carrion - la ciudad construida

Fernando Carrin, editor

La ciudad construidaurbanismo en Amrica Latina

FLACSO - ECUADORJUNTA DE ANDALUCIA

2001 FLACSO, Sede EcuadorPez N19-26 y Patria, Quito EcuadorTlf.: (593-2) 232030Fax: (593-2) 566139

ISBN-9978-67-057-2 Coordinacin editorial: Alicia TorresCorreccin de textos: Edmundo GuerraDiseo de portada y pginas interiores: Antonio MenaImpresin: RISPERGRAFQuito, Ecuador, 2001

ndice

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica LatinaFernando Carrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

El regreso a la ciudad construida. La recuperacin de la ciudadLuis Gonzlez Tamarit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Poblacin urbana y urbanizacin en Amrica LatinaAlfredo E. Lattes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Modelos de gestin en los centros histricosde Amrica Latina y el CaribeEn busca de la integralidad, la gobernabilidad democrtica y la sostenibilidadRen Coulomb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

De los bsides urbanosAriel Nez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

La economa de las ciudades en su contextoJos Luis Coraggio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Elementos tericos y metodolgicos para el estudio de la ciudad globalSaskia Sassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Algunas observaciones respecto a cmo el capitalest reorganizando nuestro territorioAlfredo M. Garay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Instrumentos de transformacin del espacio urbano; presencia y operatividad en Amrica LatinaManuel Herce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Ordenacin del territorio, desarrollo sostenible y planeamientoReflexiones de un extranjero sobre la ltima dcada y apuntes para el futuroJos Romn Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Plan urbano ambiental de la ciudad de Buenos AiresSilvia Marta Fajre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Los centros histricos latinoamericanos y la globalizacinPaulo Ormindo de Azevedo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

La centralidad urbanaLuis Prado Ros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

La vivienda en los centros histricosJos Ramn Moreno Garca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

La vivienda urbana en el mejoramiento de los asentamientos precariosEdin Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

Infraestructura y servicios pblicos en Amrica LatinaColapso, privatizacin y alternativasEmilio Duhau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

Urbanismo al ejeEl Plan de Ordenamiento Territorial y la Baha de Montevideo Hugo Gilmet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

Vivienda en centros histricosMargarita Magdaleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

Polticas de desarrollo y polticas de transporte urbanoCoherencias y contradiccionesOscar Figueroa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

La ciudad del deseoJordi Borja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

Algunos imaginarios urbanos desde centros histricos de Amrica LatinaArmando Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

Presentacin

En abril de 2000, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLAC-SO, Sede Ecuador, la Junta de Andaluca y el Municipio del Distrito Metro-politano de Quito organizaron las II Jornadas Iberoamericanas de UrbanismoLa ciudad construida. Por qu llamar a estas Jornadas, la ciudad construida?

El modelo de urbanismo que se desarroll en Amrica Latina, fundado enla expansin perifrica y el crecimiento urbano, entr en crisis, y un nuevo pa-trn, basado en el retorno hacia la ciudad existente, parece ser el que lo reem-plazar. Este nuevo patrn, que se desarrolla en el marco de la globalizacin yla descentralizacin, se percibe a escala regional de manera distinta, tanto es asque algunos autores sostienen que la ciudad pierde centralidad, otros que semultiplican las centralidades y otros que se potencia notablemente.

Estas distintas posiciones necesitan un espacio de debate interdisciplina-rio y multi institucional que permita confrontar anlisis y experiencias. Este es-pacio fue el que las Jornadas intent abrir y que ahora, con esta publicacin,queremos consolidar.

El seminario y el libro se han organizado de acuerdo a los siguientes ejestemticos. El regreso a la ciudad construida, en el que se intenta plantear la dis-cusin sobre las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina. Latransicin demogrfica, donde se discute el perfil demogrfico de la regin a fi-nales de siglo o inicios de otro y los cambios sufridos al interior de las ciuda-des. El gobierno de la ciudad, cul es papel del gobierno local en la era de la glo-balizacin, de la descentralizacin, de nuevos patrones de asentamiento y cun-do han surgido nuevos y diversos actores sociales? Esta es la pregunta que se in-tenta responder en este tema. La economa urbana, discute la relacin ciudad-economa con relacin a nuevas variables como el desarrollo sostenible, inver-sin social, rentabilidad, desregulacin, privatizacin, competitividad. El suelourbano, tema que analiza la transicin que vive el espacio pblico, estatal yabierto hacia un espacio privado, mercantil y cerrado, la transicin de la 'plaza'al 'shopping center'. La centralidad urbana donde se discute sobre polticas di-rigidas a los centros histricos de las ciudades latinoamericanas cuando han sur-gido nuevos actores. Los servicios urbanos han vivido un proceso de cambio tan-to en las modalidades de gestin, as como en sus requerimientos, cambios quenecesitan ser analizados. Finalmente, comunicacin y cultura, espacio que tratade leer una ciudad diversa, atravesada por la explosin de los medios, desde unaperspectiva diferente.

La Junta de Andaluca y FLACSO, por medio de esta publicacin, espe-ran responder a las expectativas y retos que la diversidad de habitantes de lanueva ciudad construida, quizs ms democrtica e igualitaria, plantean al ini-cio de un nuevo milenio.

Fernando CarrinDirector

FLACSO-Sede Ecuador

Manuel RamosDirector

Junta de Andaluca

1Introduccin

La ciudad es uno de los productos ms extraordinarios que ha creado la huma-nidad. Por definicin es multifuncional, concentra la diversidad y est en per-manente construccin-reconstruccin, porque nunca se acaba; se trata de unproducto social en proceso de cambio constante que tiene historia.

En las ciudades se pueden reconocer, histricamente, los momentos porlos que han atravesado. De all que, en este ltimo siglo, en Amrica Latina esfactible encontrar dos etapas claramente definidas:

- Una primera, que se define a partir de la segunda posguerra, cuando seinicia una nueva lgica de urbanizacin en Amrica Latina basada en laperiferizacin y la metropolizacin, propios del modelo econmico de lasustitucin de importaciones y del Estado de bienestar.

- Y una segunda, medio siglo despus, cuando se empieza a perfilar otro pa-trn de urbanizacin en la regin: la introspeccin o el regreso a la ciudadconstruida, en el nuevo contexto del proceso de globalizacin.

Con este trabajo nos interesa formular la hiptesis de que nos encontramos vi-viendo en una nueva ciudad o, lo que es lo mismo, en una nueva coyuntura ur-bana. Para ello se desarrollar, en primer lugar y a manera de contexto, algunasde las causas y consecuencias de esta nueva fase de la urbanizacin que se en-cuentra en ciernes; en segundo lugar, se presentarn las manifestaciones ms

Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina

Fernando Carrin M.

evidentes de este nuevo patrn, a travs de los temas ms importantes; y, en ter-cer lugar, se researn algunos de los retos ms importantes.

El contexto de la nueva fase de la urbanizacin latinoamericana

Amrica Latina vive tres procesos concurrentes que tienden a delinear los nue-vos patrones de urbanizacin. Se trata de:

Cambios demogrficos

Se observa una tendencia general hacia la reduccin de las tasas generales de ur-banizacin1, as como de las tasas de las ciudades ms grandes (Villa 1995).Mientras la tasa de migracin del campo a la ciudad es cada vez menos signifi-cativa, la tasa vegetativa cobra un peso mayor. Lo que significa que las ciudadesno dejan de absorber grandes cantidades de poblacin, aunque se produce unimportante descenso en trminos relativos. De igual manera, se observa unapaulatina urbanizacin de territorios vacos y un redireccionamiento de los lu-gares histricos de urbanizacin2. Entre ellas se debe sealar el tema de las mi-graciones internacionales, que hace que las segundas o terceras ciudades denuestros pases se encuentren fuera de los territorios nacionales y que los mi-grantes presionen por la obtencin de ciudadanas mltiples.

Un escenario como el descrito genera, por un lado, un cambio global enlas demandas sociales urbanas, en las prioridades de inversin en las ciudades yen la lgica de urbanizacin y, por otro lado, confirma que, hasta ahora, nin-gn modelo de desarrollo se ha expresado de manera equitativa en el territorio.Por eso, hay que tener en cuenta que las tendencias generales de los procesosdemogrficos se caracterizan por su alta heterogeneidad.

8 Fernando Carrin

1 La tasa de urbanizacin para Amrica Latina se redujo de 4.6 en 1950; a 4.2 en 1960; a 3.7 en 1970; a3.2; en 1990, 2.6 y a 2.3 en el 2000. (Hbitat 1986)

2 En Mxico toma peso la zona de frontera con los Estados Unidos; en Bolivia el eje La Paz, Cochabam-ba y Santa Cruz; en Brasil el territorio directamente vinculado al MERCOSUR; Paraguay hacia las reasfronterizas con Brasil; entre otros.

La globalizacin

A escala mundial se vive el fenmeno de la globalizacin social, cultural y eco-nmica, que produce -paradjicamente- una tendencia creciente hacia la con-centracin de sus efectos en el nivel local (Borja 1994). En otras palabras, laglobalizacin requiere de ciertos lugares estratgicos -las ciudades- para proyec-tarse de manera ubicua por el conjunto del territorio planetario. De esta mane-ra, la globalizacin tiene como contrapartida el fortalecimiento de la escena lo-cal, a travs del neologismo de glocalizacin. Sin embargo, lo local solo tieneviabilidad en un nmero reducido de sitios3 y de acuerdo al lugar que tengadentro del sistema urbano global4.

Los procesos de reforma del Estado que se viven en Amrica Latina as co-mo el impulso a la apertura econmica, apuntan en esta perspectiva, de la mis-ma manera la transnacionalizacin de los mercados, la descentralizacin decompetencias y recursos y la generacin de las condiciones de competitividad,entre otras.

Desarrollo tecnolgico

La revolucin cientfico-tecnolgica que estamos viviendo, principalmente en larama de las comunicaciones5, introduce cambios notables en, al menos, dos as-pectos que tienen que ver con el tema: por un lado, en la aproximacin relativade los territorios distantes y en la modificacin de la geografa planetaria, quellevan a una reduccin de la barrera espacial que se opone a la generalizacin delmercado y a la anulacin del espacio por la disminucin del tiempo de traslado(Martner 1995). Y, por otro lado, a que los modernos medios de comunicacinse convierten en la instancia fundamental de socializacin de la poblacin, en elpunto central de la industria cultural y en el eje de la integracin social.

9Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina

3 ...cuanto ms globalizada deviene la economa, ms alta es la aglomeracin de funciones centrales enun nmero relativamente reducido de sitios, esto es, en las ciudades globales. (Sassen 1999:31).

4 El tamao o la importancia de un actor dependen del tamao de las redes que puede comandar, y eltamao de las redes depende del nmero de actores que puede agrupar. Como las redes consisten en elnmero (grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para influenciar a otros miembros de lamisma red, el poder especfico de un actor depende de su posicin dentro de la red. (Randolph2000:28)

5 En la dcada prdida del ochenta la nica industria que se desarroll en Amrica latina fue la de la co-municacin. (Garca Canclini 1997:26).

Las nuevas tendencias: sus temas

La situacin de transformacin extrema -compuesta, entre otros, por los tresprocesos sealados- tiende a modificar el patrn y lgica de la urbanizacin enAmrica Latina. Si a partir de la segunda posguerra se implanta una urbaniza-cin caracterizada por su desarrollo perifrico-expansivo y de modalidad metro-politana con alta primaca urbana propios del modelo del Estado de bienestary de la economa de sustitucin de importaciones- medio siglo despus nos en-contramos con un proceso en formacin que se expresa en la introspeccin ha-cia la ciudad construida y en la formacin de ciudades globales6.

Algunas caractersticas de este nuevo urbanismo pueden caracterizarse atravs de los siguientes temas:

El siglo de las ciudades o la ciudad como actor

Con la crisis en apariencia irreversible del Estado nacional, la globalizacin encamino y la urbanizacin de la poblacin7, es posible pensar que el siglo entran-te ser de las ciudades. Una realidad como la descrita otorgar un nuevo prota-gonismo a las ciudades que las llevar a constituirse, junto con los Estados na-cionales y el mercado, en uno de los actores internacionales fundamentales. Sevive la conversin de la ciudad en un actor poltico y econmico, que supera supropio mbito de existencia: lo local. De all que tenga sentido la generaliza-cin del neologismo glocalizacin, por cuanto se establece una relacin decomplementariedad entre lo global y lo local, producto de las mutuas determi-naciones.

10 Fernando Carrin

6 Quiz las iniciativas ms interesantes que se desarrollan en Amrica Latina sean las que tienen lugar den-tro del MERCOSUR con las Mercociudades, en la frontera Mxico-Estados Unidos o con las ur-bes ms grandes del continente.

7 En Amrica Latina cerca del 80 por ciento de la poblacin vive en ciudades, hay 45 ciudades con msde un milln de habitantes y se ha generalizado la urbanizacin por el territorio. En el nivel mundial,estamos en el umbral del promedio de poblacin que vive en el campo y la ciudad.

La cosmopolitizacin de la ciudad

As como la globalizacin requiere de la localizacin para existir, lo local nece-sita de la internacionalizacin para desarrollarse; es decir, de articularse en redmediante la generacin de las condiciones de competitividad (ubicacin en elmercado) y posicionamiento (funcin en la red urbana y ubicacin en el terri-torio). Una y otra llevan a la cosmopolitizacin de la ciudad, porque generanradios de influencia interconectados8 en espacios cada vez ms distantes, distin-tos y discontinuos.

Frente a la continuidad espacial que gener la ciudad metropolitana en suhinterland inmediato, hoy se percibe que la nueva ciudad tiende a manifestar-se de manera ubicua en un espacio que no requiere de la existencia de conti-nuidad territorial. En ese contexto, se percibe la proyeccin mundial de lo lo-cal o, lo que es lo mismo, su internacionalizacin.

Un cambio de esta magnitud tiende a transformar el concepto de ciudady, tambin, de lo local. Se debe tomar en cuenta no slo una definicin socio-demogrfica y espacial de la ciudad, sino una definicin socio-comunicacional(Garca Canclini 1997:87), que conduce al concepto de ciudad informacionalde Castells (1997) o de ciudad global de Sassen (1999). De esta manera, se per-cibe un cambio en la definicin de ciudad, de un espacio enclaustrado en fron-teras9 a uno articulado o interconectado en red o sistema.

El regreso a la ciudad construida

Contrario a lo anterior, es decir a la internacionalizacin, se observa un movi-miento hacia el interior de la ciudad. El urbanismo fundado en la periferiza-cin y expansin urbana, entra en crisis, avizorndose su salida a partir de ladcada de los noventa a travs de lo que puede definirse como el retorno haciala ciudad existente. Este proceso se fundamenta en que:


8 El espacio de flujos, segn Castells o el sistema de flujos, segn Garca Canclini.

9 La definicin clsica de ciudad proviene de su oposicin al campo, sea en trminos de poblacin disper-sa o concentrada, de la existencia de los servicios o de los niveles de industrializacin. Dentro de la ciu-dad tambin ha operado este concepto cuando la estructura urbana se constituye desde segregacin o laseparacin de los usos del suelo (zooning) y las personas (segregacin residencial). Es decir, de la fijacinde los lmites, sean internos o externos a la ciudad.

- La ciudad se caracteriza por la permanente construccin-reconstruccin;esto es, que a la par que se produce tambin se reproduce.

- La ciudad latinoamericana tiene la cualidad de ser joven pero con vejezprematura. Joven por cuanto su desarrollo se produce solo a partir de lasegunda mitad del siglo pasado, pero en condiciones de pobreza extre-ma10; lo cual exige su mantenimiento, reposicin y renovacin constantes.

- La disminucin relativa de la presin demogrfica, hace que en los proce-sos de urbanizacin la cantidad ceda a la calidad.

De all que se observe una mutacin en la tradicional tendencia del desarrollourbano (exgeno y centrfugo), que privilegiaba el urbanismo de la periferia, auno que produce un cambio de direccin hacia la ciudad existente (endgenoy centrpeta). De esta manera, pasamos de la urbanizacin de un espacio vacoo plano, a la urbanizacin de un territorio configurado; esto es, de una urbani-zacin de lo urbano.

Los servicios

El tema de los servicios es de vieja data, pero en el contexto actual cobra unnuevo sentido. As tenemos que los servicios:

- Redefinen sus funciones y prioridades. La bsqueda de competitividad yposicionamiento de las ciudades en el mercado mundial11 estimulan el re-direccionamiento de la funcin de los servicios: del consumo de la pobla-cin hacia la produccin. De all que el incremento del cobro de las tasasde los servicios sea ms importante que la ampliacin de las coberturassociales.

- Consecuente con lo anterior, las prioridades de los servicios tambin semodifican. Mientras los servicios urbanos vinculados a la comunicacin(telfonos, aeropuertos, carreteras), las finanzas y la produccin (energaelctrica, agua potable, seguridad) sern prioritarios, los que tienen que

12 Fernando Carrin

10 El urbanismo de las sociedades pobres se desarrolla igual que la construccin de las viviendas populares:materiales precarios, tecnologas obsoletas y progresivamente.

11 La insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las empresas comercia-les y las unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribucin de las ciudades al desarrollo econ-mico. (Banco Mundial 1991:45).

ver ms directamente con la calidad de vida se redefinirn (saneamiento,educacin, salud).

- Con la reforma del Estado, que se vive en la regin, toma impulso la dis-cusin respecto de las modalidades de gestin de los servicios. La descen-tralizacin y la privatizacin son los ejes que conducen a la desnacionali-zacin de los servicios y a la formacin de mercados segmentados por ti-pos de servicios y a la conversin de ciudadano en cliente; pero tambinal incremento de la tensin entre una gestin cada vez ms global de losservicios y una produccin ms local12.

- Los servicios se incrementan conforme la sociedad evoluciona y la tecno-loga se desarrolla. En la actualidad, por ejemplo, con las necesidades deconectividad y de desarrollo de las finanzas, el nmero de los servicios haaumentado.

- Los servicios no pueden pensarse aislados unos de otros. Antes el agua po-table poda distribuirse de manera autnoma de la energa elctrica y staindependiente de la telefona. Pero no solo que se han integrado unos ser-vicios con otros, formando una verdadera trama integrada de servicios, si-no que tambin los mbitos han variado al extremo que hay un ensamblemultinacional de servicios. Hay la interaccin de los servicios entre ellosy en espacios con radios cada vez ms amplios, que dan lugar a la confor-macin de red de redes, que se estructuran con mltiples centros, dondeimporta ms la velocidad que el lugar (espacio).

El gobierno local

El cambio que vive el gobierno local en Amrica Latina tiene que ver, por unlado, con el fortalecimiento de la sociedad local proveniente de la promocinde nuevos sujetos sociales como mujeres, indgenas, pobladores, ambientalistas,jvenes, etc., as como de la renovacin de los liderazgos.

Y, por otro, de la descentralizacin del Estado que lleva a la profundiza-cin de la va municipal del gobierno local. Hay una hegemona municipalistade la escena y poderes locales que provienen del incremento de los recursos eco-


12 El ejemplo de la telefona es interesante: empresas transnacionales (espaolas, francesas, norteamerica-nas) se asientan en nuestras ciudades gracias a los procesos de privatizacin e imponen las condicionesde produccin a los gobiernos locales que les regulan gracias a los procesos de descentralizacin.

nmicos y de las competencias (va transferencias) y de la ampliacin de la re-presentacin-participacin social13, que hace pensar en un retorno a la ciudad-Estado.

Esta tendencia produce, al menos, dos cambios importantes dentro de losmunicipios, que se expresa en:

- La existencia de dos modelos de gestin: el uno, de tipo empresarial, quebusca normar la ciudad del mercado como salida a la crisis urbana; defi-ne al alcalde como gerente, delimita su mbito de accin en los serviciosy la eficiencia marca el pulso de la gestin. Y, el otro, de caractersticas par-ticipativas, pretende resignificar la ciudad de lo pblico como opcinfrente a los problemas urbanos; designa al alcalde como jefe de gobiernoy su actividad pasa por mltiples competencias (servicios, representacin).

- La modificacin de la correlacin de fuerzas entre el concejo municipal yla alcalda. Se percibe una prdida de poder de los concejos municipalescorrelativo al incremento de los ejecutivos municipales, que sigue a las res-pectivas tendencias nacionales. Adems, tiene que ver con el peso que ad-quieren las empresas municipales, el desarrollo de los planes estratgicos,el impulso de los presupuestos participativos y la creacin de mesas deconcertacin. En todos estos casos, no solo que cambian los contrapesosinstitucionales, sino que tambin hay un cambio en las formas de repre-sentacin: de las modalidades poltico electorales a las funcionales, terri-toriales y gremiales.

Lo ambiental urbano

No se trata de un cambio en el tema, sino de la emergencia de lo ambiental co-mo tema urbano, porque:

- Existe una mayor demanda y conciencia pblica y privada;- Los impactos ambientales que produce en la productividad de la ciudad,

en la economa, en la calidad de vida de la poblacin (por ejemplo, en la

14 Fernando Carrin

13 Con la eleccin de los alcaldes de ciudad de Mxico y de Buenos Aires, se cerr el ciclo de la represen-tacin y se abri el de la participacin. Se trat de los ltimos alcaldes en ser electos de manera populary directa (Carrin 1997).

salud) y en la esttica urbana, tienden a negar las funciones de la ciu-dad14;

- Existe un marco institucional y un conjunto de actores que reivindican eltema;

- El proceso de universalizacin de las normas y de la presencia de nuevastecnologas impone una lgica global en los mercados.

- La agudizacin de la tensin existente entre los recursos naturales propiosde la regin y el manejo que pertenece, cada vez ms, a un mundo globa-lizado y,

- Su propuesta pretende ser la organizadora del conjunto del llamado siste-ma artificial, principalmente a partir del concepto de ciudad sustentable.

El suelo urbano

El suelo urbano y ciudad tienen una relacin indisoluble, al extremo que algu-nas teoras las entendan como sinnimos. Se trata de una relacin consustan-cial, porque es impensable la una sin la otra; no son lo mismo ni hay una de-terminacin unvoca. Hay una relacin asimtrica entre ellas que hace que lafuncionalidad cambie a lo largo de la historia de la ciudad.

Si antes el suelo fue la variable explicativa fundamental, como soporte delas actividades urbanas, en la actualidad lo es menos. Mientras el desarrollo ur-bano fue inicialmente entendido desde la organizacin del espacio urbano como del uso del suelo y densidad de poblacin en la actualidad lo es a par-tir del incremento de la productividad de la ciudad.

Por un lado, el suelo urbano es un freno para el desarrollo urbano y, porotro, es una variable menos significativa, porque en la era de la informacin, ladistancia y la localizacin tienen menos relevancia que antes. As, por ejemplo,se explica el paso de una centralidad nica (estatal, pblica y abierta) a una po-licentralidad (empresarial, privada y cerrada) en la que el espacio de los flujossupera al de los lugares (Castells 1998).


14 Por ejemplo, el transporte que contamina, lleva a polticas restrictivas en el servicio: prohibir la circula-cin vehicular en determinadas zonas o vas, o por el nmero de la matrcula.

La comunicacin

Con la reurbanizacin (regreso a la ciudad construida), la internacionalizacinde la ciudad (la ciudad en red), el crecimiento de las urbes (distancias) y la com-plejidad social (concentracin de la diversidad) se redefine la comunicacin ur-bana. En el nivel urbano se observa un desencuentro entre medios de comuni-cacin y ciudad que se expresa, al menos, en tres situaciones claras:

- Las relaciones interurbanas tienen bajos niveles de comunicacin (conec-tividad); lo que explica que el continente sea de ciudades, pero no urba-no.

- Hay problemas de comunicacin entre la poblacin, que crece acelerada-mente, y la estructura urbana que se manifiesta en la marginacin, frac-cionamiento, aislamiento, ruptura del tejido social e imposibilidad de lapoblacin urbana para que potencie sus formas de socializacin. Los ha-bitantes pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidades de ciudadana,minando las bases de sustentacin de la ciudad.

- La relacin de los habitantes con el gobierno local se deteriora y distan-cia, al no existir canales institucionales de representacin-participacin, yporque los gobiernos conciben la comunicacin social como una relacinvertical del emisor al receptor y de culto a la personalidad que lleva a laprdida de la condicin de cohesionador social, entre otros.

Estos niveles de incomunicacin aaden una nueva dimensin a la crisis urba-na, por las restricciones que le impone a la condicin de espacio privilegiadopara la socializacin y la mediacin social. El proceso de construccin de unproyecto social para la ciudad requiere de una poltica de comunicacin querompa con el desencuentro sealado y parta de la consideracin que todo pac-to social urbano -para ser tal- requiere la incorporacin de un proyecto de co-municacin. La bsqueda de una nueva articulacin entre lo urbano, la ciuda-dana y lo municipal no podr llegar si no se tienden los respectivos canales decomunicacin. Y lo deber hacer en un contexto de internacionalizacin de laciudad, que le exige trastrocar el antiguo enclaustramiento conceptual -comosociedad local- a uno del tipo de sociedad urbana a escala mundial. Toma pesoel tema de las identidades e integracin social, la participacin y representacinpopular, la rendicin de cuentas, el carcter de la inversin urbana y la tecno-loga, entre otras.

16 Fernando Carrin

La violencia urbana

Si bien la violencia urbana ha existido desde que se constituy la ciudad, es di-fcil desconocer que durante estos ltimos aos se ha convertido en uno de lostemas ms importantes de la urbe latinoamericana.

- La regin se ha convertido en el continente ms violento del mundo y haconstruido un territorio unificado para las operaciones delictivas15. Al mo-mento, segn las encuestas de opinin en las principales ciudades latinoa-mericanas, la seguridad se ha convertido en la principal demanda de la po-blacin, en un factor de organizacin de la ciudad y en componente sig-nificativo de la productividad urbana.

- El peso adquirido por la violencia tiene que ver, entre otras cosas con: 1.Las nuevas formas que asume. 2. El incremento alarmante de su magni-tud 3. La transnacionalizacin del delito. 4. El desarrollo tecnolgico y 5.El incremento de los niveles de organizacin. Las violencias se han exten-dido en todos los pases y ciudades de la regin, pero con peculiaridadesy ritmos de intensidad propios a cada urbe y cultura.

- A los problemas de transporte, de servicios, de medio ambiente, de pobre-za, de equipamientos, de vivienda, de gobernabilidad urbana, etc., se de-be incorporar el de las violencias.

- La violencia urbana se expande cada vez con mayor fuerza en las ciudadesde la regin, provocando mutaciones manifiestas en las urbes latinoame-ricanas. All estn las transformaciones en el urbanismo (amurallamientode la ciudad, en nuevas formas de segregacin residencial), en los compor-tamientos de la poblacin (angustia, desamparo), en la interaccin social(reduccin de la ciudadana, nuevas formas de socializacin) y en la mili-tarizacin de las urbes, amn de la reduccin de la calidad de vida de lapoblacin.

- El impacto mayor de la violencia en la ciudad tiene que ver con la erosinde la esencia de la ciudad, en una triple dimensin: reduccin de la con-dicin de ciudadana (menos solidaridad, participacin y ms exclusin,segregacin), disminucin del tiempo urbano (horarios restringidos) y re-duccin del espacio de la ciudad (principalmente el de encuentro).


15 En 1980, Amrica Latina tuvo una tasa de 12.8 homicidios por cien mil habitantes; en 1991 subi a 21.4y en 1999 al 24.6. Esto significa que en 20 aos duplic la tasa promedio de homicidios para la regin.

Pobreza urbana

Amrica Latina que se caracteriz por tener ciudades de campesinos dio pasoa las ciudades de pobres. Hoy esta imagen rural de la ciudad, propia de la ur-banizacin de los aos cincuenta, no tiene cabida. Se vive un proceso de urba-nizacin de la pobreza en donde el 62% de los pobres estn localizados en lasciudades; convirtindola en el escenario ms significativo de la polarizacin odesigualdad social.

Hay un desplazamiento de los empleos del sector productivo de bieneshacia los servicios y un componente mayor de informalizacin (subempleo) yterciarizacin, que produce una reduccin importante del empleo e ingresos es-tables. Tambin, un cambio en el rostro de la pobreza: la pobreza se ha femini-zado y envejecido, hay un mayor nmero de pobres y mayor intensidad de po-breza, la periferia y la centralidad son bolsones de concentracin de los pobres.

La planificacin urbana: la crisis

La planificacin urbana naci en Inglaterra a mediados del siglo pasado, en elcontexto de la Revolucin Industrial, para mitigar los efectos ambientales queel crecimiento urbano produjo en la poblacin, debido al traslado de los me-dios de produccin y de la migracin de la poblacin del campo a la ciudad.

Su enfoque estuvo encaminado a incentivar los cambios de uso de suelo ylas densidades de poblacin, a travs de los conceptos de zona homognea (unuso del suelo permitido en un mismo espacio) y de cdigo de construccin mo-derno. De esta manera, se buscaba, por razones de salud pblica, garantizar laseparacin de la industria y el comercio de las zonas residenciales, as como re-ducir las densidades de poblacin. El concepto de rea homognea, vinculadoal de cuarentena, permita reducir los efectos sanitarios que la contaminacin,las plagas o los incendios, causaban.

Con el paso del tiempo, esta motivacin central de la planificacin cam-bi gracias a los avances de la salud pblica. Con ello la nocin de la zona ho-mognea perdi sentido y ms bien se convirti en una externalidad econmi-ca que debe reducirse16. La productividad de la ciudad se convierte en la preo-

18 Fernando Carrin

16 La separacin de las funciones urbanas incrementa los costos de la ciudad, sobre todo los referidos a losservicios y a la transportacin.

cupacin central de la planificacin, donde la zona homognea incrementa lostiempos de viaje, hace ms distantes las actividades urbanas, impone restriccio-nes a la industria de la construccin y al capital de promocin.

La planificacin urbana tradicional entr en crisis y apareci la planifica-cin estratgica como salida. De la propuesta normativa, se pas a la bsquedade una visin estratgica de ciudad, compartida por los actores de una ciudadque exige competencia y, por tanto, regulacin mercantil.

La nueva planificacin urbana busca recuperar su condicin de vrtice or-denador de la ciudad, pero bajo un criterio policntrico, donde la motivacinno sea el sueo de un orden homogeneizador, sino ms bien, la posibilidad deconstruir mltiples rdenes. Ello supone que la planificacin pase de fsica aestratgica; de uniformadora a integradora, que se la conciba como un procesoen el que la planificacin-gobierno guen la gestin urbana desde una perspec-tiva de largo plazo y no teleolgica.

Por otro lado, se debe reconocer la realidad de la escena local, que se com-pone de mltiples poderes locales, originados desde instancias diversas: pbli-co (central, provincial, local), privado (empresas, ONG) y comunitario (gre-mial, barrial). Este cmulo de poderes locales se inscribe en el denominadocomplejo institucional, que puede asumir la forma de un modelo articulado(Quito) o desarticulado (Guayaquil) de gestin urbana.

Esta doble determinacin de la bsqueda mltiples rdenes y de la exis-tencia de un complejo institucional debe llevar:

- A la construccin de un proyecto colectivo de ciudad, que sea parte de yaporte a un proyecto nacional. Esto significa, que no es un plan munici-pal sino del conjunto, y por lo tanto consensuado, de la urbe. Es una pro-puesta compartida de ciudad.

- La gran ciudad en construccin debe tener como base la cooperacin p-blico-privada-comunitaria. Esto significa la necesidad de pensar en pro-puestas integradoras y no excluyentes.

- Todo ser vano si no se cuenta con una ilusin movilizadora y un lide-razgo personalizado fuerte, que sea capaz de aglutinar y movilizar la po-blacin17.


17 Los ejemplos ms interesantes son: en las ciudades de los pases desarrollados est Barcelona, que impul-sa su gran motivacin a partir de los Juegos Olmpicos con Pasqal Maragall a la cabeza; y, en AmricaLatina, la ciudad de Lima con el liderazgo del alcalde Barrantes, a mediados de los aos ochenta, cuan-do propone su poltica de desarrollo desde un vaso de leche. DESEPAZ en Cali, Colombia, tambin.

- Tener una visin de totalidad y de largo plazo en la construccin de unavoluntad colectiva. De all que los componentes de esta propuesta, prime-ro, estn relacionados y, segundo, sean vistos dentro de la unidad.

Algunos lineamientos estratgicos o ciertos componentes de la sustentabilidad,que se deberan tomar en cuenta:

Fortalecimiento de la base econmica

Si se concibe que los objetivos econmicos de largo plazo son sostenibles (casocontrario terminaran negndose) se llega a la conclusin de que las buenas po-lticas econmicas -para ser tales- deben ser sostenibles. En otras palabras, queuna buena poltica econmica es una buena poltica ambiental; lo cual, a su vez,nos lleva a concluir que una buena poltica ambiental tiende a mejorar la eco-noma18. De all que la pobreza y el lento crecimiento erosionen la sostenibili-dad; lo que es lo mismo, la reduccin de la pobreza mejora el ambiente y la sos-tenibilidad. Ello supone una reconversin econmica que tenga sustento en lavocacin productiva de la zona, pero tambin en la innovacin de actividadesy servicios, que lleven a mejorar el posicionamiento y la competitividad de laciudad. En mercados globalizados y de fuerte competitividad, la especializacinproductiva es fundamental.

Una ciudad abierta al mundo

Promover e integrar la ciudad al mundo significa redefinir su centralidad en uncontexto que desborda el mbito nacional. Es un cambio significativo de suconcepcin, porque sus tradicionales funciones y competencias (generador deservicios para el cantn) son transformadas y porque tiene que atraer entreotros- inversiones, productos, informacin, consumidores y profesionales, yadems, exportar productos, servicios, cultura que las personas y las institucio-nes proveen. En otras palabras, tiene que generar las condiciones de competiti-

20 Fernando Carrin

18 Segn una estimacin, una epidemia reciente le cost a la economa peruana alrededor de $1.000 mi-llones, es decir, ms del triple de lo que el Per invirti en abastecimiento de agua y saneamiento duran-te toda la dcada de 1980 (Banco Mundial 1991:17)

vidad (conectividad, flexibilidad institucional, innovacin tecnolgica y cultu-ral, calidad de vida) y posicionamiento.

La integracin social

La ciudad excluye a muchas personas de los beneficios que crea, la pobreza res-tringe a una parte importante de la poblacin de las ms elementales condicio-nes de vida, las creencias e identidades colectivas se redefinen, tanto sobre la ba-se de nuevas centralidades polticas como de la mercantilizacin de las relacionessociales. Pero tambin la poltica y lo poltico reducen su condicin de elemen-tos unificadores de la vida social, y resignan su cualidad de articuladores de las di-ferencias. Si la ciudad no llega a todos los habitantes, si el mercado segrega y si lapoltica excluye no se puede concebir la existencia de una real ciudadana. De es-ta manera, la integracin social solo ser posible si se reconstituye y recupera lacategora de ciudadana. Porque el concepto de ciudadana hace alusin a la par-ticipacin plena en la economa (tanto en el consumo como en la produccin),en la poltica (representacin, legitimidad) y en la cultura (mltiples identidades).

El marco institucional

En un contexto institucional donde existen problemas de centralizacin, dis-persin de poderes, poca participacin y representatividad, y una accin secto-rializada, es imprescindible replantear su organicidad. Mucho ms si los secto-res que toman las decisiones no han logrado asumir el tema con la urgencia queel caso amerita. Es necesario generar flexibilidad institucional en el que se con-temple un marco normativo y legal nuevo, el impulso a los procesos de descen-tralizacin integrales, la necesidad de institucionalizar formas de participacinde la poblacin (v.gr. el presupuesto participativo, consejos verdes) y de amplia-cin de las formas de representacin (v.gr. de gnero, pobladores).

El medio ambiente

El modelo de ciudad vigente se fundamenta en el despilfarro: se consume msenerga, agua, suelo del necesario. Introducir el concepto de racionalizacin y


ahorro energtico, a travs de transformar la lgica expansiva de la ciudad (re-centralizacin en vez de expansin), de reducir y reciclar los residuos slidos(defensa del consumidor), de mejorar el mantenimiento de los servicios (elimi-nar el desperdicio), etc., es necesario.

Mejorar la conservacin del patrimonio natural, de los parques, jardinesy de espacios pblicos. La calidad urbana debe tener un peso mayor, surgida dela revalorizacin de la ciudad, porque a nadie le gusta vivir en ciudades feas, na-die se identifica con ellas y la calidad de vida es mala. Esta revalorizacin de lacalidad urbana tiene que venir en una triple consideracin: ambiental, social yesttica. Esto significa, intervenir en la solucin funcional de los problemas, sindescuidar las relaciones sociales y la resolucin esttica.

Se requiere un proceso de transformacin cultural en el que aparezca unanueva relacin entre el hombre y la naturaleza, que lleve a construir una cultu-ra ambiental: cultura de riesgo, de comportamientos para no ensuciar, forma-cin ambiental y participacin ciudadana en la mejora de la calidad de vida.Adems, desarrollar una reglamentacin, porque, tal como seala el BancoMundial, el mercado no prev ningn mecanismo para que las personas afec-tadas puedan participar en las decisiones de la firma y obligarla a pagar el cos-to del caso y reducir sus emisiones.

Reduccin de la contaminacin area (principalmente vehicular), de agua(tratamiento de los ros), suelo y paisajstica. Hacer proyectos que disminuyan losimpactos ambientales. Formular una ley del consumidor que vele por la calidadde los productos, que consuma menos energa, que produzca menos contamina-cin y que propenda a la disminucin de la cantidad de basura que produce.

Este conjunto de temas deben estructurarse en la siguiente triada: lo sim-bitico que conduce a la integracin social; lo simblico que permite mltiplesidentidades; y lo sostenible que lleva a la integracin ambiental. De esta mane-ra, la ciudad sostenible ser aquella que produzca ms ciudad para ms ciuda-danos y ms ciudadanos para ms ciudad.

Los nuevos conceptos

Partiendo de la hiptesis que nos encontramos viviendo en una nueva ciudad(objeto emprico), es deseable, como as ocurre, que repensemos la ciudad enAmrica Latina. Por ello han empezado a desarrollarse nuevos conceptos quetienden a explicar los nuevos fenmenos y realidades urbanas.

22 Fernando Carrin

La ciudad originalmente entendida a partir de temas como el crecimien-to perifrico, la metropolizacin, la renta del suelo, entre otros, tiende a cederante las nuevas preocupaciones del desarrollo intra e interurbano, del gobiernode la ciudad, de las modalidades de produccin de los servicios, de la competi-tividad y del posicionamiento de la ciudad, entre otros.

En otras palabras, nace un nuevo concepto de ciudad que requiere de unanueva terminologa: competitividad, globalizacin, planificacin estratgica,etc.

En este contexto, los grandes saltos conceptuales se producen en una do-ble dimensin: por un lado, con el aparecimiento de las visiones de la ciudadcomo un bien estratgico (economa) y como actor (sociopoltico) y, por otrolado, la ciudad como un espacio socio-comunicacional (cultural) e informacio-nal, que conduce a la concepcin de ciudad en red, que supera a la concepcincomo frontera.

Bibliografa

Banco Mundial1991 Poltica urbana y desarrollo econmico: un programa para el de-

cenio de 1990, Washington.Borja, Jordi

1994 Barcelona, un modelo de transformacin urbana, ed. PGU,Quito.

_________1998 Democracia local: descentralizacin del Estado, polticas econ-

mico-sociales en la ciudad y la participacin popular, ed. Ajun-tament de Barcelona, Barcelona.

Borja, Jordi y Manuel Castells1998 Local y Global, Ed. Taurus, Madrid.

Carrin, Fernando1994 De la violencia a la seguridad ciudadana, Revista Pretextos, Ed.

DESCO, Lima._________

1998 La constitucin de un Estado descentralizado, en Descentraliza-cin territorial y su impacto en la gestin local, Ed. ESAP, Cali.


_________ y Drte Wollrad (comp.)1999 La ciudad, escenario de comunicacin. FLACSO, Quito.

_________ (comp).2000 Centros histricos en Amrica Latina. UNESCO-BID, Quito.

Castells, Manuel1997 La Era de la Informacin, Alianza Editorial, Madrid.

Finquelievich, Susana (comp.)2000 Ciudadanos, a la red. CICCUS- La Cruja, Buenos Aires.

Hbitat1986 Global report in Human Settlements. Oxford.

Garca Canclini, Nstor1997 Imaginarios Urbanos. EUDEBA, Buenos Aires.

Martner, Ren1995 Revista EURE, Santiago.

Randolh, Rainer2000 Las mutaciones de lo urbano: de la red de ciudades a la ciu-

dad-red, en: Susana Finquelievich, (comp): Ciudadanos, a lared. CICCUS-La Cruja, Buenos Aires.

Sassen, Saskia1999 La ciudad global. EUDEBA, Buenos Aires.

Sassen, Saskia y Sujata Patel1996 Las ciudades de hoy: una nueva frontera, Era Urbana, Vol. 4,

Nmero 1. PGU, Quito.Villa, Miguel y Jorge Martnez

1994 Las fuentes de la urbanizacin y del crecimiento urbano de lapoblacin de Amrica Latina; La Era Urbana, Vol. 2, Nme-ro 3. PGU, Quito.

24 Fernando Carrin

Crecimiento extensivo vs. crecimiento intensivo

Los procesos de urbanizacin que conoce el mundo, en los ltimos 30 aos,son generalizados en todos los pases. Aun cuando las causas de ndole econ-mica y social son muy diversas, las consecuencias son comunes y evidentes pordoquier. El mundo es cada vez ms urbanizado, la proporcin de poblacin quereside en ncleos medios y grandes es mayor, los modos de vida tienden a ho-mogeneizarse siguiendo pautas urbanas, la distribucin clsica entre lo urbanoy lo rural carece de significacin en muchos mbitos. Lo metropolitano aumen-ta su significacin. Los problemas que afectan a las ciudades muestran crecien-tes similitudes entre unas y otras, aun cuando la escala introduzca rasgos dife-renciales significativos.

Estos procesos de urbanizacin, con causas diferentes y manifestacionespropias en cada pas podran, de forma resumida, substanciarse en dos grandeshechos, dos manifestaciones muy generalizadas:

- La extensin de las formas de la vida urbana, entendida en trminos dehomogeneizacin creciente de los modos de satisfacer necesidades bsicas,de relacionarse y sobre todo de consumir. Extensin en cualquier caso de-sigual.

- El incremento de la poblacin residente en aglomeraciones urbanas, y msen concreto el crecimiento de las ciudades, inducidos por la expansin de-mogrfica y por los procesos de emigracin del campo a la ciudad.

El regreso a la ciudad construida.La recuperacin de la ciudad

Luis Gonzlez Tamarit

El resultado: la mayor parte de la poblacin del mundo es ya, al menos por suubicacin, urbana. Para el ao 2000 se prevea que alrededor del 50% de la po-blacin mundial viviera en ciudades. Incluso continentes como frica, repre-sentativo durante mucho tiempo del paradigma de la ruralidad, lo es cada vezmenos. Ms del 50% de la poblacin africana vive en ncleos de dimensinmedia y grande. Surgen grandes aglomeraciones urbanas como El Cairo o La-gos que nada tienen que envidiar por su dimensin demogrfica y por sus pro-blemas a cualquier ciudad en otro continente.

En Amrica Latina el crecimiento urbano iniciado a ritmo muy vivo a fi-nal de la dcada del 50, sufri una aceleracin notable en las siguientes dca-das, aunque el fenmeno parece, en este momento, atemperado. Los resultadosson ya conocidos. Junto a la inferencia estadstica de tener tasas de urbaniza-cin de las ms altas del mundo, est el hecho, que parece ms relevante, depresentar un cmulo de ciudades de gran dimensin, plagadas de dficits, fun-cionamiento ineficiente, y que se encuentran necesitadas de profundos replan-teamientos en sus formas de organizacin y administracin. Ciudades que confrecuencia no parecen ser tales, sino grandes conglomerados urbanos faltos deestructura aparente, con problemas de integracin, instalados en el conflicto,etc. Aglomeraciones urbanas de periferias casi infinitas, de centros urbanos confrecuencia abandonados fsica y socialmente a la ruina; a la tugurizacin, a ve-ces colapsados por una acumulacin de problemas fsicos y funcionales. Pero almismo tiempo, ciudades preadas de virtualidades para el cambio, con pobla-ciones jvenes y dinmicas, con redes sociales eficaces, en las que nuevas for-mas de organizacin social ensayan su virtualidad; ciudades con una gran com-plejidad funcional, cada vez ms reivindicativas frente a los poderes centrales.

Situacin propicia para la reflexin sobre los lmites del crecimiento y so-bre la accin recuperadora. Momento que debe ser entendido como una opor-tunidad histrica para introducir cambios en las formas de concebir y proce-der sobre la ciudad por parte de los agentes sociales que tienen responsabilida-des o competencias sobre la administracin de la ciudad, con especial referen-cia a los poderes pblicos. Una de las ventajas de la globalizacin es que, jun-to a la extensin casi universal de las formas de consumir o de relacionarse, fa-vorece una generalizacin de las aspiraciones de la poblacin hacia formas devida de mayor calidad. En el momento actual significa el derecho a ciudadesms eficientes, que funcionen mejor, o ciudades ms justas. Esta aspiracin se-r, sin duda alguna, una reivindicacin creciente de la poblacin en las prxi-mas dcadas.

26 Luis Gonzlez Tamarit

El momento actual debera ser aprovechado para intentar una reformula-cin de la visin y de las estrategias de recuperacin de la ciudad construida,que persiga extraer las potencialidades que encierra su estado actual. Tal vez es-temos ante un nuevo momento de la planificacin urbana, una nueva forma deconcebir las polticas sectoriales urbanas, que aun cuando tengan formulacio-nes diferenciadas, partan de objetivos comunes, integradores, consensuados,globalizadores, que consideren, por ejemplo, aspectos relevantes del discursoactual sobre la ciudad sostenible.

Las ciudades seguirn desarrollndose, incluso es probable que an ten-gan que ampliar sus lmites en el futuro prximo. Pero esta vez sera una gravedejacin de responsabilidad, por parte de quienes tienen la competencia, queeste proceso se produjera de forma natural u organizado por las fuerzas queoperan en el mercado, sin algn tipo de posicin respecto a cmo debe produ-cirse esa evolucin, que en el momento actual debe entenderse como pronun-ciamiento respecto a qu hacer con la ciudad existente. Cmo considerarla yactuar sobre ella para disear respuestas que consideren sus potencialidades,sean estas arquitectnicas, urbansticas, econmicas o sociales.

La recuperacin de la ciudad construida

Un esquema posible de reflexin que facilite posicionarse sobre el futuro de laciudad, y permita formular objetivos a perseguir en la evolucin que sta ten-dr en las prximas dcadas, debera centrarse en la consideracin de algunascuestiones cruciales en el contexto de la discusin sobre el regreso a la ciudadconstruida:

- en primer lugar, la necesidad de recuperar el patrimonio edificado, por laspotencialidades que encierra para resolver los problemas, los dficits, lascarencias que manifiesta la ciudad e, incluso, por su capacidad para elevarde forma notable la calidad de vida de la gente.

- en segunda instancia, si la ampliacin de los lmites de la ciudad an re-sultase inevitable, sto debe producirse siempre de forma planificada, enningn caso sin avanzar en la resolucin de la primera cuestin. No re-sultara coherente planificar el crecimiento de la ciudad sin actuar al mis-mo tiempo sobre la ciudad construida, porque la experiencia demuestraque una parte significativa de las necesidades que justifican el crecimien-

27El regreso a la ciudad construida

to en extensin (vivienda, equipamientos...) pueden y deben resolverseen la ciudad ya construida. En un escenario futuro y probable de conten-cin del crecimiento demogrfico, parece una posicin casi de sentidocomn.

- cuestin bsica es la del poder local, entendido en trminos de capacidadreal para decidir y de disponibilidad de recursos para acometer las accio-nes. Sin resolver en trminos equilibrados esta cuestin, es difcil disearuna poltica para la ciudad en cualquiera de los aspectos que podamosconsiderarlos: equipamientos, vivienda, transporte. Esto conduce a unareformulacin de la relacin de poder poltico entre administracin local(los municipios) y las autoridades centrales, que en el estado actual resul-ta insatisfactoria para enfrentarse a los retos que el futuro nos depara enel gobierno de nuestras ciudades. La centralidad de lo local necesita ser re-conocida en trminos polticos y econmicos.

El hilo conductor de este documento pretende llamar la atencin sobre la ne-cesidad de reflexionar y disear frmulas sobre la recuperacin del patrimonioedificado sin cuya resolucin no es realista pretender el regreso a la ciudad. Pe-ro, el propio concepto de patrimonio edificado y su recuperacin exige algunasprecisiones.

No se refiere slo al patrimonio edificado de mayor valor o significacinarquitectnica o artstica (entindase monumentos) sino al conjunto del acer-vo edificado durante el transcurso del proceso, ms o menos largo, de forma-cin de la ciudad, cuyo resultado indica que lo domstico prima, en volumen,sobre lo monumental.

La recuperacin puede efectuarse para usos de amplio espectro, existenteso cuya implantacin sea necesaria para cubrir dficits. Una de las tesis es que eluso residencial puede considerarse como un adecuado motor para la recupera-cin, aspecto clave o substancial aunque, por lo general est poco desarrolladoy sea considerado con frecuencia como un asunto del todo privado. Por otraparte las actuaciones que se dirijan al patrimonio edificado deben comprenderacciones de mantenimiento, mejoramiento o rehabilitacin en sentido estricto.

Pero la ciudad construida no es slo el centro histrico. Una poltica derecuperacin global de la ciudad debe reflexionar y disear instrumentos de in-tervencin sobre el resto de elementos de la misma. As los primeros ensanches,que en muchos casos forman parte de la ciudad histrica, en Amrica Latinasobre todo, los desarrollos posteriores, lo que en trminos europeos se suele ex-


presar como la periferia, deben tambin ser contemplados como campo de lasacciones de recuperacin. Porque ah reside la mayora de la poblacin.

Por lo que se refiere al centro histrico la accin debe saber combinar larehabilitacin o intervencin edificatoria destinada a implantar usos (preexis-tentes o de nueva creacin) respetando los valores arquitectnicos esenciales delos edificios, garantizando su funcionalidad, adecuados a los requerimientos ac-tuales, con la sustitucin selectiva de inmuebles irrecuperables o la edificacinde nueva planta en terrenos vacantes, lo que introduce el debate sobre la pre-sencia de ejemplos de arquitectura contempornea en la ciudad histrica.

La visin de la ciudad construida referida solo a lo estrictamente inmobi-liario resultara una reduccin empobrecedora. El espacio pblico debe ser con-siderado como parte muy substancial de esa herencia. Por tal habra que enten-der calles, avenidas, plazas, jardines, parques u otras zonas libres que con fre-cuencia aparecen en la trama urbana y cuya relacin con la poblacin es muyestrecha. La intervencin en los mismos, tiene efectos multiplicadores sobre latrama edificada del entorno y conecta directamente con las expectativas de lapoblacin, forman parte del imaginario de calidad de vida al que aspira la gen-te. Adems, muchas actividades de la poblacin, en parte intangible pero enparte tambin mensurables, se desarrollan en ese marco para la vida que es elespacio pblico: el crisol de la cultura urbana.

Los aspectos medioambientales referidos a cuestiones como la polucinatmosfrica, el ahorro energtico, el aislamiento termo-acstico, la racionaliza-cin en el consumo de agua, el control de los residuos slidos o de las aguas ser-vidas o la presencia del verde en la ciudad, no constituyen (aunque a veces pue-da parecerlo por el tratamiento de los medios) una moda en el momento actualde preocupacin sobre la ciudad, sino que hay un acuerdo generalizado entrelos expertos urbanos en considerar estas cuestiones como necesitadas de una re-solucin equilibrada si de verdad se quiere afrontar el reto de la recuperacinde la ciudad.

La recuperacin no debe considerarse solo como la prctica que desarro-lla obras destinadas a mejorar o poner en valor aspectos fsicos. Tampoco debepensarse que los aspectos de refuncionalizacin son el nico complemento a te-ner en cuenta. La recuperacin de la ciudad es siempre un proyecto de grancomplejidad en cuyo contenido deben figurar metas de tipo cultural, en senti-do amplio. Crear cultura de la ciudad significa, entre otras cosas, que habraque esforzarse por estructurar una demanda social que aspirase, como expecta-tiva de calidad de vida, a residir en una ciudad recualificada dotada de servicios


y equipamientos, cuidada en lo arquitectnico, integrada en lo urbanstico, es-tticamente equilibrada. Se debera fomentar la vinculacin del sector inmobi-liario a la prctica rehabilitadora como garanta de la existencia de oferta sufi-ciente. Fijarse como objetivo que tanto demanda como oferta manejen concep-tos similares cuando se piensa en resolver necesidades residenciales en el marcode la ciudad construida.

Conocer aquellas experiencias que acompaan las polticas de recupera-cin con programas de integracin social y de formacin para el empleo es degran importancia, cuando la prctica recuperadora afecte a colectivos socialesvulnerables, de manera que la mejora fsica y funcional del hbitat se comple-ta con acciones sociales educativas, de salud y de capacitacin profesional, conel objetivo de crear condiciones globales que garanticen una mejora substancialde la calidad de vida, una ruptura de las circunstancias sociales y econmicasque generan o acompaan al problema residencial.

Crear cultura de la ciudad que favorezca su recuperacin es difundir lasacciones que se desarrollan mediante la prctica del fomento y la difusin, conel objetivo de generar entre la poblacin un estado de opinin positivo ante es-te tipo de acciones.

La expresin de todas estas ideas y objetivos manifiesta que el diseo deuna estrategia que trata de dar respuesta a estos aspectos es una cuestin de grancomplejidad que necesita definirse y aplicarse sobre la base de un consenso so-cial amplio como garanta, entre otras cosas, de integracin de los diversos in-tereses. El papel de la administracin pblica es, en consecuencia, decisivo.Cualquier intento de afrontar esta tarea recuperadora que no sea impulsada porla administracin pblica est destinada al fracaso, puesto que no se trata decorregir, mediante retoques, las disfunciones que genera un modelo, el de mer-cado, sino de introducir cambios substanciales en su funcionamiento, asuntoque slo pueden abordar los poderes pblicos. Otra cuestin, no menor, es de-finir el carcter que la intervencin pblica debe tener, que en principio debe-r responder a criterios de heterogeneidad en las frmulas, flexibilidad en laaplicacin, consenso social y poltico y cofinanciacin con el sector privado.Una parte de los fondos necesarios para acometer estrategias de este tipo debenvenir necesariamente del sector pblico. Esta visin obligar a introducir cam-bios sustanciales en los instrumentos legales, jurdicos, que enmarcan la accinpblica y la accin privada en la ciudad, las competencias y los lmites de la in-tervencin.


Una de las tesis de esta comunicacin es resaltar la importancia que paralos propsitos de la recuperacin urbana tiene la poltica de vivienda, entendi-da como la definicin por la administracin pblica de estrategias inmobilia-rias de contenido bsico residencial y con objetivos sociales. La prctica de suejecucin ser con el concurso de los agentes privados (propietarios, residen-tes, promotores, constructores, entidades financieras, etc.). Uno de los mayo-res errores cometidos con el empuje de la ola neoliberal, por las desastrosasconsecuencias que para la situacin del alojamiento y para la ciudad ha teni-do, fue considerar la cuestin del alojamiento como un asunto estrictamenteprivado a resolver en el marco de la relacin entre oferta y demanda. Un asun-to en el que a la administracin pblica solo le corresponda, si acaso, la ac-cin asistencial para determinadas situaciones vinculadas casi siempre al con-cepto de emergencia.

Lo que aqu se propugna es la recuperacin actualizada a los nuevos tiem-pos, de una vieja tradicin de la poltica de vivienda, tanto europea como lati-noamericana, entendida como competencia propia de la administracin, porcuanto constituye un instrumento privilegiado de intervencin y de recupera-cin en la ciudad, muy conveniente por su influencia directa en aspectos como:

- la regulacin de los modos de funcionamiento del mercado del suelo ur-bano y del mercado inmobiliario (control sobre el crecimiento y ordena-cin de la ciudad).

- la resolucin digna del problema del alojamiento de colectivos socialesdesfavorecidos.

- la contribucin a la fijacin de poblacin en el caso de los centros hist-ricos, y en cualquier caso por su capacidad potencial de favorecer la hete-rogeneidad social.

- la recuperacin del patrimonio edificado, extrayendo interesantes virtua-lidades del mismo y atemperando as en determinadas circunstancias elproceso de extensin de la ciudad.

- la creacin de una nueva cultura urbana basada en la valoracin y el res-peto hacia la ciudad heredada que trascienda una visin, demasiado ex-tendida, de la ciudad como campo de Agramante de las prcticas inmobi-liarias de los agentes privados.

- la garanta de integracin de polticas sectoriales en el marco de la plani-ficacin, que es una competencia irrenunciable de la administracin p-blica.


- la posibilidad de poner en marcha polticas de acuerdo y consenso con losprincipales agentes econmicos y sociales que operan en el sector inmobi-liario urbano.

- la garanta de la aplicacin de recursos econmicos y la integracin deotro tipo de recursos en operaciones cuyo atractivo inicial para la iniciati-va privada suele ser escaso.

Por tratarse, en suma, para el caso tan frecuente de ciudades desarticuladas enlo urbanstico y desestructuradas en lo social, de un instrumento muy til paradesarrollar una accin correctora de desequilibrios e integrador de las solucio-nes, condiciones indispensables en una estrategia de recuperacin de la ciudad.

Un ejemplo de prctica de recuperacin inmobiliaria residencialde la ciudad construida. El caso de Andaluca

Andaluca constituye una de las diecisiete regiones autnomas de Espaa. Delas de mayor dimensin por su superficie, alrededor de 90.000 km. y desde lue-go por su poblacin, en torno a los 7,5 millones de habitantes. Administrativa-mente organizada en ocho provincias y 700 municipios, cuenta con su propiaadministracin, la Junta de Andaluca, con competencias en multitud de ma-terias. Por su nivel de desarrollo econmico es, sin embargo, una de las regio-nes con indicadores ms desfavorables en el conjunto de la Unin Europea, conun producto interior bruto de aproximadamente, 10.000 USD, lo que es unnivel muy bajo para una regin europea, cuya media se sita en torno a los18.500 dlares americanos.

Desde el punto de vista administrativo posee competencias plenas desde1983 en materia de planificacin urbana y, desde 1984, en poltica de vivienda.

La experiencia que se describe en este punto se refiere al enfoque concep-tual que ha presidido, desde el ao 1984, la reflexin y la accin sobre la ciu-dad construida, en trminos de poltica residencial y ms en concreto de reha-bilitacin inmobiliaria.

Un primer aspecto a aclarar es la larga tradicin en Espaa de la planifi-cacin urbanstica con un fuerte arraigo en la prctica administrativa, en todoslos niveles de la administracin pblica, especialmente en el municipal. Es sig-nificativo el hecho que los municipios espaoles, sobre todo a partir de las pri-meras elecciones democrticas del post-franquismo en 1979, se marcaron co-


mo una cuestin poltica prioritaria la elaboracin y aprobacin de planes deurbanismo de diversos tipos, con el objetivo de someter a bases racionales yconsensuadas la ordenacin y el desarrollo urbanos, as como el rgimen jur-dico de uso del suelo. De hecho, hoy la totalidad de los municipios andalucesdisponen de planes de urbanismo que regulan la actividad inmobiliaria en re-lacin con la ocupacin y uso del suelo. Estos planes se actualizan peridica-mente o cuando surgen circunstancias nuevas que obligan a replantear algunasde sus determinaciones. Existen tambin planes de mbito superior al munici-pal, en el caso andaluz denominados planes subregionales, que desde una pti-ca de carcter territorial establecen preceptos para la proteccin del medio fsi-co, la construccin de grandes infraestructuras, la localizacin de actividadesproductivas de alto impacto, etc. Al margen de esta noticia, lo relevante es c-mo la planificacin es considerada siempre, con carcter previo o como mni-mo simultneo, una opcin vinculada a la intervencin en la ciudad a la queconfiere racionalidad, eficacia y transparencia democrtica. La planificacin fuecontemplada como instrumento de definicin del inters comn y de articula-cin con la accin privada.

La intervencin rehabilitadora patrocinada por la administracin pblica,que se ha desarrollado en Andaluca desde 1984 sobre el patrimonio arquitec-tnico existente o sobre terrenos estratgicos de la trama urbana consolidada(cuando la sustitucin era inevitable) persigue tres objetivos instrumentalesprincipales:

- mejorar las condiciones de alojamiento de la poblacin residente- recuperar el patrimonio edificado adaptndolo fsica y funcionalmente a

las necesidades residenciales actuales- tratar de consolidar sobre bases de eficacia, la trama urbana.

La rehabilitacin constituye una opcin clara de la poltica de vivienda andalu-za y un instrumento estratgico de primer orden para la recuperacin de la ciu-dad. Desde 1984 se han diseado programas especficos cuya aplicacin estpermitiendo resolver el problema de la vivienda a miles de familias y rehabili-tar o mantener otros tantos edificios.

En Andaluca, con el apoyo de la administracin pblica, desde 1984, sehan rehabilitado alrededor de 150.000 viviendas (de las cuales 120.000 con laayuda exclusiva de la administracin regional -la Junta de Andaluca- y 30.000con apoyo conjunto de la administracin autonmica y la administracin cen-


tral). A esta cifra habra que aadir otras, no evaluadas con precisin, desarro-lladas por la incitativa privada y por los propios municipios, cuyo sumatorio seestima en una cantidad equivalente a la cifra citada.

Este esfuerzo rehabilitador qued plasmado en los ltimos Planes Anda-luces de Vivienda, con los datos siguientes:

En esta prctica de recuperacin del patrimonio subyacen algunas ideas queconviene explicitar. As:

- la opcin por la utilizacin del potencial inmobiliario que ofrece el patri-monio edificado.

- la visin amplia y flexible del concepto recurso, que trasciende su referen-cia exclusiva a lo econmico. Recurso entendido como patrimonio exis-tente, fuerza de trabajo disponible, ayuda mutua, capacidad de gestin,etc., que se procura aplicar siempre a la actuacin a desarrollar.

- la concepcin de la vivienda como solucin flexible que se genera en elmarco de un proceso social que trata de dar una respuesta ajustada de par-tida, evolutiva en el tiempo al problema del alojamiento.

- el tema de la escala de la intervencin, no rehuyendo por sistema y por ra-zones de eficacia el desarrollo de mltiples pequeas actuaciones.

- el cuidado de las soluciones tcnicas mediante el control pblico de losproyectos y las direcciones facultativas.

- la participacin directa de los usuarios en el diseo y ejecucin de las in-tervenciones.

- el papel activo de la administracin pblica en la programacin y ejecu-cin de las actuaciones, correspondiendo la gestin cada vez ms a los mu-nicipios.

- la oportunidad de considerar la vivienda, en el caso de algunos colectivossociales como recurso til para resolver otros problemas sociales (paro, po-breza, etc.) no estrictamente inmobiliarios.


Plan 1992/95 el 33% de las actuaciones de vivienda definidas en el Plan sedesarrollan por la va de la Rehabilitacin (38.000 actuaciones)

Plan 1996/1999 el 43% (60.000 actuaciones)

Plan 1999/2002 el 53% (83.000 actuaciones)

En el campo de la rehabilitacin han surgido programas diferentes por sus ob-jetivos y sus contenidos que configuran, un panorama de respuestas diferencia-das a situaciones diversas. Programas que han experimentado una evolucin enel transcurso del tiempo, tanto en los aspectos procedimentales como en loscontenidos y en los objetivos, que han tendido a una mayor diversidad y com-plejidad, de acuerdo con el propio cambio en la demanda.

A modo de ejemplo se puede dar noticias de tres programas definidos porla administracin autonmica (de un total de diez programas diferentes) quepueden ser indicativos de una escala de valor de lo patrimonial (de lo ms a lomenos valioso).

- Actuaciones Singulares. Este programa desarrolla actuaciones de rehabilita-cin pblica directa sobre edificios de inters arquitectnico que es la ma-yor parte de los casos o construccin de nueva planta sobre terrenos estra-tgicos de la trama urbana consolidada. Cuando se trata de rehabilitacin,el uso preexistente del edificio sobre el que se acta puede no haber sidoresidencial (escuelas, cuarteles, fbricas, etc). En todos los casos el destinofinal es el de vivienda arrendada a familias necesitadas de bajo nivel de in-gresos. Familias del barrio preferentemente. Cada vez con ms frecuencialas actuaciones incorporan locales para actividades sociales o culturales alservicio de la ciudad o el barrio. En unos casos los edificios y las vivien-das son propiedad de los Municipios y en otros de la Junta de Andaluca(la mayora de las veces), que los administran, pudiendo ser vendidos a losinquilinos transcurrido un nmero de aos.Por este procedimiento se han obtenido desde 1984, 2400 viviendas, conun coste global aproximado de 14.400 millones de pesetas (equivalentes a80 millones de dlares USA del ao 2000) y con un monto de ejecucinen torno a los 6 millones de pesetas (33.000 USD)1.Se trata de actuaciones de alto impacto, muy relevantes, que han permi-tido ensanchar el horizonte de los modos de recuperar el patrimonio edi-ficado, adems de solucionar el problema de la vivienda a ese nmero de


1 El coste de una vivienda media del sector libre (sin proteccin oficial alguna) en Espaa puede si-tuarse en una banda que ira desde los 6/7 millones de pesetas en localizaciones muy perifricas, has-ta los 20/25 que puede ser el valor medio de un departamento de 90 m2 en una ciudad de tipo gran-de. Las viviendas de proteccin oficial, con ayudas de la administracin pblica, tienen un precio ta-sado entre los 7 y los 12 millones de pesetas. Valgan estos datos como referencia para efectuar com-paraciones.

familias. Actuaciones de gestin compleja, por lo que su nmero no pue-de ser elevado, deben tener una carcter estratgico.

- Rehabilitacin Autonmica. En este caso se trata de un programa que ayu-da a los particulares a rehabilitar la vivienda, mejorando sus condicioneso impidiendo la ruina fsica y la desaparicin, mediante un esquema muysencillo:- el particular se compromete a ejecutar la obra sufragando a su costa el

50% del presupuesto de ejecucin.- la administracin autonmica subsidia el otro 50% de acuerdo con la

ejecucin de la obra.- el proyecto y la direccin de las obras es contratado por la administra-

cin autonmica sin coste para el particular.- los municipios gestionan la actuacin (de muchas viviendas por lo ge-

neral) y administran los fondos.

La prctica demuestra que el particular dedica siempre cantidades superiores al50%, la media se sita entre 2 y 3 veces ms, lo que resulta paralelo a la evolu-cin del tipo de obras que han pasado de ser simple mejora a intervenciones decarcter medio e incluso pesado. El tipo de obras comprende: intervenciones enfachadas, cubiertas, dotacin de baos, eliminacin de humedades, cambios deinstalaciones, reordenacin interior de la vivienda, elevacin de plantas, refuer-zo de estructuras, etc.

Es, con gran frecuencia, el programa ms demandado. Por cada obraque se ejecuta hay cuatro solicitudes que no se pueden atender por escasez defondos.

Las ayudas definidas en el III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, tienenun valor medio en torno a las 900.000 Ptas (5.000 USD), lo que supone pre-supuestos de intervencin como mnimo de 1,8 millones de pesetas (10.000USD).


Evolucin del Programa de Rehabilitacin Preferente 1986/99

La Transformacin de la Infravivienda. Este es un programa que parte de algu-nos objetivos comunes a otros programas de rehabilitacin pero que en este ca-so se enfrenta a situaciones lmite. Se trata de recuperar un patrimonio edifica-do pero de muy baja calidad (lo que en Espaa se conoce como infravivienda,escaln ligeramente superior a la chabola-barraca, villa miseria, rancho, etc.) yque siempre fue considerada como edificacin a erradicar. Se trabaja con po-blaciones muy pobres, en una alta proporcin perteneciente a la etnia gitana.La actuacin edificatoria se acompaa siempre de programas de integracin so-cial (educacin, sanidad, formacin, etc.) y de regularizacin jurdica de la te-nencia.


Ao Nmero Inversinvivienda (Mill. Ptas.)

1986 717 1711987 1.882 4881988 3.667 1.3161989 3.510 1.5101990 4.664 2.1001991 4.238 1.8901992 4.132 1.8951993 5.180 1.9001994 6.058 2.2001995 6.397 2.8081996 7.240 4.6001997 6.290 4.0881998 4.415 3.4001999 7.994 6.5602000* 7.000 6.300

Total 73.384 41.226

* Objetivos

Los principios de los que parte este programa son:

- conservacin del sitio (la ubicacin) e incluso de la estructura parcelariaexistente, an cuando sta ofrezca una legalidad dudosa en ocasiones.

- mantenimiento de la poblacin en su emplazamiento. Por principio se re-huye el traslado del vecindario a otro lugar, con objeto de conservar la es-tructura de relaciones sociales como un valor en s mismo.

- mejora substancial de las condiciones de alojamiento mediante la combi-nacin de la Rehabilitacin con la obra nueva, hasta conseguir condicio-nes de vivienda de absoluta dignidad.

- mejora de las condiciones de vida de la poblacin desarrollando, durantelas obras y despus de ellas, programas sociales que favorezcan su integra-cin. Los proyectos sociales deben ser aprobados conjuntamente con losproyectos tcnicos.

- regularizacin jurdica de la situacin de tenencia, tratando de poner or-den en los ttulos de tenencia.

La Junta de Andaluca asume a su costa la financiacin de los proyectos tcni-cos, los proyectos sociales, la direccin de la obra y el coste de las obras hastauna cantidad mxima de 3,3 millones de pesetas por vivienda resultante(18.300 USD). Este coste es aproximadamente del 50% de una vivienda p-blica de nueva planta. En algunos casos cuando hay propietarios con inquili-nos, los particulares aportan cantidades al presupuesto de las obras, reguln-dose mediante convenio el destino de las viviendas y la renta a aplicar a lasmismas.

Los municipios asumen el encargo de los proyectos, la gestin de lasobras, el realojo de la poblacin y las obras de reurbanizacin (siempre nece-sarias).

La evolucin del programa queda expresada en la tabla siguiente:


Programa de transformacin de la infravivienda

Estos tres programas y el resto de los existentes se basan en una colaboracinestrecha, aunque no exenta de tensiones polticas, entre las administracionespblicas (autonmica y local sobre todo) y los particulares. Se han producido,de facto y de iure, una distribucin de competencias y responsabilidades entrela Junta de Andaluca (administracin autonmica) y los municipios, sobre labase siguiente:

Los municipios:

- proponen las actuaciones- aportan los inmuebles a rehabilitar o los terrenos a edificar- gestionan las operaciones en sus aspectos econmicos y sociales- seleccionan a los beneficiarios- desarrollan el trabajo social de acompaamiento, para asegurar la integra-

cin de la poblacin.- financian y ejecutan las obras de urbanizacin

La Junta de Andaluca:

- programa las actuaciones- financia en todo o en parte las obras- financia y controla la redaccin de los proyectos y la direccin de las obras


Ao Nmero de Inversinvivienda (Mill. De Ptas)

1987 31 35,11990 123 203,21991 113 212,31993 227 511,41994 305 810,01995 402 1.182,01996 332 690,51997 681 405,31998 1.943 2.923,01999/00 (*) 1.800 5.400,0Total 5.957 12.373

* Objetivos

El control del proyecto, competencia irrenunciable de la Junta de Andaluca, sejustifica en la necesidad de obtener un producto que satisfaga los estndares es-tablecidos en este aspecto, la calidad edificatoria y arquitectnica.

La evolucin en el caso andaluz y la tnica general de Espaa, en relacincon las intervenciones edificatorias, muestra el paso gradual de la prctica indi-vidualizada, la resolucin de casos a una dimensin ms global de la interven-cin. El desarrollo de numerosos casos individualizados ha permitido acumu-lar experiencia, crear una cultura de la conservacin y la recuperacin y estruc-turar la demanda, pero tambin ha conducido a la necesidad de elaborar estra-tegias de mayor escala y ms heterogneas en sus contenidos, con efectos sobrela estructura urbana de mayor dimensin y perdurabilidad. Es decir, lo que havenido en denominarse las reas de rehabilitacin que definen modos de inter-vencin flexible, adecuados a las circunstancias especficas del rea y que res-ponden a principios del tipo siguiente:

- actuaciones centrales o perifricas pero de mbito sector o barrio.- aplicacin flexible de diferentes programas de rehabilitacin o de nueva

planta existentes o a definir en el marco de la misma actuacin.- definicin de actuaciones sobre la base del acuerdo entre agentes pblicos

y privados. Desde las diversas administraciones pblicas, a los particula-res, entidades financieras, organizaciones sociales representativas de la po-blacin del sector.

- con un mayor peso en la coordinacin global por parte de la administra-cin local.

- con la posibilidad de incorporar de forma articulada programas de otrasadministraciones pblicas que impliquen en lo social una mejora de lascondiciones de vida de la poblacin.

- actuaciones concertadas con otros programas urbansticos (transporte, in-fraestructura, equipamientos, espacios pblicos) o sectoriales (cultura,empleo, actividad econmica, asistencia social, lucha contra la exclusinsocial, aspectos medioambientales), as como de proteccin del patrimo-nio histrico y arquitectnico.

- con el esfuerzo de disear frmulas de gestin que se inclinen ms haciala autogestin o la gestin descentralizada hacia entes especficos vincula-dos al mbito de la actuacin con capacidad de decisin, gestin y de ma-nejo de recursos econmico-financieros.


- con la posibilidad de que este tipo de actuaciones se puedan definir y de-sarrollar no solo sobre reas centrales sino, tambin sobre barrios perifri-cos en los que la necesidad de regeneracin residencial, urbanstica y so-cial, crece da a da.

En esta fase actual de la intervencin en la ciudad histrica se tratara, en su-ma, de aplicar preceptos propios del desarrollo sostenible que es el nuevo mar-co de reflexin y de accin en Europa y en otros sitios, para la recuperacin dela ciudad y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Ideas que an es-tando presentes en la poltica de vivienda que se ha desarrollado en Andaluca,ahora al ser formuladas con la pretensin de un modelo terico general de re-ferencia, expresado en Europa en documentos como la carta de Aalborg, la de-claracin de Sevilla, la Agenda 21, los informes del Grupo de Expertos sobre elMAU de la Comisin Europea, las declaraciones de Hannover, Lisboa, Sevillaetc., tienen la ventaja de suministrar pautas mejor identificadas y compartidasy de proponer ideas que pueden ayudar a definir estrategias globales de inter-vencin.

AnexoAlgunas reflexiones para la definicin de una estrategia de intervencinen la ciudad histrica

Junto con las familias y los barrios, las ciudades han sido la base de nuestrassociedades y estados, el centro de la industria, el artesanado, el comercio, laeducacin y el gobierno (Carta de Aalborg)

1. La ciudad histrica, construida en el pasado, transformada continuamen-te, y cuya gestin, con perspectiva de futuro, nos corresponde en el tiem-po presente, es una realidad de gran complejidad, definida por conteni-dos y valores muy heterogneos en trminos arquitectnicos, funcionales,urbansticos, culturales, sociales, econmicos... Esta complejidad consti-tuye su mximo valor pero, paradjicamente, no es siempre contempladaas cuando se decide abordar la intervencin, incluso en las escalas msmodestas de las actuaciones; la norma es con frecuencia la ignorancia deesta riqueza y, la consecuencia la desconexin del contexto.


2. La intervencin en la ciudad histrica se viene planteando con reiteracindesde una perspectiva sectorial (el patrimonio edificado de valor, el trfi-co, los espacios pblicos, las infraestructuras, etc.) es decir centrada sobreun aspecto determinado, sin abordar la posibilidad de actuar sobre cues-tiones relacionadas y sin considerar las consecuencias sobre otros aspectos.Este modo de proceder tiene algunas ventajas tal vez desde el punto devista de la eficacia inmediata en la gestin, de la consecucin de objetivosa corto plazo: la recuperacin de algn elemento urbano determinado enel marco de una nica accin cuyos elementos se puedan controlar desdeuna sola instancia, sea un edificio de carcter monumental, una infraes-tructura, una plaza, o un equipamiento. Pero, tambin, encierra limitacio-nes respecto a la perdurabilidad de los objetivos y a las consecuencias so-bre aspectos colaterales, que no siendo objeto de la intervencin son ig-norados.

3. La reflexin sobre este modo de intervenir en la ciudad histrica, a travsdel anlisis sobre las consecuencias no deseadas, ha conducido a la con-ciencia de la necesidad de un cambio en esta concepcin y, por consi-guiente, en las formas de actuar. Hoy existe una corriente de pensamien-to, que se est traduciendo en la prctica en ejemplos concretos, que pro-pugna la necesidad de construir estrategias amplias que permitan abordarla intervencin con una perspectiva de integracin de las acciones, es de-cir, mediante la definicin de acciones diversas dirigidas a aspectos o ele-mentos distintos, no ya slo coordinadas entre s, sino pensadas y ejecu-tadas con un carcter de complementariedad. Esta perspectiva trata de re-cuperar la visin de la ciudad histrica como realidad heterognea, demltiples elementos y, en consecuencia, afectada por la complejidad delos procesos. Esta nueva visin constituye, sin duda, un reto, por cuantoobliga a replanteamientos profundos, ms all del objetivo de una mejorcoordinacin de las acciones, afectando a la seleccin de objetivos, a lasformas de gestionar, a las implicaciones econmicas y sociales, etc. Porotra parte, esta forma de ver la intervencin en la ciudad no es de exclu-siva aplicacin a los sectores o barrios ms histricos de la misma, sino quepuede ser de utilidad tambin para otros sectores de la ciudad, de ensan-che o perifricos. Responde, en suma, a una visin integradora, de recom-posicin de la ciudad global, a partir del concepto de sostenibilidad, en-tendido como proceso creativo local en pos del equilibrio.


4. De las experiencias que se estn desarrollando se pueden ir extrayendo al-gunas consecuencias, que an cuando estn afectadas de cierta provisio-nalidad, pueden resultar de inters como orientaciones en las fases inicia-les de reflexin sobre la forma de intervenir.

5. Una primera cuestin, probablemente nada fcil de resolver, consista enla necesidad de cambiar la perspectiva existente sobre la ciudad histrica,en el sentido de trascender la visin de un recinto caracterizado por susvalores histricos o patrimoniales ms que por su significacin social refe-rida a la poblacin residente (actual o virtual). En este caso, la posicindominante suele concebir a la ciudad histrica como un rea dotada depotencialidades para recibir funciones vinculadas al turismo, al comercio,a la administracin pblica, etc., con escasas consideraciones referidas a lapoblacin residente, cuya categorizacin social, para complicar ms elasunto, suele estar degradada (envejecida, empobrecida, etc. cuando noausente). Tampoco suelen haber estudios fundados de los procesos detransformacin que afectan a ese mbito, que puedan arrojar luz sobre loscambios, no slo edificatorios, sino tambin funcionales, econmicos, detenencia, sociales... y por tanto que llamen la atencin sobre otras virtua-lidades de la ciudad histrica. Todos los elementos en presencia (conoci-miento de la realidad, objetivos polticos, necesidades econmicas y fun-cionales...) empujan a definir acciones muy sectoriales, priorizadas segnobjetivos a corto plazo (la duracin de los periodos polticos?) con esca-sa coordinacin entre s y, por lo general, dirigidas a asegurar algn tipode rentabilidad al servicio del turismo, la mejora del transporte y de lasinfraestructuras o el saneamiento social.

6. Se hace necesario, por tanto, partir de una concepcin de la ciudad hist-rica como un sistema integrado, cuyos elementos mantienen relacionesentre s (que hay que tratar de conocer) y disear una estrategia de recu-peracin (tipo plan o programa amplio) con acciones de un marcado ca-rcter integrador y con efectos de sostenibilidad. Pero debe advertirse quedebe huirse, en este caso, de la obsesin por la perfeccin en el diseo dela estrategia que es una posicin extrema, y pensar que una estrategia ini-cial que garantice un mnimo de integracin en las acciones y de sosteni-bilidad y perdurabilidad en los resultados es siempre un avance respecto ala situacin actual y puede servir como hiptesis en las fases primeras delcambio de perspectiva.


7. Pero, cules deberan ser los criterios para disear una estrategia de inter-vencin que persiga la integracin de las acciones? En los apartados quesiguen se ofrecen algunas reflexiones que pueden ser de utilidad a esospropsitos, es decir para el diseo de una estrategia de intervencin inte-gral. Debe advertirse de nuevo que an existiendo principios que podranconsiderarse como universales, el diseo es una cuestin local, es decir quedebe contemplar las circunstancias propias de la realidad sobre la que seva a intervenir. Pero, en cualquier caso, puede propugnarse que la solida-ridad, la participacin, el consenso y la sostenibilidad, deberan ser los ejesde la estrategia de intervencin y la imaginacin estar presente en el dise-o de las frmulas concretas.

8. Una primera cuestin, de capital importancia, se refiere al dominio de lopoltico o mejor de la decisin o la voluntad poltica. Esto quiere decirque la decisin de intervencin debe ser expresada con claridad y que de-be manifestarse tambin el carcter que va a tener esa intervencin. Y eneste aspecto deben apuntarse algunas cuestiones de relevancia.Si la pretensin es la diversidad de objetivos y la integracin de las accio-nes se hace necesario el consenso, el pacto, entre los diversos agentes in-tervinientes, pblicos y privados. An cuando el motor o el papel de lide-razgo deba corresponder a la administracin pblica con el mayor prota-gonismo posible de la administracin local, sera un gran error, fatal parala viabilidad de las actuaciones, pensar que es sta quien debe ejecutar lasacciones bajo su exclusiva atribucin econmica o social. Es imprescindi-ble el consenso, el acuerdo sobre los objetivos y los modos de conseguir-los, entre el sector pblico y los privados (empresarios, financieros, pobla-cin residente a travs de sus organizaciones representativas).Pero este acuerdo debe alcanzar tambin a los propios departamentos dela administracin pblica. La corresponsabilidad administrativa formaparte tambin del consenso y no es en modo alguno una cuestin menorsino garanta de un buen diseo y una buen ejecucin.

9. Las decisiones en el dominio poltico deben contemplar la

carrion - la ciudad construida

Documents