buroc estatal y poíticas públicas oscar oszlak

8/3/2019 Buroc estatal y poticas pblicas Oscar Oszlak

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POSTDataRevista de Reflexin y Anlisis Poltico. Vol. XI, 2006, Abr: Buenos Aires, Argentina.

BUROCRACIA ESTATAL: POLT ICA Y POL TI CAS

PBLICAS

Oscar Oszlak

I. Introduccin

En el presente artculo se analizar el tema del rol de la burocracia pblica en la poltica y enla implementacin de polticas pblicas. Se lo har desde la perspectiva de las relaciones depoder en las que la burocracia interviene como actor en el proceso poltico y en los arreglos

institucionales establecidos para implementar polticas pblicas y alcanzar sus objetivos. Elinvolucramiento de la burocracia en la poltica plantea la cuestin de su poder relativo conrespecto a otros actores, mientras que su intervencin en el proceso de implementacin depolticas pblicas se relaciona con su desempeo (o productividad) en el logro de losobjetivos polticos.1

El tema del poder burocrtico ha sido tratado en la literatura desde varias perspectivas.Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder de las burocracias deriva principalmentede dos fuentes: (1) la habilidad para crear y satisfacer a grupos de votantes(constituencies); y (2) las habilidades tcnicas que controlan y pueden aplicarse a resolvercomplejas cuestiones de poltica pblica. Al mismo tiempo, la burocracia es percibida comola nica institucin permanente del poder ejecutivo y por esa razn disfruta de un ciertogrado de autonoma (Cayer y Weschler, 1988). Segn sintetizan Ripley y Franklin (1982)los burcratas no son neutrales en sus preferencias de polticas, ni son controladosplenamente por fuerzas externas. Su autonoma les permite negociar exitosamente paraconseguir una porcin sustantiva de sus preferencias. Por lo tanto, las limitaciones de supoder constituyen una cuestin central. Rourke (1984) argumenta que sus lmites no slosurgen de las presiones competitivas externas, sino tambin de factores relacionados con laforma en que las organizaciones operan y los burcratas se comportan dentro de su propiohbitat (competencia entre burocracias; restricciones internalizadas; cdigos de tica;procedimientos internos; evaluacin de desempeo; y representatividad).

A su vez, la productividad burocrtica (esto es, eficiencia ms efectividad en trminos de

Ilchman y Uphoff) ha sido relacionada al grado de xito que este aparato institucionalalcanza en el logro de los objetivos y polticas que justifican su existencia un resultado quegeneralmente depende de una combinacin compleja de circunstancias histricas eidiosincrsicas.

Estos temas sern abordados desde una doble perspectiva, histrica y terica. En laprxima seccin, se presentar a la burocracia pblica como un resultado de las polticaspblicas. En este anlisis, se introducirn algunas reflexiones sobre el proceso de formacinestatal, el cual tiene a la emergencia y el desarrollo de las organizaciones burocrticas comouno de sus rasgos principales. En la seccin III, se presentar un marco para interpretar ladinmica interna de la burocracia, a travs de la identificacin de una serie de variables ydimensiones que pueden explicar diferentes niveles de eficiencia y efectividad de las

Artculo publicado en POSTDataRevista de Reflexin y Anlisis Poltico). N11, Abril, 2006 Buenos Aires.

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mismas. Finalmente, la seccin IV reexaminar la vieja dicotoma poltica-administracin a laluz de nuestra principal preocupacin: el involucramiento de la burocracia en la poltica y enla implementacin de polticas pblicas. Unos breves comentarios finales resumirn losaspectos principales tratados en el artculo.

II. La burocracia como un resultado de las polticas estatales

Comencemos con algunas proposiciones generales. Una burocracia pblica no es un tipoideal de organizacin que realiza o no diversas tareas; una burocracia pblica es lo quehace. Es un resultado de la poltica y est determinada por la naturaleza y los contenidos delas polticas pblicas que implementa. Es, al mismo tiempo, la expresin material delestado2 -percibido como un aparato institucional concreto- y el brazo ejecutor queimplementa sus polticas. Es tambin uno de los atributos del estado, y su instrumentoprincipal para conseguir y mantener sus otros atributos de estatidad.3 No es el resultado deun proceso racional de diferenciacin estructural y especializacin funcional, ni su desarrollosigue un diseo planificado y coherente. Ms bien, su formacin generalmente describe unpatrn sinuoso, errtico y contradictorio en el que pueden observarse rezagos de variasestrategias y programas de accin poltica.

Las burocracias pblicas son la contraparte concreta de la nocin ideal-abstracta del estado,visto como la principal instancia para la articulacin de relaciones sociales, o como el tejidoconjuntivo que mantiene a la sociedad unida. La mayora de las burocracias modernas seformaron como parte del proceso de construccin estatal que ocurri en Europa, EstadosUnidos y Amrica Latina principalmente durante el siglo XIX, con las excepciones deInglaterra y Francia, en cuyos casos este proceso ocurri con anterioridad. A su vez, laformacin estatal puede ser entendida como un componente de un proceso ms amplio deconstruccin social, en el cual, gradualmente, otros componentes tambin se fueronconstituyendo: la construccin de la nacin (entendida como sentimientos de pertenencia

compartidos y ampliamente difundidos dentro de un territorio); la ciudadana; un sistema derelaciones de produccin; el mercado; la estructuracin de clases sociales; y laconsolidacin de un pacto de dominacin poltica.

Hasta cierto punto, el estado encarna la expresin material de esta compleja formacinsocial. En su momento de plenitud, el estado exhibe un nmero de caractersticas quepueden representarse como estatidad, esto es, el conjunto de atributos que constituyen aun estado nacional. Siguiendo a Nettl (1968) y a Oszlak (1982), los atributos principales deestatidad son: (1) la externalizacin del poder; (2) la institucionalizacin de la autoridad; (3)la diferenciacin del control;4 y (4) la capacidad de reforzar una identidad nacional. El primeratributo implica la adquisicin del reconocimiento externo de la soberana por otros estados-nacin. La mayora de los pases latinoamericanos, africanos y asiticos obtuvieron el

reconocimiento de los Estados Unidos y los pases de Europa occidental inmediatamentedespus de, o incluso durante, sus guerras de independencia, sin haber adquirido lamayora de los otros atributos de estatidad. El segundo atributo denota el reclamo exitosodel monopolio del usode la coercin dentro de un territorio determinado, tal como sugiere ladefinicin weberiana.5 El tercer atributo posee una doble composicin: (a) obtener lacapacidad de extraer de forma regular recursos fiscales de la sociedad, tanto parareproducir la burocracia misma como para desempear su rol en el establecimiento de la leyy el orden, el progreso econmico y la equidad social; y (b) desarrollar un cuerpoprofesionalizado de empleados pblicos capaz de llevar a cabo las crecientesresponsabilidades que implica la tarea de gobernar.6 Finalmente, el cuarto atributo requierede la produccin de smbolos por parte del aparato estatal que refuercen en el pueblo unsentido de pertenencia, sentimientos de nacionalidad y creencia en un destino comn.

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Un estado nacional puede emerger y desarrollarse en tanto y en cuanto, todava en su formaembrionaria, comience a demostrar su capacidad de resolver conflictos sociales quetrasciendan las demandas parroquiales y se preocupen por: (1) la creacin misma de unmodo de produccin capitalista y (2) el bienestar de la gente incluida en dicha formacinsocial. En su volumen sobre La formacin de los estados nacionales en Europa occidental,Tilly (1975) seala que las actividades extractivas y represivas de los estados eran uno delos sesgos originales en su libro, agregando que el sesgo era intencionado. La seleccin deorganizaciones de las fuerzas armadas, de tributacin, de vigilancia policial, de control delabastecimiento de alimentos y de formacin de personal tcnico, hace hincapi enactividades que resultaban difciles, costosas y frecuentemente indeseadas por grandessectores de la poblacin. Todas estas eran esenciales para la creacin de estados fuertes;por lo que es probable que nos digan algo importante sobre las condiciones en las quesurgen estados fuertes o dbiles, centralizados o descentralizados y estables o inestables.

Histricamente, la expansin del capitalismo ha encontrado un apoyo decisivo en lacreciente capacidad de los estados nacionales para encarar y superar obstculos aldesarrollo. En gran parte, su creciente capacidad para movilizar recursos con este propsito

ha tenido un efecto inmediato sobre el alcance de su dominio institucional. Este procesoimplic la expropiacin de una serie de funciones de la sociedad civil y de los gobiernossubnacionales que pasaron a formar parte del propio dominio operacional del estado. 7 Talesfunciones se relacionaron con la satisfaccin de necesidades sociales en reas tales comola defensa, justicia, transporte, infraestructura, salud pblica, etc. Incorporadas de estamanera a la agenda estatal, estas cuestiones representaron una parte selectiva de laproblemtica social; el mbito funcional que se fue abriendo al tiempo que el estado nacionalcomenz a existir, creando as una nueva divisin social del trabajo. La agenda estatal semultiplic y expandi al incorporar nuevas cuestiones que requeran ser resueltas comoconsecuencia del propio funcionamiento y progreso de la sociedad.

En algunos asuntos, la nueva divisin del trabajo implic una transferencia funcional

definitiva desde los estados subnacionales al estado nacional, como en el caso delmonopolio de la emisin de dinero, la creacin de fuerzas armadas, las relacionesinternacionales y dems. En otros temas, el estado y el mercado compartieron un reacomn de servicios, como en los servicios educativos y de salud, o en el transporte.Finalmente, la intervencin en otras reas crticas, tales como la construccin deinfraestructura o la negociacin del financiamiento internacional fue posible gracias a lasnuevas capacidades adquiridas por los estados nacionales durante su desarrollo. A lo largode este proceso, los estados nacionales y subnacionales, el mercado y las organizacionesno gubernamentales de la sociedad redefinieron nuevos lmites y cambiaron los contenidosde sus respectivas agendas.

Obviamente, sin una agenda, el estado y su burocracia- seran innecesarios. Implicara que

su rol es prescindible, que la sociedad puede resolver los problemas comunitarios por smisma y puede auto-administrarse tal como imaginaron el anarquismo, el comunismo, 8 oincluso, como sostuvieron algunas posiciones ultra-conservadoras partidarias de un estadomnimo.

La frmula que simboliz el proceso de formacin estatal y que dio contenido esencial a laagenda pblica se expres en el lema orden y progreso, que, por otro lado, seal lanecesidad de establecer (1) quines se convertiran en miembros legtimos (y quinesseran excluidos) del nuevo modo de organizacin capitalista que se gestaba; y (2) qureglas de juego deberan institucionalizarse para que las transacciones econmicas sevolvieran estables y previsibles, promoviendo de ese modo el desarrollo de las fuerzasproductivas a travs la articulacin de los factores clsicos de produccin (tierra, trabajo ycapital) y, por lo tanto, segn la visin de la poca, haran posible el progreso indefinido.9

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La atencin dirigida a las mltiples macro y micro manifestaciones de estas dos cuestionesdio lugar a una agenda de polticas pblicas que comenz a expandirse al ritmo del mismoavance de la sociedad y del estado. Hacia fines del siglo XIX y principios del XX, tanto enEuropa como en Amrica, las oportunidades desiguales proporcionadas por el capitalismo adiferentes sectores sociales revelaron que el progreso econmico se obtena a expensas deuna creciente inequidad social. La llamada cuestin social y los conflictos en torno a ella anivel poltico completaron un tro destinado a ocupar un lugar permanente en la agendaestatal.

En sus versiones ms actuales, el tro se compone de gobernabilidad (orden), desarrollo(progreso) y equidad (la cuestin social) en otras palabras, los formidables desafos queafrontan la mayora de las sociedades subdesarrolladas y muchas de las desarrolladas. Estapresencia continua no es sino la manifestacin de una tensin permanente entre suscomponentes, observable en sistemas capitalistas incapaces de establecer una formulaestable que concilie las condiciones de gobernabilidad democrtica, crecimiento sostenible ydistribucin equitativa del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Bajo estas circunstancias,la agenda estatal se torna cada vez ms compleja y contradictoria, a medida que las

cuestiones en ella contenidas se vuelven ms difciles de resolver, dadas las expectativassociales crecientes y los recursos escasos.

Al avanzar el proceso de formacin estatal (y social), la resolucin de las cuestiones queconstituyen la agenda social se distribuy entre el estado (en sus diversos nivelesjurisdiccionales), el mercado, las organizaciones de la sociedad civil (ONGs) y una serie deredes sociales solidarias no-institucionalizadas. La figura 1 ilustra esta distribucin funcionaly provee algunos ejemplos de bienes y servicios contenidos en las agendas de los diversossectores.

FIGURA 1DIVISION SOCIAL DEL TRABAJO

Si bien las fronteras que separan a los diferentes sectores se han corrido con el tiempomediante sucesivas expansiones y contracciones, hay poca controversia respecto a lacreciente expansin del territorio estatal, que slo parece haberse detenido recientemente,dando lugar a nuevas formas de intervencin en las cuestiones sociales. En efecto, eldiverso rol histrico del estado, que adquiri a lo largo del tiempo diferentes encarnaciones

(v.g., como empresario, empleador, proveedor de subsidios, regulador), comenz a sercuestionado hace aproximadamente dos dcadas, dando lugar a un nuevo desplazamiento

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de las lneas fronterizas que revel un mayor protagonismo de los otros tres sectores (elmercado, las ONGs y las redes sociales informales), as como tambin una transferencia deresponsabilidades estatales del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales (verlas flechas en la Figura 1). La privatizacin, descentralizacin, desmonopolizacin,desregulacin y tercerizacin aparecieron como las manifestaciones principales de esteproceso. Tomadas en su conjunto, estas polticas eran parte de las llamadas reformasestatales de primera generacin basadas en el Consenso de Washington.10

Significa todo esto que el estado ya no es necesario?11 Las sociedades probablementeestaran mejor si no tuvieran que afrontar la mirada de necesidades, demandas, peligros ycontingencias que se suceden en su evolucin. Como se sugiri, el estado es una gran sino la principal- institucin social capaz de desplegar los recursos humanos,organizacionales y tecnolgicos necesarios para encarar la mayora de esos desafos. Otrosactores econmicos y sociales juegan un rol ms o menos importante en la resolucin deestas cuestiones, pero no hay duda de que el estado ejerce un papel indelegable. De hecho,si se juzga por la mayora de los indicadores (i.e., presupuesto y tamao del personal,nmero de agencias, empleo pblico en relacin a la poblacin econmicamente activa), el

estado casi no muestra indicios de desaparicin.Volviendo a nuestra principal lnea argumental, cada cuestin incluida en la agenda estatalcrea una tensin que slo desaparece cuando es removida de la agenda, ya sea porque elproblema subyacente se ha resuelto o porque el tema se aplaza temporalmente para serabordado en el futuro. En cualquier caso, el estado debe tomar una posicin sobre el temaantes de que cualquier cuestin pueda resolverse o postergarse para su futura resolucin.Este tambin es el caso para otros actores polticos con valores o intereses en juego en untema dado (i.e. partidos polticos, organizaciones corporativas empresariales, sindicatos,organizaciones internacionales, la opinin pblica, los medios, ONGs, y dems). Laspolticas pblicas son simplemente la secuencia de posiciones tomadas por las institucionesgubernamentales y burocrticas (i.e. la Legislatura, la Presidencia, las agencias del gobierno

central, las empresas pblicas) que actan en nombre del estado, con relacin a lascuestiones incluidas en la agenda pblica. Las opciones especficas adoptadas pararesolver estas cuestiones terminan generando una dinmica social caracterizada porconflictos y confrontaciones entre actores con perspectivas diferentes y a menudocontradictorias.

Los cursos de accin adoptados implican, al menos, dos cosas diferentes: (1) que lassoluciones a las cuestiones han sido identificadas, lo cual supone una relacin causa-efectoentre la utilizacin de ciertos instrumentos y la obtencin de determinados resultadosesperados; y (2) que existe el compromiso de crear agencias o unidades gubernamentalesque pueden contribuir a resolver la cuestin o, en caso de que ya existan, de asignarles losrecursos necesarios para que puedan cumplir sus respectivas misiones. Por lo tanto, (1) la

incorporacin de asuntos o problemas sociales que el estado elige o por los cuales el estadoes forzado a responsabilizarse, y (2) las posiciones tomadas por los individuos o agenciasque asumen la representacin del estado, son los principales generadores deorganizaciones burocrticas, que son creadas y/o dotadas con recursos para manejar yresolver tales cuestiones.

El proceso de desarrollo institucional del estado nacional (i.e. la formacin de unaburocracia) no ha sido fortuito. Ha respondido siempre a una interpretacin particular deciertas necesidades o demandas de la sociedad y ha resultado en patrones de asignacinde recursos y arreglos institucionales fundados en la supuesta eficacia del mismo parasatisfacer esas necesidades o demandas. Desde un punto de vista esttico, uno podracongelar y clasificar las funciones de la burocracia en trminos de caractersticasrelativamente permanentes. Por ejemplo, Ripley y Franklin (1982) sugieren que lasburocracias han sido creadas con las siguientes intenciones: (a) proveer ciertos servicios

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cuya jurisdiccin natural es de responsabilidad gubernamental; (b) promover los intereses desectores econmicos especficos tales como agricultores, trabajadores organizados, osegmentos del empresariado privado; (c) regular las condiciones bajo las cuales puedenllevarse a cabo las diferentes actividades privadas; (d) distribuir beneficios varios, talescomo ingresos, derechos y atencin mdica, de tal manera que los menos afortunados yprsperos de la sociedad obtengan ms beneficios que los que obtendran ordinariamente(cf. Oszlak y ODonnell, 1976; Meny y Thoenig, 1992; Aguilar Villanueva, 1996).

Sin embargo, las burocracias evolucionan: puede asignrseles nuevas funciones o quitarlesotras; sus estructuras pueden adquirir mayor diferenciacin y complejidad; puedenexigrseles nuevos mecanismos de coordinacin; pueden ganar o perder recursos. Estasdinmicas pueden interpretarse en trminos de procesos deliberados tendientes a adaptaruna combinacin dada de recursos a la consecucin de ciertos fines.12

Este razonamiento puede extenderse plausiblemente a cualquier campo de laadministracin pblica. En cada uno de ellos se observar una relacin ntima entre lostemas contenidos en la agenda estatal, las posiciones tomadas en el proceso de

especificacin de alternativas (Barzelay, 2002) y los mecanismos institucionalesestablecidos para tratarlos y resolverlos (incluyendo las asignaciones de recursos). Laconfiguracin particular de la burocracia en cada momento ser un producto histricoresultante de confrontaciones y disputas en torno a quin obtendr qu, como y cuando, talcomo Lasswell para referirse a la poltica. Muy a menudo las burocracias se convierten en laarena de conflicto donde se resuelven estas disputas, donde las agencias involucradas (yotros actores polticos involucrados) toman posiciones, construyen alianzas, desarrollanestrategias y ponen en accin varios tipos de recursos para hacer prevalecer susrespectivas posiciones.

Por el momento, presentar un breve resumen de los argumentos discutidos hasta aqu:

1. La emergencia y formacin estatal estn ntimamente relacionadas con el desarrollo deotros componentes del proceso de construccin social en su conjunto, en particular a laidea de nacin, al capitalismo, a una estructura de clases y a un sistema de dominacinpoltica, tal como lo comprueba abundantemente la experiencia norteamericana yeuropea.

2. A lo largo de este proceso, el estado adquiere una serie de atributos (estatidad), de loscuales la formacin gradual de una maquinaria profesional (un servicio civil, unaburocracia pblica) adquiere especial inters para nuestro anlisis.

3. Este aparato institucional se forma y crece al tiempo que un nmero ascendente decuestiones sociales se incorporan a la agenda estatal. En parte, esta incorporacin

requiere la expropiacin de dominios funcionales a los estados subnacionales uorganizaciones de la sociedad civil previamente a cargo de la satisfaccin denecesidades sociales; y en parte conlleva el desarrollo de una capacidad anteriormenteinexistente de asumir mayores responsabilidades, posibilitado por la misma formacindel estado y sus nuevas y ms amplias capacidades de movilizacin de recursos.

4. Esta particular composicin de la agenda y las posiciones tomadas por el estado(polticas pblicas) determinan el tipo de solucin ideada para resolver las cuestionesagendadas y, por lo tanto, la configuracin y caractersticas de la burocracia resultante.Por ejemplo, una burocracia militar (fuerzas armadas e instituciones de defensa) puedeser central en la agenda actual de ciertos estados (v.g., EE.UU., Corea del Norte) ototalmente inexistente en la de otros (v.g. Costa Rica). O puede haber sido crtica enotros tiempos (como ocurri en la mayora de los pases latinoamericanos en el sigloXIX). Los servicios de recaudacin se han establecido como resultado directo de la

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necesidad de sostener al aparato estatal, permitindole jugar su rol de gerenciadorpblico. Las agencias reguladoras de sectores privados u organizaciones pblicas,pueden tener una relevancia clave en la agenda estatal de gobiernos intervencionistas, opueden ser completamente irrelevantes en aquellos ms liberales. De forma msgeneral, la importancia relativa del bienestar, la educacin, la ciencia y tecnologa o laseguridad domstica (como ejemplos de cuestiones que componen la agenda estatal)puede estimarse por el tamao y la adjudicacin de recursos a las agencias a cargo deresolver los temas correspondientes dentro del aparato burocrtico.

5. Por lo tanto, la burocracia estatal puede ser concebida como la cristalizacin institucionalde las polticas pblicas y la actividad estatal manifestada mediante agenciasburocrticas que, a lo largo del proceso de implementacin, acaban definiendo lanaturaleza del estado que materializan.

6. Desde este ventajoso punto de observacin, el estado (y su burocracia) es lo que hace una proposicin que nos lleva de regreso a la afirmacin inicial de esta seccin.

Esta proposicin provisoria debe explorarse ms detalladamente, para lo cual se presentarun esquema analtico que pueda servir para examinar la dinmica interna de la burocracia ylos efectos de dicha dinmica sobre su productividad.

III. Productividad burocrtica: un esquema analtico

De forma general, la burocracia pblica ha sido definida como la totalidad de agencias odepartamentos gubernamentales que constituyen el gobierno permanente de un estado(Se) refiere a todos los funcionarios pblicos del gobierno de alto y bajo rango, elegidos ydesignados (Shafritz y Russel, 1996).13 De forma similar, Lindblom y Woodhouse (1993)consideran que la burocracia es la parte ms grande de cualquier gobierno, si se mide

por el nmero de personas implicadas o el gasto incurrido. Jacob (1966), a su vez,argumenta que la burocracia puede pensarse como un sistema complejo de hombres,oficios, mtodos y autoridad que emplean las grandes organizaciones para obtener susobjetivos. Finalmente, Downs (1967) establece algunas caractersticas primarias paradefinir la burocracia: gran tamao, membresa de tiempo completo y dependenciaeconmica de sus miembros, contratacin de personal, promocin y retencin sobre la basedel merito.

Pueden observarse similitudes bsicas entre estas definiciones, pero en trminos de susarreglos estructurales, la conceptualizacin de Max Weber sobre burocracia se mantienecomo una caracterizacin ms abstracta y convincente. Su tipo ideal se construye a partir deun nmero de caractersticas bien conocidas: (1) los burcratas estn organizados en una

jerarqua claramente definida; (2) se encuentran obligados por los deberes impersonales desus cargos; (3) las agencias y puestos estn organizados en una cadena de mando; (4) susfunciones estn claramente especificadas por escrito, creando as una especializacin detareas y una determinada esfera de competencia; y (5) el comportamiento burocrtico estsujeto a control sistemtico.14

Desde un enfoque diferente, Weber tambin considera a la burocracia como la forma deorganizacin ms compatible con los requerimientos del sistema capitalista; pero, al mismotiempo, como una amenaza u obstculo a lo largo del proceso de democratizacin. Desdeque su tipo ideal atrajo la atencin acadmica, la literatura sobre la sociologa de lasorganizaciones y la administracin pblica ha desarrollado varios modelos tericosdiferentes, intentando capturar y explicar las caractersticas principales de la burocracia, sus

mltiples formas organizacionales, su desempeo, poder, comportamiento, y otros atributossimilares. Por motivos ms heursticos que explicativos se presentar un esquema analtico

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que ser utilizado para examinar las dimensiones y variables ms significativas relacionadascon nuestro objeto de estudio.15

Podemos caracterizar a la burocracia el aparato institucional estatal- como un sistema deproduccin formalmente investido con la misin de satisfacer ciertos objetivos, valores,expectativas y demandas sociales. En sintona con su esquema normativo, la burocraciaemplea recursos (humanos, materiales, financieros, tecnolgicos) y los combina de diversasformas para producir una variedad de resultados o productos expresados en forma debienes, regulaciones, servicios o incluso smbolos- de alguna forma relacionados con susmetas y objetivos. La naturaleza del esquema normativo, la forma en que los recursos seestructuran, y su volumen y calidad, generarn ciertos patrones de comportamiento que a suvez pueden afectar la cantidad y calidad de los productos obtenidos.

Consideremos con mayor detalle los elementos bsicos del modelo propuesto:

Productividad

La productividad burocrtica puede definirse como la capacidad de la burocracia paragenerar valor pblico. Moore (1998) identifica al xito en el sector pblico con la realizacinde actividades estatales que agreguen valor para el pblico, tanto en el corto como en largoplazo.16Ceteris paribus, la generacin de valor pblico ser ms alta si es mayor el gradode alineamiento y congruencia entre la funcin de objetivos (o combinacin de metas)deseables y la funcin de produccin tcnicamente requerida. En esta definicin puedendistinguirse dos elementos: (a) el grado de logro en la consecucin de un fin, esto es, larelacin entre objetivos y productos (efectividad); y (b) la utilizacin de la menor cantidad deinsumos por unidad de producto, o el nivel de produccin ms alto a un nivel dado deinsumos (eficiencia).17

Esta definicin conlleva serios problemas operacionales, en particular con respecto a qu y

cmo medir, porque sus dos elementos efectividad y eficiencia- tienen como referentecomn a un producto altamente abstracto y heterogneo (cf. Rourke, 1984; Lindblom yWoodhouse, 1993; Beetham, 1993, Yarwood y Nimmo, 1997; Allison, 1999; Blau y Meyer,1999; Coiplin, et. al. 2002).18 Existen, ciertamente, claras similitudes entre los serviciosprovistos por empresas estatales y privadas de servicios pblicos (v.g., de combustibles,electricidad, telefnicas, etc.). De hecho, no debera haber muchas diferencias entrecompaas estatales y privadas en trminos de medicin de los niveles de productividad enla provisin de bienes y servicios similares.

No obstante, los servicios y la regulacin nunca han sido bien medidos tanto en cienciaseconmicas como en otras disciplinas. Por ejemplo, en muchos pases en desarrollo, laescuela pblica provee a sus estudiantes pobres un almuerzo gratis adems de susprogramas educacionales rutinarios. Medida exclusivamente sobre la base de estos ltimos,la eficiencia de estas escuelas seguramente ser menor que la de escuelas que no ofrecentales servicios. O, para presentar otro ejemplo, es difcil evaluar el desempeo de lasagencias reguladoras en trminos del grado de control que ejercen sobre el nivel de precios,la seguridad de los servicios regulados, la sujecin de las empresas a planes de inversincomprometidos, la calidad del servicio, la competitividad en el mercado y otros aspectosrelacionados a la actividad de las empresas que regulan. Sea como fuere, los esfuerzos msrecientes para identificar indicadores de productividad burocrtica han progresadonotablemente.19

Contexto

Nuestro modelo asume que la fisonoma del aparato estatal y sus niveles de desempeoestn ntimamente relacionados con las caractersticas del contexto social y poltico que

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enmarca su actividad. La informacin contextual se refiere concretamente a la existencia deuna agenda de polticas y a la naturaleza de la estructura social en la coyuntura histricabajo anlisis (Pfeffer, 1982; Allison, 1999; Snack, 2000; Provan y Brinton, 2001; Considine yLewis, 2003).

A medida que el gobierno toma posiciones vis-a-vis temas socialmente relevantescontenidos en su agenda, aumenta la probabilidad de que se cree una nueva agencia pararesolver una cuestin dada, o que se asignen recursos adicionales a agencias ya existentes(Oszlak y ODonnell, 1976, Rama, 1997; Wilson, 1999). Los esfuerzos para llevar a caboproyectos, iniciativas y prioridades gubernamentales conducen, dentro del aparato estatal, aarreglos organizacionales y estilos de gestin mltiples, cuya naturaleza es, en gran medida,el resultado de cmo se resuelven los conflictos sociales dentro de esta arena institucional.

Especificar el impacto de estas fuerzas requiere la consideracin de (1) la naturaleza delrgimen poltico; (2) el nivel de desarrollo econmico, los patrones de acumulacin delcapital, la distribucin del producto social y el grado de vulnerabilidad externa del pas, (3) elpeso relativo de los intereses sectoriales, la fuerza de sus organizaciones corporativas y el

grado de influencia o control que stas ejercen sobre el aparato estatal; (4) las condicionessociales prevalecientes (en trminos de desarrollo humano, bienestar, nivel educacional,movilidad social, expectativas de la gente y el grado de consenso o conflicto social); y (5) elpeso de la tradicin y patrones culturales, tales como la extensin del clientelismo y elpatronazgo poltico, o la difusin de valores compatibles con la democracia y la eficiencia dela administracin pblica.

RecursosSiguiente esta lnea argumental, debemos considerar a continuacin los recursosempleados por la burocracia (probablemente la expresin ms tangible de su existencia)

para realizar su misin. Las variables de esta dimensin analtica incluyen la naturaleza delos diversos tipos de recursos: su volumen, capacidad, adaptabilidad, pertinencia yposibilidades de articulacin, tomando en cuenta los fines perseguidos. As, el aparatoestatal puede concebirse como un sistema de produccin que combina sus recursosmediante formas y proporciones variadas, definiendo de esta forma una determinadafuncin de produccin destinada a lograr una particular funcin de objetivos.20 Visto entrminos presupuestarios, esto significa que la posibilidad de conseguir ciertos niveles deproductividad depender, en parte, de la asignacin de adecuadas combinaciones depersonal, bienes materiales (infraestructura) y servicios, alineadas con los fines perseguidosque, en definitiva, son expresados en ciertos objetivos especficos. 21

Por ejemplo, hace varios aos el gobierno argentino era propietario de tres barcos querealizaban tareas de investigacin ictcola. Estos barcos pasaban cerca de 200 das por aoen alta mar. El gobierno chileno, en cambio, era propietario de dos naves que navegaban untotal de 300 das por ao. Obviamente, los barcos chilenos tenan un desempeo muysuperior al de los argentinos en trminos de cantidad total de investigacin realizada. Losbajos niveles de desempeo en el caso argentino se deban a la falta de personalprofesional, el bajo nivel de mantenimiento de los barcos y las dificultades de proveer losinsumos materiales necesarios (combustible, instrumentos de investigacin especiales, etc.)para realizar el trabajo. Por lo tanto, los barcos permanecan atracados e inactivos.

En consecuencia, hay dos formas en las que puede ocurrir una inconsistencia entre lafuncin de objetivos y la funcin de produccin. Primero, cuando los factores de produccin

(infraestructura, personal, gastos operativos) son inadecuados para la tarea en cuestin;segundo, cuando la composicin de recursos humanos (i.e. la combinacin de personalgerencial, profesional, tcnico y no especializado) no es la correcta. Muchos aos atrs

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(Oszlak, 1972) propuse la expresin sndrome sobra-falta para referirme a esta existenciasimultnea de fuerza de trabajo supernumeraria (usualmente para ciertas tareas rutinarias) ypersonal insuficiente para desarrollar otras funciones crticas, lo cual crea deformidadburocrtica.

Normas

Las combinaciones de recursos no son fortuitas: responden a una serie de normas queestablecen principios para la accin y proveen instrumentos legtimos para asegurar que lasactividades que llevan a cabo las agencias burocrticas estn en lnea con esos criterios.Bsicamente, este sistema opera a travs de tres mecanismos que siguen una secuenciaanaltica (pero no temporal), ya que mantienen una cierta relacin jerrquica donde unasucesin de normas cada vez ms concretas van traduciendo directivas inicialmenteabstractas y difusas.22

Un primer mecanismo apunta a asegurar que el producto de la burocracia se corresponda

con las demandas sociales y sea congruente con los objetivos institucionales. Al aplicar estemecanismo, se fijan fines, se establecen prioridades, se aprueban objetivos, y se transmiteeste conjunto normativo a la estructura organizacional en su conjunto. En esencia, proveedirectrices de accin para decidir qu actividades sern requeridas para producir el tipo,volumen y alcance de la produccin de valor pblico. Por ejemplo, entre otros: el tipo yvolumen de los servicios provistos, la incursin en actividades empresariales, el grado deintervencin en la regulacin de actividades econmicas y sociales, o el alcance de lafuncin represiva.

Los otros dos mecanismos tienen un carcter ms instrumental. Uno de ellos sirve paraevaluar las diferentes estrategias de accin poltica y formular polticas y planes que a niveloperacional, traduciran las amplias directrices y opciones, dando contenido al sistema

normativo. El planeamiento, los mtodos y procedimientos administrativos, y las polticas deasignacin de recursos son algunos de los principales instrumentos de este tipo. El tercer yltimo mecanismo consiste en el sistema de sanciones, que establece el dominio para elejercicio de la autoridad y provee los medios para asegurar su aplicacin, regulando as lasrelaciones superior-subordinados. Representa, por lo tanto, el instrumento que aplicanaquellos que poseen autoridad para asegurarse que las actividades se conducirn deacuerdo a los objetivos y procedimientos predeterminados.

El marco normativo puede tambin contener a los patrones culturales en los que opera laburocracia, que pueden prevalecer dentro de la sociedad en general o en agencias ounidades especficas. Dada esta naturaleza dual de la cultura, la considero como unarestriccin contextual y la trato como tal en la seccin IV.

Estructuras

La productividad burocrtica est fuertemente condicionada por la relativa complejidad yadecuacin de las estructuras organizacionales burocrticas. Tres aspectos principalesdefinen a esta dimensin analtica: (1) el grado de diferenciacin estructural, principalmenteel grado en que la estructura jerrquica se desagrega en trminos de unidadesrelativamente autnomas y la estratificacin resultante; (2) el grado de especializacinfuncional, esto es, la especificidad tcnica requerida a nivel operacional y el esquema dedivisin del trabajo resultante (o estructura gerencial); y (3) el grado de interdependenciaola medida en que la efectividad de cualquier unidad organizacional se subordina a, o

depende de, el desempeo de otras unidades.

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La diferenciacin estructural y la especificidad funcional pueden dar lugar a la duplicacin osuperposicin de unidades y funciones organizacionales. Bajo regmenes democrticos, enlos que el funcionamiento del sistema poltico es abierto y competitivo, la tendencia a laduplicacin y la superposicin se exacerba, ya que los mecanismos de representacinpoltica tienen fuertes cimientos en la arena burocrtica.

Cuanto mayores sean los niveles de diferenciacin, especializacin e interdependencia, msalto es el grado de complejidad e incertidumbre de la administracin pblica y,consecuentemente, mayor la necesidad de establecer apropiados mecanismos dearticulacin e integracin.

La interdependencia puede ser (1) de tipo jerrquico, en cuyo caso los individuos recibenrdenes de superiores y/o las dan a subordinados, constituyendo de tal manera una red derelaciones de autoridad; (2) de tipo funcional, definida como la red de relacionesnormativas/tcnicas resultantes del intercambio de informacin o la aplicacin deconocimiento a bienes materiales; o (3) de tipo presupuestario (o de intercambio derecursos), en cuyo caso la interdependencia se basa sobre la asignacin competitiva entre

unidades de recursos materiales y financieros originados en una misma fuente.Un sistema de informacin y comunicacin fluido es un activo propio de la mayora de losmecanismos de articulacin e integracin efectivos. Tiende a reducir el aislamiento de lasburocracias y hace posible el monitoreo, control y la evaluacin de su desempeo. Otroactivo importante es la coordinacin, que existe cuando el comportamiento de los individuosy unidades organizacionales es guiado por criterios de complementariedad en la satisfaccinde objetivos comunes. La convergencia de fines (identidad, congruencia, compatibilidad) esuna condicin bsica para la existencia de coordinacin. En su ausencia, los esfuerzos paraconseguir consenso entre las partes intervinientes seran vanos. Otra condicin es que losactores tengan un grado suficiente de autonoma para hacer los ajustes o adaptacionesrequeridos por la interdependencia. Mintzberg (1999) observa que el elemento que define a

la estructura burocrtica es que la coordinacin se obtiene mediante normas internalizadasque predeterminan lo que debe hacerse.

Dado el fraccionamiento burocrtico resultante de la descentralizacin funcional y laautonomizacin, la coordinacin de actividades entre unidades organizacionales se torna, amenudo, innecesaria o imposible. Por lo tanto, cada unidad tiende a funcionar encompartimientos estancos, incluso cuando su actividad se encuentra tcnicamente ligada ala de otras unidades. En gran medida, esta fragmentacin burocrtica puede explicarse porla relacin simbitica entre las agencias burocrticas y los sectores organizados de lasociedad. En su bsqueda de legitimidad y recursos, estas agencias intentan movilizarclientelas influyentes, aunque esas relaciones suelen llevar a la captura burocrtica de lasagencias por sus clientelas. Por otro lado, el funcionamiento de un sistema institucional tan

ligeramente integrado, tan reticente a subordinar su actividad a las directivas de lasunidades articuladoras, presenta serios problemas de incertidumbre, requiriendo diversasformas de redundancia para poder mantener un nivel de confianza en el sistemarelativamente aceptable (Landau, 1969).

Los mecanismos de integracin alientan un proceso decisorio ms expeditivo y facilitan lacoordinacin de actividades. A su vez, la coordinacin se encuentra condicionada por larelativa efectividad de la estructura de autoridad que regula el ejercicio legtimo del poderdentro de la organizacin burocrtica, clarifica la jerarqua de roles y asigna los medios decontrol y ejecucin de las decisiones atribuibles a cada rol especfico.23 Como puedeobservarse, todas las variables pertenecientes al nivel estructural de nuestro modelomantienen relaciones complejas y de determinacin recproca con las normas y losrecursos, afectando indirectamente los niveles de productividad burocrtica.

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Comportamiento

El comportamiento administrativo es la ltima dimensin significativa de nuestro anlisis.Las caractersticas de los recursos empleados y asignados por el sector pblico, lasdemandas y normas que orientan la actividad estatal y los variados arreglos estructurales

que constrien la integracin o coordinacin de recursos, fijan las coordenadas para elcomportamiento administrativo. En otras palabras, la conducta de empleados pblicos no escompletamente inesperada o aleatoria: se encuentra altamente influida por suscaractersticas personales (edad, experiencia, nivel de instruccin), por sus objetivosindividuales y sus grados de compatibilidad o conflicto con los objetivos institucionales, porlos recursos materiales disponibles, por la naturaleza de las normas y el tipo de demandasexternas a las que deben responder, por las oportunidades de interaccin y el tipo derelaciones que establecen con sus pares, superiores y subordinados, o por losprocedimientos de evaluacin y control que deben afrontan.24

Despus de todo, es la actividad de seres humanos, manifestada en su comportamiento, loque determina el nivel y la calidad de los productos resultantes de su accin organizada. As

pues, la eficiencia y efectividad de la actividad burocrtica depender, en un sentidoinmediato, de las conductas de los empleados pblicos, pero tal conducta estarsimplemente exteriorizando el conjunto de variables contextuales, normativas y estructuralesque estimulan ciertas percepciones, generan actitudes y determinan orientacionesdiferenciadas hacia la accin.

Entre las variables que integran esta dimensin analtica, se pueden mencionar lassiguientes: (1) el grado de identificacin o motivacin que se evidencia en el desempeo delservicio civil (Perow, 1986; Cook, 1999);25 (2) el nivel de conflicto existente en las relacionesintra-burocrticas (Thompson, 1967; Lane 1999); (3) las orientaciones predominantes haciala autoridad, la accin o el tiempo (ODwyer, 2002); (4) la presencia de liderazgo legtimo enla administracin pblica (Rourke, 1984; Lee, 2002); o (5) los niveles de moralidad y control

del desempeo (Romzecl y Dubnick, 1987; Hellman et. al., 2000; Roberts, 2002).

En la Figura 2, puede observarse una ilustracin de las dimensiones, variables y relacionestericas incluidas en el modelo recin descrito. Para resumir lo dicho acerca de la dinmicainterna de la burocracia estatal, la figura muestra que las demandas, apoyos y restriccionescomprenden las variables contextuales que operan del lado de los insumos burocrticos.Las demandas expresan preferencias sociales y decisiones de poltica investidas deautoridad; los apoyos incluyen el empowerment a la gerencia pblica y la asignacin derecursos; y las restricciones involucran todo tipo de variables que ponen lmite a laautonoma y el alcance de la actividad burocrtica (i.e. exigencias legales, condicionessociales estructurales, dficit financieros, presiones clientelsticas, barreras culturales).

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FIGURA 2DINMICA DE LA BUROCRACIA

Los recursos se ubican en el centro de la figura triangular. Las combinaciones de losmismos determinan la funcin de produccin; pero una funcin de produccin slo puedeexistir en la medida que su contraparte, la funcin de objetivos, se establezca. La dimensinnormativa, sobre el tringulo, es aquella que da sentido y orientacin a la actividad de laburocracia, incluyendo decisiones sobre cmo deben ser utilizados los recursos para crear

valor pblico. Las normas (incluyendo la legislacin, cultura, polticas y reglasorganizacionales) tambin determinan cmo se estructura la burocracia para desempear surol institucional. Las variables estructurales (diferenciacin, especializacin, integracin) a suvez influyen en cmo se organizan y asignan recursos a las diversas unidades burocrticas,dando lugar a ciertos patrones de divisin del trabajo. Tanto las variables estructurales comolas normativas afectan el comportamiento burocrtico, mientras que las tres dimensiones (ysu interaccin) acaban impactando en la productividad.

Sin embargo, tambin puede observarse que, en contraposicin a creencias y expectativasde carcter normativo que suponen que las normas determinan las estructuras y que lasnormas y estructuras determinan los comportamientos, encontramos que en algunos casos,normasestructurascomportamientos normas pueden funcionar como variables

mutuamente dependientes e independientes. Por ejemplo, la estructura organizacional deuna agencia gubernamental depender, en primer lugar, de la misin y los objetivos(normas) que guan su actividad. Y el comportamiento de su personal depender de aquelloque se supone que cada empleado debe hacer y de la posicin que se supone que ocupanen la estructura organizacional. Las flechas invertidas normalmente pueden identificarsecomo signos de buropatologa. El desplazamiento o cambio de objetivos puede entendersecomo una situacin en la que el comportamiento modifica normas, mientras que laredundancia innecesaria puede interpretarse como una modificacin de las estructuras porel comportamiento. El alcance de estos fenmenos vara ampliamente, dependiendo delcontexto especfico considerado. En la prxima seccin se introducirn elementosadicionales para entender esta curiosa dinmica.26

IV. Burocracia, poder y poltica pblica

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La mayora de la investigacin acadmica sobre la sociologa de la burocracia pblica seorigina en contextos nacionales donde la sucesin regular de gobiernos medianteelecciones, la representacin legtima de la sociedad a travs de mediacionesinstitucionalizadas, el estilo incremental de toma de decisiones, o la presencia generalizadade la negociacin y el compromiso, constituyen supuestos ms que variables- del procesopoltico. Estas tradiciones son tan persistentes que la especulacin sobre otros posiblesescenarios no puede verse reflejada en (y, por tanto, estimulada por) circunstancias locales.

Sin embargo, la alternancia de regmenes polticos que exhiben ideologas y orientacionesfuertemente opuestas, y sus respectivos impactos sobre entre otras cosas- el marco depolticas, la suerte de los mecanismos de representacin, o los estilos de gestin estatal,plantean un nmero de cuestiones y preguntas de investigacin lo suficientementecomplejas como para convertir en inapropiados los modelos y conceptualizacionesexistentes para capturar la complejidad de estas otras realidades. Esto es especialmentecierto en los casos donde la inestabilidad poltica y los cambios de regmenes no sonsimplemente una anormalidad pasajera sino el estado normal de las cosas.

Cada nuevo rgimen intenta alterar no slo las relaciones de poder dentro de la sociedadcivil, en lnea con su concepcin poltica y la necesidad de fortalecer sus bases sociales deapoyo, sino tambin la estructura de poder dentro del mismo aparato estatal. Para hacerviable un proyecto poltico, se requiere actuar sobre como tambin mediante- unaestructura burocrtica preexistente. Aumentar la congruencia entre el proyecto poltico y laorganizacin pblica, puede llevar a cambios jurisdiccionales, jerrquicos y decompetencias, afectando intereses establecidos y modificando arreglos de poder y patronesculturales fuertemente enraizados en la burocracia estatal. Es previsible que se generenresistencias y que el comportamiento tienda a afectar las decisiones o acciones adoptadas,o al menos, a atenuar algunas de sus consecuencias.

Tales tensiones, creadas en la burocracia por el cambio de orientaciones de los regmenes y

los ajustes producidos por los cambios de polticas a veces vistas como sntomas deburopatologa-, han recibido escasa atencin. Abundan explicaciones casusticas y ad-hoc.Sin embargo, la pregunta crucial permanece abierta a continuas controversias: Qudimensiones y variables relevantes pueden explicar y predecir la congruencia o el conflictoen el proceso de implementacin de polticas? Un tratamiento sistemtico del tema enfrentauna dificultad fundamental, a saber, el vasto nmero de factores intra-burocrticos ycontextuales que intervienen en tal proceso. Sin embargo, el progreso en este camporequerir un esfuerzo consciente de integracin del conocimiento existente, teniendo encuenta las especificidades sustantivas, contextuales e histricas de los actores pblicos yprivados involucrados en el ciclo de las polticas.

La implementacin de la mayora de los programas y polticas demanda la intervencin de

una compleja estructura gubernamental y de varias unidades decisorias en la sociedad. Eldesempeo de esta red depender de si la sucesin y articulacin de los comportamientosindividuales resulta congruente con un marco normativo dado o una orientacin polticadada. Cada unidad decisoria estar sometida a los conflictos inherentes a las decisionestomadas en cada nivel (v.g., el grado de antagonizacin producido) y a la incertidumbrederivada de la falta de conocimiento sobre el impacto de las propias decisiones. En efecto,una buena parte de los mecanismos organizacionales se destinarn a eliminar las fuentesde conflicto e incertidumbre. Aquellas organizaciones a cargo de funciones normativas (v.g.,legislacin, planeamiento, evaluacin, control) tendern a disear un sistema de regulacin,estructuras administrativas, medidas y estndares de desempeo y sanciones, con elobjetivo de inducir a las unidades de menor nivel (hasta llegar al denominado front deskostreet level) a desempearse en forma consistente con los programas y objetivospredeterminados. A su vez, estas unidades intentarn mantener un cierto espacio dedecisin autnoma, de tal forma que los requerimientos funcionales asociados a la

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consecucin de sus objetivos formales se vuelvan compatibles con aquellos requerimientosderivados de la necesidad de satisfacer otros objetivos e intereses (v.g., clientelsticos,institucionales).27

El poder de la burocracia se ha comparado usualmente con el que ejercen otros actorespolticos y econmicos, ya sean partidos polticos, el Parlamento, la Presidencia, lossindicatos, los grupos corporativos empresariales, y otros. La literatura ha prestado granatencin a este tema desde que en los aos setenta y ochenta los marxistas redescubrieronla nocin de autonoma relativa del estado (Karl Marx) en el 18 Brumario de LuisBonaparte, y desde que los neo-weberianos comenzaron a dar mayor interpretacin mspoltica al tipo ideal de burocracia desarrollado por Weber y a sus advertencias sobre lajaula de hierro. Por ejemplo, el Grupo de Administracin Comparada (GAC) 28 subraya estavariable como el factor principal del desarrollo poltico en los pases subdesarrollados;29Olson (1965) y Downs (1967) la observaron desde el punto de vista de la accin colectiva;otra corriente de investigacin centr su atencin en el estudio de la captura burocrtica (enespecial, de las agencias reguladoras); y ms recientemente el tema ha recibido unarenovada interpretacin por Evans (1996), quien introdujo el concepto de autonoma estatal

enraizada.Como regla general, cada unidad burocrtica posee un cierto volumen de recursos de poder,que puede componerse de coercin, informacin, legitimidad, y bienes econmicos. Elacceso al uso de mecanismos ideolgicos se considera, usualmente, otro recurso de poder.La coercin puede o no ser aplicada de forma legtima, dependiendo de la naturaleza delgobierno en el poder y el grado en que ste se basa en el consenso social. La informacines otra importante fuente de poder, y es la base de la actividad burocrtica a nivel funcional.La interaccin dentro de la burocracia conlleva un intercambio permanente de informacin ola aplicacin de conocimiento (una forma elaborada de informacin) a los bienes materiales.Los bienes econmicos son, principalmente, los recursos materiales que reciben lasunidades burocrticas a travs del presupuesto para la contratacin de personal, la inversin

en infraestructura y la atencin de los gastos operativos y mantenimiento necesarios.Finalmente, la legitimidad es una fuente de poder que puede derivarse de una o un conjuntode variables: autoridad, estatus, liderazgo, consenso y capacidad para manipularinstrumentos simblicos e ideolgicos. La legitimidad de la burocracia es un recursoimportante para justificar su pretensin de continuar obteniendo recursos y apoyos queaseguren su existencia.

Estos diversos recursos de poder se distribuyen de forma desigual a lo largo de laburocracia, tanto en trminos del poder absoluto que poseen las diferentes agencias ounidades como en lo que respecta a la composicin particular de estos recursos en cadacaso. Por ejemplo, la posesin del monopolio de la coercin por las burocracias militares hasido histricamente una enorme fuente de poder para reemplazar regmenes democrticos.

A su vez, la asimetra de informacin entre agencias reguladoras y compaas privadas acargo de las empresas privatizadas ha conducido a menudo a la incapacidad de lasprimeras para controlar las tarifas. Asimismo, la escasa asignacin presupuestaria a ciertosprogramas de bienestar puede conducir a reducciones crticas en los servicios de salud,educacin o accin social. En otras palabras, la cantidad y composicin de los recursos depoder puede o no sostener la capacidad burocrtica para resolver conflictos sociales yasignar valores de forma legtima. Los recursos de poder son vitales para reforzar lalegitimidad institucional y asegurar la supervivencia y reproduccin de la burocracia. Ambosobjetivos estn ntimamente relacionados: a mayor legitimidad, mayor probabilidad desupervivencia.

Desde una perspectiva diferente, Peters (1999) observa que la burocracia dispone de otrosrecursos importantes: (1) su gran agilidad, en comparacin con la Legislatura, para poderactuar rpidamente en distintas cuestiones, ya que no est obligada a seguir las estrictas

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reglas procedimentales en torno al debate y la decisin que caracterizan a la arenalegislativa;30 (2) su capacidad para movilizar apoyos polticos con el fin de obtener mayoresasignaciones presupuestarias; y (3) el hecho de que sus organizaciones y agencias poseenun grado relativamente alto de autonoma. Sin embargo, a mi entender (1) estos no sonrecursos de poder, sino ms bien resultados que se derivan de los recursos discutidospreviamente, y (2) estos resultados pueden o no conseguirse, dependiendo principalmentede la naturaleza del sistema poltico considerado. Por ejemplo, bajo regmenes autoritarios ypatrimonialistas, o incluso en democracias dbiles, las decisiones pueden encontrarsealtamente centralizadas en el ejecutivo, mientras que la legislatura y la burocracia puedenjugar roles meramente formales o insignificantes.

A la vista de estos resultados contingentes, es posible explicar o predecir el curso de losacontecimientos en el proceso de implementacin de polticas? Qu equilibrios de poderfavorecen el xito en el desempeo y la productividad burocrtica? En un sentido msinmediato, y dado cierto nivel de recursos de poder, el desempeo puede explicarse en granmedida por el comportamiento de aquellos encargados de manejar las organizaciones loque Thompson (1967) denominara la variable humana. Sin duda, el grado de motivacin,

el liderazgo existente, el nivel de capacitacin, la orientacin hacia el conflicto, la bsquedade poder o la formacin de coaliciones son, entre otros, los tipos de factores que afectan lacalidad de los recursos humanos disponibles y la probable orientacin de su accin. Pero, asu vez, es posible afirmar que estas expresiones de comportamiento burocrtico estnsujetas a cuatro tipo de restricciones, que clasificaremos en tecnolgicas, culturales,clientelsticas y polticas. Veamos esto con mayor detalle.

Restricciones Tecnolgicas y Culturales

Las variables tecnolgicas y culturales subsumen a la mayora de los determinantesinmediatos del comportamiento burocrtico. La consideracin conjunta de estas dos

variables es relativamente frecuente en la literatura especializada, a la luz de la crecientepreocupacin por la transferencia de tecnologas administrativas cuyos criterios deracionalidad suelen ser incongruentes con aquellos prevalecientes en los pases receptores.

Las variables tecnolgicas afectan al funcionamiento de la burocracia pblica de dos formasdiferentes. Primero, existe un tipo de tecnologa ntimamente asociada con la actividadcentral de la organizacin. Por ejemplo, procesos ms o menos estandarizados para laproduccin de electricidad, la oferta de servicios de transportes o el registro pblico deciertas transacciones. Por lo tanto, hay una tecnologa que puede presentar variaciones deacuerdo a la escala o el grado de innovacin, pero responde al proceso bsico deproduccin del bien o servicio inherente a la actividad, demanda un cierto tipo decooperacin y condiciona la forma en que se estructura la organizacin. Se le suele llamarncleo tecnolgico (core technology).

Segundo, cualquier organizacin compleja intentar eliminar fuentes de incertidumbre queoperan sobre su ncleo tecnolgico, ya que la legitimidad y supervivencia de la organizacindepende fuertemente del funcionamiento continuo y eficiente de tal tecnologa. En otraspalabras, bajo normas de racionalidad, la organizacin intentar aislar su ncleo tecnolgicode la influencia contextual a travs del manejo de insumos (v.g., mantenimiento preventivo,provisin de materiales, personal) y de productos (v.g., disposicin de productos, poltica dedistribucin y marketing) (Thompson, 1967). Para llevar a cabo estas actividadesgerenciales, la organizacin debe observar ciertas reglas y principios relativos a laintegracin de recursos humanos y conocimiento especializado, dentro de un sistema

tecnolgico dado. Aspectos tales como el alcance del control, la departamentalizacin, la jerarqua, las relaciones entre coordinacin y tamao o los patrones de carrera

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administrativa caen en la categora de actividades de apoyo organizacional, a la que mereferir como tecnologa de gestin.

Los componentes tecnolgicos centrales y de gestin31 pueden explicar por qu lasorganizaciones que realizan actividades similares tienden a presentar caractersticastcnicas y gerenciales similares (Powell y Di Maggio, 1991).32 Los hospitales, las escuelas,las plantas de produccin de acero o los directorios de planeamiento, an operando encontextos altamente dismiles, pueden poseer por aquella razn una serie de caractersticascomunes. Ciertas normas y estndares profesionales contribuyen a reforzar estassimilitudes, al conformar una suerte de subcultura tecnolgica que tiende a prevalecer msall de barreras geogrficas o culturales.

Las variables culturales tambin ejercen una influencia homogeneizante sobre elcomportamiento burocrtico. Las formas en las que se percibe y categoriza la realidad, lascreencias en trminos de la eficacia de ciertos instrumentos para lograr objetivos, loscriterios de legitimidad prevalecientes, las actitudes hacia la autoridad o las orientacioneshacia el tiempo son elementos que, conjuntamente, tienden a estandarizar las percepciones

interpersonales sobre lo que debe hacerse o cabe esperar en una situacin dada reduciendo as la incertidumbre en la interaccin. Por supuesto, debe efectuarse unadistincin entre la cultura organizacional dentro de las burocracias y la cultura prevalecienteen la sociedad, ya que estas difieren frecuentemente. En efecto, cada cultura posee supropia visin respecto a los deberes de los funcionarios pblicos, y la legitimidad de susroles est fuertemente impregnada por este elemento cultural.33 El nepotismo, la corrupcin,el ausentismo es decir, las prcticas que Parsons habra llamado particularistas- son partede ciertas culturas, o quizs aparecen con ms frecuencia en ciertos ambientes culturalesque en otros. En este sentido, la cultura opera como un factor homogeneizante pero, a lavez, como elemento diferenciador frente a otras culturas. Numerosos programas de reformaadministrativa se disean precisamente para operar sobre estos patrones culturales,partiendo de una concepcin supuestamente universalista que, en definitiva, no es ms que

un transplante de patrones culturales extranjeros disimulados bajo la forma de tecnologasorganizativas neutrales.

Ya en 1964 Stinchcombe observ que las culturas en las sociedades en transicin noincorporan a menudo las habilidades requeridas para el manejo de tecnologas complejas.Ms tarde, este mismo autor ofreci un contraste provocativo entre organizaciones pblicascon requerimientos tecnolgicos diferentes, pero sujetas a la misma influencia culturallatinoamericana (Stinchcombe, 1964, 1974). En estas sociedades, por lo tanto, lasinfluencias homogeneizadoras de la cultura tienden a convertirse en restricciones para lasorganizaciones, esto es, en factores que retrasan o interfieren la accin organizacional. Enlas sociedades industrializadas, por otro lado, el efecto homogeneizante de la cultura pasacasi inadvertido dado el alto grado de congruencia entre tecnologa y cultura. En otras

palabras, los contenidos tecnolgicos de la cultura son coherentes con los supuestosculturales de la tecnologa.

Las observaciones anteriores confrontan a los reformadores administrativos con algunaspreguntas cruciales. Cul es el grado de incongruencia tolerable entre tecnologa degestin y patrones culturales? Cmo afectan las incongruencias a la eficiencia y efectividadburocrtica? Hasta qu punto pueden forzarse u obviarse los patrones culturalesprevalecientes en las actividades de reforma? Estas preguntas no tienen respuestas simpleso directas. Las unidades burocrticas que operan bajo diferentes restricciones tecnolgicaso contextuales exhibirn diversos grados de tolerancia. En muchas culturas, el valorsimblico o la naturaleza ceremonial de ciertas organizaciones, su consecuente esterilidadfuncional o su utilizacin como mecanismos para absorber desempleados, son criteriosaceptables de legitimidad institucional. De este modo, en contextos tradicionales lasagencias tecnolgicamente sofisticadas como un organismo de planificacin o un Instituto

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de Administracin Pblica pueden sobrevivir como curiosas islas de modernizacinencastradas en una maquinaria burocrtica cuya cultura dominante es eminentementeadscriptiva y particularista.

Las clientelas y su capacidad de articular demandas expresarn distintas exigencias entrminos de compatibilidad entre tecnologa y cultura. En sociedades tradicionales, dondelos individuos y las organizaciones no participan en estrechas redes de inters quedeterminan y controlan su comportamiento, la ideologa, la tradicin o el apego a imperativosnormativos pueden ser un determinante mucho ms importante que la auto-determinacin oel auto-control. La retroalimentacin de la sociedad es muy escasa; consecuentemente, losburcratas individuales necesitan que se les diga lo que debe hacerse en vez de por qudebe hacerse. El patrn de comportamiento normal probablemente seguir criteriosburocrtico-normativos ms que profesionales-clientelsticos (Mayntz, 1979). Esto indicaque las clientelas burocrticas y las condiciones polticas juegan un rol importante comofuentes de restriccin adicionales de las organizaciones pblicas, un tema al que nosreferiremos a continuacin.

Restricciones Clientelsticas y Polticas

A finales de los aos cincuenta, Dill (1958) distingui cuatro grupos contextualespotencialmente relevantes para definir y lograr objetivos organizacionales en empresas delsector privado: (1) los clientes (tanto distribuidores como usuarios); (2) los proveedores demateriales, trabajo, capital, equipo y espacio de trabajo; (3) los competidores por mercadosy recursos; y (4) los grupos regulatorios, incluyendo a las agencias gubernamentales,sindicatos y asociaciones empresariales.

Las burocracias estatales difieren de este patrn de funcionamiento en algunos aspectosimportantes. Primero, el aparato estatal en su conjunto puede ser considerado como una

nica y amplia organizacin, con pocos o ningn competidor y grupos reguladores yclientes bastante heterogneos y con diversa capacidad de control, dependiendo delcontexto poltico considerado. Segundo, la divisin del trabajo dentro de este aparato tiendea separar funciones, jurisdicciones y competencias de forma tal que crea virtualesmonopolios sobre la produccin de bienes, regulaciones o servicios. Tercero, el marconormativo de estas unidades organizacionales tiende a apoyarse, al menos formalmente,sobre criterios y directrices de alguna forma externos a la organizacin, en sintona con ladivisin del trabajo ya mencionada. Cuarto, las clientelas pblicas tienden a ser cautivas,dada la naturaleza monopolstica de la mayora de los productos de las burocracias pblicasy las redes de inters generadas alrededor de su oferta. Por lo tanto, la consideracin deactores contextuales en el caso de las burocracias estatales requiere una perspectivadiferente.

Hay dos dimensiones contextuales que aparecen como particularmente relevantes para elcaso de las unidades burocrticas eslabonadas por procesos de implementacin depolticas: el carcter especfico de las clientelas burocrticas y la naturaleza del rgimenpoltico. El primero es importante a la luz de las demandas, apoyos y legitimidad que puedenproveer a las diversas agencias segn su desempeo. A su vez, diferentes regmenespolticos tambin pueden implicar marcos normativos y estilos gerenciales diferentes, conaltas probabilidades de que ciertas reas de poltica y por tanto, ciertas agencias- seanfavorecidas a expensas de otras. Observemos ms detenidamente la forma en que estosparmetros limitan la dinmica interna de las agencias estatales, impactando as en suproductividad.

Cada agencia estatal compite por ganar posiciones dentro de un espacio de polticas; eneste proceso define su territorio o mbito funcional. Una sensibilidad territorial muy

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aguda usualmente afecta el comportamiento burocrtico y el nivel de conflicto entre lasagencias. Como resultado de esta pugna entre agencias por la construccin y elmantenimiento de mbitos funcionales, la fisonoma del sector pblico se transformapermanentemente mediante expansiones y contracciones fronterizas. Como fuente delegitimidad y poder de las agencias, los clientes juegan un rol fundamental en la definicinde los trminos y resultados de esta pugna. La efectividad de su rol depender, entre otrascosas, de diversas circunstancias: su origen social, su nmero, su capacidad de articularintereses, su proximidad y control de las agencias burocrticas y su relevancia en trminosde los patrones de acumulacin de capital y dominacin poltica prevalecientes. En estesentido, la clientela puede valerse de recursos de poder similares a los discutidospreviamente en esta seccin.

Una agencia pblica puede ocupar simultneamente diferentes espacios de poltica pblica.Estas diversas ubicaciones podran facilitar el posicionamiento de la organizacin dentro deun mapa funcional o de poltica pblica. La jerarqua define el nivel de autoridad yresponsabilidad, introduciendo una dimensin vertical en el espacio de polticas. Bajocondiciones normales, un elevado nivel jerrquico implica una territorialidad funcional ms

grande; pero, al mismo tiempo, implica que los intereses que ligan a la organizacin con suclientela se tornan ms difusos. En el espacio de poltica pblica, un ministerio de agriculturaocupa un territorio ms grande que una agencia de extensin rural. Pero la clientela delprimero est constituida por organizaciones corporativas de segundo o tercer nivel cuyosintereses seguramente son ms agregados y difusos que aquellos reivindicados por losproductores rurales, quienes tratan con la agencia de extensin de nuestro ejemplo.

Esta observacin tiene consecuencias importantes porque a menudo se afirma que elestado carece de una posicin definida en algn rea de poltica pblica. En estudioshechos sobre dos institutos tecnolgicos de Argentina, la falta de poltica pblica (i.e.agrcola o industrial) aparece como un tema recurrente (Oszlak, et. al. 1971 y Oszlak 1984).La posibilidad de formulacin de polticas en el rea de investigacin y extensin se

subordinaba automticamente a la formulacin previa de una poltica global para el sectoren su conjunto, dentro de la cual la poltica ms especfica presumiblemente cobrara mayorsentido. En esta concepcin, cada rea de poltica pblica se parecera a un sistema decajas chinas, en el que las polticas mantienen consistencia interna entre ellas y gananespecificidad a medida que nos acercamos a los niveles operacionales. Simtricamente,tanto las agencias pblicas responsables de un rea funcional como sus respectivasclientelas tambin formaran un sistema de cajas chinas a travs de diversascombinaciones estructurales, en algn sentido piramidal.

Si bien esta concepcin no es totalmente errnea, ya que encuentra apoyo en laorganizacin formal tanto del Estado como de las corporaciones, los supuestos subyacentespueden no ser siempre vlidos. En un estudio sobre el Instituto Nacional de Tecnologa

Industrial (INTI) argentino, encontramos que los centros de investigacin ms exitosos eranaquellos en los que la clientela se involucraba ms activamente en la promocin y el manejode los centros y en los que el marco de polticas para el sector favoreca (o al menos nocontradeca abiertamente) los proyectos y los programas de accin de los centros (Oszlak,1976). Sin embargo, la promocin de tecnologa en una rama de la industria en particular noera necesariamente parte de una concepcin global de poltica tecnolgica ni eraconsistente con alguna definicin del inters general de la sociedad. Por el contrario, enotras situaciones encontramos que la falta de articulacin entre el producto de unaorganizacin y la demanda efectiva de su clientela potencial llevaba a situaciones en las quela iniciativa de los miembros de la organizacin, la influencia de estilos profesionales, o losrequerimientos financieros o de asistencia tcnica de organizaciones internacionales jugaronun rol ms determinante en la definicin de los marcos normativos de la institucin (Oszlak,1972; Oszlak et. al. 1971).

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Estos ejemplos sugieren que, adems de la distribucin del espacio de polticas (o sea, ladivisin de trabajo dentro del aparato estatal) y la estructura jerrquica, que crea otra formade articulacin e interdependencia burocrtica, puede imaginarse una estratificacin invisiblerelacionada directamente con el rol que juegan las clientelas de las agencias estatales y eltipo de rgimen en el poder. Por ejemplo, un estudio realizado en Guatemala (MartnezNogueira, 1978) estableci una tipologa de agencias burocrticas basadas en las relacionesentre la naturaleza de las demandas realizadas por sus clientelas y el nivel de informacin ycapacidad demostrado por las agencias para procesar informacin. El grado deespecificidad y articulacin de demandas emergi como variable crtica para diferenciar trestipos de organizaciones estatales. Primero, aquellas que atendan demandas relacionadascon reas o actividades consideradas dinmicas dentro del modelo de desarrollo, dada sucapacidad de generar excedentes, sus vnculos con mercados externos y la productividadresultante de las tecnologas empleadas.34 Segundo, aquellas unidades que enfrentabanclientelas escasamente organizadas, o aquellas relacionadas con sectores o ramas mstradicionales, dbilmente vinculadas con mercados externos.35 Tercero, agencias conclientelas similarmente dispersas y desorganizadas como las del segundo tipo, queenfrentaban demandas igualmente difusas, pero cuyos requerimientos en trminos de

habilidades y tecnologas eran escasos.

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A un nivel de abstraccin distinto, estaestratificacin del sector pblico replica, de alguna manera, la propia estructura social delpas y sus patrones de poder prevalecientes. Tambin sugiere la existencia de una estrechacorrespondencia entre demandas sociales y productividad burocrtica.37

Restricciones originadas en el rgimen poltico

La dinmica intra-burocrtica tambin se ve afectada por la naturaleza del rgimen polticoexistente. Cul es el peso especfico de esta dimensin explicativa y como influye sobre elproceso de las polticas? Sin caer en razonamientos teleolgicos o conspirativos, puedesuponerse con seguridad que cualquier gobierno o rgimen entrante intentar implementar

su programa gubernamental, controlar las opciones de poltica y los recursos necesariospara conseguir sus objetivos. Para ello, intentar incrementar el grado de congruencia entresu proyecto poltico y el aparato burocrtico mediante: (a) modificaciones en las prioridadesy los contenidos de polticas sustantivas, afectando as (positiva o negativamente) a losdistintos sectores de la sociedad y, consecuentemente, a las agencias estatales y clientelasburocrticas relacionadas con tales polticas; y (b) cambios en las actividades de apoyo delsector pblico (v.g., tecnologas de gestin; patrones culturales). Dicho de otra forma, elrgimen intentar actuar sobre las dimensiones tecnolgicas, culturales y clientelsticasexaminadas anteriormente.

Con respecto a los contenidos de las polticas pblicas, Lowi (1972) ha distinguido cuatrotipos de polticas (i.e. distributivas, redistributivas, regulatorias y constituyentes) cuyaadopcin o nfasis relativo vara directamente con el rgimen poltico. Por ejemplo, pordefinicin, los regmenes populistas darn prioridad a programas de desarrollo rural,viviendas de bajo costo, salud pblica y educacin masiva. En general, este tipo de polticasredistributivas tienden a fortalecer la posicin de las agencias estatales encargadas de suejecucin y la de aquellos sectores sociales beneficiados por los programas. Bajo estosregmenes, los sectores populares normalmente disfrutan de una mayor capacidad deorganizacin y articulacin de intereses. Las fallas de la burocracia estatal con respecto aprogramas de bienestar pueden compensarse en parte por organizaciones voluntarias,sindicatos, agencias paraestatales y redes sociales solidarias, esto es, por instituciones que,bajo condiciones normales, juegan un rol significativo como mecanismos de articulacinsocial. La situacin se invierte bajo la mayora de los regmenes autoritarios antipopulares,

en los que las polticas regulatorias y los intentos de regenerar ciertos patrones antiguosde relaciones sociales tornan relevantes a las agencias estatales a cargo de la represin y elcontrol de las actividades sociales.

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Sin embargo, ms all de las diferencias en el sector de poltica sustantiva en consideracin(i.e. defensa, educacin, energa) es probable que las orientaciones e inclinaciones de losregmenes en trminos de reformar las unidades de apoyo y las actividades de laburocracia pblica tambin difieran. Los cambios en las estructuras de autoridad, laredefinicin de fronteras de los dominios funcionales, o la reasignacin de recursos sonmedidas tpicas diseadas para reforzar o transformar prcticas fuertemente enraizadas.Los programas de achicamiento estatal, descentralizacin, reforma presupuestaria; o loscambios en los organigramas de las organizaciones ministeriales; o las modificaciones enlas reglas procedimentales, deben observarse como tentativas conscientes del gobiernopara controlar su burocracia.

Los regmenes autoritarios modernizadores exhiben una fuerte tendencia a usar tcnicasadministrativas altamente sofisticadas. Lo opuesto es cierto para el caso de regmenesautoritarios tradicionales (o neo-patrimoniales), en los que la cultura dominante esprincipalmente prebendalista. En suma, el rgimen poltico y la maquinaria burocrticapueden presentar diversos grados de compatibilidad en sus orientaciones culturales ytecnolgicas y en sus prcticas; pero en la mayora de los casos el primero procurar

imponer cambios sobre la segunda, en lnea con sus valores y preferencias. Por ello, ensituaciones revolucionarias como ha sido el caso de Nicaragua o Cuba, donde losregmenes patrimonialistas de Somoza y Batista fueron sucedidos por regmenesmanifiestamente socialistas- la transformacin del sector pblico ha involucrado tantoacciones en el nivel poltico (i.e. orientaciones y beneficiarios de polticas estatales) como enlos niveles cultural y tecnolgico.

Para poder contrarrestar las iniciativas del rgimen, las agencias gubernamentales puedenapelar a varios mecanismos y prcticas ms o menos institucionalizados. En las agenciasms antiguas, existe una suerte de ideologa ministerial o departamental respecto a cmodeben tratarse ciertas cuestiones. En aquellas ms especializadas, la gestin de informacintcnica a menudo constituye un recurso poderoso. El apoyo de clientelas relevantes, el

establecimiento de relaciones informales o la existencia de normas que reduzcan el alcancede las atribuciones del rgimen (v.g., capacidad para remover personal, derecho a huelga delos empleados pblicos), operan como recursos adicionales a disposicin de las agencias.

A su vez, las organizaciones y funcionarios pblicos ms directamente relacionados con elrgimen generalmente recurren a diversas tcticas y mecanismos para incrementar sucontrol sobre las agencias. La creacin de unidades de integracin y supervisin como enlas reas de planeamiento, ciencia y tecnologa o empresas pblicas-; el establecimiento dejerarquas paralelas la corporacin militar (como en el caso de la mayora de los regmenesburocrtico-autoritarios) o el partido gobernante (como en el caso de Mxico hasta no hacemucho)-; la creacin de counter-staffs como una Secretara General de la Presidencia,asesores personales, personal de confianza-; la aprobacin de legislacin que permita al

gobierno desvincular a ciertos empleados pblicos; o el establecimiento de unidades ad-hocpor fuera de la burocracia formal, son algunos de los instrumentos de los que dispone elrgimen en el poder para superar la inercia y los obstculos burocrticos.

Teniendo en cuenta esta compleja interaccin, la relacin entre rgimen y burocracia debeespecificarse en trminos de contextos nacionales y circunstancias histricas diferentes.Hemos argumentado que existe una relacin causal entre rgimen poltico y organizacinburocrtica. O, de forma ms especfica, la naturaleza del rgimen poltico afecta de formadiferente a las diversas formas de interdependencia burocrtica (o dinmica intra-burocrtica). Las transformaciones que experimenta el sector pblico a medida que unnuevo rgimen llega al poder pueden explicarse en parte por el tipo de interacciones queocurren una vez que quienes estn en el poder intentan compatibilizar la maquinaria estatalcon sus intenciones polticas.

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En la consideracin de los regmenes polticos, cabe plantear dos preguntas: (1) Culesson los criterios para categorizar a los regmenes como variables? y (2) qu proporcin dela variacin en la dinmica intra-burocrtica puede ser atribuida a esta variable? Paracontestar la primera pregunta, la literatura ofrece una gran variedad de rtulos para nombrara los diferentes regmenes (i.e. liberal, autoritario, patrimonialista, socialista, teocrtico), peroan no se ha alcanzado consenso acerca de una clasificacin comn. A veces se utilizandiferentes categoras para referirse a casos similares (i.e. fascismo, corporatismo,autoritarismo-burocrtico, totalitarismo). Ms an, existen problemas en la construccin detipologas que cubran razonablemente el universo de regmenes polticos. Finalmente,ninguna categora es capaz de aprehender el carcter esencialmente dinmico y cambiantede cualquier rgimen; esto ha llevado a menudo a calificaciones que intentan dar cuenta delas fases o momentos de un rgimen: i.e. instauracin, tensiones, transformacin,transiciones, salida.38

La segunda pregunta requiere plantear supuestos razonables acerca de la proporcin de lavarianza en la interdependencia burocrtica que se explica por la naturaleza del rgimen; o,por caso, por las interacciones con las clientelas. Aqu, la dificultad principal yace en el

hecho de que la mayora de las caractersticas que presentan estas relaciones estn comoya hemos discutido- cultural o tecnolgicamente determinadas. Puesto de otra forma, laintederpendencia se ve alterada no slo por variables exgenas sino tambin por tradicionesy exigencias tcnicas de la relacin misma. En este sentido, la dinmica intra-burocrticatendra una lgica propia, independiente de las fluctuaciones y azares de la poltica. Por ello,es difcil establecer el peso especfico de estos elementos permanentes de la burocracia yaislarlos de aquellos cuya variacin puede explicarse por tipos alternativos de regmenespolticos o por la naturaleza de la interaccin con las clientelas.

Estas observaciones no deberan desalentar futuros esfuerzos en la construccin detipologas y proposiciones avanzadas sobre la forma en que los regmenes constrien ladinmica burocrtica un ejercicio que hemos intentado realizar muchos aos atrs (Oszlak,

1984).

Para concluir esta seccin, pueden agregarse algunos comentarios finales. En primer lugar,un anlisis ms profundo de las restricciones mencionadas nos permite afirmar que lastecnolgicas y culturales parecen estar ms fuertemente vinculadas con el desempeo y laproductividad burocrtica, mientras que las restricciones clientelsticas y polticas tienencomo preocupacin compartida el tema del poder. Claramente, la tecnologa y la culturaafectan directamente la forma en que se organiza la funcin de produccin burocrtica unacuestin central para intentar identificar las razones de su bajo desempeo. A su vez, lapreocupacin por el poder es inherente a su relacin con las clientelas (donde la capturaburocrtica parece ser el principal resultado) y a las interacciones con el rgimen poltico,donde los problemas de orientaciones de polticas y estilos de gestin son de crucial

importancia. Sugeriramos tomar esta hiptesis, y las observaciones que siguen, comofuturos temas de la agenda de investigacin.

Segundo, si se desarrollaran tipologas de estilos de gestin de las burocracias (derivadasdel cruce entre regmenes polticos y dinmicas burocrticas), debera considerarse quealgunas caractersticas pueden ser comunes a todo tipo de regmenes. Por ejemplo, elpersonal diplomtico tiende a comportarse como un estrato cerrado con jerarquasclaramente definidas y gran deferencia a la autoridad, independientemente del rgimen en elpoder. O un patrn comn de apropiacin y asignacin de recursos, basado en una suertede caja nica o tesoro central, se ha convertido en la prctica corriente de gobiernos queenfrentan severas dificultades financieras, sin importar las orientaciones polticas oideolgicas.

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Un tercer aspecto que cabe destacar es la creciente homogeneidad de pases con contextoshistricos y sociopolticos diferentes, como resultado de la amplia difusin de modelos yfrmulas para el fortalecimiento institucional del sector pblico promovida por organizacionesfinancieras multilaterales y agencias de cooperacin bilateral.

Cuarto, en aquellos pases con alta inestabilidad poltica y frecuentes cambios en lanaturaleza de los regmenes polticos, los retrasos institucionales en el constante procesode re-adaptacin tienden a volverse crnicos. Muy a menudo, su influencia es tal que lasconfiguraciones resultantes son mixtas, diferencindose particularmente de los casospuros sugeridos por una tipologa particular.

Un quinto punto, estrechamente relacionado con el anterior, es que incluso lascaracterizaciones de los regmenes polticos deben ser cuidadosamente testeadas antes deavanzar en comparaciones entre experiencias nacionales concretas. Difcilmente puedasostenerse que las democracias establecidas en Amrica Latina, Europa del este, Asia ofrica son de un mismo tipo. Las diferencias son mltiples: el grado de consolidacin de unsistema de partidos; la influencia remanente de los militares; la relativa hegemona del

ejecutivo frente a otros poderes y actores polticos; la difusin del prebendalismo; el poderpoltico de fuerzas militares irregulares (i.e. narcos o guerrillas); el peso poltico de lossindicatos de empleados pblicos, entre otros.

V. Algunas notas finales

Nuestros comentarios introductorios tuvieron la intencin de proporcionar una justificacinsobre por qu la presencia de las burocracias pblicas en la poltica y en la implementacinde polticas puede abordarse adecuadamente a travs de un anlisis sistemtico del poder yla productividad como variables principales. Con este propsito, la seccin II se propuso

examinar las races histricas de la burocracia como uno de los atributos principales de laestatidad y, eventualmente, como un componente del proceso ms amplio de construccinsocial. Este anlisis revel cmo y por qu un estado nacional se origina y desarrolla, seforma la agenda (y los contenidos de las cuestiones que aguardan decisin), se formulanpolticas pblicas (o tomas de posicin sobre cuestiones agendadas), se asignan recursos yse establecen arreglos institucionales para la implementacin de polticas. La conclusin hasido que la burocracia puede ser entendida como un resultado de las polticas pblicas entanto y en cuanto eslo que hace.

La seccin III present un modelo que intent explicar la dinmica interna de la burocraciaen trminos de las principales dimensiones analticas y variables intervinientes en el procesode asignacin de recursos, en particular las restricciones planteadas por el marco normativo

de la burocracia, sus arreglos estructurales y sus patrones de comportamiento. Seconsideraron tambin, de forma bastante general, algunas variables contextuales relevantesy la forma en que stas impactan en la dinmica interna de la burocracia. El propsitoprincipal de este modelo fue elaborar proposiciones tentativas sobre la forma en que lasinteracciones entre estas variables acaban afectando la productividad (v.g., eficiencia oefectividad) de la burocracia. Una de las conclusiones principales de esta seccin ha sidoque la productividad se encuentra fuertemente expuesta a incongruencias entre laracionalidad tcnica y la racionalidad poltica en la organizacin de la actividad burocrtica,lo cual conduce a diversas manifestaciones de buropatologa.

En la seccin IV se desarroll el modelo ms extensamente, al incorporar varios aspectosvinculados con las relaciones de poder que mantienen las agencias y unidades burocrticas

con actores polticos fuera de su dominio, en particular con el rgimen en el poder. Unexamen de los diferentes tipos de recursos de poder en manos de las agencias burocrticas

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y otros actores polticos pareci proveer algunas pistas con respecto a cmo cada fuente depoder puede afectar la implementacin de las polticas pblicas. Con este propsito, sesugiri que la actividad y el desempeo burocrticos pueden ser afectados de forma d

buroc estatal y poíticas públicas oscar oszlak

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