borgonovo-juicio de ejecución fiscal
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LA EJECUCION FISCAL EN LA
ARGENTINA .
Dr. Carlos Mario Borgonovo
A veces los cambios radicales son esenciales. Lo que en su momento
fue maravilloso, lo mejor , tal vez se haya de cambiar radicalmente.
Pero, cómo se cambia de algo que es adecuado, o que la gente ha llegado
a aceptar como adecuado, a algo que es desconocido y arriesgado? Si la idea
existente es la mejor lógicamente deberíamos conservarla .
Si la nueva idea es mejor, lógicamente debemos cambiar .1
1 De Bono; Edward, " El pesamiento paralelo ",p76,Ed.Piados , México,1995.DJAñoXVII Nro.:38 Bs.As.19 de setiembre de 2001
2
PROCEDIMIENTO FISCAL ( ley 11.683 t.o. en 1998 y sus modif. Ley 25.239 )
I- INTRODUCCION :
Mucho se habló y se escribió sobre la necesidad de potenciar la recaudación tributaria
como un modo de dejar las políticas de ajuste para paliar el déficit fiscal. Toda política
de ingresos públicos tiene metas recaudatorias con ese fin, y orientadas a alcanzar el
superávit fiscal, el cual es un objetivo no solo de los administradores de turno sino de la
sociedad en su conjunto, constituyéndose un presupuesto necesario de la estabilidad
económica. Su contracara, el déficit, provoca cada vez con mayor intensidad la necesidad
de combatir la evasión fiscal y mejorar la recaudación e ingresos en el ámbito del sector
público.
En este marco se sanciona la ley 25.239 de Reforma Tributaria, que entró a regir el 1
de enero del año 2000, la que reformó los Art. 92 y siguientes de la ley 11.683 de
Procedimientos Fiscales.
El objeto de este trabajo consiste en analizar el actual procedimiento de ejecución
fiscal de deudas tributarias, previsionales y aduaneras que rige en la República
Argentina, con especial comentario sobre las reformas introducidas por la ley citada, los
efectos producidos por la misma en su aplicación, aspecto este último que trataré de
ilustrar sobre la base de mi experiencia laboral en la materia.
Hoy podemos afirmar que esta reforma al procedimiento de ejecución fiscal fue un
paso importante que dio el Estado en la búsqueda de acelerar y optimizar las acciones de
cobro y recupero de las deudas de naturaleza tributarias y provisionales, no así las
aduaneras, que por problemas de otra índole y no de procedimiento judicial no se han
obtenido los resultados esperados.
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Pero estas modificaciones en el procedimiento de ejecución fiscal, con cambios
procedimentales amplios y novedosos, presentó dificultades de diversa naturaleza a la
hora de su aplicación, tanto para los órganos judiciales como para la misma
Administración Federal de Ingresos Públicos. Son amplias ahora, las facultades de la
Administración, sobre todo en el campo de las medidas cautelares, ya que a partir de esta
modificación las mismas son decretadas y diligenciadas por el referido Organismo. Lo
mismo ocurre en materia de subasta, la cual será decretada y llevada adelante por el
mismo fisco. Los honorarios profesionales del agente fiscal serán determinados en sede
administrativa cuando no se interpusieran excepciones, que serán del 5 % o del 10 % del
monto demandado según se encuentre en primera o segunda etapa. En el caso de planteos
de excepciones serán regulados judicialmente, al igual que luego de la regulación
administrativa, cuando el demandado al ser notificado impugne la planilla; estas y otras
modificaciones serán desarrolladas a lo largo de este trabajo.
Sin embargo la redacción final de la norma peca de una excesiva extensión y por
momentos resulta confusa en la lectura, lo que conspira con una adecuada técnica
legislativa. Esto ha originado distintas criticas, objeciones sobre la constitucionalidad de
la misma, excesivos poderes a favor de la Administración Federal de Ingresos Públicos, o
que atenta el principio republicano de división de poderes, ya que se le confieren a la
AFIP facultades propias del Poder Judicial. También ha sido criticada por lo que a juzgar
por sus detractores “es un procedimiento extraño a la práctica forense”, “que pretendió
ser administrativo y se quedó en el intento”.
Otras críticas importantes se refieren a la falta de control judicial, o a la insuficiencia del
mismo. Las únicas medidas de coacción sometidas a control judicial, son el
desapoderamiento físico de bienes y el allanamiento de domicilios. Otros actos de
coacción de que dispone el Agente Fiscal, como ser la facultad de disponer embargos
sobre cualquier tipo de bienes, sean muebles o inmuebles, dinero en cuentas corrientes,
embargos general de fondos y valores depositados en entidades financieras, antes de la
intimación de pago al demandado, fundamentan a mi juicio las críticas señaladas.
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Pero debemos rescatar que un procedimiento ágil y eficaz para el cobro de deudores
morosos, ha sido el resultado de esta nueva ley de procedimiento tributario, objeto de mi
comentario.
II- INNOVACIONES INTRODUCIDAS CON LA NUEVA LEY 25.239 .
a) el procedimiento se inaugura con una mera presentación del ahora agente fiscal
antes agente judicial, (tendría que llamarse apoderado o representante fiscal) en el
cual simplemente informa al órgano judicial el conjunto de datos que la norma
especifica ( datos del contribuyente, clave identificación tributaria, domicilio, deuda
existente , concepto y monto reclamado, nombre de los oficiales de justicia ad hoc y
personas autorizadas para intervenir en el diligenciamiento de requerimientos de
pago) y las medidas precautorias a trabarse; dentro de proceso judicial, empezando
con la demanda .-
b) cumplidas estos recaudos, el agente fiscal queda facultado a librar bajo su firma
mandamiento de intimación de pago y embargo, incluyendo los intereses, además
indicará la medida precautoria dispuesta
c) La AFIP (ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS), a través
del agente fiscal queda facultado para trabar por sí medida precautorias alternativas.
d) Las medidas pueden ser indicadas en la presentación o bien indicarse con
posterioridad.
e) La AFIP puede decretar embargos, de cuentas bancarias, fondos y valores
depositados en entidades financieras, o de bienes de cualquier tipo o naturaleza, e
inhibiciones generales de bienes.2
f) También ha sido reformado el Art. 107 de la Ley 11.683 incorporándose un nuevo
párrafo, donde permite a la AFIP (y a los jueces competente) a efectivizar
solicitudes de informe, anotación de medidas cautelares y ordenes de transferencia de
2 Condomí ,Alfredo M.”Procedimiento fiscal , incostitucionalidad y amparo , ACCION DE AMPARO DJ, 13 DE DICIEMBRE 2000, PÁG 1019
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fondos “a través de sistemas y medios de comunicación informática (Art.18, inc.
11, ley 25239)3.
El nuevo Art.92 modificado por la ley .25239 (t.o. ley 11.683 ) encierra dos tipos de
ejecuciones fiscales según el contribuyente oponga o no excepciones; en el primer caso
la excepción y defensa es tratada y decidida por el juez competente que dicta la
sentencia respectiva; en el segundo caso, no existe intervención material de la justicia ,
sino que bajo, la apariencia de un proceso de ejecución administrativa, en la que no
existe intervención judicial ni para disponer y trabar medidas cautelares ni para dictar
sentencia de trance y remate . La intervención del juez en este caso se limita a ordenar el
secuestro de los bienes o la transferencia de los fondos embargados.
Otro punto que resulta interesante , son “las normas aclaratorias “ sobre los intereses y
prescripción en el Art. 18 de la ley 25239, introduce la misma dos normas aclaratorias :
la primera referida sobre el anatocismo en materia de intereses resarcitorios; posee alta
carga de litigiosidad, sobre la procedencia del interés sobre la deuda de intereses que ha
tenido ya pronunciamientos judiciales contrarios a esa pretensión en base a la
inexistencia de norma legal que lo avale y el respecto al principio de legalidad que rigen
materia fiscal DGI c/ Frigorífico El tala CSJN de fecha : 22.10.92) y la segunda ,
relativa a los efectos suspensivos del curso de la prescripción, de la intimación de pago
cursada al contribuyente, sobre la acción del fisco para determinar y exigir el pago al
deudor solidario in re, donde se establece que en los pronunciamientos consentidos por
el Fisco establecieron el adecuado distingo entre la acción para exigir el pago del tributo
, que la ley aclaratoria pretende enmendar hacia atrás, haciendo una proyección, acudir
al instrumento de la aclaratoria, cuya presencia en nuestro derecho positivo quedó sin
efecto a través de la derogación del Art. 4 del código Civil por imperio de la Ley 17711
y de la reforma del Art. 3 del mismo Código, que establece el principio de que la ley rige
3 Condomi Alfredo ,op,cit
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para el futuro y que no puede afectar situaciones jurídicas concluidas y derechos
adquiridos.4
III- CARACTERISTICAS:
Vale comenzar a tratar el tema entendiendo como tributo, la contribución necesaria
por los ciudadanos para sostener al Estado. Más allá de la equidad contributiva cada
contribuyente se encuentra obligado a realizar sus aportes, frente a la imposición.
Una vez determinado por el órgano respectivo el hecho imponible, y sancionada la
respectiva ley, (nulum tributum sine lege previa), el ciudadano comprendido por este
"debe" tributar.-
El juicio de ejecución fiscal, o apremio, fue absorbido por la ley tributaria tendiente a
asegurarse el estado la recaudación de gravámenes en un término breve.
Tiende a asegurar al Estado, la recaudación de gravámenes en un término breve.
La ejecución fiscal debe ser entendida como un instrumento más que se agrega a otros
de los que dispone el Estado para hacerse y disponer de los recursos necesarios en miras
de ejercitar sus políticas y dar cumplimiento a sus fines específicos.
No existe revisión judicial sobre el fondo de la deuda tributaria, basado en título
ejecutorio, (boleta de deuda), al cual se le atribuye fehaciencia5, suponiendo verosímil el
derecho invocado por el Fisco, es decir que no es revisable el derecho o causa de la
obligación, se trata de que el sujeto de la obligación cumpla con la misma.
4 Asociación Argentina de Estudios Fiscales .Ciclo de actualidad Tributaria 2000 –Enero-Febrero de 2000 5 García Vizcaíno , Catalina : “ Derecho tributario “ Ed. Depalma – TII 1997 , pág 226
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Es una vía procesal que encuentra sustento en “el principio de legitimidad de los
actos administrativos. “ Como sostiene Cassagne 6 “la presunción de legitimidad del
acto administrativo encuentra fundamento en la presunción de validez que acompaña a
todos los actos estatales, principio que se basa a su vez en el deber del administrado de //
cumplir el acto administrativo, considerando que el acto administrativo debe considerarse
en armonía con el ordenamiento jurídico, teniendo por consiguiente fuerza ejecutoria,
para efectivizar su cumplimiento.7
Admitido que en el derecho comparado existen dos sistemas de recaudación de las
deudas tributarias: el sistema judicial y el sistema administrativo, lo cierto es que la
opción como sostiene López Díaz8, por uno u otro de los sistemas no deviene
discrecional, sino que está directamente vinculada a la evolución jurídica de cada país y
más concretamente a la evolución de la Administración y del Derecho Administrativo,
Donde el privilegio de la autotutela ha estado sometido a las tensiones entre el Poder
Ejecutivo y del Poder Judicial.
El sistema judicial –
El sistema judicial se caracteriza por el hecho de que la Administración debe acudir a
los órganos del Poder Judicial, ordinarios o especiales, para obtener el cobro de lo
adeudado y no pagado voluntariamente por el sujeto pasivo, no actuando, por lo tanto,
directamente sobre el patrimonio del deudor para exigir el pago coactivo.
Es necesaria la existencia de una deuda firme , líquida y exigible y una vez que consta
la existencia de tal deuda, la administración elabora el documento ( en nuestro derecho,
la boleta de deuda) que constituye el título ejecutivo y que servirá de base para la
demanda ante el órgano judicial .
6 Cassagne, Juan C.: “ Derecho Administrativo” Ed. Abeledo –Perrot T II –1996-pág.229
8
Esta es una diferencia de posición de la Administración frente a los demás sujetos de
un juicio ejecutivo, pues es el ente público acreedor quien elabora, por sí mismo, el título
ejecutivo, al cual se le confiere la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial.
Es el sistema adoptado por la ley 11.683 hasta la reforma a que referimos.
El sistema administrativo-
A diferencia del judicial, el sistema administrativo de recaudación ejecutiva se
caracteriza por la ausencia de los órganos judiciales en el procedimiento ejecutivo.
La diferencia fundamental radica en el hecho de que tanto la apreciación de las causas
de oposición, como la adopción de las medidas coactivas contra los bienes del deudor
corresponde a los órganos administrativos competentes.
Los argumentos que se han dado para justificar el sistema de coacción a través de
órganos administrativos han sido de diversa índole.
De una parte, se ha aludido a la mayor celeridad que supone el procedimiento
administrativo frente al judicial, que siempre resulta más solemne y con mayor lentitud.
También se ha esgrimido la especial naturaleza que reviste el crédito tributario al estar
destinado al sostenimiento de los gastos públicos. (este argumento tiene su origen en la
idea de poder de imperio que impregna las funciones del estado, que tuvo eco en Francia
ligada a la noción de servicio público)
Y, por último, se alega que no se pondrán en duda las garantías del deudor, ya que se
le permitirían unos medios de defensa equivalentes a los previstos en el procedimiento
8Lopez Díaz , Antonio , La recaudación de deudas tributarias en vía de a premio , Instituto de Estudios fiscales, p 147 ys.
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judicial, al tiempo que siempre sería posible acudir a la vía jurisdiccional para la
resolución de las controversias.
En España, Italia, EEUU y varios países latinoamericanos, se caracteriza por un
sistema de ejecución fiscal administrativa.
El sistema argentino.
No estamos en presencia de una ejecución administrativa como se viene sosteniendo,
sino de un nuevo procedimiento que si bien amplia las facultades de la Administración
Federal de Ingresos públicos, la ejecución fiscal sigue siendo judicial en si misma, que
empieza con una demanda judicial, traslados y sentencia en caso de excepciones
planteadas por el demandado, y control judicial sobre la base de la información de lo
actuado por el abogado del fisco en caso de que el demandado no oponga excepciones.
Tanto el primer párrafo antes de la reforma como con la nueva ley se establece el
cobro de los tributos por vía de ejecución fiscal mencionada por el Código de
Procedimientos Civil y Comercial nacional sirviendo la boleta de deuda de suficiente
titulo.-
La presente reforma sigue considerando la ejecución fiscal a la que nos referimos en
particular como juicio ejecutivo a todos sus efectos; incorporando como texto nuevo la
aplicación supletoria de las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación .-
IV- EL TITULO DE EJECUCION.-
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Recuperando los antecedentes legislativos, nos remontamos al Art. 17 de la ley 18.820
en la que se destaca que “los testimonios o certificados de deuda……tendrán el carácter
de título ejecutivo y darán lugar a ejecución fiscal para el cobro de aportes,
contribuciones, retenciones, tributos, etc.”. “Dichos testimonios o certificados serán
suscriptos por el Director Nacional, Gerentes y jefes de organismos regionales y
agencias”.
Manteniendo el criterio citado, la ley 11.683 t.o.1978, antes de la actual reforma, en
su artículo 92 indicaba que el “cobro judicial de los tributos, se harán por vía de
ejecución fiscal establecida en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,...
sirviendo de suficiente título, a tal efecto, la boleta de deuda expedita por la Dirección
General. Esto último se cambió con la reforma por “Administración Federal de Ingresos
Públicos”.
Por lo tanto, la boleta de deuda es título suficiente y deberá reunir los requisitos
exigidos por la ley, de los que me referiré más adelante.
V- ELEMENTOS QUE DEBE CONTENER LA BOLETA DE DEUDA .
La boleta de deuda, que es el título ejecutivo asignado al Agente Fiscal para la
promoción de la demanda, podrá ser expedida siempre que provenga de un reclamo
cierto por parte del Fisco.
Dicho título podrá entonces originarse en virtud de una sentencia judicial o del
Tribunal Fiscal de la Nación, de una determinación de oficio firme, cuando se hubiere
intimado a ingresar pagos a cuenta, anticipos, accesorios (actualización e intereses),
multas ejecutoriadas o firmes, por el mecanismo de pago provisorio de impuestos
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vencidos (Art. 38, LPT), etc.; dando al Estado el derecho de perseguir su cobro mediante
este procedimiento especial cuando no se hubiere ingresado el importe reclamado por
parte del contribuyente o responsable.
También se deberá instrumentar una deuda líquida y exigible, pues representa la
declaración documental del órgano de la administración en donde se deja constancia de la
obligación fiscal exigible al contribuyente. 9
Pacífica jurisprudencia 10 ha reconocido en relación con la boleta de deuda que : "El
título ejecutivo del Fisco tiene la característica de su origen unilateral, surge de la ley y
se documenta por los funcionarios, con las formalidades que la propia ley señala,
destacándose su autonomía y completividad al punto de no necesitar de ningún otro
documento".
Folco señala que en la letra de la Ley de Procedimiento Tributario, la boleta de
deuda expedida por la AFIP constituye título suficiente a efectos de la ejecución fiscal,
debiendo ser formalmente perfecto y hábil para su ejecución, es decir, completo en si
mismo, íntegro e independiente de toda otra documentación que pudiera ser apartada a
diversos efectos. Expresa que la boleta de deuda resultará válida como título ejecutivo en
la medida que sea la culminación de un procedimiento administrativo regular. Ello por
cuanto el libramiento de la boleta de deuda constituye un acto administrativo, por ser una
declaración concreta y unilateral del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos
inmediatos.11
10Díaz Siero; Veljanovich y Borgroth “ Procedimiento tributario “ Ed. Macch-1993 –pág.527 10 Fisco Nacional (DGI c/ Patria Compañía de Seguros Generales SA “ – CN Fed.Cont. Adm. –Sala III 15/11/1983 11 Folco, Carlos M.: “ Procedimiento tributario “ Ed. Rubinzal Culzoni –2000- pág 184 .
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La boleta de deuda expedida por el fisco deberá reunir las forma extrínsecas que la
habilitan para iniciar la vía ejecutiva:
- lugar y fecha de libramiento de la boleta de deuda;
- firma del funcionario competente en calidad de juez administrativo para el dictado del
acto;
- nombre y apellido o denominación social del deudor y domicilio fiscal del mismo;
- Clave Única de Identificación Tributaria del demandado;
- importe y concepto de la deuda exigible;
- certificación de la personería del agente fiscal representante de la Administración
Federal de Ingresos Públicos
La excepción de inhabilidad de título, (una de las aceptadas por la ley), limitará sus
fundamentos a los vicios extrínsecos de la misma.
VI- PROCEDIMIENTO DE EJECUCION FISCAL -
El inicio del juicio de apremio comienza con la interposición de la demanda de
ejecución fiscal en la presentación que realice el agente fiscal 12 ante:
a) el juzgado con competencia tributaria; o
b) la Mesa General de Entradas de la Cámara de Apelaciones u Órgano de
Superintendencia Judicial pertinente, si tuviera que asignarse el juzgado competente .
En ese acto, el agente fiscal deberá informar según surja de la boleta de deuda lo
siguiente:
- el nombre del demandado; 12 A través del D. (PEN) 487/98 se instruye a la AFIP -previo dictamen favorable del Procurador general del tesoro de la nación – para proceder a contratar profesionales abogados para asistir al Cuerpo de Abogados del Estado en los juicios por cobro de impuestos, recursos de la seguridad social, tributos aduaneros, multas, intereses y otras cargas cuya aplicación, percepción y fiscalización se encuentre a cargo de la AFIP. . Por su parte, la AFIP, mediante la Disp.359 /98, dispone las normas complementarias y el
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- domicilio y carácter del mismo;
- concepto y monto reclamado;
- domicilio legal fijado por la demandante para sustanciar trámites ante el juzgado;
- nombre de los oficiales de justicia ad hoc y personas autorizadas para intervenir en el
diligenciamiento de requerimientos de pago, embargos, secuestros y notificaciones;
- medidas precautorias a trabarse.
Una vez que hubiera sido asignado el tribunal competente, se impondrá de tal
asignación al agente fiscal con los datos especificados precedentemente.
El artículo 531 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación dispone que el
juez deberá examinar cuidadosamente:
a) el instrumento con que se deduce la ejecución, y
b) que se encuentren cumplimentados los presupuestos procesales contenidos en la norma
que le dé sustento a la vía ejecutoria, debiendo librar el mandamiento de embargo.
Al respecto, se ha señalado que "...en la ejecución fiscal corresponde que se practique
un examen cuidadoso del título a fin de asegurar su habilidad, apreciando si reúne las
formas extrínsecas habilitantes, señaladas anteriormente en los elementos que debe
contener la boleta de deuda, lo que se entiende de acuerdo con el artículo 92, inciso d),
de la ley 11683 (t.o. 1978) al cumplimiento de los artículos 23, 24, 26 y 38 de aquélla, es
decir un aspecto que no hace a las meras formas del documento de la deuda, sino a
cuestiones sobre el origen de la obligación...".13
régimen de contratación, retribución, control de gestión y las causales de extinción de los profesionales que resulten contratados en base al citado decreto 13 Fisco Nacional DGI c/Patria Compañía de Seguros Generales SA “ op.cit.
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Aquellos pagos que se hubieran efectuado después de iniciado el juicio ejecutivo, los
que estuvieren mal imputados o no hubieren sido comunicados por el responsable en la
forma que establezca el organismo fiscal, no serán hábiles para fundar excepción. No
obstante, una vez acreditados los pagos en cuestión en los autos, procederá su archivo o
reducción del monto demandado, con costas a cargo del ejecutado.
Como podrá observarse a lo largo del presente trabajo, la figura excluyente del nuevo
procedimiento en materia de ejecución fiscal la constituye el "agente fiscal", ostentando
en algunos casos facultades propias del poder judicial, no obstante que su desempeño se
encuentra constreñido al ámbito administrativo.
De esta manera, el juez se limita en el juicio ejecutivo a una función pasiva , habida
cuenta que el agente fiscal procederá a efectuar prácticamente todas las diligencias
correspondientes al nuevo procedimiento.14
Mediante la instrucción general (DI CJUD) 2/2000, la Administración Federal de
Ingresos Públicos instrumenta las pautas operativas a que deben ajustarse los agentes
fiscales durante el desarrollo del juicio ejecutivo.
VII- MANDAMIENTO DE INTIMACION DE PAGO Y EMBARGO-
Cumplido el primer trámite de presentación y designación del juzgado interviniente, el
agente fiscal representante de la Administración Federal de Ingresos Públicos se
encuentra facultado para librar bajo su firma el "mandamiento de intimación de
pago"(12) y eventualmente "embargo" si no indicase otra medida alternativa, por la suma
reclamada especificando su concepto con más el 15% para responder a intereses y costas.
14 Grun, Ernesto: “ Un engendro híbrido adminstrativo-judicial. El nuevo artículo 92 de la ley 11683 que implementa un novedoso mecanismo de ejecución que implementa un novedoso mecanismo de ejecución de ejecución fiscal “ Imp. –T- 2000 A abril/00 Nro: 7 – pág.7
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Asimismo, en el mandamiento de intimación de pago se deberá indicar si se dispuso
de alguna medida precautoria, el juez asignado interviniente y la sede del juzgado donde
tramite el juicio de ejecución fiscal, quedando el demandado citado para oponer las
excepciones previstas en el segundo párrafo del artículo 92 de la ley 11683. Con el
mandamiento se acompañará, además, copia de la boleta de deuda en ejecución.
Si resultara efectivamente trabada cualquier medida precautoria antes de la intimación
al demandado, éstas deberán ser notificadas por el agente fiscal dentro de los 5 días
siguientes de tomado conocimiento de la traba del mismo.
VIII- AGENTE FISCAL - ATRIBUCIONES
El AGENTE FISCAL (antes agente judicial), está habilitado para librar bajo su firma,
mandamientos de intimación de pago y trabar embargos y/o otras medida cautelares que
considere alternativa, para llevar adelante la ejecución. Constituye esto, un avance
innegable donde se autoriza a la administración publica a trabar medidas precautorias, a
fin de asegurar el derecho que se reclama, obliga a dar una nueva dimensión al concepto
de urgencia, nuevas formas operativas. Nos encontramos ante una revolución procesal,
el proceso es temporal: en otras palabras es consumidor natural de tiempo, nacido para
comenzar y terminar (a diferencia de otros institutos jurídicos pensados para perpetuarse
por lo menos durante la vida de sus sujetos y aun mas allá) permitiendo así satisfacer
total o parcialmente con la medidas precautorias la pretensión de la actora, a las resueltas
de los que puede producirse en el proceso15.-
Es decir que el agente fiscal actuante, al que le fuera adjudicada la boleta de deuda
(que funciona como instrumento publico para llevar a cabo el proceso) se presentara ante
el Juzgado Federal con competencia tributaria.-
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La naturaleza de la figura “agente fiscal “ es legal y se halla encuadrada dentro del
ámbito administrativo. El agente fiscal depende de la AFIP y la representa siendo
investido por la ley de facultades, como ya mencioné, propias de la potestad judicial. las
medidas tomadas y libradas por este representante de la AFIP “tendrá el mismo valor
que una requisitoria y orden judicial “ , dice la ley 25239 y a ello agrega que para el
supuesto que exista un uso incorrecto y/o abusivo en el ejercicio de sus facultades,
“quedarán sometidos a las disposiciones del art. 1112 Cód. Civil , sin perjuicio de la
responsabilidad profesional pertinente ante su entidad de matriculación.-“16
IX- OPOSICION DE EXCEPCIONES -
Ya se ha visto que el proceso comienza como una ejecución cuasi administrativa,
donde la demanda no contiene pretensión procesal alguna y los primeros actos de
coacción los concreta el agente fiscal sin control de órgano judicial. Sin embargo, cuando
el legislador se ocupó de asegurar el derecho de defensa del ejecutado, se alejó de ese
modelo para retornar al régimen de nuestro típico proceso ejecutivo, insertando una etapa
de conocimiento limitado, supeditado a que el ejecutado provoque el contradictorio
interponiendo las denominadas excepciones.
Si el ejecutado opusiera excepciones, las mismas deberán presentarse ante el juez
asignado, debiendo manifestar bajo juramento la fecha de recepción de la intimación
cumplida y asimismo acompañar copia de la boleta de deuda y el mandamiento
diligenciado.
15 Rivas, Adolfo Armando “ Medidas Cautelares “ La revolución procesal, Revista de derecho procesal Rubizal Culzoni Tomo:1 , Ed.1998 , pág,113 16 Ize, Alberto Revista Impuestos , 2000 –a 18 (Marzo 5 ) – 2000 Ejecuciones Fiscales . Algunas Cuestiones Planteada por la reforma de la Ley 11.683
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De la excepción deducida y documentación acompañada a tal efecto, el juez ordenará
traslado con copias por 5 días a la Administración Federal de Ingresos Públicos,
debiendo el auto que así lo dispone notificarse personalmente o por cédula al agente
fiscal interviniente en el domicilio legal constituido oportunamente por éste.
Previo al traslado a la Administración Federal de Ingresos Públicos, el juez podrá
expedirse en materia de competencia.
La sustanciación de las excepciones tramitará por las normas del juicio ejecutivo del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Las excepciones aceptadas por la ley 11683 (t.o. vigente) que el sujeto pasivo puede
oponer en la vía de apremio, son las siguientes:
- pago total documentado;
- espera documentada;
- prescripción;
- inhabilidad de título (siempre que se funde exclusivamente en vicios relativos a la
forma extrínseca de la boleta de deuda).
Pago total documentado: esta excepción está basada en el pago, o sea el cumplimiento
de la obligación dineraria consignada en el título ejecutivo, efectuado con anterioridad a
la interposición de la demanda, y que será admisible si es “pago total”de la deuda
reclamada, requiriendo además acreditación documental. Asimismo tiene que ser
correctamente imputado y oportunamente comunicado. Los pagos parciales deben ser
considerados ya sea para disponer el archivo del proceso o la reducción del monto con
costas a los ejecutados
Espera documentada: se basa en los regímenes de facilidades de pago, moratorias,
planes de regularización de deuda o blanqueos.
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Debemos recordar que en el tercer párrafo del artículo 92 de la ley 11683, se establece
expresamente que no serán aplicables en el juicio de ejecución fiscal las excepciones
contempladas en el segundo párrafo del artículo 605 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, que a su vez remite a las excepciones enunciadas en los artículos
544, incisos 1), 2), 3) y 9) y 544 del mismo Código.
Prescripción :la acción para exigir el cumplimiento de la obligación se extingue por
el transcurso del tiempo transformando la obligación sustancial en una obligación natural
y de cumplimiento voluntario , perdiendo la obligación la posibilidad ser reclamada
.Requiere la demostración por parte del demandado que el tiempo ha extinguido la
posibilidad para el fisco de exigir su cumplimiento.
Inhabilidad de título: esta circunscripta exclusivamente a los vicios relativo a la forma
extrínseca de la boleta de deuda la inhabilidad debe surgir del documento base de la
ejecución, se tratan de hechos que se desprenden del propio titulo que comportan la
ausencia de los requisitos de admisibilidad especifico de la pretensión fiscal.
Es decir, las excepciones cuyas fundamentaciones tengan origen en los siguientes
supuestos:
- incompetencia;
- falta de personería del ejecutante, ejecutado o sus representantes, por carecer de
capacidad civil para estar en juicio, o de representación suficiente;
- litispendencia;
- cosa juzgada;
- nulidad de la ejecución (en los términos que establece el Art. 545, CPCC).
Finalmente, para la hipótesis de fallo adverso, corresponde efectuar la “reserva del
caso federal “ para ocurrir ante la Corte Suprema interponiendo el recurso extraordinario
previsto en el art. 14 de la Ley 48 y sus concordantes en los casos en que se cuestione la
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interpretación de una ley nacional, se afecten garantías constitucionales o el principio de
racionabilidad que consagra nuestra carta magna como garantía implícita.17
Como ya lo expresamos al inicio de este trabajo, en el juicio de apremio no se permite
la discusión de aspectos materiales o sustanciales (13), como ser, por ejemplo, la
interpretación de las normas fiscales, etc., debiendo discutirse dichos aspectos mediante
la vía de repetición prevista en el artículo 81 de la ley 11683 (t.o. vigente), en tanto y en
cuanto se hubiera satisfecho la deuda reclamada, los accesorios y las costas.
Inexistencia de excepciones
Vencido el plazo sin que se hayan opuesto excepciones, el agente fiscal representante
de la Administración Federal de Ingresos Públicos requerirá al juez asignado
interviniente constancia de dicha circunstancia, dejando de tal modo expedita la vía de
ejecución del crédito reclamado, sus intereses y costas.
Según algunos autores, entre ellos Folco 18, se han referido a esta etapa del
procedimiento en el sentido que dicha "constancia" implica privar a los jueces de la
potestad de administrar justicia. Estas opiniones creo que son discutibles al menos, ya
que de todo el procedimiento se informa al Juez interviniente, el que podrá realizar los
pronunciamientos que creyere conveniente, y que en la práctica así sucede. Además para
la culminación del procedimiento, con el desapoderamiento de los bienes del demandado,
como de las transferencia bancarias, “SE REQUIERE LA ORDEN RESPECTIVA DEL
JUEZ COMPETENTE”, como claramente lo expresa la ley.
Una vez notificado el demandado de la constancia de no oposición de excepciones y de
expedita la vía de ejecución del crédito reclamado, el agente fiscal representante de la
Administración Federal de Ingresos Públicos procederá a practicar liquidación
notificando administrativamente de ella al demandado por el término de 5 días, plazo
durante el cual el ejecutado podrá impugnarla ante el juez asignado interviniente que la // 17 Folco, Carlos M, ob. cit. P. 479
20
substanciará conforme el trámite pertinente de dicha etapa del proceso de ejecución
reglado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Es decir, que si no se opusieran las excepciones previstas en la norma legal, la ley
habilita sin más a ejecutar el crédito reclamado mediante la liquidación que practique el
agente fiscal. También en esta etapa de la ejecución aparecen críticas como “que no
existiendo en este supuesto sentencia judicial de trance y remate, violando en
consecuencia el derecho de propiedad previsto en el artículo 17 de nuestra Carta
Magna”19, críticas que por todo lo expuesto no compartimos y de cuyo análisis detallado
está fuera del presente trabajo.
No aceptación de la estimación administrativa de honorarios.
En caso de no aceptar el ejecutado la estimación de honorarios administrativa, se
requerirá regulación judicial. La Administración Federal de Ingresos Públicos
establecerá, con carácter general, las pautas a adoptar para practicar la estimación de
honorarios administrativa siguiendo los parámetros establecidos en la ley de aranceles
para abogados y procuradores.
Mediante la disposición 85/00 dictada el 5/9/2000 y complementada por la
instrucción general (DI CJUD) 10/2000, la Administración Federal de Ingresos Públicos
establece las pautas a adoptar para la estimación administrativa de los honorarios de
agentes fiscales y letrados patrocinantes, fijando como criterio general el porcentual
mínimo de las escalas previstas en la ley de aranceles y honorarios de abogados y
procuradores. En la citada Instrucción se dispone el modelo de planilla que deberá
utilizarse a tales fines.
18 Folco, Carlos M..:Ob.cit. 19 Bertazza, Humberto y Díaz Ortiz, José A.: “ Por quién doblan las campanas (u otra vuelta de tuerca a la ley de procedimientos fiscales .)” Nro: 239 – Febrero/00 T XX -pag. 1
21
En relación con este punto, Bertazza 20señala la contradicción que plantea la nueva
redacción de la ley 11683, en el sentido que para que se devenguen honorarios debe
existir una actuación judicial, cosa que no ocurre en el supuesto de que el ejecutado no
hubiera opuesto excepciones, al no existir demanda ni sentencia, por ello resulta
inadmisible que un juez regule honorarios judiciales para quien no ha actuado ante él.
X- CONCLUSION DEL PROCEDIMIENTO.-
En todos los casos el secuestro de bienes y la subasta deberán comunicarse al juez y
notificarse administrativamente al demandado por el agente fiscal.
La sentencia de ejecución será inapelable, quedando a salvo el derecho de la
Administración Federal de Ingresos Públicos de librar nuevo título de deuda, y del
ejecutado de repetir por la vía establecida en el artículo 81 de la ley 11683. Esto es que
dicha sentencia según el texto legal reviste carácter definitivo.
Como se habrá apreciado, la normativa procedimental reformada por la ley 25239
estatuye dos tipos de procedimientos distintos según que el ejecutado oponga o no
excepciones; en el primer caso se produce una mayor intervención del órgano judicial,
en tanto que si no se hubieran interpuestos las excepciones referidas, se produce la
preclusión de la facultad del ejecutado de oponerlas; en agente fiscal deberá peticionar al
Juez constancia de dicha circunstancia. En proceso ejecutivo, frente a la incomparencia
del ejecutado, el Juez, en forma inmediata, dicta sentencia mandando llevar adelante la
ejecución; en esta ocasión, pese al silencio del ejecutado el órgano judicial reedita el
examen de admisibilidad de la pretensión, es decir, pese a la no interposición de la
excepción, goza de potestad para desestimar de oficio la ejecución.21
En el nuevo proceso, la habilitación de la ejecución forzada propiamente dicha por el
capital reclamado, intereses y costas se produce legalmente en virtud del párrafo 15 del 20 Bertazza, Humberto y Díaz Ortiz, José A.: Ob. Cit. en nota 16 pág 885
22
art. 92 de la ley 11.683 con la expedición de la constancia; no parece necesario una órden
judicial en tal sentido.
Es decir, que con la emisión de la constancia de que el ejecutado no compareció a
deducir oposición, se habilita la ejecución forzada por capital, intereses y costas.
Asimismo, fuera del efecto preclusivo que deriva del transcurso infructuoso del plazo
para oponer excepciones y que impedirá que el ejecutado intente retrogradar el proceso
con oposiciones tardías, la expedición de las constancias tornará inadmisibles en el
proceso de conocimiento ulterior que puede promover el ejecutado, las alegaciones
(excepciones) que pudo formular en la ejecución.
XI- MEDIDAS CAUTELARES DENTRO DEL PROCESO TRIBUTARIO.-
La medias cautelares se encuentran contempladas dentro de la nueva ley en el art. 92
párrafos octavo, noveno, décimo, undécimo, duodécimo y décimo tercero se refieren a
ellas, existiendo dos modos de concreción de las medidas cautelares conforme a este
texto legal: el embargo domiciliario al que se refiere el noveno párrafo que se consuma
con el mandamiento de intimación de pago administrativo y las denominadas por la ley,
medidas cautelares “alternativas,” dichas medidas podrá trabarse por medios de
comunicación informáticos , esto no constituye una novedad por cuanto ya a través de la
Circular X del Banco Central de la República Argentina se había habilitado el embargo
general de fondos a través de Internet, por lo que la norma viene a legitimar el
procedimiento . Lo que si resulta novedoso es que la traba de las medidas cautelares que
recaigan sobre otros bienes (vrg. Embargos sobre inmuebles o automotores) también
podrá hacerse a través de medios informáticos, lo que hasta ahora no era posible; esto ,
sin duda, disminuirá el tiempo y el costo de la anotación respectiva .
21 Palacios, Lino. Derecho Procesal, t.VII, nro:1077, p. 404.
23
En rigor, el sistema de medidas cautelares que prevé la norma se puede dividir en dos
tipos: el primero se refiere a las medidas cautelares comunicadas al juez con presentación
del listado de deudores, que son el embargo domiciliario o las cautelares alternativas, el
segundo: faculta al agente fiscal a decretar y diligenciar las medidas cautelares.22
Es decir que la Administración Federal de Ingresos Públicos, por intermedio del agente
fiscal, podrá decretar el embargo de:
- cuentas bancarias, fondos y valores depositados en entidades financieras;
- bienes de cualquier tipo o naturaleza;
- inhibiciones generales de bienes; y
- adoptar otras medidas cautelares tendientes a garantizar el recupero de la deuda en
ejecución.
Asimismo el agente fiscal representante de la Administración Federal de Ingresos
Públicos podrá controlar su diligenciamiento y efectiva traba.
En cualquier estado de la ejecución podrá disponer el embargo general de los fondos y
valores de cualquier naturaleza que los ejecutados tengan depositados en las entidades
financieras regidas por la ley 21526.
Dentro de los 15 días de notificada de la medida, dichas entidades financieras deberán
informar a la Administración Federal de Ingresos Públicos acerca de los fondos y valores
que resulten embargables, no rigiendo a tales fines el secreto que establece el artículo 39
de la ley 21526.
Para los casos en que se requiera desapoderamiento físico o allanamiento de domicilio
deberá requerir la orden respectiva del juez competente.
22 ERREPAR Dte. Nro: 239 Febrero/00 T.XX Doctrina tributaria .
24
Asimismo, y en su caso, podrá llevar adelante la ejecución mediante la enajenación de
los bienes embargados a través de subasta o concurso público.
Si las medidas cautelares recayeran sobre bienes registrables o sobre cuentas bancarias
del deudor, la anotación de las mismas se practicará por oficio expedido por el agente
fiscal representante de la Administración Federal de Ingresos Públicos, el cual tendrá el
mismo valor que una requisitoria y orden judicial.
En el segundo párrafo del artículo 107 de la ley 11683 se dispone que la anotación y
levantamiento de las medidas cautelares y las órdenes de transferencia de fondos que
tengan como destinatarios a registros públicos, instituciones financieras y terceros
detentadores, requeridos o decretados por la Administración Federal de Ingresos Públicos
y los jueces competentes podrán efectivizarse a través de sistemas y medios de
comunicación informáticos en la forma y condiciones que determine la reglamentación.
Se establece además que esta disposición prevalecerá sobre las normas legales o
reglamentarias específicas de cualquier naturaleza o materia, que impongan formas o
solemnidades distintas para la toma de razón de dichas solicitudes, medidas cautelares y
órdenes.
En este aspecto, vemos a gran parte de la doctrina sostener que estas medidas y en
esta etapa de ejecución podrán ser trabadas sin siquiera un oficio firmado por el juez, y
sin sentencia previa, lo que implicaría un avance de las facultades de la AFIP sobre el
Poder Judicial.-
Es importante señalar que ya sea el desapoderamiento de bienes a la transferencia a la
AFIP de los fondos embargados al demandado necesariamente tiene que ser
ORDENADO POR EL JUEZ. Por lo tanto no considero violatorio lo dispuesto por el Art
17 C.N que dice:..."la propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser
privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley..."
25
Como tampoco es violatorio de la defensa en juicio, Art. 18 C.N que dice: "Ningún
habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al
hecho del proceso..." "... Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los
derechos...", ya que como veremos el demandado podrá oponer excepciones.-
También existían antes de la reforma al presente articulo, los certificados de Deuda
Presunta, por el cual se trababa embargo preventivo sobre bienes del deudor, art 109 Ley
11.683 que establece: "En cualquier momento la Dirección General Impositiva podrá
solicitar embargo preventivo o en su defecto inhibición general de bienes...", teniendo el
fisco trescientos días hábiles para iniciar la correspondiente demanda, caso contrario
caducara el embargo trabado sobre los bienes del deudor. También el art. 109 expresa
"...el termino fijado para la caducidad de dicho embargo se suspenderá, en los casos de
apelaciones o recursos deducidos ante el Tribunal Fiscal, desde la fecha de la
interposición del recurso y hasta 30 días después de quedar firme la sentencia del
Tribunal Fiscal."23
Creo que, en honor a los principios procesales de economía y celeridad, se tuvo en
cuentas estos nuevos modelos de diligenciamiento procesal donde se producen cambios
tendientes a asegurarse la eficacia de lo urgente,24.
En mi opinión no se modifica sustancialmente el procedimiento que se realizaba
anteriormente de la reforma, debido a que el antiguo (si se quiere el termino) art. 92
otorgaba facultades al agente judicial (ahora agente fiscal) a la traba de estas medidas sin
sentencia firme y el carácter de precautorias.- Con la nueva ley no ha cambiado su
23 Procedimiento Tributario de Carlos Guilani Fonrogue y Susana Camila Navarrine Comentarios, doctrina, Jurisprudencia 5ta. Edic. actualizada y ampliada Depalma .1992 p. 538 24 MORAHAN , FABIAN periódico Económico tributario nro: 202 Reforma al procedimiento de Ejecución Fiscal ley.25239.
26
espíritu sino que se ha simplificado y agilizado su procedimiento, al no necesitar un
oficio firmado por el juez, para la respectiva traba de la misma.
Por último, en la ley procedimental queda expresado que la responsabilidad por la
procedencia, razonabilidad y alcance de las medidas adoptadas por el agente fiscal,
quedarán sometidas a las disposiciones del artículo 1112, sin perjuicio de la
responsabilidad profesional pertinente ante su entidad de matriculación.
Si bien existe un error en el texto de la norma reformada, habida cuenta de que se
refiere al artículo 1112, sin mencionar específicamente a qué ordenamiento normativo se
refiere, entendemos que está haciendo referencia al artículo 1112 del Código Civil.
La nueva modificación al art. 92 vemos si con preocupación la responsabilidad de
agente fiscal en el cumplimiento de los instruidos por el AFIP.
Es importante considerar que si bien el agente fiscal podrá trabar las medidas
precautorias indicadas en la demanda, a los efectos de que la AFIP se asegure sus
derechos para el recupero de la deuda en ejecución pudiendo embargar cuantas bancarias,
fondos y valores en Entidades Financieras, bienes muebles e inmuebles, inhibición
general del deudor (para caso de desconocimiento de bienes que tuviera en ese momento)
deberá "antes" de diligenciar el mandamiento de acuerdo a la INSTRUCCIÓN
GENERAL 6/99 - DI CJUD, verificar si existen pagos totales o parciales imputados a la
deuda reclamada, a fin de evitar responsabilidades legales que pueda derivar de su
actuación conforme lo dispuesto por el art. 1112 del Código Civil que reza: "los hechos y
omisiones de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino
de una manera irregular las obligaciones legales que le están impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de ese titulo." De las obligaciones que nacen de los
hechos ilícitos que no son delitos. Esta ultima consecuencia nos refleja las
responsabilidades legales y patrimoniales que pueda acarrear el incorrecto o abusivo
27
ejercicio de las amplias facultades que la ley confiere recayendo en ultima instancia sobre
el agente fiscal.
XII- EJECUCION DE SENTENCIA.-
La ley en su texto anterior a la reforma, no contenía normas que regulen de un modo
especial el procedimiento para la ejecución de la sentencia, salvo lo que disponía el Art.
95 para las subastas, como ser que una vez que estuviera firme la sentencia, la AFIP
podía proponer martillero y el Juez estaba virtualmente constreñido a designarlo.
Con las modificaciones introducidas a la ley, es aquí donde la reforma se hace sentir,
ya que No se necesita del dictado de una sentencia y de su notificación para comenzar
con la ejecución. El nuevo Art.92, dispone que la ejecución quedará expedita con la
emisión por parte del juez de la constancia de no comparencia del deudor . Todo esto en
los casos en el que el demandado no opusiera excepción, pero si el ejecutado la hubiera
interpuesto, habrá que esperar que la sentencia se encuentre consentida o ejecutoriada.
No obstante lo mencionado, la ley dice que en cualquier estado de la ejecución podrá
disponer el embargo general de los fondos y valores de cualquier naturaleza que los
demandados tengan depositados en las entidades financieras, quienes tendrán que
informar dentro de los 15 días de notificada de la medida, a la AFIP acerca de los fondos
y valores que resulten embargados, no rigiendo a tales fines el secreto bancario que
establece el art.39 de la Ley 21526.
La Administración federal de Ingresos Públicos, por intermedio del agente fiscal
estará facultada para trabar, por las sumas reclamadas, las medidas precautorias
alternativas indicadas en la presentación de la demanda o que indicare en posteriores
presentaciones al juez asignado.
28
Todo lo mencionado nos muestra que estamos en presencia de embargos preventivos
o de embargos ejecutivos, según los mismos fueran trabados antes o después de la
intimación de pago.
Deducida la demanda, el embargo trabado antes de la intimación de pago es
“preventivo “, es una medida cautelar, que luego de la intimación de pago se transforma
en ejecutivo. Esta es una distinción académica por cuanto la existencia del título
ejecutivo fiscal releva de la acreditación de la verosimilitud del derecho, la
circunstancia también que sea el fisco el acreedor no es necesario contracautela, y
habiéndose interpuesto la demanda ejecutiva, pierde virtualidad el plazo de caducidad.
Las medidas cautelares es uno de los aspectos más polémicos de la reforma tributaria,
creo que nos encontramos ante una nueva forma de tercerización de la justicia, como con
secuencia de la falta de presupuesto para la creación de juzgados, se realiza esta
alternativa válida para el desarrollo de los procedimientos, nos encontramos ante una
verdadera revolución procesal, como dice el Dr. Rivas, en el cual delegamos pequeñas
funciones en abogados (medidas judiciales, embargos, como también no olvidemos de las
notificaciones a través de oficiales ad-hoc que es un medio eficiente.
Se advierte que con la morosidad en la administración de justicia cuya eficacia se ve
resentida por falta de medios, capacidad técnica de quienes la ejercen o capacidad técnica
de quienes la conducen, aparece soluciones alternativas para paliar todo el défit judicial.
La sociedad y sus integrantes individuales aspiran al goce, sin dilaciones, hoy y aquí, de
los bienes materiales y culturales que produce el mundo moderno. Por lo que no acepta
poderes públicos ineficientes e insatisfactorios. Y ello es muy justo. Desde ya que ello no
va en desmedro de otras reformas procesales propuestas, es más, es posible que puedan
ser un seguro para la eficacia de las mismas. 25
XIII- CONCLUSION.-
25 Revista de Derecho Procesal: medidas cautelares, op. Cit. pag. 119.
29
Como corolario del análisis efectuado, podemos decir que la reforma introducida por
la ley 25.239 a la ley de procedimientos tributarios constituye una nueva y clara
manifestación de parte del poder ejecutivo, refrendada por el legislativo, del constante
afán en optimizar y agilizar el cobro de las deudas de naturaleza fiscal, como una de las
formas de acrecentar los ingresos al erario público.
La ley 11683 regula en el orden nacional la ejecución fiscal como procedimiento para
el cobro compulsivo de los impuestos, multas e intereses adeudados al Fisco Nacional.
Si bien el proceso dispone de algunas ventajas propias que persiguen comprimir el
conocimiento mediante la reducción del número de defensas, acotamiento de recursos,
etc., se ha considerado que ello, en principio, no vulnera las garantías constitucionales del
debido proceso legal, la igualdad de las partes, el ejercicio de defensa.-
Se ha procurado así conjugar equilibradamente la protección de los derechos e
intereses de las partes y poner en manos del Estado un procedimiento ágil, que permita
perseguir el cobro de las obligaciones fiscales adeudadas, en forma rápida y efectiva.
Empiezan así a aparecer, siempre en aras de la eficiencia como valor absoluto y
supremo, las ideas superadoras, los modelos foráneos o privatistas, sin reparar demasiado
en si son compatibles con nuestro ordenamiento jurídico y organización institucional y
por último, la simplificación de la cuestión mediante la búsqueda de mejoras sin ningún
rigor.
La ejecución fiscal. A ella se recurre cuando se agotaron las vías administrativas que
incluyen la invitación, persuasión, y la intimación o requerimiento que conlleva
habitualmente la advertencia de la acción judicial.
30
En esta etapa el control de la deuda ya cumplió una importante tarea de decantación y
selección. La siguiente etapa es el libramiento de la boleta de deuda (título ejecutivo) a
los fines de promover la demanda pertinente.
Podemos apreciar que, en la continuidad de los distintos mecanismos de cobro, y su
diversidad, hacen que la ejecución fiscal recaiga sobre un verdadero moroso, que por no
poder o no querer no ha cumplido con su obligación fiscal, por lo que totalmente falso
en pensar que uno de los males o de las causas de la ineficacia del sistema, o de la caída
de la recaudación y del déficit fiscal estaría centrada en la ejecución fiscal.
La solución no pasa por recurrir a sistemas extraños como la licitación, tercerización
de las tareas del cobro, o de la privatización lisa y llana de la misma. Tampoco es cierto
el fundamento de alivio al Poder Judicial; ni que sean soluciones tendientes a fortalecer
el control jurisdiccional. Este debe mantenerse como garantía de jerarquía constitucional
para los administrados, sea en el ámbito de las ejecuciones fiscales, es decir, antes del
pago, haciendo valer sus defensas mediante la oposición de las excepciones autorizadas
por la ley o después del pago, mediante la acción de repetición, la que posibilita un
conocimiento ampliado que permite incursionar en el objeto y causa de la obligación.
No es cierto que la incobrabilidad sea una consecuencia del régimen instrumentado
para ejecutarla. Esta simplificación del análisis supone un desconocimiento total de la
realidad por la que atraviesa el país, con la actividad económica paralizada, una crisis que
afecta de sobremanera al consumo, un alto índice de desocupación, extremada pobreza,
caída de la producción, incremento sostenido del riesgo país, etc. Todo esto sumado al
aumento de concursos y quiebras, traen aparejado alto niveles de insolvencia y pérdida
de capitales, resintiendo en forma considerada los ingresos públicos y dificultando la
gestión de cobro.
31
La ejecución fiscal es una herramienta que el derecho procesal en general y el
tributario en particular han creado para proporcionarle al Fisco un medio rápido y eficaz
para perseguir el cobro compulsivo de sus créditos.
Pero esta herramienta no es perfecta, y mucho se tendrá que mejorar para la obtención
del fin deseado. Mientras tanto y con distinta intencionalidad, han existido acciones
dirigidas a desacreditar el sistema de la ley y a quienes forman parte de su esquema
procesal.
Es así como en los últimos cuatro años se ha intentado “privatizar” la cobranza en
gestión judicial, tercerizar o licitar carteras de deudores fiscales, y hasta la incorporación
de abogados contratados para llevar los juicios de ejecución en forma paralela a los
agentes fiscales. Todos estos intentos no prosperaron, y los resultados de los abogados
contratados en los pocos lugares donde los agentes fiscales no tuvieron éxito con los
planteos de inconstitucionalidad y prohibición de innovar como por los amparos
planteados, estuvieron muy por debajo del recupero obtenido por los cobradores fiscales
permanentes.
Un nuevo intento en este sentido, estamos viendo en estos momentos, mediante el
decreto Nº1390/01, donde establece que “la representación judicial de los procuradores,
agentes fiscales o funcionarios designados se extiende a todos los juicios, demandas o
recursos judiciales en los que la AFIP sea parte actora, demandada o tercero interesado”,
agregando que “con relación a los procuradores o agentes fiscales, se establece que la
misma engloba a todos los agentes de planta permanente o transitoria, y a los letrados
contratados sin relación de dependencia a los que se les delegue la representación
judicial de la AFIP”.
Bajo el signo o slogan hollywoodense, en busca de la eficacia perdida, se lanzaron una
serie de acciones tendientes a eficientizar el sistema. En su nombre, aunque parezca
paradójico, se logró el resultado inverso (que se supone no deseado): paralizar o
32
inmovilizar al principal protagonista de la escena. El actor principal no es otro que el
propio Fisco.
Quienes han visto en el sistema de representación judicial una de las debilidades del
sistema para sugerir o insinuar la privatización del servicio son algunos de los que han
instrumentado verdaderas piedras obturantes o vallas impidientes.
Tampoco debe olvidarse que la DGI (hoy AFIP) no es una empresa de servicios, sino
que maneja y recauda los dineros públicos imprescindibles para el funcionamiento del
Estado, que sus agentes son hombres y mujeres que cuentan con formación
(especializada) en una materia que es técnica y no puede suplirse – espontánea ni
automáticamente – por personas ajenas a la misma, y que están en relación de
dependencia y consecuentemente sujetos al contralor, disciplina y responsabilidades
propias e inherentes a la función pública que desempeñan.26
Desde luego que tampoco cabe afirmar que el sistema acogido por la Ley de
Procedimientos Tributarios, no sea perfectible; en cambio si es posible acotar que
racionalmente utilizada – fue y es idóneo para cumplir con la finalidad a la que está
destinada.27
26 Oscar R. Peretti, Alberto J. Tessone, “La Ejecución Fiscal en la ley 11.683 “ Segunda edición actualizada Editorial Platense, 2001- p.7 y ss 27 Morillo, Arazi, Eisner, Kaminker “Sobre proceso monitorio “ , Anteproyecto de reformas al Código Procesal de la Nación ,edicciòn de los autores, 1994
33
CITAS BIBLOGRAFICAS.-
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XVII Nro: 38 Bs. As. .19 de setiembre de 2001.
2-Condomí , Alfredo M. “Procedimiento fiscal , incostitucionalidad y amparo, Acción
de Amparo DJ , 13 de diciembre de 2000 , pág 1019
3-Condomi Alfredo , ob.cit .
4- Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Ciclo de actualidad Tributaria 2000 –
Enero-Febrero de 2000
5- García Vizcaíno, Catalina : “ Derecho Tributario.” Ed. Depalma TII 1997 , p´.226
6- Cassagne, Juan C. “Derecho Administrativo “ Ed. Abledo perrot TII 1996 p. 229
7- Lopez Díaz , Antonio, La recuadación de deudas tributarias en vía de apremio,
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9Díaz Siero ; Veljamovich y Borgroth “ procedimiento tributario “ Ed. Macch-1993
p.527
10- Fisco Nacionaol ( DGI c/ patria Compañía de seguros generales SA” CN fed. Cont.
Adm. –Sala III 15/11/83
11-Folco, Carlos M , “ Procedimiento tributario” Ed. Rubinzal Culzoni –2000- p.184
12- Grun, Ernesto: “ Un engendro híbrido administrativo-judcial . El nuevo art. 92 de la
ley 11.683 que implementa un novedoso mecanismo de ejecución de fiscal “ Imp. T-
2000 abril /00 nro: 7 p.7
13-Rivas, Adolfo Armando “ Medidas Cautelares “ la revolución procesal “, revista de
derecho procesal Rubinzal Culzoni Tomo: 1 ed.1998 , p.113
14- Ize, Alberto “Revista de Impuesto “ , 2000 a-18 (marzo –5 ) 2000 Ejecuciones
Fiscales . Algunas Cuestiones planteadas por la reforma de la ley . 11.683.
15-Folco, Carlos M, ob. Cit. p 479
16-Folco Carlos M. Ob. Cit
17- Bertazza , Humberto y Díaz Ortiz José A. : “ Por quien doblan las campanas ( u otra
vuelta de tuerca a la ley de procedimiento fiscales . ) nro: 239 febrero /00 T XX p.1
18 Bertazza, Humberto y Díaz Ortiz ob.cit. p.885
34
19 Palacios Lino , Derecho Procesal T VII , p.404
20 - Errepar Dte. Nro: 239 febrero 7/00 TXX Doctrina Tributaria
23- Fonrogue, Carlos G. y Navarrine Susana Comentarios , dcotrina Jursiprudencia 5ta.
Edic. actualizada y ampliada depalma 1992 p.538
24-Morahan, Fabián periódico Económico tributario nro. 202 Reforma al procedimiento
de Ejecución Fiscal ley 25.239
25- Revista de derecho procesal “medidas cautelares 2 ob. cit. p. 119
26- Perretti , Oscar y Tessone , Alberto, “ La ejecución Fiscal en la ley 11.683 2da.
Edic. actulizada Edit. Plantense , 2001- p.7 y ss
27- Morillo , Arazi, Einer, Kaminker “ sobre proceso monitorio “ Anteproyecto de
reforma al Código procesal de la Nación , ed. de los autores 1994.-