przepisu nie zawsze jest równo-znaczne z utratą mocy obowiązującej.Zgodnie z utrwalonym orzecznictwemTrybunału przepis musi być uznany zaobowiązujący w takim zakresie, w jakimma on zastosowanie do określonych zda-rzeń prawnych, a więc przez taki okres,w jakim na jego podstawie są lub mogąbyć podejmowane indywidualne decyzjestosowania pra wa

1.3 Badając, czy uchylony przepis możebyć nadal stosowany i tym samym za-chowuje moc obowiązującą, należy siękierować treścią miarodajnej dla sprawynormy międzyczasowej (intertemporal-nej). Należy na tej podstawie przyjąć, żeprzepisy kwestionowane w skardze kon-stytucyjnej nie utraciły mocy obo-wiązującej, mimo ich uchylenia. Zgodniebowiem z art. 5 ustawy nowelizującej dostanów prawnych i zdarzeń powstałychprzed dniem wejścia w życie ustawy no-welizującej stosuje się art. 160 k.p.a. wbrzmieniu obowiązującym do dnia wejś-cia w życie tej ustawy. Przez pojęcie„zdarzenia i stany prawne” należy rozu-mieć nabycie cechy ostateczności przezdecyzję wydaną z naruszeniem art. 156§ 1 oraz – w razie wystąpienia szkód wzwiązku ze stwierdzeniem nieważnościdecyzji – nabycie cechy ostatecznościprzez decyzję stwierdzającą nieważnośćdecyzji dotychczasowej.

2. Przedmiot kontroli – treść kwestio-nowanej regulacji.

2.1. Skarżący w petitum skargi konsty-tucyjnej jako jej przedmiot wskazują art.160 § 4 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisten nie traktuje bezczynności organu ad-ministracji publicznej jako przesłanki do-puszczalności sądowego dochodzeniaroszczenia odszkodowawczego.Wskazany przez skarżących przepis

k.p.a. ma następujące brzmienie:„Art. 160 § 4. O odszkodowaniu

przysługującym od organu wymienionegow § 1 orzeka organ administracji pub-licznej, który stwierdził nieważność decyzjiz powodu naruszenia przepisu art. 156 §1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, żezostała ona wydana z naruszeniem prze-pisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodo-wania od strony winnej powstaniaokoliczności wymienionych w art. 156 §1 następuje w postępowaniu przed sądempowszechnym”.

Zakwestionowany przepis stanowi ele-ment normy prawnej kształtującej pod-stawę odpowiedzialności za szkodęspowodowaną wydaniem decyzji z naru-szeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albostwierdzeniem nieważności takiej de-cyzji Stronie, która poniosła szkodę,służy roszczenie o odszkodowanie (art.160 § 1 k.p.a.). Co do zasad odpowie-dzialności, art. 160 § 2 k.p.a. odsyła doprzepisów kodeksu cywilnego. Odszko-dowanie przysługuje od organu, którywydał decyzję z naruszeniem przepisuart. 156 § 1 k.p.a., chyba że winę za po-wstanie okoliczności wymienionych wtym przepisie ponosi inna strona postę-powania dotyczącego tej decyzji; w tymostatnim przypadku roszczenie o od-szkodowanie (przed sądem powszech-nym) służy w stosunku do strony winnejpowstania tych okoliczności (art. 160 §3 k.p.a.). Zgodnie z art. 160 § 5 stronaniezadowolona z przyznanego jej od-szkodowania przez organ administracjipublicznej w terminie trzydziestu dni oddnia doręczenia jej decyzji w tej sprawiemoże wnieść powództwo do sądu po-wszechnego.

2.2. Analiza treści skargi konstytucyjnejdowodzi, że skarżący, powołując wska-zany w petitum skargi przepis art. 160 §4 k.p.a., w istocie kwestionują normęprawną, według której droga sądowa dlastrony dochodzącej odszkodowaniaotwiera się dopiero po wydaniu przezwłaściwy organ administracji publicznejdecyzji o odmowie przyznania odszko-dowania w całości lub w części, a bez-czynność organu nie jest równoznacznaze spełnieniem powyższej przesłanki.Zdaniem skarżących taka konstrukcja wsytuacji, gdy organ administracji pozos-taje w bezczynności, powoduje nad-mierną zwłokę w postępowaniu oprzyznanie odszkodowania prze widzia-nego wart. 160 k.p.a.W tej sytuacji celowe jest przytoczenie

reguł, jakimi kieruje się Trybunał Kon-stytucyjny, określając przed miot kontrolikonstytucyjności w konkretnej sprawie.Po pierwsze, Trybunał jest związany

granicami wniosku, pytania prawnegolub skargi konstytucyjnej (art. 66 ustawyo TK); orzeka w granicach zaskarżenia.Z jednej strony bierze pod uwagę ugrun-towaną w europejskiej kulturze praw-nej zasadę, w myśl której decydująceznaczenie ma istota sprawy, a nie jej

oznaczenie, a z drugiej strony zasadę,zgodnie z którą Trybunał bada aktnormatywny tylko w części wskaza-nej przez wnioskodawcę. Oznacza to,że przedmiotem badania czyni siękwestionowaną przez wnioskodawcętreść normatywną, która może byćwysłowiona w kilku jednostkach re-dakcyjnych tekstu prawnego. Takierozumienie związania granicamiwniosku lub skargi wydaje się uza-sadnione także z punktu widzeniatezy, że przedmiotem kontroli Trybu-nału są w istocie normy prawne,wysłowione w jednostkach redakcyj-nych tekstu prawnego.Po drugie, Trybunał musi brać pod

uwagę kwestię dopuszczalnościwniosku, pytania prawnego lubskargi konstytucyjnej (a w konsek-wencji jego rozstrzygnięcia) zewzględu na spełnienie konstytucyjnie iustawowo określonych warunków.Celem postępowania przed Trybu-

nałem jest wyeliminowanie określonejinstytucji lub rozwiązania występującegow obowiązującym porządku prawnym,ze względu na jego sprzeczność z zasa-dami i wartościami wyrażonymi w Kon-stytucji. Przepis prawa, a więc określonajednostka zdaniowa czy redakcyjna aktunormatywnego, jest jedynie formalnymsposobem wyrażenia w prawie pozytyw-nym normy prawnej. W konsekwencji towłaśnie norma prawna zawarta w przepi-sie określa przedmiot postępowania skie-rowanego na kontrolę konstytucyjności.

2.3. Trybunał Konstytucyjny, badająckonstytucyjność określonej normy praw-nej, musi przede wszystkim, ze względuna cel i skutki tej kontroli (eliminacjaprzepisu uznanego za niekonstytucyjnyz porządku prawnego), dążyć do jak naj-bardziej precyzyjnego wskazania przepi-sów (jednostek redakcyjnych tekstuprawnego). Mając powyższe na uwadze,Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, żeprzedmiotem badania należy uczynićart. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. Prze-pisy te stanowią bowiem normatywnącałość uregulowania. Kwestionowanyprzez skarżących art. 160 § 4 k.p.a. jestprzepisem o charakterze kompetencyj-nym, wskazuje bowiem organ admini-stracji publicznej właściwy w sprawieorzekania odszkodowania na podstawieart. 160 § 1 k.p.a. Zaskarżony przepis niezamyka ani nie ogranicza prawa do sądu

przysługującego stronie, która poniosłaszkodę na skutek wydania decyzji, o któ-rej mowa wart. 160 § 1 k.p.a. Treść za-skarżonego przepisu nie zawiera równieżżadnych postanowień proceduralnych,które uzasadniałyby zarzut nieuzasadnio-nej zwłoki w realizacji konstytucyjnegoprawa do sądu.

3. Ocena zgodności art. 160 § 5 wzwiązku z § 4 k.p.a. z art. 45 ust. 1 Kon-stytucji

3.1. Przystępując do analizy istoty za-rzutu sformułowanego przez skarżących,czyli naruszenia przez art. 160 § 5 wzwiązku z § 4 k.p.a. przepisu Konstytucjistatuującego prawo do sądu, tj. art. 45ust. 1, Trybunał uznał za konieczne skon-trolowanie procedury przewidzianej wkwestionowanym unormowaniu zewskazanym wzorcem konstytucyj-nym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Kon-stytucji „Każdy ma prawo dosprawiedliwego i jawnego rozpatrze-nia sprawy bez nieuzasadnionej zwłokiprzez właściwy, niezależny, bezstronny iniezawisły sąd”. Jak wielokrotnie wska-zywał Trybunał Konstytucyjny, na treśćprawa do sądu składają się zasadniczotrzy elementy: 1) prawo dostępu dosądu, tj. prawo uruchomienia proceduryprzed sądem - organem o określonejcharakterystyce (niezależnym, bez-stronnym i niezawisłym); 2) prawo doodpowiedniego ukształtowania proce-dury sądowej zgodnie z wymogamisprawiedliwości i jawności; 3) prawodo wyroku sądowego, tj. prawo douzyskania wiążącego rozstrzygnięciadanej sprawy przez sąd.

3.2. W niniejszej sprawie skarżący za-rzucają, że regulacja przewidziana wart.160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. narusza kon-stytucyjne prawo przewidziane w art. 45ust. 1 Konstytucji, a ściśle prawo do uru-chomienia procedury przed organemniezależnym, bezstronnym i nieza-wisłym, a także prawo do odpowiedniegoukształtowania procedury sądowej, tj.gwarancji rozpoznania sprawy bez nie-uzasadnionej zwłoki. Skarżący wskazują,że kwestionowana regulacja jest wadliwaw zakresie, w jakim nie traktuje bez-czynności organu administracji publicz-nej jako przesłanki dopuszczalnościsądowego dochodzenia roszczenia od-szkodowawczego. W tej sprawie jest bez-

sporne, że przesłanką konieczną do uru-chomienia procedury przed sądem po-wszechnym w sprawie o odszkodowanieprzewidziane wart. 160 § 1 k.p.a. byłouprzednie wyczerpanie drogi administ-racyjnej.

3.3. Kwestionowana przez skarżącychregulacja przewidziana w art. 160 § 5 wzwiązku z § 4 k.p.a. zakłada opisany po-wyżej administracyjno-sądowy tryb do-chodzenia roszczenia, które macharakter cywilnoprawny (por. 160 § 2k.p.a.) Ukształtowana w ten sposóbprzez ustawodawcę dwustopniowa pro-cedura umożliwia zajęcie stanowiskaprzez organ administracji w dotyczącejgo sprawie odszkodowania. Z rozważańprzedstawicieli doktryny wynika. że ideakonstrukcji proceduralnej przewidzianejw art. 160 § 5 w zw. z § 4 k.p.a. polegałana tym, że sprawę odszkodowaniaprzysługującego od Skarbu Państwanistracyjny Za takim rozwiązaniemprzemawiały zarówno względy mery-toryczne, jak i praktyczne. Dla po-szkodowanego wprowadzenie trybuadministracyjnego postępowania od-szkodowawczego tworzyło szansę pro-stszego załatwienia sprawy bezkonieczności wchodzenia na drogę pro-ce su cywilnego. Postępowanie sądowebowiem przewidziano tylko wtedy, gdystrona była niezadowolona z rozstrzyg-nięcia organu administracji publicznejorzekającego o odszkodowaniu w fazieprzedsądowej. Nie zakładało się jednak,że do fazy postępo wania sądowego mu-siało dojść. Umożliwienie administracyj-nego trybu załatwienia sprawy miało sięprzyczynić do zredukowania liczby nie-potrzebnych sporów sądowych. W lite-raturze podkreśla się przy tym, żeustawodawca, mając na uwadze rzeczy-wisty czas trwania procesów sądowych,celowo powierzył organom administra-cyjnym rolę organów przedsądowych wsprawach sporów o naprawienie szkodywyrządzonej wadliwością decyzji admi-nistracyjnej, tym bardziej że proceduraprzed sądowa nie wymaga wyczerpaniacałego toku instancji administracyj-nych, lecz jedynie wydania decyzji o od-szkodowaniu w pierwszej instancji.Przyjęcie rozwiązania, że rozstrzygnię-cie organu następuje w formie decyzji,wynika z tego, że decyzja administra-cyjna jest podstawową formą działaniaadministracji w sprawach indywidual-

43

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

44

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

nych, poprzedzoną sformalizowanympostępowaniem.

3.4. Jednolicie przyjmowano natomiastw orzecznictwie i literaturze, że w raziebezczynności organu w sprawie przy-znania odszkodowania przewidzianegow art. 160 § 1 k.p.a. stronom przysługi-wał na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. środekw postaci zażalenia do organu admini-stracji publicznej wyższego stopnia.Organ ten, uznając zażalenie za uzasad-nione, wyznaczał dodatkowy terminzałatwienia sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.).Jeśli nie doprowadziło to do wydania de-cyzji przez organ, stronie przysługiwałoprawo wniesienia skargi do NaczelnegoSądu Administracyjnego, natomiast od 1stycznia 2004 r.: do właściwego woje-wódzkiego sądu administracyjnego, a wdalszym toku instancji skargi kasacyjnejdo Naczelnego Sądu Administracyj-nego. W orzecznictwie i doktrynie prze-waża przy tym pogląd, że procedura zart. 37 k.p.a. nie ma zastosowania wrazie bezczynności naczelnego organuadministracji publicznej. Oznacza to, żestronie przysługuje wówczas bezpoś-rednio prawo wystąpienia ze skargą dosądu administra cyjnego

3.5. W niniejszej sprawie skarżący niekwestionują w kontekście art. 45 ust. 1Konstytucji samego obligatoryjnegoprzedsądowego trybu dochodzenia rosz-czeń odszkodowawczych ani właściwościorganów określo nych w art. 160 § 4 k.p.a.Kwestionują natomiast rozwiązanie wy-nikające z literalnej wykładni art. 160 § 5k.p.a. i utrwalonego orzecznictwa sądo-wego, a mianowicie to, że przesłankąotwarcia drogi sądowej przed sądem po-wszechnym w sprawie o odszkodowanie,przewidziane w art. 160 § 1, była tylkodecyzja merytoryczna odmawiającaprzyznania stronie odszkodowania wcałości lub w części.Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej

wynika, że skarżący upatrują niekonsty-tucyjności art. 160 § 5 w związku z § 4k.p.a. w zakresie, w jakim kwestiono-wana regulacja opóźnia możliwość wnie-sienia powództwa o odszkodowanieprzeciwko Skarbowi Państwa do sądupowszechnego. W opinii skarżącychtakie ukształtowanie procedury docho-dzenia roszczeń odszkodowawczychnarusza konstytucyjne prawo do roz-poznania sprawy bez nieuzasadnionej

zwłoki gwarantowane przez art. 45 ust. 1Konstytucji. Trybunał Konstytucyjnywskazuje, że ten konstytucyjny nakaznależy do proceduralnych gwarancji oszczególnym znaczeniu dla jednostki.Norma ta znajduje potwierdzenie w art.6 ust. 1 Konwencji o ochronie prawczłowieka i podstawowych wolności. Po-jęcie „nieuzasadnionej zwłoki” jest jed-nak trudne do zdefiniowania w normie otakim stopniu ogólności jak norma kon-stytucyjna. Ocena zasadności zwłoki lubjej braku może bowiem być dokony-wana w konkretnej sprawie przyuwzględnieniu jej charakteru, stopniatrudności (złożoności) i towarzyszącychokoliczności (m.in. zachowania uczestni-ków postępowania). W świetle zarzutówskarżących chodzi natomiast o to, czyprzedstawiona wyżej ustawowa konstruk-cja art. 160 § 4 i 5 k.p.a. może być potrak-towana jako źródło nieuzasadnionejzwłoki w rozpatrzeniu sprawy przez sąd.3.6. W ocenie Trybunału kwestiono-

wana przez skarżących regulacja nie po-wodowała zamknięcia przez ustawędrogi sądowej dochodzenia naruszo-nego prawa, lecz jedynie ją tymczasowoograniczała. Nie można jednak przyjąć,że konstrukcja prawna przewidziana wart. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. powo-duje nieuzasadnioną zwłokę w docho-dzeniu roszczenia odszkodowawczego,ponieważ takie ukształtowanie procedurybyło usprawiedliwione przedstawionymipowyżej względami merytorycznymi ipraktycznymi. Potencjalnie długi czastrwania procedury służącej zwalczaniubezczynności organów administracyjnychnie został przez skarżą cych wykazany.Występujące przypadki przedłużającej siębezczynności organów administracyjnychnależałoby traktować w kategoriach nie-dostatków stosowania prawa, a nie wadunormowania ustawowegoZ tych względów Trybunał Konstytu-

cyjny orzeka, że art. 160 § 5 w związku z§ 4 k.p.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Kon-stytucji.

4. Ocena zgodności art. 160 § 5 wzwiązku z § 4 k.p.a. z art. 32 ust. 1 Kon-stytucji.

4.1. Skarżący wskazują, że kwestiono-wana regulacja narusza zasadę równościwyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji,Uzasadniając swoje stanowisko, porów-nują rozwiązania zawarte w kwestiono-

wanym przepisie k.p.a. z trybem docho-dzenia roszczeń odszkodowawczychokreślonym wart. 261 § 5 ordynacji po-datkowej. Osoby dochodzące roszczeniana podstawie ordynacji podatkowejmogą bowiem wystąpić z powództwemdo sądu powszechnego w razie bezczyn-ności organu trwającej dwa miesiące, bezżadnych dodatkowych czynności, nato-miast osoby dochodzące roszczenia namocy art. 160 k.p.a. są – zdaniemskarżących – dyskrymi nowane, gdyżmuszą wyczerpać w razie bezczynnościorganu tryb przewidziany w k.p.a. orazprzepisach dotyczących postępowaniaprzed sądami administracyjnymi.

4.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrot-nie podkreślał, że z zasady równości, wy-rażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji,wynika nakaz jednakowego traktowaniapodmiotów prawa w obrębie określonejklasy (kategorii). Wszystkie podmiotyprawa, charakteryzujące się w równymstopniu daną cechą istotną (relewantną),powinny być traktowane równo, a więcwedług jednakowej miary, bez zróżnico-wań, zarówno dyskryminujących, jak ifaworyzujących. Podmioty różniące sięmogą być natomiast traktowane od-miennie. Ocena każdej regulacji prawnejz punktu widzenia zasady równości musibyć zatem poprzedzona dokładnym zba-daniem sytuacji prawnej podmiotów iprzeprowadzeniem analizy, zarównojeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak icechy różniące.4.3. Zarzut formułowany w skardze

konstytucyjnej dotyczy zróżnicowaniasytuacji prawnej podmiotów do-chodzących naprawienia szkody wy-rządzonej na skutek wydania decyzjidotkniętej sankcją nieważności albostwierdzenia nieważności takiej decyzjiw ramach ogólnego postępowania ad-ministracyjnego, regulowanego przepi-sami k.p.a., w porównaniu z sytuacjąpodmiotów w postępowaniu w sprawachpodatkowych, uregulowanym przepi-sami ordynacji podatkowejTrybunał Konstytucyjny wskazał, że

art. 261 ordynacji podatkowej zostałuchylony z dniem 1 stycznia 2007 r.przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 lis-topada 2006 r. o zmianie ustawy – Ordy-nacja podatkowa oraz o zmianieniektórych innych ustaw. Obecnie,zgodnie z art. 260 ordynacji podatkowej,do odpowiedzialności odszkodowawczej

45

jesień 2009

GŁOSY I GLOSY

stosuje się przepisy prawa cywilnego.Uchylenie omawianego przepisu niewpływa na dopuszczalność porównaniasytuacji prawnej stron postępowań nor-mowanych z jednej strony przez art. 160k.p.a., a z drugiej strony przez art. 261 or-dynacji podatkowej w kontekście kon-stytucyjnej zasady równości, wodniesieniu do czasu, w którym te prze-pisy jeszcze obowiązywały.Należy zauważyć, że początkowo obie

wskazane sytuacje porównywane przezskarżących w niniejszej sprawie byłyunormowane jednolicie w art. 160 k.p.a.1997 r. została uchwalona ordynacja po-datkowa, w wyniku czego nastąpiłozróżnicowanie unormowań, wobecwyodrębnienia postępowania w spra-wach podatkowych z ogólnego postę-powania administracyjnego. Należywskazać, że zakres zastosowania art.261 ordynacji podatkowej był szerszyniż art. 160 k.p.a., gdyż obejmował rów-nież odpowiedzialność państwa zaszkodę, którą strona poniosła na skutekwydania decyzji uchylonej w wynikuwznowienia postępowania lub wskutekuchylenia takiej decyzji. Stosownie doart. 261 § 3 ordynacji podatkowej o od-szkodowaniu dla strony, która poniosłaszkodę na skutek zaistnienia okolicz-ności wymienionych w art. 260, orzekaorgan podatkowy właściwy do uchyleniadecyzji ostatecznej w wyniku wznowie-nia postępowania, stwierdzenia jej nie-ważności bądź podjęcia orzeczeniastwierdzającego wydanie decyzji z na-ruszeniem prawa. Jeżeli organ ten od-mówi wypłaty odszkodowania luborzeknie o odszkodowaniu w mniejszejwysokości od zgłoszonej w żądaniu wtej sprawie, stronie przysługuje prawowniesienia powództwa do sądu po-wszechnego w terminie trzydziestu dniod dnia doręczenia decyzji (art. 261 §4). Zgodnie zaś z art. 261 § 5 za od-mowę wypłaty odszkodowania uważasię również niewydanie decyzji w ter-minie dwóch miesięcy od dnia wnie-sienia żądania przez stronę. W tymprzypadku wystąpienie z powództwemmoże nastąpić w każdym czasie. W sferzestosunków unormowanych przepisamiordynacji po datkowej ustawodawca uznałzatem bezczynność organu obowiązanegodo wydania decyzji w sprawie odszkodo-wania za zrównaną z merytorycznymzałatwieniem sprawy niekorzystnym dlastrony 4.4. Trybunał Konstytucyjny

wskazuje, że regulacja przewidziana wart. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. od nosisię jednakowo do wszystkich podmiotówubiegających się o odszkodowanie zaszkody wyrządzone na skutek wydaniadecyzji z naruszeniem przepisu art. 156 §1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności ta-kiej decy zji. Zatem w zakresie regulacjikwestionowanej w skardze konstytucyj-nej, tj. art. 160 k.p.a., nie występuje różni-cowanie sytuacji poszczególnychkategorii podmiotów znajdujących się wtej samej sytuacji. Odmienności wystę-pują natomiast przy porównaniu roz-wiązań prawnych zawartych w dwóchróżnych ustawach.Porównując przepisy art. 160 k.p.a. i art.

261 ordynacji podatkowej, nie możnamówić o zróżnicowaniu traktowania pod-miotów prawa według jakichś stałychcech istotnych (relewantnych). Cechy tebowiem mają charakter czysto sytua-cyjny. Ten sam podmiot może być bo-wiem stroną zarówno w postępowaniunormowanym przez przepisy k.p.a., jak iw postępowaniu normowanym przezprzepisy ordynacji podatkowej. Ustawo-dawcy można by ewentualnie postawićzarzut braku konsekwencji wobec różni-cowania podobnych sytuacji. Byłby tojednak zarzut braku spójności konstruk-cyjnej w porządku prawnym, nie zaś za-rzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.Trybunał Konstytucyjny wielokrotniepodkreślał w swoim orzecznictwie, żeustawodawca korzysta z szerokiej swo-body co do sposobu normowania stosun-ków społecznych. Granicą tej swobodyjest zgodność z Konstytucją. Należy przytym podkreślić, że za od miennym uregu-lowaniem ordynacji podatkowej w po-równaniu z uregulowaniem w k.p.a.mogły przemawiać szczególne racje,które w ogóle doprowadziły ustawodawcędo odrębnego unormowania ustawowegopostępowania w sprawach podatkowych.Ustawodawca założył, że postępowaniepodatkowe ma inną specyfikę niż ogólnepostępowanie administracyjne, a ordy-nacja podatkowa ma charakter postę-powania szczególnego. W ocenieTrybunału nie można wysuwać sku-tecznego argumentu o charakterzekonstytucyjnym, powołując się na po-stępowanie o szczególnym charakterzeoraz specjalnych celach i na tej podsta-wie czynić zarzut niekonstytucyjności doprzepisu normującego postępowanieogólne.

Niewątpliwie rozwiązanie legislacyjne,które przyjął ustawodawca w art. 261 § 5ordynacji podatkowej, w większym stop-niu zapewniało jednostkom dostęp dosądu powszechnego niż regulacja prze-widziana w art. 160 § 5 w związku z art.160 § 4 k.p.a. Konstrukcje proceduralnezapewniające prawo do sądu mogą byćzróżnicowane; jedne gwarantują owoprawo w większym stopniu niż inne. Jed-nakże dla zarzutu niezgodności z Kon-stytucją nie jest wystarczające samoporównywanie ustaw między sobą, leczocena poszczególnych rozwiązań usta-wowych w świetle standardów konsty-tucyjnych. Trybunał Konstytucyjnyzwracał już wielokrotnie uwagę na to, żerelacje pomiędzy normami zawartymi wustawach zwykłych nie mogą być roz-patrywane w kategoriach niezgodności hie-rarchicznej norm. Kontrolując zaskarżonenormy, Trybunał rozstrzyga jedynie ichzgodność z normami konstytucyjnymi.Trybunał Konstytucyjny, kontrolująckonstytucyjność zaskarżonych norm,nie obejmuje natomiast swoją kognicjąrozwiązywania kwestii poziomej niespój-ności przepisów ustawowych.

Z tych względów Trybunał Konstytu-cyjny orzeka, że art. 160 § 5 w związku z§ 4 k.p.a. jest zgodny z art. 32 ust 1 Kon-stytucji

Z powyższych względów TrybunałKonstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie

jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału

Konstytucyjnego.

Jedynym oficjalnym źródłem informacji

o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

46

jesień 2009

46

KWAR TAL NIK KRA JO WEJ RE PRE ZEN TA CJI SA MORZĄDO WYCH KO LE GIÓW OD WO ŁAW CZYCH.WYDAWCA: Kra jo wa Re pre zen ta cja Sa mo rzą do wych Ko le giów Od wo ław czych, ul. Juliusza Lea 10, 30 −048 Kra ków,

tel./faks 0 12 632 91 34, 012 633 61 86 w. 25; sko.krakow@neostrada.pl www.kolegium.krakow.pl

Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.

Rada re dak cyj na: Beata Blankiewicz−Wóltańska, Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Andrzej Matan,Zyg munt Mar kie wicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska−Nowak, Paweł Smoleń, Maria Szewczyk, Marek Żmuda.

Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres,prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Stanisław Prutis, SNSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki (Przewodniczący),

prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski.

Projekt i op ra co wa nie gra ficz ne: © At ti la Le szek Jam ro zik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118.

Nakład: 2500 egz.

W n u m e r z e :

2 − Krystyna Sieniawska, Wstępniak

3 − NAJWAŻNIEJSZE, CO DOKONAŁO SIĘ

W NIEPODLEGŁEJ POLSCE, TO PRZEKAZANIE

SZEROKIEGO ZAKRESU WŁADZY W RĘCE

SAMORZĄDÓW.

Z posłem dr. Jarosławem Gowinem,

rektorem Wyższej Szkoły Europejskiej

im. ks. Józefa Tischnera w Krakowie,

rozmawia Krystyna Sieniawska

GŁOSY I GLOSY:

32 − Krzysztof Adamski, Glosa do wyroku NSA z

dnia 21 stycznia 2009 r. (I OSK 146/08) dot.

sumowania okresów cofnięcia uprawnień do

kierowania pojazdami i zakazu prowadzenia

pojazdów

35 − Joanna Goleniowska-Gałgan, Instytucja

nieważności decyzji administracyjnej

41 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska,

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

Pytania i wątpliwości prawne:

UCHWAŁA z dnia 27 lipca 2009 r. Sygn. akt I OPS 4/09 str. 1

UCHWAŁAz dnia 15 października 2008 r. Sygn. akt II GPS 5/08 str. 5

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 0 83 34 34 636skobialap@poczta.onet.pl

BYDGOSZCZPrezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 0 52 339 59 10, faks 0 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CZĘSTOCHOWAPrezes Andrzej Matanal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 0 34 363 11 18,tel. 0 34 363 13 39skoczwa@pnet.pl

GORZÓW WIELKOPOLSKIPrezes Wiesław Drabikul. Jagiellończyka 8, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 0 95 711 55 13, faks 0 95 722 31 26mbyczkowska@op.pl

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 0 32 255 27 75, faks 0 32 251 86 72sko@silesia.top.pl

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 0 63 243 76 35, tel./faks 0 63 243 76 36skokonin@team.com.pl

LEGNICAPrezes Elżbieta Szudrowiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 0 76 86 29 881,tel./faks 0 76 85 60 498sko@skolegnica.pl

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 0 68 327 14 50, faks 0 68 324 80 26kolegium@sko.zgora.pl

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 0 67 351 55 01, tel./faks 0 67 351 55 10sko@kolegium.pila.pl prezes@kolegium.pila.pl

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 0 61 852 54 41, tel./faks 0 61 854 14 58skopoznan@interia.pl

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 0 46 833 34 27, tel./faks 0 46 833 22 43sko_skierniewice@poczta.onet.pl

SZCZECINPrezes Józef Naumiukul. Wały Chrobrego 4, 70−502 Szczecintel. 091 430 33 33, faks 0 91 430 33 32kancelaria@sko.szczecin.pl

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 0 56 659 16 39, faks 0 56 655 34 17sekretariat@skotorun.pl

WŁOCŁAWEKPrezes Stanisław Brylskiul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławektel. 0 54 411 52 64, tel./faks 0 54 411 52 62skowloclawek@go2.pl

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 0 17 867 19 61, tel. 867 12 20 sko_rzeszow@op.pl

ŁOMŻAPrezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 0 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

OLSZTYNPrezes Bogdan Muzyczukul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 0 89 527 49 37,tel./faks 0 89 523 53 96sekretariat@sko.cso.pl

BIAŁYSTOKPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 0 85 732 46 00, tel. 732 77 14, tel. 732 15 35sko.bialystok@plusnet.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 0 82 563 24 71, tel./faks 0 82 563 2471skochelm@woi.lublin.pl

ELBLĄGPrezes Zbigniew Mikul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 0 55 611 45 00, tel./faks 0 55 611 45 01skoelb@elblag.com.pl

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Obrońców Pokoju 26a,58−500 Jelenia Góratel./faks 0 75 752 41 28, tel. (0 75) 752 54 11kolegium@rcs.pl

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks (0 65) 520 15 50,tel. (0 65) 528 81 61skoleszno@wp.pl

ŁÓDŹPrezes Zygmunt Markiewiczul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 0 42 630 72 14,tel. 0 42 632 24 85prezes@sko.lodz.pl sekretariat@sko.lodz.pl

OPOLEPrezes Barbara Brzezowska−Ryśnikul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 0 77 453 83 67,tel. 453 86 35sekretariat@sko.opole.pl

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 0 44 649 79 20, 649 64 98, tel. 0 44 649 78 66skopiotrkow@om.pl

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 0 16 670 20 91sko−przemysl@o2.pl

SIEDLCEPrezes Andrzej Marek Dębińskiul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 0 25 632 73 53skosiedlce@o2.pl

SŁUPSKPrezes Bogdan Nakoniecznyul. Niemcewicza 15 a, 76−200 Słupsktel./faks 0 59 842 73 05sko.slupsk@adres.pl

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 0 15 822 25 25,faks 0 15 823 22 32sko_tbg@post.pl

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckiul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzychtel. 0 74 666 36 10, faks 0 74 666 36 44skojarek@tlen.pl

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 0 71 340 64 84, tel/faks 0 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 0 12 633 61 86, tel./faks 0 12 632 91 34sko@kolegium.krakow.pl

KOSZALINPrezes Jolanta Wyszyńskaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 0 94 34 28 273, faks 0 94 34 28 280SKO@koszalin.home.pl

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

Redakcja: tel. 0 12 633 61 86 wew. 25 e−mail sko.krakow@neostrada.pl; www.kolegium.krakow.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Józef Zimnalul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 0 33 812 38 64, 812 37 35,faks 0 33 812 38 26kolegium@bielsko.sko.gov.pl

CIECHANÓWPrezes Beata Blankiewicz−Wóltańskaul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 0 23 672 68 25, faks 0 23 673 77 56poczta@ciechanow.sko.gov.pl

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 0 58 301 12 26, tel./faks 0 58 346 26 11prezes@sko.gdansk.pl

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 0 62 757 63 61skobiuro@skokalisz.pl

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 0 81 532 72 54,tel./faks 0 81 743 62 14prezes.skolublin@onet.eu,skolublin1@pro.onet.pl

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 0 18 442 89 70, faks 0 18 442 89 40kolens@poczta.onet.pl

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 0 29 760 27 69 kolos15@op.pl

PŁOCKPrezes Bogumił Kacprzakul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 0 24 262 76 97,tel./faks 0 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 0 48 362 02 76,faks 0 48 362 08 51sko.radom@neostrada.pl

SIERADZPrezes Zofia Kijankowapl. Wojewódzki 3,98−200 Sieradztel. 0 43 822 64 50, tel./faks 0 43 822 57 97sko@sieradz.finn.pl

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 0 14 655 63 22 , tel./faks 0 14 655 19 21skotarnow@solutions.net.pl

WARSZAWAPrezes Bożena Zembska−Sawickaul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 0 22 622 49 62 − 64, tel./faks 0 22 625 21 66poczta@warszawa.sko.gov.pl

ZAMOŚĆPrezes Stanisław Majewskiul. Partyzantów 3, 22−400 Zamośćtel./faks 0 84 627 07 18sko.zamosc@neostrada.pl

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakal. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielcetel. 0 41 34 21 210,faks 0 41 368 10 46sko@kielce.sko.gov.pl

KROSNOPrezes Zbigniew Ostafilul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 0 13 432 75 00,tel./faks 0 13 432 03 14kolegium@krosno.sko.gov.pl

SUWAŁKIPrezes Tadeusz F. Bujkowskiul. Noniewicza 89, 16−400 Suwałkitel./faks 0 87 566 36 61skosuwalki@su.home.pl

DZIAŁ NAUKOWY:

6 − Dr Katarzyna Małysa-Sulińska, Zakres

przedmiotowy przedsięwzięć, dla których

warunki zabudowy i zagospodarowania

terenu określane są w formie decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego

9 − Agata Hauser, Robert Talaga, Następstwa

procesowe wyroku Trybunału Konstytucyj-

nego w sprawie wyłączenia członka SKO od

ponownego rozpatrzenia sprawy

15 − Przemysław Wszołek, O administracyjno

prawnej odpowiedzialności wyrównawczej.

Część druga: Zakres podmiotowy i zasady

odpowiedzialności

20 − Zbigniew Czajka, Wyjątki od wszczęcia z

urzędu postępowania podatkowego w formie

postanowienia w Ordynacji podatkowej

27 − Dominika Woźniewska-Żol, Domy po-

mocy społecznej prowadzone przez pod-

mioty niepubliczne