capítulo ii operación -...

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COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100

QUINTO INFORME. FINAL

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CCaappííttuulloo IIII Operación

La evaluación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en sus aspectos

operativos, se realizó bajo el esquema comprometido en la propuesta técnica, a

saber: i) se analizaron las directrices contenidas en las Reglas de Operación para

cada uno de los procesos involucrados; ii) se revisaron los lineamientos normativos

emitidos por la Unidad Administrativa Responsable del Programa; y iii) se analizó la

información disponible sobre la ejecución del Programa, incluida la encuesta que se

aplicó a una muestra estadísticamente significativa de los beneficiarios. El trabajo de

campo consideró beneficiarios tanto del ejercicio 2003 como del siguiente año. Con

esos tres niveles del análisis, se atendió el espíritu general de la evaluación, que se

concentra en el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación.

Como se precisa más adelante, las Reglas de Operación emitidas el 25 de

septiembre de 2003 tuvieron vigencia entre ese mismo día de su publicación y hasta

la entrada en vigor, el 1 de octubre de 2004, de las Reglas de Operación 2004. Cabe

precisar, no obstante, que lo avanzado de la operación del Programa entre enero y

septiembre de 2004 provocó que, de facto, el Programa operara con las Reglas 2003

en ambos ejercicios. Las fases del proceso operativo relativas a promoción y

selección de beneficiarios se realizaron antes del mes de octubre de 2004, en tanto

que la fase final, relativa al pago de los apoyos, fue ejecutada el último trimestre de

ese año.

A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, la

SEDESOL inició negociaciones con las organizaciones campesinas con objeto de

definir el tipo, alcance y reglas del programa social comprometido en el mismo. No

fue una tarea fácil, de acuerdo a lo comentado por diversos funcionarios de la




II—62

dependencia, pues dichas reglas serían definidas al interior de la Comisión de

Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo. Sin embargo, la experiencia

acumulada en la operación de múltiples programas sociales por parte del Gobierno

Federal, y específicamente por parte de la SEDESOL y sus entidades coordinadas,

así como la experiencia en la elaboración de reglas de operación, que son

obligatorias por disposición de la Cámara de Diputados desde hace varios años,

permitieron responder prácticamente de manera inmediata a la urgencia de la

demanda social.

Se analizaron más de 680 mil solicitudes de incorporación al Programa, y se

conformó un Padrón de Beneficiarios 2003 con 211,703 adultos mayores, los cuales

recibieron el apoyo considerado en el Programa, en forma de dotaciones de dinero

en efectivo. Esto fue realizado en un lapso breve, prácticamente entre octubre y

diciembre de 2003. Para el 2004 fueron incorporados 67,774 adultos mayores,

además de haberse efectuado una depuración del Padrón de Beneficiarios 2003

mediante el cual fueron dados de baja 37,578 adultos mayores, entre otras razones,

por estar inscritos en otros programas sociales operados por el Gobierno Federal.

De esta manera, el Padrón de Beneficiarios de 2004 contempló a 241,889 personas

como beneficiarios que cobraron sus apoyos.

Resulta evidente que la forma acelerada de diseño e instrumentación del Programa

generó algunos problemas, aunque resultaron menores frente a la magnitud del reto

planteado. No obstante, en esta evaluación se sugieren algunas líneas de trabajo

para la corrección en los ejercicios subsecuentes. Incluso las Reglas de Operación

2004 han sido notablemente afinadas respecto a las Reglas iniciales, lo que brindará

mayor consistencia y transparencia al Programa de Atención a los Adultos Mayores a

partir del ejercicio fiscal 2005.




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En los siguientes apartados se analizan los procesos de Promoción Social, Solicitud

de Apoyos, Selección de Beneficiarios, Entrega de Apoyos y Contraloría Social, y se

termina con algunos comentarios sobre el Cumplimiento de Metas y el Análisis de

Costos de Operación.

DIAGRAMA CON ACTIVIDADES RELEVANTES

Se presenta un diagrama con las actividades relevantes que componen el proceso

general de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Los detalles

de cada proceso se analizan en el apartado correspondiente.

Programa de Atención a los Adultos Mayores

Actividad Responsable

1. Promociona y difunde entre la población de su localidad el PAAM. DGAGP, Delegaciones de SEDESOL

2. Recibe y consolida las solicitudes de que presente la población para su incorporación al PAAM.

Organización Social Campesina

3. Envía las solicitudes de incorporación al PAAM a la Dirección de Inspección y Comprobación de la SEDESOL.

4. Recibe las solicitudes de incorporación al PAAM remitidas por las Organizaciones Sociales Campesinas.

Dirección de Inspección y Comprobación

5. Analiza que las solicitudes de incorporación al PAAM cumplan con los Requisitos de Elegibilidad determinados en las Reglas de Operación.

6. Determina si las solicitudes de incorporación al PAAM, son elegibles a recibir los apoyos.

6.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con los Requisitos de Elegibilidad.

6.2 De ser elegibles las Solicitudes de incorporación al PAAM continúa en la actividad No. 7.

7. Captura Información contenida en las Solicitudes de incorporación




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al PAAM.

8. Elabora, la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM.

9. Revisa información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM.

Dirección de Análisis de Procesos

10. Valida que la información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación.

10.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación.

10.2 De cumplir con lo determinado en las Reglas de Operación continúa en la actividad No. 11.

11. Actualiza Base de Datos de Beneficiarios.

12. Elabora oficios de Autorización de Beneficiarios del PAAM.

13. Programa pago de apoyos a los Beneficiarios del PAAM por medio de TELECOMM.

14. Notifica a Institución liquidadora relación de Beneficiarios del PAAM.

15. Procede a la entrega de apoyos a los Beneficiarios del PAAM. TELECOMM




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Diagrama de Flujo DGAGP, Delegaciones de SEDESOL Dirección de Inspección y Comprobación Organización Social Campesina

7

5

4

3

2

1

6.2 6.1

INICIO

Promociona el

PAAM �

Consolida solicitudes de

incorporación al PAAM

Envía solicitudes de

incorporación al PAAM

Recibe solicitudes de incorporación

al PAAM

Analiza solicitudes de incorporación

6

Determina elegibilidad

NO SI

Captura Información de las solicitudes de

incorporación

8

Elabora Base de Datos

Se eliminan

Sigue paso 7

9




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Dirección de Análisis de Procesos TELECOMM

10.2 10.1

9

Revisa Base de Datos y valida

10 Cumplen Reglas de Operación

dad

NO SI

11

Actualiza Base de Datos de

Beneficiarios

12

Elabora oficios de Autorización

13

Programa pago de apoyos por medio de TELECOMM

14

Notifica a TELECOMM

15

Procede a la entrega de

apoyos

FIN Se

eliminan Sigue paso 11




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PROMOCIÓN SOCIAL

El proceso de promoción social aplicado para el ejercicio 2003, se basó en el trabajo

de las organizaciones sociales y campesinas que participaron en el Programa,

después de que las Delegaciones Federales realizaron diferentes foros para dar a

conocer el alcance del Programa y sus esquemas de operación. En una primera

etapa, incluso antes de la emisión de las Reglas de Operación 2003, los

responsables del Programa por parte de la SEDESOL realizaron las tareas de

informar y explicar a representantes de las organizaciones sobre los alcances del

Programa y su lógica operativa.

Las Reglas de Operación 2003, específicamente en el apartado 8.2 Promoción,

establecen lo siguiente: “La Unidad Administrativa Responsable del Programa, y las

Delegaciones Federales de la SEDESOL, serán las encargadas de realizar la

promoción y divulgación de las acciones del Programa; se darán a conocer las

acciones a realizar, las comunidades beneficiadas y los resultados cuantitativos y

cualitativos obtenidos, asimismo, deberán señalar que es un programa que opera el

Gobierno Federal con recursos públicos, en coordinación con dependencias

federales, beneficiarios u organizaciones de la sociedad civil, según sea el caso.”

Como se advierte en el párrafo anterior, no queda explícita en las Reglas de

Operación 2003 la opción de que las organizaciones campesinas lleven a cabo las

tareas de promoción del Programa.




II—68

No obstante, fueron las organizaciones campesinas quienes se hicieron cargo, en los

hechos, de promocionarlo, como señalaron varios de los servidores públicos de la

SEDESOL entrevistados para la elaboración del presente Informe. Esta situación

quedó debidamente regularizada en las Reglas de Operación 2004, al apuntar en el

apartado 5.1 Promoción, lo siguiente: “La Dirección General de Atención a Grupos

Prioritarios, las Delegaciones Federales de la SEDESOL y, en su caso, las

organizaciones del campo, (previo convenio), serán las encargadas de realizar la

promoción y divulgación de las acciones a realizar, las localidades que se atenderán

y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos...”

En la página de Internet de SEDESOL, www.sedesol.gob.mx, específicamente en el

apartado del Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales, se

presenta un Informe sobre el avance del Programa que señala entre las

actividades realizadas la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes

foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios

para obtener los apoyos.”

De acuerdo con la información proporcionada por los responsables del Programa,

para el ejercicio 2003 se prepararon los contenidos básicos del convenio a celebrar

con las organizaciones campesinas para la debida formalización de los trabajos de

promoción por parte de éstas, sin que a la fecha se cuente con dichos convenios

debidamente firmados.

Las oficinas responsables de la operación del Programa en la Ciudad de México,

convocaron en diversas ocasiones a los delegados estatales y a personal operativo

de las propias delegaciones, con objeto de capacitarlas en las reglas de operación y




II—69

el universo de atención. Mencionaron también que la capacitación había durado, en

promedio, cuatro días.

En general las acciones que se realizan por parte de las delegaciones estatales se

concentran principalmente en lo siguiente. Atención a representantes de

organizaciones campesinas o autoridades locales o personas en lo individual a

preguntar sobre el programa; también cuando se reciben las solicitudes (listados) de

las organizaciones campesinas promotoras. Existen esfuerzos de promoción a través

del personal de las delegaciones responsables de Microrregiones y Jornaleros

Agrícolas. Se utilizan trípticos explicando las reglas de operación del programa y se

hace algo de difusión a través de medios de comunicación locales por la vía de

boletines de prensa. También se ha hecho algo de difusión entre órganos legislativos

locales. Estas actividades no se encuentran programadas, sino constituyen la

respuesta inmediata, reactiva, a la presión que genera la lógica misma del Programa

por parte de los adultos mayores y de sus organizaciones.

La participación del personal en delegaciones se circunscribe a informar sobre las

características que deben cumplir los interesados para ser beneficiarios, así como de

que las posibilidades reales de ser aceptados en función de la suficiencia

presupuestal y de lo que se dictamine en las oficinas centrales de SEDESOL, por lo

que la delegación sólo funge como ventanilla de recepción y trámite de solicitudes.

Conviene destacar que la labor promocional realizada por las organizaciones fue

altamente eficaz. Habiéndose firmado el Acuerdo Nacional para el Campo el 28 de

abril de 2003, cinco meses después, el 25 de septiembre de ese mismo año, cuando

fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se emiten y

publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a




II—70

cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el ejercicio 2003, las organizaciones

presentaron listados de posibles beneficiarios en número superior a las 100 mil

personas.

Un punto destacado en la estrategia de la Secretaría de Desarrollo Social para todos

sus programas, se refiere a evitar el uso indebido de los recursos públicos en

actividades ajenas a dichos programas. Por ello, en todas las Reglas de Operación

se incluye un párrafo como este: “La papelería, documentación oficial, así como la

publicidad y promoción de este programa deberán incluir de acuerdo a lo establecido

en el Presupuesto de Egresos de la Federación publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 30 de diciembre de 2002, la siguiente leyenda: “Este Programa es de

carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus

recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está

prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y otros distintos a

los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá

ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad

competente”.

No se cuenta con evidencia de que las personas que llevaron a cabo el trabajo de

promoción por parte de las organizaciones, hayan comentado o difundido de alguna

manera este importante señalamiento contemplado desde hace varios años en el

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, así como en todos los

programas que ejecuta el Gobierno Federal y que cuentan con Reglas de Operación.

La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios y las Delegaciones Federales

de la SEDESOL, no cuentan con información acerca de quiénes fueron los




II—71

promotores sociales. Dada la relevancia del Programa, hubiera sido conveniente

conocer el perfil profesional de los promotores, además de detectar si tenían

experiencia previa en labores de promoción de otros programas sociales. Tampoco

se conoce si las organizaciones los contrataron expresamente para llevar a cabo la

promoción del Programa de Atención a los Adultos Mayores, o bien se trata de

militantes o simpatizantes de las mismas organizaciones.

Resulta fundamental en los programas sociales la articulación entre objetivos,

beneficiarios y requisitos. En este sentido, es importante que los promotores sociales

de cualquier programa reciban la debida capacitación y sean seleccionados

exclusivamente aquéllos que en su trabajo cotidiano contribuyan a la correcta

operación del Programa. Se trata del primer contacto con los posibles participantes

del programa, por lo que la selección y capacitación de los promotores sociales

constituye una pieza relevante en las tareas preparatorias de un programa social.

En el caso específico del Programa de Atención a los Adultos Mayores, debido a los

tiempos excesivamente recortados que tuvieron los responsables de su

instrumentación y a la dinámica impresa por el mismo Acuerdo Nacional para el

Campo, la SEDESOL de facto no tuvo injerencia en la selección de los promotores

sociales. Cabe precisar que los responsables del Programa por parte de la

SEDESOL atendieron numerosas reuniones con las organizaciones sociales para

explicar y convencer sobre el esquema conceptual del mismo, así como sus diversos

componentes operativos, por lo que aplicó un esquema de capacitación en cascada,

en donde la capacitación e inducción inicial con los representantes de las

organizaciones, fue una tarea desplegada por la SEDESOL. En cualquier caso,

durante el 2004 la SEDESOL debió haber realizado una programación más




II—72

afortunada de sus esfuerzos de promoción, de tal manera que se recondujera el

esquema de participación de las organizaciones sociales.

En realidad, se desconocen también las actividades específicas de promoción

instrumentadas por cada organización, así como su duración y cobertura. A manera

de ejemplo, se comentó en las entrevistas a profundidad con servidores públicos de

la SEDESOL que algunas organizaciones incluso difundieron spots radiofónicos para

convocar a solicitantes del Programa.

Una vez que se establezcan con claridad procedimientos estandarizados para la

promoción de este importante Programa, en donde se contemplen campañas de

difusión estacionales y las prioridades en la cobertura espacial de la difusión y la

promoción, también podrán fijarse aspectos específicos para la promoción de la que

se harán cargo las organizaciones campesinas. Hasta hoy, no se cuenta con un

manual de procedimientos debidamente autorizado en donde se puedan señalar

parámetros sobre el número de promotores por región de alta y muy alta

marginalidad. No obstante, los representantes de la SEDESOL entregaron un

borrador avanzado del manual de procedimientos conformado específicamente para

el Programa de Atención a los Adultos Mayores.

Resulta complicado evaluar la efectividad de la promoción social. Sin embargo, arriba

se señaló que la promoción realizada por las organizaciones había sido eficaz. Para

la determinación de un padrón de 211,703 adultos mayores en el 2003, se contó con

más de 608,980 solicitantes, de tal manera que el indicador denominado Índice de

Eficiencia de Cobertura, calculado como el cociente del número de personas que




II—73

recibieron el apoyo entre el número de personas que solicitaron el apoyo, también

sirve como una evaluación de resultados por lo que a la promoción social se refiere.

En el ejercicio 2003, el Índice de Eficiencia de Cobertura fue de 34.8%. Para

tratarse del arranque del Programa, es un porcentaje elevado. En los antecedentes

de las Reglas de Operación 2003 se señala que existen 1,193,318 adultos mayores

que habitan en localidades con menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en

situación de pobreza alimentaria, con datos del Censo de Población 2000.

Para calcular el dato de Adultos Mayores en el medio rural y con pobreza alimentaria,

se puede aplicar a la cifra del 2000 la tasa de crecimiento promedio de 6% anual

apuntada en esos mismos antecedentes de las Reglas de Operación. Con ese

cálculo se obtienen 1,340,812 adultos mayores para el 2003. Si se supone ese dato

como el 100% de la población objetivo resulta que, probablemente, las

organizaciones hayan realizado promoción social del programa a un máximo de

45.4% de la población objetivo. Obviamente, a ese número total de solicitantes habrá

que descontarle aquellos casos que no reúnen los criterios de selección

establecidos por las Reglas de Operación. Por su parte, el Índice de Cobertura,

expresado como el cociente de las personas que recibieron el apoyo entre la

población total objetivo, fue de 15.8%.

Con el propósito de lograr mayor precisión en la población objetivo, se solicitó a la

SEDESOL que proporcionara la información relativa a los adultos mayores, que

habitan en localidades de alta y muy alta marginación, y que se encuentran en los

padrones de beneficiarios de LICONSA o de Oportunidades. El padrón de

beneficiarios de LICONSA tiene 25,463 adultos mayores a los 60 años, mientras que




II—74

en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades el padrón contempla a

1’107,027 personas que tienen 60 años o más. Para que sea comparable con la

población objetivo del PAAM, a estos grupos de personas habría que aplicar los

filtros de habitar en localidades rurales con 2,500 o menos personas y estar en

pobreza alimentaria.

Por tanto, se sugiere que los operadores del PAAM la pudieran coordinar con los

responsables de aquellos programas sociales, de tal manera que se descuenten

esos casos de la población potencial a atender por este Programa.

Un señalamiento especial merece el apartado de difusión del Programa. En el

apartado 8.1 Difusión de la Reglas de Operación, se señala: “Conforme a las

disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación para el presente ejercicio fiscal, estas Reglas de Operación, además de

su publicación en el Diario Oficial de la Federación, estarán disponibles para la

población en las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, así como

en la página electrónica establecida en el sitio de (www.sedesol.gob.mx) en estricto

cumplimiento con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de al Federación el

11 de junio de 2002”.

La difusión en los términos planteados en las Reglas de Operación no contribuye

directamente a facilitar los trabajos relativos a la promoción, debido a que la

población objetivo se encuentra alejada y en general con difícil acceso a las oficinas

de las Delegaciones de SEDESOL en los Estados.




II—75

En la misma tesitura se puede comentar la difusión a través de la página electrónica

de la Secretaría. Existen dos factores a considerar como problemáticos en el acceso

electrónico: en primer lugar, el acceso al servicio de Internet, que disminuirá como

problema en la medida en que sea exitoso el proyecto de e-méxico; en segundo, la

población de 60 años o más es la que ofrece mayor resistencia cultural a la

utilización de servicios informáticos.

Hasta donde se tiene conocimiento, no se cuenta con trabajos de auditoría para

evaluar la confiabilidad de los trabajos relativos a la promoción social. Inclusive, a

menos que se estipule en los convenios con las organizaciones campesinas, los

entes fiscalizadores que regularmente intervienen sobre el ejercicio de los recursos

públicos, tales como la Secretaría de la Función Pública, directamente o a través de

los Órganos Internos de Control; la Auditoría Superior de la Federación, o los

auditores externos, no tienen competencia para auditar el proceso de promoción

social desplegado por las organizaciones campesinas, dado que en ese proceso de

promoción no existen recursos públicos involucrados.

Se puede señalar que, en sentido estricto, las Reglas de Operación 2003 no

incluyeron actividades de promoción social específicas. No obstante, cabe señalar

que en la página de Internet del Programa se incluye entre las acciones

desarrolladas, la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes foros con

organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener

los apoyos.”

En el escenario de implantación del Programa antes comentado, donde se

combinaban unas Reglas de Operación publicadas hasta septiembre, unos recursos




II—76

públicos por erogar y la presión social de las organizaciones participantes en el

Acuerdo Nacional para el Campo, el trabajo de promoción social fue eficazmente

desplegado por las organizaciones sociales y campesinas, una vez capacitados por

representantes de la SEDESOL. No obstante, como lo hace la SEDESOL en los

otros programas sociales, resulta fundamental que la Unidad Administrativa

Responsable del Programa, con la participación de las Delegaciones Federales de la

SEDESOL, asuma el control del proceso de promoción social, de tal manera que se

garantice el estricto cumplimiento de los objetivos del Programa de Atención a los

Adultos Mayores.

La labor de las organizaciones sociales y en algunos casos de las oficinas estatales

de la SEDESOL, fue efectiva para conseguir que una enorme cantidad de personas

presentaran su solicitud de incorporación al Programa. No obstante, el personal de

las Delegaciones Estatales de la SEDESOL reporta como obstáculos importantes

para promover el Programa los siguientes: la falta de recursos para atender la

demanda, la falta de presupuesto para ejecutar acciones de promoción y control de

la misma, falta de información proveniente de oficinas centrales para dar respuestas

a los solicitantes, carencia de un canal de comunicación oportuno para actualizar la

información que se genera en el programa e inequidad en los padrones que las

organizaciones campesinas presentan.

SOLICITUD DE APOYOS

Las Reglas de Operación 2003 en su apartado 8.3.1 Operación, señalan que: “Para

acceder a los apoyos, los beneficiarios que reúnan los requisitos mencionados en el

punto 5.3.1 relativo a los Criterios de Elegibilidad, serán previamente identificados

por sus condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un

sondeo en el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población




II—77

objetivo. Las Delegaciones Federales de la SEDESOL serán las responsables de

promover el establecimiento e instalación de puntos estratégicos para captar la

demanda que podrá ser presentada por la población objetivo y las organizaciones

campesinas, con ella se realizará un sondeo en donde se determinen las

necesidades de la población objetivo que servirá de insumo para elaborar el padrón

de beneficiarios”.

En realidad no se realizó formalmente el sondeo que mencionan las Reglas de

Operación, debido a las condiciones sui generis bajo las cuales fue conducido el

proceso de promoción social, comentado en el punto anterior. Por otra parte, las

Delegaciones Federales de la SEDESOL en algunos casos actuaron como

receptoras de solicitudes de apoyo, para su posterior captura en las oficinas de la

Ciudad de México.

El grueso de las solicitudes de apoyo recibidas fueron entregadas por organizaciones

campesinas, entre las que destacan la Confederación Nacional Campesina, la Unión

Campesina Democrática, la Central Campesina Cardenista y la Coordinadora

Nacional Plan de Ayala.

Se cuenta con el padrón de solicitantes de apoyo, el cual se presenta como Anexo 5,

en donde están listadas las organizaciones, las entidades federativas de origen y el

número de solicitudes presentadas.

Con el propósito de ordenar el proceso relativo a las solicitudes de apoyo, el 11 de

noviembre de 2003 la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el




II—78

instructivo y formato de la Solicitud de Inscripción al Programa de Atención a los

Adultos Mayores.

La Solicitud de Inscripción contempla los elementos relevantes establecidos en las

Reglas de Operación 2003. En primer lugar, la leyenda marcada por el Presupuesto

de Egresos de la Federación, en donde se señala: “Este Programa es de carácter

público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos

provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el

uso de este programa con fines electorales, de lucro y tros distintos a los

establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser

denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad

competente”. En segundo, los datos de domicilio del solicitante, que permiten

detectar si se cumple con el requisito 5.3.1.2 “Vivir en las localidades rurales de muy

alta y alta marginación”. En tercero, se le pregunta al solicitante si acepta participar

en un sondeo, tal y como lo establece el punto 5.3.1.5 de las Reglas de Operación

2003. De igual manera, el solicitante manifiesta, bajo protesta de decir verdad, que

no está afiliado a ningún programa federal, estatal o municipal de ayuda económica,

ni de ninguna otra índole, cualquiera que sea su denominación, para personas de la

tercera edad.

Sin duda, la elaboración del formato de Solicitud de Inscripción al Programa

contribuye al ordenamiento del proceso. No obstante, habiéndose publicado 46 días

después del inicio formal del Programa, considerado éste en la fecha de publicación

de las Reglas de Operación 2003, probablemente fueron numerosas las solicitudes

de inscripción que se presentaron en formato libre, dificultando el trabajo de

sistematización y análisis por parte de los operadores.




II—79

De conformidad con el punto 5.2. Población objetivo, serán sujetos de atención

adultos mayores de 60 años, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta

marginación. Adicionalmente, que estas personas se encuentren en el umbral de

pobreza alimentaria, definida como aquella en la que los ingresos por persona en

los hogares son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación

correspondientes los establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.

Sin embargo, en la Solicitud de Inscripción no se incluyó ninguna información que

permita al analista de la misma establecer si el solicitante se encuentra en situación

de pobreza alimentaria, del tipo de reactivos incluidos en encuestas de ingreso-

gasto. Solamente en el apartado de Criterios de Valoración que llena la propia

dependencia, se indica el status de pobreza alimentaria. Este asunto quedará

resuelto cuando inicie la aplicación de las Reglas de Operación 2004 en el ejercicio

del presente año, pues las entrevistas que se realizarán a todos los posibles

beneficiarios brindarán elementos suficientes para revelar la condición de pobreza

alimentaria.

Por la premura con que fue realizado el análisis de la enorme cantidad de solicitudes

de incorporación al Programa, servidores públicos entrevistados comentaron que se

realizó un primer filtro alrededor de la pertenencia o no de las localidades a aquellas

que CONAPO ha establecido como rurales de alta y muy alta marginalidad. En

algunos casos el filtro no se aplicó a la solicitud individual, sino al paquete que había

entregado la organización promovente y que en la carátula se indicaba el nombre de

la localidad. Posteriormente, la limitación de recursos presupuestales conllevó a la

no incorporación al Padrón de Beneficiarios 2003, pese a que los solicitantes

cumplían los requisitos de elegibilidad. Estos casos fueron considerados, en su

oportunidad, en el ejercicio fiscal 2004.




II—80

Se interrogó a los servidores públicos de las delegaciones estatales de la SEDESOL

cómo le hacen para informar a los adultos mayores seleccionados como beneficiarios

y a aquéllos que fueron rechazados. Al respecto, utilizan dos grandes mecanismos.

Por una parte, a través de terceras personas, como comisarios o agentes ejidales,

autoridades comunitarias o personal del ayuntamiento. Por otra, fijan en paredes las

listas de beneficiarios, tanto en edificios de los ayuntamientos como en locales de

TELECOMM, además de otros lugares públicos.

Debido a la activa participación de las organizaciones en la apertura del Programa de

Atención a los Adultos Mayores, es probable que se haya presentado un sesgo hacia

las localidades en donde tradicionalmente han operado dichas organizaciones. Es

decir, del universo total de localidades que tienen menos de 2,500 habitantes y están

clasificadas como de alta y muy alta marginalidad, podrían conformarse dos

subconjuntos: por un lado, aquellas localidades en donde las organizaciones cuentan

con penetración y arraigo; por otro, localidades que cumplen los requisitos del

Programa aunque sus habitantes no están adscritos a organizaciones con presencia

activa en el Acuerdo Nacional para el Campo.

La SEDESOL debería, en todo caso, mostrar una activa promoción en regiones y

localidades con baja o nula presencia de este tipo de organizaciones, de tal manera

que se atendiera, en igualdad de circunstancias, a la población objetivo, sin que

resultara un factor de peso para recibir los beneficios del Programa la participación

en organizaciones campesinas. Por supuesto, las Reglas de Operación no

contemplan como requisito la pertenencia a organización alguna, en concordancia

con el principio de CONTIGO relativo a la Transparencia y el combate a la utilización

clientelar de los programas sociales.




II—81

Las Reglas de Operación 2004 intentan resolver algunos de los problemas arriba

comentados. En el punto 4.3.3.1.1 señalan que la integración del Padrón de

Beneficiarios pasa por un levantamiento de información en tres etapas:

o PRIMERA ETAPA. Beneficiarios del Programa de 2003, así como adultos mayores

comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios.

o SEGUNDA ETAPA. A los solicitantes del 2003 que por falta de recursos no

resultaron beneficiados, así como sus localidades y municipios de procedencia.

o TERCERA ETAPA. A los adultos mayores que, satisfechos los requisitos

establecidos en las Reglas, no estén comprendidos en las dos etapas anteriores.

De aplicarse el orden de las etapas antes señalado, los beneficiarios del Programa

de 2003 volverán a ser considerados en el ejercicio 2004. De persistir cada año esta

circunstancia, y en caso de que los recursos fiscales aplicados al Programa no se

vean incrementados, difícilmente podrán acceder a los beneficios aquellos

integrantes de la población objetivo que no pudieron, por falta de promoción, de

recursos fiscales o cualquier otra circunstancia, ser considerados en el Padrón de

Beneficiarios desde el primer año de ejercicio.

El procedimiento de las tres etapas contiene un problema operativo que eleva

considerablemente los costos y el tiempo de ejecución de los tres niveles de las

entrevistas, al no considerar el componente territorial. Es decir, que si en una

localidad determinada, llámese Los Recodos, habitan tres personas beneficiarias del

Programa, en una primera etapa solamente serán entrevistados esos tres adultos

mayores. Supóngase que otras cinco personas caben en la categoría de la segunda




II—82

etapa, es decir, que presentaron solicitud, reunieron los requisitos y no fueron

apoyados debido a la restricción presupuestal. En este caso, un entrevistador de la

SEDESOL deberá regresar a Los Recodos. Por último, supóngase que existen

otros adultos mayores que no se encuentran en los dos casos anteriores. Así, la

SEDESOL deberá enviar a su entrevistador nuevamente a esta localidad.

Por tanto, se sugiere revisar el procedimiento de las etapas para que la SEDESOL

aplique entrevistas a todos los adultos mayores de una localidad, y se determine por

regiones el universo potencial de beneficiarios.

Durante el ejercicio 2003 fueron atendidos 211,703 beneficiarios, habiendo

aumentado esa cantidad a 241,889 personas en el año 2004. El número de

personas que aparecen en ambos padrones de beneficiarios es de 174,125

personas, lo que implica que el 82 por ciento del padrón de 2003 fue incorporado

nuevamente al año siguiente.

En el 2003 se presentó un problema mayúsculo frente a la avalancha de solicitudes.

Los recursos fiscales determinaron el límite al tamaño del Padrón de Beneficiarios

2003. Por tanto, la decisión acerca de los solicitantes que no serían atendidos por

insuficiencia presupuestal no fue tomada exclusivamente por la SEDESOL sino que,

de acuerdo a las entrevistas a diversos servidores públicos, en varios casos

intervinieron las organizaciones.

Cabe señalar que las localidades de alta y muy alta marginalidad se determinan a

partir de la información del Censo de Población 2000 y la información de CONAPO.




II—83

Sin embargo, es probable que surjan localidades en fecha posterior al levantamiento

censal que deben ser consideradas en la cobertura del Programa. Este aspecto fue

debidamente considerado en las Reglas de Operación 2004, específicamente en el

punto 4.3.3.2.2 que a la letra indica: “En caso de que alguna localidad no haya sido

incorporada al Programa y se considere que ésta cumple con los criterios para ello,

la comunidad, una organización campesina o de la sociedad civil, podrán solicitar a la

SEDESOL, mediante escrito libre entregado a la Delegación Federal en el Estado,

que se analice y dictamine su posible incorporación al Programa.

En estos casos la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes a la presentación de la

solicitud, instalará un Comité Estatal de incorporación de localidades, integrado por el

delegado federal de la SEDESOL, dos representantes de las organizaciones del

campo o de la sociedad civil, si éstas fueran las solicitantes, un representante del

Ayuntamiento donde se encuentra la localidad a incorporar y un representante de la

Unidad de Microrregiones de la SEDESOL, para estudiar y emitir una opinión sobre

las solicitudes de incorporación tomando como base las Reglas de Operación del

Programa.”

Resulta importante señalar que la SEDESOL diseñó el Proceso Operativo

Septiembre 2003, en donde, de manera general, se mencionan dos actividades

relativas al proceso de solicitud de apoyos. La primera de ellas, denominada

Preparación de paquetes de captura, tiene la siguiente descripción: “Se reciben las

solicitudes de la población objetivo, y se preparan como paquete de captura,

despreciando aquellas localidades mayores a 2,500 hab., según catálogo de INEGI y

aquellas que no sean de alta y muy alta marginación según catálogo de CONAPO

2000.” Esta actividad tiene como área responsable a la Dirección de Inspección y

Comprobación.




II—84

La segunda actividad, llamada Captura, consiste en lo siguiente: “Se crea una base

de datos, capturando la información de cada uno de los solicitantes, con sus datos

personales como: nombre, fecha de nacimiento, sexo, localidad etc., así como los

nombres de los promotores.” El área responsable también es la Dirección de

Inspección y Comprobación.

De acuerdo a los reportes entregados por los servidores públicos de la SEDESOL, la

base de datos de los solicitantes no pudo ser integrada de acuerdo a la descripción

del Proceso Operativo.

A nivel de información sistematizada, como antes fue señalado, se cuenta con un

listado de organizaciones y el número de solicitudes presentadas, considerando

además la entidad federativa de los solicitantes.

Los documentos que debieron haber sido solicitados a los posibles beneficiarios del

Programa, de acuerdo al punto 5.3.1. Elegibilidad (requisitos) de las Reglas de

Operación 2003, son los siguientes: i) documento oficial que certifique que el

solicitante cuenta con 60 años o más; ii) comprobante de domicilio que acredite que

el solicitante habita en una localidad rural de alta o muy alta marginación; iii) carta en

donde señale, bajo protesta de decir verdad, que no recibe apoyos similares de

cualquier instancia de gobierno.




II—85

En el formato de Solicitud de Inscripción publicado el 11 de noviembre de 2003, se

incluye un apartado específico de documentos comprobatorios, que se apega a lo

dispuesto por las Reglas de Operación 2003.

En los hechos, y frente a las miles de solicitudes que presentaban las

organizaciones, el primer filtro que se aplicó fue el relativo a la localidad rural de alta

y muy alta marginación. Este requisito se revisaba por grupos de solicitantes, a

través del análisis de la información resumida en el oficio o escrito mediante el cual la

organización entregaba su paquete de solicitudes.

Para todas aquellas solicitudes que cumplían el requisito de localidad rural de alta y

muy alta marginación, se procedía a la captura de cada una de las solicitudes

incluidas en el paquete presentado por la organización. En este punto del proceso, el

capturista revisaba el cumplimento de los otros requisitos establecidos en las Reglas

de Operación 2003.

Cabe recordar que en numerosos casos el capturista no contó con el formato de

Solicitud de Inscripción, sino que debió apoyarse en un formato libre, lo que

seguramente significó un riesgo latente de incorporar al Padrón de Beneficiarios

personas que no hubieran cumplido todos y cada uno de los requisitos. Esto se

derivó de los tiempos de aplicación del Programa, el cual arrancó actividades el 25

de septiembre, en tanto que el formato fue publicado en el Diario Oficial de la

Federación hasta el 11 de noviembre de 2003.




II—86

SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS

De conformidad con los términos contratados, en este apartado se analizan diversos

elementos de la operación del proceso Selección de Beneficiarios del Programa de

Atención a los Adultos Mayores, dividido en dos secciones. En primer lugar, las

condiciones específicas del período que va de septiembre de 2003, cuando fueron

publicadas las Reglas de Operación 2003, hasta diciembre de ese año. En segundo

lugar, el avance del Programa de enero a diciembre del 2004.

EJERCICIO 2003

En los criterios de selección considerados en las Reglas de Operación 2003, se

consideran tres aspectos: Elegibilidad, Restricciones y Transparencia.

El criterio general que se establece para seleccionar a los solicitantes de apoyos que

serán registrados en el Padrón de Beneficiarios, señala que los candidatos deberán

haber sido dictaminados y validados como población objetivo por la SEDESOL.

Expresamente se señala que en este proceso de análisis se pongan de manifiesto

sus condiciones de pobreza alimentaria.

Justamente la pobreza alimentaria es el requisito que resultó más complicado de

instrumentar operativamente en esta primera ejecución del Programa de Atención a

los Adultos Mayores. Cabe señalar que las mismas Reglas de Operación 2003 no

son lo suficientemente claras respecto a este aspecto de la pobreza alimentaria.




II—87

Sin embargo, al tratarse de un universo de localidades consideradas por CONAPO

como de alta y muy alta marginalidad, resulta plausible la hipótesis de que los

adultos mayores que habitan en esas localidades sufran de pobreza alimentaria.

En el documento denominado Medición de la pobreza: variantes metodológicas y

estimación preliminar, elaborado por el Comité Técnico para la Medición de la

Pobreza, se adopta como criterio metodológico el de Línea de Pobreza. Así, en nivel

de pobreza alimentaria se clasifican “…todos aquellos hogares que no tienen ingreso

suficiente para adquirir la canasta alimentaria, por ello la primera línea de pobreza

(LP¹) la constituye el valor de la canasta alimentaria.” (p. 66)

Los cálculos realizados por los especialistas del Comité Técnico para la Medición de

la Pobreza, determinaron que la canasta alimentaria tenía un costo de 485.71 pesos

mensuales por persona en el medio rural, en agosto de 2000. Si se aplica el Índice

Nacional de Precios al Consumidor, específicamente para Alimentos, Bebidas y

Tabaco, con objeto de actualizar a pesos corrientes el costo de la canasta

alimentaria, se tiene que en septiembre de 2003 ascendió a 556.35 pesos mensuales

por persona, en tanto que en igual mes de 2004 la canasta alimentaria tenía un costo

de 601.24 pesos.

Así, la selección de los posibles beneficiarios al PAAM en el 2003 debía cumplir,

entre otros requisitos, que los adultos mayores tuvieran un ingreso mensual menor a

556.35 pesos, o bien de 6,676.20 pesos anuales. Al año siguiente, los adultos

mayores beneficiarios del Programa debieron haber tenido ingresos mensuales

inferiores a 601.24 pesos, o de 7,214.88 pesos anuales.




II—88

De cualquier manera, las Reglas de Operación 2004 significan un avance

metodológico relevante con relación a las Reglas del año anterior, al considerar la

encuesta directa a los posibles beneficiarios como el camino para sustentar en

campo la situación de pobreza alimentaria. Adicionalmente, se determina un apoyo

para capacitación nutricional hasta por un 5% del monto total de recursos destinados

al Apoyo Alimentario a Adultos Mayores.

La Unidad Administrativa de la SEDESOL responsable de la operación del

Programa, elaboró el siguiente proceso operativo por lo que se refiere la Selección

de Beneficiarios:




II—89

ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN ÁREA RESPONSABLE

Preparación de paquetes para Validación

Se revisa base de datos con una serie de filtros para determinar la elegibilidad de los beneficiarios apegándose a la normatividad de Reglas de Operación, tomando en cuenta la integración de los expedientes y su ordenamiento por Estado, Municipio, Localidad y Promotor.

DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DE PROCESOS

Decisión

Si en la información capturada se encuentra algún error, se revisa nuevamente la base de datos y la información documental, si existiese un solicitante fuera de los parámetros de norma se exceptúa su ingreso al paquete para la validación ( se remite a la actividad 1), si el paquete que se capturó no tiene errores se continua con el proceso

DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y

COMPROBACIÓN / DIRECCIÓN DE ANÁLISIS

DE PROCESOS

Revisión y control de paquetes para validación

La información se prepara en paquetes, los cuales comprenden: base de datos, listado de lo revisado en orden de estado, municipio y localidad y los expedientes, asignándole número único a cada solicitante. Estos paquetes se envían a la Dirección de Validación y Autorización

DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y

COMPROBACIÓN Y DIRECCIÓN DE ANÁLISIS

DE PROCESOS

Proceso de Importación y Exportación de Paquetes

Por medio de procesos informáticos se envían las bases de datos, para realizar los procesos de validación y análisis normativo.

DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN

Proceso de validación

Se revisan los expedientes de cada uno de los solicitantes elegibles que cumplan con la normatividad, realizando el proceso de validación para la emisión del análisis normativo y sus anexos de la elegibilidad de los beneficiarios por estado, municipio, localidad y promotor.


Autorización de Beneficios

Se realizan los oficios de notificación de autorización a los beneficiarios en base a la información generada en el análisis normativo, mismos que se giran a los promotores que gestionaron las solicitudes, para que por su conducto los beneficiarios sean enterados de sus apoyos.


Actualización de la Base de Datos Se actualiza el status de los datos de la base. DIRECCIÓN DE ANÁLISIS

DE PROCESOS

En la actividad relativa a la Preparación de Paquetes para Validación, conviene

precisar que la revisión no se refiere a una base de datos en donde estén




II—90

contemplados todos los solicitantes, sino solamente aquellos que pasaron el filtro de

localidad rural de alta y muy alta marginación.

Por lo demás, el proceso aplicado por los operadores del Programa se apega a los

lineamientos que en esta materia señalan las Reglas de Operación 2003.

Se cuenta con un Padrón de Beneficiarios del ejercicio 2003 que considera 211,703

Adultos Mayores. Para cada uno de ellos la base de datos contiene nombre, apellido

paterno, apellido materno, fecha de nacimiento; entidad, municipio, localidad;

organización o área que los apoyó en la tramitación de la solicitud.

Aunque la base de datos tiene un alto nivel de confiabilidad, en versiones sucesivas

es necesario establecer filtros de control. Por ejemplo, de inmediato se detectan

errores en la captura de las fechas de nacimiento, pues en el campo de año de

nacimiento existen casos en donde el menor año es el 193. En orden ascendente el

registro 36 tiene el año 1843. De entrada, estos 36 casos tienen inconsistencias en

la captura del año de nacimiento.

Frente a la magnitud del reto de captura de más de 200 mil registros, y el tiempo que

se tuvo para realizarla, se trata de un problema menor, que además tiene fácil

solución. Por supuesto, no implica necesariamente el incumplimiento en los

requisitos establecidos por las Reglas de Operación.




II—91

La recomendación a los operadores de la SEDESOL, es que debe ser la propia

Secretaría, desde oficinas de la Ciudad de México o las Delegaciones Estatales, la

responsable de informar a los solicitantes que han sido seleccionados para recibir los

beneficios del Programa, ya que esto desvirtúa los intentos que puedan realizar

grupos, organizaciones o partidos de atribuirse el Programa.

BENEFICIARIOS POR ORGANIZACIÓN

Se cuenta con un registro de 89 organizaciones o representaciones de beneficiarios

del Programa apoyo. El cuadro que contiene el número de beneficiarios que cada

organización ayudó a tramitar, se presenta como Anexo 6.

Entre las genéricamente llamadas organizaciones, el universo es variado. Destacan

las organizaciones campesinas, ya que son el origen del Acuerdo Nacional para el

Campo. También participan organizaciones sociales y ayuntamientos. En el listado

se consideran algunas de las Delegaciones Federales de la SEDESOL que

canalizaron la tramitación de solicitudes de incorporación al Programa.




II—92

PRIMERAS 10 ORGANIZACIONES PROMOVENTES SOLICITANTES CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA 34,474 UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA) 27,190 CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA 14,441 DELEGACION SEDESOL EN VERACRUZ 11,145 COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA 10,816 CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS

10,325

DELEGACION SEDESOL EN HIDALGO 10,083 DELEGACION SEDESOL EN TABASCO 8,520 CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS

8,026

CONSUCC (CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS)

7,386

TOTAL DE LAS PRIMERAS 10 142,406

FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en Excel denominado Solicitantes de Incorporación al Programa.

Las primeras 10 organizaciones promoventes, al ordenarlas de manera descendente

por el número de solicitantes, tuvieron capacidad de incorporar al Programa 142,406

adultos mayores, lo que implica el 67.3% del Padrón de Beneficiarios 2003. Si se

amplía la selección a las primeras 20 organizaciones promoventes, ese porcentaje se

eleva al 84.7%. Así, las restantes 69 organizaciones pudieron incorporar 32,297

adultos mayores al Programa.

BENEFICIARIOS POR ENTIDAD

El cuadro siguiente muestra el número de beneficiarios del Programa de Atención a

los Adultos Mayores por entidad federativa, ordenados de mayor a menor. Así,

Veracruz fue la entidad federativa que recibió el mayor número de apoyos, para

30,487 adultos mayores, en tanto que Aguascalientes solamente recibió 13 apoyos.




II—93

Fueron consideradas 29 entidades de la República Mexicana, y no se encuentran en

la lista el Distrito Federal y los estados de Baja California y Baja California Sur.

ENTIDAD BENEFICIARIOS TOTAL 211,703 VERACRUZ 30,487 GUANAJUATO 27,075 OAXACA 21,390 CHIAPAS 19,491 GUERRERO 18,120 HIDALGO 17,793 PUEBLA 12,788 MEXICO 11,775 TABASCO 10,341 SAN LUIS POTOSI 8,575 MORELOS 6,433 SINALOA 4,373 SONORA 3,678 NAYARIT 3,564 TAMAULIPAS 3,019 ZACATECAS 2,577 DURANGO 2,134 COAHUILA 1,294 MICHOACAN 1,090 YUCATAN 1,007 TLAXCALA 967 CHIHUAHUA 876 JALISCO 746 QUINTANA ROO 621 CAMPECHE 576 QUERETARO 440 NUEVO LEON 309 COLIMA 151 AGUASCALIENTES 13

FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.

Las primeras cinco entidades, es decir, Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas y

Guerrero, reciben el 55% de los apoyos, con un total de 116,563 beneficiarios.




II—94

BENEFICIARIOS POR GÉNERO

Como se aprecia en el siguiente cuadro, los adultos mayores registrados en el

Padrón de Beneficiarios 2003 son mayoritariamente hombres, pues representan el

53.6% del total. De esta manera, el Índice de Atención al Género, que mide el

número de mujeres beneficiadas con respecto al número de beneficiarios total, fue

de 46.4% a nivel nacional. El Estado de México es la entidad federativa en donde las

mujeres reciben el mayor porcentaje de apoyos, con el 53.7%, mientras que en

Nuevo León se trata de 58 mujeres de un total de 309 beneficiarios atendidos, con un

índice menor de 18.8 por ciento.




II—95

PARTICIPACIÓNEntidad Hombre Mujer Total RELATIVA

MÉXICO 5,453 6,322 11,775 53.7%QUERETARO 205 235 440 53.4%MORELOS 3,097 3,336 6,433 51.9%GUANAJUATO 13,501 13,574 27,075 50.1%GUERRERO 9,073 9,047 18,120 49.9%COLIMA 76 75 151 49.7%JALISCO 383 363 746 48.7%PUEBLA 6,602 6,186 12,788 48.4%OAXACA 11,223 10,167 21,390 47.5%MICHOACÁN 574 516 1,090 47.3%VERACRUZ 16,486 14,001 30,487 45.9%YUCATÁN 548 459 1,007 45.6%SONORA 2,023 1,655 3,678 45.0%ZACATECAS 1,422 1,155 2,577 44.8%CHIAPAS 10,844 8,647 19,491 44.4%TLAXCALA 540 427 967 44.2%COAHUILA 730 564 1,294 43.6%TABASCO 5,845 4,496 10,341 43.5%DURANGO 1,215 919 2,134 43.1%SINALOA 2,493 1,880 4,373 43.0%HIDALGO 10,176 7,617 17,793 42.8%SAN LUIS POTOSÍ 4,976 3,599 8,575 42.0%CHIHUAHUA 514 362 876 41.3%CAMPECHE 354 222 576 38.5%NAYARIT 2,203 1,361 3,564 38.2%QUINTANA ROO 395 226 621 36.4%AGUASCALIENTES 9 4 13 30.8%TAMAULIPAS 2,209 810 3,019 26.8%NUEVO LEON 251 58 309 18.8%TOTAL 113,420 98,283 211,703 46.4% FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.

De acuerdo con las cifras del Censo de Población y Vivienda 2000, realizado por el

INEGI, en las localidades de menos de 2,500 habitantes el 48.8% de las personas




II—96

que tienen 65 años o más, son mujeres. En sus reportes regulares, INEGI no

establece la distribución de hombres y mujeres por tamaño de las localidades,

además de los quinquenios en las edades. Por tanto, no se obtuvo el porcentaje

anterior para los Adultos Mayores de 60 años o más.

Sin embargo, al calcular la participación relativa de las mujeres en el grupo de

población de 60 años o más, sin importar el tamaño de la localidad, se obtiene que

dicho porcentaje aumenta a 53.5%. En esta presentación sí se cuenta con la

distribución de 60 años o más, y la participación femenina es de 53.2%, por lo que el

núcleo de mujeres de 60 a 65 años no altera sustancialmente la distribución relativa

de las mujeres respecto al total de hombres en las localidades con menos de 2,500

habitantes. Por tanto, los adultos mayores en zonas urbanas son mayoritariamente

mujeres, en tanto que en las localidades rurales los hombres adultos mayores

superan en número a las mujeres.

Los números anteriores deben ser revisados con especial cuidado por parte de los

especialistas de la SEDESOL, a la luz de un párrafo de los Antecedentes de las

Reglas de Operación 2003, que indica: “En el medio rural existe una población de

Adultos Mayores de alrededor de un millón de habitantes, lo que obliga a modificar

sustancialmente la infraestructura destinada a su atención. Por otra parte, debido a

que buena parte de la población adulta estará compuesta por mujeres (85 hombres

por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se encontrarán ante un panorama

difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente proceso de feminización de la

pobreza que incide con mayor agudeza en las indígenas y campesinos, lo que

implica una mayor responsabilidad del Estado en la atención de la población de edad

avanzada en el medio rural.” A reserva del análisis posterior de este punto, su

definición no reducirá la mayor responsabilidad del Estado sobre los adultos mayores




II—97

de las localidades rurales de alta y muy alta marginalidad, sean mayoría los hombres

o las mujeres.

IMPORTES EROGADOS POR ENTIDAD

La distribución de los importes erogados por entidad, se corresponde con el número

de apoyos entregados en cada una de ellas. El total erogado entre los 211,703

beneficiarios fue de 439 millones de pesos, con lo que el promedio de apoyo

alimentario entregado a cada adulto mayor fue de 2,074 pesos. La mayoría de éstos

recibieron los 2,100 pesos de apoyo alimentario correspondientes al ejercicio 2003.

No obstante, hubo casos en donde el apoyo recibido fue de 700 pesos y 1,400 pesos

por adulto mayor. Así, el 96.5% de los beneficiarios recibieron el monto máximo de

apoyo. Véase el siguiente cuadro resumen:

APOYO ALIMENTARIO NÚMERO DE

BENEFICIARIOS

MONTO TOTAL

EROGADO

$ 700 595 $416 500

$1,400 6 776 $9 486 400

$2,100 204 332 $429 097 200

TOTAL 211 703 $439 000 100


Véase el caso de un beneficiario que recibió los 2,100 pesos durante el último

trimestre de 2003. Se recuerda que el costo de la canasta alimentaria en septiembre

de ese año era de 556.35 pesos. En la página 74 del estudio ya mencionado

Medición de la Pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar, de

julio 2002, se señala que en ingreso mensual promedio per cápita en localidades




II—98

rurales de las personas pobres era de 293 pesos, que actualizados con el INPC a

septiembre de 2003 alcanza los 336 pesos. Supóngase que el ingreso anual de los

2,100 pesos que proporciona el PAAM se distribuyese uniformemente a lo largo del

año. Por tanto, este beneficiario promedio pasaría de recibir un ingreso promedio per

cápita de 336 pesos, a un ingreso que sumado al apoyo del Gobierno Federal

llegaría a los 511 pesos. Por tanto, el apoyo otorgado por el PAAM al adulto mayor

en situación de pobreza alimentaria que tuviera un ingreso promedio como el

reportado por el estudios de la medición de la pobreza, no sería suficiente para pasar

de situación de pobreza alimentaria al segundo nivel o línea de pobreza, denominada

pobreza de capacidades. Cabe destacar que este señalamiento es meramente

estadístico, pues en el trabajo de campo los beneficiarios manifiestan su completa

satisfacción por los apoyos otorgados por el Programa, como se señala más

adelante.

De los 439 millones de pesos que fueron entregados a los 211,703 beneficiarios, la

mayor parte fue para los estados de Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas,

Guerrero, Hidalgo y Puebla.




II—99

ENTIDAD IMPORTE TOTAL $ 439,000,100 VERACRUZ $ 63,774,900 GUANAJUATO $ 56,462,000 OAXACA $ 44,767,800 CHIAPAS $ 40,072,200 GUERRERO $ 37,458,400 HIDALGO $ 36,993,600 PUEBLA $ 26,793,200 MEXICO $ 24,620,400 TABASCO $ 21,680,400 SAN LUIS POTOSI $ 17,945,200 MORELOS $ 13,105,400 SINALOA $ 9,140,600 SONORA $ 7,689,500 NAYARIT $ 7,451,500 TAMAULIPAS $ 6,326,600 ZACATECAS $ 5,037,200 DURANGO $ 3,315,900 MICHOACAN $ 2,264,500 COAHUILA $ 2,214,800 YUCATAN $ 2,112,600 TLAXCALA $ 2,027,200 CHIHUAHUA $ 1,798,300 JALISCO $ 1,561,700 QUINTANA ROO $ 1,298,500 CAMPECHE $ 1,205,400 QUERETARO $ 920,500 NUEVO LEON $ 647,500 COLIMA $ 287,000 AGUASCALIENTES $ 27,300


La revisión de los cuadros anteriores, generados a partir de la información contenida

en el Padrón de Beneficiarios 2003, da cuenta de que el personal responsable del

Programa tiene información sistematizada sobre las principales características del

mismo.




II—100

Todavía no se contaba en este ejercicio con un manual de procedimientos detallado,

que estableciera con claridad las diferentes actividades que se deben realizar para la

selección de los beneficiarios del Programa, así como las áreas responsables y los

tiempos estandarizados para llevarlas a cabo. A pesar de esta carencia, los

responsables operativos consiguieron la ejecución del Programa en un tiempo

sumamente corto, dada su alcance nacional y los cientos de miles de personas

involucradas.

EJECUCIÓN DEL PROGRAMA EN EL 2004

Es importante considerar que las Reglas de Operación 2003 fueron aplicadas, en lo

general, para los primeros nueve meses del ejercicio 2004. Diversas negociaciones

con las organizaciones campesinas provocaron que las Reglas de Operación 2004

se retrasaran, y fueran publicadas hasta el 30 de septiembre de 2004 en el Diario

Oficial de la Federación, bajo el título siguiente: “Acuerdo por el que se modifican las

Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la

Secretaría de Desarrollo Social, publicadas el 25 de septiembre de 2003, para el

Ejercicio Fiscal 2004”.

Con fecha 22 de septiembre de 2004, el responsable del Programa giró un oficio a

los Delegados Estatales de la SEDESOL, para puntualizar algunos aspectos relativos

al presente ejercicio. Al informar que las Reglas de Operación 2004 se encontraban

todavía en proceso de autorización, señala lo siguiente: “El retraso señalado pone

en riesgo el programa si nos atenemos a las Reglas 2004, puesto que para ejercer el

recurso antes necesitamos tener concluido el Censo de Adultos mayores previsto

para el otorgamiento de los beneficios.”




II—101

Con objeto de conformar el Padrón de Beneficiarios correspondiente al ejercicio

2004, se realizaron dos actividades sumamente relevantes sobre el Padrón de

Beneficiarios determinado en el ejercicio fiscal anterior, que por falta de tiempo no

fue aplicado durante el último trimestre del 2003.

En primer lugar, se realizó una confronta del Padrón de Beneficiarios 2003 versus los

diversos padrones con que cuentan otros programas sociales conducidos por la

SEDESOL. En el apartado 5.3.1 Elegibilidad (Requisitos), se estableció que los

beneficiarios deberían cubrir, entre otros requisitos, el siguiente: “No recibir apoyos

similares de cualquier instancia de gobierno.” En realidad la frase resulta poco clara,

aunque se busca precisar en el punto 5.3.2 Restricciones, al señalar: “Sólo se podrá

atender a los beneficiarios de otros programas gubernamentales, siempre y cuando

los respectivos objetivos sean diferentes y complementarios, característicos (sic) que

deberán garantizar las beneficiarias y beneficiarios mediante la suscripción de una

carta compromiso en la que se manifieste, bajo protesta de decir verdad, que no

reciben apoyos para las mismas acciones o proyectos.” La aclaración tampoco

resiste un análisis de fondo, pues se les deja a los solicitantes la demostración o la

interpretación de cuáles programas sociales son diferentes aunque complementarios.

Por ejemplo, si en la casa en donde habita el Adulto Mayor solicitante de la

incorporación al Programa de Atención a los Adultos Mayores también cohabitan dos

niños beneficiarios del Programa Oportunidades, los cuales son nietos del solicitante,

¿podrá considerarse que el programa es complementario y diferente? O bien si la

hija del solicitante participa en algún proyecto productivo que recibe recursos del

INDESOL, ¿se deriva entonces que el solicitante Adulto Mayor ya no podrá participar

en el Programa para recibir un apoyo alimentario?




II—102

Por su parte, las Reglas de Operación 2004, vigentes a partir del 1 de octubre de ese

año, pretenden clarificar la cuestión de la duplicidad de los apoyos con otros

programas sociales al puntualizar en el apartado 4.2 Población Objetivo: “Se

consideran como sujetos de atención a los Adultos Mayores en condiciones de

pobreza alimentaria, que residen en localidades rurales con menos de 2,500

habitantes, de alta y muy alta marginación, que no reciban apoyo del Programa de

Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo

de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.”

Así, se tomó el Padrón de Beneficiarios 2003 y se confrontó con los padrones de los

tres programas especificados posteriormente en las Reglas de Operación 2004.

Adicionalmente, se revisó con detalle la lista de localidades con menos de 2,500

habitantes, para eliminar a los beneficiarios que no estuvieran en localidades con alta

y muy alta marginalidad, de conformidad con los criterios de CONAPO.

Al aplicar los dos filtros antes mencionados al Padrón de Beneficiarios 2003, se

encontraron 24,229 casos que incumplían el requisito de no recibir apoyos de otros

programas sociales. Por supuesto, se realizó el análisis mencionado después de

concluido el ejercicio 2003, por lo que esas personas ya habían recibido los recursos

monetarios correspondientes al apoyo determinado por el Programa. Se trata del

11.5% de los beneficiarios registrados en el 2003.

El denominador del Índice de Eficiencia de Cobertura para el ejercicio 2004 presenta

el problema de que no fueron recibidas nuevas solicitudes durante ese año. Por

tanto, una estimación indirecta puede partir de las solicitudes recibidas en el año

anterior, por 608,980 solicitudes, a las cuales se deberán restar todas las personas




II—103

depuradas por no reunir alguno de los requisitos establecidos por el Programa. En

primera instancia, los 24,229 casos que recibían apoyos de otros programas

federales. Igualmente, convendría excluir entre los solicitantes a todos los adultos

mayores que fueron atendidos como beneficiarios en el 2003, es decir, 211,703

personas. Esto deja un volumen de solicitudes para el 2004 del orden de 373,048.

El numerador, como ya se ha señalado, son los beneficiarios 2004. Así, el Índice de

Eficiencia de Cobertura fue de 64.8 por ciento.

Por su parte, el Índice de Cobertura, que se estima como el cociente entre las

personas que recibieron el apoyo y la población objetivo, considera en el

denominador un crecimiento del 6 por ciento de la población de adultos mayores en

el campo, de acuerdo al parámetro que se comenta en las Reglas de Operación. Se

trata, entonces, de una población de 1’421,261 personas. Por tanto, el Índice de

Cobertura para el 2004 fue de 17.0 por ciento.

MONTO DE LOS APOYOS

Un aspecto relevante que se modificó de las Reglas de Operación 2003, se refiere al

importe del apoyo. En el apartado 7.2 Montos de los Apoyos, las Reglas

establecían lo siguiente: “Apoyo económico.- Entrega de $700 pesos mensuales.” Lo

cual se aplicó en los términos antes descritos, pues el Programa entregó al 96.5% de

los beneficiarios 2,100 pesos para los meses correspondientes al último trimestre del

año.




II—104

Las Reglas de Operación 2004 modifican esta situación y en el punto 4.4.2 Montos

máximos de apoyo, específicamente en el 4.4.2.1, establecen: “Apoyo alimentario:

cada adulto mayor beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.”

Cabe señalar que la modificación fue publicada hasta el 30 de septiembre de 2004,

aunque durante los primeros nueve meses del año los responsables del Programa

trabajaron bajo la premisa de un apoyo anual máximo de 2,100 pesos por

beneficiario, separándose en este importante aspecto de las Reglas de Operación

2003, obviamente vigentes durante ese período del ejercicio 2004.

Un total de 229,064 beneficiarios recibieron 2,100 pesos de apoyo, lo que significa el

94.7 por ciento del total. Por su parte, el apoyo de 1,400 pesos fue otorgado a 9,132

adultos mayores, mientras que solamente 3,693 beneficiarios recibieron 700 pesos

de apoyo.

NUM APOYOS MONTO NUMERO IMPORTE1 700 3,693 2,585,100 2 1,400 9,132 12,784,800 3 2,100 229,064 481,034,400

241,889 496,404,300

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004

La integración del Padrón de Beneficiarios del 2004 se realizó en dos etapas. En

primer lugar, fueron incorporadas 34,656 personas y cubierto el apoyo en agosto de

ese año. Posteriormente se agregaron 207,243 adultos mayores, para totalizar un

Padrón 2004 de 241,889 beneficiarios. Esto implica un crecimiento del 14.3 por

ciento con relación a los beneficiarios del ejercicio 2003.




II—105

Cabe puntualizar que 174,125 adultos mayores fueron beneficiarios tanto en el 2003

como en el 2004, lo que representa que el 82.3 por ciento de los inscritos en el

Padrón 2003 fueron conservados en el Padrón correspondiente al 2004. Al respecto,

en las Reglas de Operación de ambos ejercicios se hace notar la ausencia de una

definición temporal sobre la permanencia del apoyo monetario para un individuo

determinado, lo que genera expectativas para los beneficiarios sobre el carácter

vitalicio del Programa que podría transformarse en frustración futura en caso de que

se ajustaran las condiciones de operación del mismo.

La distribución por entidad federativa de los beneficiarios considerados en el Padrón

de Beneficiarios 2004, es la siguiente:

ENTIDAD NÚMERO BENEFICIARIOS VERACRUZ 36,954

GUANAJUATO 27,087

CHIAPAS 21,613

GUERRERO 20,643

OAXACA 20,156

HIDALGO 19,362

PUEBLA 18,051

MEXICO 13,659

TABASCO 9,880

SAN LUIS POTOSI 9,835

MORELOS 6,409

SONORA 4,601

ZACATECAS 4,462

NAYARIT 3,944

SINALOA 3,776

COAHUILA 3,552

TAMAULIPAS 2,874

DURANGO 2,005

NUEVO LEON 1,790




II—106

YUCATAN 1,770

JALISCO 1,756

TLAXCALA 1,686

CHIHUAHUA 1,419

MICHOACAN 1,321

CAMPECHE 1,075

QUERETARO 737

QUINTANA ROO 651

BAJA CALIFORNIA 465

COLIMA 303

AGUASCALIENTES 53

TOTAL 241,889


En el cuadro se observa que Veracruz es el estado cuyos adultos mayores se ven

beneficiados por el Programa, al haberse otorgado 36,954 apoyos, lo que representa

el 15.3 por ciento de los apoyos totales. Le siguen en orden decreciente Guanajuato,

Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con más de veinte mil apoyos para cada entidad. Las

cinco entidades antes señaladas concentran el 52.2 por ciento del total de los

apoyos otorgados en el país.

Las principales organizaciones o Delegaciones Federales de la SEDESOL que

promovieron la incorporación de los nuevos adultos mayores al Programa para el

ejercicio 2004, se presentan en el siguiente cuadro:




II—107

ORGANIZACIÓN, AYUNTAMIENTO, DELEGACIÓN NÚMERO (CNC) CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA 37,424 UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA) 23,138 (CONSUCC) CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS 14,878 (CCC) CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA 14,807 (CIOAC) CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS 12,186 DELEGACION SEDESOL VERACRUZ 11,878 (CNPA) COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA 11,517 (UNTA) UNION NACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLAS 10,544 (CODUC) COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS - (CAP) CONGRESO AGRARIO PERMANENTE9,572 DELEGACION SEDESOL HIDALGO 8,385 FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.

Las organizaciones sociales y campesinas que tuvieron mayor capacidad de gestión

de los adultos mayores para su incorporación al Programa, fueron la Confederación

Nacional Campesina, la Unión Campesina Democrática, el Consejo Nacional de

Sociedades de Campesinos y Colonos, la Central Campesina Cardenista y el Centro

Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos.

Entre las personas que fueron incorporadas al Padrón de Beneficiarios 2004 se

encuentran más de 130 mil personas, más del 54 por ciento, que cuentan con una

edad comprendida entre los 60 y los 70 años. Se tienen también 4,233 casos

registrados con una edad de 90 años o más. A continuación se grafica el número de

casos de beneficiarios por edad.




II—108

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

60-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 90 y MAS ERROR ENFECHA


BENEFICIARIOS POR GÉNERO

Del total de beneficiarios en el 2004, 112,926 fueron mujeres y 128,963 hombres. El

índice de atención al género femenino fue del 46.7 por ciento. No obstante, en el

cuadro siguiente se detalla la situación por entidad federativa.




II—109

HOMBRES MUJERES TOTAL PARTICIPACIÓNENTIDAD NUMERO NUMEROIMPORTENUMERO MUJERES

MEXICO 6,344 7,315 13,659 53.6%MORELOS 3,046 3,363 6,409 52.5%QUERETARO 353 384 737 52.1%GUERRERO 10,221 10,422 20,643 50.5%GUANAJUATO 13,507 13,580 27,087 50.1%PUEBLA 9,205 8,846 18,051 49.0%JALISCO 899 857 1,756 48.8%MICHOACAN 682 639 1,321 48.4%OAXACA 10,557 9,599 20,156 47.6%VERACRUZ 19,797 17,157 36,954 46.4%TLAXCALA 907 779 1,686 46.2%ZACATECAS 2,412 2,050 4,462 45.9%CHIAPAS 11,730 9,883 21,613 45.7%COLIMA 165 138 303 45.5%CHIHUAHUA 782 637 1,419 44.9%SONORA 2,556 2,045 4,601 44.4%TABASCO 5,510 4,370 9,880 44.2%SAN LUIS POTOSI 5,538 4,297 9,835 43.7%BAJA CALIFORNIA 263 202 465 43.4%HIDALGO 10,956 8,406 19,362 43.4%AGUASCALIENTES 30 23 53 43.4%DURANGO 1,138 867 2,005 43.2%SINALOA 2,145 1,631 3,776 43.2%QUINTANA ROO 379 272 651 41.8%NAYARIT 2,401 1,543 3,944 39.1%CAMPECHE 663 412 1,075 38.3%COAHUILA 2,231 1,321 3,552 37.2%YUCATAN 1,135 635 1,770 35.9%TAMAULIPAS 2,036 838 2,874 29.2%NUEVO LEON 1,375 415 1,790 23.2%


El Estado de México fue en donde tuvieron la mayor presencia los adultos mayores

del género femenino, pues recibieron el 53.6 por ciento de los apoyos. De igual

manera son mayoría las mujeres beneficiarios en Morelos, Querétaro, Guerrero y

Guanajuato. En el otro extremo, Nuevo León solamente tiene un índice de 23.2 por

ciento de apoyos para el género femenino.




II—110

Cabe señalar que el Índice de Atención al Género durante el 2004 fue de 46.7 por

ciento en el promedio nacional, prácticamente en los mismos niveles del ejercicio

anterior, cuando fue de 46.4 por ciento.

Un cuadro interesante se formula al considerar el género por edades, pues en la

medida que se consideran los adultos mayores de mayor edad, disminuye la

presencia relativa de las mujeres entre los beneficiarios, como se advierte a

continuación.

ATENCIÓN ALRANGO DE EDAD HOMBRES MUJERES GÉNERO

60-65 34,998 33,429 48.9%66-70 33,195 28,858 46.5%71-75 27,417 23,658 46.3%76-80 17,295 13,910 44.6%81-85 9,754 8,114 45.4%86-90 3,913 3,072 44.0%MAYOR DE 90 2,374 1,859 43.9%ERROR EN FECHA 17 26 60.5%TOTAL 128,963 112,926 46.7%


La relación inversa entre edad y el Índice de Atención al Género es consistente para

todos los grupos de edad, excepto para aquellos entre 81 y 85 años. Como se

señaló antes, este comportamiento es consistente con la mayor presencia masculina

a medida que aumenta la edad en el área rural.

Las Reglas de Operación 2004 señalan que la entrega de los 2,100 pesos se hará en

un mínimo de tres exhibiciones. En el ejercicio 2003 la mayor parte fue entregada en




II—111

una sola exhibición, además de que las Reglas de ese año no especificaban nada

alrededor de este asunto.

ENTREGA DE APOYOS

La SEDESOL aprovechó la experiencia del Programa Oportunidades para el reparto

de los apoyos económicos del Programa de Atención a los Adultos Mayores. En las

Reglas de Operación 2003 se indica en el punto 7.2 Montos de los apoyos: “La

SEDESOL a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, realizará

las gestiones correspondientes para contratar los servicios para efectuar las

transferencias correspondientes a los beneficiarios.”

Por su parte, las Reglas de Operación 2004 precisan lo siguiente: “La SEDESOL, a

través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, garantizará la entrega

personalizada de los apoyos a través de una institución liquidadora independiente.”

No es menor el señalamiento de la entrega personalizada, debido a la importante

participación que tienen las organizaciones campesinas en el impulso del Programa.

En acatamiento a las Reglas de Operación 2003, se celebró el “Convenio de

colaboración para la prestación del servicio de entrega de apoyos económicos a los

beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores”, entre la SEDESOL y

la empresa pública Telecomunicaciones de México, en lo sucesivo TELECOMM, el 1

de noviembre de 2003.




II—112

Mediante la red de oficinas telegráficas, TELECOMM se comprometió a entregar a

cada beneficiario los apoyos económicos que hubiere determinado la SEDESOL, con

la presentación de una identificación oficial y la emisión de los recibos

correspondientes.

Una vez entregada la información electrónica del Padrón de Beneficiarios 2003 y el

número de apoyos a entregar, así como la transferencia de fondos a través del

Sistema Integral de Administración Fiscal Federal, TELECOMM asume la

responsabilidad de la entrega personalizada de los recursos económicos a cada

adulto mayor beneficiario.

TELECOMM se compromete también a generar diversos mecanismos de información

y consulta para que la SEDESOL conozca en detalle los avances en el ejercicio del

recurso, así como la conciliación de los rendimientos financieros que pudieran

generarse, los cuales deben ser reintegrados a la Tesorería de la Federación al

finalizar el ejercicio fiscal en cumplimiento al artículo 46 del Reglamento de la Ley

Federal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como los

recursos no entregados a los beneficiarios que no se hubieren presentado a las

oficinas telegráficas de TELECOMM.

La contraprestación por parte de SEDESOL es el pago de 1.4% sobre el importe de

los recursos a entregar. Esto implica un costo de 9.80 pesos por cada apoyo de 700

pesos, más el Impuesto al Valor Agregado, lo que resulta en un costo total de 11.27

pesos por apoyo.




II—113

Así, durante el 2004 fueron programados ante TELECOMM pagos por 563’528,000

pesos, para cubrir 805,040 apoyos. Sin embargo, los apoyos efectivamente pagados

fueron 709,149, por un monto total de 496’404,300 pesos. Se realizaron reintegros y

cancelaciones por 67’123,700 pesos. Por su parte, TELECOMM cobró comisiones

por 7’889,392 pesos más el Impuesto al Valor Agregado, lo que implicó un costo del

orden de 9’072,800 pesos. Con relación a los apoyos programados, TELECOMM

aplicó la tasa acordada de 1.4 por ciento.

Los responsables operativos del Programa entregaron un padrón de apoyos

“emitidos” durante el 2004, a mediados de diciembre de ese año, para sustentar los

trabajos de conformación de la muestra de la encuesta que sería aplicada en enero

de 2005. Fueron emitidos apoyos en dos etapas: en una primera etapa con un total

de 37,270 personas, y en la segunda con 216,046 adultos mayores beneficiarios.

Sin embargo, cuando entregaron las cifras de cierre anual incluidas en la Cuenta

Pública, las personas que habían cobrado en la primera etapa fueron 34,656

personas, y en la segunda 207,243 beneficiarios. La diferencia entre la información

entregada en dos momentos diferentes en el tiempo, de 11,417 personas, implica

que no cobraron el apoyo.

Así, el 4.5 por ciento de los beneficiarios a los cuales se les programó debidamente

el apoyo económico, no se presentaron a cobrarlo. Por su parte, TELECOMM

reporta que en el ejercicio 2004 tuvo reintegros y cancelaciones por 95,891 apoyos.

Si se suponen tres apoyos por persona, se tiene que 31,964 personas no se

presentaron a cobrar, lo que eleva el porcentaje de no cobro al 12.6 por ciento.

Resulta extraño el elevado nivel de ausencia de los adultos mayores al cobro, por lo

que deberán investigarse posteriormente diversas hipótesis, tales como que los

beneficiarios no fueron informados de que los recursos ya estaban disponibles; otros




II—114

podrían haber fallecido entre la fecha de su registro en el Programa y la

correspondiente al cobro.

El cálculo del Índice de Atención, a partir del cociente entre los apoyos entregados

y los programados, revela un porcentaje de 88.3 por ciento, ya que la SEDESOL

reporta una programación modificada de 273,809 apoyos. Implica una ligera

elevación sobre el resultado del 2003, cuando el Índice de Atención fue de 87.8 por

ciento.

Sin embargo, se hace una importante consideración sobre los pagos en el oficio del

Director General de Atención a Grupos Prioritarios del 22 de septiembre de 2004: “En

los casos donde existan elecciones en octubre, los apoyos entrarán en vigor hasta

después de las mismas, y en las elecciones de noviembre, se suspenderán con un

mes de anticipación a las mismas, para reanudarse posteriormente hasta completar

el plazo de 45 días que se tienen para su cobro.”

En el Anexo “A” sobre las condiciones operativas, en el punto 2.2.2 se establece que:

“’TELECOMM’ se obliga a pagar al beneficiario su apoyo durante la vigencia

establecida por la ‘DGDSH’, en cualquiera de sus oficinas de la Red Telegráfica

enlistadas en la relación de oficinas, sin costo y sin descuento alguno para dicho

beneficiario.” Con esto se garantiza que los Adultos Mayores reciban el apoyo sin

deducción alguna, y se cumplan los términos de las Reglas de Operación. El trabajo

de campo, no obstante, revela un hecho por demás interesante con relación a pagos

no estipulados por la entrega de los apoyos monetarios, que será detallado más

adelante.




II—115

Un aspecto que convendría precisar en el ejercicio 2005, se refiere a la entrega de

los apoyos en una o tres exhibiciones. Hasta donde se tiene conocimiento, y

habiendo firmado el convenio con TELECOMM hasta noviembre del 2003, los

beneficiarios del año pasado recibieron sus apoyos en una sola entrega, ya fuera de

un apoyo (700 pesos), dos apoyos (1,400 pesos) o tres apoyos, consistentes en

2,100 pesos y que fue recibido por la mayoría de los adultos mayores inscritos en el

Padrón.

Las Reglas de Operación 2004 precisan el asunto del número de transferencias al

indicar en el apartado 4.4.1.1. Apoyo alimentario, lo siguiente: “El apoyo alimentario

que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo, a entregarse en el

curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones.”

Se han recibido comentarios en el sentido de que la transferencia se realice en una

sola exhibición, por las dificultades de traslado de los adultos mayores beneficiarios a

las oficinas de TELECOMM. Sin embargo, al tratarse de un apoyo dirigido a

personas adultas mayores ubicadas en pobreza alimentaria, lo conveniente es su

entrega parcial para asegurar el cumplimiento del objetivo del Programa y la

aplicación de los recursos al fin al que han sido comprometidos.

CONTRALORÍA SOCIAL

Las Reglas de Operación 2003 señalan en el apartado 8.3.4 Contraloría Social lo

siguiente: “La participación social en las actividades de vigilancia del Programa

estará a cargo de los beneficiarios, así como de las organizaciones del Campo que

hayan suscrito Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la




II—116

Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría

social.”

Por su parte, las Reglas de Operación 2004 resultan menos específicas en los

mecanismos de contraloría social, al indicar en el punto 5.3 Contraloría Social que:

“La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo

de las instancias de Contraloría Social conformada por beneficiarios, por las

organizaciones del campo o por los representantes de la localidad, bajo la

coordinación de las Delegaciones.”

Cuando la instancia de recepción de la queja es una oficina estatal de la SEDESOL,

comentaron los operadores del Programa que explican al inconforme las reglas de

operación, especialmente los requisitos de edad, de localidad de alta y muy alta

marginalidad y la pertenencia a otro programa social, así como los límites

presupuestales. Si después de la explicación persisten en la queja, se les remite a

los teléfonos de las oficinas centrales para su aclaración.

Conviene apuntar que en la Mesa de Ayuda del Programa se recibieron 1,158

llamadas, de las cuales 38 fueron para diversas quejas y denuncias sobre el manejo

de los recursos, como proselitismo y solicitud de dinero a los beneficiarios. También

se recibieron 247 llamadas sobre problemas con el cobro en TELECOMM, ya sea

porque no había dinero, el proceso resultó muy lento, una sola ventanilla con mucha

demanda y otros problemas.

Es conveniente diferenciar, entonces, dos momentos sobre los cuales los

beneficiarios reportan que se les pide un apoyo, con cualquier explicación: por un




II—117

lado, para ser inscritos en el Padrón de Beneficiarios, en donde se puede levantar la

hipótesis de que son los representantes de las organizaciones los presuntos

involucrados en este hecho; por otro, cuando acuden los adultos mayores a recoger

el apoyo económico, en donde la presunta responsabilidad se enfoca hacia los

pagadores de TELECOMM.

CUMPLIMIENTO DE METAS

Para el ejercicio 2003 se programó inicialmente una inversión de 500 millones de

pesos, que después fue modificada a 454.5 millones, habiendo alcanzado un

presupuesto ejercido de 439 millones de pesos, a los cuales debe sumarse el pago

de siete millones a TELECOMM, lo que implica un Índice de Eficacia Presupuestal

del 98.1%. Se trata de una cifra alentadora dadas las circunstancias que rodearon la

acelerada implantación del Programa a nivel nacional.

En metas físicas se plantearon una meta anual 2003 de 714,286 apoyos, habiendo

logrado la entrega de 627,143 apoyos, lo que significó un cumplimiento de 87.8%,

que también es alentadora. Así, el Índice de Atención, que mide el porcentaje de

apoyos entregados con relación a los programados, es de 87.8%.

Por lo que se refiere al ejercicio 2004, frente a una inversión programada inicial de

500 millones de pesos para otorgar 714,286 apoyos, se reprogramó la meta para

llegar a 821,428 apoyos y un total de 273,809 beneficiarios, para lo cual se amplió el

presupuesto a 540 millones de pesos. Los datos reales del cierre 2004, contenidos

en la Conciliación para Cierre de Ejercicio al 11 de enero de 2005, señalan que se

otorgaron 709,149 apoyos a 241,889 beneficiarios, lo que implicó una erogación de

496’404,300 pesos. Si a esa cantidad se agregan los 9’072,800 pesos cubiertos a




II—118

TELECOMM por sus servicios, se llega a una erogación global de 505’477,100

pesos, lo que significa un Índice de Eficacia Presupuestal de 93.6 por ciento. Por

su parte, el cociente entre los apoyos programados para el 2004, que fueron 821,428

apoyos, y los realmente entregados de acuerdo a cifras de TELECOMM, 709,149

apoyos, genera un Índice de Atención de 86.3 por ciento, ligeramente inferior al

alcanzado en el ejercicio 2003, por 87.8 por ciento.

Posteriormente, la SEDESOL proporcionó un cuadro denominado Situación

Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004, con información diferente a la Conciliación

efectuada con TELECOMM. Así, con un presupuesto de gasto de inversión del

orden de 540 millones de pesos, fueron ejercidos 506’538,319 pesos. Esto elevaría

el número de apoyos a 723,616 en lugar de los 709,149 contenidos en el reporte de

conciliación del 11 de enero. Implicaría también el aumento en el número de

beneficiarios, los cuales han sido reportados en todo este informe de evaluación en

los 241,889 adultos mayores. Sin embargo, no se cuenta con el detalle de la

información presupuestal para precisar estos posibles alcances ante la modificación

de la cifra de ejercicio presupuestal en el gasto de inversión.

Por su parte, en la Situación Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004 se presenta un

gasto de operación ejercido de 34’924,678 pesos, sin desglose, con una asignación

modificada de 35 millones de pesos. Se sugiere que la SEDESOL aplique un

registro detallado de los gastos asociados al PAAM, de tal manera que se pueda

calcular el porcentaje de gastos de administración respecto a los apoyos otorgados.

Con estos datos, el Índice de Eficacia Presupuestal sería de 94.2 por ciento.




II—119

ANÁLISIS DE COSTO DE OPERACIÓN

Las Reglas de Operación 2003 establecen un monto máximo de costos de operación

del Programa. En el punto 7.2 Montos de los apoyos, se indica: “Gastos

Indirectos.- Para el desarrollo de diversas acciones asociadas con una eficiente

operación, seguimiento, supervisión, evaluación, formulación de sondeo y

credencialización, la SEDESOL contará con recursos de hasta el 7% del monto total

asignado al Programa.”

Con un presupuesto de 454.5 millones de pesos en el 2003, el monto máximo de

gastos indirectos que se podría haber erogado sería de 32 millones de pesos. Sin

embargo, no se cuenta todavía con el detalle de los gastos indirectos incurridos, sino

solamente por lo que se refiere al servicio prestado por TELECOMM para la

distribución de los apoyos económicos directamente a los beneficiarios. Como se

señaló antes, por cada apoyo de 700 pesos TELECOMM aplicó una tarifa de 1.4%

más IVA, para totalizar 11.27 pesos, lo que implicó una facturación por 7’067,902

pesos por el ejercicio 2003. Si el presupuesto autorizado modificado fue de 454.5

millones, el 7% implicaron un techo máximo de 31.8 millones, por lo que el importe

concertado con TELECOMM resultó dentro del parámetro fijado por las propias

Reglas para los costos asociados al Programa.

De igual manera, en el 2004 el gasto de TELECOMM alcanzó los 9’072,800 pesos, lo

que implica el 1.7 por ciento de los 540 millones de pesos autorizados al Programa.

A esa cifra deberá adicionarse el costo asociado de una parte de los servidores

públicos de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, así como de otras

áreas de la SEDESOL que participan en la supervisión o revisión del Programa,




II—120

como las áreas de padrones o de la Dirección General de Seguimiento. Asimismo, se

deberá contemplar el costo de la evaluación externa.

CONCEPTOPRESUPUESTO

ORIGINALPRESUPUESTO MODIFICADO

PRESUPUESTO EJERCIDO

GASTO DE INVERSIÓN 500,000,000.00 540,000,000.01 506,538,319.40 GASTOS DE OPERACIÓN 34,999,999.99 34,924,677.77 TOTALES 500,000,000.00 575,000,000.00 541,462,997.17

FUENTE :Dirección General de Seguimiento con cifras del Sistema Integral de Administración Pública

Federal (SIAFF), y se refiere al cierre preliminar del ejercicio 2004 con corte al 15 de marzo de 2005.

Con base en las cifras contenidas en el cuadro denominado Situación Presupuestal

al Cierre del Ejercicio 2004, se tiene un gasto de operación de 34’924,678 pesos, lo

que representa el 6.5 por ciento del presupuesto total ejercido. Así, se respeta el

límite máximo del 7.0 por ciento para gastos de operación que establecen las Reglas.

Para hacer llegar un peso a los beneficiarios, la SEDESOL gasta 6.5 centavos en

costos de operación.

En las entrevistas a los delegados estatales de la SEDESOL y a personal operativo

del Programa, se cuestionó acerca de los gastos asociados a la operación. El

personal comentó que el costo operativo del Programa se absorbe en las

delegaciones a través de otros programas del Ramo 20. Sólo hubo un caso donde se

mencionó la cifra de $174,337.35 pesos para gastos de notificación a beneficiarios.

De esta manera, es probable que se lleve en la SEDESOL el registro de diversos

gastos asociados a la operación del Programa, como pudieran ser los gastos de

captura, de envío de información o expedientes de las oficinas centrales a

delegacionales o viceversa.




II—121

De acuerdo con los Términos de Referencia, se comprometió un análisis de

sensibilidad sobre los costos, aunque no se contó con la información desglosada de

costos que permitiera su elaboración.

capítulo ii operación -...

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