bespravna gradnja i inspekcijski nadzor - agenti.hr · josipa blažević-perušić – bespravna...

HGK – Sektor za trgovinu, Deseti forum poslovanja nekretninama 74

JOSIPA BLAŽEVIĆ-PERUŠIĆ, dipl.inž.arh., državna tajnica Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljsva

BESPRAVNA GRADNJA I INSPEKCIJSKI NADZOR

1. Što je bespravna gradnja

Pojava bespravne gradnje obilježava hrvatski prostor proteklih pedeset i više godina i prijeti obilježiti ga i u budućnosti. Bespravna gradnja u dugoročnom smislu trajno mijenja i uništava prostor i izravno smanjuje kako sadašnje, tako i buduće razvojne mogućnosti. Bespravna gradnja je čin agresije u prostoru, a kao pojava prepoznaje se i pod nazivom divlja, te crna gradnja. U pravnom smislu smatra se i protupravnom gradnjom za koju nije moguće dobiti odobrenje, a nezakonitom gradnjom mogla bi se podrazumijevati ona gradnja za koju je moguće dobiti odobrenje, ali ga investitor nije ishodio. Dakle, to je gradnja bez građevinske dozvole odnosno bez propisane pravno tehničke dokumentacije koju nije moguće odobriti. Iako je njena definicija jednostavna, nisu odmah prepoznatljive i sve posljedice takve gradnje u obimu kao što je trenutno, osobito na obalnom području Hrvatske. Masovna bespravna gradnja narušava suštinu života u organiziranom društvu i svaki smisao planiranja prostora. Lokalna samouprava zatečena tom pojavom, iako odgovorna za planiranje i uređenje prostora, nema još uvijek pravog odgovora tom izazovu, a svojim djelovanjem ne sprečava novi zamah bespravnog građenja, već ga raznim postupcima (ne)svjesno podupire. Javnost se danas u pravilu opredijelila za red i zakonitost te pravnu sigurnost, ali kada je u pitanju sankcioniranje bespravne gradnje građani i javnost su manje odlučni. Tako i bespravni graditelj koji ugrožava interes neposrednog susjeda, zajednice, javni interes, funkcionalno korištenje javnih površina, teško prihvaća da se na njega primjeni sankcija uklanjanja bespravne građevine. Bespravnom, u osnovi nekvalitetnom gradnjom, neodgovarajućim oblikovanjem građevina, zauzimanjem i usitnjavanjem poljoprivrednih parcela, ilegalnim priključivanjem na komunalnu infrastrukturu, dakle nizom suprotnosti koje obilježava svaku bespravnu gradnju, poništava se temeljna racionalnost planiranog korištenja prostora. Poseban je problem bespravne dogradnje postojećih objekata ili čitavih prostornih cjelina, jer se njome na drugi način urušavaju postojeće i stvorene vrijednosti i značajno narušava uspostavljeni red i način funkcioniranja naselja. Korisnici takvih područja se sukobljavaju, raste psihička napetost, smanjuju se kvaliteta osnovnih životnih uvjeta (osunčanje, svjetlo, pristup, zakrčene ulice automobilima, povećana buka). Time se mijenja i osnovna funkcija naselja, mijenjaju se urbanistički standardi gradnje, a potrebna infrastruktura je nedovoljnog kapaciteta ili je nema. Životni prostor obilježava apsolutni poremećaj, a red u prostoru, koji je smisao svakog urbanističkog plana se gubi ili je dugoročno izgubljen. _________________________________________________________________________________ Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor

HGK – Sektor za trgovinu, Deseti forum poslovanja nekretninam 75

Bespravna gradnja je proces poznat u različitim društveno-političkim uređenjima, ali gotovo nepoznat u visokoindustrijaliziranim, civiliziranim društvima bogatih pojedinaca i kolektiva. U društvima u razvoju, a posebno onima ispod praga siromaštva, javlja se kao masovni i vitalni fenomen. Slijedom toga može se zaključiti da se i na našem stupnju razvoja bespravna izgradnja može smatrati fenomenom koji je moguće smanjiti određenim propisima, ali koji će nestati tek u budućnosti kada se stvori kritična masa prosvijećenog kapitala, a država uspješno preuzme regulatorsku ulogu. Naime, još uvijek se teško mijenja shvaćanje bespravnih graditelja da je brže i jednostavnije ostvariti projekt bez građevinske dozvole i na zemljištu koje nije građevinsko. Aktualne aktivnosti Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva na uklanjanju bespravno izgrađenih objekata znače u prvom redu dugo očekivano uvođenja reda u području gradnje i prostornog planiranja i svakako ih se ne može i smatrati kratkoročnim rješenjem. Valja biti svjestan da uklanjanje bespravnih objekata znači samo uklanjanje posljedica stanja u prostoru i u upravljanju prostorom. Ono je kako praksa pokazuje, pod neprestanim medijskim propitkivanjem o kriterijima. Smatra se dijelom nepravednim načinom takvo uklanjanje, jer se cijeni da nisu u potpunosti transparentni kriteriji po kojima se provodi izbor objekata. Pritom se na određeni način spekulira o stvarnim mogućnostima Ministarstva za uklanjanje svih trenutno bespravnih objekata obzirom na broj inspektora i sredstava koje je potrebno osigurati za tu namjenu. I time se zatvara krug, iz razloga što nije ispravno govoriti o kriterijima, ako shvaćeno pravno postoji samo jedan kriterij: građevina ili njezin dio izgrađen je bez građevinske dozvole. Naime, u isto vrijeme nije tehnički izvedivo ukloniti sve objekte i zahvate koji potpadaju pod taj jedini kriterij, ali istovremeno se ne zaustavlja niti proces promjene pravnog i drugog statusa u vezi s pojedinim građevinama ili na pojedinim područjima. Stanje se mijenja onom brzinom, koju omogućuje percepcija stanovništva da se dosadašnja praksa mora mijenjati, te koliko se široko i učinkovito uključuju u taj proces sve institucije društva. Upravo zbog toga sa svakom uklonjenom građevinom svi sudionici i društvo u cjelini polažu ispit čvrstoće opredjeljenja za prekid s praksom koja je trajala suviše dugo da bi se u manje od dvije godine mogla promijeniti. Zato na tom putu postoje prioriteti za uklanjanje onih građevina, koje će biti najbliže što širem konsenzusu o opravdanoj primjeni te sankcije. Međutim, nesporna je činjenica da svi uklonjeni objekti imaju i moraju imati rješenje o uklanjanju i bez ikakve sumnje njihovi vlasnici ih nisu smjeli izgraditi. Riječ je o objektima koji se nikako ne mogu zadržati u prostoru prema prihvaćenom shvaćanju, iako je razumljivo da u široj javnosti nije moguće postići apsolutni konsenzus. Valja istaknuti da su ti objekti, građeni u zaštićenim područjima po posebnim propisima, na pomorskom dobru, na neizgrađenim područjima pojedinih gradova protivno planiranoj namjeni u prostorno planskoj dokumentaciji i odgovarajućoj vrijednosti i atraktivnosti lokacije. To su najčešće priobalna područja, lokacije bitne kao prirodni i gospodarski resursi pojedinog naselja ili čak većih prostornih cjelina, gdje se bespravnu gradnju prati niz opisanih apsurdnih pojava. Pri tomu se svatko utrkuje s vremenom, a uz razna opravdanja bespravni investitori nastoje odgoditi primjenu zakona ili ubrzano dovršavaju gradnju kako bi pokrenuli dugotrajni upravni postupak u kojem se dokazuje da su ugrožena skupina koja je uložila znatna sredstva, da imaju određene zdravstvene probleme, da nemaju riješena stambena i

_________________________________________________________________________________ Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor


druga pitanja, da su nezaposleni itd. Primjetno je da je i uz takvu nekvalitetnu gradnju, riječ i o skupim zahvatima, jer se najčešće ne radi o skromnim kućama, nego višestambenim zgradama koje se deklariraju kao obiteljske, iako po veličini to ne mogu biti, a prijavama prebivališta vlasnika u takvim objektima, darovnim ugovorima rođacima nastoji se utjecati na odluku o uklanjanju ili promijeniti pravni okvir inspekcijskog postupka, dok se situacija ne smiri. Ima gradnji koje se ne deklariraju kao stambene već kao turističke. Zbog nedefiniranog pojma "apartmanske izgradnje" i planerske nesigurnosti, nastoji se takve gradnje prikazati kao "turističke" komplekse. Problem bespravne gradnje treba rješavati tamo gdje nastaje, ali i u institucijama koje su u obvezi nadzirati i sprječavati pojave bespravne gradnje. Prije svega čvrstim stavom o potrebi donošenja prostornih planova koji se ne bi mogli mijenjati temeljem zahtjeva iz razloga osobnog profita i bez obzira na prihvaćena pravila reda ponašanja u prostoru. Treba također uspostaviti instrumentarij za provedbu donesenih planova, pojednostaviti procedure ishođenja građevinske dozvole, te stalno nadzirati pojave u prostoru, kako bi se već u začetku zaustavila protupravna gradnja. Osim gradnje bez građevinske dozvole, vrlo je raširena i utjecajna gradnja protivno građevinskoj dozvoli, u kojoj investitori najčešće velikih objekata odstupaju od građevinske dozvole u smislu promjene gabarita, obveznog smještaja na čestici ili namjene objekta. U takvim slučajevima se najčešće radi o namjeri stjecanja ekstra zarade. Pravilnim i strogim mjerama i ovakvu bespravnu gradnju treba zaustaviti. Trenutno u Hrvatskoj prevladava shvaćanje i primjena koncepta vlasništva ''nad prostorom'' u apsolutnom smislu, koji često postaje uzrokom njegove devastacije zbog osjećaja da ono nije ničim ograničeno i na potpunoj je volji raspolaganja vlasnika. To je osobito osjetljivo na primjeru otoka i obalnog područja. Naime, Ustavom Republike Hrvatske zajamčena su između ostalog i gospodarska, socijalna i kulturna prava, pa tako i pravo vlasništva. Pritom se najčešće ne shvaća da vlasništvo također i obvezuje te da je Zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti. To se osobito odnosi na more, morsku obalu i otoke, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje se zakonom odredi da su od interesa za Republiku Hrvatsku, i koje imaju njezinu osobitu zaštitu. Ovaj koncept primjenjuje se i u prostornim rješenjima, tako da vlasnički odnosi diktiraju u nedostatku drugih instrumenata provedbe prostornih planova, prostorno planska rješenja. Time se osim bitnog utjecaja na kvalitetu rješenja, stvaraju i nelogični prostorni predlošci. Poseban problem je bespravna dogradnja postojećih objekata i prostornih cjelina, jer se njome na drugi način urušavaju postojeće i stvorene vrijednosti. Zbog pritiska novih investitora na istim se građevnim česticama bitno povećava veličina zgrada i izgrađenost parcele, a time se značajno narušava uspostavljeni red i način funkcioniranja naselja. To često rezultira kaotičnim korištenjem takvih čestica te prostora ulica i zelenih površina. U javnosti i medijima se često spominje šteta koju donosi uklanjanje građevina, i to je neosporno dio problema sankcioniranja bespravne gradnje, ali se ne govori o tome kolika je šteta učinjena bespravnom gradnjom, posebno u prostoru koji nikada ne bi



bio planiran za gradnju. Ona se pojavljuje na površinama koje su određene za javnu namjenu, ugrožava funkcionalno korištenje javnih površina, kako onih koje su namijenjene za zelene zone svim građanima, tako i onih namijenjenih kretanju i uopće funkcioniranju u prostoru. Stoga se može smatrati da cijena uklanjanja nije prepreka da se uvede red u područje gradnje .

2. Uzroci bespravne gradnje

U nastanku pojave bespravne gradnje sabiru se mnogi uzroci, iako se ona u percepciji svih društvenih slojeva najčešće povezuje ili se čak proglašava osnovnim krivcem za takvo stanje (ne)rad i nedjelotvorno postupanje građevinske inspekcije. Na bespravnu gradnju sigurno bitno utječu gospodarske i socijalne prilike. Tu je prvenstveno riječ o društvenim skupinama koje nemaju mogućnost zakonitim putem ostvariti "krov nad glavom", a kako se pitanja socijalne izgradnje stanova rješavaju presporo, taj problem postaje još i veći. Posljednjih godina u Hrvatskoj pojavio se i profiterski tip bespravne gradnje, koji je osobito obilježio zadnje desetljeće. Građevinska uzurpacija najčešća je u najvećim gradskim središtima, na čitavom obalnom području, pa i na otocima. Takva gradnja postoji i u drugim gradovima i naseljima, kao i izvan naselja, uključujući i zaštićena područja prirodne i kulturne baštine, a s migracijom ljudi iz bivših jugoslavenskih republika u veće gradove, taj se problem dodatno zaoštrio. U procesu obnove zbog kriterija za obnovu određenih bez obzira na veličinu razrušene kuće, nalazi se začetak ciklusa nove nezakonite gradnje, a obnova je provedena najčešće ni prema prijašnjem stanju niti prema projektu. U smislu tako sagledanog stanja, cjelokupno područje Hrvatske je zahvaćeno bespravnom izgradnjom. U slijedu uzroka bespravne gradnje moguće je izdvojiti osnovne skupine:

− Ideološki - nasljeđe Nesrazmjer aspiracija i potreba građana kao pojedinca i kolektivizma bivše države, koji u želji da bude sam u svojoj kući i svom vrtu, kao podsvjesni protest tada prevladavajućoj kolektivističkoj ideologiji ugrađenoj i u prostorne planove, preferira individualno stanovanje u odnosu na kolektivno. − Civilizacijski Iako se civilizacijska razina društva očituje u poimanju pojedinca da se dobrovoljno pridržava normi tog društva, nasuprot tome razvija se "nacionalni sport" izigravanja propisa. − Stručni



Bespravna gradnja je povezana s problemima prostornog planiranja1 u Hrvatskoj. U prostornim planovima nekritički se primjenjuju novi oblici naselja, koji su često doprinijeli nesrazmjeru urbanističkih predložaka i imovinsko-pravne stvarnosti. Taj problem se zaoštrava, jer su unazad desetak godina detaljniji prostorni planovi najvećim dijelom stavljeni izvan snage. Ostali su na snazi prostorni planovi bivših općina sa općim odredbama i samo osnovnim uvjetima za uređivanje prostora, posebno za obiteljsku izgradnju te veće objekte, stambeno-poslovne ili turističke namjene, koje se nisu mogle kvalitetno i jednoznačno primjenjivati na svim područjima. Zato su se uvjeti, ovisno o zahtjevima i lokalnim prilikama određivali lokacijskom dozvolom. To je uvelo praksu raznih tumačenja i zloporabe prostornih mogućnosti i vrlo često nezakonitog izdavanja dozvola. Obzirom da nisu propisani slučajevi kada je obvezno donošenje detaljnih planova, nego to ovisi o odluci lokalne samouprave u planovima širih područja, narušen je sustav kontrole uređivanja prostora putem nužne detaljnije razrade. Proširenja građevinskih područja duže su vrijeme praktično bila najčešće jedini razlog i sadržaj izmjena prostornih planova. Struka organizirana u Komoru arhitekata i inženjera u graditeljstvu još nije dovoljno svjesna svojih odgovornosti, a potrebne promjene zahtijevati će veliki napor, kontinuirano educiranje i koordinaciju svih sudionika. − Gospodarski Gospodarske migracije slijede iskonski stvaralački poduzetnički instinkt čovjeka, a razvoj poduzetništva je obilježen potiskivanim aspiracijama u dogovornom gospodarstvu. Porezna politika kao regulator pojava u društvu nije sustavna, jer se problemi koji se ne žele rješavati, pravno niti ne realiziraju. Atraktivnost i profitabilnost priobalnog područja obilježava svjetski trend litoralizacije, što je dodatno poticalo bespravne graditelje. Zamjetan je i nedostatak boljeg načina čuvanja ušteđevine (kupovanje akcija, ulaganje u gospodarske poduhvate) te se kapital usmjerava u jedini mogući vid poduzetništva - izgradnju objekata uz rasprodaju zemljišta dotadašnjih vlasnika, odnosno špekulacijom zemljišta zbog odsutnosti zemljišne politike i nerazvijenog tržišta nekretninama. − Upravno-pravni Građevinska i urbanistička regulativa osmišljena je bez realnih ekonomskih podloga u provedbi (neprovedivost i nesukladnost zakona), a rad i postupanje upravnih tijela prilagođava se tome selektivnim i diskrecionim postupcima. Financijsko opterećenje investitora troškovima opremanja zemljišta u postupku ishođenja građevinske dozvole postaje najčešće opravdanjem pristupanja bespravnoj gradnji. Na svako inspekcijsko rješenje investitor može izjaviti žalbu, a zatim slijede i dugotrajni upravni sporovi. Budući da se kuća u međuvremenu izgradi i useli smatralo se nerazumnim uklanjati takve objekti pa čak niti usklađivati s uvjetima za gradnju. Time se urbanistička struka stalno prisiljavala

_________________________________________________________________________________

1 Učinkovitost i uspješnost sustava prostornog uređenja je odgovornost nacionalnog parlamenta i Vlade, te tijela županijske i lokalne razine koji su nadležni za donošenje dokumenata prostornog uređenja i poticanje drugih mjera za poboljšanje tog sustava. Stručna kvaliteta dokumenata je odgovornost posebno uspostavljene institucije za ispunjavanje ove zadaće, nacionalnog Savjeta za prostorno uređenje kao konzultativnog tijela Vlade i Hrvatskog sabora za pitanja koja se odnose na prostorno uređenje, npr. donošenje novih Zakona, strategija, dokumenata prostornog uređenja i dr. Zavod za prostorno uređenje u okviru Ministarstva nadležan je za pripremu i praćenje primjene dokumenata prostornog uređenja na nacionalnoj razini. Na nižim razinama ista zadaća određena je županijskim zavodima i uredima za prostorno uređenje i specijaliziranim odjelima na županijskoj i lokalnoj razini. Dokumenti prostornog uređenja, odnosno prostorni planovi određuju svrsishodnu organizaciju i korištenje prostora, mjere i smjernice za planiranje i zaštitu prostora države, županija, gradova i općina. Osnovni dokumenti prostornog uređenja su Strategija i Program prostornog uređenja RH, prostorni planovi županija, prostorni planovi područja posebnih obilježja, prostorni planovi uređenja gradova i općina, generalni urbanistički planovi, urbanistički planovi uređenja i detaljni planovi uređenja. Dokumenti prostornog uređenja primjenjuju se kroz mehanizam izdavanja lokacijske dozvole, kao upravnim aktom kojim se utvrđuje usklađenost namjeravanog zahvata u prostoru s postojećom dokumentacijom prostora, kao i da nema značajnog negativnog utjecaja na okoliš u postupku procjene utjecaja na okoliš kao dijela procesa izdavanja dozvole.

Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor


da promjenama prostornih planova prihvati zatečeno stanje. Temeljem Zakona iz 1992. godine koji je omogućavao legalizaciju bespravno izgrađenih objekata uz zadovoljenje određenih uvjeta još se uvijek vodi velik broj upravnih postupaka, koji se koriste i nakon deset godina od dana prestanka važenja tog zakona kao osnova i razlog za naknadnu legalizaciju objekata. Uvažavajući prava i obveze lokalne samouprave u područjima iz djelokruga Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva zakonskim rješenjima nije cjelovito sagledana odgovornost tijela uprave i subjekata na lokalnoj razini. Obzirom na zakonska rješenja iz 1992. upravnosudska praksa još uvijek zastupa i shvaćanja da građevinski inspektor nema ovlaštenje narediti uklanjanje građevine koja je upisana u zemljišne knjige, bez obzira što je građevina izgrađena bez građevinske dozvole, ukoliko u zemljišnim knjigama nije zabilježeno da je ta građevina upisana bez uporabne dozvole, a poznata je praksa upisa sudova bez takve zabilježbe. − Posebne okolnosti Migracijski procesi u kojima dolazak ljudi i nedostatak stambenog prostora stvara potrebe za gradnju kuća u više faza i osobnim radom, te siromašno stanovništvo smatra projekt i građevinsku dozvolu troškom koji se iako uz izvjestan rizik, može izbjeći. Ratne okolnosti i razvojni prioriteti u vremenskom ograničenju podloga su i opravdanje za nelegalne postupke i njihovo naknadno ozakonjenje.

3. Posljedice bespravne gradnje Problemu bespravne gradnje rijetko se pristupalo izvan okvira prostorno-planskog i graditeljskog zakonodavnog prostora, a takvo dugogodišnje suženo rješavanje rezultira posljedicama smanjivanja vrijednosti prostora, negativnog odnosa graditelja prema instrumentima pravne države, socijalnim oblicima života između uređenih gradskih i neuređenih prigradskih područja, te gubitka vrijednosti gospodarskih i infrastrukturnih ulaganja. Zbog toga bespravna gradnja stvara promjene s nesagledivim posljedicama, osim za prostorno uređenje i kvalitetu građenja i u sferi socio-demografskih procesa, komunalnog gospodarstva, zaštite okoliša i graditeljske baštine.

− Sociološko demografske promjene Procesi litoralizacije i urbanizacije uz nekontrolirano širenje gradova pospješuje pražnjenje ruralnih aglomeracija. − Imovinsko-pravni Povrede vlasništva rezultiraju brojnim konfliktnim situacijama, sudskim sporovima i pritiscima na građevinsku inspekciju za prioritetno rješavanje takvih građevinski nebitnih slučajeva. − Prostorno planiranje Ostvaruje se evidentiranjem stanja u prostoru umjesto planiranja prostora i uspostavom metode tzv. planske legalizacije neplanske gradnje. − Inspekcijski nadzor Stručni pristup u inspekcijskom nadzoru zamjenjuje detekcija bespravne gradnje na načelu ima-nema građevinska dozvola. − Komunalno gospodarstvo Zamjetna je pojava novih substandardnih dijelova naselja te substandardizacije postojećih naselja. − Zaštita graditeljske baštine



Umjesto poželjne aktivne zaštite česta je pojava ugrožavanja, pa i trajnog gubitka svojstva pojedinačnih kulturnih dobara, kao i kulturno povijesnih vrijednosti pojedinih cjelina. − Zaštita okoliša Nekontrolirano gospodarenje prostorom ugrožava primjenu koncepta održivog razvoja i postaje razlogom trajne promjene bio-ekoloških sustava. − Kvaliteta izgradnje Ugrožavanje struke u njenim korijenima.

4. Zašto nadzor u gradnji Hrvatsko graditeljsko pravo potrebno je približiti sustavima zapadnoeuropskih zemalja te se propisima o gradnji projektiranje, gradnja, ustrojstvo i postupanje građevinske inspekcije u Republici Hrvatskoj stalno uređuju na bolji i tome primjereniji način. Kvaliteta gradnje i kvaliteta građevine mora biti jedan od osnovnih ciljeva mnogih značajnih zahvata u prostoru koji se trenutno izvode ili se planiraju izvoditi u skoroj budućnosti. Jedan od bitnih uvjeta u postizanju tog cilja je nadzor koji provodi građevinska inspekcija, iako je njezin rad proteklih godina bio izrazito i još je uvijek usmjeren na sprječavanje gradnje bez građevinske dozvole i uklanjanje posljedica takve gradnje. Izvjesno je da takvo stanje ne može udovoljiti zahtjevima novih uvjeta hrvatskog gospodarstva i zaštite interesa građana. Definiranje javnog interesa u području gradnje rezultat je činjenice da građevina, kao složeni sustav sadrži u sebi veliki broj zahtjeva. Obzirom da se kvaliteta građevine smatra bitnom za ispunjavanje javnog interesa, propisana je obvezna kontrola i osiguranje kvalitete u gradnji. Takav pristup temelji se na načelu prema kojem država uređuje gradnju samo i isključivo u onom dijelu u kojem zastupa javni interes. Izdavanjem građevinske dozvole potvrđuje se da se gradnjom na način predviđen glavnim projektom neće ugroziti javni interes, a inspekcijskim se nadzorom provjerava gradi li se na takav odobreni način. Kontinuirana provedba inspekcijskog nadzora u bitnim fazama gradnje naročito u svezi s radovima čija naknadna provjera više nije moguća zaštita je javnog interesa od nezakonitog rada sudionika u gradnji i cilj budućeg načina rada i postupanja građevinske inspekcije. Tijekom gradnje građevine propisana su još uvijek dva tipa nadzora građevina koji započinju početkom izvođenja radova prema građevnoj dozvoli, a okončavaju dovršenjem građevine odnosno izdavanjem uporabne dozvole: − stručni nadzor radi provjere usklađenosti gradnje s odobrenim projektom kojeg provodi stručna osoba provjeravajući zbog zaštite interesa investitora kvalitetu svih radova, građevnih proizvoda i opreme, i − inspekcijski nadzor radi provjere usklađenosti gradnje s odobrenim projektom kojeg provodi stručna osoba provjeravajući zbog zaštite javnog interesa kvalitetu odabranih radova, proizvoda i opreme. Inspekcijski nadzor nastavlja se i nakon dovršenja građevine radi provjere korištenja i održavanja u svrhu zaštite javnog interesa u području gradnje tijekom trajanja _________________________________________________________________________________ Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor


građevine. Inspekcijskom mjerom određuje se otklanjanje nedostataka građevine koji mogu ugroziti neki od bitnih zahtjeva za građevinu, a zakonsko uređenje predviđa i prisilnu provedbu inspekcijskog rješenja, pri čemu se javni interes može podudarati s nekim od vlasničkih interesa. Posredni učinak inspekcijskog nadzora je zaštita investitora (od svih sudionika u gradnji jedine osobe koja ne mora biti graditeljske odnosno arhitektonske struke) od eventualnog nezakonitog i gospodarski štetnog rada ostalih sudionika u gradnji. U inspekcijskom nadzoru posebno se može provjeriti građevinsku i uporabnu dozvolu odnosno tehničku vrijednost glavnog projekta kao i tehničku opravdanost izdavanja uporabne dozvole. U dosadašnjoj predodžbi o građevinskoj inspekciji istaknuta je njena uloga kao represivnog instrumenta, a zbog suprostavljenog tome načelu stalne legalizacije, svodila se njena aktivnost na otkrivanje i upravnu obradu slučajeva gradnje bez građevinske dozvole, iako s vrlo oštrim instrumentarijem za ispravljanje nezakonitosti u građenju. Sigurnosna mjera, odnosno uklanjanje građevine nedokazane kvalitete odnosno sigurnosti provodi se prema općim mogućnostima i uvjetima u kojima radi i postupa građevinska inspekcija. Kako se najčešće gradi bespravna građevina i čemu se suprostavlja inspekcija u svojim postupcima?

− za tržište, profitabilna s uračunatim rizikom rušenja, jer investitor nije imao namjeru stanovati ili na koji drugi način koristiti tu građevinu nakon njezina dovršetka, stoga je razumljivo odsustvo bilo kakve brige o postizanju kvalitete građevine, a kupci pojedinih stanova su prevareni, ili su svjesno kupovali stanove u bespravnoj gradnji, − u početku bez ikakve dokumentacije i odobrenja; lokacijska dozvola izdaje se naknadno i to za građevinu kakva bi na predmetnoj lokaciji mogla biti, obzirom da za građevinu kakva je izgrađena nije mogla biti zakonito izdana; nastavak gradnje provodi se također najčešće bez ikakve dokumentacije, − bez praćenja ovlaštenih stručnih osoba, a ako stručna osoba sudjeluje u gradnji, ovlašteni inženjer, radi u korist bespravnog graditelja, zanemarujući načela građevinske struke (zbog čega o njegovom radu trebaju raspravljati odgovarajuća tijela Komore arhitekata i inženjera u graditeljstvu), − nastavlja se gradnja i nakon što je doneseno inspekcijsko rješenje o uklanjanju građevine, odnosno svjesno protiv odredbi zakona, − štiti se od prisilnog izvršenja svim mogućim pravnim i izvanpravnim sredstvima pri čemu stručne osobe koje sudjeluju u sudskim postupcima koji imaju svrhu prekida izvršenja (sudski vještak i ovlašteni inženjer) rade odnosno svjedoče u korist bespravnog graditelja, zanemarujući načela pravne i građevinske struke,

Kako se rješava problem bespravne gradnje u inspekcijskom postupanju? Prema propisima o gradnji svaka bespravno izgrađena kuća mora se i može srušiti u roku od najviše mjesec dana. U praksi to se rješava naređivanjem propisanih inspekcijskih mjera i podnošenjem prekršajnih i kaznenih prijava. Građevinski inspektor je dužan po službenoj dužnosti ili po prijavi u propisanom roku provesti inspekcijski pregled i utvrditi je li građevina ili njezin dio izgrađen ili se gradi bez građevinske dozvole. Ako utvrdi takva povredu zakona donosi se rješenje o uklanjanju tog objekta. Investitor ima pravo izjaviti žalbu na takvo rješenje te se u tom slučaju u pravilu čeka završetak žalbenog postupka. Naime, eventualno otkrivena _________________________________________________________________________________ Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor


greška u postupku omogućila bi stranki pravo na odštetu u slučaju izvršenog rješenja. Iako prema zakonu žalba ne odgađa izvršenje rješenja, nalog o uklanjanju izvršava se tek kad se iscrpe svi redoviti pravni lijekovi, odnosno odbiju sve žalbe. U međuvremenu investitor, u pravilu pritiskom na lokalnu vlast, nastoji objekt "UPLANIRATI" u prostorni plan, pozivajući se obično na socijalni položaj i gospodarsku štetu uklanjanja bespravno izgrađenog objekta. Ako lokalna samouprava ostane pri tome da se prostornim planom objekt neće legalizirati, tada ne može biti više dvojbe u neophodnost uklanjanja. Takve okolnosti često stvaraju snažan pritisak na inspekciju.

5. Regulativa Bespravna gradnja sankcionirana je u proteklom razdoblju u propisima o prostornom uređenju i gradnji. U odredbama o inspekcijskom nadzoru te kaznenim odredbama postupak građevinske inspekcije bio je uređen različito, osobito u slučaju gradnje bez građevinske dozvole, u kojima su postupci usklađivanja bili vrlo složeni i uz potrebu brojnih inspekcijskih očevida, a novčane kazne zbog nenaplate bile su nekorisno sredstvo odvraćanja od takve gradnje. Zato su od 1992, godine u primjeni odredbe, kojima se uređuje da se za građevinu ili njezin dio koji se gradi ili je izgrađen bez građevinske dozvole naređuje mjera uklanjanja. Valja naglasiti da je iste godine donesen i popularno nazvan, “Zakon o legalizaciji”, kojim su se na temelju određenih kriterija utvrđivali objekti koji imaju uvjete za legalizaciju, a koje tek po pravomoćnom rješenju o odbijanju zahtjeva za zadržavanje u prostoru treba ukloniti. Tim je zakonom suspendirano daljnje postupanje građevinske inspekcije u takvim slučajevima do okončanja postupaka o zadržavanju objekta u prostoru, a takav je investitor imao obvezu u roku od pet godina od dana konačnosti rješenja o zadržavanju objekta ishoditi građevinsku dozvolu. Činjenica je da mnogi nisu iskoristili tu mogućnost. Bitno je istaknuti da građevinska inspekcija nije ovlaštena postupati niti u slučaju građevine koja je izgrađena bez građevinske dozvole do 15. veljače 1968. godine, jer se takva građevina smatra da je izgrađena na temelju građevinske dozvole. U okviru preispitivanja sadržaja i postupovnih odredbi svih propisa iz nadležnosti MZOPUG i usuglašavanja s direktivama Europske unije, zbog potrebe cjelovitih izmjena i dopuna odnosno novih zakona i propisa iz područja zaštite okoliša, prostornog uređenja i gradnje u razdoblju 2004.-- 2005.) doneseni su između ostalog Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji (NN, br. 100/04), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju (NN, br. 100/04) i Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (NN, br. 128/04 – u daljnjem tekstu: ZOP), te veći broj propisa čija je obveza donošenja propisana citiranim propisima. Osnovni cilj donošenja ovih propisa bio je u osiguranju suvremenih mjera sveukupne zaštite prostora i okoliša, poboljšanju i pojednostavljenju propisanih postupaka, osobito u izdavanju dozvola i novelaciji određenih instituta provedbe propisa i inspekcijskog nadzora, te povećanju iznosa za kazne u slučajevima povrede propisa.



Idejni projektzahvata u prostoru

PROVEDBA PROSTORNIH PLANOVApostupak izdavanja lokacijske dozvole

Opis i idejno rješenjezahvata u prostoruStručna podloga

Građevinaod važnosti

za RepublikuHrvatsku

Procjenautjecaja na okoliš

_________________________________________________________________________________

LOKACIJSKA DOZVOLA

DPUPPUG/OPPŽ

Građevinaod važnostiza županiju

i GZ

PROSTORNO PLANIRANJEizrada prostornih planova

Ispunjeni uvjetiza izdavanje LD

PRIPREMA GRADNJEpostupak izdavanja građevinske dozvole

ŽALBA

UPRAVNISPOR

I

KORIŠTENJE I ODRŽAVANJEpostupak izdavanja uporabne dozvole

IZVOD iz DPUIspunjeni uvjetiza izdavanje UD

Ispunjeni uvjetiza izdavanje GD

M, Ž

Tehnički pregled

GRADNJA

UPORABNA DOZVOLA

GRAĐEVINSKA DOZVOLA

ŽALBA

UPRAVNISPOR

IŽALBA

UPRAVNISPOR

IZRADA GLAVNOG PROJEKTA

Zahtjev zaizdavanje GD

Zahtjev zaizdavanje UD

IZRADA IZVEDBENIH PROJEKATA

POSE

BN

I U

VJET

I

Izjava ousklađenosti

POSE

BN

I U

VJET

I

POVJ

EREN

STVO

SusjediJLS -

stranke upostupku

Zakon o prostornom uređenju NN, br 30/94, 68/98, 61/00, 32/02, 100/04 Zakon o gradnji NN, br 175/03, 100/04

Zahtjev zaizdavanje LD

M, ŽM, Ž

Ministarstvo, Županija

InvestitorI

Ostalegrađevine

GUP,UPU

I

MŽ

M, Ž

Sustav kontrole razvoja

POTVRDA naglavni projekt

Hrvatska gospodarska komoraDeseti forum Udruženja poslovanja nekretninama

PULA, 2005.Josipa Blažević-Perušić, dipl.inž.arh.

Susjedistranke upostupku

U sustavu kontrole razvoja daje se shema osnovnih koraka u postupcima u vezi s izradom prostornih planova, izdavanjem lokacijskih, građevinskih i uporabnih dozvola. U inspekcijskom nadzoru daje se prikaz postupka za dvije osnovne povrede Zakona o gradnji, odnosno građenju protivno građevinskoj dozvoli i građenju bez dozvole.



GRADNJA PROTIVNOGRAĐEVINSKOJ DOZVOLI

POVREDAZOG 03/04

_________________________________________________________________________________

ZATVARANJE GRADILIŠTA

RJEŠENJE O OBUSTAVI GRADNJE (Čl. 161.1.)ODREÐIVANJE ROKA ZA USKLAÐENJE GRAÐENJA/STANJA

PREKRŠAJNA PRIJAVAI/ILI KAZNENA PRIJAVA

DOSTAVAAKTA

ŽALBA

PROVJERA POŠTIVANJAOBUSTAVE GRADNJE, USKLAĐENJA S ZOG-om

I ZATVORENOG GRADILIŠTA

POSTUPANJE GRAĐEVINSKE INSPEKCIJE

NERJEŠENJE O UKLANJANJU GRAĐEVINE ILINJEZINOG DIJELA IZGRAĐENOG PROTIVNOGRAĐEVINSKOJ DOZVOLI, AKO SE U ROKU NEUSKLADI SA ZOG (Čl. 161.4.)

DOSTAVAAKTA

ŽALBA

PONOVNI ZAHTJEVINVESTITORU ZA IZVRŠENJE

NAREDBE O UKLANJANJU

POTREBAHITNIH MJERA

PREGLEDI ZAPISNIK

PREGLEDI ZAPISNIK

UPRAVNISPOR

UPRAVNISPOR

PROVJERA POŠTIVANJANAREDBE O UKLANJANJU


DA

PREGLEDI ZAPISNIK

PLAN RADASUSTAVNI NADZOR

PRIJAVEOBAVIJESTI

ZAKLJUČAK O DOZVOLI IZVRŠENJA (Čl. 92.1)PREKRŠAJNA PRIJAVAI/ILI KAZNENA PRIJAVA

PREGLEDI ZAPISNIK

DOSTAVAAKTA

ŽALBAUPRAVNISPOR

PRISILNO IZVRŠENJENAREDBE O UKLANJANJU

GRAĐEVINE PUTEMUGOVORNOG IZVOĐAČA

NAREDBAHITNIH MJERA

ZAKLJUČAK O OBUSTAVIINSPEKCIJSKOG POSTUPKA

DOSTAVAAKTA

ŽALBAUPRAVNISPOR

ZAHTJEV ZAODGODU IZVRŠENJA

kao PRILOG 2

PRILOG 1





GRADNJA BEZ GRAĐEVINSKE DOZVOLE

RJEŠENJE O UKLANJANJU GRAĐEVINE (Čl. 162.1.)PREKRŠAJNA PRIJAVAI/ILI KAZNENA PRIJAVA

PROVJERA POŠTIVANJANAREDBE O UKLANJANJU GRAĐEVINE


POSTUPANJE GRAĐEVINSKE INSPEKCIJE

_________________________________________________________________________________

NEZAKLJUČAK O DOZVOLI IZVRŠENJA (Čl. 92.1.)

PREKRŠAJNA PRIJAVAI/ILI KAZNENA PRIJAVA

PONOVNI ZAHTJEVINVESTITORU ZA IZVRŠENJE

NAREDBE O UKLANJANJU

PREGLEDI ZAPISNIK

ZAHTJEV INVESTITORAZA ODGODU IZVRŠENJA RJEŠENJA (ČL. 175.)

ZAKLJUČAK O OBUSTAVIINSPEKCIJSKOG POSTUPKA

DOSTAVAAKTA

DA

PREGLEDI ZAPISNIK

ŽALBAUPRAVNISPOR

RJEŠENJE O ODBIJANJUZAHTJEVA ZA ODGODUIZVRŠENJA RJEŠENJA (Čl.172.1.)

PREGLEDI ZAPISNIK

1 GODINA

PRISILNO IZVRŠENJENAREDBE O UKLANJANJU

GRAĐEVINE PUTEMUGOVORNOG IZVOĐAČA

ZAKLJUČAK O ODGODIIZVRŠENJA RJEŠENJA (Čl.172.2.)

POVREDAZOG 03/04

ZATVARANJE GRADILIŠTA

POTREBAHITNIH MJERA

PREGLEDI ZAPISNIK

PLAN RADASUSTAVNI NADZOR

PRIJAVEOBAVIJESTI

NAREDBAHITNIH MJERA

PRILOG 2

DOSTAVAAKTA

ŽALBAUPRAVNISPOR

DOSTAVAAKTA

ŽALBAUPRAVNISPOR

DOSTAVAAKTA

ŽALBAUPRAVNISPOR



Posebno se ističe da je izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju po prvi puta određen ZOP kao područje od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Temeljem Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora za postupak



izrade i provedbe prostornih planova propisane su detaljne planske mjere uređenja i zaštite u najvećoj mogućoj mjeri za neizgrađena područja izvan i unutar naselja, te način izrade i donošenja prostornih planova županija i svih drugih planova u vezi usklađivanja s Uredbom. Uredba sadrži osobito mjere za planiranje i izgradnju turističkih građevina i odnos prema bespravno izgrađenim područjima ili građevinama. Suzbijanje pojave nove bespravne gradnje podržano je i mjerama Kaznenog zakona, tako da je u kvalificiranom djelu Protupravna gradnja na temelju članka 32.2 Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (NN, broj 105/04), gradnja građevine bez potrebne građevinske dozvole ili protivno propisima ili odlukama nadležnih državnih tijela utvrđena je novim kaznenim djelom. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji (NN, br. 100/04) koji je stupio na snagu 28. srpnja 2004. godine osim terminološkog usklađivanja, ovlasti ministra u pogledu provedbe Zakona, stručnog ispita za obavljanje poslova graditeljstva, odgovornosti projektanta, odnosno ovlaštenog arhitekta i ovlaštenog inženjera, sadržaja glavnog projekta i izdavanja građevinske dozvole, uređuju se i pitanje građenja bez građevinske dozvole, uporabne dozvole i inspekcijskog nadzora. Pritom valja izdvojiti novost u postupku izdavanja građevinske dozvole za građevinu čija je gradnja započeta ili koja je izgrađena protivno glavnom projektu, kojima se direktno utječe na suzbijanje bespravne gradnje. Tako je novelom Zakona određeno je da ako je na građevnoj čestici započeta izgradnja građevine ili je građevina sagrađena bez građevinske dozvole u postupku izdavanja osim činjenica koje se utvrđuju u redovnom postupku izdavanja građevinske dozvole, utvrđuje se i usklađenost izvedenih radova, odnosno građevine s glavnim projektom. To će svakako u izvjesnoj mjeri doprinijeti sređivanju postojećih protupravnih odnosa na izgrađenom građevinskom zemljištu s obzirom da je jedan broj objekata izgrađen u skladu s prostornim planovima , te se za takve objekte mogu utvrditi lokacijski uvjeti i izraditi projektna dokumentacija u skladu s tim uvjetima i već izvedenim radovima na objektu. Međutim, ako se u ovom postupku utvrdi da izvedeni radovi, odnosno građevina nisu u skladu sa glavnim projektom, tijelo graditeljstva odbit će zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, te je o tome dužno izvijestiti građevinsku inspekciju, dostavom rješenja radi pokretanja inspekcijskog postupka. U tom slučaju investitor je dužan prije izdavanja građevinske dozvole za takvu građevinu osim redovne upravne pristojbe, platiti posebnu upravnu pristojbu u iznosu određenom posebnim propisom. Plaćanja posebne pristojbe oslobođeni su investitori koji zahtjev za izdavanje građevinske dozvole podnesu do 31. prosinca 2004. U odnosu na inspekcijski posebno se nadzor ističu novine: Tako je u cilju učinkovitijeg postupanja građevinske inspekcije uređeno:

− ministru je dana ovlast da može radi hitne potrebe ili ekonomičnijeg obavljanja inspekcijskog nadzora pisano narediti građevinskom inspektoru i građevinskom

_________________________________________________________________________________

2 (1) Tko bez potrebne građevinske dozvole ili protivno propisima ili odlukama nadležnih državnih tijela gradi građevinu, kaznit će se novčanom kaznom ili kaznom zatvora do tri godine. (2) Tko kazneno djelo iz stavka 1. ovoga članka počini u području koje je propisom ili odlukom nadležnoga državnog tijela proglašeno kulturno povijesnom cjelinom, kulturnim dobrom ili zaštićenom prirodnom vrijednosti ili područjem od posebnog interesa za državu, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.



nadzorniku iz jedne područne jedinice da privremeno, a najduže trideset dana neprekidno, provodi nadzor na području druge područne jedinice, − građevinski inspektor dužan je svakog poznatog podnositelja prijave koji nije stranka u postupku, pisano obavijestiti o utvrđenom činjeničnom stanju u inspekcijskom nadzoru najkasnije u roku od trideset dana od dana provedbe tog nadzora, − građevinski inspektor, kada se radi o uklanjanju građevine, osim već u uobičajenim slučajevima, kao što je gradnja bez građevinske dozvole, može narediti i uklanjanje građevine koja se gradi ili je izgrađena protivno građevnoj dozvoli.

Građevina koja se gradi ili je izgrađena protivno građevinskoj dozvoli tako da je njezina vanjska tlocrtna površina, mjerena kao tlocrtna projekcija najistaknutijih dijelova građevine, veća od dozvoljene, tako da nije poštivan građevinski pravac, odnosno udaljenost od regulacijskog pravca ili tako da je smještena na udaljenost od granice građevne čestice ili druge građevine koja je manja od najmanje udaljenosti dopuštene dokumentom prostornog uređenja, smatra se građevinom koja se gradi, odnosno koja je izgrađena bez građevinske dozvole, pa se stoga takva građevina sukladno odredbama Zakona o gradnji mora ukloniti. Posljedica ovoga rješenja jest u tome što je u provedbi inspekcijskog nadzora u posljednje vrijeme uočen veliki broj građevina koje su izgrađene na temelju građevinska dozvole, ali je prilikom njihove gradnje odstupljeno od uvjeta utvrđenih u građevinskoj dozvoli, odnosno glavnim projektom koji čini sastavni dio građevinske dozvole, na način da se u stvari ne radi o građevini za koju je izdana građevinska dozvola i ne postoji mogućnost da se takve građevine naknadno usklade sa glavnim projektom, odnosno dokumentima prostornog uređenja koji vrijede na području na kojem se građevina gradi ili je izgrađena. Ocjenjuje se da će se ovom mjerom postići da se investitori, odnosno izvođači pridržavaju određenih uvjeta gradnje utvrđenih građevinskom dozvolom.

− institut odgode izvršenja inspekcijskog rješenja kojim je naređeno uklanjanje građevine noveliran je tako da će se izvršenje tog rješenja, na zahtjev investitora, odnosno vlasnika građevine odgoditi ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:

− ako je podnio zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, − ako nakon donošenja rješenja o uklanjanju građevine ili njezinog dijela nije nastavio s građenjem, i − ako se utvrdi da je građenje građevine u skladu s glavnim projektom u pogledu smještaja i veličine građevine i da je ispunjen bitni zahtjev mehaničke otpornosti i stabilnosti građevine.

Zahtjevu za odgodu izvršenja inspekcijskog rješenja investitor, odnosno vlasnik građevine prilaže: glavni projekt usklađen sa lokacijskim uvjetima, potvrdu tijela graditeljstva o podnesenom zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole i izvješće ovlaštenog inženjera o stanju građevine glede ispunjavanja bitnog zahtjeva mehaničke otpornosti i stabilnosti. Zahtjev za odgodu može se podnijeti u roku od osam dana od dana konačnosti zaključaka o dozvoli izvršenja inspekcijskog rješenja o uklanjanju građevine. Nepotpuni i nepravovremeni zahtjev za odgodu odbacit će se zaključkom. Odgodu izvršenja inspekcijskog rješenja o uklanjanju građevine odobrava tijelo koje je donijelo zaključak o dozvoli izvršenja rješenja. Žalba izjavljena protiv zaključka u navedenim slučajevima ne odgađa izvršenje rješenja. Postupak izvršenja rješenja _________________________________________________________________________________ Josipa Blažević-Perušić – Bespravna gradnja i inspekcijski nadzor


kojim je naređeno uklanjanje građevine nastaviti će se ako nadležno tijelo odbaci ili odbije zahtjev za odgodu, odnosno ako tijelo graditeljstva odbaci ili odbije zahtjev za izdavanje građevinske dozvole. Valja naglasiti, da je zaključak o odgodi izvršenja ništavan, ako se nakon njegova donošenja utvrdi da je investitor, odnosno vlasnik građevine nastavio sa građenjem, te će se u tom slučaju nastaviti sa postupkom izvršenja rješenja. Valja naglasiti da se bespravna gradnja nastoji spriječiti i novelom Zakona o komunalnom gospodarstvu u kojoj je zabranjeno priključivanje na komunalnu infrastrukturu bespravno izgrađenih građevina kao i građevina za koje je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevine prema posebnom zakonu. Na temelju ovlaštenja propisanih noveliranom regulativom pojačan je nadzor urbanističke inspekcije nad izradom i donošenjem prostornih planova osobito na obalnom području, te konačnih lokacijskih dozvola, tako da su od 111 nadziranih prostornih planova za 40 utvrđene nepravilnosti i nezakonitosti, te su izrađeni nalazi, odnosno donesena su inspekcijska rješenja, čija se izvršenje prati, 13 prostornih planova odnosno pojedine odredbe i 3 vjerodostojna tumačenja stavljeno je izvan primjene i upućeno temeljem odluka Središnjeg državnog ureda za upravu i zahtjeva Vlade Republike Hrvatske Ustavnom sudu za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom, a 24 je okončanih postupaka stavljanjem tih planova izvan snage po jedinici lokalne samouprave i 3 usklađenjem prema mjerama urbanističke inspekcije. Također su od nadziranih 215 lokacijskih dozvola, utvrđene zakonitima 27 (12,5%), predloženo je na poništenje 83 (38,6%), a u 49 (22,4%) nije bilo uvjeta za poduzimanje inspekcijskih mjera. Posebno se napominje da su u prostornim planovima utvrđene nezakonitim i stavljene su izvan primjene sve one provedbene odredbe kojima se omogućavala legalizacija bespravno izgrađenih objekata suprotno uvjetima uređenja prostora utvrđenih tim planovima. U dosadašnjoj primjeni Uredbe izrađeno je veći broj uputa za nadležna državna tijela i tijela jedinica lokalne samouprave, održan je niz skupnih i pojedinačnih radnih sastanaka s ravnateljima županijskih zavoda obalnih županija u svrhu usklađenja prostornih planova županija s Uredbom, a protekom propisanog roka u svibnju 2005. godine za donošenje prostornih planova uređenja općina i gradova unutar ZOP-a, održan je radni sastanak s predstavnicima stručnih izrađivača tih planova sa svrhom utvrđivanja stanja i problema u izvršavanju usklađivanja prostornog plana uređenja općine/grada u izradi s Uredbom o ZOP-u i pregledom rokova izrade, kao i sastanak s grado/načelnicima gradova i općina, s ciljem utvrđivanja obveza svih sudionika u postupku izrade i donošenja tih planova te konačnih rokova pojedinih faza u tom postupku. Istovremeno urbanistička inspekcija je zatražila očitovanje svih općina i gradova o stanju usklađivanja postojećih prostornih planova sa Uredbom, kao i stanju izrade i donošenja prostornog plana uređenja općine/grada. Obzirom da se svaki prostorni plan čiji je obuhvat potpuno ili djelomično unutar ZOP-a donosi, odnosno postojeći plan se usklađuje temeljem suglasnosti MZOPUG, provodi se do konca 2005. godine pojačano praćenje izrade i donošenja tih planova po urbanističkoj inspekciji. Na području svih županija i Grada Zagreba u tijeku je sustavna provedba nadzora i prisilno izvršenje inspekcijskih rješenja građevinske inspekcije putem ugovornog



izvođača zbog nepoštivanja odredbi Zakona o gradnji, osobito zbog gradnje bez građevinske dozvole ili od stupanja od građevinske dozvole tako da se izvedeno stanje ne može uskladiti s propisanim lokacijskim uvjetima. Posebno se nastoji utjecati na izvršenike da sami provedu izvršenje rješenja i na taj način smanje troškove i zadrže u najvećem mogućem dijelu raspoloživi građevinski materijal i opremu. Istovremeno pristupilo se je i izvršenju onih inspekcijskih rješenja u kojima postoje učestali zahtjevi stranaka odnosno susjeda, kojima su ugrožena prava mirnog uživanja posjeda ili je nezakonitom gradnjom u određenom obliku ugrožen javi interes. U vezi s primjenom Uredbe o ZOP-u tijekom proteklog razdoblja nadzori su usmjereni i na sve otoke, osobito Korčulu i Elafitske otoke, Brač, Hvar, Pašman, Ugljan, Vir, Pag, Rab, Cres i Lošinj. U tijeku je priprema sustavnog izvršenja inspekcijskih rješenja većih zahvata na pomorskom dobru. Tijekom 2004. i 2005. godine uklonjeno je ukupno 662 objekta od čega su to učinili investitori u 535 slučajeva. Iako je primjena Kaznenog zakona u odnosu na kriminaliziranje protupravne gradnje kratkotrajna, povodom kaznenih prijava općinska državna odvjetništva podnijela su 17 optužnih prijedloga, u kojima je doneseno 6 osuđujućih presuda. Kazneno djelo u pravilu je učinjeno na atraktivnim područjima, a kazneni postupak cijeni se učinkovitim radi permanentnog preventivnog djelovanja i utjecaja na investitore da postupaju sukladno zakonu 6. Zaključno Europska razvojna politika slijedi održivi razvoj kao univerzalni zahtjev na kojem se temelje osnovni ciljevi - gospodarska i socijalna kohezija. Takva generalna strategija prenosi se u područje prostornog razvoja slijedeći ciljeve, sukladno kojima, okolišu prihvatljiv gospodarski razvoj valja temeljiti na čvrstoj i uravnoteženoj prostornoj strukturi. Gradnja s građevinskom dozvolom jedna je od legitimacija pravne države za njeno priključenje Europi. Inspekcijski nadzor iz djelokruga Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva u potpunosti je u funkciji te činjenice, ali prvenstveno i svijesti da je hrvatski prostor temeljno nacionalno dobro. Pritom je očuvanje prirode i okoliša najviša vrednota ustavnog poretka koje istodobno opterećuju procesi neplanskog korištenja ili čak uništavanja vrijednih dijelova prostora, nedostatak instrumenata provedbe prostornih planova, kao i problemi vezani uz svakodnevnu primjenu i tumačenje propisa. Valja pritom upozoriti da je za provedbu navedene razvojne politike prioritetno potrebno donijeti propise o uređivanju naselja i korištenju građevinskog zemljišta radi mogućnosti odgovornog upravljanja korištenjem zemljišta u funkciji razvitka urbanih i ruralnih područja i u cjelini razborite i osobinama prostora primjerene uporabe, uspostaviti informacijski sustav o prostoru i okolišu, riješiti zatečenu bespravnu gradnju s primjerenim sustavom mjera za sprječavanje nove bespravne gradnje, uspostaviti odgovarajuće oblike partnerstva pojedinih interesnih skupina i pojedinaca, srediti i obnoviti katastarske i zemljišno knjižne podatke od važnosti za prostorno uređenje, kao i harmonizirati brojne propise koji bitno utječu na odluke o prostornom razvoju.



Uz primjenu mjera kojima se sustavno suzbija bespravnu gradnju i umanjuju posljedice dosadašnje bespravne gradnje na društveno prihvatljiv način, te omogućuje svakom budućem i sadašnjem sudioniku u gradnji rad u skladu sa zakonom, potrebno je nastaviti sa sustavnim zračnim/satelitskim snimanjem intenzivno građenih teritorija Republike Hrvatske radi bržeg i nedvojbenog uvida u promjene na terenu i organizacije potrebnih sustavnih nadzora građevinske inspekcije, kojoj još uvijek ne pripada mjesto ni status kakav treba imati, obzirom na svoje obveze.


bespravna gradnja i inspekcijski nadzor - agenti.hr · josipa blažević-perušić – bespravna...

Documents