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Aumentando la Responsabilización en la Búsqueda por Mejores Gobiernos: El Caso de las Auditorias en Brasil
Claudio Ferraz PUC-‐Rio & JPAL
Julio 2013
Introducción
l La calidad de los gobiernos es un aspecto fundamental del proceso de crecimiento y desarrolo económico (North 1981, De Long and Schleifer 1993, Knack and Keefer 1995, Mauro 1995)
Introducción
l La calidad de los gobiernos es un aspecto fundamental del proceso de crecimiento y desarrolo económico (North 1981, De Long and Schleifer 1993, Knack and Keefer 1995, Mauro 1995)
l Buenos gobiernos deben, no solo establecer y garantizar las reglas del juego, pero también ofrecer bienes y servicios públicos de calidad (ex. educación, salud, infraestructura básica)
Introducción
l La calidad de los gobiernos es un aspecto fundamental del proceso de crecimiento y desarrolo económico (North 1981, De Long and Schleifer 1993, Knack and Keefer 1995, Mauro 1995)
l Buenos gobiernos deben, no solo establecer y garantizar las reglas del juego, pero también ofrecer bienes y servicios publicos de calidad (ex. educación, salud, infraestructura básica)
l Pero como garantizar en una democracia una gestión pública de calidad?
Introducción
l La calidad de los gobiernos es un aspecto fundamental del proceso de crecimiento y desarrolo económico (North 1981, De Long and Schleifer 1993, Knack and Keefer 1995, Mauro 1995)
l Buenos gobiernos deben, no solo establecer y garantizar las reglas del juego, pero también ofrecer bienes y servicios publicos de calidad (ex. educación, salud, infraestructura básica)
l Pero como garantizar en una democracia una gestión pública de calidad?
l Problema fundamental para votantes: falta información
Introducción
l Cuando los votantes no pueden observar perfectamente las acciones de los políticos, podemos tener dos tipos de problemas:
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
Introducción
l Cuando los electores no pueden observar perfectamente las acciones de los políticos, podemos tener dos tipos de problemas:
l Mala gestión de los recursos
l Corrupción
Introducción
l Cuando los electores no pueden observar perfectamente las acciones de los políticos, podemos tener dos tipos de problemas:
l Mala gestión de los recursos públicos
l Corrupción
l Ejemplo de gobiernos locales en Brasil
l The possibility of randomly changing electoral rules and studying how it affects political power and local public good provision is fantastic.
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
Ejemplo de Brasil
l Brasil tiene una gran proporción de recursos repasados para sus municípios para la provisión de servicios públicos (educación, salud)
Ejemplo de Brasil
l Brasil tiene una gran proporción de recursos repasados para sus municípios para la provisión de servicios públicos (educación, salud)
l Una parte significativa de los recursos desaparece por corrupción (estimaciones de 10% a 20%)
Ejemplo de Brasil
l Brasil tiene una gran proporción de recursos repasados para sus municípios para la provisión de servicios públicos (educación, salud)
l Una parte significativa de los recursos desaparece por corrupción (estimativas de 10% a 20%)
l Corrupción afeta la calidad de los servicios públicos y el desarrollo local
Ambulancia de un gobierno local bueno
l The possibility of randomly changing electoral rules and studying how it affects political power and local public good provision is fantastic.
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
“Ambulancia” de un gobierno local malo
l The possibility of randomly changing electoral rules and studying how it affects political power and local public good provision is fantastic.
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
“Autobús” escolar
l The possibility of randomly changing electoral rules and studying how it affects political power and local public good provision is fantastic.
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
Efectos de corrupción en el aprendizaje
l The possibility of randomly changing electoral rules and studying how it affects political power and local public good provision is fantastic.
l The authors implement a field experiment to examine whether different rules affect the way local elites influence the decision making process.
l The authors vary:
1. Rules for choosing council members
2. Rules for selecting local projects
-1.5
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Sta
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0 .2 .4 .6Proportion of items with corruption
Portuguese
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Math
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0 .1 .2 .3 .4Share of audited resources with corruption
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Como mejorar la gestión pública?
Como mejorar la gestión pública?
l Fiscalización arriba hacia abajo– auditorias y punición (ex. tribunales de cuentas)
Como mejorar la gestión pública?
l Fiscalización arriba hacia abajo– auditorias y punición (ex. tribunales de cuentas)
l Fiscalización abajo hacia arriba–participación y control de la sociedad civil (ex. consejos municipales)
Como mejorar la gestión pública?
l Fiscalización arriba hacia abajo– auditorias y punición (ex. tribunales de cuentas)
l Fiscalización abajo hacia arriba–participación y control de la sociedad civil (ex. consejos municipales)
l Cual estratégia es más efectiva?
Evidencia empírica existente
l Olken (2007), estudia las dos estratégias usando el caso de la construcción de carreteras en Indonesia con recursos transferidos por el gobierno central a gobiernos locales
Evidencia empírica existente
l Olken (2007), estudia las dos estratégias usando el caso de la construcción de carreteras en Indonesia con recursos transferidos por el gobierno central a gobiernos locales
l Él utiliza una evaluación randomizada y compara el efecto de anunciar auditorias en algunas villas versus el efecto de incitar la participación de la sociedad civil en otras villas.
Evidencia empírica existente
l Olken (2007), estudia las dos estratégias usando el caso de la construcción de carreteras en Indonesia con recursos transferidos por el gobierno central a gobiernos locales
l Él utiliza una evaluación randomizada y compara el efecto de anunciar auditorias en algunas villas versus el efecto de incitar la participación de la sociedad civil en otras villas.
l Resultado: el anuncio de auditorias es mas efectivo para combatir la corrupción
Política alternativa-- información
l Política alternativa-- mezcla ambas políticas. Auditorias en las cuentas de los gobiernos locales y resultados encontrados difundidos para la sociedad civil.
Política alternativa-- información
l Política alternativa-- mezcla ambas políticas. Auditorias en las cuentas de los gobiernos locales y resultados encontrados difundidos para la sociedad civil.
l Permite que votantes usem información en elecciones para escoger mejores políticos. Pero la información de las auditorias influencia a los votantes?
Política alternativa-- información
l Política alternativa-- mezcla ambas políticas. Auditorias en las cuentas de los gobiernos locales y resultados encontrados difundidos para la sociedad civil.
l Permite que votantes usem información en elecciones para escoger mejores políticos. Pero la información de las auditorias influencia a los votantes?
l Para responder a esta pregunta, necesitamos de un experimento donde les damos información a votantes en algunos municipios y no en otros. Después comparamos los resultados de las elecciones.
Política alternativa-- información
l Política alternativa-- mezcla ambas políticas. Auditorias en las cuentas de los gobiernos locales y resultados encontrados difundidos para la sociedad civil.
l Permite que votantes usem información en elecciones para escoger mejores políticos. Pero la información de las auditorias influencia a los votantes?
l Para responder a esta pregunta, necesitamos de un experimento donde les damos información a votantes en algunos municipios y no en otros. Después comparamos los resultados de las elecciones.
l Evaluación de Ferraz y Finan (2008)
El programa anti-corrupción de Brasil
l Auditorias por medio de sorteos comenzó en 2003 con el “Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos”.
El programa anti-corrupción de Brasil
l Auditorias por medio de sorteos comenzó en 2003 con el “Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos”.
l Selecciona municípios de forma randomizada para hacer una auditoria en el uso de recursos federales. Sorteo de 50 a 60 municípios a cada 2 meses de una muestra de municípios com menos de 450 mil habitantes
El programa anti-corrupción de Brasil
l Auditorias por medio de sorteos comenzó en 2003 con el “Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos”.
l Selecciona municípios de forma randomizada para hacer una auditoria en el uso de recursos federales. Sorteo de 50 a 60 municípios a cada 2 meses de una muestra de municípios com menos de 450 mil habitantes
l Objetivos:
l Desalentar el mal uso de recursos públicos
l Fortalecer la participación de la sociedad civil
Sorteo de municipios
El programa paso-a-paso
1) Coleta de informaciones después de los sorteos
l La Contraloria junta los datos de los recursos federales transferidos aos municípios
l Genera ordenes de servicio-- auditores tienen que ir a ejecutar tales ordenes
El programa paso-a-paso
1) Coleta de informaciones después de los sorteos
l La Contraloria junta los datos de los recursos federales transferidos aos municípios
l Genera ordenes de servicio-- auditores tienen que ir a ejecutar tales ordenes
2) Fiscalización en los municípios
l Conduzido por 10 a 15 auditores de la contraloria
l Examinan cuentas y documentos
l Inspeccionan la calidad y entrega de servicios
El programa paso-a-paso
3) Revelación de los resultados
l Reporte detallado es mandado para la Controladoria en Brasília
l Resumen con las principales irregularidades es publicado en la Internet y otras midias
Efectos en la elecciones
l Anécdotas muestran que información fue usada en las campañas políticas:
l Flavis Flaubert (PL) culpa la CGU por su derrota (Diário do Pará, 10-18-2004)
l Giovanni Brillantino sabia que la oposición iria usar informaciones durante la elección en Itagimirim (BA) (Folha de São Paulo, 10-01-2004)
l Victor Meirelles Neto (PTB) cuenta que la población quedó sorprendida com los datos revelados em Taperoá (BA) (Agência Folha, 12-06-2003)
Información randomizada
Información randomizada
Tratamiento Revelación de
resultados de la auditoria antes de la
elección
Control
Revelación de los resultados de la
auditoria después de la elección
Fechas de las auditorias
Treatment: Control:Pre-election audits Post-election audits
213 municipalities
Funds auditedJan-01/Sept-03
July-03 June-05October-04Elections
165 municipalities
Funds auditedJan-01/Dec-03
Controladoria-Geral da UniãoAssessoria de Imprensa
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Síntese dos Relatórios de Fiscalização – 5º Sorteio 00/12/2003
Município 06 – Malhada de Pedras/BA
O total de recursos fiscalizados foi de R$ 1.621.661,40. Principais constatações:
1) Fraudes, desvios e notas fiscais frias com recursos do Fundef: os fiscais identificaram R$ 100mil em notas fiscais frias, emitidas nos últimos três anos, e usadas pela Prefeitura para comprovardespesas com recursos relativos à parcela dos 40% do Fundef. Todas as doze empresas, indicadasnas notas fiscais como fornecedoras de produtos, e consultadas pelos fiscais afirmaram que nuncarealizaram negócios com a Prefeitura.Os fiscais constataram, também, mais de R$ 610 mil, relativos aos 60% da parcela do Fundef,utilizados irregularmente, em 2002 e 2003, no pagamento de salários a pessoas que não têm vínculocom o magistério no município. São, no total, 209 servidores.Em Malhada de Pedras não existem professores capacitados para o ensino da 5ª a 8ª séries doensino fundamental. Não existem professores contratados com escolaridade superior no município.Todas as classes da 5ª a 8ª séries são assistidas por professores leigos, resultando em sériosprejuízos à qualidade do ensino.
2) Desvios e notas fiscais frias na execução do Programa Recomeço (Ministério da Educação):os fiscais constataram que os professores do Programa Recomeço ficam até seis meses sem receberos salários. As despesas com a merenda escolar são forjadas com notas fiscais frias e o coordenadordo Programa, Ivan Bonfim, é parente do Prefeito e tem tirado proveito do cargo em benefício próprio.A Prefeitura apresentou notas fiscais de duas empresas: Supermercado Bienal e Franciscana, masos sócios das empresas disseram que nunca realizaram contratos com a Prefeitura de Malhada, emostraram aos auditores notas fiscais originais de suas empresas em estrutura diferente daapresentada pela Prefeitura, o que levou os fiscais à conclusão de que os documentos da Prefeiturasão falsos. Os proprietários das empresas fizeram um comunicado formal à Secretaria da FazendaEstadual sobre a manipulação indevida de notas fiscais por parte da Prefeitura. Sobre a folha depagamento, os fiscais descobriram que a inclusão do coordenador do Programa é irregular, pois elenão possui qualificação técnica profissional na área educacional e tem grau de parentesco com oprefeito. Ivan Bonfim também presta serviços ao mercado da Cesta do Povo pertencente à EmpresaBaiana de Alimentos (EBAL), do Governo do Estado da Bahia. A acumulação de atividades é lícita,desde que sejam compatíveis os horários de trabalho. No caso do coordenador, suas atividades naCesta do Povo, fora do município de Malhada de Pedras, impedem-no de se dedicar às atividades doPrograma Recomeço. Ivan Bonfim recebe, anualmente, R$ 3.180,00.
3) Irregularidades em licitações para construção de rede de abastecimento de água: os fiscaisconstataram que foi realizada uma única licitação pela Prefeitura na modalidade Tomada de Preços,contemplando os seguintes objetos: quadra poliesportiva, rede de abastecimento de água, melhoriassanitárias, construção de casas e pavimentação em paralelepípedo, sendo os quatro primeiros itensexecutados com recursos federais. As obras deveriam ser licitadas isoladamente ou adjudicadas poritem, e não na sua integridade. A Prefeitura permitiu a participação de licitantes com capital socialmínimo e capacidade técnica bem inferior aos patamares considerados no edital, que era de R$ 80mil. Foram constatadas também essas outras irregularidades:a) Não houve publicação do edital em jornal de grande circulação. A publicidade restringiu-se aoDiário Oficial da União e, mesmo assim, dando uma conotação menor à referida contratação, no valorde R$ 1,2 milhão, com uma extensa gama de obras e serviços díspares;b) O edital é vago e não define de forma clara o seu objeto e quantitativos. Duas empresasparticiparam do certame licitatório, sendo habilitadas e classificadas: Macro Construtora e PabloConstrutora. A vencedora foi a empresa Macro, mas as duas estavam inaptas a concorrer. Asplanilhas propostas das empresas, bem como as cartas-proposta, guardam muitas semelhanças,inclusive nos erros cometidos. Há uma certidão da Pablo que foi emitida dois dias após oencerramento e homologação da disputa.c) A construção da rede de abastecimento de água está atrasada. Não foram concluídas a captação ea Estação de Tratamento. As especificações dos projetos originais entregues à Funasa apresentamdiversas divergências com os projetos analisados pelos fiscais da CGU, tanto em relação aosreservatórios, quanto à casa de química e à Estação de Tratamento. Há divergências também em
Controladoria-Geral da UniãoAssessoria de Imprensa
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Síntese dos Relatórios de Fiscalização – 5º Sorteio 00/12/2003
relação ao relatório de visita técnica. Apesar dessas constatações, o relatório de visita da Funasainforma que as especificações estão sendo cumpridas.
4) Irregularidades em licitações para construção de módulos sanitários: o Ministério da Saúderepassou ao município R$ 256 mil, para construção de módulos sanitários. Os fiscais constataramque os sanitários estão sendo construídos com mão-de-obra contratada pela Prefeitura. Faltamalgumas das instalações elétricas nos sanitários, assim como os combogós e a placa de obra. Há orisco de não serem colocadas as instalações elétricas, pois diversos sanitários estão quaseconcluídos, sem que os pontos de tomada alta do chuveiro e do interruptor tenham sido feitos. Asbarras lisas mencionadas no projeto não foram colocadas em nenhum dos sanitários visitados.Existem 35 sanitários em andamento, dos 190 projetados. Pela lista dos beneficiários, ficou claro quenão há critérios para construção dos módulos, ficando pessoas mais necessitadas sem os sanitários.A Prefeitura não comprovou que existe um responsável técnico pela obra.A Prefeitura pagou R$ 221 à empresa Macro, como se fosse ela que tivesse executado os serviços.Não foi apresentada a planilha de medição, referente a dois pagamentos já feitos. E quanto aosoutros, as planilhas têm assinatura apenas do Prefeito do município, e não correspondem à realidadeapresentada. Verificou-se que todo o recurso do convênio já foi liberado, mas a Prefeitura nãoapresentou os extratos completos. Houve pagamento de cheque antes da liquidação do empenho:por exemplo, o cheque de R$ 52.781,92, compensado em 07/04 e liquidado em 08/04.
5) Indícios de simulação de licitação para construção de um posto de saúde: o Ministério daSaúde repassou ao município R$ 80 mil para construção de um posto de saúde. A prefeitura alegaque realizou uma licitação na Modalidade Convite, mas os únicos documentos apresentados foram aata de abertura dessa licitação e os documentos da situação fiscal da suposta vencedora dessecertame, a empresa Macro. Os fiscais constataram a construção de um posto de saúde, com aalvenaria já levantada e a laje sendo preparada. A fossa e o sumidouro também estão sendoconstruídos, mas os fiscais não localizaram placa na obra. A Fundação Nacional de Saúde não fezqualquer visita ao local. A documentação financeira apresenta os mesmos problemas já citados comas obras para construção dos módulos sanitários e da rede de abastecimento, citados anteriormente.
6) Conselhos municipais não desempenham suas funções: o Conselho Municipal do Fundef e oConselho de Alimentação Escolar (CAE) não desempenham suas atividades, deixando de fiscalizar eacompanhar o controle social da aplicação dos recursos federais destinados aos respectivosprogramas.
Midiendo la corrupción
l Con base en los resumenes, definimos corrupción como irregularidades asociadas a:
l Fraude en licitaciones
l Desviación de recursos públicos
l Super facturación
l Medimos corrupción como el número de irregularidades em um municipio
Distribución de irregularidades
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0 1 2 3 4 5 6 7Numero de violações-corrupção
Post-election
Pre-election
Principales resultados
l La política de auditorias, y la divulgación de información antes de las elecciones, redujeron la proporción de votos y la probabilidad de reelección del alcalde
Principales resultados
l La política de auditorias, y la divulgación de información antes de las elecciones, redujeron la proporción de votos y la probabilidad de reelección del alcalde
l Para cada irregularidad reportada, la probabilidad de reelección disminuye en 20 por ciento
The effects of the audits by corruption
.2.3
.4.5
.6
Ree
lect
ion
rate
s
0 1 2 3 4+Number of Corrupt Violations
Postelection Audit Preelection Audit
Principales resultados
l La política de auditorias, y la divulgación de información antes de las elecciones, redujeron la proporción de votos y la probabilidad de reelección del alcalde
l Para cada irregularidad reportada, la probabilidad de reelección disminuye en 20 por ciento
l La reducción de la tasa de reelección para alcaldes corruptos fue mas grande en municipios donde habia radio local para revelar la información.
The effects by corruption and media 0
.2.4
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0 1 2 3 4+Number of corrupt violations
Preelection Audit - No Radio Preelection Audit - RadioPostelection Audit - No Radio Postelection Audit - Radio
The effects by corruption and media 0
.2.4
.6.8
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ion
rate
s
0 1 2 3 4+Number of corrupt violations
Preelection Audit - No Radio Preelection Audit - RadioPostelection Audit - No Radio Postelection Audit - Radio
Principales resultados
l La política de auditorias, y la divulgación de información antes de las elecciones, redujeron la proporción de votos y la probabilidad de reelección del alcalde
l Para cada irregularidad reportada, la probabilidad de reelección disminuye en 20 por ciento
l La reducción de la tasa de reelección para alcaldes corruptos fue mas grande en municipios donde habia radio local para revelar la información.
l Alcaldes no corruptos se beneficiaron por información de que eran alcaldes “limpios”
Lecciones de políticas
l Votantes se importan con corrupción, pero no tienen información completa para usar en las elecciones
Lecciones de políticas
l Votantes se importan con corrupción, pero no tienen información completa para usar en las elecciones
l En respuesta a información con credibilidad, votantes cambian su comportamiento
Lecciones de políticas
l Votantes se importan con corrupción, pero no tienen información completa para usar en las elecciones
l En respuesta a información con credibilidad, votantes cambian su comportamiento
l La midia local puede mejorar la responsabilización y la escogencia de los politicos
Lecciones de políticas
l Votantes se importan con corrupción, pero no tienen información completa para usar en las elecciones
l En respuesta a información con credibilidad, votantes cambian su comportamiento
l La midia local puede mejorar la responsabilización y la escogencia de los politicos
l En el largo plazo, esperamos que una selección de políticos mejores traiga mejores políticas y más desarrollo