autonomija volje u zoo

UDK 342.25

Dragan M. Mitrovi}

AUTONOMIJA KAO POJAM I OBLIKO smislu, vrstama i doma{ajima autonomije

Autonomija sa svojim autonomnim pravom predstavqa izvanrednova`nu pojavu. U ideji autonomije sadràna je ideja o pravu na samoorganiza-ciju, koja obuhvata i pravo na relativno samostalnu, tj. autonomnu nor-mativnu delatnost. Ali, kada bi autonomija bila nezavisna, tj. samostal-na od dràvne vlasti, tada to i ne bi bila autonomna, ve} nova dràvnavlast. Sledi da je autonomija, uprkos svom poreklu, mogu}a samo kao korelatili kao dopuna dràvnoj vlasti, koja je dozvoqava i odre|uje. Zbog toga jeautonomija, spram dràvne vlasti, uvek relativna i srazmerna. Postojaweodgovaraju}e mere autonomije i woj prilago|enih autonomnih oblika -- bilokada i u bilo kojoj dràvi -- jeste znak procene i odluke da je autonomijapotrebna kao mera srazmerne i relativne slobode unutar date dràvnezajednice.

Kqu~ne re~i: Autonomija. -- Dra`va. -- Decentralizacija. -- Korporacija.-- Samouprava.

I [TA JE AUTONOMIJA?

Autonomija (od gr~kih re~i autonomis -- nezavisnost; auto

-- sam, samo, i nomos -- zakon) predstavqa takav oblik organizovawau kome odre|ene teritorije ili socijalne grupe, zbog svoje osobi-tosti, imaju poseban status i autonomna prava. Skup tih autonom-nih prava, sredstava (materijalnih, finansijskih, politi~kih ipravnih) za wihovo ostvarivawe i posebna organizacija, sa~iwa-vaju wihov autonomni status unutar jedne dràve. Taj status jeodre|en dràvnom voqom, koja ga i garantuje. U ideji autonomije,dakle, sadràna je ideja o pravu na samoorganizaciju, koja obuhvata

* Dr Dragan M. Mitrovi}, redovni profesor Pravnog fakulteta Univer-ziteta u Beogradu.

417

i pravo na relativno samostalnu, tj. autonomnu normativnu delat-nost.1

Autonomija u uèm smislu predstavqa poseban oblik dràv-nog ure|ewa. On moè da se pojavi kako u jednostavnim tako i usloènim dràvama.2

Autonomija proizlazi iz autonomije voqe, koja predstavqa,,svojstvo voqe da moè sama sebi da bude zakon‘‘. Ona je, drugimre~ima, ,,temeq dostojanstva qudske i svake umne prirode‘‘.3 Au-tonomija zbog toga izvire iz samostalnosti li~nosti kao takve, ane iz wene samostalnosti, tj. nezavisnosti u odnosu na dràvnuvlast.

Poreklo autonomije ne treba izjedna~avati sa wenom pri-menom. Naime, kada bi autonomija bila li~na -- i to ne samo premasvom poreklu ve} i prema pojedincu na koga se odnosi -- tada to ine bi bila autonomija, jer je u prirodi svakog ìvog bi}a da uizvesnoj meri bude autonomno u odnosu na spoqa{wi svet. S drugestrane, kada bi autonomija bila nezavisna, tj. samostalna od dr-àvne vlasti, tada to i ne bi bila autonomna, ve} nova dràvnavlast. To zna~i da je, uprkos svom poreklu, autonomija mogu}a samokao korelat i dopuna dràvnoj vlasti, koja je dozvoqava i od-re|uje, kao i da je zbog toga uvek relativna i srazmerna. Autono-mija prema prvobitnosti svog nastanka i po poreklu podse}a namoral, ali je uvek heteronomnog i javnog karaktera koji je odre|envoqom i mo}i dràve.

Autonomija je zbog toga istovremeno i dru{tveni i dràvnii pravni pojam, koji raspolaè neobi~no razvijenom prilagodqi-vo{}u. To se posebno ogleda u postojawu wenih razli~itih dràv-no-organizacionih i pravnih oblika. Postojawe odgovaraju}e me-re autonomije i woj prilago|enih oblika -- bilo kada i u bilokojoj dràvi -- jeste znak procene i odluke da je autonomija pot-rebna kao mera srazmerne i relativne slobode unutar date dràv-ne zajednice.

Autonomija kao dru{tveni, dràvni i pravni pojam po~ivana ideji da dràva ne mora neposredno da ure|uje sve pravno va`neodnose da bi ispunila svoje isto tako va`ne dru{tvene zadatke.Ta ideja je nekad -- a posebno u sredwem veku -- ~esto proizlazilaiz nemo}i dràve, dok danas -- u modernim dràvama -- proizlaziiz wene nesporne dru{tvene i pravne premo}i. To je slu~aj i sasavremenim autonomijama, koje upravo u toj ~iwenici uo~avajuonaj odlu~uju}i uzrok koji dovodi do nastanka razli~itih organi-

Dragan M. Mitrovi}, Autonomija kao pojam i oblik (str. 417--440)

418

1 Pravna enciklopedija, Beograd 1979, str. 1353.2 Politi~ka enciklopedija, Beograd 1975, str. 56--57.3 I. Kant, Metafizika }udore|a, Sarajevo 1966, str. 199 i 203.

zacionih i pravnih autonomnih oblika. Sve preko toga predstav-qa na~in za razlamawe i razbijawe dràvne celine, {to ina~enijedna normalna dràva ne moè da dopusti.

Autonomija u nazna~enom smislu, dakle, i nije samo pitawevoqe li~nosti, niti je samo pitawe odluke, procene ili odgova-raju}e pravne mere, ve} je isto tako i rezultat razvoja dràvnihzajednica u kojima decentralizacija, dekoncentracija i deetati-zacija -- kao sinonimi za pomenutu procenu i promenu, pra}eniistovremenim integracionim i dezintegracionim tendencijama iprocesima -- predstavqaju jasan nagove{taj potrebe da se u nave-denom smislu udovoqi samo onim razlozima koji idu u prilogpravoj a ne la`noj autonomiji.

II PRETPOSTAVKE I USLOVI ZA USPOSTAVQAWEAUTONOMIJE

Kakva }e uop{te biti autonomija -- zavisi od najrazli~iti-jih zate~enih i novih pretpostavki, kao i od konkretno ostvare-nih uslova unutar svake savremene dràvne zajednice. Sigurno jesamo to da vrsta, oblik i stepen autonomije podjednako zavise odvremena i mesta u kojima postoji bilo koja dràvna zajednica.

Autonomija, naime, ne postoji samo zbog nekada{weg sred-wovekovnog pravnog partikularizma, u kome je prete`ni oblikprava sa~iwavalo obi~ajno pravo. [tavi{e, sigurno je da su po-liti~ki centralizam i pravna integracija kao novovekovne pojavei promene nastali kao reakcija na preterani pravni partikula-rizam. Uz to, ve} je u sredwem veku, pored dominantnih partiku-larnih prava, postojalo i tzv. op{te pravo, ~iji nagli razvoj iprevlast otpo~iwu politi~kom i dràvno-pravnom afirmacijomgra|anske klase.

Integracija savremenih poredaka na zate~enim osnovamadanas zaista postaje sve ve}i i sve ozbiqniji problem. Integra-cija vla{}u vi{e ne moè da obuhvati sve one dràvne delatnostikoje su u su{tini nezavisne od vlasti, koje predstavqaju proiz-vodwu stalno nove robe i usluga. Takvo pravo moè autonomno dafunkcioni{e samo prate}i razvoj dru{tvenih odnosa i stvaraju}inove autonomne norme. Ipak, ni takva pravna integracija nijesasvim nezavisna od vlasti i prava koje stvara dràva, jer jedràvna sila i daqe prisutna. Zbog toga i to ,,novo‘‘ autonomnopravo posredno zavisi od dràvne voqe a ne samo od autonomijevoqe.


419

Individualizam i racionalizam, tako|e, predstavqaju va`-ne pretpostavke za nastanak i moderno uobli~avawe autonomijesa wenim autonomnim pravom. Individualizmu je blizak raciona-lizam kao nastavak individualisti~kih razmi{qawa. To nije slu-~ajno. Individualizam i racionalizam su stvorili ,,racionalnopravo‘‘, tj. doveli su do pravne racionalizacije u kojoj nema ni-kakve ,,svetosti‘‘. To je proizvelo izvanredno zna~ajnu pravnuposledicu: pravo je lak{e moglo da se stvara i mewa.4 S drugestrane, zahvaquju}i navedenim pretpostavkama, evolucija prava jedovela do nastanka modernog dru{tvenog i pravnog pluralizma~iji se za~eci nalaze u prirodno-pravnim u~ewima i u kasnijimsociolo{kim pravnim teorijama.

Vreme u kome je pravni pluralizam oìvqen, i to kao una-pre|ena i moderna varijanta sredwovekovnog partikularizma, je-ste upravo XX vek. Wegovo prepoznatqivo obele`je predstavqajuveliki i nagli preobraàji u dru{tvenim odnosima, u pravnojteoriji i praksi. U takvim uslovima su nastale nove ideje ipogledi na dràvu i na wene zadatke, a zatim, i novi obliciautonomnog organizovawa.

Kada je re~ o uslovima za postojawe autonomije, oni suop{tepoznati i kre}u se u rasponu od geografske osobenosti iposebnog poloàja nekog podru~ja, etni~ke slike istog podru~jai drugih osobenosti koje iz toga proizlaze (kultura, vera, jezik,istorija, tradicija, obi~aji i sli~no), sve do posebnih ekonomskihi politi~kih uslova koji nalaù postojawe autonomije. Ipak,autonomija -- da bi bila to i daqe -- ni u jednom slu~aju ne moèda bude ne{to vi{e od onog {to jeste u svom izvornom zna~ewu.

Pored pomenutih uzroka za postojawe teritorijalne autono-mije, kao i za bilo koji drugi oblik autonomije, posebna va`nostpripada dru{tvenoj stabilnosti, homogenosti (ili heterogenos-ti), redu i miru.

Dru{tvena stabilnost predstavqa jedan od najva`nijih us-lova za normalno funkcionisawe dràvne i, unutar we, autonomnevlasti. Ona, naravno, nikad nije idealna, ve} je relativna i sme-wuje se sa periodima dru{tvene nestabilnosti. To dru{tvenustabilnost i nestabilnost predstavqa kao korelativne pojmove ustalnoj i delikatnoj ravnoteì, od koje i zavisi da li }e autono-mija uspe{no da ostvaruje svoje zadatke. Autonomija taj svoj zada-tak uspe{no ostvaruje samo u stabilnim zajednicama, iako wenauloga nije ni{ta mawe va`na ni u periodima velikih dru{tvenihsukoba.


420

4 G. Vukadinovi}, ,,O ideji pravnog pluralizma‘‘, u: Izbor tekstova izteorije prava, Novi Sad 1993, str. 200.

Dru{tvena homogenost predstavqa drugi vaàn uslov. Zadru{tvenu homogenost unutar jedne dràvne zajednice posebno suzna~ajni zajedni~ka tradicija, etni~ke, verske, nacionalne, kul-turne i druge sli~nosti. Od wihovog sadejstva, tako|e, zavisi ito kako }e zakonitost da se ostvaruje i da li }e poredak uop{tenormalno da funkcioni{e.

Dru{tvenoj homogenosti je suprotna dru{tvena heteroge-nost, koja uvek postoji kad nad sli~nostima prevladaju razlike.Homogenizacija, s druge strane, predstavqa dugotrajan proces, paje intervencija dràve vi{e {tetna nego korisna. To je utolikopre slu~aj, ukoliko je homogenizacija istinita samo kad je auten-ti~na, a autenti~na je samo kad do we spontano dolazi. Ali, da lise u savremenim dràvnim zajednicama {ta doga|a spontano? Izu-zetak predstavqa samo situacija u kojoj se zbog sve izraènijihdezintegracionih procesa, ve{ta~ki i zloupotrebom, ugroàvajujedinstvenost i samo postojawe dràve. To se naj~e{}e doga|a udràvama u kojima zbog sna`nih konfederativnih i separatis-ti~kih te`wi dolazi do slabqewa i razbijawa dràvnog jedinstvai teritorijalne celovitosti. U takvim situacijama se zagovorni-ci etni~kog separatizma, pod geslom nacionalnog, verskog ilibilo kog drugog interesa i dràvne samodovoqnosti, pojavqujukao najzna~ajniji ~inilac heterogenizacije koja vodi ka dràvnoji pravnoj dezintegraciji. Zbog toga je boqe da dràva u takvimsituacijama svoju vlast koristi za spre~avawe dezintegracionihprocesa, nego da posredno stvara uslove za spontano i{~ezavawetakvih procesa, do ~ega i ne mora da do|e. Dràvna intervencijaje opravdana i zato {to, po pravilu, takve procese ne izazivajuobjektivni uzroci i razlozi, ve} politi~ke te`we i ambicijepoliti~kih oligarhija obrazovanih po ma kakvom osnovu. Dràvnaintervencija, s druge strane, ne treba da ima za ciq ukidaweautenti~nih odlika, ve} samo uklawawe ve{ta~kih barijera zako-nitom ostvarivawu tih odlika. Zbog toga je ciq autonomije inte-gracija a ne dominacija, izvesnost a ne samovoqa.

Izgleda da sudbinu bilo kog naroda ~esto ne odre|uju, zbogve} pomenutih uzroka, samo navedeni dezintegracioni procesi,niti geostrate{ki poloàj stalnih prostora wegovog ìvqewa,ve} i posebna ve{tina svih politi~kih snaga da narod svojompolitikom ne stavqaju u takva egzistencijalna isku{ewa koja garazlamaju, drobe i ~ine lakim plenom sasvim suprotnih dràvnihinteresa, nacionalisti~kih projekata, programa i pogroma.

Uvek kada su ugroène dru{tvena stabilnost i dru{tvenahomogenost, isti~e se dru{tveni mir. Dru{tveni mir sam po sebiima odre|enu vrednost. On ne mora uvek da bude rezultat repre-sivne politike koja se sprovodi {irokim kori{}ewem sile dr-


421

àvnog aparata, ve} moè da bude i rezultat zadovoqstva gra|anasvojom dràvom. Dru{tveni mir, me|utim, u posebnim situacijamamoè da bude i rezultat iscrpqenosti i zati{ja sukobqenihstrana. Dru{tveni mir kao vrednost, pokazuje da dràva i wenopravo normalno funkcioni{u, ali ne kazuje zbog ~ega je to takoi za{to uop{te dràva i weno pravo postoje takvi kakvi jesu.

Na karakter autonomije uti~e i dru{tveni red. Dru{tvenired, tako|e, proizlazi iz dru{tvene stabilnosti i ukazuje na toda dràvno-pravni poredak funkcioni{e bez ozbiqnijih te{ko}ai zastoja. Po{to se red u dru{tvu retko kad postiè spontano,on se (u potrebnoj meri) uvek obezbe|uje izvesnom dozom zakoniteprimene dràvne sile. Red je, dakle, nasilnim sredstvima postig-nut dru{tveni mir.5 Red u {irem smislu zna~i da je uspostavqendru{tveni mir, makar i kao primirje.

To potvr|uju stari i novi oblici autonomije.

III POREKLO AUTONOMIJE SA PRIMERIMARAZLIÎTIH SREDWOVEKOVNIH OBLIKA

Autonomija je mnogo starija nego {to se to uobi~ajeno sma-tra. [tavi{e, izgleda da je autonomija istovremeno nastala kadi dràva, a, shodno tome, i autonomno pravo u naj{irem smislu --istovremeno kad i prvobitno, nedovoqno izdiferencirano dràv-no pravo. Ni to nikako nije slu~ajno, jer glavne dvojnosti izviruiz iskonske protivure~nosti koja postoji izme|u ,,afirmacijeautoriteta zajednice‘‘ i ,,realnosti odnosa me|u pojedincima‘‘.Zbog toga se i svaki normativni pravni sistem diferencira napravne podsisteme, a ovi na pravne oblasti, grane, itd.

Razli~iti oblici teritorijalne, personalne i funkcional-ne autonomije posebno su karakteristi~ni za sredwi vek. Sredwo-vekovna teritorijalna autonomija bila je naro~ito razvijena uzapadnoj Evropi, i to u obliku gradske autonomije. Tipi~an pri-mer takve autonomije predstavqaju tzv. slobodni i carski gradovi,recimo u severnoj Italiji, Holandiji, Francuskoj ili Pruskoj, ukojima su lokalna organizacija i ìvot bili regulisani gradskimstatutima. U ,,Pruskom zemaqskom pravu‘‘ iz XVIII veka, na primer,statutu je izri~ito priznata autonomnost.

I u sredwovekovnoj Srbiji postojala je razvijena gradskaautonomija (Kotor, Dubrovnik, Novo Brdo, itd.). S druge strane,na prostoru dana{we Crne Gore, posle propasti srpske sredwo-


422

5 Videti: \. Tasi}, ,,Problemi zakonitosti u pravnoj dràvi‘‘, LetopisMatice srpske, br. 306 (2--3), Novi Sad 1929.

vekovne dràve, postojala je organizovana teritorijalno-poli-ti~ka autonomija sa plemenskom sadrìnom. Ona se, me|utim, izrazumqivih razloga znatno razlikovala od evropske gradske auto-nomije.

U sredwem veku je bila zna~ajna i personalna autonomija,koja je u razvijenom pogledu postojala zahvaquju}i izraènompravnom partikularizmu. Personalna autonomija se posebno ispo-qavala kroz zapisana prava i razli~it pravni poloàj pojedinihstaleà.

Takav je bio slu~aj u nemawi}koj Srbiji sa pravnim po-loàjem dru{tvenih staleà, posebno zapisanim u Zakonopravilu

sv. Save i u Du{anovom Zakoniku. Me|utim, bilo je i specifi~nihoblika personalne autonomije, kakav je slu~aj sa poloàjem Srp-ske pravoslavne crkve pod turskom okupacijom, koji je i pravnoutvr|en kao posebna personalna autonomija, prvenstveno versko-politi~kog karaktera.

Sredwovekovno partikularno pravo, najzad, karakteri{upojava i razvoj funkcionalne autonomije iz koje su, tako|e, na-stali savremeni oblici autonomnog prava. Moderna funkcional-na autonomija, pak, karakteristi~na je za stvarawe i {irewe tzv.javnih slu`bi u oblastima privrede, {kolstva, prosvete, zdrav-stva, velikih tehni~kih sistema, itd.6

Teritorijalni i personalni partikularizam posebno se og-ledao u mogu}nosti gradova ili pojedinih podru~ja da autonomnoure|uju odnose me|u svojim pripadnicima prema svom pravu, pre-te`no sastavqenom od obi~aja koji su na tom podru~ju bili uv-reèni. Ta partikularna prava se nazivaju statutarnim, gradskimi zemaqskim (oblasnim) pravom.

Statutarno pravo (potestas statuendi prema potestas leges fe-

rendi) predstavqalo je pravo gradova da autonomno, svojim propi-sima, statutima, reguli{u unutra{wu organizaciju i ìvot svojihstanovnika. Autonomni poloàj gradova unutar dràve, po pravi-lu, prvobitno je podaren od sredwovekovnog vladara (kartama,poveqama, darovnicama), naj~e{}e kao nadoknada za finansijskui politi~ku podr{ku wegovoj borbi za objediwavawe svetovnevlasti u zemqi. S druge strane, ono je izraz narastaju}e ekonomskemo}i novonastaju}e gra|anske klase. Naknadna potvrda gradskihstatuta od organa dràvne vlasti nije bila potrebna, osim izu-zetno. Gradska autonomija sredwovekovnih gradova, oli~ena u sta-tutima kao najva`nijim autonomnim pravnim aktima, na taj na~in


423

6 L. Digi, Preobraàji javnog prava, Beograd 1929, str. 283--285.

predstavqa za~etak moderne samouprave, zbog ~ega se takvo pravonaziva jo{ i pravom samouprave ili samoupravnim pravom. U XIIIveku, shodno tome, ponikla je i tzv. ,,teorija statuta‘‘, ~iji jeprvobitan zadatak bio da re{i sukobe statuta izme|u sredwove-kovnih gradova severne Italije.

I u razvijenoj sredwovekovnoj dràvi, postojali su gradovikoji su raspolagali autonomijom koju oli~ava postojawe gradskogstatuta. Od sredwovekovnih posebno su poznati statuti Kotora,Dubrovnika i Novog Brda. Naime, pojedini gradovi u primorskomdelu, opstajali su na {irim ili uìm autonomnim osnovama ipravima. Me|u wima je grad Kotor imao najrazvijeniju autonomiju.Kotor je od 1186. do 1370. godine, imao sopstveni statut i razvijeneorgane gradske samouprave koji su obavqali zakonodavne, upravnei sudske poslove. Takav je slu~aj i sa autonomijom sredwovekovnogDubrovnika. ,,Dubrova~ki statut‘‘ (Liber Statuorum Civitatis Ragusii)predstavqa jedan od najstarijih gradskih statuta u Sredozemqu.Nastavak ,,Dubrova~kog statuta‘‘ predstavqa tzv. ,,Kwiga refor-mi‘‘ (Liber reformatiorum), koja sadrì propise do 1410. godine, azatim tzv. ,,Zelena kwiga‘‘ (Liber viridis), sa propisima do 1460.godine, i ,,@uta kwiga‘‘ (Liber croceus). Do pada Dubrova~ke repu-blike donet je i niz uredbodavnih akata (na primer Ordines Mari-

tanitae iz 1511. i 1535. godine). Posledwi poznati akt predstavqazbornik pomorsko-pravnih propisa, tzv. ,,Dubrova~ki edikt zaplovidbu‘‘ (Regolamenti) iz 1794. godine. Poznati su iz tog vremenai statuti srpskih sredwovekovnih rudarskih gradova, na primerstatut Novog Brda.7

Personalni partikularizam se sastojao u mogu}nosti da seautonomnim pravom reguli{e poseban poloàj pojedinih dru{tve-nih grupa i slojeva. To autonomno pravo se posebno odnosilo napripadnike plemstva, sve{tenstva i na gra|anstvo. Na toj osnovije u sredwem veku nastalo tzv. gradsko pravo.

Gradsko pravo je nastalo i naro~ito se razvilo na osnovuprivrednog i nov~anog napretka primorskih gradova, ~ime je ve}nagove{ten budu}i op{ti ekonomski napredak gra|anske klase. Sdruge strane, ono je posledica ekonomskog i administrativnogosamostaqivawa razvijenih gradova od feudalaca na ~ijim su seposedima nalazili gradovi, kao i rezultat ekonomskog i poli-ti~kog savezni{tva gradova sa monarhom (tzv. carski gradovi). Igradsko pravo se zasnivalo na tzv. ,,gradskim statutima‘‘. Wegovrazvoj je doveo ~ak dotle da su obrazovane i pojedine wegove grane(imovinsko, krivi~no, administrativno).


424

7 Pravna enciklopedija, str. 143--144, 359, 990, 1451 i 1466.

Pored statutarnog i gradskog prava, partikularizam je do-veo i do nastanka tzv. zemaqskog ili oblasnog prava, koje sesastojalo u mogu}nosti pojedinih ve}ih feudalnih celina da vla-stitim pravima ure|uju vlast, organizaciju i druge odnose na svompodru~ju. Zemaqsko pravo je na taj na~in predstavqalo smetwuuspostavqawu i ostvarivawu op{teg prava koje vaì na celojdràvnoj teritoriji. Ipak, sredwovekovno zemaqsko ili oblasnopravo ne treba u strogom smislu povezivati sa savremenim prav-nim oblicima teritorijalnih autonomija.

Statutarno pravo oli~ava izvojevanu autonomiju gradova.Gradsko pravo predstavqa rezultat daqeg ja~awa mo}i gradova.Zemaqsko pravo, pak, predstavqa ili relikt feudalnog prava iliznak pretvarawa gradskih autonomija u gradove-dràve. Iz ovihkarakteristi~nih oblika razvili su se savremeni oblici autono-mije i lokalne samouprave.

IV TERITORIJALNA AUTONOMIJA I NACIONALNEMAWINE KAO ÎNILAC INTEGRACIJE I

DEZINTEGRACIJE

I u savremenoj pravnoj teoriji, a posebno u ustavnopravnojteoriji, postoje mnogobrojne klasifikacije autonomije. Izgledada je najpoznatija i najmawe sporna ona klasifikacija koja razli-kuje teritorijalnu autonomiju od personalne i funkcionalne au-tonomije. Pored toga, veliki zna~aj imaju i drugi oblici autono-mije, kao {to su verska, kulturna, stale{ka ili lokalna autono-mija, tj. samouprava.

Teritorijalna autonomija predstavqa takav oblik unut-ra{weg dràvnog organizovawa u kome stanovni{tvo na jednomdelu jedinstvene dràvne teritorije moè -- ali i ne mora -- daraspolaè posebnim autonomnim pravima i du`nostima. Ukolikoje to slu~aj, re~ je o autonomiji u znatno decentralizovanoj dr-àvi. Ukoliko, pak, to nije slu~aj, re~ je samo o unutra{wojadministrativnoj organizaciji dràve. Teritorijalna autonomijaje, drugim re~ima, stvar dràvne decentralizacije, a administra-tivna dràvne centralizacije. Jedinstvenost dràvne vlasti iteritorije, ni u jednom slu~aju nije naru{ena. S druge strane,prava i du`nosti koji proisti~u iz teritorijalne autonomije, aposebno prava i du`nosti koji se odnose na poloàj nacionalnihmawina u jednoj zemqi, ne mogu da budu ve}i od prava i du`nostisvih drugih gra|ana u istoj dràvi, jer bi to bilo sasvim suprotnocivilizacijskoj ideji i istom takvom zahtevu za pravnom i dru-{tvenom jednako{}u gra|ana pred zakonima i pravom iste dràve.


425

Dakle, ta prava i obaveze samo mogu da budu u izvesnom smisluposebni i zbog toga autonomni, ali pod uslovom da se odnose naonaj delokrug koji je osoben samo za to podru~je, kao i da se na tajna~in ne ugroàva primena op{tih i jedinstvenih propisa kon-kretne dràve. Takva autonomija je samo nadopuna postoje}oj unu-tra{woj dràvnoj vlasti i organizaciji, ali ne i zamena za wu.Za teritorijalnu autonomiju je, uz to, potrebno i da su geografskogrupisawe i brojnost stanovni{tva upravo takvi da mogu da op-ravdaju uspostavqawe odre|ene autonomije, pri ~emu treba imatiu vidu i suprotne, ali isto tako opravdane razloge, koji mogu dase sa`mu u slede}em: dràva u kojoj postoji teritorijalna auto-nomija uvek je jedinstvena i celovita, dok je narod takve dràveuvek brojniji od dela naroda na jednom delu dràvne teritorije.Drugim re~ima, ve}ina stanovni{ta, obrazovana po ma kakvomosnovu na jednom delu dràvne teritorije, uvek predstavqa mawi-nu u odnosu na celokupno stanovni{tvo. Pomenuti prvi razlog,uprkos re~enom, ni tada ne mora da bude dovoqan za uspostavqaweteritorijalne autonomije u ma kakvoj meri, jer autonomija imasmisla samo kad je predvi|ena i za{ti}ena pravom konkretnedràve, a ne obrnuto. Uz to, brojnost i etni~ka pripadnost sta-novni{tva, a posebno tzv. nacionalnih mawina, mogu i da sepromene, {to se u svetu stalno i de{ava. I samo stanovni{tvo jesklono mewawu i seqewu iz jednog podru~ja u drugo, kao i wegovaekonomska mo}. Da li se sa wime seli i teritorijalna autonomija?

Zahtev za teritorijalnom autonomijom, dakle, ne moè va-qano da se opravda ni jednim pomenutim razlogom. Izgleda da toposebno vaì za doba u kome ìvimo. Zbog toga se kao razlog zauspostavqawe teritorijalne autonomije sve ~e{}e isti~e stvarnaili izmi{qena ugroènost etni~ki istog dela stanovni{tva naodre|enoj teritoriji, pri ~emu se ispu{ta iz vida ili se svesnopre}utkuje da se autonomija nikada ne sti~e da bi se dràva delila-- dakle, zbog deoba i dràvnog razdvajawa -- ve} zbog interesa kojisu kao poèqni prihvatqivi stanovnicima cele dràve, i to samona osnovu tako dobijene saglasnosti. Tako ne{to nije padalo napamet ni Lewinu, ni Staqinu, iako su obojica u svojim ustavimaiz 1918. i 1936. godine predvideli pravo naroda (ali ne i nacio-nalnih mawina) na otcepqewe.8

Takvim interesima i razlozima, koji idu u prilog terito-rijalnoj autonomiji kao sredstvu za prosperitet a ne za dezinte-graciju, posebnu za{titu pruà svaka normalna dràva. Autono-mija je u tom smislu posebna privilegija koju daje i {titi dràva.I ona, kao i svaka druga privilegija, moè da se ograni~i i


426

8 J. \or|evi}, Ustavno pravo, Beograd 1976.

uskrati. U protivnom, svako ko se poziva na bilo kakav razlog,pa ~ak i na vlastitu ugroènost -- mogao bi da zahteva i da o~ekujedobijawe teritorijalne autonomije. U svakom slu~aju, retko sede{ava da se problem takve ugroènosti (~ak i ako ona postoji)re{ava davawem {iroke, pa i pre{iroko shva}ene teritorijalneautonomije. Umesto toga, uspostavqaju se drugi razli~iti oblicifunkcionalne autonomije (verska, kulturna i lokalna) ili sekoriste druga brojna, pravno utvr|ena i priznata sredstva, uk-qu~uju}i tu i kori{}ewe ustanove referenduma.9

U skladu sa takvim ili sa jo{ radikalnijim zahtevima za{irokom ili naj{irom teritorijalnom autonomijom, pa ~ak izahtevima za secesijom (tzv. etni~ki separatizam), ve} dugo pos-tupaju Baski na razme|i [panije i Francuske, ili Andaluàni iGrena|ani u [paniji. Ali tako postupaju i Veneti u severnomdelu Italije, i Korzikanci u ju`nom delu Francuske. To je slu~aji sa [kotima na severu, sa Vel{anima na jugozapadu i Ircima naseverozapadu Velike Britanije. Veoma je verovatno da bi to vrlorado u~inili i drugi evropski narodi u Nema~koj, Belgiji, Ho-landiji, Poqskoj, Rusiji ili u drugim dràvama sloènog et-ni~kog sastava, ukqu~uju}i tu i SAD, Kanadu ili Australiju.Takvi zahtevi pripadnika razli~itih naroda u istoj dràvi, apogotovo pripadnika nacionalnih mawina u takvim dràvama,za~udo, nisu nai{li na dovoqno razumevawa kod vlasti ni u jednojod pomenutih dràva. Ipak, teorije i zagovornici dràvnih po-litika u navedenim zemqama upravo takvu teritorijalnu autono-miju podràvaju svuda i uvek, osim kod sebe samih.

Takav je slu~aj i sa poznatim balkanskim podelama, kao i sapodelama u nekada{woj SFRJ, a u najnovije vreme i sa sasvimneosnovanim secesionisti~kim zahtevima Arbanasa, kao najbroj-nije nacionalne mawine na Kosmetu u Srbiji. Uprkos svojoj broj-nosti -- zasnovanoj na gotovo najve}oj, ako ne i na najve}oj stopinataliteta u svetu i na nekorektnim merama vlasti u nekada{wojSFRJ koja je takav populacioni rast posebno podsticala, i toposebno spram srpskog naroda, ~ija je postojbina upravo Kosmet,i pripadnika drugih nacionalnih mawina, od kojih mnoge vekovi-ma duè ìve na srpskoj zemqi i u srpskoj dràvi -- Arbanasi sukao nacionalna mawina u stranoj, a ne u svojoj mati~oj dràvi,posegnuli i za takvim sredstvima koja sasvim jasno stavqaju doznawa svima koji èle da znaju: da wihov ciq nije autonomija, ve}stvarawe samostalne ili nove zajedni~ke dràve sa mati~nomdràvom Albanijom; da wihova pregovara~ka sredstva nisu masli-


427

9 D. Mitrovi}, ,,O plebiscitu i referendumu‘‘, Anali Pravnog fakultetau Beogradu, br. 5, 1990, str. 605--610.

nove gran~ice, ve} barut kupqen ne~asno ste~enim novcem i naj-prqavijim poslovima, protiv ~ega ceo svet -- u kome se gro takvihposlova i obavqa -- zvani~no vodi borbu sa mawe-vi{e uspeha; dajedna nacionalna mawina, koja je i broj~ano mawina u Srbiji, zasebe zahteva takav presedan kakav u modernoj evropskoj i svetskojistoriji nije do sada zabeleèn. I to sve na osnovu sile i podr{kesilom. [to je duh sku~eniji, i sredstva su primitivnija. Ili,mo`da, ciq opravdava sredstva?

Naàlost, sli~ne ili iste zahteve sve ~e{}e promovi{u iaktuelne politi~ke oligarhije u republici Crnoj Gori i u srpskojautonomnoj pokrajini Vojvodini, i to uprkos sumwivoj ili nedo-voqnoj podr{ci ina~e heterogenog stanovni{tva u ovoj republicii pokrajini.

Sre}om, izgleda da je priroda duha koju oli~ava i izraàvabilo koji narod, a posebno srpski narod, ipak ne{to vi{e od duhakoji oli~avaju i na tu| ra~un izraàvaju zagovornici takvihpogubnih separatisti~kih projekata. Izme|u ostalog i zato {tose uspostavqawe prave teritorijalne autonomije ne moè namet-nuti silom. Autonomija je, naime, uvek zaslugom i op{tom saglas-no{}u ste~ena privilegija. Uostalom, za postizawe jo{ jednognovog svetskog ciqa i rekorda -- da u svetu za nekoliko decenijabroj dràva dostigne skoro ~etiri stotine -- i nije potrebno daqerazbijawe i deqewe balkanskih naroda, od kojih nijedan nikadnije mogao potpuno da biti{e u dràvi koja obuhvata stalneprostore wegovog ìvqewa.

Teritorijalna autonomija je, tako|e, uvek i ne{to vi{e odunutra{we administrativne organizacije u dràvi, {to je pitawedobre ili lo{e dràvne tehnike i iste takve prakse. Naime,postojawe regiona, okruga ili drugih ~isto administrativnihjedinica nikako ne moè da bude osnov za opravdavawe sli~nihneosnovanih te`wi i ciqeva. Pomenute jedinice su samo centra-lizovani delovi postoje}eg dràvnog aparata, unutar koga i nesme da postoji autonomija. Umesto toga, odre|ene jedinice sasvojim organima vlasti raspolaù jedino diskrecionim ovla{-}ewima. I to je jo{ jedna posebna potvrda poverewa koje se ukazujewihovoj ulozi i mestu u administrativnoj organizaciji dràve.Zbog toga je neopravdano svako nastojawe da administrativnejedinice, kakav je slu~aj upravo sa regionima ili okruzima, pos-tanu ne{to {to je sli~no op{tini, zajednici op{tina ili bilokakvoj drugoj celini koja raspolaè izvesnom lokalnom autono-mijom. âk i kada bi ba{ to bilo u pitawu, dràva bi se na tajna~in i u najkra}em vremenu sasvim ,,feudalizovala‘‘, tj. prestalabi i da postoji kao takva. O tome na posebno bolan na~in svedo~e


428

razli~ite vrste autonomija u srpskim zemqama nakon propastisredwovekovne srpske dràve, kao i sada{we vrste autonomije nastalnim prostorima ìvqewa srpskog naroda izvan SR Jugoslavi-je.

Nikad ne treba smetnuti s uma da ne postoji nijedan istin-ski vaqan razlog za uspostavqawe teritorijalne autonomije, ~akni u sloènim dràvama, jer je svaki razlog koji se koristi uprilog takvoj autonomiji istovremeno i razlog koji takvu auto-nomiju osporava. To je jo{ izraènije kod istih ili sli~nihpretenzija unutar samih federalnih jedinica. Mawina ne moè dase iznima od ve}ine ni po kakvom osnovu, pa ni po teritorijal-no-autonomnom. Ona sve svoje mawinske interese mora da zadovo-qi kori{}ewem postoje}ih i pravno utvr|enih doma}ih i me|una-rodnih mehanizama ili, eventualno, kori{}ewem blagodeti dru-gih vrsta autonomije. To je mogu}e utoliko pre, {to i druge vrsteautonomije imaju vaqan razlog za svoje postojawe. Uz to, postojawevi{e mawina koje raspolaù odgovaraju}im (po pravilu istim)oblicima autonomije, nikad nije dovoqan razlog za stvarawe te-ritorijalne autonomije na delu dràvne teritorije. Zato su ma-wine uvek integrisane u datu dràvnu zajednicu u kojoj je celateritorija uvek iznad jednog wenog dela. U protivnom, moglo biosnovano da se govori o teroru mawine nad ve}inom. A to je sasvimsuprotno svakoj autonomiji.

Na kraju, proizlazi da u prilog teritorijalnoj autonomijiide samo promenqiv odnos sile koja nejednako podupire suprots-tavqene interese i dràvne projekte. Nadja~avawe dezintegraci-onih sila vodi ka teritorijalnoj autonomiji, a ona ka stvarawunovih federalnih jedinica i novih dràva. Nadja~avawe integra-cionih sila vodi ka preobraàvawu takve teritorijalne autono-mije u neki drugi oblik autonomije. Snaga integracionih i dezin-tegracionih procesa u stvari je tolika da oni mogu ne samo daukinu autonomiju, zamewuju}i je ~isto dràvnom decentralizaci-jom i centralizacijom, ve} mogu ~ak i ve{ta~ki da stvore novedràve i da ih odràvaju. I obrnuto, postoje}e dràve, uprkosodsustvu vaqanih i opravdanih razloga, mogu da se teritorijalnouslo`wavaju, sve do wihovog razlamawa u vi{e ve{ta~ki obrazo-vanih dràvica. Zbog toga je pitawe teritorijalne autonomijeogledalo snage i zdravqa dràve. Teritorijalna autonomija jevi{e pitawe mo}i ili nemo}i politike, nego prava.


429

V DRUGI SAVREMENI OBLICI AUTONOMIJA --PERSONALNA I FUNKCIONALNA

(VERSKA I KULTURNA) AUTONOMIJA

Va`nost koja se danas kod nas i u svetu pridaje teritorijal-noj autonomiji ni na koji na~in ne umawuje ulogu, zna~aj i doma{ajwenih drugih vrsta i oblika, u koje spadaju personalna, verska ikulturna autonomija, a posebno lokalna autonomija, tj. samoupra-va.

Personalna autonomija, kao istorijski najstarija, danaspredstavqa gotovo sasvim prevazi|en oblik. Za wu je karakteri-sti~no vezivawe autonomnog statusa za posebno odre|ene katego-rije lica ili wihovih udruèwa (cehovi, esnafi, gilde). Poreklopersonalne autonomije je o~igledno feudalno, dok autonomni ob-lici koji danas na wu podse}aju ve} odavno izraàvaju sasvimdrugu sadrìnu.10

Funkcionalna autonomija, za razliku od personalne, ~estose u teoriji i praksi izjedna~ava sa funkcionalnom samoupravomi predstavqa takav autonomni oblik koji se zasniva na pravu nasamostalno obavqawe pojedinih delatnosti. Unutar funkcional-ne autonomije moè da se uo~i nekoliko karakteristi~nih stari-jih i novijih oblika. Me|u starijim oblicima funkcionalne au-tonomije posebno se izdvajaju verska i kulturna autonomija.

Verska autonomija je rezultat posebnog statusa koji udru{tvu i dràvi imaju verske ustanove i organizacije, bilo daje re~ o reìmu dràvne crkve, bilo o reìmu priznatih crkava,bilo o reìmu odvojenosti crkve od dràve. Verska autonomijase danas posebno ogleda u izuzimawu crkvenih osoba iz nadle`no-sti dràvnih sudova i u wihovom stavqawu pod jurisdikciju crk-venih organa; u u~e{}u crkvenih predstavnika u tzv. me{ovitimsudovima koji re{avaju sporove izme|u crkvenih i svetovnih lica;u integraciji sa svetovnim pravom povodom regulisawa nekihodnosa me|u mirjanima (brak, dela protiv slu`benog morala,la`no svedo~ewe), itd. Poseban izraz verske autonomije predstav-qa crkveno pravo, kojim se ure|uju poloàj, organizacija i delat-nost same crkve i crkve unutar dru{tva.11

Kulturna autonomija predstavqa najpoznatiji i u savreme-nim dru{tvima naj~e{}i oblik, koji se po pravilu pojavquje u


430

10 B. Ko{uti} -- D. Mitrovi}, Autonomno pravo, Beograd 1996, str. 88--91.11 B. Ko{uti} -- D. Mitrovi}, isto, str. 84--88. Videti: D. Peri}, Crkveno

pravo, Beograd 1997.

nacionalno i etni~ki me{ovitim, tj. u nehomogenim dràvama.Najboqe je kad kulturna autonomija postoji kao samostalan auto-noman oblik, ali ona moè da postoji i nesamostalno, u okvirunekih drugih oblika funkcionalne autonomije, kao {to je slu~ajsa kulturnom autonomijom unutar verske autonomije. Smatra se,tako|e, da kulturna autonomija moè da bude ukqu~ena i u teri-torijalnu autonomiju, pod uslovom da je teritorijalna autonomijanastala iz kulturne autonomije. Me|utim, tako nastaloj terito-rijalnoj autonomiji nije ni potrebna posebna kulturna autonomi-ja, jer je ona obuhva}ena neuporedivo {irom teritorijalnom au-tonomijom. U stvari, prava autonomija u bilo kojoj dràvi jestesamo funkcionalna (verska i kulturna) autonomija, pri ~emu netreba ispustiti iz vida ~iwenicu da su uloga i doma{aj kulturneautonomije u razvijenim zemqama danas znatno izmeweni, pa ~aki smaweni, zahvaquju}i savremenim sredstvima komunikacije, kojanarode i stanovni{tvo planete sve vi{e pretvaraju u Meklaunovotzv. globalno selo.

U poseban oblik moderne funkcionalne autonomije u {iremsmislu povremeno se ubraja i lokalna samouprava.

VI LOKALNA SAMOUPRAVA -- SMISAO I MESTO

Iako je razlika izme|u navedenih oblika autonomije naz-na~ena u pravnoj teoriji, i daqe znatnu nedoumicu izaziva razli-kovawe autonomije od lokalne samouprave.

Izgleda da je pouzdano formalno merilo za razlikovawe:izuzetnost statusa autonomije, spram redovnog statusa lokalnesamouprave. êsto se {irina i pravna priroda ovla{}ewa tako|ekoriste kao merilo. Autonomija, shodno tome, postoji kad postojisamostalnost u normativnoj aktivnosti, a samouprava -- kad tasamostalnost postoji samo u pravosu|u i izvr{ewu. Takvo merilo,ipak, ne moè da se prihvati kao potpuno ta~no, jer i organilokalne samouprave raspolaù samostalno{}u u normativnoj ak-tivnosti, {to se pokazuje u brojnim autonomnim op{tim aktimakoje donose op{tinski organi. Autonomija se razlikuje od lokal-ne samouprave i prema stepenu samostalnosti u odnosu na dràvu,a posebno u odnosu na centralnu dràvnu vlast.

S druge strane, uspostavqawe nesporne dominacije dràvnevlasti dovelo je do druga~ijih oblika integracije i autonomije.12

Prete`na, gotovo potpuna pravna stvarala~ka uloga dràve, oli-~ena u zakonima, postepeno je zamewivana druga~ijim oblicima


431

12 M. Veber, Privreda i dru{tvo, II kwiga, Beograd 1976, str. 537--714.

korporativnog organizovawa. Naime, razli~ita i mnogobrojna ud-ruèwa sve vi{e po~iwu autonomno da reguli{u svoju delatnost,{to dovodi do {irewa mreè specijalnih autonomnih oblikaorganizovawa koji preuzimaju na sebe delatnost javnih slu`bi.13

Zbog {irewa kruga legitimnih interesa, zahtev za autonom-nom regulativom u novostvorenim povoqnim uslovima dobija sveve}i zna~aj. U dru{tvu se, naime, stvaraju posebni sistemi inte-rakcije, {to za rezultat ima usvajawe va`ne ideje preto~ene una~elo: regulativa na svakom pojedinom interesnom podru~ju po-staje legitimna tek kad u woj u~estvuju svi zainteresovani subjek-ti. Samo na taj na~in moè da se nazna~i put kontinuiranograzvoja autonomne regulative, sve do prelaska na funkcionalnuorganizaciju i savremeno autonomno pravo, u kome posebno mestopripada pravnoj regulativi lokalnih samoupravnih zajednica.14

Lokalna samouprava predstavqa istovremeno i drugi osnov-ni oblik dekoncentracije vlasti teritorijalnom diferencijaci-jom u dràvi. Isto tako, lokalna samouprava ima svoje dubokeistorijske korene i kao oblik regionalne diferencijacije. Wenpoliti~ki i dru{tveni efekat zavisi od konkretnih okolnosti usvakoj istorijskoj ili sada{woj situaciji. Postoje, naime, prime-ri gde autonomija gradova i op{tina deluje kao ko~nica dru{tve-nog preobraàja koji je zapo~et iz centra. Iskustvo Francuskerevolucije predstavqa dovoqno poznat primer takvog nepovoqnogefekta. Ali, postoje i primeri poput slu~aja sa engleskim self-go-

vernment-om, kada je tradicionalna lokalna autonomija predstav-qala efikasnu branu despotskim tendencijama koje su potekle izcentra.

Mesto lokalne autonomije, kao {to moè da se primeti,zavisi od niza razli~itih i promenqivih okolnosti. Ipak, ve}danas smo i sami svedoci o~iglednih dru{tvenih procesa i preo-braàja u kojima industrijska i urbana dru{tva sve vi{e razvijajunaj{iru povezanost i isprepletanost interesa, pokretqivost utransportu i komunikacijama, {to povratno dovodi do sve ve}eme|uzavisnosti. I upravo takvi pravci preobraàja sve vi{emewaju uvreènu predstavu o odnosu internacionalnog, central-nog i lokalnog. Izgleda kao da su na lokalnom nivou ostali samooni interesi koji se neposredno odnose na lokalne probleme, koje,~esto, ni tada nije mogu}e re{avati bez u~estvovawa i pomo}i{irih podru~ja. Globalizovawe savremenih dru{tava, me|utim, ne


432

13 T. @ivanovi}, Sistem sinteti~ke pravne filozofije, III kwiga, Beo-grad 1959, str. 682.

14 J. Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Zagreb, 1982, str. 89--92.

ukida izvorni smisao i zna~aj lokalne samouprave, ve} je samosme{ta u druga~ije i savremenije okvire. Naravno, na taj na~inse mewa i shvatawe o autonomiji, wenom smislu, zna~aju, mestu,wenim vrstama i oblicima.

VII AUTONOMIJA I LOKALNA SAMOUPRAVAIZME\U NEDAVNE PRO[LOSTI I BLISKE

BUDU]NOSTI

Politi~ka centralizacija i integracija u drugoj poloviniXIX veka i tokom XX veka postale su i same zna~ajan izvor novihautonomnih i lokalnih oblika organizovawa. Na taj na~in susredwovekovni oblici preobraèni u moderne savremene oblikeautonomije i lokalne samouprave.

Integracija vla{}u vi{e ne moè da obuhvati sve one dr-àvne delatnosti koje su u su{tini nezavisne od vlasti, uprkostome {to ni takva pravna integracija nije sasvim nezavisna odvlasti i prava koje stvara dràva, jer je dràva i daqe prisutna.Zbog toga, savremeno autonomno pravo i daqe zavisi od dràvnevoqe, umesto od autonomije voqe. Ipak, taj preobraàj, sa pome-nutim primerima iz davne ili skore pro{losti, omogu}ava namda objasnimo savremenu autonomiju i lokalnu samoupravu, alipredstavqa i podlogu za sagledavawe autonomije i lokalne samo-uprave u bliskoj i daqoj budu}nosti.

Savremena autonomija i lokalna samouprava, pre svega, pre-vazilaze tradicionalnu decentralizaciju vlasti, jer se sredi{tesvakodnevnog ìvota sve vi{e prenosi sa teritorijalnog na funk-cionalno uspostavqene kolektivitete korporativnog tipa. Sav-remena autonomija i lokalna samouprava tako|e prevazilaze isvoje tradicionalne koncepte, jer istovremeno i kombinovanoobuhvataju razli~ite oblike teritorijalne, personalne i funkci-onalne autonomije. Ti oblici, s jedne strane, prevazilaze zate~enuautonomiju proizi{lu iz decentralizovawa javnih slu`bi dràv-nog ili paradràvnog tipa, a, s druge strane, sami stvaraju noveoblike autonomnog i lokalnog organizovawa. Zbog toga se u auto-nomiji, a pogotovo u autonomiji lokalne samouprave, susre}u ispajaju u jedno staro sa novim, poznato sa nepoznatim, stara mo}dràve sa novonastalim mo}ima zajednica, ~esto samo nominalnolokalnog tipa.

Osnovu te nove mo}i lokalnih zajednica predstavqa razvojsavremenih korporativnih oblika organizovawa, koji ne samo dapretenduju da budu centri nove dru{tvene mo}i koja je izrasla iz


433

autonomnog, ve} i da se, na taj na~in, {to vi{e osamostale odcentralne vlasti, i da odlu~uju}e uti~u na wene odluke. Mnogedana{we korporacije transnacionalnog karaktera i doma{aja up-ravo su i ponikle iz lokalnog organizovawa i okruèwa. Naime,savremena lokalna samouprava po~iva, pre svega, na ekonomskojautonomiji koja u svom oja~anom obliku daleko prevazilazi tra-dicionalni ekonomski i politi~ki koncept lokalne samouprave.Ta nepromenqiva crta lokalne autonomije i samouprave dovela jeu drugoj polovini HúH veka do neobi~nih rezultata.

Klasi~na lokalna samouprava je danas potisnuta i u koristnovih oblika. To potvr|uje i stvarawe uvek druga~ijih oblikaorganizacija koje i ne moraju da budu neposredno ili prvenstvenopovezane sa dràvom i politikom, a ponekad se nalaze i iznadwih. Razli~ita udruèwa, ponikla na tlu lokalne samouprave, svevi{e autonomno ure|uju svoju delatnost, {to dovodi do {irewamreè specijalnih dru{tvenih sudova i razli~itih organizacijaili tzv. sekundarnih tela koja na sebe preuzimaju poslove tradi-cionalnih javnih slu`bi. Posebno se podru~je privrede prepu{tadelovawu pretpostavqenih objektivnih mehanizama trì{ta. Utakvim dru{tvenim zajednicama, naime, pojavquju se pojedinci iudruèwa ~iji se sve ve}i uticaj vi{e ne zasniva na kontrolidràvne ma{inerije ve} na kontroli sredstava za proizvodwu i,uop{te, raspoloìvih ekonomskih i finansijskih sredstava.

S druge strane, {irewem kruga legitimnih interesa, zahtevza autonomnim regulisawem dobija sve ve}i zna~aj, zbog ~ega se utakvim zajednicama lokalnog tipa stvaraju i u praksi daqe iz-gra|uju posebni sistemi interakcije, a to dovodi do druga~ijegoblikovawa prava i do nastanka pravom regulisanih postupaka~iji su subjekti autonomni nosioci odlu~ivawa. Zahvaquju}i to-me, gotovo da je op{teprihva}eno shvatawe prema kome regulativana svakom pojedinom interesnom podru~ju postaje legitimna tekkada u woj u~estvuju svi zainteresovani subjekti.15 Te{ko moèda se brani tvrdwa kako upravo takav stav odgovara stvarnosti nasamom po~etku XXI veka. Pomenimo na ovom mestu, samo primeraradi, pojavu globalnih megakorporacija, koje spadaju u najnedemo-kratskije i najneodgovornije qudske institucije i nesporno sunajmo}niji instrument koji je ~ovek ikada stvorio za koncentri-sawe mo}i i bogatstva. One na najgrubqi na~in ru{e prirodno ineotu|ivo pravo qudi da aktivno u~estvuju u dono{ewu odlukakoje uti~u na wihov ìvot i na ìvot wihovih zajednica.


434

15 B. Ko{uti} -- D. Mitrovi}, isto, str. 21, 33, 47, 69 i 99.

Na taj na~in je delimi~no nazna~en i najva`niji ~inilac,onaj koji presudno uti~e na savremene autonomne i lokalne oblikeorganizovawa, kao i na wihov budu}i razvoj. To je pojava globalnihmegakorporacija, poniklih u carstvu ekonomije, koje vi{e odpoliti~kih, istorijskih, nacionalnih i kulturnih ~inilaca od-re|uju mesto i doma{aj savremenih autonomija, i koje najozbiqnijedovode u pitawe uslove, mesto i na~in upotrebqavawa i isko-ri{}avawa raspoloìvih resursa.

Sve to ~ini da se pravo, velikim delom povereno upravoautonomiji i lokalnoj samoupravi -- u ~emu i jeste wihov istinskismisao -- nalazi pod sve ve}im udarom megakorporacija koje èleda uspostave svoje sopstveno pravo, da se nesmetano kre}u po celojplaneti bez ikakvih restrikcija za kori{}ewe resursa i eksplo-atisawe neorganizovane i neza{ti}ene radne snage, da izbegnutakse i uredbe o za{titi ~ovekove okoline, da drè monopol nadoma}e znawe, genetske i druge materijale, i to bez obzira naposledice po qude i okolinu. A te posledice su oduvek i lokalne,i globalne.16

Verovatno se i u tome nalazi jedan od razloga za{to se natako neprincipijelan na~in, na primer, i danas podràvaju sepa-ratisti~ki i secesionisti~ki zahtevi Arbanasa (etni~kih Alba-naca) na Kosmetu, uprkos neubedqivim argumentima i frazeolo-giji o {irokoj teritorijalnoj autonomiji koju treba dati ba{ tojnacionalnoj mawini.

Navedeni ~inioci, s druge strane, dovode do nesaglasja kojese na {irem planu ogleda u sukobu izme|u lokalnih institucija(dràva) i globalnih institucija (korporacija). To nesaglasjepreti da dovede do razaraju}ih sukoba naroda sa najmo}nijim kor-poracijama i institucijama. Taj sukob ve} danas podse}a na nerav-nopravnu borbu Davida sa Golijatom.

Korporacije su, posmatrano sa stanovi{ta tzv. unutra{wegprava, na~elno podre|ene voqi naroda i bilo kakvim zakonimakoje je narod slobodno doneo da bi ustanovio pravila za wihovofunkcionisawe. Zbog toga je prva du`nost korporacija da po{tujuzakone koje je narod ustanovio preko svojih organa vlasti, a ne dai same u~estvuju u wihovom stvarawu. I zaista, od su{tinskogzna~aja za postojawe legitimne dràvne vlasti sa autonomijom ilokalnom samoupravom, bez kojih nema vaqanog demokratskog up-ravqawa, jeste to da korporacijama bude zabraweno uplitawe upolitiku po bilo kom osnovu i na bilo kakav na~in. Takav zahtev,


435

16 D. Korten, ~lanak u Weiner Zeitung, decembar 1997.

ma kako izgledao utopijski, podrazumeva preispitivawe posto-je}ih propisa i ponovno afirmisawe teorija prema kojima poli-ti~ka prava moè da ima samo narod. Na taj na~in, bilo bi jo{jednom potvr|eno Rusoovo u~ewe prema kome institucionalna mo}i legitimitet poti~u od narodne voqe. Kada, dakle, bilo kojakorporacija ili institucija uzurpira prirodno pravo naroda --narod ima pravo da se brani od takvih nasrtaja, da restrukturira,zameni ili elimini{e takve korporacije ili institucije.17 Tovaì i za odbranu naroda od svih drugih sli~nih nasrtaja nawegovo pravo.

Nesaglasje u ne{to druga~ijem obliku postoji i kad je re~o divergentnom rastu autonomije i istom takvom rastu dràvnognadzora i kontrole. Do takvog procesa, samo naizgled protivu-re~nog, velikim delom dolazi zbog naglog razvoja informati~kihtehnologija koje tradicionalne oblike dràvnog uplitawa znat-nim delom ~ine izli{nim. Zahvaquju}i novim informati~kimtehnologijama i umreènim informati~kim sistemima, ve}a au-tonomija moè da proizvede jo{ ve}i nadzor dràve nad radomautonomnih i lokalnih organa i tela, umesto obrnutog: da ve}aautonomija ograni~ava i smawuje centralnu dràvnu vlast. Odnosdràve prema autonomnim i lokalnim organima, treba jo{ jednomnaglasiti, tom prilikom ne}e su{tinski biti izmewen; u stvari,bi}e izmeweni samo na~ini i oblici komunikacije, {to se ve} ide{ava. Ti novi na~ini i oblici komunikacije, a pogotovo na~inii oblici stalnog nadzora i kontrole, tako|e sadrè u sebi stvar-nu opasnost da autonomija i lokalna samouprava budu degradiranido farse i dekoracije.

I obrnuto, preteran rast autonomije i lokalne samoupravemoè da dovede do dru{tvenog i pravnog partikularizma, autar-ki~nosti, kao i do op{teg nesaglasja i nereda. [tavi{e, takvaautonomija, sa istom takvom lokalnom samoupravom, moè da sepreobrazi u zgodno sredstvo za razbijawe jedinstvenog dràvno-pravnog prostora, {to je uvek povezano sa preteranim te`wama imegalomanskim ciqevima. Zbog toga je svaka autonomija, kao isvaka samouprava, prihvatqiva i opravdana sve dok sluì zajed-ni~kom dobru, dok svi delovi dopuwavaju i ispuwavaju celinuproizvode}i bar minimum preko potrebnog op{teg saglasja i skla-da.


436

17 @. @. Ruso, Dru{tveni ugovor, Beograd 1959, str. 9 i 46--47.

VIII ZAKQUÂK

Autonomija sa svojim autonomnim pravom predstavqa izvan-redno va`nu pojavu. U ideji autonomije je sadràna ideja o pravuna samoorganizaciju, koja obuhvata i pravo na relativno samos-talnu, tj. autonomnu normativnu delatnost. Ali, kada bi autono-mija bila nezavisna, tj. samostalna od dràvne vlasti, tada to ine bi bila autonomna, ve} nova dràvna vlast. To zna~i da je,uprkos svom poreklu, autonomija mogu}a samo kao korelat i dopunadràvnoj vlasti, koja je dozvoqava i odre|uje. Zbog toga je auto-nomija uvek relativna i srazmerna. Postojawe odgovaraju}e mereautonomije i woj prilago|enih autonomnih oblika -- bilo kada iu bilo kojoj dràvi -- jeste znak procene i odluke da je autonomijapotrebna kao mera srazmerne i relativne slobode unutar datedràvne zajednice.

Autonomija je zbog toga istovremeno i dru{tveni, i dràv-ni, i pravni pojam koji raspolaè neobi~no razvijenom prilagod-qivo{}u. To se posebno ogleda u postojawu wenih razli~itihdràvno-organizacionih i pravnih oblika (teritorijalna, perso-nalna i funkcionalna, tj. verska, kulturna i lokalna autonomija,sa razli~itim oblicima autonomnog prava).

Autonomija kao dru{tveni, dràvni i pravni pojam po~ivai na ideji da dràva ne mora neposredno da ure|uje sve pravnova`ne odnose da bi ispuwavala svoje isto tako va`ne dru{tvenezadatke. Ta ideja je nekad, a posebno u sredwem veku, ~esto proi-zlazila iz nemo}i dràve, dok danas, u modernim dràvama, pod-jednako proizlazi kako iz wene nemo}i tako i iz wene nespornedru{tvene i pravne premo}i. To je slu~aj i sa savremenim auto-nomijama, koje upravo u toj ~iwenici uo~avaju onaj odlu~uju}iuzrok koji ih osporava ili koji dovodi do nastanka razli~itihorganizacionih i pravnih oblika.

Autonomija, dakle, i nije samo pitawe voqe li~nosti, nitije samo pitawe odluke, procene ili odgovaraju}e pravne mere, ve}je isto tako i rezultat razvoja dràvnih zajednica u kojima decen-tralizacija, dekoncentracija i deetatizacija -- kao sinonimi zapomenutu procenu i promenu, pra}eni istovremenim integracio-nim i dezintegracionim tendencijama i procesima -- predstavqajujasan nagove{taj potrebe da se u navedenom smislu udovoqi samoonim razlozima koji idu u prilog pravoj a ne la`noj autonomiji.Uostalom, i autonomija moè i da se upotrebi i da se zloupotrebi,kao i sve drugo {to su qudi stvorili.


437

Na kraju, proizlazi da autonomiji, spram dràve, u prilogide samo promenqiv odnos politi~ke i fizi~ke sile koja nejed-nako podupire suprotstavqene interese ili razli~ite dràvneprojekte. Nadja~avawe dezintegracionih sila vodi ka teritori-jalnoj autonomiji, a ona ka stvarawu novih federalnih jedinicai novih dràva. Nadja~avawe integracionih sila vodi ka preob-raàvawu takve teritorijalne autonomije u neki drugi oblikautonomije. Snaga integracionih i dezintegracionih procesa ustvari je tolika da oni mogu ne samo da ukinu autonomiju, zame-wuju}i je ~isto dràvnom decentralizacijom i centralizacijom,ve} mogu ~ak i ve{ta~ki da stvore nove dràve i da ih odràvaju.I obrnuto, postoje}e dràve, uprkos odsustvu vaqanih i opravda-nih razloga, mogu da se teritorijalno uslo`wavaju, sve do wihovograzlamawa u vi{e ve{ta~ki obrazovanih dràvica. Zbog toga jepitawe autonomije, a posebno teritorijalne autonomije, ogledalosnage i zdravqa dràve. Postojawe autonomija je vi{e pitawemo}i ili nemo}i politike, nego prava.

Dragan M. Mitrovi}*

AUTONOMY: NOTION AND FORMSON THE MEANING, TYPES AND SCOPE OF AUTONOMY

Summary

Autonomy and its autonomous law is an extremely significant pheno-menon. The idea of autonomy contains the idea of the right to self-organi-sation, which also encompasses the right to relatively independent i.e auto-nomous normative activity. But if autonomy were independent, i.e. indepen-dent of state authority, then it would not be autonomous, but new stateauthority. That means that autonomy, despite its origin, is possible only asa correlative or as an appendage of state authority, which permits and definesit. For that reason autonomy, in comparison to state authority, is alwaysrelative and proportionate. The existence of the appropriate measure ofautonomy and the autonomous forms adapted to it -- no matter when andwhere -- is a sign of the assessment and decision within the state thatautonomy is necessary as a measure of proportionate and relative freedomwithin the given borders. Autonomy in the sense just described, therefore,is not only a matter of the will of a person, nor is it only a matter of thedecision, assessment or relevant legal measure, it is also the result of the

* Dragan M. Mitrovi}, Ph. D., Full Professor of the Faculty of Law in Belgrade.


438

development of state communities in which decentralisation, deconcentrationand devolution -- as synonyms for the said assessment and change, areaccompanied by simultaneously integrative and disintegrative trends andprocesses -- represent a clear intimation of the need to satisfy in the mentionedsense only those reasons that are conducive to legal and not false autonomy.

Key words: Autonomy. -- State. -- Decentralisation. -- Corporation. -- Self-government.

Dragan M. Mitrovi}**

AUTONOMIE, LA NOTION ET LES FORMESSUR LE SENS, LES SORTES ET LE SEUIL DE L'AUTONOMIE

Résumé

L'autonomie de pair avec son droit d'autonomie représente unphénomène de premier ordre. Le concept d'autonomie renferme l'idée d'au-to-organisation qui englobe le droit à une activité normative relativementindépendante. Cependant, si l'autonomie était totalement indépendante, c'est-à-dire libre par rapport à l'Etat, alors ce ne serait pas une autonomie maisun nouvel Etat. Cela revient à dire que l'autonomie malgré son origine n'estpossible qu'en tant que complément ou accessoire de l'Etat qui consent etdétermine le cadre de son existence. Une certaine mesure de l'autonomieainsi que ses formes adaptées aux circonstances sont toujours la confirmationque l'Etat a décidé que l'autonomie était nécessaire comme preuve d'unecertaine liberté au sein d'une communauté. Dans ce sens, l'autonomie n'estpas uniquement l'affaire de la volonté d'une personne ni celle d'une décisionou d'une estimation ou d'un acte juridique correspondant, mais elle est surtoutle résultat de l'évolution des Etats (dans lesquels sont en cours les processusde la décentralisation ou de la déconcentration voire de la dé-étatisation) quiest un signe clair de la nécessité de faire prévaloir les raisons légitimes pourune véritable autonomie digne de ce nom, aux dépends des prétextes pourune fausse autonomie.

Mots-clés: Autonomie. -- Etat. -- Décentralisation. -- Corporation. -- Autoorganisation.

* Dr Dragan M. Mitrovi}, Professeur à la Faculté de Droit de Belgrade.


439

Dragan M. Mitrovi}*

AUTONOMIE: BEGRIFF UND FORMENÜBER DEN SINN, DIE ARTEN UND DIE REICHWEITE

VON AUTONOMIE

Die Autonomie mit ihrem Autonomierecht stellt eine sehr bedeutendeErscheinung dar. In der Idee der Autonomie ist die Idee über das Selbstor-ganisierungsrecht enthalten, die sich auch auf das Recht auf eine relativselbständige, beziehungsweise autonome normative Tätigkeit erstreckt. Doch,wäre die Autonomie unabhängig, beziehungsweise selbständig in Bezug aufdie Staatsgewalt, dann wäre dies auch keine Autonomie, sondern eine neueStaatsgewalt. Das bedeutet, dass die Autonomie trotz ihres Ursprungs ledi-glich als Korrelat oder als Ergänzung zur Staatsgewalt möglich ist, von dersie gebilligt und bestimmt wird. Deshalb ist die Autonomie in Bezug auf dieStaatsgewalt immer relativ und verhältnismäßig. Das Vorliegen einesentsprechenden Maßes an Autonomie und der daran angepassten Autonomi-eformen zu irgendeinem Zeitpunkt oder an irgendeinem Ort -- sind dasZeichen einer Einschätzung und der Entscheidung in einem Staat, dass dieAutonomie als Maß der Verhältnismäßigkeit und einer relativen Freiheitinnerhalb der gegebenen Gemeinschaft notwendig ist. Die Autonomie imangedeuteten Sinne ist, demnach, nicht nur eine Frage des Willens einerPerson, noch ist es die Frage einer Entscheidung, Einschätzung oder entsprec-henden rechtlichen Maßnahme, es ist auch das Ergebnis der Entwicklungvon Staatsgemeinschaften, in denen die Dezentralisierung, Dekonzentrationund Deetatisierung -- als Synonyme für die besagte Einschätzung und Ände-rung, gefolgt von gleichzeitigen Integrations-- und Desintegrationstendenzenund --Prozessen -- eine deutliche Andeutung der Notwendigkeit darstellen,dass im angegebenen Sinne lediglich jenen Gründen entsprochen wird,welche zu Gunsten einer wahren und keiner falschen Autonomie gehen.

Schlüsselbegriffe: Autonomie. -- Staat. -- Dezentralisierung. -- Körperschaft. -- Selbstver-

waltung.

* Dr. Dragan M. Mitrovi}, Professor an der Juristischen Fakultät in Belgrad.


440

autonomija volje u zoo

Documents