L@S INMIGRANTES E INDOCUMENTAD@S... UNA DEUDA VIGENTE

Autoras:

√ Lic. Bard Wigdor Gabriela. CIECS (Centro de Investigación y Estudios sobre Cultura y Sociedad) CONICET – UNC. Av General Paz 154 – 2do Piso, Tel: 4341124.

√ Lic. Chervin Cintia. Escuela de Trabajo Social. Cátedra de Políticas Sociales del Estado. UNC. Avenida Valparaíso s/n. Ciudad Universitaria – Córdoba. Tel: 433-4114 o 433-4115. Página web: www.ets.unc.edu.ar. Correo electrónico: cintiecilla@yahoo.com.ar

√ Lic. Sotti Celia. Escuela de Trabajo Social . Cátedra de Políticas Sociales del Estado. UNC. Avenida Valparaíso s/n. Ciudad Universitaria - Córdoba. Tel: 433-4114 o 433-4115. Página web: www.ets.unc.edu.ar

Eje I: Tensiones en la disputa de proyectos societales en América Latina: sus implicancias para la Educación Superior, las Ciencias Sociales y el Trabajo Social.

ResumenEsta ponencia es resultado del proceso de indagación llevado adelante por las

autoras, en el marco de la Adscripción Docente a la Cátedra de Políticas Sociales del Estado, (titular Mgter. Cristina González), durante el año 2011.

Como equipo de adscriptas, nos propusimos reflexionar acerca de la Asignación Universal por Hijo (AUH), específicamente sobre el alcance de su cobertura en las poblaciones de inmigrantes e indocumentados/as y, la tensión que detectamos a partir de esta problemática entre las nociones de ciudadanía y derechos humanos/as. En ese sentido, pretendemos cuestionar el carácter excluyente de esta política respecto a estas poblaciones, sin desconocer los impactos positivos que hasta el momento se registran y la consecuente mejoría en la calidad de vida de enormes sectores sociales, otrora en situaciones de pobrezas e indigencia y abandono por parte del Estado.A los fines de desarrollar el tema, hemos divido la ponencia en cuatro ejes de trabajo: el contexto que da origen a la política, los antecedentes y propuestas previas a la AUH, el surgimiento de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social y la situación de los/as inmigrantes e indocumentados/as.

La intención de esta ponencia, es aportar al análisis de la política desde una perceptiva de derechos humanos/as, con la voluntad de reflexionar sobre las condiciones de aplicabilidad de este tipo de medidas que consideramos clave en la Argentina y Latinoamericana en general.

Palabras claves: Asignación Universal por Hijo (AUH), Inmigrantes, Indocumentados/as, Ciudadanía, Derechos Humanos/as.

Asignación Universal Por Hijo

L@S INMIGRANTES y L@S INDOCUMENTAD@S... una deuda pendiente

IntroducciónEl presente trabajo es resultado del proceso de indagación llevado adelante por las

autoras, en el marco de la Adscripción en la cátedra de Políticas Sociales del Estado (Docente Titular: Mgter. Cristina González), durante el año 2011.

En este tiempo, discutimos y reflexionamos en relación al tema de la Asignación Universal por Hijo (UH) como política pública en reuniones grupales, encuentros semanales de debate e indagaciones bibliográficas. A partir de este proceso, nos propusimos ahondar los debates acerca de la AUH, específicamente sobre el alcance de su cobertura en las poblaciones de inmigrantes e indocumentados/as y la tensión que detectamos entre ciudadanía y derechos humanos/as: la AUH, exige como requisito que los/as niños/as sean de nacionalidad Argentina, hijo/a de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente con residencia legal en el país no inferior a tres años con acreditación de la identidad del titular y del niño/a, mediante el Documento Nacional de Identidad. En ese sentido, que se exija la residencia y el documento como condición de obtención de la AUH, contrasta con los principios de universalidad, igualdad y no discriminación que sostienen las políticas de corte social.

Estos criterios selectivos de acceso a la AUH, que regulan cuáles sectores de la población serán cubiertas, determina que los beneficiarios y beneficiarias sean ciudadanos/as argentinos/as y que puedan acreditar esta nacionalidad a través del DNI. En ocasiones estos requisitos se constituyen en obstáculos al acceso a derechos de seguridad social y a una calidad de vida digna para las familias inmigrantes y para poblaciones indocumentadas, por el solo hecho de haber nacido en otros territorios o no haber accedido a una identidad formal. Pensemos que en muchas oportunidades son estos sectores los que tienen mayor necesidad de prestaciones por parte del Estado. De allí que nos preocupa cómo la ciudadanía termina siendo un criterio excluyente: solo son ciudadanos/as aquellas personas que pertenecen a un Estado Nación (y por lo tanto potenciales beneficiarios de AUH), quedando fuera de este derecho aquellas personas que teniendo origen en otros estados no hayan gestionado la ciudadanía o quienes no posean documentación que los/as identifique.

En ese sentido, el espíritu de este trabajo es cuestionar el carácter excluyente de esta política respecto a estas poblaciones, sin desconocer los impactos positivos que hasta el momento se registran y la consecuente mejoría en la calidad de vida de enormes sectores sociales, otrora en situaciones de pobrezas e indigencia y abandono por parte del Estado.

A los fines de desarrollar el tema, hemos divido el trabajo en cuatro ejes de análisis: el contexto que da origen a la política, los antecedentes y propuestas previas a la AUH, el surgimiento de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social y la situación de los/as inmigrantes e indocumentados/as.

La intención, es aportar al análisis de la política desde una perceptiva de derechos humanos/as, con la voluntad de reflexionar sobre las condiciones de aplicabilidad de este tipo de medidas que consideramos clave en la Argentina y Latinoamericana en general.

Contexto que da origen a la política

Para comenzar el análisis, presentamos una breve caracterización de la situación que origina el nacimiento de la AUH, encontrando que es el costo social de la aplicación de políticas Neoliberales (pobrezas, indigencia, exclusión escolar de poblaciones numerosas de niños/as, entre otras) lo que impulsa la efectivización del decreto que da creación a la misma.

El proyecto de Asignación Universal por Hijo/a (en adelante AUH), se presenta como una política de enfrentamiento de las consecuencias sociales y culturales desastrosas que el país heredó luego de la instalación del Neoliberalismo en el mundo y en la Argentina particularmente. El paradigma Neoliberal, nace como resistencia a los Estados Keynesianos de la Posguerra en 1989, bajo el llamado Consenso de Washington, donde se

fijaron las líneas programáticas del nuevo modelo basado en un “Estado mínimo”, el cual tiene entre sus mentores principales a Von Hayek y Milton Friedman, quienes definen al mismo como “la sumisión del hombre a las fuerzas impersonales del mercado la que, en el pasado, hizo posible el desarrollo de una civilización que sin ello no habría podido desarrollarse” (Von Hayek, 1984). Implica que el sistema capitalista, se mantiene equilibrado por una “mano invisible” que actúa espontáneamente, donde los individuos se manejan desde la competencia y en búsqueda de maximizar sus beneficios.

Los ejes económicos del Neoliberalismo se vinculan a la libertad absoluta de los mercados, limitando la intervención del Estado, solicitando su presencia para dar lugar a privatizaciones y al sostenimiento del mercado privado. El Estado Neoliberal, desregula los mercados financieros, abandona criterios de sustentabilidad ecológica por rentabilidad, privatiza servicios y empresas y reduce inversiones sociales en salud, educación, entre otras áreas. Se aumentan los impuestos, principalmente los indirectos (como es el caso del IVA) y se disminuye los directos sobre los ingresos altos, lo cual afecta gravemente a los sectores populares. Hay una promoción de políticas fiscales atractivas para el capital financiero internacional especulativo y para el comercio de exportación y se abandona la industria nacional.

En el plano ideológico, el Neoliberalismo mercantiliza los derechos y conquistas de los/as trabajadores, convirtiendo los mismos en bienes y servicios a ser adquiridos en el mercado, al margen del Estado. Se identifica lo Estatal con todo lo que es negativo, corrupto e ineficiente y al mercado con lo bueno, eficiente y transparente.

En esta visión que muestra al Estado como ineficiente, nuevas organizaciones internacionales emergen en los 90 “para asesorar” su funcionamiento, el FMI y el Banco Mundial cobran importancia insoslayable en el asfixiamiento del Estado y en las decisiones en materia de política social y endeudamiento.

Las consecuencias sociales de aplicar las recetas de los organismos internacionales de crédito son devastadoras: hay desempleo estructural, fragmentación social, las sociedades se polarizan entre pobres y ricos, llevando a una importante parte de la sociedad a vivir de planes estatales, muchas veces teñidos de clientelismo y abuso político, el llamado “clientelismo de sobrevivencia” (Wefford:1995). En este proceso, los más golpeados son los sectores desempleados y sobre todo los/as niños/as, las mujeres y los/as jóvenes, que presentan índices de informalidad y desempleo más altos que cualquier otro grupo.

En el 2001, según la ONG Comparte, el 30% de la población se repartía más de la mitad de la riqueza del país, un millón y medio de personas soñaba con irse de la Argentina, cuatro de cada diez había sufrido un robo violento y el 70% de los chicos y adolescentes sufría pobrezas. Reforzando estos datos, según la encuesta permanente de hogares de 2001 (realizada cuando aún la paridad cambiaría era de 1 a 1), casi 5 millones y medio de personas vivían con menos de 1 dólar por día, y el 10% más rico vivía con 95 dólares diarios.

Basándonos en fuentes del Ministerio de Educación y la UNESCO, teníamos un 10% de analfabetismo, deserción escolar primaria donde 3 de cada 10 alumnos abandonaban la escuela primaria, y un promedio de 6 de cada 10 alumnos abandonaban la secundaria. En los datos del INDEC, la UNICEF y el Ministerio de Salud, se estimaba que un 22,0% de los niños y niñas del país entre 5 y 14 años trabajaba. De los/as adolescentes que trabajaban, el 58% no asistía a la escuela. En 2001 murieron 11.111 niños antes de cumplir el primer año de vida, de esos casos eran evitables 6 de cada 10, ya que hablamos de muertes por anemia debido a la deficiencia de hierro.

Con la crisis, en todo el país se expandían los asentamientos urbanos precarios (“villas miseria”), donde habitan los/as sujetos de la nueva política social focalizada, aquellos/as que pese a ser ciudadano/a formales, se han desprendido del sistema de relaciones que los hace parte de la sociedad, los/as excluidos/as. Con la exclusión, aparecen los estallidos sociales y nuevos movimientos sociales de desocupados como los Piqueteros (Emilio Tenti Fanfani, 2004). En relación a estos nuevos grupos sociales organizados, encontramos que “a los efectos de la acción colectiva la condición genérica de excluidos encierra demasiada diversidad de posiciones, intereses, trayectorias y subjetividades” (TENTI, 2004:107): encontramos “los pobres de siempre”, aquellos llamados pobres estructurales y los nuevos pobres, que son los desclasados y los

vulnerables o precarios, que intentan unirse a sabiendas de compartir una misma situación de necesidad y un espacio territorial determinado.

Los programas estatales de los años 90 requieren de trabajo comunitario (como contrapartida), que cuentan con una clara participación femenina. Este protagonismo de las mujeres en organizaciones y programas, se impulsa en parte para poder sobrevivir y reproducir a las familias, allí donde el Estado se encuentra ausente. En este sentido, la participación femenina en estas organizaciones que emergen en la escena pública remitiría al trabajo voluntario y quizá también a lo que se denomina una “politización de abajo”. En palabras de Svampa y Pereyra (2003:219), “entre fines de los ´80 y mediados de los ´90, el mundo popular vivió un proceso de descolectivización sin precedentes. Trabajosamente, en medio de la crisis y la desaparición de las instituciones de la sociedad salarial, fueron asomando las nuevas redes y organizaciones de base, estimuladas tanto desde arriba como producto de las luchas desde abajo”.

Las organizaciones de la época como Piqueteros, luchaban entre otros motivos, por percibir recursos del Estado que permitieran sobrevivir a sus familias, entre esos recursos, se encontraba funcionando el Plan Jefes/as de Hogar, implementado durante 2001-2002 que llegó a cubrir a 2 millones de personas. El Plan Jefes/as, consistía en un monto de dinero que los/as jefes/as de familia percibían a cambio de su trabajo.

En el año 2004 el gobierno nacional, a través del Decreto N° 1506/04, establece que los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar que se encontraban trabajando, permanecieran en el mismo, y que el resto, los “no empleables”, pasaran a formar parte de otros programas como el Seguro de Capacitación y Empleo (Ministerio de Trabajo) o el Plan Familias (Ministerio de Desarrollo Social). En este contexto, tomando los aportes de Cogliandro (2010), los Programas de Transferencias Condicionadas se convirtieron en Argentina y en Latinoamérica en una de las herramientas centrales en el marco de las políticas sociales de combate a la pobreza a partir de los ´90.

La provincia de Córdoba, fue pionera en la implementación de este tipo de programas y asumiendo a ultranza políticas de corte neoliberal, el Estado se despojó de la mayoría de sus funciones sociales en educación, salud, alimentación, vivienda. Las estrategias que se llevaron a cabo fueron la transferencia de las escuelas y efectores de salud de la nación a la provincia y de ésta a los municipios, la descentralización y la creación de agencias con inversión privada. Así muchas escuelas y hospitales continúan hasta el día de hoy sin presupuesto ni infraestructura para atender la creciente demanda.

En cuanto a las políticas sociales que implementaba el Estado cordobés, según Alicia Gutiérrez (2005), tenían características asistencialistas, descoordinadas, y que dependían en muchos casos de endeudamientos con el BID (Banco Interamericano de Desarrollo). Es importante aclarar que todavía hoy (2012) loa gobiernos provinciales gestionan los recursos públicos con este perfil neoliberal.

Debido a las consecuencias sociales que describimos, la gestión del gobierno Nacional a cargo de la Dr. Cristina de Kirchner, decide decretar la implementación de la Asignación Universal por Hijo, haciendo efectiva la cobertura para todos/as los/as niños/as y jóvenes del país, de los cuales sus tutores no tengan trabajo o tengan trabajos informales y perciban una remuneración por debajo del salario mínimo. Esta política no es creación de esta gestión, sino que reconoce antecedentes en otras propuestas elaborados por actores no oficialistas, de las cuales se sirve para su creación, aunque introduce modificaciones.

Antecedentes y propuestas previas de diversas organizaciones

El Decreto 1602/09 que crea la Política Social conocida como AUH reconoce antecedentes importantes, entre los cuales se cuentan iniciativas de organizaciones de la sociedad civil (a través de diversos proyectos de Ley). También existen otros antecedentes oficiales, surgidos de la legislación nacional en materia de seguridad social. A continuación se describen los puntos centrales de dichos antecedentes, eligiendo aquellos que consideramos más relevante por lo elaborado de su propuesta o por el protagonismo social que lograron exigiendo esta política, como es el caso del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), que se movilizo por las calles del país, reclamando por cobertura universal a todos/as los/as niños/as del país.

Asignaciones FamiliaresEn el año 1996 se promulga la Ley 24714 que crea el Régimen Nacional de

Asignaciones Familiares, la cual reconoce numerosos antecedentes normativos, pero esta ley unifica dichos antecedentes, ampliándolos: Propone la creación de un sistema contributivo basado en los principios del régimen de reparto, en el cual se incluyen como beneficiarios a los trabajadores en relación de dependencia y sus familias (Art. 1º inc a). También contempla a los beneficiarios del Sistema Integrado Previsional y a los destinatarios de pensiones no contributivas por invalidez. (Art. 1º inc b).

El beneficio que percibe el empleado por sus hijos, es un monto de dinero que se acredita directamente en su recibo de sueldo. La ley contempla además un conjunto de prestaciones (asignaciones) integradas:

√ Por hijo menor de 18 años, más conocido como “salario familiar” de acreditación mensual.

√ Por hijo con discapacidad, sin limite de edad (mensual)√ Prenatal (desde el tercer mes de embarazo) √ Ayuda escolar (entregado una vez al año y mediante acreditación de ser alumno

regular en establecimientos públicos o privados)√ Nacimiento o adopción (única vez) √ Maternidad (licencia paga durante 3 meses)√ Matrimonio (única vez)

El financiamiento se realiza a través de una contribución a cargo del empleador (7,5%), mediante el sistema de reparto administrado por ANSES. El monto percibido por cada empleado depende del ingreso obtenido, registrándose diferencias en relación a los montos de los salarios (salarios más bajos perciben asignaciones superiores). Se prevé la erogación de dinero a través del Instrumento de Presupuesto Anual del Congreso de la Nación.

Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO-CTA)En el año 2005 el Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) integrado por

múltiples actores de la sociedad civil, entre los que se destaca la CTA, propone la Universalización de las Asignaciones Familiares. La iniciativa contempla como destinatarios a toda la población, de manera independiente de su situación en el mercado de trabajo. El objetivo expreso del documento es la eliminación de la indigencia y la reducción significativa de la pobreza a través de cuatro acciones integradas:

1. Universalización de un ingreso ciudadano a la niñez (niños/as y jóvenes hasta los de 18 años)

2. Universalización de un ingreso escolar, una vez al año (niños/as y jóvenes entre 6 y 18 años)

3. Creación de un seguro de empleo y formación4. Universalización de un haber jubilatorio mínimo La transferencia constituye una erogación directa de dinero, a través de un monto fijo

distribuido en 13 entregas (una por mes y otra correspondiente al “aguinaldo”), junto a una ayuda escolar anual.

El dinero erogado esta previsto a través del Instrumento de Presupuesto Anual del Congreso de la Nación adquiriendo de este modo un status legal. Los fondos provienen de recursos recaudatorios del Estado Nacional, organizados en tres fuentes:

1. La existencia de una sub-declaración de ingresos no destinados2. Incremento en la recaudación por la restitución de las contribuciones patronales 3. Superavit financiero creciente no destinado La propuesta contempla como índices de referencia la línea de pobreza y el monto de

la Canasta Básica de INDEC, para fijar los montos de los cuatro tipos de trasferencias mencionadas.

Entre las acciones, la propuesta prevé el seguimiento de los controles de niño sano para los primeros 6 años de vida (en articulación con los Ministerios de Salud a Nivel nacional, Provinciales y Municipales) y la participación efectiva de los niños, niñas y

jóvenes en el sistema educativo formal.

Centro Interdisciplinario de las políticas públicas (CIEPP)Durante el año 2004 el Centro Interdisciplinario para el Estudio de las Políticas

Públicas (CIEPP) re- edita la propuesta de Ingreso Ciudadano para la Niñez, sobre la base de los antecedentes de la Red de Ingreso Ciudadano de Argentina.

Alberto Barbeito y Rubén Lo Vuolo constituyen los teóricos centrales de esta propuesta, quiénes proponen como destinataria a toda la población, de manera independiente de su situación en el mercado de trabajo. El objetivo buscado es la disminución de la pobreza, ampliando la libertad y la autonomía de las personas, sobre la base de principios de universalidad e incondicionalidad del derecho a un ingreso básico ciudadano.

La propuesta contempla una transferencia de dinero, que se obtiene a partir de la unificación del Programa de Asignaciones Familiares, los Programas asistenciales para la Niñez que se superponen con el IC (por ej: Plan Familias) y una reforma del impuesto a la ganancias, gravando aún más a los ciudadanos que perciben mayores remuneraciones.

Para llevar adelante la trasferencia se propone la creación de un fondo con esta finalidad especifica y el monitoreo permanente del mismo, para evitar desvíos. La gestión del ingreso ciudadano para la niñez esta en manos del gobierno nacional, pero éste deberá trabajar con amplios espacios de complementación con las provincias, tanto en las prestaciones de salud, como en las de educación.

Así, tomando y modificando muchos de los puntos que las propuestas de los antecedentes planteaban, nace con mucha controversia social, el decreto 1602/09 de creación de la AUH en el año 2009.

El surgimiento de la Asignación Universal por Hijo

Con el Decreto 1602/09 en el año 2009, se creó la Asignación Universal por Hijo/a, que buscó extender los beneficios de la asignación familiar que perciben los/as trabajadores formales, a los/as hijos/as de trabajadores/as del ámbito informal o desempleados/as. El objetivo principal es mejorar la situación de cerca de 5 millones de niños/as y jóvenes que esa época se encontraban en condiciones de vulnerabilidad social.

Los/as titulares de la AUH que sean tutores de jóvenes y niños/as, deben ser monotributistas sociales, o encontrarse desocupados, desempeñarse en la economía informal y/o percibir una remuneración inferior al salario mínimo, vital y móvil. Asimismo, están comprendidos los trabajadores incorporados al Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico que perciban un ingreso menor al salario mínimo, vital y móvil. También cubre a las mujeres embarazadas que presenten la condición anteriormente descripta (Asignación Universal por embarazo).

La prestación actual es de $270 por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un máximo acumulable al importe equivalente a 5 menores. El monto es de $720 para el caso de los hijos con discapacidad. A cambio deberá probarse el cumplimiento de los controles sanitarios, el plan de vacunación obligatorio para los niños/as hasta los 4 años inclusive y la asistencia escolar para los niños/as y jóvenes desde los 5 hasta los 18 años. En los casos de embarazo, la asignación se percibe a partir del tercer mes de gestación y se acredita mediante la inscripción y participación en el protocolo médico fijado por el Plan Nacer.

Entre los actores que participan de la implementación de la AUH, están las escuelas públicas (encargadas de certificar la asistencia de los niños, niñas y jóvenes), los centros de salud locales y los hospitales (que firman los controles sanitarios y ejecutan el Plan Nacer) y el ANSES, organismo que inscribe y atiende de manera directa a los adultos responsables de los niños, niñas y jóvenes beneficiarios. La transferencia de dinero se realiza a través del sistema bancario nacional, mediante tarjetas de débito de Banco Nación y por lo tanto la apertura de Cajas de Ahorro sin costo para el usuario.

Actualmente según datos de ANSES, hay 4,5 millones de niños/as cubiertos, y ha disminuido un poco más de la mitad de la incidencia de la indigencia en la población infantil. A su vez, entre los niños y adolescentes, la reducción sería aún más marcada, ya

que pasaría del 10,2% al 4,0%”.Sin embargo, hay dos grupos sumamente vulnerados que quedan fuera de este

sistema de cobertura social: los/as inmigrantes y los/as indocumentados/as.

L@s inmigrantes e indocumentad@s... una deuda vigente

Consideramos que estos grupos poblacionales constituyen una deuda pendiente en lo relativo a cobertura de seguridad social en general. La no inclusión de los mismos en el beneficio de la AUH forma parte de esta tendencia histórica de las políticas publicas en Argentina.

Esta exclusión, particularmente en lo referido a la AUH y para los inmigrantes, se produce en base a la residencia en el país, que debe ser por lo menos de tres años, afecta a niños/as y jóvenes que tienen padres extranjeros que se han mudado recientemente al país o a aquellos que no cuentan con DNI Argentino sino de su lugar de origen.

Hasta el año 2003, regia “Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración” (conocida como ley Videla) promulgada en 1981 por la última dictadura. Este cuerpo legal estaba basado en la doctrina de la seguridad nacional y tenía consecuentemente una visión restrictiva de la política migratoria, claramente selectiva. La inmigración era vista como una amenaza. Por lo tanto contenía una mirada persecutoria y represiva sobre los migrantes. Con esta ley se violaron todo tipo de derechos, económicos, sociales, políticos y culturales y se legitimaron numerosas prácticas de exclusión (Doménech, E. 2009). Es importante destacar que no sólo estuvo vigente durante la dictadura militar, sino también a lo largo de los posteriores gobiernos democráticos hasta su derogación, construyendo un discurso social discriminador hacia las poblaciones migrantes de países limítrofes, proceso acentuado en la década del ´90. Esta ley permitía al Estado Argentino deportar a personas que estuvieran trabajando en el país en situación irregular.

Por el contrario, la nueva normativa, sancionada en el 2003 y conocida como “Ley de Inmigraciones” (n º 25.871), pone énfasis en los derechos humanos de estos sectores:

“En efecto, la ley reconoce la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros, y en particular en cuanto a los derechos a la educación y a la salud, prohibiendo expresamente su negación o restricción con base en la irregularidad migratoria (artículos 7 y 8)”(…) “Además, el artículo 6 de la ley reafirma y profundiza la igualdad entre nacionales y extranjeros prevista en la Constitución Nacional desde hace más de un siglo y medio (artículos 14-20), al establecer lo siguiente: ―El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social”. (Ceriani , Cyment y Morales, 2011: 7)

En relación al segundo grupo poblacional: los indocumentados/as , excluido de la AUH, es pertinente en primer lugar hacer algunas aclaraciones sobre esta categoría. Según la Real Academia Española, el indocumentado es la persona que “no lleva consigo documento oficial por la cual pueda identificarse o que carece de él”. Consideramos que atrás de cada persona que no puede identificarse, existe una complejidad de problemáticas y exclusiones. Para ilustrar esto tomamos los conceptos de Jorge Alvarez (2010), presidente de Iadepp (Instituto Abierto de Estudios de Políticas Públicas) quién sostiene que “el indocumentado es el reflejo de la exclusión social, es el rostro visible de la pobreza estructural, es el hijo de expulsión del mundo laboral de miles de personas. La gravedad del asunto se instala en las secuelas emocionales que deja en las personas el vivir tantos años sin identidad”.

Un aspecto que merece un tratamiento especial es su implicancia directa en la vida cotidiana de las personas: La diferencia entre quien fue inscripto al nacer y quien nunca fue anotado está en la posibilidad de obtener un empleo, inscribir y acreditar estudios y escolaridad, obtener una tarjeta de crédito o débito, poner un servicio a su nombre, hacer trámites burocráticos o administrativos, recibir atención y tratamientos médicos, incribirse como beneficiario de cualquier prestación social, y la lista de derechos vulnerados es

inacabable. Estar indocumentado es como no existir o ser invisible. Cuando se habla de indocumentados en Argentina generalmente se asocia a los

extranjeros de los países limítrofes. Sin embargo, las estadísticas hablan de que casi medio millón de argentinos no tienen Documento Nacional de Identidad. El problema de la identidad afecta también a los argentinos nativos. No existen datos oficiales sobre la cantidad de personas indocumentadas (argentinos nativos), justamente porque son indocumentados, invisibles para el sistema y por la escasa politización y visibilidad social de esta problemática.

Los estudios mas recientes son los realizados por Iadeep; organismo que estima que son al menos 500 mil los argentinos indocumentados, y en su mayoría viven en grandes centros urbanos y no zonales rurales como tradicionalmente se piensa. Desconoce con exactitud el numero de personas indocumentadas en situación carcelaria, pero se estima que la proporción de es diez veces superior a la que se da en la sociedad; lo cual nos permite ver la condición de vulneración de este sector. La situación de indocumentación de años de los padres, reproduce la indocumentación de los niños, y por lo tanto, el círculo de la pobreza. A los motivos culturales y económicos que determinan que un recién nacido no sea anotado se les suman la burocracia que se debe sortear a la hora de hacer los trámites.

Al respecto, merece una mención especial el decreto 90/09. Esta reglamentación amplió algunos plazos de la Ley 26.413, llevando hasta los 12 años de edad la prórroga para gestionar la partida de nacimiento en el Registro Civil. Antes de que rigiera este decreto, estaba la mencionada Ley 26.413 (Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas), sancionada en el 2008, la establecía un plazo de cuarenta días desde el nacimiento del bebé para inscribirlo en el Registro Nacional de las Personas. Si esto no ocurría y los plazos se vecían, el artículo Nº 29 de la Ley sostenía "que la inscripción sólo podrá efectuarse por resolución judicial". Ante esta situación, los padres debían presentarse con dos personas que atestigüen el nacimiento del bebé, un certificado expedido por el médico determinando la edad y fecha de nacimiento y demás pruebas que el juez considere pertinentes, iniciándose un procedimiento judicial que llevaba mucho tiempo y dinero hasta que efectivamente se resolvía.

A partir de lo expuesto, consideramos que la AHU, en relación a los indocumentados y los inmigrantes, entra en amplia contradicción con lo establecido en la las normativas sobre derechos humanos y sobre inmigración; ya que uno de los requisitos establecidos para acceder al beneficio establece que los/as niños/as deben ser de nacionalidad Argentina/o, hijo/a de argentino nativo/a o por opción, naturalizado/a o con residencia legal en el país no inferior a tres años, acreditación de la identidad del beneficiario y del niño/a mediante el Documento Nacional de Identidad. En ese sentido, que se exija la residencia como condición de obtención de la AUH, y el DNI como acreditación de la misma, contrasta con los principios de universalidad, igualdad y no discriminación que sostienen las políticas de corte social.

Preocupa entonces, cómo la ciudadanía termina siendo un criterio excluyente: solo son ciudadanos/as aquellas personas que pertenecen a un Estado Nación, quedando fuera aquellos que -teniendo origen en otros estados- no hayan gestionado la ciudadanía o quienes no posean documentación que los/as identifique. Este obstáculo, entorpece el acceso a derechos de seguridad social y a una calidad de vida digna para las familias inmigrantes e indocumentados, Pensemos que estos grupos afectados son quienes tienen con mayor urgencia necesidad de prestaciones por parte del Estado.

Contradictoriamente con lo expuesto hasta ahora, la AUH dice ser una medida de carácter universal y que respeta el interés superior del niño/a y adolescente. (Ceriani , Cyment y Morales, 2011), pero según datos de la OIT, de un total de 98% del los/as niños/as cubiertos por asignaciones familiares y programas como AUH, hay unos 200.000 que no están cubiertos por ningún componente del sistema. Este número incluso puede ser mayor, ya que hay poblaciones que no poseen identidad formal -es decir están indocumentados- no existen para el Estado. Es interesante recuperar las preguntas que Ceriani, Cyment y Morales realizan:

“¿Cuál es el objetivo buscado a través de esos requisitos? ¿En qué se beneficia el estado y la sociedad con la exclusión de cientos de familias de ese

derecho fundamental por ese período de tiempo? ¿Se trata de una cuestión de gasto social? Pero en ese caso, ¿sería un criterio válido para reglamentar el acceso a este tipo de derechos? ¿O se trata más bien de evitar una suerte de efecto llamada, es decir, un supuesto escenario en el cual la migración se incremente sustancialmente con el fin de acceder a este derecho? ¿Hay alguna evidencia real de que esto podría suceder? (2011:4)

Estas preguntas nos llevan a reflexionar sobre el carácter arbitrario de este tipo de medidas, cuya implementación no reviste beneficios para ninguna parte, incluso el gasto social no es una excusa coherente para no cubrir a inmigrantes e indocumentados. La no cobertura y acceso a derechos de estos grupos, genera impactos mayores en incremento de la delicuencia (como única salida económica), crecimiento de la población carcelaria, violencia social y simbólica, entre otros. El gasto que produciría incluir a estas poblaciones en la AUH no se compara con estos impactos socio- culturales que mencionamos.

La ciudadanía atada a la nacionalidad o la residencia legal se apoya en la aplicación de criterios de regulación del ingreso de personas al país y de criterios diferenciadores para acceder a derechos básicos fundamentales (Asa y Ceriani Cernadas, 2010). En ese sentido, Ceriani, Cyment y Morales plantean:

“...la protección internacional de los derechos humanos pone de relieve la obligación general de los Estados Partes de tratados como la Convención Americana, de respetar y asegurar los derechos protegidos a todos los individuos bajo sus respectivas jurisdicciones, independientemente del vínculo de nacionalidad” (2011:10)

El Estado sólo puede dar un trato diferente a los inmigrantes, por motivos razonables, objetivos, proporcionales y que no lesionen los derechos humanos. Claramente ninguna de estas dimensiones se cumple en relación al no acceso a la AUH. Pero si contribuye a minimizar las condiciones objetivas de vida de estos sectores; quienes deberían ser destinatarios de políticas sociales, laborales más amplias.

Por otro lado, en los lugares donde hay mayor pobreza estructural instalada, la AUH no alcanza a cubrir, debido a la situación de indocumentación de parte de la población y de un Estado ausente por años. Aproximadamente están sin incluir unos más de 2,8 millones de niños/as en el país. Entonces, que el Estado garantice acceso a los grupos de extrema vulneración, debe ser una prioridad de la AUH.

A partir de lo que venimos desarrollando, emerge que la protección que ofrecen los derechos humanos debe ir articulado con los derechos de ciudadanía, en tanto deben ser reconocidos a toda persona independientemente de su pertenencia a un Estado Nación. En ese sentido, nuestro país adoptó los Pactos Interamericanos de Derechos Humanos, y por tanto debe responder ante toda persona que viva en este territorio. (Britos, N. 2003).

Históricamente los/as inmigrantes, los/as negros, las mujeres, han sido excluidos de los derechos de ciudadanía, al no ser parte del modelo hegemónico de ciudadano (hombre blanco, rico y europeizado) (Britos, N. 2003). Para estos grupos, el Estado solo ha cumplido un rol punitivo y excluyente, por lo tanto la AUH podría ser un espacio estratégico para la ampliación de derechos a estos sectores, generando estrategias de acercamiento de a la población indocumentada a tramitar su DNI, de manera de identificar esos casos y resolver trabas administrativas y culturales, que impiden a la población accede r a derechos humanos fundamentales como el de la identidad y el de un trato igualitario.

Una de las líneas de acción posibles sería instalar oficinas de registros de las personas en las instituciones como hospitales, donde sea obligatorio para recibir el alta médica de un niño nacido haber realizado el trámite del DNI, y de ser necesario acompañar a los padres y madres de esos niños en los trámites de documentación (si estas revisten un carácter de no registrados)y en los establecimientos educativos, trabajar comunitariamente la importancia del derecho a la identidad.

Efectos e Impacto de la AUH Ampliar la cobertura a inmigrantes, indocumentados/as y personas privadas de la

libertad, es una deuda que tiene la AUH, que implica articular la ciudadanía con los derechos humanos. Sin embargo, no dejamos de reconocer los impactos positivos que ha tenido la AHU, como el nuevo discurso de derechos, que pasa de una perspectiva basada en la lógica de beneficiarios hacia una de derechos, que abre la posibilidad de lograr una mayor inclusión social y bajar los índices de pobreza e indigencia.

Con relación al impacto de las AUH se ha señalado que hoy se da cobertura a un 38% del total de menores de edad del país, los cuales no estaban protegidos por el régimen de asignaciones familiares. Las asignaciones familiares contributivas y las no contributivas de jubilados y receptores del seguro de desempleo alcanzarían a 4.800.000 niños y adolescentes del país (el 55% del total); y las deducciones de ganancias cubrirían a un 5% de los niños y jóvenes del país.

En ese sentido, la AUH colabora en reducir a la pobreza de manera significativa, no solo por el ingreso monetario, sino por la exigencia de presentar certificación de escolaridad y de salud, lo cual mejora las condiciones de vida a largo plazo; contribuyendo a romper el circulo intergeneracional de la pobreza. De hecho se estima que la pobreza se reducirá en 4,2 % y la indigencia en el 2,1%, lo cual significa una reducción del 30% en la pobreza y un 55% en la indigencia. (Anses AUH 2011:11)

La AUH es una herramienta de redistribución regional de poblaciones que no habían estado cubiertas por asignaciones familiares vinculadas al empleo formal, hablamos de aquellas personas que viven en las provincias más vulnerables, como Chaco, Formosa, Salta, Catamarca y Santiago del Estero. En la provincia de Córdoba particularmente, el impacto ha sido el 8,2% del total del presupuesto de la asignación a nivel nacional. En general todos los estudios reconocen que la matriculación escolar ha crecido, junto a la demanda en asistencia sanitaria y los controles de embarazo (acompañado del programa Plan Nacer). En ese sentido, es una política de desarrollo para las poblaciones invirtiendo en educación, salud y en ciudadanía.

Respecto a las maneras de distribución de los recursos de la AUH, se logra superar la problemática del clientelismo, al no requerir de intermediarios, ya que el monto del programa se cobra a través de tarjeta de débito en los bancos, a demás la inscripción al programa es personal y en el ANSES. Tengamos en cuenta que los padrones de beneficiarios de planes sociales anteriores se han unificado para cobrar la AUH automáticamente. Además, esta acción puede significar un potencial insumo para pensar nuevas políticas de inclusión social para jóvenes, terminalidad educativa, entre otras.

La AUH es uno de los programas de mayor cobertura poblacional en la historia Argentina, representa un hito en la normativa jurídica del derecho laboral y de la seguridad social en tanto reconoce explícitamente el carácter tributario de los aportes y contribuciones diluyendo su carácter de salario diferido solo apropiable por trabajadores en blanco. Además no exige la realización de una contraprestación o la “declaración de pobreza”, sino que su único requisito es tener un salario por debajo del monto mínimo.

A nivel familiar, ha impactado en diferentes planos: por un lado las familias de mayor pobreza han recuperado las instancias de alimentación familiar y la calidad de la comida, se han restituido lazos al interior de la misma, las mamás se sienten con mayor autoestima al poder garantizar las necesidades mínimas que sus hijos/as demandan para concurrir a la escuela, recrearse. Los padres señalan que pueden planificar sus gastos a futuros, invertir y ahorrar, comprar en cuotas diferentes productos (gracias a la bancarización del sistema). Esto remite a derechos que familias de otros sectores económicos han tenido históricamente, pero que en los sectores populares jamás se habían garantizado.

Por último, a nivel económico es una inyección fuerte al consumo, ya que aumentan el nivel de compra de sectores antes excluidos del mismo, lo cual produce un circulo económico favorable que fortalece los ingresos de diferentes grupos. El consumo ha aumentado en el sector alimenticio, calzado y ropa (Miradas al Sur: 2010).

La AUH impulsa y promueve la protección social desde un enfoque de derecho para la población más vulnerable, lo cual es un cambio de mirada respecto a la inclusión social y el rol del estado.

A partir de lo que hemos desarrollado a lo largo del trabajo, a continuación planteamos algunos desafíos que el estado debiera asumir para mejorar el programa AUH:

1. Pasar de un decreto de urgencia a una ley, ya que esto evitaría que en cambios de gestiones la misma sea cancelada, a demás de tener que “pasar” por debate en Congreso que podría mejorar los términos de su prestación.

2. Articulación y coordinación entre los diferentes ministerios de los distintas jurisdicciones, para brindar una política integral y efectiva. Hacemos referencia a desfajases entre lo que propone o exigen los diferentes efectores involucrados, como la escuela, el hospital, etc. Es decir, necesitamos tener seguimientos coordinados y posiciones aunadas respecto a los problemas y soluciones que se presenten.

3. Programas focalizados de inclusión educativa, en nivel inicial, primaria y media. Debido a que no solamente reincorporando a los/as niños/as y jóvenes a la escuela se logra la reintegración educativa, sino que hay que acompañar ese proceso de inclusión para asegurar permanencia y calidad educativa. Necesitaríamos equipos de profesionales en la escuela y programas de contención y retención escolar que complementen la AUH.

4. Se requiere nueva infraestructura edilicia y recursos humanos sobre todo en centros de salud, dispensarios y hospitales, para poder afrontar las grandes demandas de la población cubierta por la AUH.

5. Representaciones sociales y de los propios/as sujetos de AUH como “beneficiarios o receptores de un plan” Hablamos de una política que debe ser entendida como un derecho de los/as sujetos por el solo hecho de ser persona.

6. Financiamiento, ¿por qué no grabar los salarios más altos para financiar la AUH? Necesitamos impuestos a las ganancias y no continuar financiando el programa con fondos provenientes de las jubilaciones. Los trabajadores siguen financiando trabajadores, cuando ese dinero debería ser direccionado a mejorar la calidad de vida de las familias trabajadoras a través de la salud, educación, etc.

7. Repensar el impuesto IVA, no es justo seguir gravando el consumo de los sectores más desfavorecidos, en cierto sentido este impuesto es directamente contradictorio con espíritu de la AUH.

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