Buenas prácticas de gestiónpara la inversión pública

Fernando Barraza Dorador

AMPEEncuentro Regional de

Municipalidades de Tacna

31 de enero 2012

Rompecabezas del ciclo de inversión

Metodología:

• Se organizan a los participantes en grupos, máximo 6 personas por grupo.• Los participantes reciben un grupo de tarjetas, sin orden, que expresan

diferentes aspectos del ciclo de la gestión de inversiones.• Durante 25 minutos los participantes analizan las tarjetas y discuten el orden

en el que deben ser colocadas, según la lógica de una buena práctica de gestión de inversiones públicas.

• Durante 15 minutos los grupos redactan sus conclusiones sobre el ciclo de inversión de acuerdo con los aspectos que se sugieren en la última tarjeta del caso entregado.

• En plenaria, un representante de cada grupo, durante 5 minutos, presenta las conclusiones.

• Al concluir las presentaciones, el facilitador sugiere un debate entre los participantes sobre las conclusiones presentadas por cada grupo.

Lógica de las acciones que desarrolla el Programa Canon

Diagnóstico inicial

Diagnóstico final

Presentación de resultados a autoridades

Asesoría intensiva (asistencia técnica,

entrenamiento, etc.)

Asesoría menos intensiva:

Sostenibilidad

Plataforma de servicios de Municipio al Día

30

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nic

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lid

ad

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Rol de la inversión pública en el desarrollo local

• Mejora la calidad de vida de las personas y genera mayores oportunidades, reduciendo las desigualdades

• Las inversiones pueden satisfacer necesidades o resolver problemas de la población, para reducir las brechas de servicios para una adecuada calidad de vida de toda la población.

Distribución de riqueza con equidad

• Generar condiciones positivas y favorables para el desarrollo sustentable del territorio.

• Con la inversión en carreteras, aeropuertos, puertos, energía, telecomunicaciones y otros, se desarrollan las potencialidades del territorio, que permita generar riqueza y mejorar los ingresos para la población.

Crecimiento económico y

generación de riqueza

Constituye un elemento fundamental para el desarrollo humano

Enfoque integral de la gestión de inversiones

Problemática de la evaluación de la gestión de inversiones

¿Cómo se mide actualmente la gestión de inversiones?

• El estado de la gestión de inversiones en el sector público es comúnmente evaluada a partir del avance de la ejecución presupuestal de los ingresos destinados a este fin.

¿Qué problemas presenta este enfoque?

• El principal inconveniente de este enfoque es que ofrece una visión limitada de lo que sucede en las entidades públicas, en tanto no se analizan los procesos que explican los resultados alcanzados y que podrían advertir la sostenibilidad de los mismos.

Descripción general de la metodología de calificación

Definición• La Metodología de Calificación de la Gestión de Inversiones es una

herramienta que permite realizar un rápido diagnóstico de las prácticas vinculadas a la gestión de los recursos de inversión de una determinada entidad.

Ventajas de la metodología de calificación

Introduce una mirada integral a la gestión de inversiones. Califica de manera objetiva las prácticas empleadas en la gestión de

inversiones, tanto de las áreas técnicas como administrativas. Identifica las principales fortalezas y debilidades institucionales, a fin de

proponer estrategias y medidas concretas y sostenibles. Permite una comparación de los cambios y mejoras en las prácticas

observadas en la entidad a través del tiempo y entre entidades similares.

Organización y recursos para la gestión de inversiones

Gestión presupuestal de inversiones

Gestión de contratación de inversiones

Seguimiento a la gestión de inversiones

Identificación y organización de las demandas y definición de ideas de proyecto

Programación multianual de inversiones

Formulación y supervisión de estudios de pre inversión

Evaluación de estudios de pre inversión

Formulación, supervisión y aprobación de estudios de inversión

Ejecución de proyectos

Cierre de proyectos

Operación

Mantenimiento

Evaluación ex-post

2.372.57

2.4

2.13

2.35

2.16

2.22

2.812.72

2.88

2.33

1.37

2.11 1

Resultados del diagnóstico de la gestión de inversiones en gobiernos locales

Entre el 2010 y 2011 se aplicó la metodología de calificación de la gestión de inversiones en 28 gobiernos locales (provinciales y distritales).

El puntaje promedio obtenido por los gobiernos locales calificados fue 2.34 (escala 1 al 5).

Las principales fortalezas institucionales: evaluación y de estudios de pre-inversión y ejecución de proyectos.

Las principales debilidades institucionales: seguimiento a la gestión, programación multianual de inversiones, evaluación ex post, operación, mantenimiento.

Buenas prácticas

Práctica•Es la repetición de un proceso hasta llegar hacerlo en forma excelente, para satisfacer una necesidad propia ó de un tercero. •Es una capacidad de la persona que la ejecuta.

Buenas Prácticas•Es el manejo de los procesos para generar valor agregado con calidad que exceda las expectativas del ciudadano y garantice el prestigio de la entidad. •Es una capacidad institucional de gestión de la calidad.

Áreas de intervención de la Asistencia Técnica Directa del Programa Canon

1. Instalación y operación del Comité de Gestión de Inversiones

Promover la institucionalización de una instancia de coordinación municipal que facilite el diálogo entre los funcionarios para la toma

de decisiones (técnicas y operativas) más informadas sobre el avance de proyectos priorizados, a través de la instalación y

operación de un Comité de Gestión de Inversiones

¿Por qué es importante el Comité de Gestión de Inversiones?

Propone una instancia formal de coordinación para la

programación y gestión integral del programa de inversión en la

entidad

Fortalece las capacidades del equipo municipal vinculado a la

gestión de inversiones

Permite alinear las prioridades políticas de inversión en base a

criterios y procedimientos técnicos

Resultados alcanzados en CGI en 10 municipalidadesLas autoridades reconocen la importancia de contar con un CGI como instrumento formal de coordinación: • Se han aprobado la constitución del CGI mediante Resolución de

Alcaldía en 09 municipalidades.

Se ha institucionalizado el funcionamiento del CGI:• En ocho (8) de las diez (10) municipalidades se realizan sesiones

ordinarias del CGI en promedio cada 15 días.• Hasta el mes de diciembre de 2011 en los 10 GLs:

– Se realizaron en total 83 sesiones de CGI.– 77 % de sus integrantes asistió a las sesiones del CGI.– 75 % de acuerdos adoptados en las sesiones del CGI fueron

cumplidos.– Todas las municipalidades generan usan el aplicativo para generar

el REMI para hacer seguimiento al programa de inversión.

Lecciones aprendidas en CGI (i)

• Para desencadenar procesos de institucionalización de CGI es imprescindible la voluntad política y el liderazgo de la autoridad municipal.

• El acompañamiento técnico, consistente y sostenido, es central para facilitar la apropiación y el involucramiento de los funcionarios.

• La vivencia de los beneficios del CGI en la práctica cotidiana alimenta el compromiso de la autoridad y los funcionarios.

• Acciones como el diseño del PMIP y PO son elementos catalizadores que facilitan la institucionalización del CGI.

• Falta de procesos de la gestión de inversiones ágiles, simples y predecibles, lo cual no contribuyen al logro de los objetivos y pueden generar frustración y el abandono de la práctica.

Lecciones aprendidas en CGI (ii)

• El CGI contribuye a la construcción de una visión compartida de objetivos y resultados priorizados lo cual ayuda a movilizar la acción de los funcionarios.

• EL CGI contribuye a que se reconozca la complementariedad de las áreas de la municipalidad en el logro de los objetivos y la importancia del trabajo en equipo.

• La alta rotación de personal y la falta de involucramiento y liderazgo del Alcalde, limitan la institucionalización de la práctica.

• Dotar a las autoridades y funcionarios de herramientas de seguimiento y monitoreo sobre el programa de inversión y los proyectos prioritarios permite la gerencia y toma de decisiones estratégica.

¿Por qué es importante la Programación Multianual de Inversiones Públicas (PMIP)?

Propone una gestión de inversiones a través de un programa que responda a objetivos de desarrollo a nivel local.

Ordena y prioriza la cartera de proyectos en el periodo de gobierno, reduciendo los proyectos atomizados y fraccionados con poco impacto al logro de los objetivos de desarrollo.

Dimensiona el programa de inversión en función a recursos proyectados para el mediano plazo.

Programa la ejecución de proyectos dentro del periodo de gobierno.

Resultados alcanzados en PMIP en 10 municipalidades (i)

Las autoridades reconocen la importancia de contar con un PMIP como instrumento político y de gestión:

• Se han aprobado PMIPs mediante Resolución de Alcaldía en 09 municipalidades, de las cuales solo 02 están obligadas a contar con dicho instrumento.

Se ha reorientado la inversión hacia proyectos que atienden necesidades básicas:

• Las municipalidades han priorizado sus objetivos de desarrollo de 137 a 61. • Más del 75% de los objetivos priorizados se concentran en la promoción del

desarrollo económico y social.• El 100% de los objetivos priorizados se concentran en las funciones básicas

definidas por el MEF.

Resultados alcanzados en PMIP en 10 municipalidades (ii)Se han depurado el banco institucional de proyectos:

- Se validó la información sobre la situación real de proyectos.- Se depuró el banco de proyectos en las 10 municipalidades, pasando de una

cartera total de 3,926 a 634 PIPs (entre las 10 municipalidades). - 305 (48.1%) de estos proyectos se orientan al desarrollo económico en las

funciones de agricultura, comercio, energía, industria, transporte y turismo. - 304 (47.9%) de estos proyectos se orientan al eje de desarrollo social en las

funciones de Asistencia Social, Cultura, Desarrollo Urbano, Educación y Salud y Saneamiento.

- 25 (4%) de estos proyectos se orientan a las funciones de Planeamiento, Orden Interno y Medio ambiente.

Se han incorporado nuevas fuentes de financiamiento de proyectos:

- Se ha considerado dentro de la programación recursos de otros niveles de gobierno (Programas Sectoriales, GR’s) por mas de S/. 182.5 MM y de fondos mineros por poco mas de S/. 48 MM.

- 634 PIP’s representan poco mas de S/. 1,226 MM, de los cuales S/. 868 MM deben de ejecutarse dentro del PMIP.

Resultados alcanzados en PMIP en 10 municipalidades (iii)

Funciones BásicasS/. 1,000 Millones88 %

Otros de Desarrollo Económico, S/. 81 Mi-

llones93,7 %

Otros de Desarrollo Social S/. 56 Mi-llones 4 % Otros, S/. 11 Millones, 1 %

El 88% de los proyectos considerados en los PMIP de los 10 gobiernos locales corresponden a las Funciones Básicas del Estado priorizadas por el MEF.

Lecciones aprendidas en PMIP (i)

• No se puede programar inversiones sin tener definidos y priorizados los objetivos del desarrollo local (necesario el fortalecimiento del sistema de planeamiento nacional, incluyendo capacidades de funcionarios).

• La falta de planes no es impedimento para definir objetivos de desarrollo en base a análisis de brechas e indicadores socioeconómicos.

• No se puede programar inversiones sin una cartera de proyectos organizada y priorizada (la cartera de proyectos debe incorporar ideas de proyectos).

• La existencia de proyectos genéricos impide organizar la cartera de proyectos.• El dotar a las autoridades y funcionarios de criterios objetivos de priorización

apoya el proceso de programación multianual. • La comparación entre objetivos priorizados y el banco de proyectos

priorizados permite identificar la falta de proyectos (ideas o pre inversión) que permitan alcanzar alguno de dichos objetivos.

• La priorización del banco de proyectos permite programar la pre inversión agrupando ideas y replanteando estudios de pre inversión, reduciendo la atomización y el fraccionamiento.

Lecciones aprendidas en PMIP (ii)

• La falta de información y conocimiento sobre fuentes de financiamiento para inversiones a mediano y largo plazo es una limitante considerable para la formulación de un programa de inversión (resulta indispensable una gestión de presupuesto multianual).

• La institucionalización de una instancia de coordinación con la participación de los actores claves vinculados al ciclo de la gestión de inversiones es crucial para soportar los procesos de programación y toma de decisiones de la inversión.

• El conocimiento de una secuencia lógica de tiempos administrativos y de ejecución de proyectos permite a las autoridades redefinir prioridades de inversión.

• En la medida en que no se articule el proceso de PMIP con la programación operativa (PIA, PAC), este documento no se convierte en una herramienta útil.

• Faltan herramientas y normas del MEF que dispongan la articulación de la formulación del PMIP con las herramientas de programación operativa y presupuesto institucional.

¿Por qué es importante la Programación Operativa de Inversiones (POI)?

Se reconoce los pasos y tiempos de ejecución de los proyectos, lo cual permite una clara

priorización de las inversiones

Se cuenta con información oportuna para tomar decisiones y aplicar medidas correctivas y

preventivas

Resultados alcanzados en POI en 10 municipalidadesLas autoridades reconocen la importancia de contar con un POI como instrumento de ejecución de inversiones: • Se han definido y validado con los funcionarios y autoridades la secuencia

lógica (proceso) y tiempos para la ejecución de proyectos por contrata y por administración directa.

• Se han aprobado por resolución del alcaldía la POI en 9 municipalidades. Se ha institucionalizado la formulación del POI:• Se realizó la programación operativa de 93 proyectos priorizados, de los

471 proyectos programados para el 2012.• Los 93 proyectos priorizados representan 91 millones de soles, 29% del

total del presupuesto para el 2012.• 58 proyectos se encuentra en la etapa de pre inversión, 32 con estudios

de inversión y 3 están en ejecución.• Se decidió que 13 se ejecutarán por administración directa y 80 por

contrata. • En cinco municipalidades ejecutaran sus proyectos sólo por contrata.

Lecciones aprendidas en POI

• La definición de la secuencia lógica y tiempos permite a los funcionarios y autoridades tener una clara comprensión del ciclo del proyecto y la capacidad real de la entidad para su ejecución.

• La identificación de los mayores costos de transacción del proceso que demanda la ejecución de un proyecto por administración directa ha orientado a algunas autoridades a redefinir el cambio de modalidad de ejecución a contrata con el fin de obtener mejor efectividad en la ejecución de proyectos.

• El establecimiento de pasos, plazos y responsables para todo el ciclo de ejecución de proyectos y su visualización en una programación es reconocido por las autoridades y funcionarios como una herramienta útil para realizar el seguimiento y cumplimiento de metas en la ejecución de cada proyecto.

• La incorporación de la PO elaborada en el mes de diciembre ha tenido dificultades para su incorporación en los PO, PIA y PAC, por las limitaciones normativas de los sistemas administrativos correspondientes.

Para mayor información visite:

www.municipioaldia.com

www.programacanon.org.pe

Las opiniones expresadas en el presente documento no reflejan necesariamente el punto de vista de ACDI o IFC.

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