carlos monge

CARLOS MONGE

Participacin, concertacin, inclusin y gobernabilidaden el Per rural (y despus de la violencia, qu?)*

* Muchas ideas contenidas en este texto han sido conversadas con Hernn Maldonado en la preparacin de undocumento de trabajo para el Grupo Propuesta Ciudadana. La responsabilidad de la presente redaccin es, sinembargo, enteramente ma. La ms reciente y completa discusin general sobre la institucionalidad en elmundo rural puede verse en Mara Isabel Remy, "Ciudadana, institucionalidad y gobernabilidad en la socie-dad rural", ponencia central de balance presentada al SEPIA X; Pucallpa, agosto del 2003.

INTRODUCCIN

"[] de cada cuatro vctimas, tres fueron campesinos ocampesinas cuya lenguamaterna era el quechua. Se trata,como sabemos los peruanos, de un sector de la poblacinhistricamente ignorado por el Estado y por la sociedadurbana, aqulla que s disfruta de los beneficios de nues-tra comunidadpoltica [] estas dos dcadas de destruc-cin y muerte no habran sido posibles sin el profundodesprecio a la poblacinms desposeda del pas [] esedesprecio que se encuentra entretejido en cadamomentode la vida cotidiana de los peruanos."

SalomnLerner FebresDiscurso de Presentacin del Informe

de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin

Lima, 28 de agosto del 2003

LaRedpara elDesarrollo de lasCiencias Sociales nos invita a discutir las posibilidades y loslmites de la participacin ciudadana como puerta de entrada a la reinvencin de la democra-cia. Despus de la violencia, es imperativo reinventarla o quiz recin inventarla paraquienes nunca la han vivido como parte de su realidad.

La reformadescentralistaquepor primera vez en la historia del Estadoperuano contienemecanismos para la participacin y la concertacin en los niveles subnacionales de gobiernoes una oportunidad para que la democracia signifique algo cotidiano para esas poblacionesque han sido no slo vctimas sinolo que es an peorvctimas invisibles de esta guerra.

PRIMERAPARTE

1. Descripcin general de las experien-cias de participacin de las poblacio-nes rurales

1.1 Antecedentes histricos

La conquista por la sociedad civil de es-pacios ymecanismos para la participacin yla concertacin es parte del procesoms am-plio de construccin de la ciudadana que sehacemasivo en el Per desde los aos 1940 y1950.

Entendemos por sociedad civil a los secto-res organizados de la sociedad que buscanincidir sobre la propia sociedad, el Estado yel sistemapoltico.1 No se trata de toda la so-ciedad, en la medida en que buena parte deellaaun cuando organizada se proponesolamente velar por los intereses inmediatosde sus integrantes, sin buscar incidir en otrosactores sociales ni en el Estado. No incluyetampoco a los partidos polticos, en la medi-da en que ellos son parte del sistema polticoy, en tanto tales, instrumentos y espacios delo pblico, sobre los cuales la sociedad civilbusca incidir.2

La sociedad civil peruana incluye a unadiversidad de actores sociales, que resultandel complejo proceso de desarrollo de ciuda-dana que vivimos con fuerzadesde la segun-damitad del siglo pasado.3

En estas seis dcadas, el Per ha pasadode una situacin de apropiacin de facto delEstado por parte de las lites econmicas, auna situacinms inclusiva en la que formal-mente todos tienen todos los derechos, aun-que con diferencias enormes en cuanto a suscapacidades para ejercerlos.

El proceso de constitucin de lo que aho-ra llamamos la sociedad civil peruana es partede este complejo proceso de desarrollo de laciudadana, principalmente de la conquistapor los sectores populares de su capacidadde expresarse y organizarse libremente.Dadala complejidad de su constitucin (empresa-rios formales y pequeos empresarios infor-males, organizaciones gremiales laborales ycampesinas, colegios profesionales, organiza-ciones sociales de base,movimientos de inte-rs, organizaciones no gubernamentales, et-ctera) no existe "una historia" de la sociedad

1 Cohen, Jean y Andrew Arato: Civil Society and Political Theory, MIT Press, Cambridge, 1992.2 En este caso en discrepancia con la opcin propuesta por Farid Kahatt en Sociedad civil y gobernabilidad

democrtica en el Per, PUCP, Cuadernos de Investigacin Social, Lima, 2001.3 Lpez, Sinesio: Ciudadanos reales e imaginarios, IDS, Lima, 1997.

Cuadernos Descentralistas 1050

civil, sino ms bien "las historias" de sus di-versos componentes.

En el caso de las poblaciones rurales, elproceso de organizacin para la negociacin,la confrontacin o la concertacin con el Es-tado se remonta a los procesos organizativossindicales de inicios de siglo en la costa sur.

Un primer momento de este largo cami-no se inicia con la organizacin de los peque-os productores de Parcona, Ica, para nego-ciar en torno a problemas de agua con ha-cendados locales, y lleva a la formacin de laFederacinGeneral de Yanaconas y Campe-sinos del Per, ya bajo orientacin deMaritegui en pleno auge de la organizaciny luchas sindicales de las primeras dos dca-das del siglo veinte.4

Despus de la crisis poltica, los gobier-nos autoritarios de Luis M. Snchez Cerro yscar R. Benavides reprimieron la organiza-cin campesina, la que renaci durante el in-terludiodemocrticodelgobiernode JosLuisBustamante y Rivero. Durante este periodose da una compleja dinmica de moviliza-ciones que incluye a comunidades campesi-nas de la sierra sur y centro, a yanaconas yparceleros independientes de la costa norte,central y del sur, a peones y jornaleros de esasmismas reas, y a obreros del azcar del nor-te. La fundacin de la Confederacin Cam-pesina del Per (CCP) en 1947 resulta de laconvergencia de esos procesos.5

El golpe deEstadodel generalManuelA.Odra cerr los espacios democrticos, repri-miendo y/o cooptando este liderazgo. Pero,a fines de los aos cincuenta y durante lossesenta, el movimiento se reactiv, teniendo

sus epicentros en la sierra sur (elmovimientode la Federacin Provincial de Campesinosde la Convencin y Lares) y en la sierra cen-tral (el Movimiento Comunal de Centro,lideradoporElasTacunan). La radicalizacinde estosmovimientos, lamilitarizacin de lamovilizacin en el Cusco ya bajo la con-duccin del FIRy el surgimiento de la gue-rrilladelMIRydelELNprecipitaron ladacinde reformas agrarias parciales y una fuerterepresin que determin la desarticulacinparcial delmovimiento y la organizacin, ascomo la liquidacin de los proyectos guerri-lleros de esa poca.6

La reforma agraria llevada a cabo por elgobierno militar de Juan Velasco Alvaradogener una nueva ola de organizacin ymo-vilizacin campesina, esta vez pararadicalizar un proceso de reforma que efecti-vamente estaba poniendo fin a la gran pro-piedad terrateniente en el Per.7

Culminada la reforma agraria como talen la segunda mitad de los setenta, y ya conel advenimiento de regmenes democrticosypolticas liberales favorables al desarrollodelosmercados y al repliegue del Estado comoasignadorde los recursos, las demandas cam-pesinas y sus lgicas de organizacin se handiversificado enormemente.8

De este breve repaso del procesoorganizativo de las poblaciones rurales sedesprenden dos ideas generales: i) en la basede los procesos organizativos se encuentra lanecesidad de ordenar elmanejo de los recur-sos, de canalizar los conflictos internos, derelacionarse con el mercado, de relacionarsecon el Estado; y ii) hay una enorme diversi-dad de formas de organizacin, y buena par-

4 Or, Teresa: Juan Hiplito Pvez: Memorias de un viejo luchador campesino, ILLA-Tarea, Lima, 1983.5 Monge, Carlos: "If the people are sovereign, the people must be fed", Doctoral dissertation, University of

Miami, 1992.6 Monge, ibd. y Monge, Carlos: "Estructura agraria y movimiento campesino en el Per", en Estructura agraria

y movimiento campesino en Amrica Latina, UNICAMP-CLACSO, Quito, 1990.7 Valderrama, Mariano: 7 aos de reforma agraria peruana, 1969-1976, PUCP, Fondo Editorial, Lima, 1976.8 Monge, Carlos: "Las demandas de los gremios campesinos", en Debate Agrario 5, CEPES, Lima , 1989.

51CARLOS MONGE

te de ellas responde ams de una dinmica ala vez.

La comunidad campesina es un buenejemplo de una forma de organizacin de lapoblacin rural que responde a la necesidadde ordenar el manejo de los recursos locales,canalizar los conflictos internos y ordenar larelacin con el Estado.

En la medida en que el objetivo de estetrabajo es dar cuenta de la participacin delas organizaciones rurales en espacios o me-canismos de concertacin, la atencin se cen-tra en aquellas organizaciones que en su for-macin y desarrollo tienen una relacin di-recta con el Estado.

Cuadro 1Per: comunidades campesinas

reconocidas

Fuente: PETT, Formalizacin del Derecho de Propiedad de lasComunidades Campesinas en el Per, 2001, enwww.pett.gob.pe

1.2 La diversidad de formas de organiza-cin de la poblacin rural

Identificamos las siguientes formas deorganizacin, que sustentandiferentes formasde participacin en mecanismos deconcertacin con el Estado:

a) La comunidad campesina y nativa

De acuerdo con el Programa Especial deTitulacin y Catastro (PETT), en el Per exis-ten 5 827 comunidades campesinas, ubicadasen la sierra y enmenor medida en la costa, y1 267 comunidades nativas, ubicadas en laAmazona (ver Cuadros 1 y 2). La informa-

Cuadro 2Per: comunidades nativas reconocidas

Fuente: PETT, Formalizacin del Derecho dePropiedad de las Comunidades Campesinas en elPer, 2001, en www.pett.gob.pe

Departamentos Nmero decomunidades

Amazonas 52ncash 345Apurmac 442Arequipa 100Ayacucho 604Cajamarca 107Cusco 886Huancavelica 558Hunuco 257Ica 9Junn 389La Libertad 120Lambayeque 25Lima 287Loreto 66Madre de Dios 0Moquegua 75Pasco 73Piura 136Puno 1 249San Martn 1Tacna 46Total 5 827

Departamentos Nmero decomunidades

Amazonas 68Ayacucho 1Cajamarca 2Cusco 51Hunuco 9Junn 156Loreto 488Madre de Dios 24Pasco 113San Martn 29Ucayali 226

Total 1 267


cin censal de 1994 tambin puede usarsecomo una referencia.9

Como se ha sealado lneas antes, pese aque las comunidades campesinas y nativasexpresan la necesidad de grupos de familiasde ordenar elmanejo de los recursos natura-les de sus mbitos de existencia y de procesarconflictos internos, no es menos cierto, almenos en el caso de las comunidades campe-sinas, que sirven tambin para ordenar el ac-ceso al Estado, y que enmuchos casos se for-man con ese fin. De hecho, el crecimiento delnmero de comunidades campesinas en elPer durante el siglo veinte expresa la bs-queda, por parte de los pobladores rurales,de organizarse para acceder a los serviciospblicos, la tierra y la distritalizacin.10

Las comunidades campesinas y nativashan tendidoa agruparse territorialmenteparaconformar organizaciones gremiales de se-gundo y tercer nivel. En el caso de las comu-nidades nativas, la estrategia es de asociacinpor cuencas ysobre esa base por etnias,que tienen a su vez presencias fuertes en re-giones especficas. Estas organizaciones desegundo nivel se hallan confederadas en laAsociacin Intertnica para el Desarrollo dela Amazona Peruana (AIDESEP) y la Confe-deracin deNacionalidadesAmaznicas delPer (CONAP). La AIDESEP, por ejemplo, estorganizada en 6organismosdescentralizados(Selva Central, San Lorenzo,Madre de Dios,Iquitos, Ucayali yNorOriental) que agrupan

a 53 federaciones y organizaciones territoria-les, que representan a las 1 350 comunidadesdonde viven 350 000 hombres y mujeres in-dgenas, agrupados en 17 familias lings-ticas.11 (ver Grfico 1). AIDESEP y CONAP par-ticipan, con otras organizaciones, en la Con-ferenciaPermanentedePueblos IndgenasdelPer (COPPIP).12

Las comunidades campesinas sobretodo las de la sierrahan tendido tambin ala organizacin de base territorial, constitu-yendo federacionesdistritales, provinciales, ydepartamentales y formando gremios nacio-nales. LaConfederacinCampesina del Perdesde los aos cuarenta y la ConfederacinNacional Agraria desde los aos setenta, sonexpresin de esta dinmica organizativa.13

Pero en los ltimos aos esta lgica dearticulacin territorial de las comunidades seha visto complementada por otras lgicas,esta vez temticas, de construccin de fede-raciones regionales y nacionales. Un caso esel de la Unin Nacional de CampesinosAymaras (UNCA), con sede en el departamen-to de Puno, que expresa el desarrollo de unaidentidad tnica entre los aymaras del sur deldepartamento de Puno. El otro es el de laCoordinadora Nacional de ComunidadesAfectadas por la Minera (CONACAMI), quearticula a las comunidades de varias regio-nes que enfrentan problemas originados enlas actividadesmineras.14

9 Ver INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 1, "Nmero de productores agropecuarios por condicinjurdica, segn tamao de la organizacin agropecuaria", Lima, 1994. Puede consultarse en www.inei.gob.pe.

10 Ver un repaso general del proceso de formacin de comunidades campesinas en Urrutia, Jaime: "Comunida-des campesinas y antropologa: historia de un amor (casi) eterno"; Trivelli, Carolina: "Reconocimiento legalde comunidades campesinas: Una revisin estadstica"; y Caballero Martn, Vctor: "Urbanizacin de la socie-dad rural punea, crecimiento y cambios en las comunidades campesinas", en Debate Agrario 14, CEPES,Lima, 1992.

11 Ver www.aidesep.org.pe.12 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/ y www.laneta.apc.org/rci/organinteg/coppip.html.13 Ver www.cepes.org.pe/allpa.14 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/.

53CARLOS MONGE

Grfico 1Mapa organizativo de la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Amazona

Peruana (AIDESEP)

ECUADOR COLOMBIA

BRASIL

BRASIL

CHILE

Ocano

Pacfico

Loreto

Amazonas

Tumbes

Piura

Cajamarca

Lambayeque

La Libertad

ncash

SanMartn

Hunuco

Pasco

JunnLima

Ucayali

Madre deDios

Cusco

Huancavelica

Ica Ayacucho

Apurmac

Arequipa

Puno

Moquegua

Tacna


b) La organizacin en torno a la gestin del agua

Como se hamencionado antes, elmoder-no proceso de organizacin de la poblacinrural se inici en Parcona, Ica, como expre-sin de un conflicto con hacendados localesen torno al agua. De acuerdo con el CensoNacional Agropecuario de 1994, en la actua-lidad la organizacin en torno al agua es laquems productores agropecuarios agrupa:de los 1 764 666 productores censados, la in-mensa mayora (1 706 935) son personas na-turales. De este total, 611 327 estn organi-zados y 239 655 lo estn en comisiones, co-mits y juntas de riego15 (ver Cuadro 3).

A esta forma moderna de organizacinque se da como forma especfica de organi-zacin en las reas de agricultura de riegohay que aadir la organizacin tradicionaldel riego en zonas andinas, en la forma decomits de riego, que son parte de la estruc-tura organizativa de las comunidades cam-pesinas.16

Siendo la formams importante de orga-nizacin, su actual razn de ser es la relacincon el Estado para la gestin del agua y de lainfraestructura de riego, y ya no el conflictocon los grandes propietarios privados.

15 Ver INEI, Censo Nacional Agropecuario 1994, cuadro 15, "Nmero de productores agropecuarios que pertene-cen a alguna organizacin agropecuaria por tipo de organizacin".

16 Al respecto, se puede consultar GPER-Inka, "Proyectos de riego en comunidades campesinas andinas: unapropuesta metodolgica de seguimiento y evaluacin", en www.rimisp.cl. GPER-Inka es un consorcio de insti-tuciones del Cusco que vienen ocupndose del tema del riego en la sierra sur del pas. Visitar tambin la webde ITDG, que tiene una larga experiencia en este campo: www.itdg.org.pe. Una sesin del SEPIA IX estuvodedicada al riego en los Andes. Ver M. Pulgar Vidal, E. Zegarra y J. Urrutia (editores), SEPIA IX. Per: elproblema agrario en debate, SEPIA, CIES, CARE, Oxfam, Lima, 2002.

Cuadro 3Productores agropecuarios por organizacin

Fuente: INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 15, Lima, 1994.

Total de productores Productores que pertenecena una organizacin

1 756 141 611 327

Organizacin

Comits de productores 61 527

Asociacin de agricultores 31 617

Juntas de usuarios de riego 239 655

Rondas campesinas 202 222

Sindicatos agrcolas 2 852

Confederacin Nacional Agraria 1 615

Confederacin Campesina del Per 10 215

Organizacin Nacional Agraria 1 334

Fondos de Ganadera Lechera 4 007

Asociacin Nacional de Parceleros Agrrios 2 490

Otra 98,668

No vinculadas al sector agrario 10 376

No especificado 5 261

55CARLOS MONGE

c) La organizacin en torno a la seguridad

Si el agua ha sido siempre un factordinamizador de la organizacin, la falta deseguridad frente a los abigeos, primero, y lanecesidad de agruparse para la defensa en elcurso de la guerra interna, despus, han he-cho de las rondas la segundams importanteforma de organizacin de la poblacin rural,con 202 222 integrantes (ver Cuadro 3).

Como es sabido, las rondas campesinassurgen como organizaciones para enfrentarel problema del abigeato; pero en el contextode la violencia polticay especialmente enla segunda mitad de los aos noventa seconvierten en aparatos de defensa frente aSenderoLuminosoy elMRTA, en alianza conlas Fuerzas Armadas.17

Y si quienes permanecieron en las zonasafectadas por la violencia se organizaron enrondas, quienes se vieron obligados a dejarsus zonas de residencia y trabajo se organi-zaron en tanto desplazados. Los estimadosms conservadores hablande 600 000despla-zados por la violencia, los que desde iniciosde los aos ochenta desarrollaron diversasestrategias de organizacin tanto para facili-tar la insercin en un medio difcil y hastahostil como para defender y afirmar su iden-tidad manteniendo latente la idea del retor-no.18 En el plano institucional, los organismosde promocin del desarrollo con labores eneste campo se asociaron en laMesaNacionalsobre Desplazamiento (MENADES).

d) Organizacin en torno a los programassociales

Los programas sociales llegan a casi 50%de los hogares urbanos y ams de 70%de loshogares rurales (ver Cuadro 4). Para suimplementacin, los programas sociales fo-mentan la organizacin de las poblacionescuyas necesidades atienden. Estas formas deorganizacin son permanentes o temporales,y dependen de la naturaleza misma de losprogramas sociales que las impulsan.

En el caso de programas de inversincomo el FONCODES (ver Cuadro 5), se fomen-ta la existencia de formas temporales de or-ganizacin, como los Ncleos Ejecutores,constituidos por las comunidades opoblacio-nes rurales locales para fines de tramitaciny ejecucin de pequeos proyectos de inver-sin. La naturaleza temporal de los Ncleosresponde al tipo de intervencin puntual delFondo y a la idea de no debilitar a la comuni-dad campesina o a la forma de organizacinpermanente propia de la poblacin local.19 Sise estima un Ncleo por proyecto imple-mentado, en los dos ltimos aos de la dca-da pasada se habran generado unas 6 000organizaciones (en el 2001 la cifra fue de unas1 700 organizaciones).20

Por su parte, el Programa Nacional deManejo de CuencasHidrogrficas y Conser-vacin de Suelos (PRONAMACHCS) fomenta laconstitucin de organizaciones para la ejecu-cin de los proyectos:

17 Sobre la historia de las rondas del norte, ver Gitlitz, John y Telmo Rojas: "Veinte aos de cambios culturalesy polticos en las rondas campesinas de Cajamarca", en E. Gonzales de Olarte, B. Revesz, M. Tapia (editores),SEPIA VI. Per: El problema agrario en debate, SEPIA, Lima, 1997. Sobre las rondas y la guerra interna, Degregori,Carlos Ivn; Jos Coronel, Ponciano del Pino, Orin Starn: Las rondas campesinas y la derrota de SenderoLuminoso, IEP, Lima, 1996.

18 sta es la cifra proporcionada por el PAR; ver en "La situacin actual", www.mimdes.par.gob.pe. Ver tambinAllpanchis 58, Sicuani, 2001. Sobre las rondas y la guerra interna, ver Coronel, Jos: "Balance del proceso dedesplazamiento por violencia poltica en el Per, 1980-1997", en V. Agreda, A. Diez y M. Glave (editores),SEPIA VII. Per: El problema agrario en debate, SEPIA, ITDG, Asociacin Arariwa, SOS Faim, Lima, 1999.

91 Sobre los Ncleos Ejecutores ver FONCODES, Concertando para el desarrollo. Lecciones aprendidas de FONCODESen sus estrategias de intervencin, FONCODES, Lima, 2001.

20 FONCODES, www.foncodes.gob.pe.


Cuadro 4Programas sociales: porcentaje de hogares beneficiados

Cuadro 5Intervencin de FONCODES.

Recursos asignados en el presupuesto de apertura 2003 por departamento

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - ENAHO.

Aos rea Hogares beneficiados con al menos un programasocial, segn rea de residencia

1998 Urbana 48,5

1998 Rural 70,6

1999 Urbana 50,5

1999 Rural 77,4

2000 Urbana 47,4

2000 Rural 73,3

(*) Gastos administrativos correspondiente a la Sede Central.Fuente: www.foncodes.gob.pe

Departamento Monto Porcentaje

Amazonas 15 398 781 3,76ncash 21 481 014 5,25Apurmac 17 321 695 4,23Arequipa 4 240 079 1,04Ayacucho 16 564 531 4,05Cajamarca 52 082 001 12,72Cusco 34 575 173 8,44Huancavelica 19 838 442 4,85Hunuco 30 621 889 7,48Ica 3 314 445 0,81Junn 16 509 080 4,03La Libertad 23 027 169 5,62Lambayeque 10 187 447 2,49Lima 3 883 329 0,95Madre de Dios 1 363 489 0,33Moquegua 1 363 489 0,33Pasco 4 572 183 1,12Piura 19 579 043 4,78Puno 45 199 941 11,04San Martn 12 503 425 3,05Tacna 1 363 489 0,33Tumbes 1 363 489 0,33Ucayali 8 001 694 1,95Gastos administrativos* 17 828 395 4,35Total 2003 409 417 600 100,00

57CARLOS MONGE

Se promueve la participacin activa yel fortalecimiento de las organizacio-nes campesinas beneficiarias, a travsde Comits Conservacionistas, que seconstituyen a nivel de cada organiza-cin campesina, para la ejecucin delas obras de conservacin de suelos,apoyo a la produccin agropecuaria yreforestacin; Comits deObras, parala identificacin, priorizacin y ejecu-cin de cada obra de infraestructurarural, quienes se encargande adminis-trar los recursos que se destinan a lasobras; y Comits de Fondos de Capi-talizacinComunal, encargadosdead-ministrar y operar los recursos repre-sentados por semillas y otrosinsumos.21

Sobre la base de estas organizaciones seimpulsa la estrategia de creacin de los Co-mits deGestin deCuenca, que deben tenerpermanencia en la gestinparticipativade lasmicrocuencas.De acuerdo con la informacinde PRONAMACHCS, el programa se encuentrapresente en 817microcuencas y ha promovi-do 4 472 organizaciones de base para laimplementacinde susproyectosde riego, deforestacin, de conservacin de suelos y deproduccin (ver Cuadro 6).

A diferencia de los programas de inver-sin, losprogramas alimentariosahora cen-tralizados en el PRONAA y el Programa delVaso de Leche desarrollan contrapartesorganizativas permanentes en la medida enque suestrategia es ladeatencinpermanentea las familias beneficiarias.

21 PRONAMACHCS, "La estrategia de intervencin", en www.pronamachcs.gob.pe.

Cuadro 6mbitos de trabajo de Pronamachcs

Regin Microcuencas Organizaciones

La Libertad 83 351Amazonas 34 149Cajamarca 100 639ncash 83 548Hunuco 83 310Junn 33 201Lima 48 163Huancavelica 51 331Ayacucho 63 533Apurmac 40 326Cusco 59 505Arequipa 45 141Puno 95 376Total 817 4 573

Fuente: www.pronamachcs.gob.pe


En el caso del PRONAA, por ejemplo, seatiende demanera permanente a unos 16 000comedores, de los que una tercera parte seencuentran ubicados en Lima22 (ver Cuadro7). En el caso del Programa del Vaso de Le-

che, se trata de un programa nacional que seimplementa mediante las municipalidades,con llegada a un 20%de los hogares urbanosyalrededorde 40%de loshogares rurales (verCuadro 8).

Cuadro 7Centros de atencin del Pronaa

Fuente: www.pronaa.gob.pe

Gerencia Alimentacin Alimentacin Alimentacin Comedores Obras Emergencias Total delocal infantil escolar de nios y populares comunales centros de

adolescentes atencin

Andahuaylas 65 3 8 260 84 8 428

Apurmac 131 577 7 560 113 50 1 438

Arequipa 175 1 597 43 577 48 16 2 456

Ayacucho 418 590 9 651 65 17 1 750

Bagua 174 655 6 308 30 14 1 187

Cajamarca 111 1 139 9 720 81 3 2 063

Callao 128 995 126 5 736 83 42 7 110

Chiclayo 149 969 2 680 1 0 1 801

Chimbote 125 433 3 515 17 3 1 096

Cusco 219 1 662 0 0 0 0 1 881

Huancavelica 283 532 5 517 414 95 1 846

Huancayo 342 203 12 232 18 11 818

Hunuco 170 459 1 202 52 24 908

Huaraz 414 2 347 2 326 97 25 3 211

Ica 108 408 2 437 1 1 957

Imacita 90 319 1 10 2 22 444

Iquitos 96 1 335 7 192 96 16 1 742

Madre de Dios 28 279 11 43 11 140 512

Moquegua 46 269 3 154 109 0 581

Moyobamba 180 423 4 71 235 9 922

Pasco 109 531 2 159 15 2 818

Piura 320 885 14 1 161 0 15 2 395

Pucallpa 264 958 2 132 14 29 1 399

Puno 103 1 127 13 511 65 72 1 891

Puquio 17 704 2 285 22 1 1 031

Tacna 52 292 13 307 17 2 683

Tarapoto 222 1 699 17 113 3 9 2 063

Trujillo 122 734 16 962 49 2 1 885

Tumbes 90 313 2 364 27 5 801

Total 4 751 22 437 342 16 185 1 769 633 46 117

22 Ver tambin en Cunto, Anuario estadstico, Per en nmeros 2002, Cunto, Lima, 2003.

59CARLOS MONGE

23 Es importante anotar que buena parte de estos productores modernos especialmente los de la costa sontambin afiliados a las organizaciones de riego.

24 Sobre la organizacin empresarial agraria ver Monge, Carlos: "Caractersticas y representatividad de los gre-mios empresariales agrarios", en Debate Agrario 2, CEPES, Lima, 1988.

Cuadro 8Cobertura del Programa de Vaso de Leche

e) La organizacin para la produccin

Desde los aos cincuenta a la fecha, laorganizacin territorial de los productoresagrarios se ha complementado con procesosde organizacinpor ramadeproduccin, querespondena lanecesidaddeaprovecharopor-tunidades y enfrentar amenazas en elmerca-do y negociar con el Estado la definicin eimplementacin de polticas sectoriales.

Segn el CensoNacional de 1994, los afi-liados a este tipo de organizaciones eran en-tonces 61 527 integrantes de Comits de Pro-ductores, 31 617 integrantes deAsociacionesde Productores, 1 334 de la OrganizacinNacional Agraria, 4 007 de los FondosGana-deros y 2 490 de la ya desaparecida Asocia-cin Nacional de Parceleros Agrarios (vercuadro 3).23

La mayor parte de los integrantes de es-tas organizaciones son pequeos producto-res independientes que tienen en promedioentre 2 y 10 hectreas, y medianos empresa-

rios modernos que pueden tener hasta 100 y200 hectreas.

En el plano organizativo, las organizacio-nesms importantes son aquellas que se sus-tentan en las ramasmsmodernas de la pro-duccin: losComitsdeProductoresdeArroz,de Maz, de Papa, de Caa de Azcar, deAceitunas, las cooperativas cafetaleras y laJunta Nacional del Caf, los ganaderos delFondo de Ganadera Lechera, etctera.24

Estas organizaciones de productores hanconfluido con organizaciones no guberna-mentales (ONG), medios de comunicacinespecializados y organizaciones de profesio-nales agrarios, en la constitucin de la Con-vencin Nacional del Agro o CONVEAGRO.

Adicionalmente, CONVEAGRO se ha arti-culado con otros gremios agrarios para cons-tituir elConsejoUnitarioNacionaldeGremiosAgrarios, con fines de representacin y nego-ciacin ante las autoridades del sector.

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - ENAHO

Ao rea Hogares con al menos un miembroque se benefici con el Programa del

Vaso de Leche, segn rea de residencia

1998 Urbana 16,8

1998 Rural 35,9

1999 Urbana 19,8

1999 Rural 43

2000 Urbana 20

2000 Rural 43,6


Como se puede observar, la vida comu-nal campesina y nativa, el agua para riego, laseguridad, losprogramas socialesy laproduc-cin son los mbitos de vida en torno a loscuales las poblaciones rurales se organizan.Es desde esas experiencias organizativas quese definen sus relaciones con el Estado.

1.3 Breve resea de la participacin para laconcertacin en el Per

La crisis de finales de los aos ochenta,en la que se sumaron hiperinflacin, terroris-mo, corrupcin y desorden general, generun anhelo colectivo de estabilidad y orden,y una prdida de legitimidad del rgimendemocrtico y del Estado de derecho comomarco general del desenvolvimiento de lasociedad.

Aspectos especficos de esta prdida delegitimidad del rgimen democrtico fueronla prdida de legitimidad del Estado comoactor econmico, la prdidade legitimidaddelos partidos y de las instituciones como apa-ratos de articulacin y representacin de in-tereses y de tramitacin y resolucin de con-flictos, y la prdida de legitimidad de laregionalizacin como eje de la reforma delEstado.

Los dos aos iniciales del gobiernodeAl-berto Fujimori reforzaron esa percepcin. Laopcinpor unapoltica neoliberal y, despus,por el autogolpe del 5 de abril y el esquemaautoritario, recibieron el respaldode ampliossectores de la poblacin.

Los empresarios vieron en esta opcinunfactor de orden frente a la subversin yespecialmente aquellos ligadosal sectorpri-mario exportador, la banca y los servicios pri-vatizados lapromocindeunapoltica eco-nmica acorde con sus ideas y sus intereses.Los sectoresms pobres ymedios de la socie-dad vieron en esta opcin una salida frenteal terrorismo y al desorden econmico. Losms pobres, adems, el desarrollo de accio-nes de gobierno que los beneficiaban directa-mente (programas sociales de inversin y re-parto alimentario).

Los cuestionamientos a la opcinneoliberal y autoritaria vinieron de sectoresmedios duramente afectados por la opcinneoliberal, que privilegi los intereses de lossectores ms ligados a las transnacionales yde sectores de conviccin democrtica de to-dos los estratos sociales, de sectores mediosregionales asfixiados por el centralismoimperante, y de sectores populares directa-mente afectados por la prdida de empleosresultante de la reduccin del aparato delEstado, de las privatizaciones y de ladesregulacin de los mercados. Despus de1997, la recesin y las crecientes evidenciasde corrupcin extendieron el desencanto asectores crecientes de las clasesmedias y em-presariales.

Es durante este periodo cuando se co-mienza a hablar en el Per de la sociedad ci-vil. Es durante este periodo cuando, a con-tracorrientedel autoritarismoestatal ydel cie-rre del sistema poltico, y an antes degenerarse el desencanto extendido con el r-gimen fujimoristaque lleval iniciode la tran-sicin democrtica, la sociedad civil peruanaha construido su legitimidad actual, e inclu-so ha venido ganando espacios de participa-cin endiversas experiencias de concertacinasociadas a diversas instancias locales y cen-trales del Estado.

El que sectores importantes de la socie-dad civil peruana y la nocin misma de lasociedad civil hayan ganadomucho de su le-gitimidad ante la propia sociedad y la opi-nin pblica durante el rgimen autoritariose debe precisamente a su oposicin a dichorgimen, lo queparece confirmaruna tenden-cia ms reciente. Anota Aldo Panfichi:

Los pocos estudios existentes en la re-gin, al igual que los trabajos pionerossobre las luchas civiles contra el socia-lismo estatal de los pases de Europadel Este, muestran que ella surge conmucha mayor nitidez en las ltimasdcadas, en oposicin a proyectos po-lticos autoritarios y en un contexto deluchas civiles por la democracia. Pare-ciera que las experiencias recientes de

61CARLOS MONGE

resistencia civil contradistintas formasde autoritarismo, son la clave que hapermitidoel resurgimientodeeste con-cepto, de larga tradicin liberal en elpensamientopolticodeoccidente, y sutransformacin en parte central de losdebates sobre el futuro de la democra-cia contempornea.25

Las razones particulares para que estalegitimidadhaya, adems, permitido generarespacios y experiencias de concertacin enunescenario autoritario, parecen haber sido:

La vigencia del neoliberalismo, que lleva la prdida de la capacidad del Estadoendiversas esferas, creandoespacios apa-rentes para la accin de la sociedad civil.

La puesta en prctica de una nueva es-trategia de los organismosmultilaterales,que ha hecho de la participacin de lasociedad civil un eje central de sus pro-yectos.26

La legitimidad de la accin de la socie-dad civil ante la opinin pblica nacio-nal e internacional en terrenos como losderechos humanos, elmedio ambiente, laidentidad cultural y el gnero.

La existencia de campos poco contencio-sos desde el punto de vista de los intere-ses globales del rgimen autoritario (ex-perienciasmuy locales o temasmuymar-ginales) en los que la participacin de lasociedad civil no fue percibida comounaamenaza.

Durante el gobierno de transicin se lo-gr institucionalizar la prctica de laconcertacin como aspecto inherente de lagestin de la democracia. Durante ese perio-do se constituy la Mesa de Concertacinpara la Lucha Contra la Pobreza con respal-do gubernamental, comomanifestacin de la

voluntad del gobierno de institucionalizar laparticipacin y la concertacin. Laconcertacin se centr en temas sociales; noentr a tocar temas relativos a la orientacinmacroeconmica. Y los actores centrales deesta concertacin formalizada han sido lasONG, la Iglesia, algunos sectores popularesorganizados y el Estado. Los sectores empre-sariales no han participado activamente, lomismoque los sectores sindicales. Se consoli-da as un divorcio entre la agenda de la po-breza y aquella de la produccin y el empleo.

Durante el gobierno democrtico, laconcertacin se asume como prctica en elterrenode las relaciones con la sociedady conel sistema de partidos. En el terreno de la so-ciedad, se reafirma el esquema de concer-tacin centrado en la pobreza. Los temasmacroeconmicos siguen quedando fuera dela agenda, aunque se incorporan temas eco-nmicos en torno a la preparacin descentra-lizada y concertada de los presupuestos re-gionales.

En el terreno de la poltica se impulsa unproceso indito de concertacin en torno ametas de Estado a veinte aos: el AcuerdoNacional entre los partidos polticos y acto-res sociales. Aunque el AcuerdoNacional hasido concebido en torno a objetivos y metasde mediano y largo plazo, est por verse sucapacidad de incorporar el tratamiento deasuntos de la coyuntura e incluso su capaci-dad de sobrevivir a la polarizacin poltica yla campaa electoral nacional del 2006.

1.4 Participacin y concertacin desde laorganizacin de los actores rurales

Desde los procesos organizativos antesdescritos y dentro delmarco del proceso glo-bal de afirmacin de la participacin para laconcertacin, las poblaciones rurales se han

25 Ver Panfichi, Aldo: "Presentacin", en A. Panfichi (coordinador), Sociedad civil, esfera pblica y democra-tizacin en Amrica Latina: Andes y Cono Sur, PUCP-FCE, Mxico, 2003.

26 Ver: Tussie, D.; N. Rabotnikov y M. Riggirozzi: Los organismos internacionales frente a la sociedad civil:las agendas en juego. Cuadernos de Investigacin Social 1, Departamento de Ciencias Sociales-PUCP, Lima,2000.


involucrado en una diversidad de experien-cias de concertacin locales, sectoriales y na-cionales.

a) Desde las comunidades campesinas ynativas y desde las organizaciones deproductores

Las comunidades campesinas y nativasparticipan endiversosmecanismos locales deconcertacin: i) enmesas y comits locales deconcertacin y desarrollo, especialmente enlos distritos; ii) en comits de gestinde cuen-ca, especialmente en las partes altas de lasgrandes cuencas costeas y en las micro-cuencas andinas; iii) en los Comits de Ges-tin de lasreasNaturales Protegidas; iv) enlos esquemas de gestin local (Ministerio deTransportes yGobiernos Locales) delmante-nimiento de caminos rurales; v) en los pro-gramas socialesmediante ncleos ejecutores,comits conservacionistas y otras formasorganizativas especficas para esos fines; v)en esquemas de autodefensa con las FuerzasArmadas y de seguridad ciudadana con lasmunicipalidades y la PolicaNacional.

En todos estos casos, se danmayores ni-veles de participacin en los espacios localesy distritales y desde ah y por representa-cin cada vez ms indirecta en las instan-cias regionales y nacionales de concertacin,como la Mesa Nacional de Lucha contra laPobreza y la Red Per.27

Las organizaciones representativas dembito nacional participan en espacios sec-toriales o temticos de concertacin: el Con-sejo Nacional de Concertacin Agraria(CONACA) y el Consejo Nacional de PueblosAndinos y Amaznicos y Afroperuanos(CONAPA).

Por su parte, organizaciones de produc-tores han tenidopocoonulo involucramiento

en espacios locales de participacin y concer-tacin en lamedida de la escasa injerencia delos gobiernos locales en aspectos econmicoproductivos. Sin embargo, s han buscado laconcertacin en las instancias nacionalescomo el CONACA.

El Consejo Nacional de ConcertacinAgraria fue creado porDecreto Supremo 041del Ministerio de Agricultura el 24 de juniodel 2002, buscando la concertacin entre

[...] los representantes de los produc-tores agrarios, del Estadoydeotras or-ganizaciones sociales representativasvinculadas a su mbito, el estableci-miento y aplicacin de polticas enmateria agraria y promocin del agronacional, quepromuevanespecialmen-te el mejoramiento de las condicionesde vida de los hombres y mujeres delcampo de nuestro pas [...].(www.mintra.gob.pe)

De acuerdo con el decreto que lo consti-tuye, el consejo del CONACA est integrado,por parte del Estado, por el Ministerio deAgricultura (quien lo preside), el Ministeriode Economa y Finanzas, elMinisterio de In-dustria yTurismo, elministeriodePromocinde la Mujer (actualmente el MIMDES), el mi-nistro de Transportes y un representante delPresidente de la Repblica, as como un re-presentantedel presidentedelConsejodeMi-nistros. Como representantes de la sociedadcivil estnpresentes lasorganizacionesdepro-ductores agrarios acreditados enCONVEAGRO.Y se establece tambinqueen coordinacincon lasDireccionesRegionales delMinisteriode Agricultura se dispondr la creacin einstalacin de los ConsejosDepartamentales(regionales) de ConcertacinAgraria, lo queabre la posibilidad de un espacio de partici-pacin en el nuevo contexto descentralizado.

27 Con relacin al proceso y la situacin actual de los procesos de concertacin local y su articulacin en redesnacionales, ver Balln, Eduardo: Propuesta de fortalecimiento de la institucionalidad local. Componente delFONCODES III, Lima, febrero 2002; y Herz, Carlos: Informe final. Proyecto Programa de apoyo a las actividadesde concertacin de FONCODES, FONCODES, Lima, enero, 2002.

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El CONACA ha tenido un funcionamientoirregular, como espacio de consulta yconcertacin sobredeterminados temas en losque hay bases comunes para lograr acuerdos,pero sin capacidadrealde resolver sobreasun-tos de fondo. Por ejemplo, en la actualidad,cuando en julio del 2003 se discuta la posibi-lidad de una nueva paralizacin agraria, elCONACA no fue convocado.28

En relacin con las organizaciones ind-genas, el CONAPA fue creado en el ao 2001por Decreto Supremo 111 de la Presidenciadel Consejo deMinistros y fue adscrito desdeel inicio al despacho de la Primera Dama,quien lohapresididodesde su fundacinhas-ta que renunci a dicho cargo, siendo reem-plazada por un represente de las propias or-ganizaciones indgenas.29

En el terreno ambiental, no hay presen-cia indgena establecida formalmente en lasinstancias de concertacin del Consejo Na-cional del Medio Ambiente ni en el Consejode Coordinacin del Sistema Nacional dereas Naturales Protegidas, ms all de supresencia en los Comits deGestin.30

Desde la perspectiva de las propias orga-nizaciones indgenas, su participacin en laCONACA no ha significadomayores logros enel terreno de la concertacin de decisionespblicas concretas sobre asuntos de su inte-rs, aunque s ha servido para visibilizar lacuestin indgena ymantenerla en la agendapblica. Almomento de escribir estas lneas,en vista de la renuncia de Primera Dama apresidir el CONACA, el Poder Ejecutivo ha de-signado en el cargo aun joven lder aguaruna,pero sin consulta con las organizaciones ind-

genas, las que han amenazado con retirarseen masa del CONACA, ante ste y otros mane-josmanipulatorios desde el PoderEjecutivo.

b) Desde las organizaciones de riego

Lasorganizacionesde riego se encuentraninmersasenunesquemadecogestindel aguacon la Direccin General de Aguas y SuelosdelMinisterio de Agricultura. Este esquemasurgi de la reforma agraria y ha venido evo-lucionandoespecialmentedesde finesde losaos ochenta en la direccin de una cre-ciente administracin del agua de riego porlas propias organizaciones de regantes, inclu-yendo la fijacin y el cobro de las tarifas, y lagestin y elmantenimiento de la infraestruc-tura de riego.

Sin embargo, esta creciente autonomi-zacin se desarrolla al mismo tiempo que laorganizacinmismade los regantes dependede lo definido en la Ley General de Aguas yel Reglamento de lamisma, instrumentos le-gales aprobados por el Congreso el primero ypor el propioMinisterio deAgricultura el se-gundo.31 Es interesante anotar que desdemediados de los aos noventa el Poder Eje-cutivo viene tratando de aprobar una nuevaLey deAguas que crea unmercado de aguasy redefine demanera radical la composiciny la lgica de funcionamiento de las organi-zaciones de riego.

Algunas organizaciones de riego partici-pan en esquemas ms complejos de gestinde cuencas, especialmente en el caso de losgrandes proyectos de riego en la costa delpas. Es el caso de la gestin de los proyectosChira-Piura, Chancay-La Leche y Jequete-

28 Ver declaraciones de Javier Garca, secretario tcnico del CUNGA, en CEPES, Notiagro, 31 de julio del 2003,www.cepes.org.pe.

29 Ver RM 263-2003-PCM nombrando nuevo presidente de CONAPA en www.conapa.org.pe.30 Ver en www.conam.gob.pe y www.inrena.gob.pe.31 Ver entrevista a Ing. Jos Rivas, de la Direccin General de Aguas y Suelos, en La Revista Agraria 34, Lima,

marzo del 2002.


peque-Zaa. Algunas participan tambin enconsorcios especializados, como la Junta deUsuarios del Chancay-Lambayeque, que for-ma parte del Instituto de Apoyo al Manejodel Agua de Riego.32

c) Desde las organizaciones de autodefensa

Lasorganizacionesde autodefensatan-to aquellas surgidas en la sierra norte comorespuesta al abigeato y la ausencia, ineficaciao corrupcin de las autoridades locales fren-te a este problema como aquellas que surgie-ron como reaccin a la violencia poltica yadurante los aos ochentahan tenido comocaracterstica un surgimiento espontneoquedespus ha buscado ser normado, cooptadoo instrumentalizado por el Estado.

En el caso de las Rondas Campesinas deCajamarca y la sierra del departamento dePiura, en 1986 se promulg una primera Leyde Rondas Campesinas (Ley 24571), que fuedenunciada como un intento de manipula-cin desde el Estado; y recientemente se halogrado la promulgacin de una nueva LeydeRondasCampesinas que ha sido bien reci-bida por las propias organizaciones ronderas(Ley 27908 de enero del 2003).33

En el caso de las organizaciones surgidasen respuesta a la violencia se mantiene sinresolver una estrategia de incorporacin amecanismos formales de seguridad ciudada-na, considerndose la posibilidadde quepar-ticipen como representantes de la sociedadorganizada en los esquemasparticipativosdeseguridad ciudadana (Polica Nacional, mu-nicipalidad, sociedadorganizada), quevienensiendopromovidospor elMinisterio del Inte-rior dentro delmarco de la reforma policial.

d) Desde las organizaciones en torno a losprogramas sociales

Laparticipacinde las organizaciones entorno a los programas sociales se da, en pri-mer lugar, en la ejecucin misma de los pro-gramas. De hecho, los ncleos ejecutores, co-mits conservacionistas, comits de vaso deleche y comedores populares son parte delaparato de ejecucin de estos programas. Enel caso de los programas alimentarios comoel PRONAA y Vaso de Leche en los que segeneran contrapartes organizativas perma-nentes se han creado instancias locales ointermedias para que las organizaciones par-ticipen en actividadesdeplaneamiento y eva-luacin de la gestin. En el caso del PRONAA,por ejemplo, existe laMesa de Coordinaciny Trabajo conformada por representantes delas organizaciones sociales de base, constitui-da por el jefe del PRONAA, el director ejecuti-vo, el gerente tcnico y el gerente local delCallao, y seis representantes de los comedo-res populares y seis representantes de los clu-bes demadres.

En el caso de los programas de inversin,que generan organizaciones definidas comotemporales, no hay otras instancias de partici-pacin.34

Al mismo tiempo, desde los programassociales y desde la nueva normativamunici-pal y descentralista se viene impulsando laparticipacinde estas organizaciones de baseen los espacios o instancias locales de concer-tacin (losConsejos Locales deCoordinacin,las Mesas de Lucha Contra la Pobreza), queson ahora las llamadas a priorizar la deman-da local hacia los programas de lucha contrala pobreza.

32 Ver en www.iproga.org.pe.33 Ver en www.congreso.gob.pe.34 Sobre la participacin a la base de los programas sociales, ver Tanaka, Martn. Participacin en Programas

sociales. Lima, IEP, 2001.

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En perspectiva, habr que ver cul es elimpacto sobre estos programas y sobre lasorganizaciones que ellos dinamizan, y de lasdecisiones que se vienen tomando enmateriade fusin y de descentralizacin de los pro-gramas sociales.35

Muchas de estas organizaciones partici-pan localmente en instancias de concertacinmultitemticas como la Mesa Nacional deConcertacin para la Lucha Contra la Pobre-za, constituida por 26 mesas departamenta-les, 166 mesas provinciales y 708 mesasdistritales.36 Como se ha sealado antes, laparticipacin directa de las organizacionesrurales parece darse con ms fuerza en losespacios locales, siendoms bien precaria enlos espacios regionales y nacionales.

2. Una reflexin sobre la diversidad deformas de participacin para laconcertacin con el Estado

Se trata de experiencias que se han dadodentro delmarcodel procesoms amplioque viene redefiniendo las relaciones en-tre la sociedad civil y el Estado, procesoque se inicia a mediados de los aosochenta, se desarrolla "desde abajo y des-de el borde" durante los noventa, se con-vierte en poltica de Estado en el gobier-no de transicin y se reafirma como ejede la reforma descentralista del Estadobajo el gobierno presidido porAlejandroToledo.

Se trata de la suma demuchas experien-cias queno remitenaun solo campo, temao sector sino que se desarrollan transver-salmente en el Estado. Manejo del terri-torio y los recursos, identidad, produc-cin, agua, seguridad y alivio a la pobre-za son los temas quehemos repasado. Se-

guramente han quedado fuera otros quemereceran sermencionados tambin (lasalud desde los Comits Locales de Ad-ministracin de la Salud [CLAS]; la edu-cacin desde las asociaciones de padresde familia y los Comits Locales de Edu-cacin, etctera). Se constituye un esce-nario bastante complejo y diverso tantocomo desordenado y asistemtico, y dealguna manera bastante espontneo, apesar de que a la vez exista una densanormatividad que respalda a estamulti-plicidad de experiencias.

Se trata deprocesos de organizacinparala relacin con el Estado, cuya forma es-pecfica depende en gran medida de ladinmica y forma especfica del Estado.En algunos casos, inclusive, las normascrean determinado tipo de prcticas,comopor ejemplo en el caso del ProyectodeCaminos Rurales y tal vez de losCLAS,en los cuales la voluntad estatal y la con-siguiente normatividad generan un con-junto de prcticas sociales participativasquenoemergendedinmicas endgenas.El Estado aparece as como un grandinamizador de la organizacin de lapoblacin rural, lo que plantea la cues-tin de la autonoma de los actores frenteal Estado, sobre todo despus de una d-cada caracterizada por el clientelaje, lacooptacin y la manipulacin de las or-ganizaciones por el Estado.Distintos gra-dos de autonoma de la sociedad depen-den tanto del origen de la experiencia yde la fortaleza de los sujetos sociales quesostienenestosprocesos comode la orien-tacin del Estado por establecer relacio-nes no clientelares con la sociedad.

Se trata de experiencias que en muchoscasos son "prcticas constituyentes", prc-

35 Ver al respecto la nueva Ley Orgnica de Gobiernos Locales y los dispositivos de PCM y MIMDES relativos a laintegracin y descentralizacin de los programas sociales, en www.mimdes.gob.pe y www.pcm.gob.pe

36 Para una evaluacin de la Mesa de Concertacin vase Balln, Eduardo: Per hoy. Toledo: a un ao degobierno, DESCO, Lima, 2002.


ticas sociales que fundandinmicasparti-cipativas anteriores a su reconocimientoformal. ste podra ser el caso de las ex-periencias de la eleccin de jueces de pazy de participacin de los padres de fami-lia en las escuelas, que han dado pie anormas que formalizanprocesos "valida-dos" por la experiencia social misma. Esel caso ms general de la creacin de laConcertacin para la Mesa deConcertacin para la LuchaContra la Po-breza y, despus, de la normatividadparticipativa en el diseo de los nuevosGobiernos Regionales y Locales sobre labase de las experiencias informales de lasdcadas pasadas.

Se trata de experiencias que han alimen-tado grados diferenciados de empode-ramiento de la sociedad. En algunos ca-sos, la participacin de la organizacinse reduce a facilitar la ejecucin de obrasy proyectos respecto a los cuales el Esta-do toma todas las decisiones. En otros, seaccede a la toma de decisiones.

Se trata de experiencias quealrededorde unmismo campo temtico y teniendoun respaldo normativo similar tienendesarrollos desiguales y diferenciados,que dependen ya no del tema o del com-portamiento del Estado, sino de las pro-pias capacidades de los actores ruralesinvolucrados.

Se trata de experiencias que permiten alos actores rurales articularse a redesmsamplias que incluyen a otros actores lo-cales y extra locales, as como a diversossectores del aparato pblico, generandodinmicas de agregacin de intereses al-rededor de temas y problemas particula-res y sectorializados, abriendo de estamanera la posibilidad de contribuir a lareconstruccin del tejido social en los es-pacios locales.

Se trata de experiencias en permanenteredefinicin, sujetas a sus propias din-micas internas y sujetas tambin a las di-nmicas endgenas, particularmente aaquellas que tienen como origen al Esta-do. En este terreno, por ejemplo, la crea-

cin de los Consejos de CoordinacinLocal crear una nueva dinmica de or-ganizacin y concertacin entre actorespara la representacin de la sociedad ci-vil en esas instancias. De lamismamane-ra, la transferencia de los programasalimentarios centrales a los GobiernosLocales seguramente impactar sobre losclubes demadres y los comedores popu-lares articulados a estos programas. Losnuevos roles asumidos por lasmunicipa-lidades y losGobiernos Regionales, en lamedida en que se les transfieran compe-tencias, seguramente generarn tambin,en las organizaciones productivas, unmayor inters por participar en los espa-cios de concertacin.

3. Puntos crticos de las experiencias enlas perspectivas de la reforma del Es-tado

Desde la perspectiva de la reforma delEstado, los puntos crticos de estas experien-cias son los siguientes:

La voluntad de participar, de concertar, deser parte del proceso de toma de decisiones.La institucionalizacinde las experienciasdeparticipacin en las nuevas normas re-gionales y municipales puede suplantaresa voluntad y burocratizar los procesos.

El aprendizaje acumulado en lites de la so-ciedad rural respecto a la participacin y laconcertacin. La concentracin de esteaprendizaje en esasmismas lites puedeconfigurar nuevas exclusiones de losmspobres, los ms distantes, los menos in-formados. Democratizar y renovar la re-presentacin es un reto permanente.

La diversidad de experiencias, que constitu-ye una riqueza antes que una amenaza querequiera ser restringida. Las normas gene-rales deben establecer ciertos mnimospero tambin contener espacios para suadecuacin a esta diversidad.

El consenso social amplio a favor de la partici-paciny laconcertacincomoformadeapun-talar la gobernabilidadde lademocracia.

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El consenso a favor de la descentralizacincomo proceso, ms all de las limitacionesdel procesomismo.

Las limitaciones y restricciones existentes enlas normas que vienen estableciendo espaciosy regulando procesos de participacin, comola Ley Orgnica de los Gobiernos Regiona-les, la Ley Orgnica de Municipalidades yotras. Es indispensable participar en losConsejosdeCoordinacinRegional (CCR)yConsejos deCoordinacin Local (CCL)y al mismo tiempo preparar propuestasde reforma de las leyes respectivas, pararemontar las limitaciones que ahora pre-sentan.

La fragilidad institucional de la organizaciny la representacin de las organizaciones dela sociedad rural, que dificulta que la par-ticipacinde los "representantes" sea ple-namente "representativa".

Las limitaciones informativas yprogramticas de las organizaciones de la po-blacin rural, que pueden hacer de la par-ticipacin un ejercicio de reclamo secto-rial o localista antes que un ejercicio deconcertacinde intereses para el desarro-llo territorial, sectorial o temtico en unaperspectivams amplia.

La tradicin de manipulacin y clientelismoestatal sobre las organizaciones, que tiendea ser una respuesta casi automtica de laclase poltica encargada de la gestin p-blica en casos de prdida de legitimidadpoltica.

La ausencia del sector empresarial privado,que hace que el eje de la participacin yla concertacin sea solamente la asigna-cin de los recursos pblicos y no elfinanciamiento del desarrollo en su acep-cinms amplia.

4. Calidad y potencial de replicabilidad

Dada su variedad, las experiencias deorganizacin y participacin enmecanismosde concertacin responden a condiciones es-pecficasquevaranmuchodeunaaotra. Perotambin es verdad que se pueden identificar

condiciones mnimas que de ser replica-das pueden hacer viables procesos seme-jantes. No se trata, pues, de replicar las expe-riencias sino las condiciones que las han he-cho posibles. Algunas de estas condicionesson:

Un tema o hecho en torno al cual se dinamicela organizacin y se motive la participaciny la concertacin. Por ejemplo, la necesi-dadde asignar de lamejormanera recur-sos escasos; o la necesidad deimplementar una poltica que puede re-dundar en beneficio directo de la pobla-cin organizada.

Una voluntad polticade una cultura dela participacin y la concertacin porpartede lasautoridades involucradas, seanstas locales, regionales onacionales, elec-tas o designadas, as como por parte delas propias organizaciones rurales.

Actores externos que brinden asistencia tc-nica y se constituyan en redes de soporte aestos procesos.

Un marco normativo favorable.

Logros que renueven el inters de los actoresy den sostenibilidad a los procesos. Estas ex-periencias se pueden deslegitimar a cau-sa de la frustracin de las expectativascreadas.

5. Sistematizacin y conclusiones ge-nerales

El proceso de construccin de ciudada-na en el medio ruralen el contexto dela afirmacin de la presencia del merca-do y del Estado ha tomado como unade sus formas la proliferacin de organi-zaciones y de experiencias de participa-cin para la concertacin.

Ese proceso se ha dado con fuerza desdemediados de los aos ochenta, cobr im-pulso en las zonas rurales y en las regio-nes durante los noventa y se ha afirmadocomo poltica de Estado desde el gobier-no de transicin a la fecha.


Dentro delmarco de este proceso, las or-ganizaciones de la sociedad rural hansidopioneras eneldesarrollodeexperien-cias de participacin para la concertacinen el terreno de la gestin de los Gobier-nos Locales, de la gestin del agua, delencaramiento a la inseguridad y la vio-lencia, de la gestin de los recursos natu-rales, de la negociacin de mejores con-diciones en el mercado y en los progra-mas sociales.

Estas experiencias han sido constitutivas,se han apoyado antes que nada en la vo-luntad poltica y en la creatividad de losactores, y slo despus se han formaliza-domediante normas de diverso rango.

La fragilidad de la sociedad civil des-pus de una dcada de violencia yclientelismo plantea una serie de pro-blemas de legitimidad y de represen-tatividad de los liderazgos que han vivi-do estas experiencias, y reclama estrate-gias de permanente renovacin y demo-cratizacin de la representacin de lasorganizaciones en los procesosde concer-tacin.

Los contenidos participativos de la des-centralizacin y de la reforma de Estadose han inspirado en estas experiencias yles han dado rango constitucional. Laparticipacin y la concertacin son par-te, ahora, de lamanera legal de gestionarel Estado en democracia.

Esta constitucionalizacin de la partici-pacin la hace menos dependiente de lavoluntad poltica y por tanto menosprecaria, pero almismo tiempo la pue-de burocratizar y vaciar de contenido. Senecesita de la permanente renovacin deuna voluntad poltica que haga de la par-ticipacin y la concertacin una culturacotidiana de la poblacin y las autorida-des,msqueunprocedimiento adicional.

Consolidarmecanismos de participacinefectiva dotados de recursos adecua-dos, ejercidapor representantes que re-presenten, en torno a asuntos que intere-sen, y con resultados que hagan la dife-rencia puede ser desde la reforma delEstadoyelprocesodedescentralizacinuna contribucin efectiva a la inclusinde aquellos quehanvenidomuriendo sinque el resto se diese cuenta.

69CARLOS MONGE

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Siglas utilizadas

AIDESEP Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana

CCL Consejo de Coordinacin Local

CCR Consejo deCoordinacin Regional

CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales

CLACSO Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

CLAS Comits Locales deAdministracin de la Salud

CLE Comits Locales de Educacin

CONACA Consejo Nacional de Concertacin Agraria

CONACAMI CoordinadoraNacional de ComunidadesAfectadas por laMinera

CONAP Confederacin deNacionalidadesAmaznicas del Per

CONAPA ConsejoNacional de PueblosAndinos yAmaznicos yAfroperuanos

CONVEAGRO ConvencinNacional del Agro

COPPIP Conferencia Permanente de Pueblos Indgenas del Per

CUNGA ComitUnitarioNacional deGremiosAgrarios

ENAHO EncuestaNacional deHogares

ELN Ejrcito de LiberacinNacional

FCE Fondo deCultura Econmica

FIR Frente de IzquierdaRevolucionaria

73CARLOS MONGE

FONCODES FondoNacional de Compensacin yDesarrollo Social

IEP Instituto de Estudios Peruanos

INEI InstitutoNacional de Estadstica e Informtica

MENADES MesaNacional sobreDesplazamiento

MIMDES Ministerio de laMujer yDesarrollo Social

MIR Movimiento de IzquierdaRevolucionaria

MRTA MovimientoRevolucionario TpacAmaru

IDS InstitutoDilogo y Propuestas

PAR ProgramadeApoyo al Repoblamiento

PETT Programa Especial de Titulacin yCatastro

PRONAA ProgramaNacional deAsistenciaAlimentaria

PRONAMACHCS ProgramaNacional deManejo de CuencasHidrogrficasyConservacin de Suelos

PUCP Pontificia UniversidadCatlica del Per

SEPIA Seminario Permanente de InvestigacinAgraria

UNCA UninNacional de CampesinosAymaras

UNICAMP Universidad deCampias, Sao Paulo, Brasil

carlos monge

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