EL RETO DE ARTICULAR LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN Y

ORDENAMIENTO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Carlos Alberto Garzn Flrez

an carecemos de una aproximacin

comprensiva e integradora del proceso de

planificacin que defina las caractersticas

del proceso per se y nos demuestre la

interdependencia que existe entre

planificacin econmica, fsica y social.

YEHEZKEL DROR

1. Introduccin

En general el Siglo XX fue un perodo en el cual se caracteriz el centralismo

en Colombia, que estaba institucionalizado en la Constitucin de 1886 con un

rgimen presidencialista y predominio de la Rama Ejecutiva (de Zubira 1994),

a pesar que se fortaleci el proceso de la planeacin y el ordenamiento

territorial, tanto jurdica como institucionalmente, especialmente con la

aceptacin de las recomendaciones en este sentido de la Comisin para

Amrica Latina y el Caribe, CEPAL.

Con la reforma constitucional de 1968; la aprobacin de la Ley 76 de 1985, que

estableci los consejos regionales de planificacin o mejor conocidos Corpes;

el Decreto 1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal; y especialmente con

el Acto Legislativo No 1 de 1986, que permiti la eleccin popular de alcaldes,

el pas comenz su proceso hacia la descentralizacin, que qued ratificada y

ampliada, con la eleccin popular de gobernadores en la Constitucin de 1991.

La Ley 19 de 1958 haba definido una estructura jurdica e institucional de la

planeacin, incluyendo la creacin del Departamento Nacional de Planeacin y

los diferentes instrumentos de la planificacin del desarrollo, pero su visin

inicial era ante todo centralista y el papel de los territorios era mnimo en las

decisiones y en la gestin de su propio desarrollo. Algunos expertos (Garca

1953) consideraron que los procesos de planificacin anteriores a este perodo

nunca se lograron institucionalizar,

En 1960 comenzaron los planes de desarrollo como estrategia nacional y como

instrumento de la planificacin estatal, el primero concebido a largo plazo (plan

decenal), pero posteriormente ajustados a los perodos de gobierno y por lo

tanto expresin de las polticas pblicas de los presidentes de la Repblica. En

estos tambin se planificaba el territorio desde lo nacional, con la participacin

del Gobierno Nacional y el Congreso de la Repblica.

Con respecto a la planeacin, la Carta Poltica de 1991 le dio un giro

importante al ratificar su espritu descentralista y le imprimi un carcter ms

amplio e incluyente con la planeacin participativa, que fortalece la democracia

participativa, como complemento de la representativa.1

1 Del artculo 339 al 344 de la Constitucin Poltica de 1991 se define el proceso de la planeacin, con

una perspectiva territorial y un esquema de la planeacin participativa, buscando que la formulacin de las polticas pblicas sea concertada y no un ejercicio simplemente tecnocrtico, adems de incorporar las dimensiones sociales, econmicas y ambientales como elementos claves del desarrollo.

Conceptualmente y en la prctica la planeacin ha sufrido transformaciones

importantes, pues cada vez menos es una estrategia unidimensional, sino

multidimensional, en el cual no solamente se contempla el desarrollo

econmico, poltico, social y ambiental, sino que ante todo es un proceso que

se evidencia y aplica en el territorio, y el territorio no solamente visto como un

espacio fsico y geogrfico, sino ante todo de relaciones sociales en diferentes

planos y campos.

Solamente es analizar las diferentes concepciones de la planeacin y su

evolucin, como el de la Oficina de Planeacin de los Estados Unidos (Dror

1990) que en 1934 precisaba: La planificacin es un proceso continuo que

requiere de constante reexamen de direcciones, tendencias y cursos de accin

poltica, buscando adaptar y ajustar los cursos de accin poltica,

gubernamentales con las menores prdidas y presiones posibles. La

planificacin no es un fin, sino un medio, un medio para la mejor utilizacin de

lo que tenemos, un medio para la emancipacin de millones de personalidades

hoy encadenadas, para el enriquecimiento de la vida humana. En esta misma

medida, en 1941, Charles E. Merriam defina la planificacin como un

esfuerzo ordenado, encaminado a utilizar la inteligencia social en la

determinacin de los cursos de accin poltica nacionales.

La concepcin cepalina de la planeacin ha contado con numerosos

defensores, especialmente en momento que los gobiernos latinoamericanos

requeran de institucionalizacin de sus procesos de gestin pblica, debido al

alto nmero de pases con formas y estilos dictatoriales. Sin embargo,

algunos analistas de estos planteamientos (Matus 1986) cuestionan que la

planeacin no es solamente un proceso tcnico poltico, sino que ante todo

se constituye en una gestin social, presentndose una brecha entre los

planes y el proceso de toma de decisiones.2 El propio Carlos Matus relacionaba

la gobernabilidad con el impacto del plan, sealando que Cuanto ms

variables decisivas estn bajo su control, mayor ser su libertad de accin,

refirindose a los dirigentes.

Tal vez uno de los problemas de estos enfoques de la planeacin,

especialmente los orientados a los problemas del desarrollo, es que se

relacionan con las dimensiones econmicas, polticas, sociales y ambientales,

pero no estn articulados con los procesos de ordenamiento territorial y con el

desarrollo urbano o regional. En general, estos ltimos aspectos, hacen parte

de manera complementaria de la planeacin para el desarrollo. En ocasiones,

ni siquiera los temas estn conectados ni normativa ni institucionalmente.

Yehezkel Dror propone un Sistema General de Planificacin, diferenciando las

dimensiones del proceso mismo de la planeacin, en el cual se integra el

territorio, las organizaciones sociales o de sociedad civil y las decisiones de

gobierno, con un enfoque ms interdisciplinario y multidimensional, adems de

plantear una dimensin territorial demogrfica.

2 Carlos Matus, creador de la teora de la planeacin estratgica situacional planteaba que Una explicacin situacional es una reconstruccin simplificada de los procesos que generan los problemas destacados por el actor, de tal manera que los elementos constituyentes de dichos procesos aparecen sistemticamente interconectados en la generacin de tales problemas y de sus caractersticas particulares.. Su propuesta buscaba que la planeacin econmica, se convirtiera en planificacin estratgica y de situacional de la accin del Gobierno.

2. La planificacin en Colombia a partir de la Constitucin Poltica de

1991 en las entidades territoriales

En materia de aplicacin de diferentes instrumentos de planificacin en las

entidades territoriales es evidente que en Colombia se presenta una clara

desarticulacin entre los mismos, debido a una proliferacin de normas con

perspectivas y enfoques diferentes, as como con dimensiones del desarrollo

social, econmico, poltico, fsico y ambiental, de naturaleza diversa.

En este sentido se requiere de la articulacin y armonizacin con muchas otras

normas, particularmente con la ley 99 de 1993 que aborda el ordenamiento

ambiental, la Ley 388 de 1997 que establece una perspectiva fsico- espacial y

demogrfica del ordenamiento en los municipios, la Ley 715 de 2001 sobre

distribucin de competencias y recursos, y obviamente la Ley 152 de 1994

sobre la planeacin nacional, local y regional.

Hasta el momento el tema del ordenamiento territorial en los municipios y

distritos se ha manejado a travs de la ley 388 de 1997, que es una norma

ordinaria producto de la reglamentacin de la Ley Orgnica de Planeacin

Nacional o Ley 152 de 1994, la cual permite que las entidades territoriales

definan Planes, Planes Bsicos o Esquemas de ordenamiento territorial,

particularmente para el uso y clasificacin del suelo, la definicin de zonas

urbanas y rurales, el proceso de urbanizacin de las poblaciones, el desarrollo

de infraestructura fsica, la determinacin de zonas de alto riesgo, las zonas de

reserva natural y de preservacin ecolgica.

Sin embargo, todava existe un desordenamiento territorial en municipios y

distritos, derivados de una multiplicidad de normas desarticuladas en lo local y

que no permiten la armonizacin de los POT o EOT, con los planes de

desarrollo territoriales y los planes forestales, entre otros.

Frente al tema de la planificacin se requiere una mayor articulacin y en este

sentido la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial definira tambin el tema

del ordenamiento fsico, geogrfico, demogrfico y ambiental del territorio, por

ahora reglamentado por la Ley 388 de 1997, de naturaleza ordinaria y que

permite la aprobacin en los municipios de los planes, planes bsicos y

esquemas de ordenamiento territorial.

Si bien, para algunos expertos y lderes regionales como los promotores de

Regin Caribe, la Ley 1454 de 2011, qued con algunas deficiencias

especialmente en la posibilidad de crear nuevas entidades territoriales,

particularmente regionales, la norma es especfica en la posibilidad de crear

sistemas regionales de planificacin o en la asociatividad de las entidades

territoriales como estrategia del desarrollo. En un estudio de la Secretara de

Planeacin Distrital de Bogot (Maldonado 2008) se planteaba en su momento

que el proceso de integracin de Bogot con Cundinamarca requera de una

figura administrativa y una institucionalizacin para la gestin de proyectos y

servicios de manera conjunta. 3

3 En el documento elaborado por Alberto Maldonado para la Secretara de Planeacin de Bogot, el

autor recuerda aspectos de la Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca, segn los cuales Resulta estratgico para el desarrollo econmico, social y ambiental del pas que las autoridades nacionales, seccionales y locales pertinentes asuman una visin integral, concertada y prospectiva sobre

Un proceso de regionalizacin tambin requiere la integracin o por lo menos

articulacin de los planes de desarrollo y de los instrumentos de ordenamiento

territorial, definidos a partir de los planes, planes bsicos y esquemas, debido a

que cualquier programa o proyecto requiere una concepcin conjunta e integral

de municipios, distritos o departamentos vinculados a los mismos.

Es usual que los alcaldes, privilegiando que los planes de desarrollo

municipales son derivados de una norma de carcter orgnico (Ley 152 de

1994) desconozcan de entrada los instrumentos de planificacin de largo plazo

del territorio definidos en los planes y esquemas de ordenamiento territorial. El

alcalde tiene la facultad de revisar el Plan o Esquema de Ordenamiento

Territorial con el fin de actualizar o armonizar algunos aspectos del

ordenamiento con las polticas, programas y proyectos del Plan de Desarrollo.

Sin embargo es normal, en muchos casos, que los mandatarios locales

desconozcan en la formulacin de los planes de desarrollo lo establecido en los

planes y esquemas de ordenamiento territorial, a pesar que los segundos son

instrumentos de ms largo plazo que los primeros y privilegian la observancia

de normas urbansticas o ambientales del territorio, especialmente en el uso del

suelo.

La propia estructura de la Ley Orgnica de Planeacin Nacional definitivamente

no permite un verdadero proceso de autonoma de las entidades territoriales en

materia de formulacin de los planes de desarrollo y por lo tanto tampoco es

una norma concebida para fortalecer la descentralizacin, teniendo en cuenta

el territorio de esta regin, y que sus diferentes mbitos territoriales y los sectoriales de gobierno acten de manera coordinada, concurrente y subsidiaria, en la bsqueda de sus objetivos de desarrollo.

que en trminos de tiempo y procedimiento, primero se aprueba el Plan

Nacional de Desarrollo y posteriormente los departamentales, municipales y

distritales, quedando supeditadas las entidades territoriales a la orientacin de

las polticas pblicas nacionales.

Adicionalmente, en trminos institucionales, las entidades nacionales

encargadas del seguimiento y evaluacin de estos instrumentos a nivel

territorial son diferentes y no logran coordinacin entre ellas mismas, por lo que

los planes de desarrollo le corresponden por armonizacin al Departamento

Nacional de Planeacin, mientras que los planes y esquemas de ordenamiento,

as como los planes ambientales, le corresponder en su vigilancia a los

recientemente reestructurados Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o

al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En este sentido, los criterios de la planeacin para el desarrollo difieren de los

del ordenamiento territorial y de preservacin ambiental. Este desorden es

aprovechado por las autoridades locales para aplicar con arbitrariedad los

instrumentos de regulacin del uso del suelo y el otorgamiento de licencias

ambientales o de urbanizacin.

3. Sntesis de las reflexiones durante el evento: Propuestas

estratgicas territoriales. Agenda para el desarrollo de la ley

Orgnica de ordenamiento territorial -Ley 1454 de 2011

Durante el evento acadmico realizado en las instalaciones del Instituto

Geogrfico Agustn Codazzi, varios de los expertos coincidieron en la

oportunidad que representa la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgnica de

Ordenamiento Territorial en relacin con la definicin de polticas y estrategias

que permitan desarrollar y armonizar los instrumentos de planificacin que se

utilizan en el territorio, concibiendo nuevas categoras y bajo el actual contexto

global e internacional.

De esta manera, Francisco Jos Londoo Marulanda, asesor de la Direccin

del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi plante la posibilidad de estructurar en

Colombia un Sistema de Planeacin Multiescalar, que permita consolidar un

sistema articulado y congruente entre los diversos sectores y niveles

territoriales en los que se ejecutan las polticas nacionales y locales de

ordenamiento territorial.

Para el efecto de esta propuesta, Londoo define el sistema de ordenamiento

territorial como el conjunto de instrumentos de una poltica de ordenamiento

territorial que desarrollados en el territorio mediante, legislacin, normas,

directrices, orientaciones conceptuales y metodolgicas, posibilitan la

implementacin de las propuestas de desarrollo y ordenacin de los usos del

suelo en el territorio.4

Es importante tener en cuenta que los procesos de planeacin y ordenamiento

se consolidan en espacios geogrficos determinados, particularmente en los

niveles nacionales, regionales, departamentales, provinciales y municipales, as

como en las asociaciones de estos ltimos, tal y como lo permite la nueva

LOOT.

Propone Londoo en su esquema, que en estos territorios opere un sistema

articulado e interactivo, en el cual a travs de los planes se definan las

polticas y objetivos del desarrollo y el ordenamiento territorial.

Record que en un estudio sobre el Sistema de Planificacin de Reino Unido

se demuestra que este es dinmico y cambiante, planteando las

transformaciones que se presentaron en el 2004, de polticas a estrategias

regionales y de las instituciones al frente de los procesos de planeacin.

Este Sistema de Planeacin Multiescalar garantiza una articulacin de las

herramientas, las instituciones y las polticas, desde el nivel nacional hasta el

municipal, en el cual del nivel intermedio, representado en regiones,

subregiones y el departamento, juegue un papel clave promoviendo procesos

de asociatividad.

4 Ver la presentacin de Francisco Londoo durante el Encuentro: Propuestas estratgicas territoriales.

Agenda para el desarrollo de la ley Orgnica de ordenamiento territorial -Ley 1454 de 2011

El asesor del IGAC considera que las nuevas figuras definidas en la LOOT

como las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP), las asociaciones

de Departamentos y/o Municipios, las Regiones de Planeacin y Gestin

(RPG), puedan estar definidas en los planes estratgicos regionales,

contemplando los diferentes determinantes ambientales, de riesgo, de

biodiversidad y de cambio climtico, inclusive.

Londoo adems valora que se planteen nuevos espacios de la territorialidad

desde una perspectiva de la complejidad, como lo present el docente del

CIDER de la Universidad de los Andes Carlos Zorro Snchez

En su presentacin Zorro Snchez se cuestiona el porqu y para qu del

ordenamiento territorial en la actual realidad, teniendo en cuenta que existe

una nueva espacialidad en el mundo contemporneo, y como se articula esta a

la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial recientemente aprobada en

Colombia.

Agrega que el ordenamiento territorial debe garantizar ante todo el desarrollo

humano en un espacio geogrfico determinado, definiendo sus modalidades y

valorando su funcionamiento en trminos de los objetivos del desarrollo

establecidos en el territorio.

Segn Zorro existe una nueva realidad espacio temporal, en el cual se pasa de

la territorialidad contigua a la espacialidad compleja, del territorio al espacio

y de los procesos vinculados al desarrollo a las dinmicas de redes

discontinuas, de lgicas internas en pequeas unidades territoriales y con

base en la globalizacin.

Inclusive las lgicas de la asociatividad no necesariamente estn basadas en la

continuidad o vecindad, sino mediante nodos que se articulan desde

diferentes canales y flujos, como capitales, mercancas e intereses, por

ejemplo, con impactos positivos o negativos.

A pesar que la recin aprobada LOOT desconoce las nuevas expresiones

territoriales de los procesos sociales, esta norma permitira ratificar la

descentralizacin en los municipios, fortalecer la escalaridad en los niveles

intermedios y flexibiliza la asociatividad.

De otra parte, Zorro Snchez destaca del actual Plan Nacional de Desarrollo,

especialmente del captulo sobre Convergencia y Desarrollo Regional, la

reduccin de los desequilibrios sociales y la promocin del desarrollo endgeno

en las reas de menor desarrollo relativo, para lo cual se requiere una poltica

territorial especfica dentro de estos nuevos propsitos, que es un principio, as

no sea suficiente.

Finalmente, como elementos para el debate, el experto manifiesta que en lo

rural se debe considerar una nueva Institucionalidad territorial, la

racionalizacin de los usos y la promocin social, mientras que en lo urbano se

discuta la formacin, la elevacin capacidades endgenas para construir

ciudad y la insercin en contextos nacionales y globales, dentro de la nueva

espacialidad.

4. Conclusiones y Recomendaciones para la Comisin de

Ordenamiento Territorial:

Teniendo en cuenta que el artculo 6 de la Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial establece las funciones de la COOT, entre las cuales se cuenta la

asesora a las diferentes instancias gubernamentales, legislativas y territoriales

en los temas y polticas de descentralizacin y ordenamiento territorial, as

como en los procesos de integracin y asociatividad territorial, se plantean una

serie de recomendaciones, a partir del Encuentro: Propuestas Estratgicas

Territoriales organizado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.

En este sentido, las recomendaciones para la COT con del fin de solucionar la

problemtica de la desarticulacin en las normas de ordenamiento territorial

con las de planificacin del territorio se encaminaran a:

1. Proponer los lineamientos generales para la formulacin y aprobacin de

una ley derivada de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, (ley

1454 de 2011) que sustituya la Ley 388 de 1997. En este sentido, vale la

pena realizar una evaluacin de los impactos de esta norma en

municipios y distritos.

2. Establecer las competencias entre las diferentes normas e instrumentos

de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, para

garantizar una verdadera armonizacin. Es fundamental tambin unificar

los criterios, conceptos y los propios principios establecidos en las leyes

orgnicas de planeacin, presupuesto y ordenamiento territorial, con las

normas ambientales y de competencias.

3. Determinar las articulaciones y complementariedades entre los

diferentes sistemas y subsistemas creados por las normas (Sistema

Nacional Ambiental, Sistema Nacional de Planeacin, Sistema

Presupuestal, Sistema General de Participaciones, etc..)

4. Garantizar que en los instrumentos de planificacin del desarrollo y el

ordenamiento territorial sea prioritario el uso de informacin geogrfica,

agrolgica, ambiental y catastral suministrada por el IGAC

5. Promover en los procesos de asociatividad municipal, departamental o

regional la articulacin de instrumentos conjuntos de planeacin y

ordenamiento territorial, incluyendo planes de ordenamiento y de

desarrollo regionales.

6. Promover la coordinacin interinstitucional para garantizar la

armonizacin normativa en materia de planeacin del desarrollo y

ordenamiento territorial.

7. Establecer los lineamientos para una planeacin multiescalar del

territorio.

8. Proponer la formulacin, discusin y aprobacin de un CONPES de

Ordenamiento Territorial, con el cual se puedan articular las polticas y

coordinar las instituciones pblicas del orden nacional y regional en

relacin con la descentralizacin y el ordenamiento territorial, que

vincule polticas pblicas, estructuras normativas, responsabilidades

institucionales y recursos fsicos, econmicos y humanos para la

implementacin de la Ley 1454 de 2011.

5. Matriz de algunas estructuras normativas, polticas e institucionales

relacionadas con la planeacin y el ordenamiento territorial

Constitucin Poltica de 1991

Definicin del proceso de la

planeacin del desarrollo,

orientaciones del ordenamiento

territorial e instituciones

encargadas de los procesos.

Competencias, derechos y

servicios pblicos.

Ley 99 de 1993 Creacin del Sistema Nacional

Ambiental e instrumentos de

carcter ambiental

Ley 152 de 1994 Ley Orgnica de Planeacin, que

incluye los procesos, tiempos y las

instituciones nacionales y

territoriales

Decreto 111 de 1996 Compilacin de normas que

conforman el Estatuto Orgnico de

Presupuesto, procesos e

instituciones a nivel nacional y

territorial

Ley 388 de 1997 Ley ordinaria que define el

ordenamiento del territorio, el uso

del suelo y la preservacin

ambiental, mediante instrumentos

de planeacin especialmente de

carcter municipal o distrital.

(POTs, PBOTs, EOTs)

Ley 617 de 2000 Norma sobre racionalizacin del

gasto pblico, finanzas territoriales

y categorizacin de

departamentos, municipios y

distritos

Ley 715 de 2001 Norma sobre recursos y

competencias en la prestacin de

servicios de salud y educacin, a

travs del establecimiento del

Sistema General de

Participaciones

Ley 1454 de 2011 Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial que establece niveles de

coordinacin territorial y promueve

nuevos esquemas asociativos

regionales.

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