aula 34 - gestao governamental - aula 02

CURSO ON-LINE – GESTÃO GOVERNAMENTAL – EPPGG-MPOG PROFESSORES: RAFAEL ENCINAS e LEONARDO ALBERNAZ

Profs. Rafael e Leonardo www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 02

Prezados alunos!

Sejam bem-vindos à aula 2 do nosso curso de Gestão Governamental. Temos alguns temas de grande importância para a aula de hoje, relacionados ao pla-nejamento governamental, ao orçamento público e à responsabilidade fiscal, englobando os seguintes itens do programa:

Aula 02 – 03/07: 3. Planejamento e Orçamento na Constituição de 1988: Objetivos da Repú-blica, Planos Setoriais. Plano Plurianual – PPA 2012/2015, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. 4. Lei de Responsabilidade Fiscal: princípios, objetivos, efeitos no planejamento e no processo orçamentário.

Iniciaremos a aula a partir do conjunto PPA-LDO-LOA, abordaremos o sistema de planejamento e orçamento federal e encerraremos com a LRF. Como sem-pre, uniremos teoria e questões de prova selecionadas especialmente para o conteúdo estudado. Enfim, ao trabalho e boa aula!

Sumário

1. INTRODUÇÃO

2. FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL........................................ 5

2.1. PLANO PLURIANUAL - PPA ..................................................................................... 9

2.2. PPA 2008-2011 E GESTÃO DE PROGRAMAS ............................................................ 12

2.3. PPA 2012-2015 ............................................................................................... 20

3. ORÇAMENTO PÚBLICO ....................................................................................... 35

3.1. LDO ................................................................................................................ 42

3.2. LOA ................................................................................................................ 45

3.3. RECEITA E DESPESA ORÇAMENTÁRIA ....................................................................... 48

3.4. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ............................................................................... 52

4. SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL ...................................... 55

5. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .................................................................. 61

6. QUESTÕES ADICIONAIS ..................................................................................... 75

7. REFERÊNCIAS .................................................................................................... 81

8. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 82

A. GABARITO .......................................................................................................... 88

9. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 89



11.. IInnttrroodduuççããoo

Todo início de ano, os temas planejamento e, sobretudo, orçamento pú-blico ganham maior interesse da imprensa e de boa parte da sociedade. De um lado, prevalece a necessidade de se realizar despesas públicas diversas, direci-onadas ao custeio da máquina estatal, à realização de direitos sociais expres-sos em políticas públicas e aos investimentos na infraestrutura do país, entre outros itens que integram o orçamento público; de outro, a necessidade de demonstrar uma preocupação real do governo com a gestão fiscal responsável e planejada, mantendo os gastos públicos sob um estrito controle.

Em 2013, estamos no segundo ano de vigência de um novo plano pluria-nual, que norteará os programas de governo entre 2012 e 2015. Como estuda-remos nesta aula, esse novo PPA tem um desenho diferente do anterior, buscando solucionar antigos problemas de planejamento, mas, ao mesmo tempo, apresentando novas limitações – que se tornaram mais claramente perceptíveis após esse exercício sob a égide do plano.

Além disso, sabemos que, no setor público especialmente, não é possível tratar de planejamento sem falar, ao mesmo tempo, em orçamento. Assim, ao selecionar despesas orçamentárias a cortar, o governo está atuando sobre seus próprios planos, revendo prioridades e fazendo escolhas de políticas e programas governamentais.

Essa integração entre planejamento e orçamento é estabelecida pela nossa própria Constituição em seu artigo 165:



Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regio-nalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de ca-pital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legisla-ção tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (...)

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais pre-vistos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, di-reta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (...)

Dessa forma, conhecemos as três peças fundamentais que compõem o conjunto planejamento-orçamento do poder público brasileiro:

• O plano plurianual, mais conhecido como PPA, que terá vigência de 4 anos e será o norte do planejamento governamental de médio prazo;



• A lei de diretrizes orçamentárias, conhecida como LDO, elaborada anualmente, e que realiza a conexão entre PPA e orçamento anual;

• A própria lei orçamentária anual, conhecida como LOA, que estimará as receitas e fixará as despesas do governo, anualmente.

Assim, para definir sua programação de despesas do exercício, a admi-nistração pública deverá seguir a seguinte sequência:

1º. Estabelecer um plano plurianual que contenha os programas de go-verno e o DOM (diretrizes, objetivos e metas) para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de duração continu-ada (atenção, pessoal: trataremos em detalhe do significado dessas expres-sões no próximo tópico);

2º. Estabelecer, anualmente, uma lei de diretrizes orçamentárias que permita a orientação da elaboração dos orçamentos para cada exercício, asse-gurando sua compatibilidade com o PPA;

3º. Estabelecer a previsão de receitas e a fixação das despesas do go-verno para cada ano, com a LOA.

No entanto, a LOA não é um instrumento de alta precisão: em primeiro lugar, ela estima as receitas, que poderão ou não se realizar da forma prevista ao longo do ano; em segundo lugar, as despesas são fixadas pelo seu teto, o que significa que, em regra, o governo pode gastar menos do que foi autori-zado pela LOA.

Por isso, mesmo com o orçamento aprovado pelo Congresso e sanciona-do pelo Presidente, ainda será possível realizar cortes de despesas ao longo do ano. Basta não incorrer nos gastos previstos e não haverá nenhuma infração à lei; o que não pode ocorrer é a realização de gastos não previstos, a não ser em situações especiais, que estudaremos adiante.

Ou seja: se a situação piorar e for necessário recorrer à tesoura, basta acionar o MPOG e contingenciar os recursos! Porém... E o planejamento gover-namental? Como ficará, nesse caso? Em síntese: debilitado, com objetivos e metas relegados a um futuro imprevisto, com programas que não saem do papel, políticas públicas emperradas e investimentos adiados...

Enfim, são esses os assuntos palpitantes desta aula: planejamento go-vernamental, orçamento público, receitas e despesas! E, pra completar, vamos ainda tratar da LRF e das suas relações com os instrumentos citados.



22.. FFuunnddaammeennttooss ddoo PPllaanneejjaammeennttoo GGoovveerrnnaammeennttaall

Vamos entender melhor esse tema de planejamento público, começando com algo muito próximo a nós: a elaboração de planos em nossa vida particu-lar. Todos nós temos objetivos, certo? Mesmo que não necessariamente sai-bamos quais... Mas, em regra, traçamos alguns alvos que queremos atingir no futuro e delineamos nossas estratégias para alcançá-los; pensamos no que precisamos reunir, em termos de recursos, e no que precisamos fazer, em termos de atividades programadas ao longo de tempo. Enfim, mesmo que de maneira informal, nós planejamos.

Essa atividade nos leva ao que denominamos como "planos". Ou seja: o planejamento é um processo do qual os planos são os produtos. Assim, de maneira conceitual, podemos afirmar que um plano deve conter três ele-mentos fundamentais:

• Objetivos e metas;

• Meios de realização;

• Meios de avaliação e controle.

Os objetivos e metas nos dizem o que queremos alcançar. Mais especifi-camente, as metas representam objetivos bem precisos, com prazos definidos. Por exemplo: "quero passar em um concurso público" é um objetivo; "quero passar no concurso de Gestor em 2013" é uma meta.

A seguir, sabendo o que pretendemos realizar, nossos planos devem especificar os meios a empregar – ou seja, as estratégias a serem adotadas, os recursos que serão consumidos e as atividades que serão realizadas, de forma a assegurar a conquista dos nossos intentos.

Finalmente, precisamos dos mecanismos de avaliação que nos permitam aferir como anda a execução dos nossos planos, possibilitando correções de rumo a tempo, com vistas à consecução dos objetivos que traçamos.

Em resumo, quando planejamos, elaboramos nosso roteiro para alcançar certo conjunto de objetivos futuros. Por isso, Peter Drucker afirmou:

"O planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às implicações futuras de decisões presentes."



Esse mesmo raciocínio é aplicável às organizações em geral, e de forma muito especial à Administração Pública. Nesse caso, podemos dizer que as diretrizes serão definidas pelo governo, cabendo a autorização dos planos e orçamentos, bem como o controle de sua execução, ao Poder Legislativo.

Lembrando o modelo definido pela Constituição, percebemos que o pla-nejamento governamental irá englobar essencialmente os "planos e progra-mas nacionais, regionais e setoriais" (releia o parágrafo 4º do artigo 165), cuja duração poderá ser variável, e o "trio de ferro": PPA / LDO / LOA.

A definição dos planos e programas com duração continuada - ou seja, que ultrapassem um exercício - implicará o estabelecimento de objetivos e metas para a administração pública. Para sua realização, a cada ano esses planos e programas deverão ser traduzidos em créditos orçamentários, que correspondem às autorizações da LOA para a realização de despesas públicas.

Em outras palavras, esse raciocínio significa que o planejamento gover-namental deve incluir tanto as grandes diretrizes nacionais de desenvol-vimento, quanto as autorizações de despesas para elementos no orçamento público, perpassando um conjunto de elementos concatenados de forma a assegurar a lógica dos planos de governo e possibilitar o atendimento dos interesses da sociedade.

Para dar uma aquecida, vamos colocar em prática o que estudamos pre-liminarmente sobre o PPA e a LDO (e, aliás, o que ainda iremos estudar nos próximos tópicos...), resolvendo esta questão proposta pela Esaf no último concurso para Gestor:

01. (Esaf/MPOG/EPPGG/2009) Acerca dos mecanismos e proce-dimentos adotados pelo sistema de planejamento e orçamento do Governo Federal, é incorreto afirmar que:

a) a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a quem compete nortear o Plano Plurianual, tem por princípio promover a integração entre as ações de planejamento e orçamento.

b) dotado de um evidente caráter coordenador das ações governamen-tais, o Plano Plurianual subordina todas as iniciativas orçamentárias aos seus propósitos.

c) uma estrutura orçamentária baseada em programas se caracteriza, entre outras, por facilitar a mensuração total dos custos necessários ao alcance de um dado objetivo.



d) os programas podem ser classificados como finalísticos ou como de apoio às políticas públicas e áreas especiais.

e) em matéria orçamentária, o programa é o elemento de integração entre o Plano Plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o controle.

A letra A está errada logo de cara: a LDO não irá nortear o PPA! Afinal, é a LDO que deverá se adequar ao PPA, e nortear a elaboração da LOA; a sequência sempre será PPD-LDO-LOA. Como a questão pedia pra marcar a alternativa incorreta, esta deveria ser assinalada. A rigor, esta alterna-tiva simples tornava a questão fácil, mas é preciso ter atenção na hora de avaliar os itens; nesse tipo de questão, é muito comum os candidatos não perceberem a inversão dos papéis do PPA e da LDO e acabarem desperdiçando pontos preciosos.

A letra B está correta: é o PPA que exerce o papel de orientar a atuação pública, de forma que a LDO e a LOA devem ser sempre compatíveis com ele.

A letra C está correta: Esse é um dos propósitos da estrutura programá-tica: associar a utilização dos recursos aos resultados esperados por ca-da programa, de forma que seja possível avaliar os custos associados a cada objetivo governamental (embora essa tarefa não seja simples, co-mo veremos mais à frente).

A letra D estava correta, pois no PPA 2008-2011 existiam os dois tipos de programa mencionados na alternativa: "finalísticos" e "apoio às polí-ticas públicas e áreas especiais". Entretanto, vale notar que essas de-nominações não são mais válidas para o novo PPA 2012-2015, em que existem Programas Temáticos e Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, que estudaremos mais à frente nesta aula!

A letra E estava correta, em relação ao PPA 2008-2011, pois o programa identificava um conjunto de ações orçamentárias, e, dessa forma, fazia a conexão entre PPA e LOA. Embora essa ideia corresponda ao conceito de orçamento-programa, que estudaremos nesta aula, ela não é válida quando nos referimos ao PPA 2012-2015, pois o elemento que faz a li-gação entre plano e orçamento são as denominadas “iniciativas”! (Cal-ma, estudaremos esse novo modelo daqui a pouco. Por ora, a ideia é esquentar e já sentir as primeiras diferenças entre o novo PPA e seu an-tecessor, tema que pode ser explorado na prova.)

Gabarito: A



Retomando, devemos ressaltar que, embora o PPA seja um instrumento estabelecido pela Constituição de 1988, o conceito de planejamento governa-mental não é novidade dos anos que correm. De fato, como registra o próprio Manual de Elaboração do PPA 2008-2011:

O Brasil é um país com tradição em planejamento governamental. Contudo, o ambiente adverso das décadas de 80 e 90, marcadas pelos desequilíbrios macroeconômicos, resultou no declínio da importância da função planejamento no âmbito do setor público.

Nesse período, todos os esforços voltaram-se para a gestão do curto prazo, enfrentamento da inflação e do desequilíbrio fiscal, o que promoveu o enfraquecimento do planejamento e da capa-cidade técnica existente na área.

Uma vez estabilizada a economia no final dos anos 90, a função planejamento começa a ser resgatada dentro de uma nova aborda-gem, alinhada às tendências internacionais. O planejamento adquire importância como ferramenta de gestão para melhorar a qualidade da aplicação dos recursos públicos disponíveis e para estimular a participação da iniciativa privada em investimentos de interesse público.

Ainda que esse resgate tenha começado a se materializar apenas ao fi-nal da década de 90, do ponto de vista do marco legal esse movimento tem início já com a Constituição Federal de 1988, que institui o Plano Plurianual - PPA como instrumento de planejamento do Governo Federal integrado ao orçamento.

A partir desse marco, a legislação brasileira passa a destacar o planejamento como pressuposto de uma gestão fiscal responsá-vel, exigindo que o gestor público planeje suas ações, de modo transparente, visando ao aumento da eficiência da ação gover-namental e ao alcance de resultados.

O PPA é, assim, uma peça central nesta retomada da capacidade do go-verno de estipular diretrizes e metas, articular programas para sua realização e guiar a elaboração dos orçamentos públicos, com o apoio da LDO (não por acaso, outra inovação da Constituição de 1998) - planejar, enfim.

Vamos conhecê-lo melhor.



22..11.. PPllaannoo PPlluurriiaannuuaall -- PPPPAA

Vamos retomar o trecho inicial do artigo 165 da Constituição e entender o que ele afirma em seu parágrafo primeiro:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regio-nalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Bem, o parágrafo primeiro trata de estabelecer o escopo do PPA, afir-mando que cabe ao plano a definição das diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública para:

a) "Despesas de capital e outras delas decorrentes": conforme Glauber Mota, as despesas de capital correspondem aos gastos que geram aumento do ativo (como a aquisição de imóveis) ou redução do passivo (como amortização da dívida pública). Assim, os investimentos em geral são exem-plos de despesas de capital, como a construção de um hospital ou de uma escola. Além disso, com o trecho "outras delas decorrentes", o PPA engloba as despesas que se originam das despesas de capital. Nesse caso, construir um hospital é um investimento; colocá-lo para funcionar implica, por sua vez, des-pesas decorrentes desse investimento, que também deverão ser incluídas no PPA.

b) Despesas "relativas aos programas de duração continuada": os programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um exercício financeiro.

O PPA, além de estabelecer os objetivos e metas do governo para um período de quatro anos, constitui-se também em instrumento essencial para organização da ação governamental, com vistas a melhorar o desempenho gerencial da Administração Pública e propiciar melhores condições para a reali-zação das prioridades de governo.

Nesse sentido, analisando os manuais de elaboração dos dois últimos PPAs, encontramos os seguintes conjuntos de princípios orientadores, que de-



vem assegurar a consistência do planejamento e a relação dos programas com os seus propósitos:

PPA 2008-2011

• A convergência territorial como método de orientação da alocação dos investimentos com vistas a uma organização do território mais equilibrada;

• A integração de políticas e programas, visando otimizar os resul-tados da aplicação dos recursos públicos, por meio da convergência territorial e da focalização em torno de público-alvo delimitado;

• O monitoramento e a avaliação dos projetos e programas de Go-verno, criando condições para a melhoria contínua e mensurável da qualidade e produtividade dos bens e serviços públicos;

• O estabelecimento de parcerias com os Estados e com a iniciativa privada, visando a ampliação dos recursos para financiamento das ações de governo;

• A gestão estratégica dos projetos e programas considerados indu-tores do desenvolvimento para assegurar o alcance dos resultados pretendidos;

• A transparência na aplicação dos recursos públicos, mediante ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos;

• A participação social na elaboração e gestão do Plano Plurianual como importante instrumento de interação entre o Estado e o cida-dão para aperfeiçoamento das políticas públicas.

PPA 2012-2015

• A participação social como importante instrumento de interação entre o Estado e o cidadão com vistas à efetividade das políticas pú-blicas;

• Incorporação da dimensão territorial na orientação da alocação dos investimentos;

• Valorização do conhecimento sobre as políticas públicas na ela-boração dos Programas Temáticos;

• Foco na execução das políticas públicas, reforçando a necessidade de realizar as Iniciativas definidas no Plano;



• Estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a iniciativa privada e a sociedade civil, visando à união de esforços para o alcance de objetivos comuns;

• Foco na efetividade, entendida como desempenho quanto à trans-formação de uma realidade, que aponta mudanças socioeconômicas, ambientais ou institucionais necessárias e que deverão decorrer das políticas públicas;

• Foco na eficácia, relacionada com a dimensão tática do Plano, en-tendida como a incorporação de novos valores às políticas públicas e a entrega de bens e serviços ao público correto, de forma adequada, no tempo e no lugar apropriados;

• Aperfeiçoamento das diretrizes para uma alocação orçamentária mais eficiente e na priorização dos investimentos.

Há, como se nota, a despeito de algumas alterações de denomina-ção e ordenamento, mais semelhanças do que diferenças. Em ambos os casos, aliás, não por coincidência, temos as diretrizes de elaboração dos planos alinhadas com os princípios mais gerais da Nova Gestão Pública. Estão lá relacionados fatores como:

• Valorização dos resultados, a partir do estabelecimento de objetivos e metas;

• Atividades de monitoramento e avaliação, que permitem conhecer o desempenho da gestão governamental;

• Utilização intensiva de indicadores para gestão dos programas de go-verno;

• Respeito aos valores da cidadania, como a transparência e a partici-pação da sociedade na formulação e no controle da atuação estatal;

• Incentivo à realização de parcerias com mercado e sociedade, que possam aumentar os ganhos para os cidadãos.

Feitas essas ponderações iniciais, precisamos entender como o PPA cum-pre sua missão, conforme instituído pela Constituição de 1988, de assegurar que o orçamento de cada ano seja elaborado de forma harmônica com o plane-jamento de médio prazo do governo. Para tanto, vamos englobar os dois pla-nos em nosso estudo: o PPA 2008-2011 e o PPA 2012-2015. Em uma análise preliminar, poderia parecer suficiente estudarmos apenas o plano em vigência,



mas há dois fatores cruciais a considerar: i) um dos pontos que podem ser explorados na prova é justamente a transição de modelos, uma vez que o no-vo PPA foi desenhado com o objetivo de superar os problemas dos anteriores; e ii) o modelo anterior demonstra mais explicitamente a relação com o concei-to de orçamento-programa.

22..22.. PPPPAA 22000088--22001111 ee GGeessttããoo ddee PPrrooggrraammaass

Como vimos, pretende-se que o planejamento da União obedeça a uma lógica temporal, que se inicia com a visão de longo prazo e chega à orientação da atuação do governo para cada ano, como ilustra a seguinte figura do Manu-al de Elaboração do PPA 2008-2011:

Ainda com o propósito de assegurar a integração entre planejamento e orçamento, a Constituição estabeleceu em seu artigo 167, parágrafo primeiro:

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Assim, os investimentos de duração plurianual deverão necessariamente estar previstos no PPA ou terem sua inclusão, no referido plano, autorizada por lei. Busca-se, assim, evitar que o governo atue em desconformidade com o seu próprio planejamento, criminalizando a prática.



Modelo de Gestão do PPA da União para 2008-2011

Na esfera da União, a gestão do Plano Plurianual – PPA 2008-2011 (Lei nº 11.653/2008) foi disciplinada nos termos do Decreto nº 6.601/2008. Dessa forma, foi estabelecido que o processo de gestão do PPA será coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Além disso, o decreto esta-belece que a gestão deverá ser orientada para resultados, segundo os princípios de eficiência, eficácia e efetividade.

O modelo federal também se preocupou com a conexão entre a dimen-são política do planejamento governamental e o nível técnico, articulando uma estrutura que parte das "orientações estratégicas de governo", passa pelos objetivos setoriais e chega aos programas e ações.

Essa estrutura de articulação entre os níveis estratégico e tático-operacional do plano plurianual é bem representada por esta ilustração extraí-da do Manual de Elaboração do PPA 2008-2011:

Assim, cada "objetivo de governo" se desdobrará em "objetivos setori-ais", que correspondem às áreas de atuação dos ministérios. Por sua vez, os "objetivos setoriais" englobarão um conjunto de "programas", compostos por "ações" que deverão levar ao alcance dos resultados pretendidos.

Vamos nos dirigir agora justamente a esse nível tático-operacional, e conhecer melhor o que são os chamados programas do PPA.

Os programas de governo são criados com um propósito: em regra, re-solver algum problema ou atender a alguma demanda proveniente da socieda-de. Assim, é a partir da caracterização de uma necessidade junto à população



que poderão ser estudadas alternativas e, enfim, formulado programa, que coordene um conjunto de ações para atender à demanda percebida pelo go-verno.

Uma vez formulado, o programa governamental irá ser executado. Ide-almente, ele deve ser monitorado de forma sistemática e avaliado periodica-mente, permitindo a identificação de problemas de desempenho ou a necessidade de correção de rumos, de forma a assegurar que seus resultados sejam de fato alcançados. A partir da avaliação, será possível revisar os pla-nos, buscando-se com isso um aprimoramento contínuo da atuação pública.

A figura a seguir demonstra exatamente esse ciclo, partindo da (1) identificação de determinada demanda por parte da sociedade, passando pela (2) formulação e (3) execução de um programa de governo, incluindo seu (4) monitoramento e chegando à (5) avaliação do seu desempenho, o que permitirá a geração de informações para a (6) revisão dos programas.

Notem que a ideia de "ciclo de gestão" é adequada, pois o modelo é con-tínuo e as etapas se sucedem de forma permanente, permitindo o aprendizado e o aperfeiçoamento da atuação do governo.

Agora que compreendemos sua concepção, podemos adotar a conceitua-ção formal de programa, nos termos propostos pelo Manual de Elaboração do PPA 2008-2011:



Programa de Governo é o instrumento que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes para enfrentar um problema, devendo seu desempenho ser passível de aferição por in-dicadores coerentes com o objetivo estabelecido.

Em outras palavras: trata-se de um conjunto de ações articuladas para atender a determinados objetivos, associados a alguma demanda da socieda-de. Precisamos agora definir o que são exatamente as "ações" que compõem os programas do PPA:

Ação: as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídi-cas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doa-ções, etc, e os financiamentos. Exemplos: “Aquisição de Equipamentos para a Rede Federal de Educação Profissional Agrícola”; “Distribuição de Alimentos a Grupos Populacionais Específicos”.

A figura a seguir, também do Manual de Elaboração do PPA, ilustra as relações descritas entre as demandas da sociedade (ou problemas), os pro-gramas e suas ações:

O Manual de Elaboração do PPA 2008-2011 também estabelece o conjun-to de informações necessárias para a formulação de um programa. Assim, para integrar o PPA, cada programa deve conter os atributos que transcreve-mos, de forma sucinta, a seguir:



Órgão Responsável: Órgão responsável pelo gerenciamento do pro-grama, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvi-das por mais de um órgão (programa multissetorial).

Exemplo:

Órgão Responsável: Ministério da Saúde

Unidade Responsável: unidade administrativa responsável pelo geren-ciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de uma unidade.

Exemplo:

Órgão Responsável: Ministério da Saúde

Unidade Responsável: Secretaria de Atenção à Saúde

Denominação: a denominação expressa os propósitos do programa em uma palavra ou frase-síntese, de fácil compreensão pela sociedade. Não há restrição quanto ao uso de nomes de fantasia. Por exemplo: “Abaste-cimento de Energia Elétrica”; “Combate à Violência contra as Mulheres”; “Saneamento Rural”; “Primeiro Emprego”.

Exemplo: Atenção Especializada em Saúde

Problema: É uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida, identificada na socie-dade. Deve ser formulado como condição negativa, evitando-se enunciar a ausência de alguma solução específica.

Exemplo:

Programa: Erradicação do trabalho infantil

Problema: Exploração da prática do trabalho por menores de 16 anos, salvo na condição de aprendiz a partir de 14 anos.

Objetivo do Programa: o objetivo expressa o resultado que se deseja alcançar, ou seja, a transformação da situação a qual o programa se propõe modificar. Deve ser expresso com concisão, precisão, evitando a generalidade, dando a idéia do que se pretende de forma clara, categó-rica e determinante.

Exemplo:



Programa: “Acesso à Alimentação”

Objetivo: Garantir à população em situação de insegurança alimentar o acesso à alimentação digna, regular e adequada à nutrição e manuten-ção da saúde humana

Público-alvo: especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual (is) o programa se destina e que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execução. São os grupos de pessoas, comunidades, instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definição do público-alvo é importante para identificar e focar as ações que devem compor o programa.

Exemplo:

Programa: Acesso à Alimentação

Público alvo: Famílias com renda familiar per capita menor ou igual a ½ salário mínimo.

Justificativa: a justificativa para a criação do programa deve abordar o diagnóstico e as causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto; alertar quanto às conseqüências da não implementação do programa; e informar a existência de condicionantes favoráveis ou des-favoráveis ao programa.

Exemplo:

Programa: Erradicação do Trabalho Infantil

Justificativa: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2002 detectou 2.988.294 de crianças e de adolescentes com idade entre 5 e 16 anos incompletos trabalhando no Brasil, o que representa 8,22% da população nacional nessa faixa etária. Em 1999 esse percentual foi de 10,70%. A atividade agrícola ocupa 51,71% do trabalho ilegal de cri-anças e adolescentes na faixa etária considerada, sendo que 89% não recebem remuneração pelo trabalho prestado, na sua grande maioria exercido em regime de economia familiar. (...)

Objetivo Setorial Associado: especifica o objetivo setorial para o qual o programa contribui.



Tipos de Programa: no PPA 2008-2011, os Programas são classifica-dos em dois tipos:

Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração;

Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao con-trole dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços oferta-dos ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.

Horizonte Temporal: estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou temporário. Um programa pode ser de nature-za contínua mesmo que parte de suas ações seja de natureza temporá-ria. No caso de programa temporário, serão informados o mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor global estimado. O término previsto a ser considerado é o do programa, ainda que se situe aquém ou além do período de vigência do PPA.

Estratégia de Implementação do Programa: a estratégia de imple-mentação do programa indica como serão conduzidas as ações, quais os instrumentos disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de execu-ção (...) para atingir os resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, também, na descrição da estratégia de implementação, as-pectos como critérios de elegibilidade para acesso aos bens e serviços ofertados pelo programa; responsabilidades no gerenciamento e na exe-cução das ações; a forma de implementação das ações, explicitando os agentes e parceiros envolvidos e a contribuição de cada um para o su-cesso do programa; e os mecanismos utilizados no monitoramento da execução das ações do programa.

Exemplo:

Programa: Erradicação do Trabalho Escravo

Estratégia de Implementação:

1 - desencadeamento de múltiplas ações de fiscalização coordenadas pela SIT e executados pelo GEFM e pelas DRTs;

2 - As ações de fiscalização terão a participação da Policia Federal, IBA-MA; Ministério Publico do Trabalho; Ministério Publico Federal e INCRA.



Serão concluídos com circunstanciado relatório, possibilitando ações re-pressivas no âmbito dos diversos órgãos;

(...)

Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficácia, eficiência ou efetividade alcançada com a execução do programa.

Exemplo:

Objetivo: “Reduzir o analfabetismo no País”

Indicador: “Taxa de analfabetismo” (relação percentual entre a popula-ção não-alfabetizada e a população total)

Ação: as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídi-cas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doa-ções, etc, e os financiamentos.

Gerentes de Programa e Coordenadores de Ação

No modelo de gestão do PPA 2008-2011, os agentes centrais da imple-mentação, do monitoramento e da avaliação dos programas são os gerentes de programa e os coordenadores de ação. Dessa forma, a gestão do Programa é de responsabilidade do gerente de programa, que pode contar com o apoio de um gerente-executivo. O gerente de programa é o titular da unidade administrativa à qual o Programa está vinculado, sendo a ela incumbido:

a) gerenciar a execução do Programa, observando os seus objetivos e a execu-ção eficiente dos recursos alocados;

b) monitorar a execução do conjunto das ações do Programa;

c) buscar mecanismos inovadores para financiamento e gestão do Programa;

d) gerir as restrições que possam influenciar o desempenho do Programa;

e) validar e manter atualizadas as informações da gestão de restrições e dos dados gerais do Programa sob sua responsabilidade, mediante alimentação do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento;



f) promover a avaliação do Programa quanto à sua concepção, implementação e resultados.

Por seu turno, cada ação tem um responsável direto: o coordenador de ação. A ele compete:

a) viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações;

b) responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física;

c) utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões mensurá-veis;

d) gerir as restrições que possam influenciar a execução da ação;

e) estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados;

f) efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos da-dos gerais das ações sob sua responsabilidade no SIGPlan.

22..33.. PPPPAA 22001122--22001155

Há diferenças relevantes entre o PPA atual e o anterior, que acabamos de conhecer. Assim, é essencial que compreendamos as razões que levaram às mudanças, os principais conceitos e a nova estrutura do plano, assim como os potenciais avanços e as limitações do modelo.

Para construir este trecho, vamos utilizar essencialmente as informações oficiais geradas pelo próprio MPOG, por intermédio do Guia para Elaboração do PPA 2012-2015, assim como pelos documentos que acompanharam o projeto de lei do plano enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. Sabemos que podemos esperar esse conteúdo em provas de concurso de diversas ban-cas, e o material oficial é, por enquanto, a melhor referência no assunto.

De início, vamos ver como o MPOG descreve o novo modelo, a partir de uma concepção mais geral sobre as dimensões que abrangem o plano e sua conexão com o orçamento, e como são definidas as categorias internas que compõem a estrutura do PPA:

Conceitos e Estrutura do PPA 2012–2015

É papel do Plano, além de declarar as escolhas do Governo e da socie-dade, indicar os meios para a implementação das políticas públicas, bem como orientar taticamente a ação do Estado para a consecução dos ob-jetivos pretendidos. Nesse sentido, o Plano estrutura-se nas seguintes dimensões:



• Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os Macrosdesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal;

• Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os Programas Temáticos para consecução dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas Iniciativas expressas no Plano;

• Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho da ação governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no Orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues.

A figura seguinte, elaborada pela SPI/MP e apresentada nos documentos oficiais sobre o novo modelo, destaca os principais elementos que passaram a integrar o PPA: os Macrodesafios, os Programas (“Temáticos” e “de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado”), os Objetivos e as Iniciativas – todos des-critos na sequência da ilustração. Notem que as ações, por sua vez, não fazem mais parte do plano, mas somente do orçamento.

Vamos conhecer os conceitos oficiais para cada elemento:



Os Macrodesafios são diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na Visão Estratégica que orientarão a formulação dos Pro-gramas do PPA 2012–2015.

Programas são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos.

O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de gover-no organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação go-vernamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Progra-ma Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas.

O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a se-rem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.

A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resul-tantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações instituci-onais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.

Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.

Saindo da abordagem conceitual e ilustrando na prática os conceitos, temos, a seguir, a visão de futuro para o país, conforme definido na dimensão estratégica do PPA, e os 11 macrodesafios delineados para a consecução dessa visão.

Visão de Futuro

Trabalharemos para que o Brasil seja um país reconhecido:

• Por seu modelo de desenvolvimento sustentável, bem distribuído re-gionalmente, que busca a igualdade social com educação de qualida-de, produção de conhecimento, inovação tecnológica e sustentabilidade ambiental.

• Por ser uma Nação democrática, soberana, que defende os direitos humanos e a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo.



Macrodesafios

Os Macrodesafios definidos para o Plano Mais Brasil são os seguintes:

1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento apoiado na redução das desigualdades re-gionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformação produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e dis-tribuição de renda;

2) Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais;

3) Ciência, Tecnologia e Inovação: consolidar a ciência, tecnologia e inovação como eixo estruturante do desenvolvimento econômico brasi-leiro;

4) Conhecimento, Educação e Cultura: propiciar o acesso da popula-ção brasileira à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorização da diversidade;

5) Saúde, Previdência e Assistência Social: promover o acesso uni-versal à saúde, à previdência e à assistência social, assegurando equi-dade e qualidade de vida;

6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero e étnico-racial, respeitando a diversidade das relações humanas e pro-movendo a universalização do acesso e elevação da qualidade dos servi-ços públicos;

7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integração do Território Nacional e do país com a América do Sul;

8) Democracia e Participação Social: fortalecer a democracia e esti-mular a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação pública;

9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitu-cionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ati-vamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo;

10) Segurança Pública: promover a segurança e integridade dos cida-dãos, através do combate à violência e do desenvolvimento de uma cul-tura de paz;



11) Gestão Pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço público e a qualidade dos serviços presta-dos ao cidadão.

Atenção: esses macrodesafios já foram objeto de questão de concurso!

Agora, exemplificando a transição da dimensão estratégica para os pro-gramas temáticos que devem permitir a superação dos macrodesafios, vamos conhecer o trecho inicial de um programa específico (no caso, o Programa 2023 – Comércio e Serviços):

Para cada programa temático, como demonstrado acima, além do código de identificação e de um título (no exemplo: 2023 – Comércio e Serviços), são definidos: um conjunto de indicadores gerais; os valores globais, previstos para o programa em 2012 e nos 3 anos seguintes; e o valor de referência para que empreendimentos no âmbito do programa sejam destacados como iniciativas individualizadas.



Depois, o programa temático é desdobrado em objetivos, aos quais são associadas metas e iniciativas, conforme se ilustra abaixo:

Analisando o novo modelo, percebe-se um esforço claro em focalizar o PPA nos aspectos estratégicos e táticos, deixando ao orçamento a dimen-são operacional.

Segundo o MPOG, “as alterações na estrutura do PPA decorrem do aprendizado do governo na implementação de políticas exitosas responsáveis pelo desenvolvimento recente no Brasil e, também, dos limites da estrutura anterior que permitia uma sobreposição entre Plano e Orçamento, dois institu-tos que, apesar de complementares, possuem diferenças essenciais”.

Além disso, nota-se que os Programas Temáticos têm essa denominação porque procuram se alinhar aos temas das políticas públicas.

Nos termos do MPOG: “as unidades que agregam as políticas possuem delimitações mais abrangentes e uniformes entre si, dialogando, portanto, com formulações reconhecidas pelo governo e pela sociedade”. O ministério acres-centa que “a aproximação dos Programas Temáticos com os temas de políticas



públicas possibilitou a definição de indicadores dotados de maior capacidade de revelar aspectos das políticas e contribuir com a gestão”.

Sob uma perspectiva crítica, entretanto, vale ressaltar alguns pontos na comparação entre o modelo vigente e as versões anteriores do PPA:

• Não estão associados, aos indicadores dos programas temáticos, ín-dices considerados desejáveis pelo governo. Assim, a sociedade não tem como conhecer a expectativa para o futuro, ou ao menos uma referência sobre o que seria considerada uma boa evolução nos as-pectos selecionados da realidade a ser alterada pela ação do progra-ma.

• Não estão identificadas metas anuais, dentro de cada objetivo; ao contrário, as metas fazem referência a todo o período de duração do plano, ou seja, 4 anos. Novamente, a sociedade não sabe o que es-perar em termos de produtos gerados pela ação governamental a ca-da ano, e as avaliações de desempenho ao longo do PPA restam prejudicadas.

Agora, vamos resolver uma questão recente da Esaf sobre o novo mode-lo do PPA:

02. (ESAF/MPOG/Analista de Políticas Sociais/2012) O Plano Plurianual (PPA) 2012 - 2015 reflete as políticas públicas e orga-niza a atuação governamental por meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Os Programas Temáticos são compostos por Objetivos, Indicadores, Valor Glo-bal e Valor de Referência.

Associe os elementos constitutivos do Programa Temático aos seus con-ceitos e a seguir assinale a sequência correta:

1. Objetivo

2. Indicador

3. Valor Global

4. Valor de Referência

( ) referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um Programa, auxiliando o seu monitoramento e avalia-ção.



( ) parâmetro financeiro, estabelecido por Programa Temático, especifi-cado pelas esferas Fiscal e da Seguridade e pela esfera de Investimento das Empresas Estatais.

( ) estimativa dos recursos orçamentários necessários à consecução dos objetivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera de In-vestimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias eco-nômicas, e dos recursos de outras fontes.

( ) expressa o que deve ser feito, reflete as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas.

a) 1, 4, 3, 2.

b) 2, 3, 4, 1.

c) 2, 4, 3, 1.

d) 4, 3, 2, 1.

e) 1, 2, 3, 4.

Sabemos que indicador é um recurso utilizado para descrever aspectos da realidade, e, assim, pode atuar como uma “referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um Progra-ma, auxiliando o seu monitoramento e avaliação”. Logo, o primeiro nú-mero da sequência de resposta é (2), o que já limita muito as alternativas...

Também sabemos que o valor de referência é um “parâmetro financei-ro, estabelecido por Programa Temático, especificado pelas esferas Fiscal e da Seguridade e pela esfera de Investimento das Empresas Estatais”, adotado para definir os empreendimentos no âmbito do programa que deverão ser destacados como iniciativas individualizadas. Assim, o se-gundo número da sequência é (4), e já teríamos a resposta.

Além disso, o valor global se refere à “estimativa dos recursos orça-mentários necessários à consecução dos objetivos”. O terceiro número, portanto, é (3).

Por fim, o objetivo “expressa o que deve ser feito”, refletindo as situa-ções a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciati-vas. O último número, assim, é (1).

Ficamos, portanto, com 2-4-3-1.

Gabarito: C



Agora que conhecemos os elementos do PPA 2012-2015, mas antes de entrarmos no modelo de gestão do novo PPA, é importante realizarmos uma comparação estrutural e quantitativa dos elementos que integram os dois pla-nos. Segundo os dados do próprio MPOG:

PPA 2008-2011 PPA 2012-2015

Programas Finalísticos 217 65 Programas Temáticos

Programas de Apoio às Políticas Públicas (Executivo)

81 31 Programas de Gestão, Ma-nutenção e Serviços ao Es-tado (Executivo)

Programas de Apoio às Políticas Públicas (Le-gislativo e Judiciário)

8 13 Programas de Gestão, Ma-nutenção Serviços ao Esta-do (Legislativo e Judiciário)

491 Objetivos

2.503 Iniciativas

1.224

Iniciativas com ações Or-çamentárias Associadas

1.279

Iniciativas sem ações Or-çamentárias Associadas

Vejam que a nítida redução na quantidade de programas, que poderia representar uma simplificação do plano, tem como contrapartida a elevação da quantidade de tipos e, naturalmente, a inclusão de uma grande quantidade de objetivos (são quase 500) e de iniciativas (são mais de 2.500). Dessa forma, em que pese o esforço de alinhar os programas aos temas das políticas públi-cas, aproximando o desenho do plano à realidade dos órgãos setoriais, o PPA continua complexo e extenso – o que é, possivelmente, inevitável ante os de-safios postos ao estado brasileiro.



Gestão do PPA 2012-2015

Finamente, na sequência deste tópico, vamos trazer alguns pontos defi-nidos no Decreto nº 7.866, de 19 de dezembro de 2012, que regulamenta a Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012, que institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a 2015.

De início, vamos ver o que diz a lei do PPA. No artigo 12, ela conceitua a gestão do PPA como o conjunto de ações articuladas para assegurar o cumprimento das metas:

Art. 12. A gestão do PPA 2012-2015 consiste na articulação dos mei-os necessários para viabilizar a consecução das suas metas, so-bretudo, para a garantia de acesso dos segmentos populacionais mais vulneráveis às políticas públicas, e busca o aperfeiçoamento:

I - dos mecanismos de implementação e integração das políticas públi-cas;

II - dos critérios de regionalização das políticas públicas; e

III - dos mecanismos de monitoramento, avaliação e revisão do PPA 2012-2015.

Parágrafo único. Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definir os prazos, as diretrizes e as orientações técnicas comple-mentares para a gestão do PPA 2012-2015.

Em seguida, no artigo 13, a lei estabelece os princípios que orientarão a gestão do PPA (aliás, tema que já foi objeto de questão de prova da Esaf, co-mo se verá em seguida):

Art. 13. A gestão do PPA 2012-2015 observará os princípios da publi-cidade, eficiência, impessoalidade, economicidade e efetividade e compreenderá a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revi-são dos Programas, Objetivos e Iniciativas.

Finalmente, o artigo 14 menciona o SIOP (Sistema Integrado de Orça-mento e Planejamento), sem nominá-lo. Trata-se do recém-criado sistema para gestão articulada do PPA com o orçamento, já em uso pelo MPOG, pelos órgãos setoriais e pelos órgãos de controle:

Art. 14. O Poder Executivo manterá sistema de informações para apoio à gestão do Plano, que será atualizado permanentemente e



abrangerá a execução financeira dos Programas e Iniciativas, o alcance das metas e o acompanhamento dos indicadores.

Antes de entrarmos no decreto, que regulamente e detalha todas as ati-vidades de gestão do PPA, vamos resolver esta questão da Esaf:

03. (ESAF/MPOG/Analista de Políticas Sociais/2012) A Gestão do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 observará os seguintes princí-pios, exceto:

a) Publicidade.

b) Eficiência.

c) Impessoalidade.

d) Economicidade.

e) Governabilidade.

Ficou fácil, certo? Como acabamos de estudar, a gestão do PPA 2012-2015 “observará os princípios da publicidade, eficiência, impessoalidade, economicidade e efetividade e compreenderá a implementação, o moni-toramento, a avaliação e a revisão dos Programas, Objetivos e Iniciati-vas”. Dos cinco itens previstos na lei, notamos que a questão não menciona “efetividade”. Por outro lado, acrescenta, na letra E, um item não previsto na lei: “governabilidade”. Portanto, essa é a resposta solici-tada, como única alternativa incorreta.

Gabarito: E

Sigamos agora ao decreto de gestão do novo PPA.

Primeiro, ele traz a definição sobre a competência do MPOG co-mo coordenador da gestão do plano:

Art. 2º Compete ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em articulação com os demais órgãos e entidades do Poder Executivo, coordenar os processos de monitoramento, avaliação e revisão do PPA 2012-2015, e disponibilizar metodologia, orientação e apoio técnico para a sua gestão.

Atenção: Notem que o monitoramento, a avaliação e a revisão do plano não são exclusividade do MPOG; logo, os demais órgãos e entidades também têm responsabilidade nesses processos. (Lembre-se que esse é



o tipo de aspecto que as bancas gostam de inserir em itens de questões. Assim, vale a pena compreender os papeis complementares dos órgãos, conforme mencionado nesse artigo e detalhado nos próximos elementos do decreto de gestão, que veremos a seguir).

Em seguida, são definidos os princípios que nortearão a gestão do plano:

Art. 3º A gestão do PPA 2012-2015, além do disposto no art. 13 da Lei nº 12.593, de 2012, observará os seguintes princípios:

I - responsabilização compartilhada para realização dos Objetivos e alcance das Metas de cada Programa Temático;

II - aproveitamento das estruturas de monitoramento e avaliação existentes, com foco na busca de informações complementares;

III - consideração das especificidades de implementação de cada política pública e da complementaridade entre elas;

IV - articulação e cooperação interinstitucional para fins de produ-ção e organização das informações relativas à gestão;

V - geração de informações para subsidiar a tomada de decisões;

VI - fortalecimento do diálogo com os entes federados;

VII - participação social na gestão do PPA; e

VIII - aprimoramento do controle público sobre o Estado.

Atenção: Embora tenhamos aprendido que cada objetivo de programa temático tem um “órgão responsável”, especificado no texto do próprio PPA, o decreto deixa claro que há um sentido de responsabilização com-partilhada. Isso ocorre porque cada objetivo pode realmente precisar da atuação coordenada de diversas organizações públicas, e essa ideia de articulação intersetorial é um dos aspectos de maior preocupação neste novo modelo de PPA. Também se deve ressaltar a ideia sensata de apro-veitar as estruturas já existentes de monitoramento e avaliação, que existem dispersas no âmbito de diferentes órgãos e políticas públicas!

Na sequência, a definição de MONITORAMENTO:

Art. 5º O monitoramento do PPA 2012-2015 é atividade estruturada a partir da implementação de cada Programa, e orientada para o al-cance das metas prioritárias da administração pública federal.



Parágrafo único. O monitoramento do PPA 2012-2015 possibilita a pro-dução, a organização e a interpretação de informações, ampliando os conhecimentos sobre a implementação das políticas públicas.

Art. 6º O monitoramento incidirá sobre os Indicadores, Objetivos, Metas e Iniciativas dos Programas Temáticos.

§ 1º O Órgão Responsável pelo Objetivo prestará informações sobre as Metas e as Iniciativas associadas ao Objetivo, inclusive nos casos em que tais atributos sejam executados por mais de um órgão ou entidade do Poder Executivo.

§ 2º Os órgãos e as entidades do Poder Executivo atuarão em conjunto, visando ao compartilhamento de informações pertinentes ao preenchi-mento dos campos relativos aos Objetivos e Metas de consecução coleti-va no sistema de informações.

Atenção: Como sentido geral, devemos notar que monitoramento é a atividade desenvolvida concomitantemente à execução dos programas, sempre com vistas a aumentar a probabilidade que as metas sejam de fato cumpridas. Ou seja, acompanha-se a execução de forma sistemática para verificar se há desvios de rota e identificar formas de corrigir ou in-tensificar as ações.

Em seguida, a lei traz a definição de AVALIAÇÃO, definindo que relatórios anuais deverão ser encaminhados ao Congresso, para exercício de controle externo sobre a execução do plano:

Art. 7º A avaliação do PPA 2012-2015 consiste na análise das políti-cas públicas e dos Programas com seus respectivos atributos, e for-nece subsídios para eventuais ajustes em sua formulação e implementação.

§ 1º O Poder Executivo encaminhará o Relatório Anual de Avaliação do PPA 2012-2015 ao Congresso Nacional, nos termos do art. 15 da Lei nº 12.593, de 2012, até o dia 31 de maio do ano subsequente ao avali-ado, e adotará as providências necessárias para a sua ampla divulgação junto à sociedade.

§ 2º Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado compo-rão o relatório anual de avaliação com a discriminação da sua execução financeira.

Atenção: Conceitualmente, não podemos esquecer o sentido amplo de aprendizado que a atividade de avaliação deve prover à gestão pública.



Isso significa que, por meio das diversas atividades avaliativas, com dife-rentes enfoques e métodos, almeja-se alcançar um melhor desenho para a formulação e um melhor arranjo para a execução, gerando informações que subsidiarão a revisão dos programas.

Por fim, o artigo 10, a seguir, apresenta a definição de REVISÃO; e o artigo 11 estabelece as regras gerais correspondentes, dis-tinguindo o que será feito diretamente pelo MPOG e o que irá demandar lei.

Art. 10. A revisão do PPA 2012-2015 consiste na atualização de Pro-gramas com vistas a proporcionar sua aderência à especificidade e à gestão das políticas públicas, à efetivação de direitos, e subsidiar o pro-cesso de elaboração das diretrizes governamentais e das prioridades or-çamentárias anuais.

Art. 11. A revisão do PPA, nos termos do art. 21 da Lei nº 12.593, de 2012, será realizada:

I - pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a qual-quer tempo, para a atualização das informações relativas:

a) aos Indicadores dos Programas;

b) aos Valores de Referência para a individualização de Empreen-dimentos como Iniciativas;

c) aos Órgãos Responsáveis por Objetivos;

d) às Iniciativas sem financiamento orçamentário;

e) às Metas de caráter qualitativo, cuja implementação não im-pacte a execução da despesa orçamentária;

f) às Metas de caráter quantitativo sem financiamento orçamentá-rio; e

g) à data de início, à data de término e ao custo total dos Empre-endimentos Individualizados como Iniciativas;

II - pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao me-nos uma vez por ano, para compatibilizar as alterações promovidas pe-las leis orçamentárias anuais e pelas leis de abertura de créditos adicionais, mediante:

a) alteração do Valor Global dos Programas;



b) inclusão, exclusão ou alteração de Iniciativas;

c) adequação da vinculação entre Iniciativas e ações orçamentá-rias; e

d) inclusão, exclusão ou alteração de Metas;

III - apenas por meio de projeto de lei de revisão, para:

a) criar ou excluir Programa ou alterar a sua redação;

b) criar ou excluir Objetivo ou alterar a sua redação; e

c) criar ou excluir Metas e Iniciativas, ressalvadas as hipóteses previstas nos incisos I e II do caput.

Atenção: Reparem que, embora o PPA seja aprovado sob a forma de uma lei, ele próprio previu e regulamentou, no decreto de gestão, que certas alterações nos elementos que compõem o plano podem ser reali-zadas diretamente pelo Ministério do Planejamento (casos dos incisos I e II acima).

Assim, como regra geral, será necessária lei de revisão somente em três casos:

� Criação, exclusão e alteração de Programa;

� Criação, exclusão e alteração de Objetivo;

� Criação e exclusão Metas e Iniciativas, ressalvadas as alterações promovidas diretamente pelo MPOG nos casos previstos no decreto:

• Atualização de informações relativas às Iniciativas sem financiamento orçamentário, às Metas de caráter qualitativo e às Metas de caráter quantitativo sem financiamento or-çamentário.

• Anualmente, compatibilização com a LOA e créditos adicionais, que requeiram a inclusão, exclusão ou altera-ção de Iniciativas; a adequação da vinculação entre Iniciati-vas e ações orçamentárias; e a inclusão, exclusão ou alteração de Metas.

Agora, pessoal, após essa visão geral do PPA e seus programas, e se-guindo a lógica da integração entre planos e orçamentos, passaremos ao estu-do introdutório sobre a LDO e a LOA.



33.. OOrrççaammeennttoo PPúúbblliiccoo

Vamos começar este tópico por aquilo que é óbvio: um governo precisa aplicar recursos financeiros para executar suas funções. Em regra, o governo não é capaz de produzir riqueza diretamente; por sua natureza, ele obtém os recursos de que necessita por meio da contribuição da sociedade, ou seja, por meio dos tributos que arrecada em função da renda, do patrimônio, da circula-ção de bens e serviços.

Nos dias de hoje, percebemos o orçamento como uma forma de controle sobre as despesas do governo. Assim, compete ao Poder Legislativo receber a proposta de gastos públicos para cada exercício, aprová-la e fiscalizar sua exe-cução. Por isso as despesas aparecem como valores máximos autorizados, permitindo que o governo gaste até aquele teto autorizado na lei orçamentária anual.

De outro lado, vimos que a receita é apenas estimada. De acordo com o comportamento da arrecadação ao longo do ano, pode haver excesso ou falta de arrecadação, de forma que os lavores previstos para a receita, na LOA, são apenas previsões, que por si só não limitam a atuação do governo.

Curiosamente, uma experiência embrionária de orçamento, citada na maior parte da bibliografia sobre o assunto, costuma se referir à Carta Magna assinada pelo Rei João Sem Terra (filho de Henrique II). Forçado pelas circuns-tâncias, sob pressão de uma nobreza insatisfeita com a ausência de limites da arrecadação de tributos realizada pelo monarca, João Sem Terra assinou a Carta Magna de 1215, que estipulava, em seu artigo 12:

"Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim deverão ser de valor razoá-vel."

Ou seja, havia o mesmo conceito de autorização ou consentimento a ser concedido ao "poder executivo", no caso, exercido pelo Rei; porém, o foco da autorização referia-se ao controle das receitas, e não diretamente às despesas. Claro que devemos nos lembrar que, ao limitar o montante de receitas, esta-belece-se, de forma indireta, algum limite também para as despesas - secando a fonte dos recursos, secaria também a possibilidade de gastos, certo?

De todo modo, o fim dos estados absolutistas esteve relacionado à emergência dos direitos civis e à concepção liberal de estado. Sobrevinha, de forma coerente, o estabelecimento de normas para limitar os poderes do go-



verno para arrecadar receitas e realizar despesas, fortalecendo o papel de au-torizador e fiscalizador do parlamento.

O fim da arbitrariedade, no entanto, coincidiu com o aumento contínuo do papel estatal. Como sabemos, ao longo dos anos a concepção dos serviços públicos a serem prestados pelo governo à sociedade evoluiu, incorporando novos elementos e correspondendo a maiores necessidades de recursos. Esta sequência de desenvolvimento, que também está na raiz da evolução dos mo-delos teóricos de gestão pública, levou ao entendimento de que há essencial-mente três funções econômicas do Estado. De fato, Giacomoni cita Musgrave como o autor da clássica distinção das três funções fiscais ou do orçamento, que o autor compreendia como o principal instrumento da ação estatal na eco-nomia:

1. Função Alocativa: Corresponde à alocação de recursos que o go-verno faz em determinadas situações, em que não há eficiência no me-canismo de ação privada. Há dois casos exemplificativos:

a) investimentos em infraestrutura econômica (transportes, ener-gia, comunicações), que são indutores do desenvolvimento regional e nacional, e ao mesmo tempo requerem altos investimentos com longo prazo de maturação, desestimulando a atuação do setor privado;

b) provisão de "bens públicos", em que os benefícios não podem ser associados a um consumidor específico (como, por exemplo, nas me-didas de proteção ao meio ambiente); assim como fornecimento de "bens meritórios", em que há características de bens privados, porém sobrepujadas pela importância da sua utilidade social (como, por exem-plo, no caso de programas de segurança alimentar destinado a desem-pregados).

2. Função Distributiva: Refere-se às ações governamentais para distribuição de riqueza e renda, de forma a reduzir as desigualdades só-cio-econômicas entre indivíduos e entre regiões. Um exemplo clássico, citado por Giacomoni, é a utilização do imposto de renda com caráter progressivo para financiar subsídios aos programas de alimentação e ha-bitação populares.

3. Função Estabilizadora: Relaciona-se à necessidade de atender a quatro objetivos macroeconômicos:

a) Manutenção de elevado nível de emprego;



b) Estabilidade dos níveis de preço;

c) Equilíbrio no balanço de pagamentos;

d) Taxa adequada de crescimento econômico.

Essa atuação governamental pode adquirir contornos diferentes de acordo com as circunstâncias: ações destinadas ao combate de recessões econômicas são distintas daquelas destinadas a evitar o descontrole in-flacionário.

E assim chegamos bem aos nossos tempos, certo? Afinal, a política de subsídios fiscais e creditícios promovida pelo governo em 2009 visava comba-ter os efeitos da crise econômica mundial. Depois, vimos o governo em um esforço para compensar a desastrada gestão fiscal de 2010, com cortes orça-mentários e elevação dos juros básicos, com o objetivo de conter surtos infla-cionários. (Agora, em pleno ano de 2013, vemos o governo sofrendo para dar credibilidade à sua gestão fiscal, um tanto, digamos, desconexa...)

Podemos compreender a utilização do orçamento público como forma de controle da sociedade (por meio do Congresso Nacional) sobre as despesas do governo, e como instrumento de atuação governamental para a realização de suas funções econômicas primordiais.

Porém, o orçamento moderno é mais do que isso. Afinal, como temos estudado, o orçamento público é uma peça central do sistema de planejamento e orçamento, de forma a representar um papel gerencial. Ou seja, é um ins-trumento de gestão para que o governo possa atuar, concretizando suas políti-cas e programas, assegurando o monitoramento e a avaliação das suas ações.

O entendimento da evolução que o orçamento sofreu ao longo do tempo nos leva à também clássica distinção de três modelos:

Orçamento Tradicional: Relaciona-se com a concepção original de instrumento de controle político, utilizado pelo Poder Legislativo para fiscaliza-ção das finanças públicas. Importava-se somente em definir os montantes e associá-los ao consumo de insumos pelas unidades de governo.

Orçamento de Desempenho: Refere-se à mudança de foco, dos insu-mos para os produtos. Assim, o orçamento público torna-se a expressão finan-ceira da ação do Estado, relacionando-se as despesas públicas com a entrega de produtos à sociedade.

Orçamento-Programa: Nesta concepção, o orçamento passa a retratar não apenas os insumos e os produtos, mas também o planejamento governa-



mental. Com isso, o foco é direcionado para os objetivos das despesas públi-cas, estruturados em programas governamentais.

Aliás, nessa linha, nosso velho conhecido, o Decreto-Lei nº 200/1967, que estudamos anteriormente, já dispunha (em consonância com a Lei nº 4.320/1964):

Art. 7º. A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos se-guintes instrumentos básicos:

a) plano geral de govêrno;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;

c) orçamento-programa anual;

d) programação financeira de desembôlso.

Pois bem, vamos voltar aos dias de hoje. O esquema abaixo sintetiza a estrutura legal que define as relações entre planejamento e orçamento público em nosso país. O que mais nos importa, neste momento, é retomarmos a ideia central de que há um encadeamento lógico e sequencial entre PPA, LDO e LOA.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Lei Complementar de Finanças Públicas e LRF

PPA – Plano Plurianual

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

Orçamento Fiscal

Orçamento da Seguridade

Orçamento de Investimentos



Repassando a sequência: a partir de um PPA vigente, elabora-se a LDO, que, por seu turno, irá orientar a elaboração da LOA para o exercício seguinte. Como cada PPA dura quatro anos, ele irá servir de diretriz para quatro LDO diferentes; e cada LDO irá servir de diretriz para uma LOA correspondente.

Tomemos o caso do PPA 2008-2011. Em 2011 estávamos, é claro, no seu último ano de vigência. Ao longo daquele exercício, foi elaborada a LDO 2012. É ela que servirá de base para a elaboração da LOA 2012, que, ideal-mente, deveria ser aprovada até o final de 2011 para valer por todo o ano seguinte.

Também naquele ano foi aprovado um novo PPA, para viger de 2012 a 2015. (Assim, curiosamente, notamos que o orçamento de 2012 foi elaborado com base na LDO 2012, que se baseou no PPA 2008-2011, o qual não estará mais em vigência em... 2012!)

Pensando em nossa realidade no âmbito federal:

- O primeiro orçamento executado por Dilma, em 2011, primeiro ano de mandato, foi aprovado no governo de Lula;

- O segundo orçamento executado por Dilma, em 2012, foi elaborado em seu próprio governo, mas ainda segundo a orientação de um PPA elaborado pelo governo anterior;

- Apenas seu terceiro orçamento, este de 2013, foi elaborado segundo a orientação de um PPA aprovado em seu próprio governo.

O mesmo raciocínio vale, naturalmente, para o próximo presidente, e assim sucessivamente. O conceito por trás desse modelo é assegurar a conti-nuidade das políticas e programas, evitando rupturas completas a cada novo mandato presidencial; essa continuidade evita desperdícios e permite o apren-dizado sistemático, de forma a contribuir para o aperfeiçoamento da atuação governamental.

Neste ponto, devemos chamar a atenção para uma questão importante: quando o PPA atual começou a viger, no início de 2012, ele assegurava as diretrizes e objetivos para os 4 anos seguintes. No entanto, à medida que o tempo passa, o horizonte do PPA se reduz. No início de 2015, o horizonte do nosso PPA terá se reduzido a apenas um ano! Isso não parece muito certo para um plano que se pretende de médio prazo, concordam? É como se ninguém estivesse planejando o que fazer em 2016, por exemplo. E olha que temos as Olimpíadas!

Por isso, a solução é adotar uma concepção conhecida como "rolling plan", ou "plano deslizante". Para isso, a cada final de exercício, é preciso avaliar e revisar o plano, de modo a entender o ano que se encerrou e incorpo-



rar perspectivas para um ano a mais no horizonte. Ou seja, exclui-se o ano que terminou e acrescenta-se um ano a mais no futuro, mantendo-se sempre o horizonte de 4 anos à frente - por isso a denominação de "plano deslizante".

(Atenção, pessoal: esse conceito de plano deslizante é importante e pode aparecer nas provas. Lembrem-se dele!)

Feitas essas considerações sobre as vigências das três peças fundamen-tais no nosso sistema de planejamento e orçamento, vamos retomar a ideia de ciclo, mas agora associado ao orçamento anual.

A esta altura do nosso curso, já notamos que esse conceito - o ciclo, que se repete de forma contínua - tem aparecido com frequência. Está lá quando discutimos as políticas públicas, assim como está no modelo de gestão do PPA que estudamos há pouco. Em todas essas situações, tratamos de processos que envolvem formulação, realização e avaliação, em sequência contínua.

Na realidade, trata-se da adoção de um fluxo racional de gestão, que possibilita sempre o aprendizado com as experiências anteriores, permitindo o aprimoramento contínuo. É o que acontece também com o ciclo orçamentário, ilustrado a seguir:

Dessa forma, no que se refere ao ciclo orçamentário de forma específica, que esquematizamos acima, devemos considerar as seguintes etapas:

1. Elaboração

2. Aprovação

3. Execução

4. Controle e Avaliação



1. Elaboração do orçamento, que corresponde essencialmente à pre-paração da proposta de orçamento anual, a ser encaminhado ao Po-der Legislativo pelo Executivo, na forma de um projeto de lei;

2. Aprovação, após discussão e votação no Congresso Nacional acerca do projeto recebido do Executivo, das leis orçamentárias;

3. Execução orçamentária, com a realização das receitas previstas e das despesas autorizadas;

4. Controle e avaliação da execução orçamentária, para assegurar que seus resultados sejam os melhores possíveis e possibilitar o aprendizado, subsidiando o reinício do novo ciclo.

Para finalizar este ponto, vamos sintetizar aqui algumas características da LOA e da LDO, que conheceremos melhor nos próximos tópicos, e também do PPA:

• O PPA, a LOA e a LDO são leis ordinárias, cuja aprovação se dá por maioria simples;

• O PPA, a LOA e a LDO são leis especiais, porque possuem processo legislativo diferenciado;

• O PPA, a LOA e a LDO são leis temporárias, porque sua vigência é limitada no tempo;

• O PPA, a LOA e a LDO são leis formais, porque não têm caráter ge-nérico e abstrato. Observem que a LOA, por exemplo, não cria direi-tos subjetivos; ela apenas estima a receita e autoriza a despesa.

• A LDO tem uma particularidade: o recesso parlamentar só pode ser iniciado após sua aprovação, conforme determina a Constituição (“A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”).

Bem, feitas essas considerações gerais sobre as leis orçamentárias, va-mos resolver essa questão da Esaf, aplicada em concurso para Auditor da Re-ceita Federal:

04. (Esaf/Receita Federal/AFRB/2009) A compreensão adequa-da do ciclo de gestão do governo federal implica saber que:



a) no último ano de um mandato presidencial qualquer, à lei de diretri-zes orçamentárias compete balizar a elaboração do projeto de lei do plano plurianual subsequente.

b) a função controle precede à execução orçamentária.

c) a não-aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias impede o recesso parlamentar.

d) a votação do plano plurianual segue o rito de lei complementar.

e) com o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o orçamento de investimento das empresas estatais passou a integrar o plano plurianual.

A letra A está errada: não é a LDO que baliza a elaboração do PPA; faria sentido afirmar o oposto.

A letra B está errada: como acabamos de estudar no Ciclo Orçamentá-rio, as etapas de avaliação e controle sucedem a execução.

A letra C está correta: como estudamos, o recesso parlamentar depende da aprovação da LDO. Item certo, portanto, a ser assinalado.

A letra D está errada: no caso do PPA, trata-se de lei ordinária, assim como ocorre com a LDO e a LOA. E, relembrando: essas leis têm rito di-ferenciado, e por isso são também especiais.

A letra E está errada: não vamos confundir as coisas - o PPA apresenta as diretrizes e os objetivos do governo, relaciona os programas, mas não faz o papel reservado ao orçamento.

Gabarito: C

Tranquilo, certo? Agora, vamos entrar nos elementos específicos da LDO e da LOA, conhecendo sua composição e finalidade.

33..11.. LLDDOO

Vamos retomar o artigo 165 da Constituição, em seu parágrafo segun-do, que define o conteúdo fundamental da LDO:

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de ca-pital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributá-



ria e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Ou seja, conforme estipula a Constituição, a Lei de Diretrizes Orçamen-tárias - LDO conterá, além das METAS E PRIORIDADES da administração pública:

• As despesas de capital para o exercício financeiro subseqüen-te;

• A orientação para a elaboração da LOA;

• Alterações na legislação tributária;

• Políticas para as agências financeiras oficiais de fomento.

Mais à frente, no artigo 169, a Constituição acrescenta:

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remune-ração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamen-tárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Reiterando, pessoal: cabe à LDO autorizar:

• A concessão de vantagens ou aumento de remuneração de servidores públicos;

• A criação de cargos, empregos e funções, ou alterações nas carrei-ras;

Finalmente, devemos considerar que a LRF trouxe novas incumbências para a LDO, além daquelas estipuladas pela Constituição, de forma a transfor-má-la no principal instrumento de gestão fiscal equilibrada e responsável:

• Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;



• Aprovar normas para o controle de custos e a avaliação dos re-sultados dos programas financiados pelo orçamento;

• Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

• Estabelecer critérios e formas de limitação do empenho, face às seguintes situações:

- Arrecadação inferior à estimada, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal;

- Necessidade de se reconduzir a dívida aos limites estabelecidos.

Além disso, a LRF determinou também que a LDO deve conter um anexo de metas fiscais, no qual devem ser estabelecidas metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida públi-ca, para um horizonte de três anos; e também um anexo de riscos fiscais, em que devem ser avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

E aí, pessoal, não tem jeito: é preciso conhecer essas atribuições da LDO! Vamos ver essa questão da Esaf:

05. (Esaf/CGU/AFC/2009) De acordo com a Constituição Fede-ral, foi reservada à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de:

a) definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente.

b) estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos previstos na legislação.

c) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e priva-das.

d) dispor sobre alterações na legislação tributária.

e) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.

A letra A está errada: o item exigia o velho decoreba, pois há uma mis-tura entre a definição de PPA, logo no início, com o conceito de LDO. Maldade...



A letra B está errada. Outra maldade: a função de fato compete à LDO, mas foi atribuída a ela pela LRF, e não pela Constituição, como pedia o enunciado!

A letra C está errada. Repetição da mesma maldade: trata-se de outra atribuição da LDO também atribuída pela LRF, e não pela Constituição.

A letra D está correta: basta conferir o que diz o artigo 165 da Consti-tuição, em seu parágrafo 2º, que acabamos de estudar.

A letra E está errada. Pelo menos não foram “criativos”, inovando na maldade a cada alternativa... De novo, trata-se de atribuição da LDO consignada pela LRF.

Gabarito: D

Maldades à parte, questão tranquila, certo? Exige a memorização das funções da LDO, sua diferenciação entre exigências da Constituição e da LRF, e um tantinho de atenção.

33..22.. LLOOAA

Para conhecermos melhor a LOA, vamos retomar nosso guia, o artigo 165 da Constituição, em seu parágrafo 5º:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, di-reta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Portanto, podemos dizer que a LOA, em seu papel de estimar receitas e fixar limites para as despesas, engloba três componentes:

ORÇAMENTO FISCAL: Inclui os Poderes Judiciário, Legislativo, Execu-tivo e o Ministério Público da União, compreendendo os órgãos da administra-ção pública federal, direta e indireta, abrangendo os fundos, autarquias, fundações, bem como as empresas estatais dependentes;



ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS: Abrange as empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, dete-nha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e socie-dades de economia mista), concentrando-se nas chamadas empresas estatais independentes, ou seja, aquelas que não necessitam de recursos do governo para manter suas atividades;

ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: Inclui as despesas com Saú-de, Previdência e Assistência Social, englobando as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta e Indireta, bem como os fundos e as fun-dações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Além disso, a Constituição acrescenta, no artigo 165, parágrafo 7º:

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

(Atenção para este trecho, pessoal: ele afirma que os orçamentos “fiscal” e “de investimento das empresas estatais” terão a função de reduzir desigual-dades entre as regiões, de acordo com critério populacional. Ou seja, esta atri-buição não alcança o orçamento da “seguridade social”!)

Finalmente, assim como a LDO, a LOA também ganhou atribuições com-plementares, provenientes da LRF. Assim, a LOA:

• Apresentará anexo com o demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;

• O seu projeto de lei será acompanhado do demonstrativo a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição (demonstrativo regiona-lizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isen-ções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de com-pensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigató-rias de caráter continuado;

• Especificará a reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante - definido com base na receita corrente líquida - serão es-tabelecidos na LDO (a reserva de contingência é uma dotação orça-mentária não específica, ou seja, não destinada previamente a nenhum órgão, fundo ou despesa).



Ok, vamos resolver mais uma questão da Esaf, agora sobre a LOA:

06. (Esaf/Adaptada) Das afirmações a seguir relacionadas com a Lei Orçamentária Anual - LOA, assinale a que não se enquadra nas regras estabelecidas na legislação federal.

a) As empresas sob controle direto da União, que recebam no exercício financeiro recursos do Tesouro a título de aumento de participação acio-nária, deverão integrar os orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

b) As emendas parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária não resul-tam em despesas de realização obrigatória pelo Poder Executivo.

c) A inclusão de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária não significa violação da iniciativa do Executivo para propor a estimativa de receita e as despesas a serem realizadas no exercício.

d) Todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto integram o orçamento de investimento das estatais, exceto aquelas enquadradas no conceito de empresa estatal dependente na forma da Lei de Responsabilidade Fiscal.

e) A elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual é uma prerroga-tiva do Poder Executivo, podendo o poder legislativo efetuar emendas.

Bem, pessoal, essa exigia atenção: se a empresa é controlada e recebe recursos apenas a título de aumento da participação acionária, ela é o que denominamos estatal independente; assim, ela vai aparecer no or-çamento de investimentos, e não no fiscal e no da seguridade social! Er-rada e, portanto, a alternativa a ser assinalada.

A letra B está correta: o orçamento continuará tendo um caráter “auto-rizativo”.

A letra C está correta: A iniciativa de proposição do Projeto de LOA con-tinua sendo do Executivo; o que ocorre apenas é que, durante a discus-são no Congresso, podem ser realizadas emendas, dentro de restrições estabelecidas pela LRF.

A letra D também está correta: conforme estudamos, são as empresas estatais independentes que integram o orçamento de investimento. As dependentes integrarão o orçamento fiscal.

A letra E está correta. A iniciativa é do Executivo, mas há possibilidade do Legislativo efetuar emendas, dentro de certas restrições.

Gabarito: A



Pessoal, para finalizar este tópico, a título de ilustração, segue este tre-cho da Lei Orçamentária Anual da União para 2013, tratando justamente dos componentes que integram o orçamento público. Vale a leitura:

Art. 1º Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2013 no montante de R$ 2.276.516.541.532,00 (dois trilhões, du-zentos e setenta e seis bilhões, quinhentos e dezesseis milhões, qui-nhentos e quarenta e um mil e quinhentos e trinta e dois reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5o, da Constituição, e dos arts. 6o, 7o e 36 da Lei no 12.708, de 17 de agosto de 2012, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2013 LDO-2013:

I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundações, instituídos e mantidos pelo Poder Público; e

III - o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, di-reta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.

33..33.. RReecceeiittaa ee DDeessppeessaa OOrrççaammeennttáárriiaa

Falamos de orçamento e sabemos que ele é a peça legal que - vamos lá, pela milésima vez! - estima receitas e fixa despesas públicas, permitindo ao setor público gerenciar suas realizações durante um exercício, com base no planejamento governamental. Pois bem, iremos agora definir o que são exa-tamente as tais receitas que o orçamento estima, e as despesas que ele fixa.

Embora haja mais de uma definição possível, conforme o enfoque adota-do, iremos nos concentrar na perspectiva orçamentária. Assim, sob esse enfo-que, podemos dizer que:

Receitas são ingressos de recursos destinados a financiar o gas-to público;

Despesas são as saídas de recursos decorrentes da realização do referido gasto.



Aqui é importante fazermos uma ressalva: os conceitos de receita orça-mentária e de despesa orçamentária não são os mesmos conceitos de receita e despesa pelo enfoque contábil. Afinal, de acordo com a Ciência Contábil, recei-tas e despesas correspondem respectivamente a acréscimos e diminuições no patrimônio líquido de uma entidade, havendo ou não recebimento e desembol-so de recursos.

Explicando melhor: a depreciação de um veículo reduz o patrimônio lí-quido da entidade que o possui, mas, como não envolve nenhum desembolso do setor público, não é considerada despesa orçamentária. Observem que a depreciação ocorrerá e pode ser registrada pela contabilidade, mas não depen-de de autorização na LOA, como é o caso geral das despesas públicas orça-mentárias.

Estabelecidos os conceitos, precisamos conhecer os estágios de execução da receita e da despesa, que ocorrem ao longo dos exercícios, conforme a ação governamental vai transformando em realidade aquilo que está exposto na lei orçamentária. É um tópico simples e bastante cobrado em provas, por isso dediquem atenção máxima às seqüências abaixo.

Estágios da Execução da Receita

A execução da receita orçamentária prevista na LOA ocorre por meio dos seguintes estágios:

• Lançamento: Conforme estabelece o Código Tributário Nacional – CTN, o lançamento corresponde ao procedimento administrativo des-tinado a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação corres-pondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. É o que ocorre quando o agente tri-butário lança o imposto devido por um contribuinte.

• Arrecadação: Ocorre quando os contribuintes (ou devedores) entre-gam os recursos destinados ao Tesouro para os agentes arrecadado-res, ou, como é usual, para as instituições financeiras autorizadas pelo ente público a receber os valores. É o que ocorre quando um contribuinte vai ao banco e quita um DARF referente ao Imposto de Renda, por exemplo.

• Recolhimento: Nesta etapa, os agentes arrecadadores repassam o produto da arrecadação ao ente público, de forma a efetivar a entra-da nos dos recursos arrecadados nos cofres públicos. É o que ocorre, por exemplo, quando os bancos repassam os recursos provenientes de tributos pagos pelos cidadãos para a conta do Tesouro Nacional.



Estágios da Execução da Despesa

Por sua vez, a execução da despesa fixada na LOA segue as seguintes etapas:

• Empenho: Nos termos da Lei nº 4.320/1964, trata-se do ato ema-nado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição. Ou seja, corresponde à indicação de que certa dotação prevista na lei orça-mentária anual está reservada para a realização de determinada des-pesa. Assim, se um órgão público deseja comprar qualquer material, deverá previamente realizar o empenho, de forma a reservar os cré-ditos orçamentários correspondentes à despesa que pretende efeti-var.

• Liquidação: De acordo com a Lei nº 4.320/1964, trata-se da verifi-cação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e do-cumentos comprobatórios do respectivo crédito. Ou seja, refere-se à constatação, pelo agente público, de que o produto ou serviço foi en-tregue, de forma que é devido o pagamento ao fornecedor. Note-se que a despesa liquidada também é conhecida como despesa “proces-sada”.

• Pagamento: Consiste na etapa final da execução da despesa, reali-zada por meio de ordem de pagamento ao fornecedor. De acordo com a Lei nº 4.320/1964, trata-se do despacho exarado por autori-dade competente, determinando que a despesa seja paga.

Assim, se pensarmos nos estágios de execução da despesa orçamentária ao longo do exercício, a sequência normal deverá incluir todas as etapas: as despesas fixadas no orçamento serão, em regra, empenhadas, liquidadas e pagas. A título de ilustração: se um órgão vai realizar uma compra direta, pre-cisa realizar primeiramente o empenho; depois, serão realizadas as cotações, escolhido o fornecedor e encomendado o produto; a seguir, o fornecedor irá entregar a mercadoria encomendada pelo órgão; cabe ao órgão verificar a correta entrega do produto, realizando a liquidação da despesa; a partir desse momento, a compra foi efetuada de fato, restando apenas ao órgão quitar o seu débito junto ao fornecedor, realizando o pagamento.

Como dissemos, essa deve ser a sequência normal, que comporta poucas exceções legais. No entanto, como cada uma dessas etapas demanda certo lapso de tempo para sua conclusão, pode ocorrer de o exercício acabar sem que a sequência tenha se completado. Assim, uma despesa empenhada pode



não ser liquidada no período; e, de forma semelhante, uma despesa liquidada pode não ser paga dentro do ano.

Nesse caso, aparece o que se denomina "restos a pagar". São despesas previstas para ocorrer em um exercício, mas que, por alguma razão, não tive-ram seu ciclo de execução completo. A despesa pode ter sido empenhada, a mercadoria pode ter sido encomendada, mas ainda não tenha sido entregue, impedindo a liquidação e o posterior pagamento. Ou, ainda, pode ter sido en-tregue o produto solicitado ao fornecedor, liquidada a despesa, mas não ocor-rido o pagamento. No primeiro caso, sem liquidação, dizemos que sobrarão para o exercício seguinte restos a pagar não processados; na segunda situ-ação, tendo ocorrido a liquidação da despesa, haverá restos a pagar proces-sados.

A existência de valores pendentes de um ano para o outro tende a ocor-rer, devido a situações diversas que afetam a atuação da administração públi-ca. No entanto, à medida que os restos a pagar são repassados seguidamente de um exercício para outro e assumem proporções elevadas, pode-se compro-meter tanto o planejamento público quando a boa gestão dos recursos finan-ceiros. Afinal, no caso das despesas processadas, o pagamento já é devido; e, mesmo no caso das não processadas, dentro de certas condições ainda pode haver a entrega do produto ou serviço, de forma a promover-se a liquidação, criando a necessidade de pagamento. Com isso, o planejamento de gastos para o exercício pode acabar sendo comprometido pelas despesas remanes-centes dos anos anteriores. Aliás, este é um dos problemas que temos vivido na gestão orçamentária e financeira no Brasil, nos diversos níveis de governo. A propósito, a atual presidente herdou a bagatela de R$ 137 bilhões do gover-no anterior, em restos a pagar.

Observação:

Para encerrar este tópico, vamos acrescentar uma observa-ção sobre a unidade de caixa: a Lei nº 4.320/1964 estabelece que “o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita obser-vância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qual-quer fragmentação para criação de caixas especiais”. Embora não haja referência expressa na mesma lei sobre as despesas, con-sidera-se que, de fato, tanto as receitas como as despesas or-çamentárias devem observância ao princípio em estudo. Ou seja, pessoal, prevalece a regra de assegurar a existência de um caixa único, organizando a gestão dos recursos financeiros e facilitando o controle das receitas e despesas públicas.



Agora, vamos resolver esta questão do Cespe sobre o tema "restos a pagar":

07. (Cespe/TCU/AFCE/2008) O TCU tem mostrado preocupação com o acompanhamento e o controle das contas referentes a restos a pagar, em virtude do expressivo volume de recursos do governo federal inscritos nessa rubrica nos últimos exercícios fi-nanceiros. Julgue o próximo item, acerca de restos a pagar.

O volume expressivo de restos a pagar não-processados inscritos ou re-validados em determinado exercício financeiro compromete a programa-ção financeira e o planejamento governamental nos exercícios seguintes.

É exatamente o que estudamos há pouco: os restos a pagar terminam por prejudicar a administração financeira do poder público, comprome-tendo a execução do planejamento realizado.

Gabarito: C

33..44.. PPrriinnccííppiiooss OOrrççaammeennttáárriiooss

Vamos concluir nossa abordagem ao orçamento público estudando os chamados "princípios orçamentários". Embora não haja unanimidade entre os estudiosos do orçamento, é possível identificar um conjunto amplamente acei-to de princípios, aqui entendidos como proposições orientadoras que norteiam as práticas orçamentárias, propiciando coerência e segurança na gestão públi-ca de créditos e recursos.

São, enfim, fundamentos que regem a administração orçamentária e financeira, expressando determinações legais e suas interpretações amplamen-te aceitas. Vamos conhecê-los:

Princípio da Anualidade: O orçamento deverá ter sua vigência restrita a um exercício financeiro, conforme preceitua a Constituição brasileira e a Lei nº 4.320/64.

Princípio da Unidade: Significa que o orçamento deve ser único, de forma a existir apenas um orçamento para um exercício financeiro, com todas as receitas e despesas a serem realizadas no âmbito de um ente político. Alguns autores têm preferido adotar a expressão "princípio da



totalidade", ao reconhecer que a própria Constituição indica três compo-nentes para compor o orçamento geral da União.

Princípio da Universalidade: Indica que o orçamento público deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

Princípio da Exclusividade: Afirma que a lei orçamentária não poderá incluir matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das despe-sas, conforme estabelecem a Constituição e a Lei nº 4.320/64. Ou seja: a LOA deve tratar de... orçamento!

As exceções são: autorização para abertura de créditos suplementares (que possibilitam o aumento de dotações orçamentárias existentes) e operações de crédito, que podem estar na LOA.

Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação: Veda as chamadas autorizações de despesas globais, exigindo, assim, que as re-ceitas e despesas sejam discriminadas de forma a demonstrar de forma clara a origem e a aplicação dos recursos. A esse propósito, a LRF proíbe a consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, deter-minando a especificação da despesa. (De fato, a imprecisão na definição da despesa compromete a transparência do gasto, dificultando o contro-le; por outro lado, devemos observar que o excesso de detalhamento torna a execução orçamentária mais rígida, dificultando o cotidiano do gestor público.)

Princípio da Publicidade: Trata da transparência do orçamento, como garantia à sociedade do seu direito de fiscalizar a utilização dos recursos públicos. Além disso, a publicidade é exigência geral para a atuação da administração pública, como estabelece a própria Constituição.

Princípio do Equilíbrio: Refere-se à necessidade de que despesas se-jam compatíveis com a previsão das receitas. (Note-se que esse equilí-brio não deve ser meramente formal ou contábil: se o governo tomar um empréstimo para pagar o salário de servidores, teremos a receita do empréstimo e a despesa dos salários em aparente compatibilidade; no



entanto, esse tipo de receita implica o surgimento de uma dívida, de tal forma que na realidade o orçamento estará em desequilíbrio.)

Princípio do Orçamento Bruto: Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução, assegurando o efetivo controle financeiro do orçamento.

Princípio da Não-Afetação (não-vinculação) das Receitas: Dispõe que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para aten-der a certos e determinados gastos. (Há exceções a este princípio, pre-vistas na própria Constituição, que definiu algumas vinculações de receitas a certas despesas, que passaram a ser denominadas, por isso, como "obrigatórias").

Pessoal, vamos fazer mais uma questão, justamente sobre os princípios orçamentários, e encerraremos este ponto, antes de passarmos ao estudo do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal:

08. (CESPE/STM/Analista Judiciário/2011) O princípio do orça-mento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional.

Conforme acabamos de estudar, o princípio do orçamento bruto estabe-lece que a inclusão de receitas e despesas no orçamento deve ser reali-zada pelos seus montantes totais, ou seja, não pode haver a inclusão apenas dos montantes líquidos! Além disso, o princípio aplica-se tanto à LOA quanto aos demais tipos de crédito adicional.

Gabarito: C

Ok, turma, agora vamos passar ao universo da Lei nº 10.180/2001, que "organiza e disciplina” o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.



44.. SSiisstteemmaa ddee PPllaanneejjaammeennttoo ee OOrrççaammeennttoo FFeeddeerraall

Pessoal, de início, vamos relembrar um tema fundamental: o conceito de sistema.

Sistema é um conjunto de partes interdependentes que intera-gem entre si e, conjuntamente, formam um todo unitário com de-terminado objetivo e realizam determinada função.

Nesse sentido deveremos compreender a ideia de um sistema integrado de planejamento e orçamento federal: um conjunto de órgãos, com diferentes funções, complementares entre si, que atuam de forma conjunta e coordena-da, com vistas ao alcance de objetivos em comum a todos os integrantes.

Essa ideia, na esfera federal, está expressa na Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que "organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabili-dade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal".

Logo em seu artigo 1º, a lei estabelece a forma de sistema para as ativi-dades de planejamento e orçamento público no âmbito da União (a norma trata também dos sistemas de Administração Financeira, de Contabilidade e de Controle Interno, que estão fora do escopo do nosso curso):

Art. 1º Serão organizadas sob a forma de sistemas as atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executi-vo Federal.

A seguir, em seu artigo 2º, a Lei nº 10.180/2001 define as finalidades do sistema - em outras palavras, os objetivos em comum de todos os órgãos que irão compor a estrutura e operar como um "todo unitário". Observem como esses objetivos partem da compreensão da integração entre planejamento e orçamento, estabelecida na própria Constituição:

Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por fi-nalidade:

I - formular o planejamento estratégico nacional;

II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;



III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;

V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Mu-nicípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diver-sos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.

Em seu artigo 3º, a Lei procura delimitar o conjunto de atividades que serão incumbidas ao sistema. Notem que as atribuições amplas e genéricas, ligadas ao alcance dos objetivos, são direcionadas ao todo, e não aos órgãos individualmente:

Art. 3º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de pla-nos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pes-quisas sócio-econômicas.

Finalmente, no artigo 4º, a lei define os órgãos que irão compor o siste-ma, ou seja, as partes que deverão atuar em conjunto, de forma complemen-tar e coordenada, com objetivos em comum:

Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Fe-deral:

I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;

II - órgãos setoriais;

III - órgãos específicos.

§ 1º Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.

§ 2º Os órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento.

§ 3º Os órgãos setoriais e específicos ficam sujeitos à orientação norma-tiva e à supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem inte-grados.



§ 4º As unidades de planejamento e orçamento das entidades vincula-das ou subordinadas aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão setorial.

§ 5º O órgão setorial da Casa Civil da Presidência da República tem co-mo área de atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da Re-pública, ressalvados outros determinados em legislação específica.

Partindo da normatização proposta pelo artigo 4º, podemos utilizar o esquema a seguir para visualizar o sistema de planejamento e orçamento fe-deral, com seus órgãos integrantes dispostos segundo seu papel na estrutura:

A seguir, os artigos 5º e 6º estabelecem outras normas que irão reger o funcionamento do sistema:



Art. 5º Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes, as unidades responsáveis pelos seus orçamentos ficam sujeitas à orientação normativa do órgão central do Sistema.

Art. 6º Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes e órgãos da Administração Pública Federal, os órgãos integran-tes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e as unidades responsáveis pelo planejamento e orçamento dos demais Poderes reali-zarão o acompanhamento e a avaliação dos planos e programas respectivos.

Essa estrutura que visualizamos na figura anterior e o conjunto de suas regras de funcionamento merecem toda nossa atenção. Assim, vamos aos pontos que devemos fixar:

1. O órgão central do sistema é o MPOG (e não a SOF, como alguns poderiam supor);

2. A SOF, com o orçamento, e a SPI, com o planejamento, são as uni-dades fundamentais para a atuação do MPOG;

3. Os órgãos setoriais do sistema estão nos demais ministérios e outros órgãos do executivo federal;

4. Os órgãos específicos exercem atividades de apoio ao processo de planejamento e orçamento;

5. O órgão central exerce orientação normativa e supervisão técni-ca sobre os órgãos setoriais e específicos, mas isso não significa su-bordinação hierárquica. Assim, a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA do Ministério do Desenvolvimento Agrário está subordinada hierarquicamente ao seu respectivo minis-tro. (Alguém aí se lembrou da combinação entre orientação técnica, proveniente do estafe, e da supervisão hierárquica, proveniente da autoridade em linha, própria de estruturas com característica "linha-estafe"?).

Vamos reiterar: no sistema, cada tipo de órgão exerce um papel específi-co e pode ter metas próprias. O importante para assegurar a consistência e a integridade do sistema é que todos atuem de forma coordenada e busquem alcançar objetivos em comum. No caso do sistema de planejamento e orça-mento federal, cabe ao MPOG atuar para assegurar essa coordenação entre diferentes órgãos, por meio de atividades de normatização e supervisão.



A Lei nº 10.180/2001 também estabelece as competências das unidades responsáveis pelas atividades de planejamento e de orçamento. Em seu artigo 7º, o foco é o planejamento. Notem que os incisos procuram abarcar as princi-pais competências necessárias ao planejamento de políticas públicas e pro-gramas governamentais, nos termos que temos estudado ao longo deste texto.

Assim, estão presentes elementos como: os planos e programas nacio-nais e setoriais; o PPA; as metas e prioridades da LDO; as atividades de avali-ação dos programas e políticas; o emprego de indicadores para orientar a gestão pública, focada em resultados; a atenção para a eficácia e efetividade dos programas, e não apenas aos seus custos; o foco especial nas questões estratégicas. Vejamos a norma literal:

Art. 7º. Compete às unidades responsáveis pelas atividades de planejamento:

I - elaborar e supervisionar a execução de planos e programas nacio-nais e setoriais de desenvolvimento econômico e social;

II - coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administração Pública Federal, inte-grantes do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, ór-gãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponíveis;

III - acompanhar física e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem como avaliá-los, quanto à eficácia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos e a coordenação das ações do governo;

IV - assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela exe-cução dos programas, projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da sua programação;

V - manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver pre-visões e informação estratégica sobre tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional;

VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulação com os inves-timentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional à sua implementação;



VII - realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas;

VIII - estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.

Parágrafo único. Consideram-se empresas estatais, para efeito do dis-posto no inciso VIII, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas e demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Concluindo, o artigo 8º engloba as atividades mais propriamente relacio-nadas ao orçamento público, que se integrarão às ações descritas no artigo anterior e formarão a atuação integrada do sistema. Dessa forma, a lei atribui competências do processo orçamentário, como: elaboração dos projetos de LDO e LOA; normatização e padronização; acompanhamento da execução do orçamento; integração entre diferentes esferas de governo. Nos termos da legislação:

Art. 8º. Compete às unidades responsáveis pelas atividades de orçamento:

I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União, compreendendo orçamento fiscal, da seguridade social e de investimen-to (...);

II - estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual;

III - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;

IV - acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos;

V - estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as ne-cessidades de sua harmonização com o planejamento e o controle;

VI - propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias das diversas esferas de governo.



55.. LLeeii ddee RReessppoonnssaabbiilliiddaaddee FFiissccaall

Ainda bastante desconhecida da sociedade em geral, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, teve e tem um papel fundamental na constru-ção relativamente recente do arcabouço institucional do país, contribuindo decisivamente para que o Estado brasileiro possa operar no presente sem comprometer e inviabilizar o futuro. A rigor, aliás, nem se pode falar em cres-cimento sustentável sem equilíbrio nas finanças públicas, e a LRF atua nesse aspecto – embora, é claro, não seja capaz fechar todas as portas da irrespon-sabilidade sozinha.

Desde seu lançamento, a LRF apresentou-se como um normativo desti-nado a promover responsabilidade (como evidencia seu título), planejamento, transparência e accountability, no que se refere à gestão das contas públicas, ao manejo de receitas e despesas, à gestão da dívida, entre outros aspectos de finanças do estado que são decisivas para que haja capacidade de financiar continuamente as políticas públicas voltadas diretamente para a sociedade.

Essa diretriz geral está expressa explicitamente no artigo 1º da Lei e em seu 1º parágrafo. Transcritos a seguir, eles são elementos chaves para a prova deste ano, que deve enfatizar os grandes objetivos e princípios da lei, segundo o espírito do edital:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públi-cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Em seguida, os demais parágrafos que integram o artigo 1º mostram o alcance da lei a todos os entes da federação, assim como especificam os poderes, órgãos e entidades administrativas que terão suas atividades reguladas na própria norma:



§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Es-tados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3º Nas referências:

I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão com-preendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fun-dações e empresas estatais dependentes;

II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Vejamos já esta questão do Cespe:

09. (Cespe/TCU/TFCE/2012) A transparência, um dos postulados da LRF, assegura o acesso às informações acerca da execução or-çamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

A afirmativa está certa! Notem que o item reafirma a importância basilar da transparência na construção da LRF e, ainda, demonstra a ampla abrangência da lei, que alcança todos os entes políticos da federação.

Gabarito: C

Ainda a respeito da abrangência da lei, vale notar que, no item b do inci-so I do parágrafo 3º, acima, a referência se dá às estatais dependentes, e não às “não dependentes”! O próprio parágrafo 2º da lei delimita o conceito: em-presa estatal dependente é a “empresa controlada que receba do ente con-trolador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária”. Sinteticamente, isso quer dizer que as estatais dependentes não possuem recursos próprios suficientes para custear suas atividades operacionais; assim, se a empresa dependente pertence à União, o Tesouro Nacional terá que realizar aportes de recursos que sustentem a operação dessas estatais, cuja atuação será regulada pela lei.



5.1. Objetivos e Princípios

Considerando esse amplo alcance descrito na LRF, que abrange todos os níveis da federação, todos os poderes e a maior parte dos órgãos e entidades em cada esfera, precisamos destacar os grandes objetivos da norma:

OBJETIVO GERAL

Estabelecer normas de finanças públicas voltadas pa-ra a RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Promover a GESTÃO FISCAL PLANEJADA E TRANS-PARENTE.

- Prevenir riscos e permitir a correção de desvios que afetem o EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS.

- Assegurar o equilíbrio nas contas, por meio do cumprimento de METAS, LIMITES E CONDIÇÕES.

Não por coincidência, a LRF se preocupa bastante com a questão da transparência: mais do que uma forma de permitir o amplo conhecimento da sociedade e seus representantes sobre a atuação estatal nas finanças públicas, a transparência é a base para assegurar accountability nessa área, criando condições para que os gestores das contas públicas sejam responsivos às de-mandas por equilíbrio e responsabilidade. Com esse propósito, a lei estabele-ceu um conjunto de mecanismos para assegurar ampla publicidade sobre os atos e fatos relacionados à gestão das finanças públicas, como:

• Participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos;

• Disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e insti-tuições da sociedade;

• Publicação de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execu-ção orçamentária, com acesso público e ampla divulgação.



Além da transparência, assegurada por diversos mecanismos, e LRF pre-ocupou-se em definir limites e condições para garantir o equilíbrio das contas públicas, inclusive estabelecendo atribuições específicas para os sistemas de controle interno e para o controle externo da administração pública, reforçando algumas competências dos Tribunais de Contas.

Assim, a partir de uma análise extensiva da lei, podemos relacionar tam-bém os princípios estatuídos pela LRF, em consonância com seus objetivos gerais e específicos que acabamos de estudar:

PRINCÍPIOS

- Prevenção de déficits fiscais imoderados e reitera-dos, de forma a buscar um balanceamento entre as demandas da

sociedade e os recursos que esta mesma sociedade decide colocar à

disposição do governo para a consecução dos seus objetivos.

- Limitação da dívida pública em níveis prudentes, considerando o fluxo de receitas e o patrimônio público, de forma a

assegurar uma margem de segurança em caso de eventos impre-

vistos com impactos fiscais relevantes.

- Preservação do patrimônio público, em nível adequado

para também proporcionar uma margem de segurança em caso de

eventos imprevistos com impactos fiscais relevantes.

- Adoção de política tributária previsível e estável, que permita assegurar o fluxo de receitas necessárias ao financiamento

sustentável do estado, em conformidade às disposições normativas

e aos princípios tributários.

- Transparência efetiva da gestão fiscal, por meio da ela-

boração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis,

em linguagem simples, objetiva e acessível.

5.2. LRF e reflexos na execução orçamentária

De forma coerente com seus objetivos e princípios, a LRF também se re-laciona diretamente com os instrumentos de planejamento e orçamento que estudamos ao longo desta aula, inclusive estabelecendo um relevante conjunto



adicional de atribuições para a LDO e para a LOA, como verificamos nos res-pectivos tópicos dos capítulos anteriores.

A respeito da execução orçamentária, no entanto, o estatuto da respon-sabilidade fiscal não se limitou aos adendos ao projeto de lei orçamentária. Aliás, como esse é um aspecto mencionado explicitamente no edital do nosso concurso, precisamos aprofundar aqui a questão. Primeiramente, vamos reto-mar a abordagem da LOA na LRF:

Seção III - Da Lei Orçamentária Anual

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibili-dade da programação dos orçamentos com os objeti-vos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continu-ado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretri-zes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros ris-cos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mo-biliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará se-paradamente na lei orçamentária e nas de crédito adi-cional.

(...)

Neste ponto da lei, a

preocupação é definir os elementos adicionais

que integra-rão a LOA, reafirmando sua neces-sária com-patibilidade com o PPA e

a LDO.

Aqui, a ideia é incluir e revelar as despesas da dívida (seja relativa a

títulos públi-cos ou a

contratos) e destacar a rolagem da dívida.



§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício fi-nanceiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme dis-posto no § 1o do art. 167 da Constituição.

(...)

Em seguida, a lei adentra nas questões da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas. Logo em seu artigo 8º, a lei dispõe que “até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea “d” do inciso “I” do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cro-nograma de execução mensal de desembolso”. Trata-se da reafirmação dos princípios da transparência e do planejamento, que, como vimos, perpas-sam toda a LRF.

Ainda no artigo 8º, em seu parágrafo único, a lei estipula que “os recur-sos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados ex-clusivamente para atender ao objeto de sua vinculação”, ou seja, não poderá haver destinação diferente da legalmente determinada, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso! Isso é importante porque, antes do advento da LRF, eram frequentes situações em que, devido ao con-tingenciamento, recursos vinculados não eram totalmente aplicados ao longo do ano; assim, havia saldos remanescentes, que eram dirigidos a outros obje-tos nos exercícios seguintes.

Na sequência, a lei complementar abordar um aspecto que afeta a vida de 10 em cada 10 gestores: o contingenciamento orçamentário. Apesar dos problemas que causa e de eventuais críticas a sua forma de operacionalização, a limitação de empenho e movimentação financeira é uma condição absoluta-mente essencial para o equilíbrio das contas públicas ao longo do exercício. Assim, a LRF estabelece em seu artigo 9º que, “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cum-primento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

Aqui, é rea-firmado o princípio

orçamentário da especifica-ção, e refor-

çada a vinculação entre LOA e

PPA



Esse dispositivo existe para assegurar que a frustração da receita previs-ta seja acompanhada da correspondente limitação da execução orçamentária. Naturalmente, se houver o restabelecimento da receita prevista, mesmo que de forma parcial, “a recomposição das dotações cujos empenhos foram limita-dos dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas”.

Outro ponto a destacar é a periodicidade dessa medida: a verificação da realização da receita prevista se dá em base bimestral, evitando que os dese-quilíbrios sejam percebidos tardiamente, impedindo medidas tempestivas que possam evitá-los.

Além disso, em que pese a preocupação com o equilíbrio orçamentário, a lei estabelece que não serão objeto de limitação as despesas que consti-tuam obrigações constitucionais e legais do ente. Entre essas despesas, incluem-se aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, assim como as despesas que tenham sido ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

Vale a pena ressaltarmos, ainda, que o cumprimento das metas fis-cais de cada quadrimestre, conforme estabelecido no Anexo de Metas Fiscais, deve ser demonstrado pelo Poder Executivo, perante a Comis-são Mista do Congresso Nacional, no caso da União, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro.

Após essa visão geral sobre os efeitos na execução orçamentária, vamos aos detalhes do tema, abordando receitas e despesas públicas a partir de al-gumas perspectivas introduzidas pela LRF.

O ordenamento tributário e fiscal vigente tem boa parte dos seus contor-nos e fundamentos na Constituição de 1988, marco a partir do qual se deram as condições para uma inflexão no comportamento da carga tributária brasilei-ra. Naquele momento, e até o início da década seguinte, a arrecadação tributá-ria equivalia a vinte e poucos pontos percentuais do PIB; em 2012, por sua vez, a carga tributária alcançou cerca de 36% do PIB, representando o acrés-cimo de receitas direcionadas pela sociedade para a gestão estatal.

A Constituição também estabeleceu uma nova distribuição fiscal, de for-ma a privilegiar de forma acentuada os estados e, sobretudo, os municípios. Esse novo balanço de receitas se deveu não somente às competências tributá-rias redefinidas, mas também às transferências instituídas, entre as quais se destacam os fundos de participação dos estados e dos municípios (FPE e FPM), cujos recursos são provenientes da arrecadação de IR e IPI pela União. É ver-dade, no entanto, que, no período seguinte à Constituição, a União passou a recompor sua participação na carga tributária, sobretudo por meio da amplia-ção de tributos não compartilhados com estados e municípios, como o IOF e as contribuições sociais.



Por outro lado, essa elevação de transferências provenientes da União levou a alguns estados e, principalmente, municípios, a negligenciarem a cons-tituição de suas próprias estruturas de administração tributária, incluindo seus aparatos de fiscalização e arrecadação de tributos. Essa espécie de acomoda-ção viria a ser tratada pela LRF, como veremos em seguida.

De todo modo, essa ampliação de receitas de estados e municípios não significou, somente por si, o fim do endividamento público no âmbito dos entes subnacionais. De fato, a receita nunca será suficiente se não houver limites aos gastos, uma vez que as demandas sociais e da própria máquina estatal tendem a crescer indefinidamente.

Assim, dado o espírito da lei, a LRF buscou estabelecer diretrizes para todas as esferas governamentais, relacionadas tanto às despesas quanto às receitas públicas.

Receita Pública

A LRF reafirmou a necessidade de fortalecimento de estruturas de admi-nistração tributária próprias em todos os entes federativos. Isso evidenciou a relevância da arrecadação de receitas próprias, inclusive como condição para a uma maior autonomia dos entes subnacionais perante a União.

Em termos normativos, a lei determinou que a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal, acrescentando que o descumprimento dessa norma levará à suspensão das transferências voluntárias ao ente públi-co. Dito de outra forma: a combinação dos termos da LRF e da Lei nº 10.028/2000 (conhecida como Lei de Crimes Fiscais) faz com que a atividade de cobrar tributos não seja somente um direito da administração pública, mas passe a ser uma obrigação de cada ente e dos respectivos gestores.

A Lei de Responsabilidade Fiscal tratou também da projeção da receita pública para fins de elaboração da peça orçamentária. Assim, as estimativas da receita devem ser acompanhadas do demonstrativo da sua evolu-ção, nos três anos anteriores e nos dois anos seguintes àquele a que se referirem. A previsão, de responsabilidade do Poder executivo, deverá balizar o montante das despesas orçamentárias autorizadas anualmente, admi-tindo-se a reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, exclusivamente nos casos de erro ou omissão, de ordem técnica ou legal.

Para o acompanhamento da receita e a segurança da execução orçamen-tária, conforme estudamos nos itens anteriores, a LRF determina que o Poder Executivo deverá, até 30 dias após a publicação do orçamento, desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, informando, ao



mesmo tempo, as medidas projetadas para o combate a sonegação, a cobran-ça da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa.

Vale notar, pessoal, que é devido a esse desdobramento da previsão da receita em metas bimestrais que se torna possível aferir, a cada dois meses, se há ou não frustração da arrecadação projetada, dando ensejo, como estu-damos, à limitação de empenho e movimentação financeira.

Adicionalmente, a LRF demonstra preocupação com os chamados benefí-cios fiscais, pois a concessão de renúncia tributária de forma não planejada pode resultar em sérios danos à arrecadação. Nesse sentido, a lei determina que a concessão dos incentivos fiscais deve obedecer às diretrizes da LDO e a condições específicas:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natu-reza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, aten-der ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considera-da na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Vale notar que a preocupação do legislador foi muito pertinente. A título de ilustração, o montante das renúncias tributárias federais em 2012 alcançou R$ 146 bilhões, sem considerar outro tanto destinado a renúncias de natureza previdenciária. Para se ter uma ideia o que representa esse valor, podemos notar que ele supera os gastos federais orçamentários anuais com educação e saúde.

Despesa Pública

Do outro lado do equilíbrio fiscal, ou seja, na seara da despesa, a preo-cupação geral é com a estimativa e a publicação dos impactos esperados, as-sim como, conforme o caso, com as formas de adequação das finanças para evitar o desbalanceamento, considerando PPA, LDO e LOA. Assim, vamos inici-ar pelos artigos 15 e 16 da lei:



Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação gover-namental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem ade-quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

(...)

Isso nos leva ao artigo 17, que trata da despesa obrigatória de caráter continuado:

Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa cor-rente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um pe-ríodo superior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálcu-lo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

(...)

A ideia aqui é, nitidamente, assegurar condições para o equilíbrio fiscal de forma continuada, obrigando os governantes a pensarem não so-mente no orçamento vigente, mas nos impactos nos anos seguintes.



Essa consideração sobre despesas de caráter continuado nos levam, fi-nalmente, a outro ponto crítico da lei: as despesas com pessoal, para as quais foram estabelecidos limites rígidos e mecanismos próprios de controle. A preo-cupação especial da lei decorre tanto do volume expressivo dos gastos com pessoal, representado pelo seu peso sobre a receita pública, quanto pelo seu potencial de crescimento. Note-se que essa tendência à elevação ocorre não somente devido ao chamado “crescimento vegetativo da folha de pagamento”, mas também pelas tentações que costumam acometer governantes e legisla-dores, para conceder aumentos e benefícios, ou contratar mais pessoal.

Para estabelecer os limites, o artigo 18 da LRF define despesas de pes-soal como o somatório dos gastos do ente com:

• os ativos, os inativos e os pensionistas;

• mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder;

• quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vanta-gens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, refor-mas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza;

• encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Ainda, os parágrafos 1º e 2º do artigo 18 complementam o conceito e normatizam sua apuração:

§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

Nos termos da LRF, os limites para despesas com pessoal são estabelecidos de forma diferenciada para os entes:

• 50% da Receita Corrente Líquida (RCL) para a União; e

• 60% da RCL para Estados e Municípios.



Em seguida, a LRF trata da repartição dos limites entre os Po-deres, considerando cada esfera de governo:

Na ESFERA FEDERAL o limite será de 50% da RCL, com a seguinte

divisão:

• 40,9% para o Executivo;

• 6% para o Judiciário;

• 2,5% para o Legislativo, incluindo o TCU;

• 0,6% para o Ministério Público.

Na ESFERA ESTADUAL o limite de 60% da RCL será repartido da

seguinte forma:

• 49% para o Executivo;

• 6% para o Judiciário;

• 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;

• 2% para o Ministério Público.

Na ESFERA MUNICIPAL o limite de 60% da RCL será repartido da seguinte forma:

• 54% para o Executivo;

• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver.

Para encerrar o capítulo, vamos ver com esses temas podem aparecer em uma questão da Esaf:

10. (ESAF/CGU/AFC/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal ins-tituiu mecanismos mais rigorosos para a administração das fi-nanças nas três esferas de governo e funciona como um código de conduta para os administradores públicos, que devem obede-



cer às normas e limites estabelecidos na lei. Com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, assinale a opção incorreta.

a) A LRF estabelece limites para gastos com pessoal, sendo que na União esse limite chega a 50% do total das Receitas Correntes.

b) São princípios gerais da LRF o Planejamento, a Transparência e a Res-ponsabilização.

c) Estão sujeitos às disposições da LRF todos os entes da federação in-clusive suas empresas estatais dependentes na forma definida na Lei.

d) São exemplos de instrumentos de transparência da gestão fiscal, se-gundo a LRF: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resu-mido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.

e) A LRF proíbe a realização de operação de crédito entre entes da Fede-ração, inclusive por intermédio de fundo, ainda que sob a forma de nova-ção de dívida contraída anteriormente.

A Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser entendida não somente na sua dimensão essencial – garantir a gestão fiscal responsável de todos os en-tes políticos da federação brasileira. A LRF tem também um caráter de fortalecimento da propriedade de accountability da gestão pública, ao criar mecanismos para assegurar a transparência e formas de responsa-bilização dos gestores governamentais. Feita essa introdução, vamos analisar as alternativas.

Sabemos que a LRF realmente define limites para despesas com pessoal, incluindo: “o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, fun-ções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quais-quer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência”.

Além disso, a LRF estabelece os limites para a despesa com pessoal em relação à receita corrente líquida (RCL), correspondente ao total das re-ceitas correntes, subtraídas certas receitas estipuladas pela própria lei.

Assim, constatamos que a alternativa A está incorreta, pois o limite de gastos com pessoal (no caso do item, da União) é definido em termos da



RCL, e não das receitas correntes! Como o enunciado solicita a opção in-correta, já temos nossa resposta.

O item B está correto, pois Planejamento, Transparência e Responsabili-zação são princípios fundamentais para a LRF.

O item C também está correto, ao incluir todas as esferas de governo e, ainda, suas empresas estatais dependentes, conforme definido pela pró-pria LRF.

O item D está certo, pois a LRF define como instrumentos de transparên-cia da gestão fiscal: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamen-tárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Finalmente, está correto o item E, pois a lei veda “a realização de opera-ção de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermé-dio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente”.

Enfim, ficamos mesmo com a alternativa A, única incorreta.

Gabarito: A

Beleza, pessoal? Encerramos aqui o conteúdo teórico que planejamos para esta aula. É preciso notar, entretanto, que os itens que compõem o pro-grama se entrelaçam de diferentes maneiras, de tal forma que os aspectos estudados nesta aula têm relação direta com os temas de outros encontros, como a aula sobre planejamento e estratégia, ou a aula sobre financiamento de políticas públicas. Por isso, sempre que possível, faremos o registro das conexões, e uma dica de estudo é procurar enxergar de que maneira esses elementos relacionados no edital compõem um conjunto integrado de conhe-cimentos para a boa gestão governamental.

No tópico seguinte, deixamos algumas questões adicionais, para esclare-cer ainda mais alguns pontos do conteúdo dessa aula. Não deixem de fazê-las, ok?

Até a próxima e bons estudos!



66.. QQuueessttõõeess AAddiicciioonnaaiiss

11. (ESAF/MPOG/Gestor/2008-Adaptada) As frases a seguir referem-se à ordem orçamentária e financeira estabelecida pela legislação vi-gente. Classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F).

( ) As despesas a serem realizadas pelo governo devem integrar o planejamen-to governamental e não podem contrariar as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

( ) É vedada a realização de qualquer despesa que não seja prevista explicita-mente na Lei Orçamentária Anual aprovada pelo Congresso Nacional;

( ) Após a aprovação da Lei Orçamentária Anual, será elaborado o decreto de programação financeira e orçamentária pelo órgão central de programação financeira, com o planejamento detalhado das despesas a serem realizadas em cada unidade administrativa, inclusive suas unidades supervisionadas;

( ) Toda alteração em programa governamental deverá ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no qüinqüênio subseqüen-te, em conformidade com os princípios da programação deslizante.

Indique a opção correta.

a) F, F, V, V

b) V, F, F, F

c) V, F, V, F

d) V, V, F, V

e) V, F, V, V

Vamos resolver esta questão sobre responsabilidade orçamentária e planeja-mento, analisando as afirmativas:

A primeira afirmação está correta, pois as despesas realizadas devem estar contempladas no planejamento governamental, e realmente não podem con-trariar a LDO!

Quanto à segunda afirmação, notamos que a realização de despesa em regra deve estar autorizada na LOA. Mas há exceções importantes: podemos pensar, por exemplo, nos créditos extraordinários, destinados a atender despesas im-



previstas e urgentes, que podem ser estabelecidos diretamente por medida provisória. Assim, o item está incorreto.

A redação da terceira afirmativa tem um problema: o decreto de programação orçamentária e financeira é de responsabilidade do Presidente, no caso da União, ou dos respectivos chefes do Poder Executivo nos demais entes federa-dos. Mas talvez o maior problema seja afirmar que o decreto de programação detalha as despesas das unidades administrativas, quando ele se refere, na realidade, às unidades orçamentárias, que são instâncias distintas.

Finalmente, está incorreta a quarta assertiva, pois as alterações em programas governamentais deverão ser acompanhadas de estimativas do impacto orça-mentário-financeiro dentro do exercício a que se refere, e nos dois anos se-guintes.

Portanto, ficamos com V-F-F-F, o que nos leva à alternativa B.

Gabarito: B

12. (ESAF/MPOG/APO/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que diz respeito ao planejamento governamental.

a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual.

b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orça-mento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista.

c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento.

d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e priori-dades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.

e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal.



O PPA é a peça central do planejamento governamental, embora não deva existir sozinho, e sim em harmonia com demais planos setoriais e regionais de longo prazo. Assim, sem maiores problemas com o item A.

A LOA contém o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais. Assim, está incorreta a afirmativa B, que deve ser assinalada.

Se o PPA está em um nível estratégico, sua operacionalização depende da LDO e da LOA, o que torna correta a opção C.

A alternativa D está certa, pois a LDO “compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal”, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.

Por fim, está certa a opção E, uma vez que o orçamento, conforme estipula a Constituição, é a nossa velha conhecida – a LOA.

Assim, deu letra B.

Gabarito: B

13. (CESPE/IPAJM/Contador/2010) Os princípios orçamentários são linhas norteadoras da programação e da execução orçamentárias. Pre-coniza-se, nessa direção, a não vinculação das receitas, com a finali-dade precípua de aumentar a flexibilidade na alocação das receitas de impostos.

Como sabemos, os princípios orçamentários são os fundamentos que perpas-sam a legislação e servem como diretrizes para a concepção, execução e avali-ação dos orçamentos públicos. Essa questão trata especificamente do “princípio da não afetação de receitas”, cujo objetivo primordial é impedir que o excesso de vinculações limite o planejamento e a gestão governamental, permitindo que os recursos públicos sejam alocados com maior flexibilidade, em função das demandas da sociedade e das contingências de atuação estatal. A afirmação está correta, portanto.

Gabarito: C



14. (ESAF/CGU/AFC/2012) Assinale a opção que indica matéria que, segundo dispõe a Constituição Federal, não é objeto da Lei de Diretri-zes Orçamentárias – LDO.

a) Diretrizes para a elaboração dos orçamentos.

b) Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras de fo-mento.

c) Regras para alteração da legislação tributária.

d) Orientação relacionada aos gastos com transferências a terceiros.

e) Prioridades da Administração Pública Federal.

Como sabemos, a LDO tem seu propósito e seus elementos definidos, em pri-meiro lugar, pela Constituição de 1988. Adicionalmente, outros componentes e funções da LDO foram estabelecidos pela LRF, e é relevante, inclusive para efeito de prova, saber diferenciar cada caso.

Nessa questão, devemos identificar o item que a Constituição não consignou à LDO, nos termos do enunciado proposto. Assim, vamos recordar o que afirma o § 2º do art. 165 da Carta Magna:

“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamen-tária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabe-lecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

Ou seja, a Constituição menciona: orientação para elaboração da LOA (item A); política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (item B); alterações na legislação tributária (item C); e prioridades para a administração (item E). Enfim, resta incorreta a alternativa D, pois a Constituição não atribu-iu à LDO “a orientação relacionada aos gastos com transferências a terceiros”.

Gabarito: D

15. (ESAF/STN/AFC/2013) Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), indique a opção que não é pertinente.

a) Na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, foi introduzido o Anexo de Metas Fiscais, para três anos, contendo metas para receita, despesa, resul-tado primário e nominal e dívida pública.



b) Nenhum governante poderá criar uma nova despesa continuada - por prazo superior a dois anos - sem indicar sua fonte de receita ou a redução de outra despesa.

c) A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.

d) A instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos são re-quisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal.

e) A despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita de transferência voluntária.

A letra A está correta, pois a LDO deve conter Anexo de Metas Fiscais, o qual estipulará metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

A letra B está correta, nos termos da LRF: nos casos de criação ou aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado, deverá haver compensação dos seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, seja pelo aumento per-manente de receita ou pela redução permanente de despesa.

A letra C está correta, pois a LOA não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão!

A letra D também está correta: segundo a LRF, são requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, a previsão e a efetiva arrecada-ção de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação.

Finalmente, está errada a letra E. Notem que os limites com despesas de pes-soal, em todos os entes da federação, são definidos como percentuais da recei-ta corrente líquida (RCL)!

Gabarito: E

16. (ESAF/STN/AFC/2013) A Lei de Responsabilidade Fiscal procurou aperfeiçoar a sistemática traçada pela Constituição de 1988 atribuindo novas e importantes funções à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Indique a única opção que não corresponde às novas atribuições da LDO.



a) Estabelecimento de metas fiscais.

b) Estabelecimento de ações de médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do Chefe do Executivo.

c) Fixação de critérios para a limitação de empenho e movimentação financei-ra.

d) Avaliação de riscos fiscais.

e) Publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdên-cia social e próprio dos servidores civis e militares.

A letra A está correta: cabe à LDO o estabelecimento de metas fiscais.

A letra B está errada! A LDO não define ações de médio prazo! (Notem, adicio-nalmente, que os programas do PPA são de médio prazo, mas sem coincidên-cia com o mandato presidencial).

A letra C está correta, pois a LDO deve estabelecer os critérios para a limitação de empenho e movimentação financeira, conforme atribuição consignada pela LRF.

A letra D também está correta: segundo a LRF, compete à LDO tratar da avali-ação de riscos fiscais.

Por fim, está correta a letra E. O Anexo de Metas Fiscais da LDO, cuja normati-zação foi efetuada pela LRF, incluirá a avaliação da situação financeira e atua-rial dos regimes geral da previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, bem como dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.

Gabarito: B



77.. RReeffeerrêênncciiaass 1. O Modelo de Planejamento Governamental - PPA 2012-2015. Mi-

nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2012.

2. Manual de Elaboração: Plano Plurianual 2012-2015. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria Planejamento e Investi-mentos Estratégicos. Brasília: MP, 2011.

3. BIJOS, Paulo. Direito Orçamentário na Constituição Federal de 1988. Brasília: Grancursos, 2010.

4. Manual de Avaliação: Plano Plurianual 2008-2011 - Exercício 2009: Ano Base 2008. Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-tão. Secretaria Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2009.

5. MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada ao Setor Pú-blico. Brasília, 2009.

6. JUND, Sérgio. Administração, Orçamento e Contabilidade Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

7. Manual de Elaboração: Plano Plurianual 2008-2011. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria Planejamento e Investi-mentos Estratégicos. Brasília: MP, 2007.

8. GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2007.

9. NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Entendendo a LRF. Brasí-lia: Secretaria do Tesouro Nacional.



88.. QQuueessttõõeess CCoommeennttaaddaass

01. (Esaf/EPPGG/2009) Acerca dos mecanismos e procedimen-tos adotados pelo sistema de planejamento e orçamento do Go-verno Federal, é incorreto afirmar que:

a) a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a quem compete nortear o Plano Pluria-nual, tem por princípio promover a integração entre as ações de planejamento e orçamento.

b) dotado de um evidente caráter coordenador das ações governamen-tais, o Plano Plurianual subordina todas as iniciativas orçamentárias aos seus propósi-tos.

c) uma estrutura orçamentária baseada em programas se caracteriza, entre outras, por facilitar a mensuração total dos custos necessários ao alcance de um dado objetivo.

d) os programas podem ser classificados como finalísticos ou como de apoio às políticas públicas e áreas especiais.

e) em matéria orçamentária, o programa é o elemento de integração entre o Plano Plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o controle.

02. (ESAF/MPOG/Analista de Políticas Sociais/2012) O Plano Plurianual (PPA) 2012 - 2015 reflete as políticas públicas e organiza a atuação governamental por meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Es-tado. Os Programas Temáticos são compostos por Objetivos, Indicadores, Va-lor Global e Valor de Referência.

Associe os elementos constitutivos do Programa Temático aos seus con-ceitos e a seguir assinale a sequência correta:

1. Objetivo

2. Indicador

3. Valor Global

4. Valor de Referência

( ) referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relaci-onados a um Programa, auxiliando o seu monitoramento e avalia-ção.

( ) parâmetro financeiro, estabelecido por Programa Temático, especifi-cado pelas esferas Fiscal e da Seguridade e pela esfera de Investimento das Empre-sas Estatais.



( ) estimativa dos recursos orçamentários necessários à consecução dos obje-tivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera de Investimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias eco-nômicas, e dos re-cursos de outras fontes.

( ) expressa o que deve ser feito, reflete as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas.

a) 1, 4, 3, 2.

b) 2, 3, 4, 1.

c) 2, 4, 3, 1.

d) 4, 3, 2, 1.

e) 1, 2, 3, 4.

03. (ESAF/MPOG/Analista de Políticas Sociais/2012) A Gestão do Plano Pluria-nual (PPA) 2012-2015 observará os seguintes princípios, exceto:

a) Publicidade.

b) Eficiência.

c) Impessoalidade.

d) Economicidade.

e) Governabilidade.

04. (Esaf/Receita Federal/AFRB/2009) A compreensão adequa-da do ciclo de gestão do governo federal implica saber que:

a) no último ano de um mandato presidencial qualquer, à lei de diretri-zes orçamentárias compete balizar a elaboração do projeto de lei do plano pluria-nual subsequente.

b) a função controle precede à execução orçamentária.

c) a não-aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias impede o re-cesso parlamentar.

d) a votação do plano plurianual segue o rito de lei complementar.

e) com o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o orçamento de investimento das empresas estatais passou a integrar o plano plurianual.

05. (Esaf/CGU/AFC/2009) De acordo com a Constituição Fede-ral, foi reserva-da à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de:



a) definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e prio-ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente.

b) estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos previstos na legislação.

c) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e priva-das.

d) dispor sobre alterações na legislação tributária.

e) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.

06. (Esaf/Adaptada) Das afirmações a seguir relacionadas com a Lei Orçamen-tária Anual - LOA, assinale a que não se enquadra nas regras estabelecidas na legislação federal.

a) As empresas sob controle direto da União, que recebam no exercício finan-ceiro recursos do Tesouro a título de aumento de participação acionária, deve-rão integrar os orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

b) As emendas parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária não resultam em despesas de realização obrigatória pelo Poder Executivo.

c) A inclusão de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária não significa violação da iniciativa do Executivo para propor a estimativa de receita e as despesas a serem realizadas no exercício.

d) Todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto integram o orçamento de investi-mento das estatais, exceto aquelas enquadradas no conceito de empresa esta-tal dependente na forma da Lei de Responsabilidade Fiscal.

e) A elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual é uma prerrogativa do Poder Executivo, podendo o poder legislativo efetuar emendas.

07. (Cespe/TCU/AFCE/2008) O TCU tem mostrado preocupação com o acom-panhamento e o controle das contas referentes a restos a pagar, em virtude do expressivo volume de recursos do governo federal inscritos nessa rubrica nos últimos exercícios financeiros. Julgue o próximo item, acerca de restos a pa-gar.

O volume expressivo de restos a pagar não-processados inscritos ou revalida-dos em determinado exercício financeiro compromete a programação financei-ra e o planejamento governamental nos exercícios seguintes.



08. (CESPE/STM/Analista Judiciário/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional.

09. (Cespe/TCU/TFCE/2012) A transparência, um dos postulados da LRF, asse-gura o acesso às informações acerca da execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

10. (ESAF/CGU/AFC/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu mecanis-mos mais rigorosos para a administração das finanças nas três esferas de go-verno e funciona como um código de conduta para os administradores públicos, que devem obedecer às normas e limites estabelecidos na lei. Com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, assinale a opção incorreta.

a) A LRF estabelece limites para gastos com pessoal, sendo que na União esse limite chega a 50% do total das Receitas Correntes.

b) São princípios gerais da LRF o Planejamento, a Transparência e a Respon-sabilização.

c) Estão sujeitos às disposições da LRF todos os entes da federação in-clusive suas empresas estatais dependentes na forma definida na Lei.

d) São exemplos de instrumentos de transparência da gestão fiscal, se-gundo a LRF: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.

e) A LRF proíbe a realização de operação de crédito entre entes da Federação, inclusive por intermédio de fundo, ainda que sob a forma de novação de dívida contraída anteriormente.

11. (ESAF/MPOG/Gestor/2008-Adaptada) As frases a seguir referem-se à or-dem orçamentária e financeira estabelecida pela legislação vigente. Classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F).

( ) As despesas a serem realizadas pelo governo devem integrar o planejamen-to governamental e não podem contrariar as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

( ) É vedada a realização de qualquer despesa que não seja prevista explicita-mente na Lei Orçamentária Anual aprovada pelo Congresso Nacional;

( ) Após a aprovação da Lei Orçamentária Anual, será elaborado o decreto de programação financeira e orçamentária pelo órgão central de programação



financeira, com o planejamento detalhado das despesas a serem realizadas em cada unidade administrativa, inclusive suas unidades supervisionadas;

( ) Toda alteração em programa governamental deverá ser acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no qüinqüênio subseqüen-te, em conformidade com os princípios da programação deslizante.

Indique a opção correta.

a) F, F, V, V

b) V, F, F, F

c) V, F, V, F

d) V, V, F, V

e) V, F, V, V

12. (ESAF/MPOG/APO/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentá-rias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que diz respeito ao pla-nejamento governamental.

a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano Plurianual.

b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orça-mento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista.

c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento.

d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e priori-dades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.

e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal.

13. (CESPE/IPAJM/Contador/2010) Os princípios orçamentários são linhas nor-teadoras da programação e da execução orçamentárias. Preconiza-se, nessa direção, a não vinculação das receitas, com a finalidade precípua de aumentar a flexibilidade na alocação das receitas de impostos.



14. (ESAF/CGU/AFC/2012) Assinale a opção que indica matéria que, segundo dispõe a Constituição Federal, não é objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

a) Diretrizes para a elaboração dos orçamentos.

b) Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras de fo-mento.

c) Regras para alteração da legislação tributária.

d) Orientação relacionada aos gastos com transferências a terceiros.

e) Prioridades da Administração Pública Federal.

15. (ESAF/STN/AFC/2013) Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), indique a opção que não é pertinente.

a) Na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, foi introduzido o Anexo de Metas Fiscais, para três anos, contendo metas para receita, despesa, resul-tado primário e nominal e dívida pública.

b) Nenhum governante poderá criar uma nova despesa continuada - por prazo superior a dois anos - sem indicar sua fonte de receita ou a redução de outra despesa.

c) A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.

d) A instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos são re-quisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal.

e) A despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita de transferência voluntária.

16. (ESAF/STN/AFC/2013) A Lei de Responsabilidade Fiscal procurou aperfei-çoar a sistemática traçada pela Constituição de 1988 atribuindo novas e impor-tantes funções à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Indique a única opção que não corresponde às novas atribuições da LDO.

a) Estabelecimento de metas fiscais.

b) Estabelecimento de ações de médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do Chefe do Executivo.

c) Fixação de critérios para a limitação de empenho e movimentação financei-ra.



d) Avaliação de riscos fiscais.

e) Publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdên-cia social e próprio dos servidores civis e militares.

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01. A 02. C 03. E 04. C

05. D 06. A 07. C 08. C

09. C 10. A 11. B 12. B

13. C 14. D 15. E 16. B


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A. O Modelo de Planejamento Governamental - PPA 2012-2015 (SPI/MP)

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/mp_003_modelo_planeja_gov.pdf

B. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal (IBAM – Patrocínio: BNDES)

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0001474.pdf

C. Lei de Responsabilidade Fiscal - Históricos e Desafios (FGV Projetos)

http://fgvprojetos.fgv.br/sites/fgvprojetos.fgv.br/files/Caderno_15_LRF_0.pdf

aula 34 - gestao governamental - aula 02

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