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Boletín SAN SeguridadAlimentaria yNutricional

Enero - Marzo2015

La prevalencia de subalimentación de la FAO y la carencia por acceso a la alimentación del CONEVAL–

indicadores centrales para medir la SAN¿Cuáles son sus diferencias?

d e l a R e p r e s e n t a c i ó n d e l a F A O e n M é x i c o

Este boletín se realizó en la Representación en México de

la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura.

Recopilación y análisis de información: Daniela RuehlDiseño: Emilio Alberto Villegas

www.fao.org

¶ El mandato de la FAO para fomentar el respeto al derecho universal a una alimentación adecuada.

¶ La Seguridad Alimentaria y Nutricional como marco conceptual para erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria.

¶ Los indicadores a nivel mundial de la FAO, los indicadores generados a nivel nacional por parte del CONEVAL y su alcance para medir la SAN.

● Prevalencia de subalimentación de la FAO.

● Carencia por acceso a la alimentación y la pobreza alimentaria por ingreso del CONEVAL.

El propósito de este primer Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Representación de la FAO en México es ofrecer mayor información sobre el concepto de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), su objetivo, de dónde viene, para qué se usa y cómo es monitoreado tanto por la FAO como por el país.

Presentación

El boletín discute:

1. El compromiso internacional a erradicar el hambre y la

inseguridad alimentaria

Contenido

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16

12

7

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2. ¿Cuál es el marco conceptual aprobado por los Estados

Miembros de la FAO y los indicadores para su seguimiento?

3. La FAO entrega a México el galardón del ODM-1 por reducir a la mitad

la prevalencia de subalimentación y llegar a un valor de menos de 5 %

Resumen4. Carencia por acceso a la alimentación de 23,3% y pobreza alimentaria por ingreso de

19,7% en 2012 - La medición de la pobreza multidimensional a nivel nacional en México

5Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional

enero - marzo de 2015

El mandato de la FAO es coordinar y apoyar los esfuerzos de los Estados Miembros a erradicar

el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición

La Organización de las Naciones Unidas para la Alimen-tación y la Agricultura (FAO – por sus siglas en inglés) tiene otorgado el mandato por parte de sus Estados Miembros, incluyendo México, de promover el derecho universal a la alimentación y conducir las actividades internacionales encaminadas a erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición, lo que impli-ca apoyar el cambio hacia una agricultura productiva y sostenible, sistemas agrícolas inclusivos y la reducción de la pobreza rural (Cuadro 1) 1.

El compromiso internacional a erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria

1

1 México, en 1945, firma la Carta de las Naciones Unidas

1 Ayudar a eliminar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición.

2 Hacer que la agricultura, la actividad forestal y la pesca sean más productivas y sostenibles.

3 Reducir la pobreza rural.

4 Propiciar sistemas agrícolas y alimentarios inclusivos y eficientes.

5 Incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las catástrofes.

Cuadro 1. Objetivos estratégicos de la FAO

6 Representación de la FAO en México

Las negociaciones y los acuerdos internacionales sobre metas de erradicación

del hambre – la FAO es una organización intergubernamental que documenta las

lecciones aprendidas y las comparte con los países para mejorar la toma de decisiones, brinda seguimiento y ofrece apoyo técnico

Con esta visión, la FAO actúa como un foro neutral y convoca a los Estados Miembros para identificar las mejoras prácticas para alcanzar la SAN, a través de apo-yar las discusiones de políticas, normas y marcos inter-nacionales, así como la definición de metas, acciones y la evaluación del trabajo avanzado. Para realizar lo an-terior, los representantes de los Estados Miembros se reúnen en la Conferencia Bienal de la FAO2, apoya-dos por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA)3. Este comité proporciona un espacio para la revi-sión y seguimiento de las políticas, y reúne organismos de las Naciones Unidas, de la sociedad civil, organiza-ciones no gubernamentales, sistemas internacionales de investigación agrícola y asociaciones del sector pri-vado. En este escenario, las funciones que tiene la FAO se concentran en fomentar la voluntad política y gene-rar conocimiento especializado, compartir información a nivel mundial y ofrecer apoyo técnico especializado a los Estados Miembros que lo requieran.

Uno de los acuerdos que marcó nuevos rumbos en la gobernanza global, es la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de

la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, en la que después de décadas de conferencias y cumbres, los Estados Miembros renovaron, al más alto nivel po-lítico, el compromiso mundial de eliminar el hambre y la malnutrición. Basado en este acuerdo, y junto con otras organismos de las Naciones Unidas, en septiem-bre del año 2000, aprobaron la Declaración del Milenio con metas e indicadores concretos – el cumplimento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio: Erradicar la pobreza extrema y el hambre, en especial la meta 1.C de “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que padecen hambre” (véase Cuadro 2) re-cae en el ámbito de la responsabilidad de la FAO.

2 En la Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN2) el 19-21. de noviembre 2014 los gobiernos participantes aprobaron la Declaración de Roma sobre la Nutrición y el Marco de Acción.

3 Para más información sobre el Comité de Seguridad Alimentaria: http://www.fao.org/cfs/cfs-hlpe/es/

Cuadro 2: Objetivo de Desarrollo del Milenio No.1 (ODM-1) “Erradicar la

pobreza extrema y el hambre”

Meta 1.A: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con ingresos inferiores a 1,25 dólares al día

Meta1.B: Alcanzar el empleo pleno y productivo y un trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes

Meta 1.C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que padecen hambre



Los Estados Miembros definen el concepto de la Seguridad Alimentaria y Nutricional

La Seguridad Alimentaria y Nutricional es un concepto normativo con el fin de sistematizar la complejidad de los determinantes, obstáculos y posibles soluciones de una alimentación para todos y el cumplimiento con el de-recho universal a la alimentación. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1974), la Seguridad Alimentaria se definió desde el punto de vista del suministro de ali-mentos, como la disponibilidad de alimentos y la estabili-dad de sus precios: “que haya en todo tiempo existencias mundiales suficientes de alimentos básicos…para mante-ner una expansión constante del consumo… y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios.” En 1983, el concepto se extendió incluyendo el acceso a los alimen-tos, lo que condujo a una definición basada en el análisis de situación de seguridad alimentaria no sólo a nivel de regiones y países, sino más bien a nivel de las personas

y los hogares: “... asegurar que todas las personas tengan en todo momento acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan.” Influido por la estrecha relación en-tre hambre y pobreza, y el creciente reconocimiento de la multidimensionalidad de la pobreza, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996 puso una mayor fuerza a la índole multidimensional de la seguridad alimentaria, en especial incluyendo el concepto del estado nutricional y el uso adecuado de los alimentos, la inocuidad y la sanidad. En esto, adicionalmente a la producción de alimentos, la disponibilidad y el acceso, se integró el aspecto del valor nutritivo de los alimentos y del aprovechamiento biológi-co. La definición actualmente aceptada es:“La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) existe cuan-do todas personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nu-tritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996)

¿Cuál es el marco conceptual aprobado por los Estados Miembros de la FAO y los

indicadores para su seguimiento?

2


Cómo se relaciona la SAN con los conceptos de hambre, subalimentación, desnutrición,

malnutrición y a la pobreza extrema

La Seguridad Alimentaria y Nutricional se define como un concepto amplio que conlleva el hambre (también denominada como subalimentación), la desnutrición, la malnutrición y la pobreza extrema. Aún existen dife-rentes definiciones para cada uno de estos términos, la FAO define sus interrelaciones de la siguiente manera (Véase Figura 1). El hambre es la forma más severa de privación de alimentación, indicando una carencia de alimentación suficiente (en especial una insuficiente ingesta alimentaria de calorías) causada por la falta de disponibilidad y acceso a alimentos. La desnutrición, a su vez, se manifiesta adicionalmente por la carencia de ciertos nutrientes, es decir, la desnutrición se puede ca-

racterizar por una alimentación suficiente de ingesta ali-mentaria, pero carente por ejemplo en micronutrientes – tales como la vitamina A o el hierro (hambre oculta). La malnutrición, por otro lado, no solo se refiere a un tipo de carencia de ingesta, sino incluye una alimenta-ción desequilibrada, por ejemplo por un consumo exce-sivo de grasas o azúcar con efectos negativos al estado nutricional. Estos conceptos de hambre, desnutrición y malnutrición se entienden como inseguridad alimen-taria. La inseguridad alimentaria y nutricional, por su parte, añade la dimensión de nutrición, la cual depende del aprovechamiento biológico de los alimentos consu-midos, la higiene, el saneamiento y la inocuidad de los alimentos ya que de no contar con estos elementos se ve amenazado el estado de nutrición, aun consumiendo una dieta suficiente y saludable.

Cómo indicado en Figura 1, la SAN incluye el concepto de la pobreza extrema, la cual se define como un esta-do en el cual el ingreso de una persona no es suficiente para cubrir las necesidades más básicas de su alimenta-ción4 y por lo tanto está considerada como parte de lo que determine la SAN. En el caso de México se reconoce

4 La definición generalmente aceptada de pobreza extrema por las Naciones Unidas es la del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Figura 1. FAO-Seguridad Alimentaria y Nutricional - Conceptos Básicos



que la pobreza extrema depende no únicamente del ingreso eco-nómico sino también del cum-plimiento de derechos sociales, en lo que ahora se conoce como pobreza multidimensional, en la cual no solamente el ingreso determina la diferencia entre po-breza y no pobreza, sino además dere-chos sociales no cumplidos definidos como carencias sociales (vivienda, educación, salud, etc.), entre los cuales se encuentra la satisfacción de necesi-dades alimentarias y nutricionales.

El marco conceptual subraya la necesidad de un enfoque multidimensional y multisectorial de la

Seguridad Alimentaria y Nutricional

El concepto de SAN define cuatro dimensiones – la dis-ponibilidad, el acceso físico y económico, la utilización y la estabilidad de la alimentación (véase Figura 2). Es-tas dimensiones expresan la complejidad del concepto

de la SAN, incluyendo i) diversas áreas y sectores desde el desa-rrollo social, económico, rural y la agricultura hasta los sectores de salud, vivienda y educación; como ii) diferentes niveles de

análisis: internacional, nacional, regional, de comunidades, del ho-

gar y del individuo.

Para avanzar en el tema de la SAN, es necesario de-terminar y atender sus causas, las cuales son multisec-toriales. El desafío consiste en encontrar soluciones y políticas que incidan de manera articulada en las dimen-siones de la SAN. El apoyo a la agricultura familiar y la pequeña agricultura para abastecer programas públicos de alimentación escolar, el acceso de espacios públicos a agricultores para la comercialización directa de sus productos, aumentando de esta manera su rentabilidad y disminuyendo los precios a los consumidores, estrate-gias de educación nutricional enfocadas a familias rura-les pobres, apoyo a la producción de autoconsumo y a la disminución de la vulnerabilidad económica de los ho-gares rurales, etc. son líneas de trabajo multisectoriales de la SAN que integran y coordinan el sistema produc-tivo agropecuario y económico con el objetivo de cum-plir con el derecho a la alimentación de la población. En este contexto multisectorial, el concepto de SAN facili-ta el análisis por sistematizar i) las diferencias entre las causas de inseguridad alimentaria (falta de disponibili-dad, acceso, etc.) y las consecuencias (estado nutricio-nal, costo económico, etc.), ii) si el análisis se refiere a un individuo o una población, iii) si se trata de una situa-ción temporal o crónico de la SAN, iv) si es un análisis de la situación actual y pasada o una predicción para el fu-turo, y v) si es un análisis cuantitativo o cualitativo.


El sistema de información de la FAO y sus indicadores para monitorear los avances y facilitar

la toma de decisiones sobre la SAN mundial

La FAO elaboró un sistema de información con el fin de destacar y generar conocimiento específico referen-

Figura 2. Seguridad Alimentaria y Nutricional - Interacción entre las cuatro dimensiones (FAO)

5 Para más información sobre el FAOSTAT: http://faostat3.fao.org/home/S

6 Para más información sobre el SOFI: SOFI: http://www.fao.org/publications/sofi/2014/es/

7 Para mas información sobre el SOFA: http://www.fao.org/publications/sofa/2014/es/

8 Para más información sobre los Boletines: http://www.fao.org/americas/es/

te a la SAN y permitir la comparación internacional, lo que es fundamental para apoyar la formulación de me-tas internacionales, comparar los avances y retos de los países y destacar buenas prácticas. El sistema de infor-mación de la FAO produce más de 70 indicadores esta-dísticos y comparables a nivel mundial en el FAOSTAT5, reportes anuales como el Estado de la Inseguridad Ali-mentaria en el Mundo (SOFI)6 y el Estado de la Alimen-tación y la Agricultura en el Mundo (SOFA)7, Boletines8 y Panoramas de Seguridad Alimentaria y Nutricional



(para América Latina y el Caribe)9 hasta un Sistema Mundial de Información y Alertas como el GIEWS10, en-tre otros.

Seguimiento a nivel mundial: Para lograr la compara-ción de indicadores, la FAO enfrenta el reto de obtener información de todos los Estados Miembros, lo cual se traduce en dificultades para homogeneizar la cober-tura y metodologías aplicadas para generar los datos. Por esta razón, la mayoría de los indicadores de FAO re-curren a una aproximación con base en valores macro-económicos nacionales e internacionales que permiten dicha comparación. En el caso de México, el FAOSTAT incluye indicadores basados en encuestas nacionales de los hogares para la comparación con algunos paises.

Aún asi, es importante promover que los Estados Miem-bros, aparte de la información generada por la FAO, in-crementen sus esfuerzos a nivel nacional para obtener información más detallada para una mejor toma de de-cisones, en especial a nivel de los hogares, individuos y territorios.

9 Para más información sobre el Panorama de SAN en LAyC: http://www.fao.org/publications/card/en/c/78f2e88c-8da7 -494b-9e53-ff45db7944b9/

10 Para más información sobre el GIEWS: http://www.fao.org/giews/spanish/index.htm


Con base en el concepto de la SAN y del sistema de in-formación de FAO, los Estado Miembros definieron los indicadores y las metas concretas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En noviembre de 201411, México recibió de la FAO el galardón del primer ODM por haber reducido la prevalencia de la subalimentación del 6,9 % en 1990-1992 al 4,6 % en 2012-14 (véase gráfica 1a), uno de los 9 indicadores12 que miden el primer ODM y el cual es parte fundamental del mandato de la FAO.

La gráfica 1a, indica que América Latina, Asia Sudocci-dental y Asia Oriental son las regiones que en su pro-medio alcanzaron la meta de reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. En el caso de América Latina, el número de personas que padecen hambre bajó del 14.4% al 5.1% y es la primera región en recibir el premio del ODM-1 en septiembre 2014, desta-cando a “la región que ha mostrado el mayor progreso en la reducción del hambre”13. Considerando algunos de los países que lograron la meta, el nivel inicial y la mag-nitud del avance se diferencian considerablemente. México, con un nivel de prevalencia de subalimentación relativamente bajo en 1990-1992, mejoró su situación por 2.3%, en tanto que Brasil, por ejemplo logró bajar el indicador del 14.8% al 1.7% en el mismo periodo (véase gráfica 1b). En su evolución histórica, México logró bajar por primera vez la prevalencia de subalimentación por debajo del 5% en el año 2000, con un aumento temporal a 5.5% en 2004-2006 (véase gráfica 1c).

La FAO entrega a México el galardón del ODM-1 por reducir a la mitad la

prevalencia de subalimentación y llegar a un valor de menos de 5 %

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11 Para más información sobre los países que lograron el ODM-1: http://www.fao.org/post-2015-mdg/awards/es/

12 Para más información sobre los indicadores del ODM-1 en México: http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/mdgoverview/overview/mdg1/

13 Para más información del premio del ODM-1 a ALyC: http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/243889/



pos de ingresos para la aproximación de la distribución de alimentos (si estos están disponibles).

El método de la prevalencia de subalimentación: Las hojas de balance de alimentos reflejan la existencia in-terna de alimentos, es decir la producción interna de ali-mentos disminuida o aumentada por el comercio neto. Aparte, se consideran las variaciones de existencias que ajusten la oferta y demanda. Adicionalmente a los ali-mentos frescos y cultivos primarios se incluyen los pro-ductos procesados, mismos que son convertidos en equivalentes de productos primarios. Partiendo de la disponibilidad total se aplican datos del uso de los ali-mentos – si se dirigen para fines de alimentación animal, fines industriales, si son utilizados como semillas, si re-flejan desperdicios14 de la producción, o si están dispo-nibles para el consumo humano de alimentación. Estos últimos son traducidos en valores de ingesta alimenta-ria (kcal), lo que representa la disponibilidad en valores

Gráfica 1a). Prevalencia de subalimentación por región comparado con la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT)

Gráfica 1c). Prevalencia de subalimentación en México 1992 - 2014 (FAO-FAOSTAT)

Gráfica 1b). Prevalencia de subalimentación de algunos países que lograron la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT)

14 Los datos de desperdicio son estimaciones o opiniones de exper-tos por la falta de estudios y encuestas en muchos países – no in-cluye datos de los desperdicios de consumo o a nivel de los hogares

¿Qué mide la prevalencia de subalimentación?Para entender e interpretar los avances de la prevalen-cia de subalimentación en el contexto de la SAN hay que considerar lo que el indicador mide y qué tipos de datos y fuentes utiliza para su medición. La FAO hace sus cálculos de la prevalencia de subalimentación con base en los datos oficiales de las hojas de balance de ali-mentos de cada país, datos de la demografía y de gru-


interpretables con respecto a su valor alimenticio y per-miten estimar el consumo nacional. Para los países con datos de ingresos a nivel de los hogares, la FAO incluye una estimación de la variación de la disponibilidad utili-zando grupos de ingresos, con el fin de tomar en conside-ración la aproximación de un cierto grado de diferencias en el acceso a los alimentos, aunque éstos no son esti-maciones estadísticamente precisas15. Contrastando la disponibilidad de Ingesta Alimentaria con los valores mínimos de kcal (elaborados por la Organización Mun-dial de Salud) con base en la demografía del país (sexo y edad), indica el porcentaje y número de personas que probablemente no pueden satisfacer sus necesidades alimentarias por falta de una disponibilidad suficiente.

¿Qué significa para el país la prevalencia de subalimentación?

Un país con prevalencia de subalimentación no dispo-ne de alimentos suficientes para cubrir las necesida-des mínimas de alimentación de la población, lo que representa la privación más grave en el sentido de la SAN – como es el hambre o la subalimentación. Sin una disponibilidad suficiente a nivel nacional, la con-

dición necesaria para la disponibilidad a nivel de los hogares, el acceso, uso y la estabilidad de una ali-mentación suficiente y sana no se puede cumplir y el problema de disponibilidad se traslada al resto de las dimensiones con efectos adversos a la SAN en varias de sus determinantes.

Características y alcance de la prevalencia de suba-limentación referente a la SAN: Es importante consi-derar las siguientes características de la medición: i) En el contexto de la SAN este método de la FAO es consi-derado como una medición indirecta de la SAN, porque refleja una aproximación del consumo utilizando la dis-ponibilidad nacional de suficientes alimentos y no mide la SAN a nivel de los hogares o individuos. ii) En relación a las dimensiones de la SAN, el indicador no cubre el ac-ceso económico y físico a nivel de los hogares y tampo-co el uso de los alimentos. iii) La calidad del indicador depende de la cubertura de los productos alimentarios, frescos o procesados en los sistemas estadísticos de los países. iv) Adicionalmente, hay que tomar en cuenta, que existe una gran variedad de alimentos a nivel mun-dial, de los cuales no siempre se conoce el valor de su aportación calórica en la ingesta alimentaria y por lo tanto posiblemente los productos tradicionales no es-tán incluidos. v) El desperdicio de alimentos durante la comercialización o dentro de los hogares no está cap-turado, y puede representar una parte considerable y por lo que la FAO indica que el monto de alimentos

15 Refinementes to the FAO methodology for estimating the preve-lance of undernourishment indicator, FAO Statistic Division, Wor-king Papar Series ESS/ 14-05



realmente consumido puede ser menor que el refleja-do en las hojas de balance de alimentos (América Lati-na: aprox. 28% de pérdidas y desperdicio ocurren en el consumo, 22% en el manejo y almacenamiento, 17% en el mercado16). vi) Las hojas de balance no incluyen dife-rencias en las dietas de los grupos de población y como son promedios anuales tampoco consideran variacio-nes temporales del suministro de alimentos. De alta im-portancia es, que vii) la calidad del indicador depende mucho de la confiabilidad de los datos de las diferen-tes fuentes oficiales de los países, por lo que pueden existir grandes diferencias en cuanto a la cobertura y la precisión entre los países (cómo se generan datos, es-pecialmente de la producción y el comercio, además de las dificultades de obtener datos del destino de los pro-ductos en semillas, alimentos o industria). En México es

el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), un órgano de la Secretaria de Agricultura, Gana-dería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGAR-PA), quien proporciona esta información.

El indicador de la prevalencia de subalimentación está disponible para todos los Estados Miembros, por lo cual cumple con su objetivo de comparación internacional, aún, por las características presentadas, la FAO alerta, que para obtener una imagen completa, los países de-ben manejar encuestas del consumo de alimentos para examinar la distribución y el acceso de los alimentos disponibles. Datos a nivel de los hogares permiten un análisis por características socio-demográficas y econó-micas e incluyen al entorno y territorio del hogar17.

16 Véase: Boletín de la Oficina Regional de la FAO para América La-tina y el Caribe: Pérdidas y Desperdicios de Alimentos en América Latina y el Caribe, Julio 2014

17 Para más información, véase las explicaciones de la FAO sobre las Hojas de Balance en: http://faostat3.fao.org/download/FB/*/E


En México, debido a su prevalente desigualdad de in-gresos y la ubicación de localidades muy dispersas y remotas de los centros de actividad económica y de co-mercialización de alimentos, la disponibilidad local y el acceso económico pueden demostrar grandes diferen-cias aún con una disponibilidad de alimentos nacional suficiente, lo que hace indispensable, aparte de los in-dicadores a nivel nacional como la prevalencia de suba-limentación, considerar indicadores que reflejan la SAN a nivel de los hogares o individuos. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONE-VAL) genera indicadores importantes para el hambre y la inseguridad alimentaria en México. Cabe señalar que el CONEVAL es un organismo público descentralizado

Carencia por acceso a la alimentación de 23,3% y pobreza alimentaria por ingreso de 19,7% en 2012 - La medición de la pobreza multidimensional a nivel nacional en México

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con autonomía técnica y personalidad jurídica, regi-do por la Ley General de Desarrollo Social, y que otor-ga información sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza en México. Junto con otras instituciones como el Instituto Nacional de Estadísti-cas y Geografía (INEGI) y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), entre otros, representa una fuente im-portante de información para analizar la Seguridad Ali-mentaria y Nutricional en México.

La metodología para la medición multidimensional de la pobreza fue diseñada por el CONEVAL en diciembre de 2009 y publicada en los “Lineamientos y criterios ge-nerales para la definición, identificación y medición de la pobreza” en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 16 de junio de 201018. Como se ha mencionado an-teriormente, esta medición se basa sobre indicadores de pobreza alimentaria por ingreso y las carencias so-ciales, entre ellas la correspondiente al acceso a la ali-

18 CONEVAL, Informe de Pobreza Multidimensional en México, 2008



problemática del acceso de alimentos a la que se ven enfrentados muchos hogares, que incluye la falta de re-cursos económicos y el experimentar hambre.

Con el fin de desagregar la carencia por acceso a la ali-mentación por diferentes grados, la EMSA define, de-pendiendo de las respuestas dadas, cuatro grados de Inseguridad y Seguridad Alimentaria – la inseguridad alimentaria leve, moderada y severa, y de manera se-parada la Seguridad Alimentaria (véase Gráfica 3). En el año 2012, 56.1% de la población en México fue registra-da en estado de Seguridad Alimentaria, 20.6% en inse-guridad alimentaria leve, es decir estos hogares tienen preocupaciones respeto al acceso a los alimentos y a una disminución de la calidad de la dieta. La prevalen-cia de 13,7% en inseguridad alimentaria moderada y el 9.7% en inseguridad alimentaria severa significan que parte de la población experimentó la disminución de la cantidad de alimentos y periodos de hambre. La suma de la inseguridad alimentaria moderada y severa repre-senta a los 23.3% de la carencia por acceso a la alimen-tación y aproximadamente a cada cuarta persona.

Características y alcance de la carencia por acceso a la alimentación referente a la SAN: La medición direc-ta de la EMSA basada en encuestas nacionales de los hogares tiene la característica de llevar implícita una perspectiva del territorio20. El territorio es una variable fundamental para la configuración del acceso que tie-nen las personas, en el que se conjugan condiciones de disponibilidad, accesibilidad física e, incluso, calidad y

19 Publicación: “Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA) – Manual de uso y aplicación” – antecedente de la EMSA: http://www.fao.org/3/a-i3065s.pdf

20 Panorama de Seguridad Alimentaria y Nutricional en México 2012 (SAGARPA, INSP, SEDESOL, FAO)

Gráfica 2. Carencia por acceso a la alimentación en México (CONEVAL con base en la EMSA)

Gráfica 3. Prevalencia nacional de inseguridad alimentaria en los hogares en México (CONEVAL con base en la EMSA)

mentación. El indicador de la carencia por acceso a la alimentación es considerado como una medición direc-ta de la SAN y se obtiene mediante la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA) - una encuesta de 12 preguntas que se realiza a nivel de hogar, para analizar de manera específica la situación, los cambios y la vul-nerabilidad de su acceso a alimentos, y que aporta da-tos importantes “sobre cómo experimentan de hecho los hogares el hambre y la inseguridad alimentaria”19. Los resultados de 23,3% (véase Gráfica 2) subrayan la


variedad de los alimentos del hogar – información que no es capturada en indicadores agregados o promedios a nivel nacional. Adicionalmente, la EMSA tiene la ven-taja de permitir un análisis a un nivel desagregado no sólo en cuanto a los hogares, sino también por caracte-rísticas socio-demográficas de grupos de la población, por ejemplo por deciles de ingreso, sexo, localidad, re-gión, por entidad federativa y en algunos años se alcan-za el nivel municipal - información de alta importancia para definir la población objetiva de programas y políti-cas públicas, así como para entender los determinantes de inseguridad alimentaria. Sin embargo, como fue indi-cado anteriormente, por no incluir el concepto de nutri-ción, la EMSA no genera información sobre la utilización y el aprovechamiento biológico de los alimentos21. La EMSA puede incluir distorsiones por variaciones tem-porales en los determinantes de la percepción de ac-ceso de los hogares, por el hecho de que las preguntas se refieren al acceso en los últimos tres meses, lo que contrasta con la temporalidad de la producción de ali-mentos. Por otro lado, al examinar la percepción y ex-periencia puede ser sujeta a interpretaciones subjetivas

21, 22 “Diagnóstico integral de los programas alimentarios de la SE-DESOL, Resumen Ejecutivo”, SEDESOL y MD Consultoría, Diciem-bre 2012

Gráfica 4. Porcentaje de personas en pobreza por la dimensión de ingreso en México (CONEVAL con base en la ENIGH)



Resumen de los Indicadores de SAN en la Medición de la pobreza multidimensional del CONEVAL:

acatadas a criterios culturales, y hace difícil explicar e in-fluir los determinantes de sus cambios. Aun así, su bajo costo y rapidez de aplicación favorecen su uso para el seguimiento oportuno, aunque en México la EMSA se lleve a cabo de manera bienal. Por su reciente levanta-miento en 2008, hasta ahora no es posible realizar una comparación en un periodo largo.

Adicionalmente, la pobreza alimentaria por ingreso, es un indicador importante que viene junto con el aná-lisis de la carencia por acceso a la alimentación dentro de la medición multidimensional de pobreza del CONE-VAL, y que refleja una medición de inseguridad alimen-taria aproximada por los gastos en alimentación. Esta es la medición tradicional de pobreza en México, ini-ciada en 1992, que reconoce la centralidad del ingreso, pero que por su carácter unidimensional fue extendida por las carencias sociales en 2008 con el argumento de que existen necesidades básicas – derechos sociales – que no sólo se obtienen con ingresos, sino que están vinculados a la provisión de bienes y servicios públicos por parte de los gobiernos. La pobreza alimentaria por ingreso refleja a la población que con sus ingresos no alcanza adquirir la canasta de alimentos considerada

indispensable. La pobreza alimentaria se calcula cada dos años con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH-INEGI), que estima los hogares con un ingreso inferior al costo promedio de la canasta alimentaria. La canasta alimentaria se diseña estimando un patrón de consumo representativo a ni-vel nacional y según el tipo de localidad (urbana y ru-ral), a precios nacionales22. En el 1992, este indicador representaba 21,4% y en el año 2012 se redujo al 19,7% de la población. Estos datos implican que cada quinta persona en México no alcanza el costo de la canasta ali-mentaria aun dirigiendo todo su ingreso a la compra de alimentos, sin que resten recursos económicos para otros gastos de bienes de necesidad basica, como vi-vienda, salud y educación. Al incluir estas otras necesi-dades, el porcentaje se eleva a un 28.0% de la población en pobreza por capacidades y a un 52.3% de la pobla-ción en pobreza de patrimonio en 2012 (véase Gráfica 4). La pobreza alimentaria se genera a nivel nacional y a nivel de las entidades federativas y mide el ingreso a ni-vel a los hogares. Aún, se utiliza una canasta alimentaria nacional que representa el patrón de consumo prome-dio con la limitante de que este promedio nacional no abarca la perspectiva del hogar.

PobrezaPobreza extrema: ingreso < línea de bienestar mínimo; ≥ 2 carencias socialesPobreza moderada: ingreso < línea de bienestar económico; <2 carencias sociales

Pobreza por ingresoPobreza alimentaria por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en la canasta alimentaria; Pobreza de capacidades por ingreso: ingresos no alcanzan no alcanzan gastos en la canasta alimentaria, en salud y educación Pobreza de patriomonio por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte

Carencia por acceso a la alimentaciónInseguridad alimentaria leve: preocupaciones respecto al acceso a los alimentos y disminución de la calidad por falta de dinero y otros recursosInseguridad alimentaria moderada: reporte de disminución de la cantidad de alimentos Inseguridad alimentaria severa: concentra las experiencias de hambre por insuficiencia de recursosCarencia por acceso a la alimentación: suma la Inseguridad Alimentaria moderada y levePobreza extrema de alimentación: presenta al mismo tiempo pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación


En conclusión, este ejercicio subraya las diferencias de los indicado-res presentados, las características y su alcance en medir la SAN. Es-tas son de alta importancia al momento de elegir indicadores para el seguimiento de avances, políticas públicas, programas y proyectos y sus objetivos referente a la SAN. La prevalencia de subalimentación se concentra más bien en la disponibilidad de alimentos - con el valor adi-cional de ser interpretable en términos de su valor nutritivo en macro-nutrientes - en cuanto la pobreza alimentaria por ingresos se concentra en el acceso económico a alimentos, suponiendo que haya disponibili-dad suficiente. La carencia por acceso a la alimentación, a su vez, tiene la ventaja de medir la disponibilidad y el acceso tanto económico como físico, incluyendo la diversidad de la dieta y considerando las condicio-nes territoriales de los hogares, con lo que toma en cuenta varios deter-minantes de la SAN, aun siendo una medición subjetiva y compleja en sus determinantes.

Resumen

R



ConclusiónEl compromiso de cumplir con el derecho a la alimentación está estrecha-mente vinculado, desde un punto de vista conceptual, con la Seguridad Alimentaria y Nutricional. La complejidad y el carácter multidimensional de este concepto, implica retos mayores para su comprensión, análisis y medición para su integración en un marco de las políticas públicas. Así, los indicadores de prevalencia de subalimentación, carencia por acceso a la alimentación y pobreza alimentaria por ingreso presentan ventajas y desventajas con respeto a una medición de la SAN, mismos que de-penden del objetivo de cada indicador, de lo que buscan medir y de las características que son indispensables en este sentido (si están disponi-bles de forma oportuna, las dimensiones que cubren de la SAN, niveles de desagregación, sí miden impactos temporales o de largo plazo etc.).

México cumplió con el objetivo de la prevalencia de subalimentación, lo que puede interpretarse como una suficiente disponibilidad de alimen-tos a nivel nacional (tomando en cuenta que está información la recibe FAO de las hojas de balance de alimentos de las fuentes oficiales de cada país y las limitantes mencionadas referente a estas) – un logro indispen-sable como primer paso para garantizar el derecho a la alimentación de la población mexicana y el objetivo principal de los acuerdos internacio-nales que han firmado los países durante las reuniones y conferencias de la FAO. Adicionalmente, puesto que el reto de reducir el hambre y la pobreza son experiencias específicas, locales y circunstanciales, un lo-gro significativo para el análisis de la SAN a nivel nacional en México, es la implementación de la medición multidimensional de la pobreza utili-zando datos de encuestas de hogares, un concepto adaptado por pocos países en América Latina hasta ahora. La institucionalización del CONE-VAL como instancia para monitorear los avances de las políticas públicas en el sector social es de la más alta importancia para la confiabilidad de los datos. En este sentido, los indicadores de carencia por acceso a la ali-mentación y pobreza alimentaria por ingreso señalan todavía desafíos importantes para garantizar el acceso a una alimentación suficiente en México, por lo que las políticas públicas deben diseñarse para incidir en las condiciones de disponibilidad local, acceso económico y físico a nivel del territorio.


En este sentido, la FAO celebra el establecimiento de la Cruzada Nacio-nal Contra el Hambre en México como estrategia para disminuir los nive-les de inseguridad alimentaria puesto que parte del reconocimiento del incumplimiento del derecho a la alimentación a un número importan-te de ciudadanos mexicanos. La Cruzada, conocida también como SIN HAMBRE, topa con diversos retos, desde los mecanismos de coordina-ción en los diferentes niveles de gobierno -con un mosaico de más de 70 programas a ofertar de manera consolidada en la atención puntual de las comunidades menos favorecidas- hasta la atención diferenciada de las demandas específicas y heterogéneas en las localidades.

Al respecto, la FAO cuenta con una serie de recomendaciones y buenas prácticas para programas o estrategias de la SAN a partir de las experien-cias en las diversas regiones del mundo y particularmente en las realiza-das en América Latina, el cual será el tema central del siguiente Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Representación de la FAO en México a publicarse en el segundo trimestre de 2015.

NOTA: La información estadística utilizada en el presente documento se encuentra disponible al público en general y es proporcionada por las si-guientes instituciones: División de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAOSTAT); Sistema Mundial de Información y Alerta sobre la Alimen-tación y la Agricultura de FAO, (GIEWS); Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALSTAT); Bancos Centrales de América Latina y el Caribe; Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); Sistema Nacional de Informa-ción e Integración de Mercados de la Secretaria de Economía (SNIIM); Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); Banco de México (BM) y Servicio de Información Agroali-mentaria y Pesquera (SIAP-SAGARPA).

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