avances en la democratización territorial: el inicio de la implementación de los concejos...
TRANSCRIPT
Avances en la democratización territorial: El inicio de la implementación de los concejos municipales plurales en El Salvador. Consideraciones para una evaluación integral
Contexto Hasta las elecciones del 1° de marzo de 2015 El Salvador
se encontraba a la zaga en materia de integración de los
gobiernos locales. Se trataba del único país en América
Latina que utilizaba la fórmula de mayoría simple
para la designación de los miembros en los Concejos
Municipales. De esta manera, quien ganaba se “lo llevaba
todo” (ver cuadro 1). Entre las ventajas que se identifican
1
EstudiosPolíticos
DEP
de los sistemas de representación proporcional a
nivel local destacan las siguientes: el fortalecimiento
del papel de la oposición, contribuyen a disminuir la
polarización política, generan una mayor transparencia
y podrían impactar de forma positiva en la participación
ciudadana. Con la aprobación del Decreto Legislativo
(DL) No. 326, el 7 de marzo de 2013, se inició el reparto
de cargos dentro del Concejo Municipal a través del
sistema proporcional.
Análisispolítico
Cuadro 1. Repartición de concejos municipales en América Latina
Septiembre de 2015 • No. 22ISSN 2219-2514
País Principio de representación Forma de candidatura Fórmula
Argentina Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Bolivia Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Brasil Proporcional Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Chile Proporcional Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Colombia Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Costa Rica Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Ecuador Proporcional Lista abierta D’Hondt Guatemala Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Honduras Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos México Mayoritario, lista ganadora
asegura mitad más uno los escaños
Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos
Nicaragua Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Panamá Mayoritario Candidaturas uninominales Mayoría relativa Paraguay Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Perú Mayoritario, lista ganadora
asegura mitad más uno los escaños
Lista cerrada y bloqueada D’Hondt
República Dominicana
Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt
Uruguay Mayoritario, lista ganadora asegura mitad más uno los escaños
Lista cerrada y bloqueada D’Hondt
Venezuela Representación proporcional personalizada
Candidaturas uninominales + lista cerrada y bloqueada
D’Hondt
Fuente: FUSADES (2014), “Concejos Municipales Plurales: La representación proporcional a nivel local”, Análisis político, Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2014.
2
Análisispolítico
La reforma incluyó, además de la adopción del principio
de representación proporcional, el establecimiento de una
cláusula de gobernabilidad que asegura la conducción
del municipio, en el escenario que los partidos obtuvieran
menos del 50% de los votos válidos. En el caso citado el
alcalde y síndico se asigna de forma automática al instituto
político con mayoría y el resto de concejales hasta sumar la
mitad más uno. Se acordó utilizar la fórmula de cocientes y
residuos para la distribución de los concejales1.
Pese a que la conformación pluripartidista de los concejos
municipales fue aprobada con 73 votos de los grupos
parlamentarios Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN), Alianza Republicana Nacionalista (ARENA),
el Partido de Concertación Nacional (PCN), el Partido
Demócrata Cristiano (PDC) y Cambio Democrático (CD)2,
previo a la materialización de ésta, y a cuatro meses de
celebrar las elecciones legislativas y municipales de marzo
de 2015, un grupo de alcaldes expresó resistencias en la
aplicación de la medida.
Alcaldes de la Gran Alianza Nacional (GANA), ARENA,
PCN y PDC solicitaron, en el marco del XXX Congreso de
Municipalidades, postergar la entrada en vigencia de los
concejos plurales hasta las elecciones de 2018 argumentando
que éstos pudieran ser inconstitucionales y que política y
1 Art. 219.- En relación a los Concejos Municipales, el Tribunal Supremo Electoral declarará electo e integrado el Concejo una vez practicado el escrutinio, de conformidad a las siguientes reglas: (…) d) El resto de regidores o regidoras propietarios se distribuirá proporcionalmente entre los partidos o coaliciones contendientes, para lo cual se establece el cociente electoral municipal, que será aquel que resulte de dividir el total de votos válidos en el municipio, entre el número de regidores o regidoras propietarios a elegir. Obtenido éste, cada partido político o coalición logrará tantos regidores o regidoras como veces esté contenido el cociente electoral municipal, en el número de votos alcanzados en el municipio. En esta distribución, no participará el partido político o coalición al que, conforme a los literales anteriores, ya se le asignó la mayoría del Concejo; e) Si un partido o coalición no alcanzaren el cociente electoral municipal, se tomarán sus votos como residuo, adjudicándose el cargo de regidor o regidora al partido o coalición por el orden de mayoría de votos. Así, si faltare un regidor o regidora por asignar, lo ganará el partido o coalición que hubiere obtenido el mayor residuo; si faltaren dos, el segundo lo ganará el partido o coalición que siga con mayor residuo y así sucesivamente hasta completar el número de regidores o regidoras que corresponda al municipio (…).2 Menjivar, V. (2013), “Diputados aprueban concejos plurales”, La Prensa Gráfica, 8 de marzo de 2013.
culturalmente aún no estaban listos para funcionar bajo
el nuevo sistema3. En este sentido, los diputados Alberto
Romero y Mario Valiente de ARENA y Reynaldo Cardoza del
PCN dieron iniciativa de ley a un proyecto de decreto en
el que se solicitaba declarar electa a la planilla presentada
por el partido político que hubiera obtenido la mayoría
de votos en su respectivo municipio; los efectos de éste
caducarían al declararse en firme los resultados electorales
de marzo de 2015. Sin embargo, la Comisión de Reformas
Electorales y Constitucionales pasó el expediente al archivo
reiterando “que la conformación de los Concejos Municipales
Plurales garantizarán la representatividad en el nivel local,
aportarán al fortalecimiento de la democracia, a la eficiencia
y la transparencia en el ejercicio de gobierno y asegurarán
de mejor manera que los gobiernos locales actúen como
verdaderos entes colegiados”4.
Una vez transcurridas las elecciones legislativas y municipales
de 2015 y con la declaración en firme de los resultados, la
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
(COMURES) solicitó a los diputados realizar una interpretación
auténtica al artículo 219 letras “d” y “e” del Código Electoral (CE)
en lo relacionado a la repartición de concejales para aquellos
partidos que han obtenido más del 50% de los votos válidos en
su municipio. De acuerdo a la nota presentada por COMURES
el Tribunal Supremo Electoral (TSE) determinó que “no es legal
que el partido político que haya ganado por una cantidad
mayor al 50% de los votos válidos en el municipio, participe en
la adjudicación del cargo de regidor con sus votos en concepto
de residuos, aún cuando estos sean mayor al número de votos
que hayan obtenido los otros partidos que participaron en la
respectiva elección”5.
3 Cabrera, A. y Meléndez, C. (2014), “Ediles piden concejos plurales hasta 2018”, La Prensa Gráfica, 22 de octubre de 2014.4 Dictamen No. 49 del 28 de octubre de 2014. 5 Carta enviada por la Presidenta de COMURES la alcaldesa de Antiguo Cuscatlán Milagro Navas, con fecha 8 de abril de 2015, a los miembros de Junta Directiva de la Asamblea Legislativa.
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
3
EstudiosPolíticos
DEP
Tal como fueron aprobadas las modificaciones al artículo
219 del CE, para habilitar la participación de distintas
fuerzas políticas en el concejo municipal, bajo el escenario
que el partido o coalición obtuvieron la mayoría absoluta
se entiende que a éste le corresponden los cargos de
alcalde y síndico y que recibirá un número de regidores “en
proporción al número de votos obtenidos”, aunque no se
establece de forma explícita ninguna fórmula para hacerlo,
por lo que se debían haber aplicado los literales “d” y “e”
de la disposición citada que fija la fórmula de cocientes y
residuos para calcular cuántos regidores se distribuirán a
cada contendiente.
Si bien es cierto que el literal “d” excluye del cálculo de
cocientes al partido ganador, hace referencia al partido que
obtuvo menos del 50% de los votos válidos y que ya le fue
otorgada la mayoría del concejo al aplicarse la cláusula de
gobernabilidad. El literal “e” desarrolla la segunda parte de
la fórmula de cocientes y residuos y establece que si faltaran
regidores por asignar estos se repartirán con base en el
residuo mayor hasta completar el total de concejales de ese
municipio. Desde su origen la normativa tenía un vacío ya
que la aplicación de la fórmula de cocientes y residuos no
está incluida de forma explícita para aquellos partidos con
más de la mitad de la votación; sin embargo, por deducción
y por ser el reparto en proporción al número de votos
debe hacerse uso de ésta. Además, tampoco la ley excluye
literalmente la participación del partido que obtuvo más
del 50% en el reparto de cargos por residuo. Si ese partido
tenía un residuo mayor al resto debió haber obtenido ese
concejal ya que así lo dictamina la aplicación de la fórmula
de cocientes y residuos.
En relación a este articulado, diputados de la Asamblea
Legislativa, con 46 votos, aprobaron el DL No 978, del 9
de abril de 2015, que determinaba en el artículo 1 que
“todos los partidos políticos o coaliciones tienen derecho
a participar en la distribución de regidores o regidoras
propietarios en forma proporcional ya sea por cociente o
residuo electoral”. Dicha interpretación auténtica, avalada en
su mayoría por GANA y ARENA, fue vetada por el Presidente
de la República, quién expresó que “no hay interpretación
de ley sino creación de una nueva disposición, afectándose
con ello el principio de irretroactividad de la ley como una
concreción de la seguridad jurídica”.
El presidente Sánchez Cerén fundamentaba su argumento
en que el Decreto no se limita a “dilucidar las reglas sobre
cómo se contabilizarán los votos entre los partidos o
coaliciones que no han ganado las elecciones” y sostuvo
que alteraba el contenido al “reconocer un nuevo derecho al
partido o coalición ganadora de las elecciones municipales”.
Sin embargo, el reconocimiento del derecho a participar de
la repartición de concejales para los partidos o coaliciones
que obtuvieron más del 50% de los votos válidos está
plasmado en el literal “b” del mismo artículo en donde
claramente se establece que en el caso citado la cantidad
de regidores propietarios se asignarán “en proporción al
número de votos obtenidos” es decir utilizando la fórmula de
cocientes y residuos.
En su informe de Coyuntura Legal del I semestre de 2015 el
Departamento de Estudios Legales de FUSADES concluyó
lo siguiente: “El argumento del Presidente de la República
es difícil de admitir, porque lo que la ley dejaba claro era
que en donde no participarían los partidos o coaliciones
ganadores era en el caso del literal d), es decir, en la
asignación proporcional de regidores sobre la base de los
cocientes electorales, algo que además era obvio, porque
4
Análisispolítico
tratándose de los partidos que habían ganado con menos
del 50% del total de votos del municipio, ya se les habría
asignado regidores incluso por encima de su cociente en
aras de la gobernabilidad; y en los casos en que hubiera
ganado por más de 50%, ya se les habrían asignado regidores
conforme con sus cocientes, de modo que ya no tendrían
más cocientes para competir. La parte de la ley que no estaba
clara era el literal e), porque existe la posibilidad de que el
partido o coalición que hubiera ganado con más del 50%
tenga un residuo, y en ese literal no se excluye explícitamente
la posibilidad de que ese residuo compita con los residuos del
resto de partidos, de modo que la interpretación auténtica
era posible y necesaria para aclarar la diferencia de este caso
con el del literal d), sin que significara en modo alguno una
reforma a la ley”6.
La distribución de concejales de acuerdo a lo interpretado
por el TSE no cumplió con la aplicación técnica de la fórmula
de cocientes y residuos, ya que algunos municipios de ciertos
partidos políticos pudieron haber sumado un concejal
más, tal es el caso de Santa Tecla, San Luis Talpa y El Paisnal
(ver cuadro 2). Bajo la interpretación que hizo la autoridad
electoral sobre el artículo 219 los partidos que obtuvieron
la mayoría en estos municipios no entraron al reparto de
concejales por residuo porque tenían más del 50% de
votos válidos; por lo que ARENA, GANA y el FMLN, quiénes
tienen la mayoría respectivamente, podrían haber tenido
un regidor más dentro de esos gobiernos locales. Habría
que determinar cuántos municipios fueron afectados con
esta medida y sobre todo aclarar a través de una reforma
al Código Electoral la legalidad o no de participar en el
reparto de concejales vía residuo para aquellos partidos que
obtuvieron la mayoría absoluta de los votos.
6 FUSADES (2015), “Coyuntura Legal”, Departamento de Estudios Legales, 1 semestre de 2015, agosto de 2015.
Análisis cuantitativo de los resultados electorales 2015
A la fecha de cierre de esta publicación, han transcurrido
cuatro meses desde que dio inicio la instauración de los
concejos municipales plurales. En tal sentido, la presente
investigación indaga, acerca de los resultados electorales en
contraste con eventos anteriores. Si bien el análisis numérico
no es suficiente para determinar el éxito o no de la iniciativa,
podría reflejar diferencias en el comportamiento de los
electores que habrían sido influenciados por la posibilidad
de una mayor participación de diferentes fuerzas políticas en
la integración de los gobiernos locales.
El estudio incluye un estudio comparativo de las votaciones
municipales de 2006, 2009, 2012 y 2015. Los cálculos
utilizan como fuente la información oficial del TSE contenida
en las memorias especiales de elecciones de los años
mencionados. Es importante aclarar algunas diferencias en
las bases de datos: 1) En 2009 en San Agustín, Chalatenango,
se realizó una segunda vuelta. En los cálculos (a excepción
del margen de victoria) se toman en cuenta los datos de la
primera vuelta al igual que el resto de municipios ya que
así lo consigna la Memoria Especial Elecciones 2009; 2) Para
2012 en San Fernando, Morazán, se realizó una segunda
vuelta ante un empate en la primera elección; en todos
los cálculos se toman en cuenta los datos de la segunda
votación porque así lo consigna en sus consolidados la
Memoria Especial Elecciones 2012; 3) Finalmente, en 2015,
aplicando el artículo 215 del CE7, se revisaron los votos
impugnados de Cacaopera. Los datos incluidos reflejan los
7 Art. 215 CE: (…) El Tribunal sólo podrá ordenar la revisión de papeletas de votación de una o más Juntas Receptoras de Votos siempre y cuando con la suma de los votos impugnados, el resultado final de la votación del Municipio o Departamento, pueda cambiar al partido político o coalición ganador (…).
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
5
EstudiosPolíticos
DEP
resultados después de la revisión de papeletas de votación
tal como se encuentra en el acta de escrutinio final.
En los últimos cuatro eventos electorales la participación ha
tenido un promedio del 53.56% con una clara disminución
en las elecciones de 2015 en donde se registra el porcentaje
más bajo de votantes. En relación a 2012, la participación
disminuyó en 7.49 puntos porcentuales. El gráfico 1 muestra
la evolución de los porcentajes de asistencia a las urnas
desde 2006. Al analizar esta variable a nivel departamental,
los promedios de participación coinciden con un repunte
en todos los departamentos durante 2012 y una caída en las
pasadas elecciones (ver gráfico 2).
Departamento La Libertad Municipio Santa Tecla Cociente 5336
Partido Votos válidos % votos Alcalde Síndico Votos/cociente Por cociente Votos de residuo Por residuo Total
ARENA 34012 53.11% 1 1 6.37 6 1995 1 7
FMLN 27779 43.38% 0 0 5.21 5 1098 0 5
PCN 983 1.54% 0 0 0.18 0 983 0 0
GANA 634 0.99% 0 0 0.12 0 634 0 0
CD 454 0.71% 0 0 0.09 0 454 0 0
FPS 173 0.27% 0 0 0.03 0 173 0 0
64035 1 1 11 1 12
Departamento La Paz Municipio San Luis Talpa Cociente 1162
Partido Votos válidos % votos Alcalde Síndico Votos/cociente Por cociente Votos de residuo Por residuo Total
GANA 5468 58.82% 1 1 4.71 4 820 1 5
FMLN 2348 25.26% 0 0 2.02 2 24 0 2
ARENA 1134 12.20% 0 0 0.98 0 1134 1 1
PCN 239 2.57% 0 0 0.21 0 239 0 0
FPS 107 1.15% 0 0 0.09 0 107 0 0
9296 6 2 8
Departamento San Salvador Municipio El Paisnal Cociente 833
Partido Votos válidos % votos Alcalde Síndico Votos/cociente Por cociente Votos de residuo Por residuo Total
FMLN 3645 72.93% 1 1 4.38 4 313 1 5
ARENA 1138 22.77% 0 0 1.37 1 305 0 1
PCN 91 1.82% 0 0 0.11 0 91 0 0
GANA 71 1.42% 0 0 0.09 0 71 0 0
PDC 31 0.62% 0 0 0.04 0 31 0 0
CD 22 0.44% 0 0 0.03 0 22 0 0
4998 1 1 5 1 6
Cuadro 2. Aplicación de la fórmula de cocientes y residuos en los municipios de Santa Tecla, San Luis Talpa y El Paisnal
Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del TSE.
6
Análisispolítico
No obstante la entrada en vigencia de los Concejos
Municipales plurales, 2015 fue el año en que menos
personas votaron. Debe señalarse que hubo un bajo nivel de
conocimiento de esta reforma por parte de la población. No
puede afirmarse que una mayor divulgación de la medida
habría impactado al alza el porcentaje de participación
electoral, pero queda la duda de si la variable “educación
cívica” hubiera influenciado la voluntad del elector
motivándolo a ejercer el sufragio.
Una encuesta de LPG Datos realizada en noviembre de 2014,
a tres meses de las elecciones, reflejó que un 70% de los
encuestados no conocía o había oído hablar de los concejos
municipales plurales, pero al consultar sobre la aceptación
de la medida un 63.4% la aprobaba. La Universidad
Tecnológica de El Salvador (UTEC) a través del Centro de
Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS)
midió a dos semanas de la votación de marzo de 2015 el
conocimiento sobre los concejos plurales obteniendo como
54.21% 54.19%
56.66%
49.17%
44.00%
46.00%
48.00%
50.00%
52.00%
54.00%
56.00%
58.00%
2006 2009 2012 2015
Gráfico 1. Evolución de la participación electoral en las elecciones municipales
Gráfico 2. Evolución de participación electoral a nivel departamental
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE. 45.00%
50.00%
55.00%
60.00%
65.00%
70.00%
2006 2009 2012 2015
Ahuachapán
Cabañas
Chalatenango
Cuscatlán
La Libertad
La Paz
La Unión
Morazán
San Miguel
San Salvador
San Vicente
Santa Ana
Sonsonate
Usulután
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
7
EstudiosPolíticos
DEP
resultado que un 67.5% no conocía sobre esta reforma
electoral, sin embargo, del 30.7% que declaró conocer
la medida un 72.9% contestó que esto beneficiarías las
decisiones del municipio.
Los datos anteriores muestran un alto nivel de
desconocimiento por parte del electorado de la utilidad
que conllevan los concejos plurales y por ende de su
funcionamiento y potenciales beneficios, lo que pudo
condicionar una más alta participación electoral. Lo anterior,
sin olvidar que existe una grave crisis de representación
y desconfianza hacia la clase política, factores que
desincentivan el involucramiento ciudadano. Al observar el
comportamiento de los votos válidos por partido político,
entre 2006 y 2015, ARENA y el FMLN tienen un claro dominio
en la adjudicación de los gobiernos locales. En promedio
para el período analizado ambos concentran el 75.85% de
los votos válidos, con una leve superioridad para ARENA
en su caudal de votos. Es decir que a nivel municipal
podría hablarse de una competencia bipartidista bajo un
sistema multipartidista. El gráfico 3 muestra claramente la
distancia entre los dos partidos mayoritarios y el resto; así
como una tendencia a la baja en el apoyo electoral para los
partidos PCN, PDC y CD, incluso GANA, cuya extensión de
vida se remite a las últimas dos elecciones, también observa
una disminución de los votos captados del electorado.
La acumulación de votos se traduce en el número de
alcaldías gobernadas por cada partido o coalición. Hasta
las elecciones de 2012 se podía hablar del número de
municipios ganados por cada fuerza política, ya que aplicaba
la fórmula de mayoría simple. A partir de las elecciones de
2015 los partidos políticos pueden tener representación ya
sea porque ganaron la mayoría de miembros del concejo,
es decir que tuvieron un mayor porcentaje de votos válidos
que el resto de sus contendientes, o porque lograron a
través del sistema de representación proporcional uno o
más puestos como concejales.
El gráfico 4 presenta el número de alcaldías ganadas ya
sea por mayoría relativa o absoluta. Debe recordarse que
en 2015, aquellos municipios en los que la mayoría de
votos fue igual o menor al 50% se aplicó la cláusula de
gobernabilidad en la distribución de cargos, mientras que en
Gráfico 3. Evolución del porcentaje de votos válidos por partido político entre 2006 y 2015
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE. 0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
45.00%
2006 2009 2012 2015
ARENA
FMLN
PCN
PDC
CD
GANA
8
Análisispolítico
los que sobrepasaron la mitad de votos válidos, el reparto
se efectuó en proporción al número de votos obtenidos.
Entre 2006 y 2012, arriba del 60% de territorios tenían
un gobierno con el 50% o menos de los votos válidos
contabilizados, lo cual dejaba fuera a más de la mitad de
la población sin representación legítima.
En 2006 ARENA gobernada 147 alcaldías, número que
disminuyó en 2012 a 116. Por su parte el FMLN aumentó
de 54 municipios en 2006 a 85 en 2012. El PCN y el PDC
presentan una trayectoria a la baja, para 2012 habían
perdido 23 y 10 gobiernos locales respectivamente Si
se suman las alcaldías en coalición, en 2015, ARENA
tiene mayoría en 132 alcaldías y también participa como
oposición a través de sus concejales en 118 municipios
más; el FMLN por su parte, además de las 85 alcaldías
con mayoría (incluye las ganadas en coalición), tiene
representación como oposición en 151 municipios; el PCN
además de sus 19 alcaldías (se suman tres ganadas en
coalición con el PDC), tiene concejales en 51 municipios,
y GANA suma 93 espacios de representación adicionales
a sus 19 gobiernos de mayoría. En total, para el período
2015-2018, ARENA tiene representación en 250 municipios,
el FMLN en 236, el PCN en 70, el PDC en 15 y GANA en 1128
(ver cuadro 3).
La incorporación de los partidos que no fueron mayoría,
según los resultados electorales, permite que la gestión
municipal esté integrada también por representantes de
otras fuerzas políticas, es decir que fortalece el papel de
la oposición; la oportunidad que otras fuerzas políticas
participen aumenta en la medida que a los gobiernos
locales lo integran una mayor cantidad de concejales. En un
concejo de 14 miembros (incluidos el alcalde y el síndico)
son ocupados en promedio seis cargos por el resto de
partidos que no obtuvieron la mayoría. El cuadro 4 muestra
la participación promedio de la oposición en las alcaldías.
Estos espacios no solo expresan un apoyo sino también una
obligación de aportar de forma positiva para el desarrollo
del municipio; además se adquiere corresponsabilidad al
gobernar no obstante el reto que se plantea en cuanto a la
discusión y toma de acuerdos, aspecto que será abordado
en el siguiente apartado.
8 A efectos de mostrar consolidados por partido a ARENA se le han sumado las alcaldías en coalición con otros partidos, lo mismo se ha hecho con el FMLN y PCN.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
2006
2009
2012
2015
169
156
159
136
93
106
103
126
Mayoría absoluta Mayoría simple
Gráfico 4. Número de municipios ganados según tipo de mayoría
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
9
EstudiosPolíticos
DEP
Cuadro 3. Distribución de alcaldías por partido político/coalición por elección
Cuadro 4. Participación promedio de la oposición en los concejos municipales plurales
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Partido/Coalición 2006 % 2009 % 2012 % 2015
Mayoría % Representantes ARENA 147 56.1% 122 46.6% 116 44.3% 119 45.4% 118 ARENA/PCN - - - 10 3.8% - ARENA/PDC - - - 3 1.1% - FMLN 54 20.6% 75 28.6% 85 32.4% 82 31.3% 151 FMLN-CD 4 1.5% 18 6.9% 8 3.1% - - - PCN 39 14.9% 33 12.6% 24 9.2% 16 6.1% 51 PDC 14 5.3% 9 3.4% 4 1.5% 5 1.9% 10 CD 2 0.8% 1 0.4% 3 1.1% 1 0.4% 8 CD-PNL 1 0.4% - - - - - - - FDR/CD - - 1 0.4% - - - - - PDC/FMLN 1 0.4% 2 0.8% 1 0.4% - - - PDC/FMLN/CD - 1 0.4% - - - - - GANA - - 17 6.5% 19 7.3% 93 PDC/GANA - - 1 0.4% - - - PNC/PDC - - 3 1.1% 3 1.1% - FMLN/GANA - - - 1 0.4% - FMLN/PSP - - - 2 0.8% - PSD - - - 1 0.4% - DS - - - - - 3
Miembros del concejo municipal Participación promedio de concejales de oposición
4 miembros 1 6 miembros 2 8 miembros 3
10 miembros 4 12 miembros 5 14 miembros 6
La oportunidad de representación plural en la conducción
del municipio imprime un mayor valor al sufragio, en
otras palabras, disminuye la percepción de votos sin
representación que se tenía hasta las elecciones de 2012 lo
cual podría contribuir, junto a otros factores, al incremento
de la participación.
El cuadro 5 presenta el porcentaje de votos sin
representación9 durante las últimas cuatro elecciones
municipales. A nivel de cada departamento, hasta 2012, se
presenta el promedio de la suma de los votos de aquellos
partidos que no ganaron la votación respecto del total de
votos válidos; de igual forma para 2015, se incluyen en el
cálculo los votos de los partidos que no obtuvieron ningún
tipo de representación en sus municipios. A excepción del
departamento de Chalatenango, los promedios indican que
entre 2006 y 2012 los comicios eran ganados con menos del
50% de los votos válidos o con un porcentaje cercano a este,
9
es decir que aproximadamente la mitad de los electores
no tenían representación del partido político al que ellos
apoyaban. Para 2015, la situación es totalmente diferente ya
que el porcentaje promedio de votos sin representación a
nivel departamental no supera el 11%, permitiendo que una
buena parte de los votantes cuenten con un representante
dentro del concejo.
Al hacer un análisis más detallado por municipio se obtiene
que para 2006, un total de 164 municipios fueron ganados
con el 50% o menos de los votos válidos, en 2009 fueron
150 y en 2012 153. De igual manera, en los años señalados,
70, 87 y 80 municipios, respectivamente, fueron gobernados
por partidos políticos con un porcentaje de votos válidos
entre el 51-60%. En 2015, 207 municipios tienen un
porcentaje de votos con representación entre el 91 y el
100% respecto al total de votos válidos, y en 15 territorios
no se tienen votos sin utilizar (ver cuadro 6).
10
Análisispolítico
Departamento 2006 2009 2012 2015 Ahuachapán 53.18% 54.79% 54.29% 6.79% Cabañas 51.36% 49.43% 50.03% 9.00% Chalatenango 43.43% 43.84% 46.66% 6.04% Cuscatlán 55.04% 53.09% 53.01% 8.67% La Libertad 51.51% 49.76% 49.77% 3.77% La Paz 53.63% 54.85% 54.95% 5.05% La Unión 50.21% 54.01% 54.55% 4.15% Morazán 53.34% 52.64% 52.01% 10.77% San Miguel 55.46% 55.18% 53.49% 9.35% San Salvador 53.59% 51.00% 55.07% 7.06% San Vicente 51.08% 54.42% 51.14% 5.50% Santa Ana 54.14% 51.76% 52.15% 8.95% Sonsonate 59.21% 57.37% 58.00% 7.77% Usulután 52.82% 51.76% 51.22% 4.39%
Cuadro 5. Porcentaje promedio de votos sin representación
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Los votos sin representación se definen como la suma de los votos válidos de los partidos políticos que no obtuvieron ningún cargo dentro del concejo municipal.
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
Con la implementación de los concejos municipales plurales
se puede concluir que los votos de cada uno de los electores
cuentan al momento de designar a las autoridades locales.
En comparación a los 1,222,996 votos sin representación en
2012, en los comicios de 2015 solo se registraron 127,175
votos bajo la misma categoría, es decir que dejaron de
establecerse “gobiernos de minorías” para pasar a constituir
“gobiernos de mayorías”.
por dos partidos, el binomio ARENA FMLN gobierna en
87 de ellos. Con anticipación a esos comicios los concejos
municipales se integraban por un solo partido.
Con el fin de determinar el formato del sistema de partidos
de los 262 municipios se calculó el número efectivo de
partidos (N)10. A nivel local no puede hablarse de un solo
tipo de sistema, debido a que cada territorio cuenta con
distintas particularidades. Lo interesante es observar si
con la entrada de los concejos plurales se ha dado algún
cambio en la distribución de municipios de acuerdo a N.
Bajo un sistema de representación proporcional no deberían
existir partidos dominantes y la tendencia debería ser al
multipartidismo para que todas las corrientes políticas de
cada municipio estén representadas.
El cuadro 8 muestra la evolución de la distribución
de municipios de acuerdo al número de efectivo de
partidos. Entre 2006 y 2015 no hay un cambio significativo
entre el número de municipios con formato de partido
predominante. Para el mismo período el número de
municipios bipartidistas se incrementa en 31, para el caso
10 Es una medida desarrollada por Laakso y Taagepera y se calcula con base en la votación de cada partido. N se refiere a un número de partidos hipotéticos que no necesariamente coinciden con los partidos que existen.
11
EstudiosPolíticos
DEP
Cuadro 6. Número de municipios de acuerdo a su porcentaje de votos con representación
Cuadro 7. Integración partidaria de los concejos municipales 2015-2018
* De estos 207 municipios, 15 no tienen votos sin utilizar. Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Respecto a la participación de los partidos políticos dentro
de cada concejo municipal los resultados de las elecciones
de marzo de 2015 demuestran que 114 gobiernos están
conformados por dos partidos y 124 por tres. Es decir que
los municipios liderados por dos o tres partidos cubren
el 90.8% de las alcaldías. Solo 23 municipios cuentan con
representación de cuatro partidos y un solo municipio,
Juayúa, en el departamento de Sonsonate, tiene un concejo
integrado por cinco partidos distribuidos así: seis concejales
de ARENA, uno el FMLN, uno GANA, uno el PCN y uno el
CD (ver cuadro 7). De entre los 114 territorios gobernados
Partidos dentro del concejo
Número de municipios
% municipios
Dos 114 43.50%
Tres 124 47.30% Cuatro 23 8.80% Cinco 1 0.40%
Rango 2006 2009 2012 2015 91-100% 3 2 0 207 81-90% 2 2 2 43 71-80% 1 2 7 7 61-70% 22 19 20 5 51-60% 70 87 80 0 41-50% 107 103 98 0 31-40% 57 42 51 0 21-30% 0 5 4 0 11-20% 0 0 0 0 0-10% 0 0 0 0
*
de los municipios multipartidistas el total decrece en 30
municipios. En 2015 el bipartidismo es el sistema más
frecuente seguido del multipartidismo, es decir que en un
mayor número de municipios el voto tiende a fragmentarse
menos y posiblemente a replicarse la polarización de fuerzas
políticas que caracteriza al país. Para las elecciones de 2006,
2009 y 2012 el voto tendía a una mayor fragmentación lo
que pudiera relacionarse con el alto porcentaje de votos sin
representación y el establecimiento de gobiernos
de minorías.
Un indicador del nivel de rivalidad en los municipios
lo constituye el margen de victoria y se define como la
diferencia de votos entre la primera y la segunda fuerza
política en cada territorio. El margen de victoria guarda
una relación negativa con el grado de competencia ya que
a menor diferencia hay un mayor grado de competencia y
viceversa. Bajo el sistema anterior, en donde el ganador se lo
llevaba todo, márgenes de victoria cerrados eran un reflejo
de la necesidad que se tenía de incluir al resto de fuerzas
políticas que contaban con un caudal de votos importantes
y que se quedaban fuera al momento de asignar los cargos
para gobernar. Lo anterior sin dejar de lado al resto de
municipios con mayor holgura en sus diferencias de votos
12
Análisispolítico
Rango N Formato 2006 2009 2012 2015
> 1.5 Partido
predominante 5 4 2 4
1.5-2.5 Bipartidista 108 114 105 139
< 2.5 Multipartidismo 149 144 155 119
Cuadro 8. Distribución de municipios de acuerdo al formato de sistemas de partidos.
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE y Artiga, A. (2015), “El sistema político salvadoreño”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2015.
en donde también se registraba una exclusión de los votos
para la oposición.
Al estudiar el comportamiento de los márgenes de victoria,
el cuadro 9 muestra que en 2006, 153 municipios, que
representan el 58% de los territorios, tuvieron elecciones
muy competidas en donde la diferencia entre el primer y el
segundo lugar osciló entre 1 y 500 votos. En 2009 este mismo
margen significó un total de 165 municipios lo que equivale
a un 63% de gobiernos locales. Para 2012 puede decirse que
146 municipios tuvieron elecciones reñidas. En el proceso
electoral de marzo de 2015 el término margen de victoria
sigue siendo aplicable, aunque la ventaja que obtiene el más
votado se refiere a ganar la mayoría simple. Se observa que el
número de municipios con un margen de victoria entre 1001
y 5000 crece respecto a las elecciones anteriores.
Los datos descritos confirman la ventaja de implementar
la conformación de concejos plurales en aras de garantizar
la representación efectiva de las distintas fuerzas políticas
que conviven en cada uno de los 262 municipios. De un
sistema subnacional sin participación de la oposición,
con un fuerte dominio de los votos sin representación
por sobre los votos que otorgaban la legalidad para
gobernar las alcaldías y en donde los márgenes de
victoria cada vez más estrechos presionaban por ampliar
la participación de los otros partidos políticos, se ha
transitado a un sistema en donde estos han ampliado sus
espacios de representación, la oposición ha adquirido
una corresponsabilidad de gobernar y la percepción de
votos sin utilizar ha disminuido significativamente según
las cifras analizadas. El reto es lograr que los ciudadanos
identifiquen la utilidad del nuevo sistema y ello contribuya
al incremento de la participación electoral.
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
13
EstudiosPolíticos
DEP
Cuadro 9. Distribución de municipios de acuerdo al margen de victoria
Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
Margen de victoria 2006 2009 2012 2015 De 1 a 100 48 49 37 28
De 101 a 300 68 63 58 53 De 301 a 500 37 53 51 32
De 501 a 1000 57 44 50 60 De 1001 a 5000 45 43 57 82
Más de 5000 7 10 9 7
La toma de acuerdos al interior de los concejos municipales plurales
Una de las preguntas que surgen con la entrada en
funcionamiento de los concejos municipales plurales es
¿cómo ha sido la toma de decisiones? El hecho de convivir
con otros partidos políticos con diferentes ideologías y
criterios representa un reto para la gobernabilidad del
municipio. Si bien la cláusula de gobernabilidad asegura las
decisiones por mayoría, la aspiración debería ser la de lograr
acuerdos por unanimidad en donde se valoren, incluyan
y respeten las opiniones de todos los concejales. En este
punto, el papel de la oposición se torna relevante pues sus
razonamientos y sus respectivos votos tienen que orientarse
al desarrollo del municipio.
Una manera de medir cuál ha sido el comportamiento de los
diferentes partidos que integran los concejos municipales es la
de conocer la relación de acuerdos tomados por unanimidad
versus aquellos que se han alcanzado con votos diferenciados.
Con este propósito la presente investigación incluye la
información señalada de los municipios del Área Metropolitana
de San Salvador (AMSS). El período analizado es del 1° de mayo
al 15 de junio del presente año. Para lo anterior se requirió
a las alcaldías identificadas, a través de la Ley de Acceso a la
Información Pública (LAIP), solicitándoles que proporcionaran
el detalle de la votación de los temas tratados en las sesiones
celebradas entre las fechas acotadas11.
El cuadro 10 muestra la conformación de cada uno de los
concejos municipales del AMSS con base en los resultados
oficiales de la elección del 1° de marzo de 2015. San
Salvador, Santa Tecla y Antiguo Cuscatlán están integrados
por representantes del FMLN y de ARENA; Ciudad Delgado,
Mejicanos, Soyapango, Cuscatancingo, San Marcos,
Ilopango, Apopa, San Martín y Tonacatepeque por el FMLN,
ARENA y GANA; Ayutuxtepeque por el FMLN, ARENA y
PDC; Nejapa es el único municipio donde participan cuatro
partidos: el FMLN, ARENA, PCN y Democracia Salvadoreña
(DS). A excepción de Antiguo Cuscatlán que logra la mayoría
calificada únicamente con los concejales de ARENA, en el
resto de municipios el partido que tiene mayoría cuenta
con la mitad más uno de los regidores, es decir que debe
concertar con la oposición al momento de querer aprobar
asuntos que requieran de la mayoría calificada.
11
11 El gobierno municipal de Soyapango no proporcionó la información solicitada.
14
Análisispolítico
De acuerdo al artículo 43 del Código Municipal (CM) “para
que haya resoluciones se requiere el voto favorable de la
mitad más uno de los miembros que integran el Concejo,
salvo los casos en que la ley exija una mayoría especial. En
caso de empate el Alcalde tendrá voto calificado”. Los casos
en los que se requiere de mayoría calificada se tipifican
dentro del CM en los siguientes artículos: 1) artículo 62 en
relación a la desafectación de bienes de uso público del
municipio que debe ser aprobada con las tres cuartas partes
de los votos; 2) artículo 67 en donde se establece que “la
contratación de préstamos con instituciones nacionales o
extranjeras que no requieran aval del Estado, requerirán
de la aprobación del concejo con el voto de las tres cuartas
partes de sus miembros”; y 3) artículo 117 respecto a la
aprobación de la realización de una consulta popular con la
mayoría calificada de los concejales propietarios electos12.
12 Siguiendo el artículo 117 la consulta popular también podrá efectuarse a solicitud escrita de al menos el 40% de los ciudadanos del municipio habilitados para ejercer el derecho al sufragio.
Departamento Municipio Concejo FMLN ARENA GANA PCN PDC DS CD
San Salvador
San Salvador 14 8 6 - - - - - Ciudad Delgado 14 8 5 1 - - - - Mejicanos 14 8 5 1 - - - - Soyapango 14 8 5 1 - - - - Cuscatancingo 12 7 3 2 - - - - San Marcos 12 7 4 1 - - - - Ilopango 14 5 8 1 - - - - Nejapa 10 6 1 - 2 - 1 - Apopa 14 5 8 1 - - - - San Martín 12 4 7 1 - - - - Tonacatepeque 12 4 7 1 - - - - Ayutuxtepeque 10 3 6 - - 1 - -
La Libertad Santa Tecla 14 6 8 - - - - Antiguo Cuscatlán 10 2 8 - - - -
Cuadro 10. Conformación de los concejos municipales del AMSS*
*Para efectos de presentación y análisis se clasifican bajo ARENA y FMLN aquellos municipios en los que se participó en coalición.Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del TSE.
De acuerdo a la información entregada los municipios
de Antiguo Cuscatlán, Cuscatancingo y Nejapa
reportaron que todas las decisiones habían sido tomadas
por unanimidad. En Mejicanos, Ayutuxtepeque y
Tonacatepeque arriba del 90% de los acuerdos tomados
han sido por unanimidad. En San Marcos en el 80% de
los temas coincidieron todos los concejales y en Santa
Tecla y Apopa lo hicieron en el 78%. Los territorios de
Ciudad Delgado (74%), San Salvador (71%), San Martín
(69%) e Ilopango (63%) presentan un menor porcentaje
de acuerdos tomados de forma unánime. Aquellos temas
en donde existe mayor disenso son los relacionados
a los nombramientos de cargos dentro de la comuna,
adjudicación de proyectos de infraestructura y
concesión de permisos.
Este muestreo evidencia que, en el caso de las Alcaldías que
integran el AMSS, los concejos cuentan con la capacidad
de lograr acuerdos y que debe trabajarse en que aspectos
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015
15
EstudiosPolíticos
DEP
como la selección de funcionarios municipales se apegue
a criterios técnicos de mérito y capacidad, cumpliendo
los parámetros establecidos en la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal13, y que el manejo de las finanzas
sea eficiente y transparente. De igual forma los concejales
deben ser continuamente capacitados en técnicas de
negociación que les permita llegar a los mejores acuerdos
en pro del beneficio del municipio.
Asuntos como la aprobación de algún tipo de
endeudamiento, que requiere los votos de las tres cuartas
partes del concejo, han sido denunciados por algunos
alcaldes como problemáticos y en los que no se logran
alcanzar consensos14. El aspecto financiero, al incluir el
compromiso de recursos y la adquisición de deuda, pudiera
ser el talón de Aquiles para el financiamiento de proyectos a
futuro si la respectiva oposición no está de acuerdo.
Desafíos de los concejos municipales pluralesEl primer reto a superar para asegurar que la
implementación de los concejos municipales plurales
sea un éxito es lograr que la población entienda la nueva
modalidad de gobierno local y los beneficios que se
derivan de ésta. Si los ciudadanos son capaces de valorar en
términos de transparencia, eficacia e inclusión el hecho que
diferentes fuerzas políticas integran las alcaldías, se podrían
experimentar mayores niveles de participación, aunque ello
depende también de otras variables, y un mayor nivel de
legitimidad del poder y de las actuaciones que emanan de
él. En este mismo sentido el involucramiento del electorado
13 Decreto Legislativo 1039, de fecha 29 de abril de 2006, publicado en el Diario Oficial No.103 tomo 371 del 6 de junio de 2006.14 Martínez, M. (2015), “Concejos municipales plurales con problemas para alcanzar consensos”, Radio 102.9, 15 de julio de 2015.
no debería limitarse a un mayor número de personas que
acuden a las urnas sino que también le corresponde abordar
una modernización de las herramientas de participación
ciudadana.
El artículo 115 del Código Municipal establece que es
obligación de los gobiernos municipales promover la
participación ciudadana y para ello el artículo 116 detalle
los mecanismos para hacerlo, que va desde la apertura
al público de las sesiones del concejo hasta el desarrollo
de consultas populares. A lo largo de la historia el uso
de estos instrumentos ha sido limitado, salvo algunas
excepciones, la mayoría de municipios y sus habitantes
desconocen los canales de participación que establece
el marco legal. Dentro de un gobierno pluralista, los
partidos políticos deben incentivar a sus simpatizantes a
activar estas herramientas, de una manera responsable
y con el propósito de exigir cuentas a sus gobernantes,
para convertirse así en actores claves de la fiscalización,
control y desarrollo del municipio. Lo anterior dentro del
fortalecimiento a la democracia representativa y cuidando
que dichos mecanismos no se constituyen en un medio para
la concentración del poder absoluto.
En el apartado anterior se mencionó que la designación
de cargos públicos se identificaba como un tema sensible
dentro de las decisiones del concejo y que incluso en
muchos municipios esto pudiera representar un punto de
desencuentro entre las fuerzas políticas que integran el
gobierno local. A partir de lo anterior, la aplicación de la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal se vuelve un factor
fundamental para garantizar que el personal de las comunas
sea elegido con base en el mérito y la aptitud. De cumplirse la
aplicación de la normativa el nombramiento de ciertos cargos
no debería generar desconfianza o carecer de transparencia.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
Departamento de Estudios Políticos
A esto hay que agregar el tema de la capacitación para los
concejales y la importancia de contar con un recurso humano
debidamente formado y con conocimientos que les permitan
desempeñar su cargo de la mejor manera posible.
La falta de un marco legal sobre el transfuguismo al
interior de los concejos municipales es otro tema que debe
estudiarse. En el municipio de San Isidro, Cabañas, ARENA
obtuvo la mayoría de concejales (cuatro en total) y el PCN
el resto (dos); sin embargo, a inicios de julio se conoció
que uno de los regidores del PCN se trasladó al partido
ARENA, lo que deja a este último con los votos necesarios
para aprobar decisiones que requieran mayoría simple y
calificada15. Situaciones como ésta cambian la distribución
del poder expresada por los votantes en las urnas, pero la
15
Análisispolítico
falta de claridad sobre el procedimiento a seguir en estos
casos facilita este desbalance. El abandono de un concejal
del partido que lo llevó al gobierno local bien puede
quebrantar la cláusula de gobernabilidad afectando al
instituto político que obtuvo la mayoría o puede beneficiar
a éste si suma un regidor más del resto de partidos.
Finalmente, de cara a las elecciones de 2018, es necesario
que quede claro el mecanismo de repartición de cargos al
interior del concejo. La actual legislación presenta algunos
vacíos que deben ser precisados, en especial respecto a
la aplicación de la fórmula de cocientes y residuos y la
distribución de regidores; lo anterior con el fin de evitar
interpretaciones al Código Electoral que dejen dudas sobre
la asignación de concejales.
Soriano, A. (2015), “Concejal del PCN se pasó a ARENA en San Isidro”, Diario El Mundo, 2 de julio de 2015.
Análisis político No. 22 • Septiembre 2015