bioética de intervención. dos problemas de salud persistentes - fernando cano valle

BIOTICA DE INTERVENCIN: DOS PROBLEMAS DE SALUD PERSISTENTES

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSerie Ensayos Jurdicos, Nm. 35

Coordinadora acadmica: Elvia Luca Flores valosCoordinadora editorial: Karla Beatriz Templos NezCuidado de la edicin y formacin en computadora:

Claudia Araceli Gonzlez Prez

fErnando cano vallEgarbiE saruwatari zavalaJos dE J. villalpando casas

BIOTICA DE INTERVENCIN: DOS PROBLEMAS DE SALUD

PERSISTENTES

univErsidad nacional autnoma dE mxicomxico, 2009

Primera edicin: 5 de noviembre de 2009DR 2009, Universidad Nacional Autnoma de Mxico

instituto dE invEstigacionEs JurdicasCircuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigacin en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

Impreso y hecho en MxicoISBN *********

VII

CONTENIDO

Prlogo.......................................................... XIIIJorge Fernndez ruiz

Introduccin.................................................. 1

La autonoma de gestin de los institutosnacionales de salud....................................... 5

Fernando Cano ValleGarbie Saruwatari zaVala

I. Introduccin................................... 5II. Administracin pblica.................. 11

1. Administracin centralizada........ 112. Desconcentracin......................... 123. Administracin paraestatal........... 13

III. Modalidades de la descentralizacin. 161. Descentralizacin regionalo territorial....................................... 16

CONTENIDOVIII

2. Descentralizacin funcionaristao por funcin o por servicio............ 173. Elementos de la descentralizacin... 184. Inconvenientes y ventajas dela descentralizacin.......................... 265. El caso de Espaa....................... 296. El caso de Colombia................... 33

IV. Autonoma de gestin.................... 34V. Descentralizacin de los serviciosde salud en Mxico............................ 39

1. Antecedentes de la descentraliza-cin de los servicios de salud.......... 392. Objetivo de la descentralizacin..... 423. Fundamento de la descentraliza-cin en salud................................... 434. Organizacin y funcionamientode los institutos nacionalesde salud........................................... 44

VI. Algunos aspectos de los institutosnacionales de salud.............................. 56

1. Fragmentos de la Ley de losInstitutos Nacionales de Salud........ 562. Los coordinadoresde los Insalud................................... 75

CONTENIDO IX

3. Las juntas de gobiernode los Insalud................................... 764. Reforzar la descentralizacin...... 775. Respetar y acrecentarla autonoma.................................... 826. Opinin de algunos directivosde los Insalud................................... 86

VII. Conclusin.................................... 95VIII. Bibliografa................................... 98

Implicaciones de las polticas educativasy de salud en la formacin de mdicos:un ingente problema en incubacin.............. 101

Jos de J. Villalpando CasasI. Presentacin...................................... 102II. Caracterizacin del problemade desequilibrio..................................... 103

III. El capital humano, asunto de Estado 106IV. Implicaciones sociales de lasobreoferta de mdicos........................... 110V. La falta de equilibrio es causade tensin social.................................... 115

VI. Apreciacin del mercado laboralmdico..................................................... 117VII. Polticas relacionadas con losrecursos humanos en salud...................... 119

CONTENIDOX

1. Poltica general................................ 1192. Polticas especficas........................ 120

VIII. Variables concurrentesy sus implicaciones.................................... 124

1. Variables independientes................ 1252. Variables dependientes................... 128

IX. Respuesta sectorial........................... 1321. Comisin Interinstitucionalpara la Formacin de RecursosHumanos para la Salud (CIFRHS)...... 1332. Comits Interinstitucionales para laEvaluacin de la EducacinSuperior (CIEES)................................ 1343. Comit Normativo Nacional de Consejos de Certificacin Mdica(Conacem)....................................... 1354. Programa de Mejoramiento delProfesorado (Promep)......................... 1375. Consejo Mexicano de Acreditacinde la Educacin Mdica (Comaem).. 1386. Colegios mdicos........................... 140

X. Rplica de los sistemas de EducacinSuperior y Nacional de Salud................ 140

Enseanza compartida....................... 145

CONTENIDO XI

XI. Anlisis del desequilibrio:perspectiva tica..................................... 150

XII. Prospectiva del capital humano:los mdicos................................................. 152

XIII. Integracin y sinopsis........................ 1541. Variables polticas........................... 1552. Variables sociales............................ 1563. Variables econmicas..................... 1564. Variables de la ciencia mdica...... 1565. Variables de educacin.................. 1576. Contrasentidos en educaciny asistencia.......................................... 157

XIV. Eplogo: utopa del equilibrio,propuestas.................................................... 158

1. Regularizacin de la matrculade ingreso a las escuelasy facultades de medicina mediantela concertacin de numerus claususentre las autoridades educativasy de salud en cada entidadfederativa............................................. 1592. Fortalecimiento de la enseanzade calidad............................................. 1603. Reorganizacin del sistemade atencin mdica............................. 1614. Una propuesta ideal........................ 162

CONTENIDOXII

XV. Cierre.................................................. 162XVI. Bibliografa........................................ 163

Acerca de los autores.................................... 169

XIII

PRLOGO

Se puede entender la salud, por lo menos en dos sen-tidos: como una situacin deseable a la que aspira el ser humano, y tambin como el derecho subjetivo de todo ser humano de acceder a esa situacin o es-tado. De conformidad con esta idea, la Conferencia lnternacional sobre Atencin Primaria a la Salud, re-unida en Alma-Ata, Repblica Socialista Sovitica de Kazajistn, el 12 de septiembre de 1978, por con-vocatoria mancomunada del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organizacin Mundial para la Salud, defini a la salud como

el estado de completo bienestar fsico, mental y so-cial y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades; es un derecho fundamental y que el logro del grado ms alto posible de la misma es un objetivo social sumamente importante en todo el mundo, cuya realizacin exige la intervencin de muchos otros sectores sociales y econmicos, adems del de la salud.

PRLOGOXIV

El derecho a la salud est consagrado en la De-claracin Universal de Derechos Humanos y reco-nocido en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como el Pacto lnternacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, de 1966, cuyo artculo 12 reconoce el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de sa-lud fsica y mental, para cuya plena efectividad dis-pone el establecimiento de medidas, entre las que deben figurar las necesarias para la reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; el mejoramiento de la higie-ne del trabajo y del medio ambiente; la prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y de otra ndole, y la lu-cha contra ellas; y la creacin de condiciones que aseguren el acceso de todos a la atencin de salud.

Con el propsito de aclarar y hacer operaciona-les las medidas arriba enumeradas, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que supervisa la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-ciales y Culturales, adopt en 2000 una Observa-cin General sobre el Derecho a la Salud confor-me a la cual, el derecho a la salud comprende la atencin de salud oportuna y apropiada, as como tambin, los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y

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a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutricin adecua-da, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educa-cin e informacin sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluso la sexual y la reproductiva, lo que lo convierte en un derecho polifactico, cuya normativa, estudio e investigacin, requieren de un esfuerzo cientfico interdisciplinario.

Asimismo el derecho a la salud cuenta ya con el reconocimiento de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, merced a la reforma de su artculo 4o., que ahora incluye un prrafo del te-nor siguiente:

Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades fede-rativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin.

El lector tiene en sus manos una obra produc-to del esfuerzo cientfico interdisciplinario de tres eminentes acadmicos, realizado respecto de dos importantes facetas del derecho a la salud, a saber: la administracin pblica de la salud, y la forma-

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cin de mdicos. Se trata del producto de sendas investigaciones desarrolladas metdicamente con rigor cientfico por dos mdicos reconocidos inter-nacionalmente por sus investigaciones cientficas: Fernando Cano Valle, Jos de J. Villalpando Casas, y por la distinguida abogada, maestra y doctoranda en derechos humanos, Garbie Saruwatari Zavala.

El doctor Fernando Cano Valle, mdico neum-logo, tiene una larga y prestigiosa trayectoria profe-sional y acadmica, fruto de su destacada actuacin en la docencia, en la investigacin cientfica, desa-rrollada en gran medida en el Instituto de Investiga-ciones Jurdicas de la Universidad Nacional Aut-noma de Mxico lo que da testimonio de su alto sentido de interdisciplinariedad. As como en el desempeo de importantes responsabilidades en los mbitos universitario y de la administracin pbli-ca, en su paso por la Facultad de Medicina, por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, por el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias, mritos que le han valido para ser recipiendario de la Ctedra UNESCO Biotica y la Medicina Cl-nica (Mxico).

Garbie Saruwatari Zavala es licenciada en de-recho por la Universidad Iberoamericana, docto-randa en derechos humanos y maestra en biotica por la Universidad Nacional de Cuyo, en Mendoza, Argentina, bajo la atinada direccin del doctor Fer-

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nando Cano Valle, circunstancia que da a esta obra el plus de la intergeneracionalidad, que se suma a su interdisciplinariedad.

El doctor Jos de J. Villalpando Casas es m-dico cirujano titulado en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, especialista en endocrinolo-ga, maestro en ciencias, en el rea de bioqumi-ca; cuenta con una meritoria trayectoria docente, y reconocida actuacin directiva en el campo de la enseanza superior, lo que le ha conducido a for-mar parte de los comits interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior en Mxico (ANUIES-SEP) y del Comit Tcnico Consultivo de Medicina de la Direccin General de Profesio-nes de la Secretara de Educacin Pblica.

El presente libro consta de dos partes, la primera, desarrollada bajo el ttulo La autonoma de gestin de los institutos nacionales de salud, de la autora conjunta del doctor Fernando Cano Valle y de su aventajada discpula, la maestra Garbie Saruwata-ri, en la que los autores hacen un cuidadoso anlisis doctrinal de las principales formas organizaciona-les de la administracin pblica, en Mxico y en el derecho comparado: centralizacin, descentraliza-cin y desconcentracin, con sealamiento de las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas.

Establecido ese marco doctrinal, los autores examinan los aspectos relevantes de la descentra-

PRLOGOXVIII

lizacin de los servicios de salud en Mxico, sus antecedentes, objetivo y fundamento, para luego estudiar el principal producto de dicha descentrali-zacin: los institutos nacionales de salud, principal-mente a la luz de su normativa jurdica especfica, contenida en la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, para contrastarlos con los rganos constitu-cionales autnomos, lo que les permite llegar a la conclusin de que es necesario llevar a cabo una verdadera descentralizacin, mediante el fortaleci-miento de su autonoma de gestin.

La segunda parte del libro que me honro en pro-logar la integra el trabajo de investigacin intitula-do Implicaciones de las polticas educativas y de salud en la formacin de mdicos. Un ingente pro-blema de incubacin, que, como se apunta en el subttulo de dicho trabajo, es un gran problema en proceso de crecer todava ms.

En su acuciosa investigacin, el maestro Villal-pando hace un preciso planteamiento del problema a partir de la hiptesis de que la falta de equilibrio es causa de tensin social, que redunda en el en-frentamiento del mdico general y especialista con un mercado laboral colmado y falto de plazas para laborar en las instituciones de salud, desequilibrio que analiza a la luz de variables concurrentes, in-dependientes y dependientes, hecho lo cual, pasa a examinar la respuesta sectorial y la rplica de los

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sistemas de Educacin Superior y Nacional de Sa-lud, para finalmente presentar una sinopsis en la que pondera variables polticas, sociales, econ-micas, mdicas, y educacionales, y concluir con un utpico eplogo del equilibrio, y sus propuestas es-pecficas.

Los autores logran, en suma, una obra clara y precisa que no tiene desperdicio y constituye una valiosa contribucin cientfica a la investigacin de aspectos muy importantes del polifactico derecho a la salud, por lo que lo considero de lectura obliga-da, tanto para los responsables de elaborar la nor-mativa correspondiente al derecho a la salud, como para quienes participan en la administracin pbli-ca y en la docencia relativa a la salud, as tambin para los estudiosos de estos temas jurdicos, mdi-cos, bioticos y acadmicos. Mi agradecimiento a los autores, por el honor de permitirme estos co-mentarios preliminares a su estupenda obra, por la que les doy mi felicitacin sincera.

Jorge Fernndez ruiz

1INTRODUCCIN

La biotica de intervencin procura respuestas ms adecuadas a problemas colectivos que tienen rela-cin con temas bioticos persistentes, cuya solucin suele ser jurdica.

Con base en la Declaracin Universal sobre Bio-tica y Recursos Humanos se han incorporado los temas sociales y ambientales a los ya tradiciona-les temas bioticos de la biomedicina y biotecno-logas.

La indiscutible validez de la denominada bio-tica principalista no alcanza a observar las condi-cionantes de salud en pases en vas de desarrollo o al anlisis del funcionamiento de los sistemas de salud en lo que respecta a la responsabilidad social del Estado; o en la definicin de prioridades finan-cieras; la formacin de recursos humanos en el sis-tema de salud o la participacin de la comunidad, as como la permanente actualizacin de los cdi-gos de tica, el funcionamiento adecuado de los co-

INTRODUCCIN2

mits de biotica y las transformaciones curricula-res en las universidades.

Tambin son campo de accin de la biotica de intervencin las situaciones emergentes, desastres naturales o epidemias de diversa gravedad y su pro-yeccin ante la eventual violacin de los derechos humanos.

El marco de la biotica de intervencin es del mayor espectro, tanto como lo son la pobreza en Amrica Latina y las actitudes cotidianas de discri-minacin. En realidad esa expresin de la biotica es reciente, en 2002 en el Sexto Congreso Mundial de Biotica llevado a cabo en Brasilia, se plante el marco terico de la biotica de intervencin dentro del cual resalta la adecuada toma de decisiones que privilegien al mayor nmero de personas. En ese sentido se encuentra en franca interaccin con la defensa de los derechos humanos.

La primera parte de este libro contiene el anlisis cientfico en primera instancia de La autonoma de gestin de los institutos nacionales de salud, pro-psito que requiere de medidas para avanzar en for-ma progresiva hacia su realizacin plena de acuer-do a la ptica de Fernando Cano Valle y Garbie Saruwatari Zavala.

En la segunda parte se analizan las Implicacio-nes de las polticas educativas y de salud en la for-macin de mdicos: un ingente problema en incu-

INTRODUCCIN 3

bacin, resultado de la investigacin y experiencia del doctor Jos de J. Villalpando Casas.

Se espera mediante esta publicacin encontrar el equilibrio entre la formacin de recursos humanos que provean atencin mdica de alta calidad y la satisfaccin de las expectativas sociales.

Los autores agradecen al doctor Jorge Fernndez Ruiz el prlogo al libro. Este querido y respetado amigo ha contribuido con su prlogo a enriquecer la presente obra.

Los autores

5LA AUTONOMA DE GESTIN DE LOS INSTITUTOS NACIONALES

DE SALUD

Fernando Cano valle Garbie Saruwatari zavala

I. introduccin

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, propues-to por el licenciado Felipe Caldern Hinojosa, presi-dente constitucional de Mxico, est estructurado en cinco ejes rectores:

1) Estado de derecho y seguridad.2) Economa competitiva y generadora de em-

pleos.3) Igualdad de oportunidades.4) Sustentabilidad ambiental.5) Democracia efectiva y poltica exterior res-

ponsable.

CANO vALLE / SARUWATARI zAvALA6

Este Plan asume como premisa bsica la bsque-da del desarrollo humano sustentable, esto es, del proceso permanente de ampliacin de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos te-ner una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras.

En el documento se establece que la sociedad quiere un Mxico en el que haya leyes modernas, suficientes, claras y sencillas que normen de ma-nera efectiva todos los mbitos de la vida nacional, quieren que la ley se cumpla y se haga cumplir: en suma, la sociedad exige un Estado democrtico de derecho, con una slida cultura de la legalidad, con certeza jurdica y seguridad para todos.

En ese sentido, es necesario impulsar la con-solidacin de una administracin tica y eficaz, transparente y responsable, que sea transparente y rinda cuentas, que combata y castigue la arbi-trariedad, la corrupcin y la impunidad, que siga abriendo espacios a la participacin ciudadana y ample los espacios de escrutinio social.

En torno a la salud de la sociedad mexicana, re-conoce la importancia de superar las enfermedades asociadas con la pobreza y el rezago social, por lo que se plantean objetivos y estrategias a fin de ga-rantizar que la salud contribuya a la superacin de la pobreza y al desarrollo humano en el pas.

LA AUTONOMA DE GESTIN 7

La prevencin de enfermedades, epidemias y riesgos en el trabajo es un componente de la ma-yor importancia para los propsitos nacionales de crecimiento econmico y superacin de la pobreza. El sentido de este propsito es contribuir a que ms personas vean ampliadas sus oportunidades me-diante el mejoramiento de la salud.

Se enfatiza a lo largo del Plan la idea de con-solidar la investigacin en salud y el conocimien-to en ciencias mdicas vinculadas a la generacin de patentes y al desarrollo de la industrial nacional. Mxico cuenta con los recursos necesarios para ge-nerar investigacin y conocimiento en ciencias de la salud. Sin embargo, la creacin de nuevo conoci-miento rara vez alcanza a materializarse en bienes comerciables y generadores de ingreso para sus au-tores y para el pas en su conjunto.

Para que la investigacin en ciencias de la salud se convierta en un motor generador de empleos en el pas, se establecer una agenda nacional que in-centive dicha investigacin, particularmente en el rea biotecnolgica, pero que tambin facilite y es-timule el registro de patentes de nuevos procesos y productos, e impulse la comercializacin e indus-trializacin de los mismos.

Profundizar y facilitar los procesos de investiga-cin cientfica, adopcin e innovacin tecnolgica para incrementar la productividad de la economa


nacional, se presenta como una tarea fundamental, por la fuerza formidable que representa el conoci-miento nuevo.

El desarrollo cientfico, la adopcin y la innova-cin tecnolgica constituyen una de las principa-les fuerzas motrices del crecimiento econmico y del bienestar material de las sociedades modernas. Las empresas innovan para mantener su posicin competitiva y para evitar perder participacin en el mercado a manos de otros competidores. En Mxi-co, el sector ciencia y tecnologa est integrado por las instituciones del sector pblico, las instituciones de educacin superior que forman posgraduados y realizan investigacin, y las empresas que invierten en desarrollo tecnolgico e innovacin.

Para instrumentar esta estrategia mediante el pro-grama correspondiente, el Plan seala que es nece-sario adoptar las siguientes lneas de poltica:

Establecer polticas de Estado a corto, media-no y largo plazo que permitan fortalecer la cadena educacin, ciencia bsica y aplicada, tecnologa e innovacin buscando generar condiciones para un desarrollo constante y una mejora en las condicio-nes de la vida de los mexicanos. Un componente esencial es la articulacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, estableciendo un vncu-lo ms estrecho entre los centros educativos y de investigacin y el sector productivo, de forma que


los recursos tengan el mayor impacto posible so-bre la competitividad de la economa. Ello tam-bin contribuir a definir de manera ms clara las prioridades en materia de investigacin.

El documento en cuestin que contempla el de-sarrollo de Mxico propone fomentar un mayor fi-nanciamiento de la ciencia bsica y aplicada, la tec-nologa y la innovacin.

Para ello es fundamental identificar mecanismos de financiamiento adicionales, que adems sean in-dependientes de la asignacin directa de recursos fiscales que ao con ao hacen el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unin, incluyendo mayores re-cursos provenientes de las empresas.

Evaluar la aplicacin de los recursos pblicos que se invertirn en la formacin de recursos humanos de alta calidad (cientficos y tecnolgicos), y en las tareas de investigacin cientfica, innovacin y desa-rrollo tecnolgico, de tal manera que se canalicen a reas prioritarias para el pas con el objetivo de que tenga el mayor impacto social y econmico posible.

Descentralizacin de las actividades cientficas, tecnolgicas y de innovacin con el objeto de con-tribuir al desarrollo regional, al estudio de las nece-sidades locales, y al desarrollo y diseo de tecnolo-gas adecuadas para potenciar la produccin en las diferentes regiones del pas.


Mayor inversin en infraestructura cientfica, tecnolgica y de innovacin; para ello es necesario desarrollar las fuentes de financiamiento menciona-das, as como desarrollar la agenda activa de mayor inversin en infraestructura.

La estrategia integral propuesta en este Plan est ba-sada en grandes objetivos nacionales y ejes de accin que guiarn la actuacin de la Administracin Pblica Federal durante el periodo 2007-2012. Su ejecucin, y la de los programas sectoriales y anuales que de este plan se deriven, se llevar a cabo de acuerdo con las bases de organizacin establecidas en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Asimismo, las responsabilidades de ejecucin corresponden a cada una de las dependencias y entidades de la Adminis-tracin Pblica Federal, conforme a sus respectivas competencias que la misma ley y dems disposiciones jurdicas aplicables determinen.

En el caso de programas que impliquen la con-currencia de diversas dependencias y entidades, las responsabilidades de ejecucin sern compartidas a travs de los diferentes gabinetes en que se ha orga-nizado el despacho de asuntos competencia del Eje-cutivo Federal. Tambin existir una responsabili-dad compartida con los otros Poderes de la Unin, en aquellos programas que requieran la concurren-cia y coordinacin con otros rdenes de gobierno.


II. AdminiStracin pblica

De conformidad con el artculo 90 de la Constitu-cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso. Esta Ley es la que distribuye los negocios del orden administrativo de la Federacin a las Secre-taras de Estado y Departamentos Administrativos, define tambin las bases generales de creacin de las entidades paraestatales, la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin y la relacin entre ambos, as como las relaciones entre aquellas y las secretaras de Estado y los departamentos administrativos.

1. Administracin centralizada

La centralizacin, es la forma de organizacin ad-ministrativa en la cual, el poder de mando se concen-tra en el poder central, es decir, las unidades y rganos de la administracin pblica se ordenan y acomodan, sujetas a un orden jerrquico, que se centra en el pre-sidente de la Repblica, con el objeto de unificar las decisiones, la accin y ejecucin. En este caso el go-bierno toma toda la autoridad.

Como la centralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas articuladas en torno al poder central, ste transmite parte de sus funciones a determinados


rganos u organismos, los cuales, por tal razn, no tienen autonoma orgnica ni financiera.

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF) seala que la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, los departa-mentos administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, integran la Administracin P-blica Centralizada (artculo 2).

2. Desconcentracin

La desconcentracin, por el contrario, es la for-ma jurdica en que la administracin centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regio-nes del territorio. Su objeto es doble, al acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economa para ste y descongestionar al mismo tiempo al poder central.

La desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, slo se distingue por la forma peri-frica en que desarrolla sus acciones. Los rganos, ms que organismos desconcentrados, son parte de la centralizacin administrativa, cuyas atribuciones o competencia la ejercen de forma regional, fuera


del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo.1

3. Administracin paraestatal2

Aunque la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)) y la LOAPF estable-cen a la administracin paraestatal como gnero y a la descentralizada como la especie, la doctrina identifica a la descentralizacin como una tcnica jurdico-administrativa de distribuir el poder y no instaura una forma que abarque a lo paraestatal.

En algunas legislaciones extranjeras la expresin paraestatal se ha considerado como un vocablo que carece de valor jurdico y que se usa slo como un valor de nomenclatura. En la ley mexicana, esa expresin se aparta del origen etimolgico de la mis-ma, pues no va de acuerdo con el significado de algo que no se confunde con el Estado, camina lado a lado del Estado, paralelamente al Estado y de que, aunque

1 Nava Negrete, Alfonso, Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, Porra- UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdi-cas, p. 1297, t. D-H, voz: Desconcentracin.

2 vanse: Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 40a. ed., Mxico, Porra, 2000, pp. 197-208; Serra Rojas, Andrs, De-recho administrativo, 13a. ed., Mxico, Porra, 1985, t. I, pp. 480-486; 655-669; Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho ad-ministrativo, 7a. ed., Mxico, Porra, 1997, pp. 289-298.


sean organismos que colaboran con los fines de ste, no forman parte de la administracin estatal. 3 En el caso de Mxico, las entidades que se comprenden en la designacin de paraestatal, no caminan al lado del Estado, sino que son parte integrante del mismo y de la Administracin Pblica Federal.

El artculo 3o. de la LOAPF seala que el Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar de las siguientes entidades paraestatales: 1) organismos descentraliza-dos; 2) empresas de participacin estatal, institucio-nes nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y 3) fideicomisos.

Al parecer de Gabino Fraga, en la LOAPF vi-gente, la expresin administracin pblica paraes-tatal carece de un contenido jurdico preciso, pues en ella se comprenden entidades de naturaleza muy diversa, como la de los fideicomisos. Slo debe to-mrsele como una expresin cmoda, aunque arbi-traria e inexacta, para denominar a los organismos que, aun formando parte de la administracin es-tatal, no son considerados como los tradicionales elementos de la administracin centralizada.4

Doctrinalmente, existen dos tipos de descentra-lizacin: la poltica y la administrativa. La descen-

3 Fraga, Gabino, op. cit., nota 2, p. 198.4 Idem.


tralizacin poltica opera en el rgimen federal, implica un rgimen especial de los poderes estata-les frente a los poderes federales; en la descentra-lizacin federal, los estados miembros son los que crean al Estado federal.

La descentralizacin administrativa se presenta en el mbito del Poder Ejecutivo, es decir, es crea-da por el poder central para confiar algunas activi-dades administrativas a rganos que guardan, con la administracin centralizada, una relacin diversa de la jerrquica, pero sin que dejen de existir res-pecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del poder.

El descentralizar ha obedecido a diversos fines: En algunos casos, a la necesidad de dar satisfaccin a las ideas democrticas y a la conve-niencia de dar mayor eficacia a la gestin de in-tereses locales; para esto, el Estado constituye autoridades administrativas cuyos titulares son elegidos por los mismos individuos, un ejem-plo de esto es el de los municipios. En otros casos, la naturaleza tcnica, industrial o comercial de los actos que tiene que realizar la Administracin Pblica, la obliga a sustraerse del conocimiento de stos y los confa a quienes ten-gan la preparacin suficiente para atenderlos.


Tambin ocurre con frecuencia que la administracin se descarga de algunas labores, enco-mendando facultades de consulta, de decisin o de ejecucin a ciertos organismos constitui-dos por elementos particulares que no forman parte de la misma administracin.

La diferencia esencial entre desconcentracin y descentralizacin es que los rganos de la primera es-tn sujetos al poder jerrquico y los organismos de la segunda estn fuera de la relacin jerrquica del poder central. Los organismos descentralizados poseen, ade-ms, personalidad jurdica y patrimonio propios, en cambio los desconcentrados carecen de las dos.5

iii. modalidadeS de la deScentralizacin

Para atender de manera ms directa las necesida-des de la poblacin, la descentralizacin ha adopta-do, principalmente, dos modalidades:6

1. Descentralizacin regional o territorial

Se apoya en una consideracin geogrfica limi-tada y en facultades poltico-administrativas regio-

5 Nava Negrete, Alfonso, op. cit., nota 1, p. 1298.6 Clasificaciones de Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas y

Len Duguit (citado por Jorge Olivera Toro).


nales. Este tipo de administracin se concreta en el Municipio, porque es el ejemplo de un mbito re-gional que requiere servicios pblicos especficos.

La descentralizacin de cualquier servicio o pro-grama debe tomar en cuenta la realidad municipal. La caracterstica ms sobresaliente de los munici-pios es la diversidad. Los municipios tienen profun-das diferencias histricas, geogrficas, territoriales, demogrficas, econmicas, polticas, administrati-vas, jurdicas y epidemiolgicas.7

2. Descentralizacin funcionarista o por funcin o por servicio

Se apoya en el manejo tcnico, cientfico y au-tnomo de los servicios pblicos. Descansa en la consideracin tcnica para el manejo de una acti-vidad determinada, o sea, para la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin, la investigacin cientfica y tecnolgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad so-cial. Tambin llamada descentralizacin tcnica o administracin indirecta.

7 Lara Ponte, Rodolfo, Escenarios para la descentraliza-cin municipal. El costo de la salud, Estudios Municipales, Mxico, ao Iv, nm. 20, marzo-abril de 1988, p. 67.


Otros criterios para descentralizar, segn Len Duguit, conforman modalidades como: a) descentra-lizacin patrimonial; b) descentralizacin por cola-boracin y c) concesin.

3. Elementos de la descentralizacin8

A. Objeto o naturaleza de las atribuciones que realiza el organismo

El organismo descentralizado realiza atribucio-nes que al Estado corresponden, pero esa atribucin es de carcter tcnico, puesto que si no se requiriera un conocimiento particular, sino solamente una di-reccin unitaria y enrgica, segn Duguit, no existi-ra ninguna razn para dar a los agentes encargados del servicio, ni la direccin o impulsin, sino slo plena direccin del servicio. La atribucin que se ejercita por medio del organismo es especial, de tal modo que el establecimiento encargado de realizar-la tiene limitada su competencia a la especialidad que le corresponde.9

8 vase, Acosta Romero, Miguel, Teora general del de-recho administrativo. Primer curso, 15a. ed., Mxico, Porra, 2000, pp. 487-503.

9 Duguit, Len, citado por Fraga, Gabino, op. cit., nota 2, p. 201.


La Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP) define, en su artculo 14, a los organismos descentralizados como aquellas personas jurdicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Org-nica de la Administracin Pblica Federal y cuyo objeto sea:

La realizacin de actividades correspondien-1. tes a las reas estratgicas o prioritarias.La prestacin de un servicio pblico o social.2. La obtencin o aplicacin de recursos para 3. fines de asistencia o seguridad social.

A estas actividades, se puede agregar la explota-cin de bienes o de recursos propiedad de la nacin y la investigacin cientfica y tecnolgica. Pero, en todos los casos, la finalidad del organismo descen-tralizado es procurar la satisfaccin del inters ge-neral en forma ms rpida, idnea y eficaz.

Se ha pretendido que sea caracterstica esencial de la descentralizacin, la existencia de una perso-nalidad jurdica especial y de un patrimonio propio; pero si bien es cierto que los organismos descen-tralizados efectivamente requieren de ambas, no puede afirmarse que siempre que existen la perso-nalidad y el patrimonio, se est frente a un rgano descentralizado. El otorgamiento de la personalidad y del patrimonio puede obedecer a algunos de estos motivos: el de dar a un organismo determinado una


simple autonoma tcnica o el de concederle una ver-dadera autonoma orgnica.

B. Creacin y personalidad

Los organismos descentralizados tienen una per-sonalidad jurdica que se crea por una ley o por de-creto del Ejecutivo Federal. La regulacin de los organismos descentralizados se prev en el artculo 45 de la LOAPF.

C. Rgimen jurdico propio

Todos los organismos descentralizados cuen-tan con un rgimen jurdico que regula su perso-nalidad, patrimonio, denominacin, objeto y ac-tividad. Este rgimen generalmente lo constituye su Ley o Estatuto Orgnico. La actividad de los organismos descentralizados se regula tanto por normas de derecho pblico, como por normas de derecho privado.

D. Denominacin

Es la palabra o conjunto de palabras en el idio-ma oficial del Estado que distingue y diferencia al


organismo descentralizado de otras instituciones si-milares, sean federales, locales o municipales.

E. Sede de las oficinas y mbito territorial

La sede es el domicilio, lugar, ciudad, calle y n-mero donde residen los rganos de administracin y direccin; mientras que el mbito territorial son los lugares en donde acta el organismo descentra-lizado.

F. rganos de direccin, administracin y representacin10

Se clasifican en:

Cuerpo colegiado: es el rgano de mayor je- rarqua, que decide sobre los asuntos ms im-portantes de la actividad y la administracin del organismo. No hay unidad en cuanto a la denominacin de este rgano, puede llamarse Junta de Gobierno, rgano de Gobierno o Asamblea General.

10 En los artculos 58 y 59 de la LFEP, se determinan las atribuciones y facultades de los rganos de gobierno y directo-res generales de dichas entidades.


rgano de representacin unipersonal: inme- diatamente y en grado jerrquico subsiguiente al cuerpo colegiado, se encuentra siempre un director; tampoco hay uniformidad en su de-nominacin, pues puede ser director general, rector, gerente general, entre otros.rganos de apoyo y consulta: la mayora de los organismos descentralizados, consideran en su organizacin operativa, a un consejo asesor externo y a un consejo tcnico de ad-ministracin y programacin, como rganos de apoyo, asesora y consulta.

G. Cuentan con patrimonio propio

El patrimonio es el conjunto de bienes y dere-chos con que cuentan los organismos descentraliza-dos, para el cumplimiento de su objeto. Dentro del patrimonio encontramos:

Bienes de dominio pblico: regulados por la Ley General de Bienes Nacionales, como son los inmuebles que utilizan.Bienes de dominio directo: son los que integran el territorio o subsuelo que puedan servir para cumplir con su objeto.Bienes y derechos sujetos al rgimen del dere-


cho privado y de los que pueden disponer libre-mente: aqu se ubican los subsidios o aportacio-nes temporales o permanentes que les destine la administracin central, as como los ingresos propios derivados del ejercicio de su actividad.

H. Estructura administrativa interna

Los organismos descentralizados cuentan con una estructura cuya conformacin depender de la actividad a la que est destinado y de las necesida-des de divisin del trabajo.

I. Rgimen fiscal

La mayora de los organismos descentralizados, por las actividades propias de su objeto, estn exen-tos del pago de impuestos federales, locales y mu-nicipales; aunque existen excepciones debido a la complejidad en esta materia.

J. Dependencia con la administracin central

Esta dependencia versa en el poder que la admi-nistracin central ejerce sobre el personal y los ac-tos del organismo descentralizado. Por lo que hace


a su rgimen patrimonial y financiero, la Ley Gene-ral de Deuda Pblica establece que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico proyectar y calcular los ingresos y egresos de esos organismos, as como la autorizacin de los financiamientos que han de constituir la deuda pblica, y a las secretaras de Estado o departamentos administrativos encar-gados de la coordinacin de los sectores en que se distribuyen dichos organismos corresponde vigilar la utilizacin de los recursos (artculo 26).

La LFEP en su artculo 47, seala que las enti-dades paraestatales, para su desarrollo y operacin, debern sujetarse a la Ley de Planeacin, al Plan Nacional de Desarrollo, a los programas sectoriales que se deriven del mismo y a las asignaciones de gasto y financiamiento autorizadas. Dentro de tales directrices las entidades formularn sus programas institucionales a corto, mediano y largo plazo.

Tambin el Congreso de la Unin tiene ciertas fa-cultades respecto de los organismos paraestatales, pues adems del control que tiene la Cmara de Dipu-tados en materia de ingresos y de egresos del gobierno federal (artculo 74, fraccin Iv constitucional), se le otorg la facultad de citar a los directores y adminis-tradores de las entidades paraestatales para que infor-men, cuando se discute una ley, o se estudie un ne-gocio concerniente a su respectivo ramo y tambin, cuando lo pida una cuarta parte de los miembros de la


Cmara de Diputados y la mitad de la de Senadores, se integren comisiones a efecto de que se investigue el funcionamiento de dichas entidades y comunicar su resultado al Ejecutivo Federal (artculo 93 consti-tucional).

K. Extincin

De la misma manera que la creacin constituye un acto que emana del Estado, la resolucin de ex-tincin debe tener el mismo origen. La extincin o liquidacin del organismo deber ser resuelta por el presidente de la Repblica cuando no cumpla con sus fines u objeto o cuyo funcionamiento no sea ya con-veniente para la economa o intereses nacionales.

L. Autonoma

La autonoma tcnica consiste en que los rga-nos administrativos no estn sometidos a las reglas de gestin administrativa y financiera que, en prin-cipio, son aplicables a todos los servicios centrali-zados del Estado.

En cambio, cuando adems de la autonoma tc-nica existe la autonoma orgnica, se tendr una verdadera descentralizacin, segn Buttgenbach la autonoma orgnica supone la existencia de un ser-


vicio pblico que tiene prerrogativas propias, ejer-cidas por autoridades distintas del poder central y que puede oponer a ste su esfera de autonoma.

La autonoma orgnica mantiene un rgimen ju-rdico especial e independiente y puede compren-der no slo los servicios pblicos, sino otros fines del Estado.

4. Inconvenientes y ventajas de la descentralizacin

Los inconvenientes ms graves de la descentrali-zacin se concretan en sus problemas econmicos:11

a) Rompe la unidad de la idea de personalidad, patrimonio y presupuesto del Estado.

b) Destruye lo que Duez llama la sinceridad y la claridad del presupuesto.

c) Estimula los despilfarros con la intromisin de criterios polticos.

d) Plantea el delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno federal como por el Po-der Legislativo.

e) El rgimen descentralizado es propio para aquellos pases que tiene una buena organiza-cin en materia financiera.

11 Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 2, p. 668.


f) La multiplicacin de los organismos descen-tralizados destruye la unidad del Estado.

g) Los pases que no tienen desarrollo cultural adecuado viven de la ficcin del descentralis-mo, es decir, se crean instituciones descentra-lizadas para cubrir una fuerte centralizacin administrativa.

h) El abuso del descentralismo conduce a la ad-ministracin pblica por caminos de desorden e inmoralidad.

Las ventajas que se sealan a la descentraliza-cin son:12

a) Responde a un ideal tcnico y cientfico; la ne-cesidad de manejar determinados asuntos con la experiencia de los conocimientos tcnicos modernos.

b) La organizacin burocrtica centralizada no est suficientemente preparada para los nue-vos derroteros de la administracin pblica.

c) Mantener un rgimen burocrtico insuficiente, es retardar o retrasar el adelanto de una nacin.

d) Un presupuesto especial debidamente revisado y vigilado por el poder central, permite una ade-cuada inversin de sus elementos econmicos.

12 Ibidem, p. 669.


e) Un organismo descentralizado permite el ma-nejo de un sistema de crdito apropiado a su organizacin.

f) Se mantiene la confianza del pblico. .g) El derecho administrativo tiene sus propios

principios, por lo que no se tienen que repetir las doctrinas civilistas propias para el manejo de intereses particulares, e impropia para las instituciones en las que est vivamente intere-sada la sociedad.

h) El poder para comercializar e industrializar ciertas actividades que estn en manos de los particulares, es propio de los tiempos que co-rren. El Estado procura aprovechar la expe-riencia de la iniciativa privada, sin una exce-siva intervencin. Los estadistas deben medir el alcance de la poltica econmica del Esta-do, pensando siempre que no tienen derecho a comprometer el porvenir de un pueblo.

En Amrica Latina y el Caribe se estn realizan-do reformas de gestin que representan movimien-tos hacia la constitucin de cuasimercados. Estas reformas han surgido en modelos de salud dis-miles en cuanto a sus principios articuladores, las responsabilidades del sector pblico y del privado, la cobertura de prestaciones y de la poblacin, los modelos de financiamiento y de aseguramiento, y


la regulacin. En muchos casos, la base jurdica de los mecanismos introducidos es endeble, los pre-cios cumplen una funcin estrictamente terica, y su consolidacin plantea modificaciones de gran complejidad poltica en el mbito de los recursos humanos.13

5. El caso de Espaa14

En los Estados modernos, en los que aparecen consolidados los principios de separacin de po-deres, soberana nacional y representacin, las en-tidades fiscalizadoras superiores responden a la necesidad objetiva del control de la gestin econ-mico-financiera del sector pblico y forman parte del entramado institucional que garantiza la defen-sa de los valores constitucionales.

La naturaleza de las organizaciones polticas, so-ciales y econmicas en las que se hallan inmersas las entidades fiscalizadoras superiores resulta de-terminante a la hora de caracterizar sus funciones y

13 Sojo, Ana, Reformas de gestin en salud en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, Chile, nm. 74, agosto de 2001, p. 140.

14 Cfr. Salgado, Elena, La sanidad y el estado de las au-tonomas en Lerma Blasco, Joan (coord.), La Espaa de las autonomas. Reflexiones 25 aos despus, Espaa, J. M. Bosch Editor, 2005, pp. 157-165.


actividad. As, en los sistemas abiertos, la descen-tralizacin poltica lleva consigo la descentraliza-cin econmica, que exige gestiones motivadas, de valores ascendentes basados en la participacin, en el compromiso y en la responsabilidad y donde los controles, lejos de confundirse, tienden a diferen-ciarse, constituyendo un elemento condicionante de la propia organizacin e impulsor de procedimien-tos eficaces de gestin.15

En cualquier caso, las ventajas de la descentrali-zacin resultan claramente visibles para los ciudada-nos, tal y como muestran las encuestas de opinin.

Una mayora de espaoles declara que la descen-tralizacin ha contribuido a incrementar la capacidad de los gobiernos para ajustarse mejor a las necesida-des y a las preferencias de la ciudadana. Adems, la descentralizacin tiende a aumentar, como es l-gico, la visibilidad poltica de las responsabilidades para cada nivel de gobierno, y refuerza asimismo los mecanismos de rendicin de cuentas de arriba abajo, consolidando as los vnculos democrticos.

Entre las principales ventajas que se ha derivado del proceso de descentralizacin sanitaria en Espa-a pueden destacarse el estmulo a la introduccin y extensin de reformas de carcter normativo, que

15 Nieto de Alba, Ubaldo, Tribunal de cuentas, integracin europea y autonomas, ibidem, p. 167.


en muchos casos han supuesto el reconocimiento de nuevos derechos para los usuarios (libertad, re-eleccin, derecho a la informacin, limitacin de los tiempos de espera, etctera), y la incorporacin de innovaciones mltiples referidas al campo de la organizacin y la gestin de la asistencia sanitaria. La diversidad es, sin duda, fuente de conocimiento, y fomenta el surgimiento de experiencias tiles que pueden ser difundidas al conjunto del sistema.

La descentralizacin tambin ha motivado en cier-tos momentos mayor dificultad de coordinacin cen-tral, en buena parte fruto de la instrumentacin par-tidista del debate sanitario por parte de algunos, as como mayores dificultades para el control del gasto pblico y un aumento de la preocupacin por los te-mas de equidad.

En cuanto al control del gasto pblico, es obvio que la falta de mecanismos de corresponsabilidad fiscal dificult durante muchos aos la puesta en marcha de incentivos para la contencin de los cos-tos sanitarios, dado que la administracin central del Estado asuma las consecuencias financieras de las decisiones adoptadas por las Comunidades Autno-mas. Sin embargo, los aumentos progresivos en el grado de corresponsabilidad fiscal, tanto por lo que respecta a la cesin de tributos como por lo que se re-fiere a las progresivas cesiones de capacidad normati-va a los gobiernos autonmicos, no han tenido hasta el


momento los efectos deseados. Hoy en da seguimos padeciendo la inercia que empuja a las Comunidades Autnomas a solicitar aumentos de financiacin a un Estado central cada vez ms magro. Este hecho, sin duda, deber cambiar en el futuro, pero para ello se precisan fuertes dosis de pedagoga poltica.

Los problemas a los que se enfrentan los Ser-vicios Autnomos de Salud son, en gran medida, comunes, y por ello forman parte de los retos con-juntos del Sistema Nacional de Salud: la sustitucin de enfermedades agudas como causa de muerte, por enfermedades crnicas, necesitadas de cuidados a largo plazo; el control del gasto frente a la crecien-te medicalizacin de la sociedad y la aparicin de nuevas enfermedades, que va seguida de la apari-cin de nuevas tecnologas de diagnstico y trata-miento; la coordinacin entre niveles asistenciales; la reduccin de las listas de espera; el aumento de la calidad asistencial, la mejora de la satisfaccin de los profesionales y de los pacientes, etctera.

En este contexto de problemas comunes parece lgico pues que refuercen los mecanismos de co-operacin entre los Servicios Autnomos de Salud y, por supuesto, entre stos y la administracin cen-tral. Slo de este modo conseguiremos neutralizar, adems, el principal riesgo que amenaza a los mo-delos descentralizados: la ruptura de la cohesin. Hoy ms que nunca, en un contexto de completa


descentralizacin de la sanidad, hace imprescindi-ble la cooperacin entre los distintos agentes im-plicados en el sector sanitario y, entre ellos, de los distintos niveles de gobierno.

El Sistema Nacional de Salud es el marco que debe garantizar el pacto de solidaridad entre genera-ciones, entre sanos y enfermos, entre ricos y pobres. La naturaleza de nuestro contrato social es, por tanto, multidimensional y compleja. Por ello, los proble-mas que afectan a nuestro sistema sanitario ataen al conjunto de la sociedad, y es por tanto la socie-dad en su conjunto quien debe asumir un ejercicio de responsabilidad compartida en la bsqueda de so-luciones. Con la conciencia de que entre todos (ad-ministraciones, industria, profesionales, pacientes) contribuimos a sostener el sistema, y que sus fortale-zas y debilidades son tambin las nuestras.

6. El caso de Colombia

El Sistema de Seguridad Social en Salud colom-biano inclua el fondo de redistribucin (FOSYGA) y un paquete de salud obligatorio como mecanis-mos para controlar las fallas del mercado. Sin em-bargo, los hallazgos sugieren que ha habido con-flictos entre los grupos interesados y varias fallas del mercado en la prestacin de servicios de salud principalmente de parte de las Empresas Promoto-


ras de Salud y las administradoras del esquema de subsidios. Las fallas del mercado surgen porque el sector privado participa ms y no est regulado por el gobierno, as como tambin porque los municipios no han conseguido la capacidad administrativa para manejar la relacin pblico-privado. Las fallas del mercado estn vinculadas con los intereses lucrati-vos de las entidades privadas, lo que ha creado ba-rreras de acceso a los servicios, como tambin se ha encontrado en otros pases como Canad y la India. Este aspecto contribuye al debate internacional sobre el riesgo de mezclar polticas de descentralizacin, privatizacin, desregulacin y competencia, ya que podra provocar que algunos actores rechazaran la descentralizacin como una consecuencia de las fa-llas del mercado generadas por la privatizacin.16

Iv. autonoma de geStin

El artculo 11 de la LFEP establece que

las entidades paraestatales gozarn de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su objeto,

16 Molina, Gloria y Spurgeon, Peter, La descentralizacin del sector salud en Colombia, Gestin y Poltica Pblica, Mxi-co, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), vol. XvI, nm. 1, primer semestre de 2007, pp. 171-202.


y de los objetivos y metas sealados en sus progra-mas. Al efecto, contarn con una administracin gil y eficiente y se sujetarn a los sistemas de con-trol establecidos en la presente Ley y en lo que no se oponga a sta a los dems que se relacionen con la Administracin Pblica.

Asimismo, la Exposicin de motivos de dicha ley expresa que sta:

Trata de devolver a los rganos de gobierno de las entidades pblicas su plenitud de responsabilida-des, para este propsito, radican en el rgano de Gobierno de cada entidad las facultades de autori-zaciones previas que por ahora se ejercen por ml-tiples dependencias y cuyos trmites e interven-ciones desorbitan y obstaculizan las facultades y eficacia de la direccin y manejo de las entidades.

Consecuentemente ubica en el rgano de Go-bierno, como integrantes obligados, a los repre-sentantes gubernamentales, a fin de que asuman adems del papel de consejeros, la obligacin de pronunciarse sobre los asuntos de su competencia, viene as a tener, una injerencia fundamental en la adecuada operacin y efectividad de la entidad y por tanto, se establecen con mayor claridad las re-laciones de las entidades paraestatales con el sector pblico central y se refuerza la autonoma de ges-tin mediante mecanismos que permitan establecer metas guiando el desempeo de las entidades pa-


raestatales en lo fundamental, a travs del control de sus resultados y a su evaluacin permanente.

Pero ms adelante aclara que se regula a las en-tidades

ubicando los controles previos a que se contraen los nmeros dispositivos vigentes en el rgano de Gobierno. En este sentido, al regular de este modo al sector paraestatal, no renuncia el Estado a los controles que le corresponden en las entidades pblicas, pues en el rgano de Gobierno quedan representadas las dependencias del Ejecutivo Fe-deral que de acuerdo con la legislacin existente deben intervenir en el control de la administracin paraestatal. No existe por tanto, al regularse del modo en que se plantea, frmula alguna de descon-trol. Los controles siguen existiendo, pero de otra manera para que concurran al punto de equilibrio que no afecte la autonoma de gestin que debe corresponder a las entidades pblicas.

Esta autonoma, a juicio de Acosta Romero, es simplemente de gestin ms no jerrquica, ya que la LFEP adems establece la obligacin de que las entidades de un sector debern proporcionar a las de-ms del mismo donde se encuentren agrupadas, as como a las secretaras y departamentos administra-


tivos, informacin y datos que les soliciten, lo cual resulta una delimitacin de la autonoma.17

Por otra parte, en el Reglamento de la LFEP slo encontramos con respecto a la autonoma, lo expre-sado en el Considerando siguiente:

Que resulta indispensable fortalecer los rganos de gobierno, consolidar la autonoma de gestin de las entidades y lograr que el sector paraestatal cuente con empresarios pblicos altamente calificados con ca-pacidad ejecutiva y claro compromiso social, que asuman plenamente la responsabilidad que implica dirigir y administrar las reas estratgicas y priori-tarias del desarrollo.

No se vuelve a hacer nfasis en la autonoma, pero s en la gestin de la administracin, al recono-cer Que con la promulgacin de la Ley Federal de

17 Acosta Romero, Miguel, op. cit., nota 8, p. 293. vase Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Artculo 10. Las entidades paraestatales debern proporcionar a las dems en-tidades del sector donde se encuentren agrupadas, la informa-cin y datos que les soliciten as como los que les requieran las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Para el cumplimiento de lo anteriormente establecido, la coordina-dora de sector conjuntamente con las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin, harn compatibles los requerimientos de informacin que se demanden a las dependencias y entidades paraestatales racio-nalizando los flujos de informacin.


las Entidades Paraestatales se concret la primera fase del esfuerzo para reordenar y racionalizar la funcin socio-econmico y la gestin de la admi-nistracin pblica federal paraestatal; esfuerzo que debe continuar y consolidarse a travs de la expe-dicin de las disposiciones de carcter reglamenta-rio, orientadas a propiciar y asegurar su adecuada aplicacin.18 Esta gestin de la administracin ser evaluada, de acuerdo al artculo 31, para lo cual de-ber tomarse en consideracin de manera prepon-derante el grado de cumplimiento de los propsitos para los que fueron creadas.

En este orden de ideas, es menester aclarar que autonoma tcnica no es independencia, porque el Estado refleja sus vnculos con esos organismos y adems, se reserva la tutela administrativa con me-dios eficaces de control para mantener la unidad po-ltica. Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la ley respectiva; nombra-miento de consejeros, directores, gerentes y personal tcnico superior; control de sus presupuestos; revi-sin de sus acciones econmicas; el veto que tiene el poder central para hacer que las instituciones descen-tralizadas no se aparten de la poltica general del pas y del principio de legalidad. De una manera general,

18 Sexto prrafo del Considerando del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.


para que opere integralmente la descentralizacin administrativa, se requiere que la autonoma orgni-ca vaya acompaada de la autonoma tcnica.19

v. DeScentralizacin de loS ServicioS de Salud en Mxico

1. Antecedentes de la descentralizacin de los servicios de salud

El proceso de descentralizacin de los servicios de salud tiene ya varios aos; su origen se encuentra a principios de los aos ochenta del siglo XX, impul-sado, entre otros factores, por el excesivo gasto finan-ciero que implicaba para el gobierno central atender oportunamente las necesidades de la poblacin. A partir de entonces, nace la estrategia de la sectoriza-cin y modernizacin de la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA), hoy Secretara de Salud, las cuales exigan una coordinacin intersectorial, participacin comunitaria y redistribucin de competencias.

Sin embargo, esta fue la primera fase o primer esfuerzo por descentralizar algunos aspectos rela-cionados con la prestacin de servicios de salud, en virtud de que se dio nicamente en algunas unida-

19 Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 2, p. 668.


des de primer y segundo nivel de atencin, sin lo-grar la autonoma financiera y sin haber transferido las facultades sustantivas en relacin con la formu-lacin de polticas y normatividad de salud o las decisiones sobre la ejecucin del gasto, situacin que incluso an permanece, porque, ms que una verdadera descentralizacin, observamos una des-concentracin administrativa.20

Cuando se incluyen a todos los estados, como parte de la reforma del sector salud 1995-2000, se dejan ver los problemas del centralismo:

Baja eficiencia en las decisiones para la asignacin de los recursos.Falta de precisin en la definicin de responsabilidades de cada orden de gobierno.Burocratismo excesivo e inercia en las decisiones de asignacin de gasto entre estados.21

En esta segunda etapa de la descentralizacin de los servicios de salud, se alcanz mayor claridad en la divisin de funciones entre rdenes de gobierno pero, sin negar que se aspir a una mayor autonoma en el

20 Cfr. Merino, Gustavo, Descentralizacin del sistema de salud en el contexto del federalismo, marzo de 2002, p. 2.

21 Ibidem, p. 4.


manejo directo de los recursos transferidos, hoy da aun en la prctica, sta se encuentra muy limitada.

A lo largo de diversas publicaciones he insistido en que la primera formulacin de la poltica des-centralizadora en materia de salud se realiz en el trienio 1983-1985. Entra una importante reforma jurdica (artculo cuarto de la Constitucin. Ley Ge-neral de Salud y diversos decretos presidenciales) que permiti unificar en un sistema los servicios es-tatales dirigidos a la poblacin abierta, cuya opera-cin quedo a cargo de los gobiernos estatales, mien-tras la normatividad y el control continuaron siendo federales, a cargo de la Secretara de Salud. A su vez, los estados podan firmar convenios expresos para responsabilizar a los municipios de algunos servicios, ha enfatizado que la descentralizacin de los servicios de salud es una poltica gubernamen-tal que se considera pblica por el efecto que puede causar en la poblacin sin acceso a los servicios de seguridad social. Parece que la nueva formulacin permite avanzar un poco, en el sentido de que di-cha descentralizacin se vuelva ms realista que en el pasado; por tanto, hay ms posibilidades que se produzcan los efectos esperados.22

22 Cfr. Cardozo Brum, Myriam, El papel del Municipio en la descentralizacin de los servicios de salud, Comercio Exte-rior, Mxico, Bancomext, octubre de 1997, pp. 795-799.


La descentralizacin de servicios de salud plantea un catlogo de factores polticos, econmicos, epide-miolgicos y tcnicos. La descentralizacin debe ser una estrategia con filosofa, direccin, ritmo y orden. El ejercicio de la descentralizacin no es una recrea-cin de notables ni una responsabilidad exclusiva del sector pblico. En la descentralizacin estn intere-sados todos los sectores de la sociedad. Es una herra-mienta para la modernizacin del pas.23

2. Objetivo de la descentralizacin

Una de las pretensiones de la descentralizacin de los servicios de salud es reducir la gran desigual-dad entre estados con respecto a la disponibilidad de los servicios de salud, en relacin con la pobla-cin que existe en cada uno y con los ndices de pobreza y marginacin, adems:

Transferir importantes funciones operativas y recursos para financiar los servicios propor-cionados.Lograr un autntico federalismo, con gobiernos locales que cuenten con las atribuciones, capacidades y recursos suficientes para atender cabalmente las demandas ciudadanas.

23 Lara Ponte, Rodolfo, op. cit., nota 7, p. 67.


Fortalecer y consolidar el Sistema Nacional de Salud, pero sobre todo superar los rezagos y retos que encara la medicina mexicana.Desahogar las cargas de trabajo administrativo para la Secretara de Salud.Lograr una verdadera autonoma en la toma de decisiones, a travs de la administracin de re-cursos propios.Armonizar y dar congruencia a la poltica asistencial del Gobierno de la Repblica.

3. Fundamento de la descentralizacin en salud

El Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud24 cristaliza la preocupa-cin del gobierno por abatir el efecto negativo de la centralizacin, el cual se haba ido traduciendo en la concentracin de decisiones y recursos en el Poder Central.

Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece a la letra: El Ejecutivo Federal est comprometido a acelerar el proceso de Federalismo, la justa redistribucin del gasto, la capacidad para generar mayores ingresos, as como el poder de de-

24 Firmado el 20 de agosto de 1996 y publicado en el DOF el 25 de septiembre de 1996.


cisin y de ejecucin de obras y prestacin de ser-vicios hacia gobiernos locales.

Los institutos nacionales de salud son organis-mos del sector salud que tambin han sido objeto del proceso de descentralizacin. Con el desarrollo tecnolgico, el avance en el estudio de las enfer-medades, el progreso de los mtodos teraputicos y las medidas sanitarias, se han ido creando, con el transcurso del tiempo, nuevos institutos enfocados a nuevas necesidades y realidades.

4. Organizacin y funcionamiento de los institutos nacionales de salud

Los institutos nacionales de salud se encuentran regulados por una ley que les es propia,25 misma que les otorga el carcter de organismos descentra-lizados de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, agrupa-dos en el Sector Salud,26 que tienen como objeto principal la investigacin cientfica en el campo de la salud, la formacin y capacitacin de recursos

25 Ley de los Institutos Nacionales de Salud.26 El rgano centralizado en cuanto a salud en Mxico es

la Secretara de Salud y es en el artculo de la LOAPF, que se determinan las facultades y atribuciones de esta depen-dencia.


humanos calificados y la prestacin de servicios de atencin mdica de alta especialidad y cuyo mbi-to de accin comprende todo el territorio nacional. En la denominacin de cada uno de los institutos nacionales de salud hace referencia a las especiali-dades que atienden.27

A. El Hospital Infantil de Mxico doctor Federico Gmez28

Fue inaugurado el 30 de abril de 1943. Actualmen-te, con 65 aos de existencia, mantiene la conviccin de propiciar el bienestar y la salud de la niez cons-ciente en todo momento de su importancia como uno de los principales rectores e impulsores de la pedia-tra en nuestro pas en busca permanente de superar sus propias metas, con la mirada puesta en el futuro y con un trabajo permanente que le permita portar con orgullo el sobrenombre de la Cuna de la Pediatra en Mxico y Latinoamrica.

27 En el artculo 5 de la LINS se enlistan los organismos que son considerados como Institutos Nacionales de Salud.

28 Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez: http:www.himfg.edu.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


B. Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez29

Nace en 1944, se ubica en la Avenida Cuauht-moc, en la ciudad de Mxico en donde funcion por 32 aos desde el 18 de abril de ese ao hasta el 17 de octubre de 1976, fecha en la que se mud a sus actua-les instalaciones en la zona de Tlalpan, en esta misma ciudad logrando con este cambio ampliarse y moder-nizarse de acuerdo a las necesidades mdicas de hoy.

La caracterstica principal de este Instituto, pri-mero en su gnero en el mundo, es su carcter po-lifactico, con una visin integral del problema cardiolgico. Caracterstica por la que fue y sigue siendo un centro hospitalario para la atencin del enfermo de escasos recursos; un gran laboratorio de investigacin (de ciencia bsica y de tipo clnico aplicada); as como una escuela superior en donde se ensea la cardiologa en sus diferentes grados, desde lo esencial que requiere un estudiante de me-dicina, hasta la suma de doctrinas y tcnicas que re-quiere la formacin especializada de un cardilogo o investigador.

El compromiso del Instituto Nacional de Car-diologa Ignacio Chvez es proporcionar atencin

29 Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez: http://www.cardiologa.org.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


cardiovascular de alta especialidad con calidad a la poblacin, preferentemente a la que carece de se-guridad social; asimismo, desarrolla investigacin de vanguardia y forma especialistas en cardiologa y ramas afines. El cumplimiento de estas funciones ha sido un instrumento de ayuda social y humana que pugna por la prevencin de las cardiopatas y ayuda a la rehabilitacin integral de los enfermos.

C. Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias (INER)30

Originalmente fue creado en 1936 con el nombre de Sanatorio para Enfermos Tuberculosos de Hui-pulco. En 1959 cambia su nombre a Hospital para Enfermedades Pulmonares de Huipulco, ampliando su cobertura a pacientes con otras enfermedades. Hasta que el 14 de enero de 1982 se convierte en el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias.

Tiene como misin mejorar la salud respiratoria de los individuos y las comunidades a travs de la investigacin, la formacin de recursos humanos y la atencin mdica especializada.

El INER debe ser la entidad nacional normativa en salud respiratoria y el principal sitio de enseanza,

30 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias: http://www.iner.salud.gob.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


investigacin, promocin y atencin de alta especia-lidad, con competitividad nacional e internacional.

Desarrolla y promueve investigacin bsica para la prevencin, diagnstico, tratamiento y rehabili-tacin de las enfermedades respiratorias.

Imparte enseanza de posgrado a profesionales de la medicina y contribuye a la formacin de per-sonal de enfermera, de tcnicos y auxiliares en el campo de las enfermedades respiratorias.

D. Instituto Nacional de Pediatra (INP)31

Creado para prestar servicios de salud de aten-cin peditrica especializada, con criterios de gra-tuidad, investigacin cientfica para la salud en las distintas disciplinas de la pediatra y para formar recursos humanos especializados en las diferentes disciplinas de la pediatra.

Entre sus funciones est la de capacitar y actualizar al personal profesional, tcnico y auxiliar; difundir in-formacin tcnica y cientfica en materia de pediatra y participar en acciones de asistencia social en benefi-cio de enfermos de escasos recursos econmicos.

31 Instituto Nacional de Pediatra: http://www.salud.gob.mx/unidades/pediatria. Sitio consultado en abril de 2009.


E. Instituto Nacional de Rehabilitacin (INR)32

Es una institucin nica en su gnero en Mxico y Amrica Latina, cuya misin es abatir la inciden-cia de la discapacidad que generan en una impor-tante proporcin los servicios de atencin mdica que reducen la letalidad a expensas de dejar secue-las discapacitantes.

El Instituto Nacional de Rehabilitacin, es la culminacin del esfuerzo, que desde 1973 iniciaron la Secretara de Salud y Asistencia y el gobierno de la Repblica mexicana, a travs del Programa Nacional de Rehabilitacin y Educacin Especial (CREE), para ofrecer a la poblacin en general (ni-os, jvenes adultos y tercera edad), una institucin que les asegure obtener soluciones eficaces, ante las diferentes discapacidades que afectan a la po-blacin de todo el pas bajo el lema: Ante necesi-dades especficas, soluciones concretas.

El Instituto Nacional de Rehabilitacin es la espe-ranza de 10 millones de familias mexicanas en la ac-tualidad, pues marca un cambio en la atencin mdica de las personas con discapacidad dentro de un mode-lo conceptual moderno de equidad y justicia social, cumpliendo as con la implementacin de excelencia

32 Instituto Nacional de Rehabilitacin: http://www.cnr.gob.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


mdica al servicio de la poblacin mexicana que sufre los perjuicios de la discapacidad en todo el pas.

F. Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga Manuel Velasco Surez33

Este instituto fue creado por acuerdo presiden-cial el desarrolla investigacin clnica y bsica en la esfera de las neurociencias, coadyuva a la for-macin de recursos humanos de alta especialidad y brinda atencin profesional de excelencia a pacien-tes con padecimientos del sistema nervioso.

Es considerado como uno de los principales centros dedicados al estudio de las ciencias neu-rolgicas. Al ser concebido inicialmente como una institucin donde se cultivaban con la misma im-portancia acadmica las tres principales divisiones de la neurociencias clnicas, neurologa, neurociru-ga y psiquiatra, sus resultados han probado que ese diseo fue la eleccin correcta para el estudio integral de las enfermedades cerebrales.

Se trata de una de las contadas instituciones en el mundo que se dedica de manera exclusiva a la investigacin, enseanza, diagnstico y tratamien-

33 Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga: http:www.innn.salud.gob.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


to de las enfermedades cerebrales, desde sus bases moleculares hasta sus componentes sociales.

G. Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP)34

Aunque su creacin fue posterior a la de otros ins-titutos, el 26 de enero de 1987, el INSP actualmente se ha consolidado como una institucin cuyas l-neas de investigacin inciden de manera importan-te en las diversas acciones que plantea el Programa Nacional de Salud 2007-2012. Este documento sea-la que actualmente el 73% de las muertes en el pas se deben a padecimientos no transmisibles como la diabetes mellitus, los problemas cardiovasculares y el cncer. Alrededor del 15% se deben a infecciones comunes, problemas reproductivos y padecimientos asociados con desnutricin; cerca del 11% resultan de lesiones accidentales e intencionales. Esto signi-fica que la primera causa de morbimortalidad en el pas est representada por padecimientos que requie-ren la atencin compleja, de miles de especialistas y que son de larga duracin lo que hace que su manejo sea ms largo y costoso. La transicin epidemiolgi-ca por la que atraviesa el pas est asociada con el en-vejecimiento de la poblacin, el reciente desarrollo

34 Instituto Nacional de Salud Pblica: http:www.insp.mx. Sitio consultado en abril 2009.


de riesgos relacionados con estilos de vida poco sa-ludables, entre los que destacan la mala nutricin, la falta de actividad fsica, el tabaquismo, el consumo excesivo del alcohol, el uso de drogas, la falta de se-guridad vial y las prcticas sexuales de alto riesgo.

Para enfrentar estas enfermedades se hace nece-sario el desarrollo de nuevas estrategias de promo-cin prevencin de la salud, y el control de riesgo de enfermedades, actividades en las que el INSP ha trabajado de manera consistente.

H. Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn35

Es uno de los institutos nacionales de salud de ma-yor prestigio asistencial y cientfico de Mxico. Se inaugur el 12 de octubre de 1946 con el nombre de Hospital de Enfermedades de la Nutricin. Al exten-der sus funciones hacia otros campos, en 1978 se le cambi el nombre por el de Instituto Nacional de la Nutricin Salvador zubirn, que se utiliz hasta ju-nio de 2000, fecha en que se le dio el nombre actual. Su fundador y primer director fue el doctor Salvador zubirn, quien dirigi la institucin hasta 1980.

35 Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador zubirn: http:www.innsz.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


Su desempeo frente a las sociedades cientficas es sumamente destacado, ya que es la institucin mdica con mayor nmero de investigadores y con mayor produccin cientfica en el pas, tambin es la de mayor ndice de impacto.

I. Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente36

Fue creado como Instituto Mexicano de Psi-quiatra por decreto presidencial el 26 de diciem-bre de 1979, y en 1988 se ampliaron sus funciones y forma de gobierno.

Su fundador, el doctor Ramn de la Fuente, convencido de la importancia de crear una insti-tucin dedicada a la atencin investigacin de los problemas de salud mental en nuestro pas, pro-movi la infraestructura necesaria para realizar la investigacin cientfica en el campo de la psiquia-tra y la salud mental; dicha infraestructura coloca a Mxico en los primeros planos internacionales en esta materia.

36 Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente: http:www.inprf.org.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


J. Instituto Nacional de Medicina Genmica (Inmegen)37

Es un rgano pblico descentralizado, creado en julio de 2004 por el Honorable Congreso de la Unin. El desarrollo del proyecto que dio lugar al Inmegen, se llev a cabo a travs del consorcio Promotor del Instituto de Medicina General, con apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa de la Secretara de Salud, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y la Fundacin Mexicana para la Salud, quienes reali-zaron los estudios preliminares que se cristalizaron en la aprobacin de una reforma a la Ley de los Institutos Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Fede-racin del 20 de julio de 2004.

Su misin es la de contribuir al cuidado de la salud de los mexicanos desarrollando investigacin cient-fica de excelencia y formando recursos humanos de alto nivel, que conduzcan a la aplicacin mdica del conocimiento genmico a travs de una cultura inno-vadora, tecnologa de vanguardia y alianzas estrat-gicas, con apego a principios ticos universales.

Pretende ser un lder indiscutible en Mxico y en el mundo como uno de los principales polos de de-

37 Instituto Nacional de Medicina Genmica: http:www.in-megen.org.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


sarrollo de la medicina genmica, abarcando la in-vestigacin cientfica y la innovacin tecnolgica.

K. Instituto Nacional de Perinatologa Isidro Espinosa de los Reyes (INPER)38

La misin del Instituto Nacional de Perinatologa es la resolucin de los problemas nacionales de salud reproductiva y perinatal de alta complejidad, a travs de la investigacin cientfica bsica, clnica, epide-miolgica y mdico-social de alto nivel de excelen-cia, que permita el desarrollo de modelos de aten-cin innovacin tecnolgica para la salud. Su misin fundamental tambin es la formacin acadmica y desarrollo de recursos humanos, con slida prepara-cin tcnica, tica y humanista, basada en evidencias cientficas y experiencias documentadas, acorde a las demandas del sector salud, as como la asistencia en salud de alta especialidad y con calidad, que lo posi-cionen como un modelo institucional de atencin.

38 Instituto Nacional de Perinatologa Isidro Espinosa de los Reyes: http:www.inper.edu.mx. Sitio consultado en abril de 2009.


vI. AlgunoS aSpectoS de loS inStitutoS nacionaleS de Salud

1. Fragmentos de la Ley de los Institutos Nacionales de Salud

Artculo 1. La presente ley tiene por objeto regular la organizacin y funcionamiento de los Institutos Nacionales de Salud, as como fomentar la investi-gacin, enseanza y prestacin de servicios que se realice en ellos.

Artculo 2. Para los efectos de esta ley se en-tender por:

I. Ciencia mdica, a la disciplina que, conforme a mtodos cientficamente aceptados, desarrolla un co-nocimiento sistematizado que de manera metdica, racional y objetiva tiene el propsito de investigar, describir y explicar el origen de las enfermedades, su prevencin, diagnstico y tratamiento, as como de procurar la rehabilitacin del afectado y el manteni-miento y proteccin de la salud de las personas;

II. Enseanza en salud, a la transmisin siste-mtica de conocimientos de la Ciencia Mdica, habilidades, destrezas y actitudes con propsitos de aprendizaje, para la formacin de recursos hu-manos para la salud;

III. Institutos Nacionales de Salud, a los or-ganismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y pa-trimonio propios, agrupados en el Sector Salud,


que tienen como objeto principal la investigacin cientfica en el campo de la salud, la formacin y capacitacin de recursos humanos calificados y la prestacin de servicios de atencin mdica de alta especialidad, y cuyo mbito de accin comprende todo el territorio nacional;

Artculo 3. La Ley Federal de las Entidades Pa-raestatales y sus disposiciones reglamentarias, se aplicarn para los institutos nacionales de salud en lo que no se contraponga con esta ley, particular-mente, en lo que se refiere al fortalecimiento de su autonoma tcnica, operativa y administrativa.

ttulo Segundoorganizacin de loS inStitutoSArtculo 5. Los organismos descentralizados

que sern considerados como Institutos Naciona-les de Salud, son cada uno de los siguientes, para las reas que se indican:

I. Instituto Nacional de Cancerologa, para la especialidad de las neoplasias;

II. Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez, para los padecimientos cardiovasculares;

III. Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador zubirn, para las disciplinas biomdicas vinculadas con la medicina interna de alta especialidad en adultos y las relacionadas con la nutricin;

Iv. Instituto Nacional de Enfermedades Res-piratorias Ismael Coso villegas, para los padeci-mientos del aparato respiratorio;


v. Instituto Nacional de Neurologa y Neuroci-ruga Manuel velasco Surez, para las afecciones del sistema nervioso;

v bis. Instituto Nacional de Medicina Genmi-ca, para la regulacin, promocin, fomento y prc-tica de la investigacin y aplicacin mdica del conocimiento sobre del genoma humano;

vI. Instituto Nacional de Pediatra, para los pa-decimientos de la poblacin infantil hasta la ado-lescencia;

vII. Instituto Nacional de Perinatologa Isidro Espinosa de los Reyes, para la salud reproductiva y perinatal;

vIII. Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz, para la psiquiatra y la salud mental;

vIII Bis. Instituto Nacional de Rehabilitacin;IX. Instituto Nacional de Salud Pblica, para la

investigacin y enseanza en salud pblica;X. Hospital Infantil de Mxico Federico G-

mez, para los padecimientos de la poblacin infan-til hasta la adolescencia, y

XI. Los dems que en el futuro sean creados por ley o decreto del Congreso de la Unin, con las caractersticas que se establecen en la fraccin III, del artculo 2 de la presente ley.

Artculo 6. A los institutos nacionales de salud les corresponder:

I. Realizar estudios e investigaciones clnicas, epidemiolgicas, experimentales, de desarrollo tec-


nolgico y bsicas, en las reas biomdicas y socio-mdicas en el campo de sus especialidades, para la comprensin, prevencin, diagnstico y tratamiento de las enfermedades, y rehabilitacin de los afecta-dos, as como para promover medidas de salud;

II. Publicar los resultados de las investigaciones y trabajos que realice, as como difundir informa-cin tcnica y cientfica sobre los avances que en materia de salud registre;

III. Promover y realizar reuniones de intercam-bio cientfico, de carcter nacional e internacional, y celebrar convenios de coordinacin, intercambio o cooperacin con instituciones afines;

Iv. Formar recursos humanos en sus reas de especializacin, as como en aquellas que le sean afines;

v. Formular y ejecutar programas de estudio y cursos de capacitacin, enseanza, especializacin y actualizacin de personal profesional, tcnico y auxiliar, en sus reas de especializacin y afines, as como evaluar y reconocer el aprendizaje;

vI. Otorgar constancias, diplomas, reconoci-mientos y certificados de estudios, grados y ttulos, en su caso, de conformidad con las disposiciones aplicables;

vII. Prestar servicios de salud en aspectos pre-ventivos, mdicos, quirrgicos y de rehabilitacin en sus reas de especializacin;

vIII. Proporcionar consulta externa, atencin hospitalaria y servicios de urgencias a la poblacin


que requiera atencin mdica en sus reas de es-pecializacin, hasta el lmite de su capacidad ins-talada;

IX. Asesorar y formular opiniones a la Secreta-ra cuando sean requeridos para ello;

X. Actuar como rganos de consulta, tcnica y normativa, de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en sus reas de es-pecializacin, as como prestar consultoras a ttu-lo oneroso a personas de derecho privado;

XI. Asesorar a los centros especializados de in-vestigacin, enseanza o atencin mdica de las entidades federativas y, en general, a cualquiera de sus instituciones pblicas de salud;

XII. Promover acciones para la proteccin de la salud, en lo relativo a los padecimientos propios de sus especialidades;

XIII. Coadyuvar con la Secretara a la actuali-zacin de los datos sobre la situacin sanitaria ge-neral del pas, respecto de las especialidades mdi-cas que les correspondan, y

XIv. Realizar las dems actividades que les correspondan conforme a la presente ley y otras disposiciones aplicables.

Artculo 9. El patrimonio de cada uno de los

institutos nacionales de salud se integrar con:I. Los bienes muebles e inmuebles y derechos

que les transfiera o haya transferido el Gobierno Federal;


II. Los bienes propios, entendidos stos como los muebles e inmuebles adquiridos por los Ins-titutos con recursos autogenerados, externos o de terceros, que utilizan en propsitos distintos a los de su objeto, y que no pueden ser clasificados como bienes del dominio pblico o privado de la Federacin;

III. Los recursos presupuestales que les asigne el Gobierno Federal;

Iv. Los recursos autogenerados;v. Los recursos de origen externo, yvI. Los dems bienes, derechos y recursos que

por cualquier ttulo adquieran.Captulo II. AutonomaArtculo 10. Los institutos nacionales de salud

gozarn de autonoma tcnica, operativa y admi-nistrativa en los trminos de esta ley, sin perjuicio de las relaciones de coordinacin sectorial que co-rrespondan.

Artculo 11. Los ingresos de los institutos na-cionales de salud derivados de servicios, bienes o productos que presten o produzcan sern destina-dos para atender las necesidades previamente de-terminadas por sus rganos de gobierno, que las fijarn conforme a lo dispuesto por el Presupuesto de Egresos de la Federacin.

Artculo 12. Los institutos nacionales de salud contarn con un sistema integral de profesionali-zacin, que comprender, cuando menos, catlogo


de puestos, mecanismos de acceso y promociones, tabulador de sueldos, programas de desarrollo pro-fesional y actualizacin permanente de su personal cientfico, tecnolgico, acadmico, administrativo y de apoyo en general, as como las obligaciones e incentivos al desempeo y productividad.

La organizacin, funcionamiento y desarrollo del sistema a que se refiere el prrafo anterior, se regir por las normas que dicte la Secretara en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

Artculo 13. La Coordinadora de Sector y las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Contralora y Desarrollo Administrativo debern racionalizar los requerimientos de informacin que demanden de los Institutos Nacionales de Salud.

Captulo III. rganos de administracinArtculo 14. La administracin de cada uno de los

institutos nacionales de salud estar a cargo de una junta de gobierno y de un director general.

Artculo 15. Las juntas de gobie

bioética de intervención. dos problemas de salud persistentes - fernando cano valle

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