bogota, d.c. finanzas sanas y sostenibles · 3.3 inversi6n 108 3.4 gasto localidades 116 3.5...
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1992 -2007
BOGOTA, D.C.
FINANZAS SANAS Y SOSTENIBLES PARA LA EQUIDAD Y EL DESARROLLO
ALCALDIA M~YOR DE BOGOTA D.C.
Alejandro Herrera Lozano
Alvaro Eduardo Reyes Fernandez Ana Maria Torres Munoz
Andres Mauricio Rodriguez Preciado
Angela Patricia Perez Mejia Caril Antonio Rodriguez Gonzalez
Carlos Alberto Cifuentes Cruz
Carlos Alberto Mantilla Urizar
Carlos Andres Bonilla Pretel Claudia Garda Correal Daniel Bejarano Garrido
Diana Carolina Montano Lopera
Diana Catalina Valencia Londono
Diana Perea Jimenez Dora Alicia Sarmiento Mancipe
Eduardo Alberto Olivar Quintero Eliana Castellanos Diaz
Erick Augusto Cespedes
Fabian Vaca Cortez
Gloria Esperanza Rocha Rodriguez Gustavo Adolfo Morales Pineros
Hernando Rojas Torres
Diseno de Portadas Logosapiens
Fotograffas Banco de Fotograffa de la SOH
Luis Emiro Mejia Velasco
Equipo Coordinador
Pedro Arturo Rodriguez Tobo Ricardo Salas Silva
Edgar Ernesto Parada Malaver Sonia Patricia Cruz Ortega Jose Agustin Hortua Mora
Corina Duque Ayala Cesar Augusto Vargas Vera
Jose Villamizar Espitia Miguel Alfonso Gordo Granados
Beatriz Elena Guzman Diaz
Equipo de trabajo
Ivan Fernando Florez Espinosa Ivan Javier Gomez Mancera Jader Yate Ramirez
Jaime Hernando Venegas Maturana
Janeth Remolina Barrera Jimmy Alberto Martinez Merchan
Johanna Maricela Lopez Johanna Ramirez Pardo Jose Vicente Castro Torres
Juan Carlos Lara Bonilla Leandro Gomez Zambrano
Leonardo Arturo Pazos Galindo Liliana Urrego Sabogal
Lina Paola Castillo Cedano
Luis Emiro Mejia Velasco
Luz Helena Villamil Medina Maria Cristina Rozo Mario Villamor Duque
Martha Emperatriz Gil Guarin Maritza Rocio Serrano Villamil
Martha Cecilia Duque Santacruz
Martha Cecilia Muriel Parra
Martha Cecilia Villamil Galindo Martha Lucia Parra Garda Martha Beatriz Melo
Mauricio Ordonez
Mauro Reyes Bonilla
Mike Nunez Lozano Myriam Luz Pineda
Myriam Nelly Borda Nelson Javier Castro Bohorquez
Nubia Cristina Mejia Perez Nubia Yaneth Mahecha Hernandez Orlando Valbuena Gomez
Patricia Parada Castro
Piedad Munoz Rojas
Raul Alberto Chamorro Narvaez
Reinaldo Ruiz Solorzano Renzo Ruiz Sanmiguel
Rigoberto Nino Corredor Silvia Urbina Restrepo
Ulpiano Jose Jimenez
Vladimiro Estrada Moncayo
Yolanda Sierra Leon
Diseno y diagramacion Marybel Carvajal R. - Cargraphics SA
Irnpresion Cargraphics SA
CONTENIDO
PRESENTACION xiii
INTRODUCCION xix
1. PLANEACION FINANCIERA 3
1.1 Planes de Desarrollo 4 1.2 Planeaci6n Territorial (POT-Ciudad regi6n-Planes Maestros) 12 1.3 Presupuesto Orientado a Resultados-POR 20 1.4 Cicio Presupuestal 23 1.5 Participaci6n en Juntas Directivas 30
2. ADMINISTRACION DE INGRESOS 41
2.1 Ingresos Tributarios 43 2.2 Ingresos No Tributarios 54 2.3 Sistema General de Participaci6n-SGP 61 2.4 Recursos del Balance y Otros 67 2.5 Rendimientos por Operaciones Financieras 70 2.6 Recursos del Credito 76 2.7 Banca Multilateral 82 2.8 Cooperaci6n 87
3. GASTO PUBLICO 95
3.1 Gastos de Funcionamiento 99 3.2 Servicio de la Deuda 105 3.3 Inversi6n 108 3.4 Gasto Localidades 116 3.5 Evaluaci6n del Gasto 122 3.6 Entidades en Liquidaci6n 126 3.7 Relaciones con la Naci6n 131 3.8 Desempeno Fiscal Comparado 136
4. HERRAMIENTAS DE GESTION FISCAL 141
4.1 Plan Anual de Caja-PAC 149 4.2 Gesti6n de Riesgo Financiero 154
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4.3 Plan de Fiscalizacion y Cobro 4.4 Cultura Tributaria: Pacto por el Tesoro 4.5 Estados Financieros Contables 4.6 Sistemas de Informacion Financiera
GRAFICOS
Gnifico 1 Estructura de los planes maestros
Gnifico 2 Aspectos Generales del POR
Gr8.fico 3 Sistema Presupuestal
Gr8.fico 4 Evolucion de los ingresos de la Administracion Central
Gr8.fico 5 Evolucion real de los Ingresos Tributarios por impuesto, 1991-2006
Gr8.fico 6 Presion tributaria en Bogota y otras ciudades 1998-2005
Grafico 7 Tributacion per capita en Bogota y otras ciudades 1998-2006
Gr8.fico 8 Ingresos no tributarios, Presupuesto Anual
Grafico 9 Ingresos No Tributarios-Administracion Central
Gr8.fico 10.A Evolucion de las Transferencias recibidas por Bogota
Gr8.fico 10.B Transferencias de la Nacion a Bogota y al resto del pais
Gr8.fico 11
Grafico 12
Grcifico 13
Grcifico 14
Grcifico 15
Grcifico 16
Gr8.fico 17
Grcifico 18
Grcifico 19
Grafico 20
Evolucion Situacion Fiscal Administracion Central
Recursos de Balance y Otros
Comparativo Disponible Vs. Rendimientos Financieros
Evolucion Composicion Deuda Total por Fuente
Composicion del Saldo de la Deuda. 1992-2007
Evolucion administrativa de la Oficina de Banca Multilateral
Relacion Institucional de la Cooperacion y el Sistema Financiero Internacional
Recursos de Cooperacion recibidos y negociados por el Distrito, 2004-2007
Gastos Administracion Central, 1992-2007
Indicador Ley 617 de 2000
165 174 186 195
17
21
28
42
45
52
53
57
57
63
63
68
69
71
77
77
83
89
92
97
100
Gr8.fico 21 Gastos de funcionamiento Administracion Central, 1995-2007 104
Grcifico 22 Gastos de funcionamiento Establecimientos Publicos, 1995-2007 104
Grafico 23 volucion de indicadores, Ley 358 de 19977 106
Grafico 24 Evolucion de la Inversion directa en el Presupuesto Anual del Distrito, 1992-2007 110
Grcifico 25 Inversion Presupuesto General Vs. Presupuesto Anual, 1992-2007 111
Grafico 26 Inversion por Sectores. Presupuesto Anual, 1992-2007 112
Grcifico 27 Gasto Recurrente Inversion 2004-2007 114
Grafico 28 Inversion 2007 -Gasto Recurrente por Tipologfa 114
Grcifico 29 Inversion 2007- Matriz de Recurrencia e Inflexibilidad 115
Gr8.fico 30 Inversi6n Presupuesto Anual Proyectada 2008-2016 116
Gr8.fico 31 Ejecuci6n presupuestal. Fondos de Desarrollo Local, 1993-2007 117
Grafico 32 Metodologia de Evaluaci6n del Gasto 123
Gr8.fico 33 Pago a entidades liquidadas, 1991-2006 128
Grafico 34 Las cifras de las relaciones Bogota-Naci6n 134
Grafico 35 Comportamiento de la ejecuci6n del Programa Anual Mensualizado de Caja, 2000-2006 153
Grafico 36 Proceso de gesti6n de Riesgo Financiero 156 Gr8.fico 37 Evoluci6n del recaudo concepto de fiscalizaci6n y cobro, 1997-2006 166
Gr8.fico 38 Evoluci6n del esquema de coordinaci6n del proyecto de Cultura Tributaria, 1995 -2003 176
Gr8.fico 39 Estrategias para promover el Pacto por el Tesoro 177 Gr8.fico 40 Grado de confiabilidad de la informaci6n contable distrital 187 Gr8.fico 41 Evoluci6n del Sistema de Informaci6n Financiero, 1992-2007 197
TAB LAS
Tabla 1 Normas que reglamentan los planes de desarrollo de Bogota, 1992-2008 5 Tabla 2 Juntas Directivas-Delegados de la Alcaldia, pertenecientes a la SDH 31 Tabla 3 Funciones de las Juntas Directivas y/o Consejos Directivos 34 Tabla 4 Propuesta de optimizaci6n y aplicaci6n de buenas practicas en las juntas
directivas del Distrito 37 Tabla 5 Elasticidad PIB de los ingresos tributarios, 1999-2005 53 Tabla 6 Rendimientos Reales / Rendimientos Presupuestados 75 Tabla 7 Calificaciones de riesgo 78 Tabla 8 Gesti6n de Creditos con la Banca Multilateral (valor en US$ corrientes) 86 Tabla 9 Inversi6n por Sectores, Presupuesto Anual, 1992-2007 113 Tabla 10 Nivel de ejecuci6n presupuestal de las localidades 121 Tabla 11 Ingresos propios como porcentaje del PIB regional, 1990-2006 137 Tabla 12 Ahorro corriente como porcentaje del PIB regional 138 Tabla 13 Inversi6n publica per capita de Bogota, 1993-2006 138 Tabla 14 Ingresos corrientes destinados a funcionamiento, 2000-2006 139 Tabla 15 Porcentaje del gasto total destinado a inversi6n, 2000-2006 139
Tabla 16 Porcentajes de evasi6n impuesto predial, vehfculos e ICA, 2002 -2006 172 Tabla 17 Nivel de coberturas de acciones persuasivas y liquidaciones oficiales
2000 -2006 173 Tabla 18 Relaci6n Beneficio-Costo, Planes de Fiscalizaci6n, 1999-2005 173 Tabla 19 Balance del Proyecto de Cultura Tributaria, 1996-1997 180
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Tabla 20 Resultados del programa de Cultura Tributaria, 1998-2000 181
Tabla 21 Recaudo voluntario, 2002-2004. Pesos corrientes 181
Tabla 22 Resultados del proyecto Pacto por el Tesoro, 2006-2007 184
Tabla 23 Recaudo voluntario, 2005-2006 185
Tabla 24 Contribuyentes Informados a tiempo sobre fechas de vencimiento 185
Tabla 25 Servicios de asistencia tecnica 193
Tabla 26 Evoluci6n grado de razonabilidad, 1998-2005 194
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una eficiente asignaci6n del gasto, como son el MGMP y el paR, que, junto con el cicio presupuestal, han permitido generar una cultura de pensamiento prospectivo y pensar mas alia de la vigencia fiscal para garantizar la sostenibilidad financiera.
CONCLUSIONES
En esta evoluci6n ha sido importante pensar con prospectiva y tener una visi6n a largo plazo para mejorar la planeaci6n de los recursos y sus fuentes. Estos son los logros de un proceso de planeaci6n, tanto de los recursos como de los proyectos de inversi6n para lIevar a cabo las metas, programas y objetivos de cada uno de los planes de desarrollo distritales y su contribucion a la ejecucion del Plan de Ordenamiento Territorial y al desarrollo de la ciudad.
EI proceso de planeaci6n financiera, a la vanguardia de nuevos desarrollos de instrumentos de presupuestacion, facilito el manejo de la informacion, la toma de decisiones, la redefinici6n de poifticas fiscales, la sostenibilidad y el manejo responsable de las finanzas distritales.
La sostenibilidad financiera de un ente territorial exige la consolidaci6n de componentes de analisis, financiero y tecnol6gico, con personal calificado para la toma de decisiones. Esto hace necesario impulsar la investigacion, el analisis y la vision de prospectiva financiera a largo plazo.
1.1 PLANES DE DESARROLLO
Definicion
EI Plan General de Desarrollo es un instrumento que permite definir el marco de desarrollo de una ciudad con una vision estrategica com partida, que surge como resultado de un proceso de concertaci6n y anaHsis conjunto con los distintos sectores y actores. Con base en el Plan de Desarrollo, se definen los objetivos, metas, estrategias, programas y proyectos de inversi6n en un corto y mediano plazo, as! como los recursos de financiamiento previstos en las inversiones y las acciones necesarias para lograr de modo integral los objetivos de crecimiento y desarrollo equitativo de la ciudad.
Presentacion
Los planes de desarrollo estan reglamentados por la Ley 152 de 1994, Ley Organica del Plan de Desarrollo, mediante la cual se establecen los procedimientos y mecanismos para su elaboracion, aprobacion, ejecuci6n, seguimiento, evaluacion y control.
Planeaci6n Financiera _,
EI Plan de Desarrollo contiene una parte general 0 estrategica y un plan de inversiones que responde a los objetivos y metas identificadas. A su vez, las inversiones se desagregan en presupuestos plurianuales, especificandose los recursos financieros disponibles para su ejecucion. EI Plan debe mostrar consistencia entre los objetivos planteados y los recursos asignados, asf como de estos con la capacidad financiera real de la entidad territorial, para evitar problemas fiscales 0
crear expectativas en la ciudadanfa por proyectos que no pueden lIevarse a cabo. Este proceso se cristaliza en la armonizacion entre el plan de inversiones y los presupuestos anuales4
.
Los Planes de Desarrollo de Bogota en los ultimos quince alios han sido cuidadosos en mantener la consistencia fiscal, logrando no solo contribuir a unas finanzas sanas y sostenibles, sino a cumplir en su gran mayorfa los objetivos y metas trazados.
Marco juridico
En el perfodo 1992-2008 se han reglamentado cinco planes de desarrollo, relacionados en la tabla 1 .
Tabla 1 Normas que reglamentan los planes de desarrollo de Bogota, 1992-2008
Norma
Acuerdo 31 de 1992
Decreto 295 de 1995
Acuerdo 6 de 1998
Decreto 440 de 2001
Acuerdo 119 de 2004
Fuente: SDH.
Vigencia
1993-1995
1995-1998
1998-2001
2001-2004
Plan de Desarrollo
Prioridad Social
Formar Ciudad
Por la Bogota Que Queremos
Bogota para Vivir Todos del Mismo lado ------------ .. _--------_._._--_._-
2004-2008 Bogota Sin Indiferencia, Un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusi6n.
~ ~olfticas
P 1991-1992. "Mediante el cual se fijan las Polfticas Generales del Plan de Desarrollo Ffsico, Economico y Social del Distrito Especial de Bogota, para los alios 1991-1992". Este Plan busco reducir los desequilibrios sociales y urbanos; aumentar la productividad y disminuir los costos sociales y ambientales producidos por la expansion desordenada de la ciudad y el deterioro de los recursos naturales; racionalizar el destino de los recursos; modernizar, descentralizar la estructura admi-
4 Art. 44 de la Ley 152 de 1994.
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nistrativa del Distrito y asignar a cada una de las entidades sus responsabilidades sectoriales en un marco de coordinaci6n interinstitucional.
Desde el punto de vista financiero, la consistencia entre los prop6sitos y el plan de inversiones se bas6 en el fortalecimiento de las finanzas del Distrito, mediante acciones como incluir los lineamientos de la Ley 38 de 1989 0 Estatuto de Presupuesto, en el C6digo Fiscal Distrital, fortalecer la actualizaci6n y formaci6n catastral como elemento basi co de planeaci6n y de recaudo del impuesto predial, buscar sistemas de refinanciaci6n de la deuda externa, estableciendo en los nuevos creditos tipos de cambio diferenciales, mayores period os de gracia y pago a partir de la puesta en marcha de los proyectos, crear un Consejo de Politica Fiscal que oriente el proceso de endeudamiento y el pago de los compromisos.
Teniendo en cuenta la diflcil coyuntura fiscal por la que atravesaba el Distrito, las estrategias establecidas en este Plan, en especialla del Consejo de Politica Fiscal, contribuyeron al saneamiento fiscal, en la medida que fortalecieron integral mente el proceso tecnico en la toma de decisiones financieras en todos los sectores.
• 1992-1994. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econ6mico y Social de Obras Publicas de Santafe de Bogota, Distrito Capital, para el periodo 1993-1995. Prioridad Social" Este Plan busc6 asegurar el crecimiento arm6nico e integrado de la ciudad; mejorar las condiciones y calidad de vida de sus habitantes; garantizar la prestaci6n de los servicios sociales y domiciliarios; recuperar el ambiente y conservar los recursos naturales; facilitar y promover la actividad econ6mica y la generaci6n de empleo; y dotar al Distrito Capital de los instrumentos que Ie permitieran cumplir sus atribuciones de manera descentralizada y con una amplia participaci6n comunitaria. Para ello, el Plan hizo enfasis importante en servicios publicos, buscandose su modernizaci6n; se gestaron diversos planes de acci6n en aseo, para 10 cual se efectu6 el estudio preliminar para un relleno sanitario de alta seguridad; la EDIS igualmente se someti6 a un ajuste administrativo. En el sector telecomunicaciones, la empresa de Telefonos de Bogota realiz6 una asociacion con el sector publico y privado, con el prop6sito de mejorar los servicios en la ciudad; se conform6 un Canal Regional, asi como la comercializaci6n de los servicios de telefonia celular. En Agua, se aplico el Plan Nacional "Agua para todos".
En este periodo, el Plan hizo especial enfasis en el desarrollo economico para las finanzas distritales, creando condiciones que permitieron reactivar el ritmo de crecimiento econ6mico de la ciudad y su capacidad para generar empleo productivo; esto, dentro del concepto de desarrollo equitativo sostenido y competitivo en terminos internacionales. Ellogro mas destacado para la ciudad fue el saneamiento de las finanzas distritales, 10 cual exigi61a puesta en marcha de estrategias para el control de la evasion, el mejoramiento del recaudo, la racionalizacion de la inversion, la disminuci6n de los gastos de operacion y funcionamiento, y la modernizaci6n de los mecanismos de planeacion y ejecucion presupuestal. En este proposito, la aprobaci6n del Estatuto 1421 de 1993 fue fundamental, pues gener6 las bases
Planeaci6n Financiera _,_
para las reformas fiscales y establecio los lineamientos para evitar la coadministracion del Concejo en la gestion de la ciudad.
Dentro del esquema financiero, se dio priori dad a la inversion social, mediante acciones de polltica, por las cuales se establecio que el valor total de las transferencias que hacla la Nacion al Distrito Capital se destinaran (mica y exclusivamente a gastos en los campos de la salud y educacion; aSI se disminuyeron las transferencias del sector central al descentralizado para poder financiar los gastos que demandan los programas de desarrollo social y humano.
• 1995-1997. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico Social y de Obras Publicas para Santa Fe de Bogota, D.C., 1995-1998-Formar Ciudad". EI objetivo del Plan fue ordenar la accion de gobiemo para armonizar el progreso individual con la busqueda del bien comun, buscandose una coexistencia viable y fertil del crecimiento del patrimonio colectivo con el mejoramiento individual y hacer aSI mas competitiva la ciudad y los individuos que en ella moran, en procura de la equidad y el progreso de todos.
EI enfasis del plan se en marco en la cultura ciudadana, entendida como el conjunto de acciones publicas y privadas que inciden en la manera como los· ciudadanos perciben, reconocen y usan los entomos sociales y urbanos; esta estrategia se combino con las pollticas de: Espacio Publico en terminos de ampliacion, redistribucion y cuidado; Progreso Social, mediante el cual se buscaba que la poblacion mas pobre pudiera acceder a bienes y servicios publicos; Legitimidad Institucional, para estructurar la actividad gubemamental en proyectos y programas en los que primara la transparencia en los procedimientos administrativos; Salud y Medio Ambiente, para que se reorientara la oferta y se canalizaran los subsidios a la demanda; Educacion tratandose de mejorar la calidad y ampliar la cobertura; Vivienda, fomentando la accion del sector privado con la ampliacion de la oferta de vivienda nueva de interes social; Transito, transporte y obras viales, buscandose articular funcionalmente las vias barriales con la red vial urbana y esta con la regional, y reglamentar el aprovechamiento del subsuelo en el Distrito Capital para la construccion de parqueaderos.
Los planes prioritarios del Plan de Desarrollo fueron: EI Plan Integrado de Transporte, Recuperacion del rio Bogota, desarrollo del borde occidental de la ciudad, Infraestructura metropolitana Santa Fe 1, Plan de accion social en salud, educacion y empleo, y Seguridad Ciudadana.
La estrategia financiera del Plan giro en torno a la Racionalizacion del Gasto, mediante la austeridad en el rubro de funcionamiento y eficiencia en la inversion, para ello se requirio profesionalizar la gestion distrital y mantener un control estricto de los gastos generales y de contratacion administrativa, valorar los pasivos laborales y disenar la estrategia adecuada para su financiamiento. La inversion exigio el manejo rentable de los recursos publicos a traves de instrumentos de programacion y
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ejecucion presupuestal, como el diseno y desarrollo de un sistema de seguimiento del presupuesto que permitiera la evaluacion de la gestion por resultados y en consecuencia el mejoramiento de la capacidad de ejecucion.
Se presto especial atencion a los Fondos de Desarrollo Local, para buscar su consolidacion como entes financiadores del gasto local y al desarrollo de mecanismos que permitieran a los ciudadanos ejercer un mayor control a la inversion.
Otro eje de la estrategia financiera fue la Racionalizacion de la Estructura Tributaria, con la cual se buscaba ajustar la estructura existente, agilizar procedimientos, culminar la sistematizacion del recaudo, desarrollar el sistema integrado de informacion, terminar de incorporar la red bancaria al sistema tributario y la realizacion periodica de cruces de informacion que permitieran mantener un estricto control sobre la evasion y la elusion. Tambien, se busco poner en marcha mecanismos para ampliar la base de contribuyentes y la recuperacion de cartera para sanear la mora y el retraso de los pagos.
~ 1998-2001. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico, Social y de Obras Publicas para Santa Fe de Bogota, D.C., 1998-2001-Por la Bogota que Queremos". EI objetivo del Plan fue generar un cambio en la manera de vivir de los ciudadanos, devolviendo la confianza a todos los bogotanos en su capacidad para construir un futuro mejor y dinamizar el progreso social, cultural yeconomico; proyectando y haciendo viable a Bogota para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que impone una nueva era, trabajando con miras a mejorar la cali dad de vida para las presentes y futuras generaciones.
EI Plan se estructuro a partir de siete prioridades y cinco proyectos prioritarios: Prioridades: Desmarginalizacion, Interaccion Social, Ciudad a Escala Humana, Movilidad, Urbanismo y Servicios, Seguridad y Convivencia y Eficiencia Institucional. Proyectos Prioritarios: Sistema Integrado de Transporte Masivo, Construccion y Mantenimiento de Vias, Banco de Tierras, Sistema Distrital de Parques y Sistema Distrital de Bibliotecas.
Dentro de la prioridad Eficiencia Institucional, la cual buscaba establecer una gestion publica que en todas sus instancias promoviera una administraci6n eficiente y respetuosa del ciudadano, se encontraba la estrategia que apuntaba a que el Gobierno Distrital cumpliera con sus funciones con la mayor efectividad y el menor costa posible, para atender los problemas de los ciudadanos, buscando aumentar los niveles de gobernabilidad en la ciudad, garantizando la atencion de las demandas de los ciudadanos y optimizando la asignaci6n y ejecucion del gasto publico, dentro de un escenario de recursos limitados, mediante el impulso y consolidaci6n de los procesos de descentralizacion, empoderamiento de la poblacion y modernizaci6n del Distrito Capital, con el fin de avanzar hacia una descentralizacion que permitiera que el ciudadano realmente estuviese mas cerca de las autoridades que toman las decisiones.
Planeaci6n Financiera _
En este marco, se encuentra, junto con los programas que bus caban el fortalecimiento de la descentralizaci6n, la modernizaci6n y fortalecimiento de la Gesti6n Publica (incluye el funcionamiento de un Modelo de Gesti6n Publica orientado a resultados y un sistema de control interne adecuado a las necesidades de cad a entidad distrital), la participaci6n ciudadana y la modernizaci6n y fortalecimiento del Concejo y los Organos de Control. EI programa buscaba la modernizacion del sistema financiero del Distrito, cuyas principales actividades se enfocaron a ajustar la estructura financiera del Distrito, redefiniendo algunos procesos tributarios, de presupuestacion, de ejecucion del gasto y de contabilidad, que permitieran realizar un seguimiento cualitativo y cuantitativo de la gesti6n publica. Asi mismo, este programa busc6 elevar los niveles de eficiencia del gasto publico distrital, reducir la evasi6n y elusi6n tributarias y garantizar el aumento sostenido de los ingresos, a traves de iniciativas como la cultura tributaria. La reducci6n de capital de la Empresa de Energia fue fundamental para conseguir los recursos necesarios para el financiamiento de los macroproyectos y evitar impactos negativos en la sostenibilidad de las finanzas.
• 2001-2003. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico, Social y de Obras Publicas para Bogota, D.C., 2001-2004, "Sogota para Vivir Todos del Mismo Lado". EI Plan propuso avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los ninos y los viejos; una ciudad econ6micamente competitiva en produccion de conocimientos y servicios.
Las prioridades de politica estuvieron enfocadas a: La Cultura Ciudadana: Impulsar el cumplimiento de las normas, propiciar cultura, comunicaci6n y solidaridad; Productividad: Impulsar la educaci6n y cultura, aumentar los flujos de inversi6n neta en el Distrito y la Regi6n; Justicia Social: Impulsar sistemas que contribuyan a identificar las poblaciones mas vulnerables, generar y hacer extensiva a esta poblaci6n el disfrute de servicios en nutrici6n, salud, educaci6n, habitaci6n e infraestructura urbana a poblaci6n vulnerable; Educacion: Ampliaci6n de coberturas y acercar la educaci6n a la vida de ciudad; Medio Ambiente: Procesos de cambios de habitos, control de contaminaci6n y manejo de residuos, conservaci6n estructura ecol6gica principal; Familia y Ninez: Acciones integrales para ninez, familia, mujeres y j6venes; Gestion Publica admirable: Transformaci6n institucional y organizacional del Distrito.
La estrategia financiera del Plan contemplaba las siguientes politicas: Generacion de nuevos ingresos, mediante la Reforma Tributaria mediante la cual se fortaleceria la presi6n tributaria (ingresos tributarios/PIS) ejercida por la administraci6n distrital, aumentandola de 3,3% en el periodo 1996-2000 a 4,68% en 2004. Esta reforma buscaba principalmente el fortalecimiento de los impuestos Predial y de Industria y Comercio. Adicionalmente, la reforma contempl6 el establecimiento de tres nuevas fuentes de ingreso, como son los peajes, el cobro del alumbrado publico y la participaci6n en plusvalla; esta combinaci6n de fuentes generaria los recur-
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sos necesarios para inversion, sin afectar la productividad, generacion de riqueza y el crecimiento economico. Asi mismo, la valorizacion contemplaba el cobro de obras de infraestructura de interes publico.
EI plan tambien previo nuevo endeudamiento mediante la consecucion de recursos de credito manteniendo las condiciones de sostenibilidad de la deuda, una estrategia de ahorro en gastos de funcionamiento y la reduccion de capital de Codensa.
• 2004-2007. "Bogota Sin Indiferencia, un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusion". Este Plan tiene como objetivo construir, colectiva y progresivamente, una ciudad moderna y humana, incluyente, solidaria y comprometida con el desarrollo del Estado Social de Derecho, con mujeres y hombres que ejercen su ciudadania y reconocen su diversidad. Una ciudad con una gestion publica integrada, participativa, efectiva y honesta que genera compromiso social y confianza para avanzar en la reconciliacion entre sus habitantes y en la garantia de sus derechos humanos. Una ciudad integrada local y regional mente, articulada con la Nacion y el mundo, para crear mejores condiciones y oportunidades para el desarrollo sostenible de las capacidades humanas, la generacion de empleo e ingresos y la produccion de riqueza colectiva.
En el Plan se establecieron tres ejes. EI Eje Social, referido a programas sociales como educacion, salud, empleo, cultura, recreacion y deporte. EI Eje Urbano Regional, enfocado a la relacion con el sector rural y la region. Habitat desde los barrios y las UPZ, Red de centralidades distritales, Sostenibilidad urbano-rural, Region integrada para el desarrollo y Bogota productiva. EI Eje de Reconciliacion, referido a una gestion pacifica de conflictos y todo 10 relacionado con los derechos humanos, poblacion desplazada, red de reconciliacion, resistencia civil y no violencia, entre otros.
La estrategia financiera contempla la generacion de proyectos especificos para hacer mas dinamicos y productivos los procesos financieros, como: la Gestion Antievasion, Fortalecimiento de la Administracion Tributaria, Actualizacion de Bases Gravables, Acuerdo con los gremios y la ciudadania en un Pacto por el Tesoro, Reglamentacion y cobro de otros ingresos.
La estrategia incluye tambien la gestion de recursos nacionales para proyectos estrategicos de la ciudad y recursos a traves de convenios interadministrativos tanto para Bogota como para la region, mediante la concertacion de criterios publicos y privados que conduzcan a la regionalizacion de politicas y permitan el uso y utilizacion de instrumentos de financiamiento nacional.
La racionalizacion del gasto y equidad en la inversion mediante la cultura de racionalizacion del gasto hace parte de la estrategia financiera de este Plan de Desarrollo. Asi mismo, mediante la politica Equidad en /a inversion, se busco identificar recursos disponibles que pudieran reorientarse hacia nuevos proyectos, con
Planeacion Financiera _
prioridad en proyectos de impacto social, mantenh3ndose el manejo responsable de las finanzas distritales.
EI mejoramiento del perfil de la deuda existente y el Programa de Emisi6n y Colocaci6n de Bonos seran la base de la estrategia de endeudamiento, para mantener la buena calificaci6n de riesgo nacional e internacional. Finalmente, los recursos provenientes de las utilidades de las entidades descentralizadas y de las empresas donde el Distrito tiene una alta participaci6n, constituyen una fuente importante de recursos Que permitiran financiar proyectos de inversi6n social e infraestructura.
R ~pe~:~::::: este penodo, los planes de desarrollo sirvieron no s610 como ins'C..) trumento de planeaci6n, sino tambien como mecanismo para consolidar el ajuste
fiscal Que era requerido para hacer viable los objetivos de desarrollo de la ciudad. Desde esos afios, se hicieron explicitas las estrategias financieras como parte inherente del Plan de Desarrollo, dandole consistencia y viabilidad a las acciones disefiadas y a los programas de inversi6n.
• 1995-1997. Se expide el Estatuto Organico de Presupuesto y se crea el Banco de Proyectos, 10 cual contribuye enormemente a una mayor articulaci6n entre la planeaci6n de mediano plazo y las decisiones de corto plazo, es decir, entre el plan de inversiones del plan de desarrollo y los presupuestos anuales.
EI Estatuto Organico de Presupuesto crea tambi(m el CONFIS como organa rector de la Politica Fiscal y coordinador del sistema presupuestal distrital. Una de sus funciones es darle coherencia a las inversiones anuales de todo el Distrito con los programas de inversion de mediano plazo. EI hecho de estar presidido por el Alcalde Mayor Ie da un estatus mas alto para mantener la consistencia de las decisiones financieras con el plan de desarrollo, que representa fundamental mente el compromiso politico del alcalde.
• 1998-2000. EI financiamiento del Plan de Desarrollo mediante la capitalizacion de la Empresa de Energia fue una innovacion respecto de las estrategias financieras Que venian siendo utilizadas hasta ese momento. Se trato tecnicamente de una capitalizacion y no una privatizacion, 10 que represento la inyeccion de capital privado en una cuantia que supero las expectativas de la administracion distrital.
La obtencion de la calificaci6n AM en 1999, otorgada por calificadoras internacionales de riesgo para las finanzas de la ciudad, amplio las posibilidades de utilizacion del endeudamiento en los mercados nacionales e internacionales para el financiamiento de los planes de desarrollo de este perfodo y de los siguientes. La emision y colocacion de bonos empezo a ser una fuente de recursos mayormente utilizada.
Secretarfa Distrital de Hacienda - Bogota, D.C. 11
_ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica
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• 2001-2003. En este periodo se consolida el financiamiento de los planes de desarrollo mediante el uso del endeudamiento externo, aprovechandose la posicion favorable de las finanzas distritales en los mercados internacionales. Se busca implementar nuevas fuentes de recursos, dado que la disponibilidad de activos para enajenar era ya escasa.
• 2004-2007. Se consolida la utilizacion del Presupuesto Orientado a Resultados como instrumento de vinculacion de los recursos a impactos especificos, en terminos de resultados y productos, facilitandose la rendicion de cuentas y la transparencia de la gestion. De esta manera, el plan de desarrollo se convierte en un medio de articulacion entre la planificacion y la aSignacion de recursos, en la medida en que los objetivos estrategicos se incorporan con metas directamente en el presupuesto.
~ ~nC~::i;~::,; ~::::I::::~""UladO con rigurosidad, consolidando una me-todologia de cuantificacion y compromiso en terminos de metas e inversiones.
• Los Planes de Desarrollo no solo han servido para mejorar el proceso de la planificacion en terminos de participacion ciudadana y legitimacion social, sino para hacer viable la vision de unas finanzas sanas y sostenibles como base para el desarrollo de la ciudad.
• Las estrategias financieras incorporadas a los planes de desarrollo han sido bien disenadas, facilitando el cumplimiento de los objetivos y metas definidos. La viabilidad financiera ha sido la variable estrategica mas importante para hacer de los planes de desarrollo un instrumento efectivo de gestion.
1.2 PLANEACION TERRITORIAL (POT -CIUDAD REGION-PLANES MAESTROS)
Presentaci6n
EI Plan de Ordenamiento Territorial (POl), los planes maestros y la ciudad-region son temas estrechamente relacionados. EI POT es el instrumento basico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, politicas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fisico del territorio y la utilizacion del suelo (articulo 5 de la Ley 388).
Las normas que Ie dieron vida juridica al POT y especfficamente 10 dispuesto en la Ley 388 de 1997, establece los planes maestros como instrumento de planifica-