工具简介

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电力治理倡议(The Electricity Governance Initiative)由公民社会、政策制定者、监管机构及其它电力行业从

业者联合发起，旨在推动公开、透明和负责任的决策程序，这是从社会及环境角度确保可持续能源未来的必要组

成部分。电力治理倡议由世界资源研究所和印度普拉亚斯能源集团(The Prayas Energy Group)联合发起。印度国

家公共财政与政策研究所(The National Institute of Public Finance and Policy, India)参与了电力治理倡议工具的

开发，以及亚洲试点阶段评估的核心工作。电力治理倡议是可持续发展合作项目，已在联合国可持续发展委员会

(the UN Commission on Sustainable Development)登记注册。

世界资源研究所(The World Resources Institute)

世界资源研究所是一家环境智库，其研究活动致力于寻求保护环境和改善民生的实际解决方案。世界资源研

究所通过专业知识来推动政府及民间采取行动，从而应对全球挑战。这类行动包括：

• 逆转对生态系统的破坏。我们保护生态系统维持生命和维护繁荣的能力。

• 更多地参与环境决策。我们与全球的合作伙伴一起，增加民众获得信息的渠道，并影响对自然资源的决策。

• 避免危险的气候变化。我们推动政府和民间采取行动，确保气候安全和世界经济稳健发展。

• 在改善环境的同时促进繁荣。我们督促私营企业通过改善环境和社区的福祉来获得发展。

在所有政策研究以及与其它机构的合作中，世界资源研究所寻求在想法和行动之间搭建桥梁，融合科学研

究、经济和制度分析的成果，并结合实际经验与开放和参与式决策的需求。电力治理倡议的协调机构和秘书处设

在世界资源研究所。

普拉亚斯能源集团(The Prayas Energy Group, Pune）

普拉亚斯是总部设在印度普纳的一家独立非盈利机构，其活动涵盖卫生、能源、学习与子女教育，以及资源

和民生。普拉亚斯能源集团（PEG）致力于保护和促进能源行业的公众利益，包括弱势群体的利益和社会的长期

利益。普拉亚斯能源集团以多学科分析和概念化的方法，开展政策分析、宣传倡导、意识提升和公共教育。以往

的工作包括购电协议分析，例如印度大博电厂(Dabhol)和乌干达布佳咖里电厂(Bujagali)的购电协议；为印度马哈

拉施特拉邦制定最低成本的综合资源计划；农业电力消费和补贴分析；印度电力行业改革的监管研究；以及多边

发展银行在印度能源行业的业务及贷款评价。普拉亚斯能源集团积极参与国家和地方（邦）层面的监管过程。

印度国家公共财政与政策研究所(National Institute of Public Finance and Policy)

印度国家公共财政与政策研究所（NIPFP）是公共财政和公共政策的应用研究中心，旨在参与公共经济相关

领域的政策制定。该研究所对电力治理的研究获得了基础设施治理问题项目的支持。

欲进一步了解电力治理倡议的信息，请访问http://electricitygovernance.wri.org

世界资源研究所 普拉亚斯能源集团

http://www.wri.org http://www.prayaspune.org/peg10 G Street NE Suite 800 Amrita Clinic, Athawale Corner, Karve Road美国华盛顿特区20010 印度普纳411-004snakhooda@wri.org shantanu@prayaspune.org

电力治理倡议简介

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Shantanu Dixit是普拉亚斯能源集团（印度普纳）的创始人之一，自1992年以来一直从事与电力行业相关的

分析和倡导工作。他研究过一系列与电力行业相关的问题，包括技术、经济、法律和公众利益问题。他代表普拉

亚斯负责马哈拉施特拉邦的监管干预活动。他以往的工作包括分析安然大博电力公司(The Enron Dabhol Power Company)与马哈拉施特拉邦电力委员会(the Maharashtra State Electricity Board)之间的购电协议；为印度马哈

拉施特拉邦制定最低成本的综合资源计划；对印度私营配电企业的业绩进行比较研究。此外，他还负责一项基于

调查的印度电力监管委员会透明度、资源和公众参与等问题的研究。他目前的工作重点是电力行业改革及监管。

Dixit先生是一名电气工程师，拥有印度普纳大学的工商管理硕士学位。

Navroz K. Dubash是德里贾瓦哈拉尔尼赫鲁大学法律与治理研究中心(Centre for the Study of Law and Governance, Jawaharlal Nehru University, Delhi)的副教授。此前他曾担任国家公共财政与政策研究所(NIPFP, India)基础设施发展金融公司治理与公共政策主任教授，以及世界资源研究所华盛顿哥伦比亚特区的高级研究

员。他的工作重点是制度变化及政府改革中的政治经济学，特别是自然资源和服务提供行业。此项目基于他以前

关于开放和改革电力行业的政治经济学研究，尤其是被忽视的社会和环境问题。Dubash博士拥有加州大学伯克

利分校的能源和资源博士学位及硕士学位，以及普林斯顿大学公共与国际事务学士学位。

Crescencia Maurer以世界资源研究所高级研究员的身份参与了电力治理倡议指标工具(The Electricity Governance Initiative Toolkit)的开发。Maurer女士负责世界资源研究所国际金融流动与环境项目(the International Financial Flows and the Environment Project)。她还帮助开发了渠道计划(The Access Initiative)指标工具，被全球公益组织共同用于推动各国履行在环境决策中信息公开、公众参与及环境正义的承诺。她的专业

领域包括公众参与影响环境的决策过程、开发性金融对气候变化的影响，以及城市环境问题。她拥有在多个发展

中国家工作的丰富经验，主要是支持南美洲国家（玻利维亚、智利、厄瓜多尔、秘鲁）新成立的环保部门，为美

国国际开发署(United States Department for International Development)的项目（智利、莫桑比克、秘鲁）提供

技术支持，并分析发展中国家（巴西、中国、洪都拉斯、尼加拉瓜）的城市水资源管理。Maurer女士目前居住

在加州，是一名独立顾问。

Smita Nakhooda是世界资源研究所制度与治理项目(the Access Initiative indicator toolkit)的研究员，负责

电力治理倡议工作。她还参与了国际金融流动与环境项目，旨在影响开发性金融的业务模式，使之更具有环境可

持续性。在加入世界资源研究所之前，她曾参与联合国开发计划署在乌干达的环境事务，研究和探讨了用可再生

能源技术实现电气化对肯尼亚和乌干达可持续发展的影响。Nakhooda女士毕业于达特茅斯大学，拥有政府和环

境研究的学位。

作者简介

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电力治理工具的开发是一个合作项目。Carlos Rufin博士和Thomas Smith博士是制定治理框架的主要负责

人。三家合作机构的许多同事都对这个项目提供了支持。普拉亚斯的Girish Sant和N. Sreekumar提供了建设

性意见，Pradnya Phagre和Abhay Dhamdhere提供了行政和电脑支持。国家公共财政与政策研究所的Ashwini Kumar Swain提供了研究支持。世界资源研究所的Nathalie Eddy、Sarah Paraghamian David Jhirad、Karin Krchnak、Elena Petkova和Frances Seymour给出了有价值的建议。Kristol Das和Aiga Stokenberga帮助完成了

工具的编辑和最终定稿。工具还得到了很多专家（包括2004年7月在新德里举行的正式审议研讨会参会代表）的

建议和审议。这些专家包括：

Amal-Lee Amin –英国外交与联邦事务部(U.K. Foreign and Commonwealth Office) /可再生能源与能源

效率伙伴关系计划(Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership)；Albab Akanda – 亚洲开发银行

(Asian Development Bank)；Allan Asher – 能源观察(Energywatch)；Minerva Baylon – 菲律宾大学(University of the Philippines)；Ruth Bell – 未来资源(Resources for the Future, US)；Bhavna Bhatia – 世界银行集团

(The World Bank Group)；John Byrne – 特拉华大学环境与能源政策中心(University of Delaware Center for Environmental and Energy Policy)；Maristela B. dela Cruz-Cardenas – 免除债务联盟(Freedom from Debt Coalition, Philippines)；Pramod Deo – 马哈拉施特拉邦电力监管委员会(Maharashtra State Electricity Regulatory Commission)；Maitet Diokono – Kuryente网络；Ellen Dragotto – 美国国际开发署(United States Department for International Development)；Tira Foran；Madhav Godbole博士 – 印度政府前联邦内务部长；

Christopher Greacen – 行动泰国(Palang Thai)；Chuenchom Sangarasri – 行动泰国；Mohinder Gulati – 世界银

行集团；Anjula Gurtoo – 印度管理学院(Indian Institute of Management)；Siswanto Hadiatmo – 印尼国有电力

公司(PLN, Indonesia)；Rachmat Harijanto – 印尼国有电力公司；Asclepias R. S. Indriyanto – 印尼能源经济学

基金会(Indonesian Foundation for Energy Economics)；Bharat Jairaj – 消费者与公民行动集团(Consumer and civic Action Group)；Balawant G. Joshi – 德勤(Deloitte Touche Tomahtsu)；Roberto Julian – 优先能源公司

(Preferred Energy Inc.)；Amit Kapur – J. Sagar律师事务所（政策与监管项目）(J. Sagar Associates, Advocates & Solicitors, Policy and Regulatory Projects)；J. D Kulkarni – 塔塔电力(Tata Power)；Priti Malhotra – 可再生

能源与能源效率伙伴关系计划南亚秘书处(REEEP Secretariat South Asia)；Sudha Mahalingam – 防御分析研究

所(Institute for Defense Studies and Analysis)；Nepomuceno A. Malaluan – 经济改革行动(Action for Economic Reforms)；Sansana Malaiarisoon – 泰国环境研究所(Thailand Environment Institute)；Somrudee Nicro – 泰国环境研究所；Suphakij Nuntavorakarn – 健康公共政策研究所(Healthy Public Policy Institute)；S. L. Rao – 中央电力监管委员会(the Central Electricity Regulatory Commission)前主任；M. Thimma Reddy – 环境关注

中心(Centre for Environment Concerns)；Athena Ronquillo – 绿色和平(Greenpeace, Philippines)；K. Sachan – 中央电力监管委员会；Leo Saldhana – 环境支持集团(Environment Support Group)；Daljit Singh；Anubut Sangarasri – 行动泰国；Samrat Sengupta – 世界自然基金会(Worldwide Fund for Nature,India)；N. Seshadri – 美国国际开发署(United States Agency for International Development)；Subodh Shah – Reliance能源有限

公司(Reliance Energy Limited)；Steve Thomas – 公共服务国际研究组(Public Services International Research Unit)；Sairung Thongplon – 消费者联盟组织(Confederation of Consumer Organisation)；Fabby Tumiwa – 电力行业重组工作组(Working Group on Power Sector Restructuring)；Dewi Sri Wahyunie – 印尼国有电力公

司；Bambang Adi Winarso – 电力与能源利用总局(Directorate General of Electricity and Energy Utilization)；Davida Wood – 美国国际开发署；Hisham Zeriffi – 斯坦福可持续发展能源项目(Stanford Program on Energy for Sustainable Development)。

电力治理倡议得到了C.S.莫特基金会(C. S. Mott Foundation)、荷兰外交部、可再生能源与能源效率伙伴关系

计划(the Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership)、英国外交与联邦事务部、美国国际开发署和华

莱士全球基金(the Wallace Global Fund)的支持。

致谢

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政策程序（PP）

制度 政策形成 执行

环境与经济（SE）问题

监管程序（RP）

制度 操作 执行

为何需要电力治理

电力行业的决策会对公众和公众利益产生重大的影响。上调电价的决策会影响到电力供应的可负担性。实际

上，由电力行业改革导致的电价上涨已经受到了广泛的关注。电厂引入能效标准的决策会减少周围社区的空气污

染，并降低经济活动的碳排放。电力行业在社会、环境和经济领域的重要性是众所周知的，其利害关系重大。了

解这个行业如何决策至关重要，因为更好的决策程序可以产生更好的决定。封闭的政治程序以及具有政治影响力

的群体在决策时通常不太关注可持续发展的目标和公众利益，尤其是在行业改革的过程中。为了让改革获得政治

上的可持续性，公众必须相信改革会带来好处，而最好的做法就是决策透明。封闭的决策程序容易被少数人破坏

和利用，而公开的程序能够对权力的滥用产生制衡。

电力治理倡议工具(The Electricity Governance Initiative Toolkit)

电力治理倡议指标工具为评估和推动电力行业的完善治理提供了框架。这一框架可以评估一个国家的电力行

业决策程序在多大程度上具有透明度，允许公众参与，对公众利益负责，并提供赔偿。此外，这一工具旨在评估

机构是否有能力充分满足良好程序的要求。

指标工具由一系列定性研究问题组成。这些问题的答案会产生评估决策程序的指标，从而形成将完善治理概

念化的衡量标准。深入了解决策链条，以及可以施加影响力和实现互惠互利的切入点，对于公民社会有效参与电

力行业决策至关重要。只要从治理的角度来应对电力行业面临的社会、环境和经济挑战，我们就可以从根源上解

决这些问题。

工具包括针对电力行业主要特征的基线调查，以及评估行业完善治理问题的64个指标。许多指标应用于政

策、监管程序或行业项目的案例研究。针对每一个研究问题，指标值可以是（1）低（2）中低（3）中（4）中高

或（5）高。每一个指标值都有书面的解释，即电力治理具体特征在多大程度上得以体现。指标的设计旨在最大

限度地减少人为的价值判断或判断标准不一致的情况。与此同时，每一个指标都包括对设定值的分析解释。研究

人员应当使用这些分析解释，找出该特征因素的局限性，以及这一指标所针对的问题有哪些政治和社会经济方面

的考虑因素。

电力治理指标工具简介

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完善治理的原则

指标针对完善治理的四个基本要素：公众参与、透明度、问责机制和能力，以及在多大程度上这些要素在电

力政策和监管中得到应用。影响环境和社会问题的政策和监管程序尤其重要。

透明度和信息渠道：透明度是将行动和信息公开的过程，从而让外部人士可以发挥监督的作用。透明度的特

征包括信息是否全面、及时、可获取、容易理解，以及是否采取了必要的措施，确保受影响群体和弱势群体拥有

获取信息的渠道。

参与：多元化和有价值的公众意见可以帮助决策者在界定问题时考虑不同的因素、观点和选择方案。公众获

得参与机会的要素包括在相关的论坛提供参与的正式空间，使用适宜或充分的公众参与邀请机制，同时还需考量

过程的包容性和开放性，以及征集的意见被决策者采纳的程度。

问责与赔偿机制：诉诸司法和赔偿是政府以及公、私机构问责制的必要条件。问责制包括不同机构在行业决

策中的职责是否明确，对行业操作和程序是否有系统性监督，基本决策的前提是否明确或公正，以及法律系统是

否能够维护公众利益。

能力：能力指的是政府的社会、教育、技术、法律和机构实行完善治理的能力，以及公民社会参与决策的能

力。这就包括政府和政府机构自主和独立行动的能力，为了给公众提供参与的机会所需的资源（包括人力资源和

财务资源），以及公民社会（尤其是非政府组织和媒体）分析问题和有效参与的能力。

制定指标

电力治理倡议的基本假设是：改善决策程序是改善结果的必要非充分条件。因为强调的是治理程序，所以

电力治理倡议的方法论关注的是决策过程而不是决策结果。例如，针对监管委员会成员遴选程序的指标关注的是

有没有“独立”和“透明”的程序，而不是有没有采用某些具体的监管机制。工具考虑到电力行业与政治有着

密切联系，所以要从立法、行政和监管层面来考量决策程序。工具一方面要全面考虑与治理相关的因素，另一方

面要限制指标数量，使其简单和易操作，并在两者之间取得平衡。工具可以在各个国家使用，也可以用来评估不

同所有权结构以及不同行业结构和制度架构下的电力行业治理状况。但是，这一工具不能用于对不同国家的治理

“分数”进行量化比较。鉴于各国的社会、政治传统和习俗有着巨大差异，这种量化比较是没有意义的。

电力治理倡议框架的制定经历了多次反复的过程，其基础是世界资源研究所（美国）、普拉亚斯能源集团

（印度）和国家公共财政与政策研究所（印度）之前的研究与分析。2003年12月，我们举行了第一次会议，并

邀请了活跃在电力行业的非政府组织、专家及从业者共同探讨这一倡议的内容范围及制定方法。指标工具的初

稿于2004年10月发表，内容吸纳了公民社会、行业专家及从业者的建议和意见，并在2004年7月举行的由40多位业界人士及专家参加的审议研讨会上进行全面的审议。2005年1月至2006年3月期间，此工具被用于印度、印

尼、泰国和菲律宾的电力治理试点评估。2007年的版本经历了重大的修改，汇集了评估试点阶段的经验和教训

以及更多专家的意见。

使用工具

参与评估的包括国家联盟及跨学科团队，成员的专业领域具有互补性和多元化的特点，涵盖了经济学、环

境、法律和社会福利等范畴。电力治理倡议团队的工作还得到了“顾问组”的支持。顾问组由评估团队成员组

建，包括电力行业的政府官员及业界专家和学者在内的重要从业者。顾问组提供总体指导，在公开发表之前审议

评估终稿，并基于完成的评估帮助评估团队制定宣传及参与策略。

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执行组将采用这一工具，并运用到实际需求中。执行的时间由各国团队自行商定。国家团队通常把评估的重

点放在各自优先考虑的问题和案例上。为了保持一致，使用电力治理倡议工具的所有团队都必须评估由16项政策

指标和15项监管指标组成的“优先指标”。国家评估团队应当遵照每个指标工作表包含的详细解释和指南，认真

记录和验证指标（具体数值）是如何得出的。

完备的研究和记录是提高评估的可信度及透明度的重要保证。评估团队应当详细记录各种案例研究、访谈细

节、参考文件等，并在指标工作表的“说明和理由”及“信息来源”部分给出详细的解释（例如，如何选择案例

研究，如何得出数值）。关于记录和编撰评估报告的补充指导原则参见工具的电力治理评估指南部分。

国家联盟可以选择如何使用指标及相关的评估报告，因为它们需要配合公民社会在电力行业相关问题上已经

开展的工作。这些工作包括与政府官员及其他人士在系统化的基础上讨论，将信息渠道正式化，并以切实的原则

和程序而不是以帮忙的形式参与治理。这种做法现已逐渐成为国际通行的标准。

以下支持材料以及电力治理倡议及合作伙伴网络的活动更新可以查阅我们的网站

http://electricitygovernance.wri.org

已完成的评估报告和指标：所有电力治理评估和已完成的指标工作表，包括泰国、印度、印尼和菲律宾电力

治理的试点评估。

赋权于民电力治理分析：提供了泰国、印度、印尼和菲律宾电力治理试点评估结论的比较分析，从而能对电

力治理产生更大的影响。

电力治理评估指南：使用电力治理倡议指标工具完成电力治理评估的详细指南，包括操作细节，例如如何组

建执行联盟和顾问组、完成指标的研究方法论、工作计划等。

电力治理倡议是世界资源研究所和普拉亚斯能源集团以下项目的延伸：

渠道计划(The Access Initiative)：由世界资源研究所协调全球合作伙伴发起的全球倡议，目的是使用基于通

用指标的方法论，评估不同国家的环境治理（法律和实践）。

http://www.accessinitiative.org

电力行业与政治(Power Politics)：对六个案例研究国家正在开展和转型的电力行业改革程序及政治经济学进

行的比较研究。研究表明，由于缺乏公开和民主的改革程序，许多公众关心的问题（例如接入电网、公平电价和

环境影响）在设计改革的过程中未能被纳入考虑范围。

http://www/wri.org/governance/powerpolitics.html

普拉亚斯对印度电力监管机构的评估：2002年，普拉亚斯能源集团对印度的13个电力监管委员会进行了详

细的评估。根据详细的调查以及对监管命令/报告的研究，这份评估考察了印度监管程序的透明度、资源和公众

参与情况。

http://prayaspune.org/peg/publications/erc_survey_042A01.pdf

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